Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
§ 2. La mise en œuvre
de la parité (nouvel al. 2)

1728
59 On renverra à l’article 1er de la Constitution.

8:17
3.24
§ 3. Un support implicite

0.12
à une reconnaissance de l'opposition et
explicite à l'exigence de pluralisme

0.12
(Const., art. 4, nouvel al. 3)

9:16
5443
Le nouvel alinéa 3 permet non seulement de doter d’un support
juridique les dispositions visant à reconnaître un statut de l’oppo-
sition, mais aussi de consacrer l’exigence de pluralisme des partis

:889
politiques et les moyens qui doivent y être associés.

2821
A. Contourner la jurisprudence 58
du Conseil constitutionnel
2110

60 Pour comprendre le nouvel alinéa 3, il faut avoir en mémoire la

:
idjan

décision du Conseil constitutionnel du 22 juin 2006 censurant une

modification du règlement de l’Assemblée nationale : « Le prési-
d’Ab

dent du groupe remet à la Présidence une déclaration d’apparte-

nance de son groupe à la majorité ou à l’opposition. En cas de
contestation formulée par le président d’un groupe, le Bureau
itaire

décide ; pour cette délibération, le Bureau est complété par les

présidents de groupe » (Cons. const. 22 juin 2006, no 2006-537 DC,
s
niver

cons. 12). À cette déclaration étaient attachés des droits spéci-

fiques. Le Conseil constitutionnel a censuré cette disposition, la
tut U

résolution ayant méconnu le 1er alinéa aux termes duquel : « Les

partis et groupements politiques concourent à l’expression du suf-
:Insti

frage. Ils se forment et exercent leur activité librement », confor-

mément à une jurisprudence ancienne. Il était donc nécessaire de
[Link]

donner un fondement constitutionnel à cette reconnaissance,

non pas de l’opposition en tant que telle (on peut concevoir
larvo
o

100
[Link]
 Les grands principes républicains

6237
l’hypothèse d’une assemblée dont la majorité ne soutiendrait pas
le Gouvernement – ce qui reviendrait à accorder tous les droits

1728
au même groupe parlementaire), mais de la diversité des groupes
parlementaires eux-mêmes, en leur accordant des droits dans le
règlement de chaque assemblée, tout en réservant des droits spéci-

8:17
fiques à ceux qui n’auraient pas déclaré participer à la majorité de

3.24
l’assemblée concernée.

0.12
B. Garantir l'exigence de pluralisme

0.12
En termes d’équité financière
Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 11 janvier 1990 a ainsi admis

9:16
« que l’État accorde une aide financière aux partis ou groupements politiques
qui concourent à l’expression du suffrage ; que l’aide allouée doit, pour être

5443
conforme aux principes d’égalité et de liberté, obéir à des critères objectifs ;
qu’en outre, le mécanisme d’aide retenu ne doit aboutir, ni à établir un lien

:889
de dépendance d’un parti politique vis-à-vis de l’État, ni à compromettre
l’expression démocratique des divers courants d’idées et d’opinions ; que si

2821
l’octroi d’une aide à des partis ou groupements du seul fait qu’ils présentent
des candidats aux élections à l’Assemblée nationale peut être subordonné à
la condition qu’ils justifient d’un minimum d’audience, les critères retenus 58
par le législateur ne doivent pas conduire à méconnaître l’exigence du plura-
2110

lisme des courants d’idées et d’opinions qui constitue le fondement de la

démocratie » (Cons. const. 11 janv. 1990, Loi relative à la limitation des
:
idjan

dépenses électorales et à la clarification du financement des activités politiques,

no 89-271 DC). Les crédits affectés au financement des partis sont fixés
chaque année par la loi de finances en deux parties (environ 66 M V en
d’Ab

2021) : une aide destinée aux partis et aux groupements compte tenu de leurs
résultats aux élections législatives ; et une aide destinée aux partis et aux
itaire

groupements représentés au Parlement. Quant au financement privé, s’il est

autorisé, il est limité aux dons de 7 500 V par an par des personnes physiques
s

(à l’exclusion, ainsi, des personnes morales de droit public et de droit privé).

niver

En termes d’accès aux médias publics

tut U

L’exigence de pluralisme faisait partie, comme on l’a vu, de la jurisprudence

du Conseil constitutionnel s’agissant de la liberté d’expression (v. DDHC,
:Insti

art. XI). Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, elle est formellement
inscrite à deux reprises dans la Constitution : dans l’article 34 et dans un
nouvel alinéa 3 ajouté à l’article 4. Ces ajouts ont servi notamment de fonde-
[Link]

ment à l’arrêt du Conseil d’État du 8 avril 2009, Hollande et Mathus, celui-ci

ayant jugé que le Conseil supérieur de l’audiovisuel ne peut, pour apprécier
larvo
o

101
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
le respect du pluralisme, exclure par principe toute forme de prise en compte
des interventions du président de la République et de ses collaborateurs dans
les médias audiovisuels (CE, ass., 8 avr. 2009, Hollande et Mathus, no 311136).

1728
 Bibliographie

8:17
3.24
ARLETTAZ (J.), L’État-nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des
langues régionales. Étude comparée : Belgique, Italie, Espagne,

0.12
Suisse, Mare & Martin, 2014
CHAGNOLLAUD (D.), « Sherlock Holmes et l’énigme non résolue : le

0.12
Conseil constitutionnel et les nouveaux modes de scrutin », RD
publ. 2003. 931

9:16
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DERDAELE (É.), « Les symboles nationaux en droit, première partie »,

5443
Civitas Europa déc. 2004, no 13 ; « Les symboles nationaux en
droit, seconde partie », Civitas Europa déc. 2005, no 15

:889
DORD (O.), La laïcité dans tous ses états, Montchrestien, 2010

2821
ECHAPPÉ (O.), « La laïcité de la République, entre Constitution et pas-
sion », Les cinquante ans de la Constitution, Litec, 2008
FATIN-ROUGE STEFANINI (M.), « Les “discriminations positives” en 58
2110
matière électorale aux États-Unis et en France », Cah. Cons.
const. févr. 2008, no 23, dossier « La citoyenneté »
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FRANK (A.), « Les critères objectifs et rationnels dans le contrôle

idjan

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HEITZMANN-PATIN (M.), « Entre crèches et croix : à la recherche d’une
d’Ab

cohérence dans l’application de la loi de 1905 », RFDA 2018,

no 4
itaire

LEMAIRE (F.), « L’outre-mer, l’unité et l’indivisibilité de la Répu-

blique », Nouveaux Cah. Cons. const. avr. 2012, no 35, dossier
s
niver

« La Constitution et l’outre-mer »
LEMAIRE (F.), « La notion de peuple dans la Constitution de 1958 »,
tut U

in Cercle des constitutionnalistes, Les 50 ans de la Constitution,

Litec, 2008
:Insti

MOUZET (P.), « Sur un autre aspect de la fraternité », AJDA 2018,

no 42
[Link]

VIGUIER (J.), « La primauté de la langue française sur les langues

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larvo
o

102
[Link]
 Les grands principes républicains

6237
TROPER (M.), « Comment la Constitution de 1958 définit la souve-
raineté nationale ? La Constitution en 20 questions : question
no 5 », site du Conseil constitutionnel

1728
8:17
3.24
0.12
0.12
9:16
5443
:889
58 2821
2110:
idjan
d’Ab
itaire
s
niver
tut U
:Insti
[Link]
larvo
o

103
[Link]
 6237
1728
8:17
3.24
0.12
CHAPITRE 2

L'organisation

0.12
9:16
décentralisée :

5443
la République

:889
2821
L’article 1er de la Constitution mentionne que « la France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure 58
l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine,
2110

de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Cet

article a été complété par la phrase suivante lors de la révision de
:
idjan

2003 : « Son organisation est décentralisée. » Cette affirmation du

principe de la décentralisation a certes une portée essentiellement
d’Ab

symbolique, mais elle vient conforter, sans mettre en cause l’indi-

visibilité de la République au moins pour les collectivités territo-
itaire

riales régies par l’article 72 (sur l’ensemble de ce chapitre, v. Faure

(B.), 2022). Il en va différemment pour le cadre juridique de
s

l’outre-mer qui avait beaucoup vieilli et était devenu fort complexe

niver

et contradictoire. Faisant disparaître la catégorie des territoires

d’outre-mer (dont seules les Terres australes et antarctiques
tut U

françaises continuaient à relever), la révision institue une nouvelle

classification. Elle tend en outre à autoriser l’élaboration de statuts
:Insti

permettant de prendre en compte la diversité des situations et des

aspirations de ces collectivités. La Constitution définit ainsi deux
[Link]

catégories juridiques inscrites respectivement à l’article 73 et 74 ;

chacune de ces catégories relève d’un régime juridique distinct.
larvo
o

104
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
Enfin, la Nouvelle-Calédonie qui fait l’objet d’un titre séparé, le
tire XIII, consacre, en République, une certaine forme de fédéra-

1728
lisme.

8:17
SECTION 1

3.24
Les collectivités territoriales

0.12
de la métropole

0.12
(Titre XII, art. 72 à 72-2)

9:16
Article 72 de la Constitution

5443
« Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les
départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivi-
tés d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est

:889
créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collecti-
vités mentionnées au présent alinéa.

2821
Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour
l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à
leur échelon.
58
2110

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent libre-
ment par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour
l'exercice de leurs compétences.
:
idjan

Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en
cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un
d’Ab

droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs

groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu,
déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux
itaire

dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs

compétences.
s

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre.
niver

Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de

plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou
tut U

un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État,
:Insti

représentant de chacun des membres du Gouvernement, à la charge des

intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. »
[Link]

61 Le principe de la libre administration des collectivités territoriales,

qui est au cœur des dispositions des articles 72, 72-1 et 72-2
larvo
o

105
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
bénéficie d’un regain de prestige du fait des précisions et garanties
formelles, notamment sur le plan financier, qui lui sont apportés

1728
par la Constitution, en particulier suite à la révision de 2003. Mais
cela ne changer en réalité pas grand-chose sur le plan pratique
dans la mesure où l’article 34 de la Constitution donne compé-

8:17
tence au législateur pour déterminer les principes fondamentaux

3.24
de la libre administration des collectivités territoriales, leurs
compétences et leurs ressources, sous le contrôle souvent bien-

0.12
veillant du Conseil constitutionnel.
L’organisation actuelle des collectivités territoriales résulte de trois

0.12
grandes réformes majeures que l’on appelle communément « actes de la
décentralisation ». Le premier, l’acte fondateur, regroupe les lois des 2 mars et

9:16
22 juillet 1982, ainsi que la loi du 7 janvier 1983 : la tutelle du préfet sur les
collectivités territoriales est supprimée, ces dernières obtiennent un exécutif

5443
propre et, enfin, est adoptée une clé de répartition des compétences entre
elles et l’État.

:889
Vient ensuite la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 précitée,
« l’acte II », qui conforte le principe de libre administration des collectivités

2821
territoriales et en tire diverses conséquences que nous détaillerons par la
suite, tout en conférant au Sénat une priorité d’examen des projets de loi
relatifs aux collectivités (art. 39) : cette révision fut complétée par la loi du
58
2110
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Enfin, ont été
votées entre 2013 et 2015 plusieurs mesures législatives qui esquissent les
contours d’un troisième acte de la décentralisation : la loi du 17 mai 2013
:
idjan

réforme les modes de scrutin des élections locales, renomme les anciens
« conseils généraux » en « conseils départementaux » (les élections cantonales
d’Ab

devenant les élections départementales) et prévoit un redécoupage des can-

tons ; la loi du 27 janvier 2014 instaure des collectivités « chefs de file » dans
itaire

certaines matières et crée, en outre, un statut nouveau pour les métropoles

de plus de 400 000 habitants (la métropole du « Grand Paris », celle d’Aix-
Marseille-Provence, etc.). La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation
s
niver

des régions prévoit, quant à elle, une refonte globale de la carte territoriale :
à compter du 1er janvier 2016, 13 régions prennent la place des 22 actuelles.
tut U

La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août

2015 (NOTRe) clarifie l’ensemble des compétences des différentes collectivi-
tés : l’économie aux régions, la solidarité aux départements, les services de
:Insti

proximité au bloc communal. Notons que la loi du 28 février 2017 a créé,

depuis le 1er janvier 2019, une collectivité unique à statut particulier : la « Ville
[Link]

de Paris », qui exerce à la fois les compétences de la commune et du départe-

ment. Quant à l’échelon départemental, sa suppression, longtemps débattue,
larvo
o

106
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
appelle une révision constitutionnelle de l’article 72 et ne semble donc pas
envisageable dans l’immédiat. En revanche, s’ajoute régulièrement au menu
des révisions constitutionnelles, la Corse et une reconnaissance de sa spécifi-

1728
cité envisagée par le président Macron dans son discours du 28 septembre
2023 à Ajaccio (v. ss 22). Elle est un vrai sujet de réflexion dans le respect de

8:17
l’indivisibilité de la République : une collectivité à statut particulier avec une
reconnaissance constitutionnelle de ses spécificités liées à son insularité.

3.24
Enfin, la loi 3DS du 21 février 2022 autorise le législateur à définir des statuts
différenciés entre des collectivités d’une même catégorie (cas de la collectivité

0.12
européenne d’Alsace, même s’il est antérieur à la loi).

0.12
§ 1. Les collectivités territoriales

9:16
(Const., art. 72, al. 1)

5443
62 À l’article 34 de la Constitution, le mot « locales » a été remplacé,

:889
depuis 2003, par « territoriales ». La Constitution employait tantôt
le terme de « collectivités territoriales » (Const. art. 24 et 72) ou

2821
« collectivités locales » (art. 34). Tranchant la querelle sémantique
qui agitait la doctrine, le Conseil constitutionnel, dans ses déci-
sions du 25 février 1982, a utilisé indifféremment les deux termes, 58
2110
équivalents donc juridiquement. Le constituant a alors pris soin
d’harmoniser les termes. Aux communes, départements, la Consti-
:

tution ajoute les régions et les collectivités à statut particulier (qui

idjan

peut se voir transférer désormais les attributions exercées par les

collectivités citées par cet article, et en outre se substituer à l’une
d’Ab

ou l’autre de ces collectivités). La révision substitue enfin les col-

lectivités d’outre-mer régies par l’article 74 aux territoires d’outre-
itaire

mer. Au final, existent les catégories suivantes de collectivités

territoriales selon qu’elles relèvent seulement de l’article 72 ou des
s
niver

articles 73 et 74 :
- Les collectivités territoriales régies seulement par l’article 72 de la
tut U

Constitution. Il s’agit des collectivités territoriales de métropole (communes,

départements, régions, collectivités à statut particulier créées par la loi) ;
- Les collectivités à statut particulier : il s’agit de collectivités créées par
:Insti

la loi et dotées de statuts spécifiques, notamment de la collectivité territoriale

de Corse, ou plus récemment de la métropole de Lyon et de la Ville de Paris ;
[Link]

- Les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution. Il

s’agit des départements et régions de la Guadeloupe et de la Réunion, des
larvo
o

107
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
collectivités uniques de Guyane et de Martinique depuis décembre 2015 et,
depuis mars 2011, du département de Mayotte (CGCT, art. LO 3511-1) ;
- Les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution. Il s’agit des

1728
collectivités d’outre-mer de Saint-Pierre-et-Miquelon, des îles Walis et Futuna,
de la Polynésie française et, depuis 2007, de Saint-Barthélemy et de Saint-

8:17
Martin ;
- Les Terres australes et antarctiques françaises relèvent de l’article 72 en

3.24
tant que territoire d’outre-mer. Une présence humaine continue sur certains
de ces territoires, assurée par des scientifiques ou des militaires français ;

0.12
- L’Île de Clipperton, inhabitée, seule possession française du Pacifique
nord reste une exception en tant que possession française d’outre-mer ;

0.12
- La Nouvelle-Calédonie ne relève plus de cet article mais des dispositions
spéciales des articles 76 et 77, introduits en 1998.

9:16
Le principe de subsidiarité

5443
§ 2.
(Const., art. 72, al. 2)

:889
63 Cette règle en droit communautaire est fixée à l’article 5 du traité

2821
sur l’Union européenne. La Communauté européenne n’intervient
que « si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne 58
peuvent être réalisés de manière suffisante par les États membres
2110

et peuvent donc, en raison des dimensions et des effets de l’action

envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire ». En fait,
:
idjan

cette règle, issue du droit canon et visant à protéger les collectivi-

tés inférieures des collectivités supérieures, trouve aussi sa source
d’Ab

dans la loi fondamentale allemande : la compétence s’exerce à

l’échelon le plus bas, sauf s’il existe un intérêt, en termes d’effica-
cité de l’action publique, à ce que la compétence soit mise en
itaire

œuvre à l’échelon plus élevé. Le Conseil constitutionnel considère

que « le choix du législateur d’attribuer une compétence à l’État
s
niver

plutôt qu’à une collectivité territoriale ne pourrait être remis en

cause, sur le fondement de cette disposition, que s’il était mani-
tut U

feste qu’eu égard à ses caractéristiques et aux intérêts concernés,

cette compétence pouvait être mieux exercée par une collectivité
:Insti

territoriale » (Cons. const. 7 juill. 2005, Orientations de la politique

énergétique, no 2005-516 DC), impliquant de sa part un contrôle
[Link]

minimum.
larvo
o

108
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
§ 3. Le principe de libre administration
(Const., art. 72, al. 3)

1728
64 En 1979, à propos de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitu-

8:17
tionnel reconnaît pour la première fois le principe de libre admi-
nistration des collectivités territoriales de l’article 72 de la

3.24
Constitution (Cons. const. 23 mai 1979, Loi modifiant les modes

0.12
d’élection de l’Assemblée territoriale et du Conseil de Gouvernement
du territoire de la Nouvelle-Calédonie, no 79-104 DC). Il en a par la

0.12
suite précisé le sens et le contenu rappelant cependant souvent
que « si les collectivités territoriales s’administrent librement en

9:16
vertu de l’article 72 de la Constitution, chacune d’elles le fait dans
les conditions prévues par la loi » (Cons. const. 17 janv. 2013,

5443
no 2012-660 DC). Sont donc de la compétence de la loi la défini-
tion des ressources, le statut des personnels et les compétences

:889
respectives de l’État et des collectivités territoriales (Const. Const.
20 janv. 1984, Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonc-

2821
tion publique territoriale, no 83-168 DC). Le principe de libre admi-
nistration lui interdit par exemple d’instituer une tutelle d’une 58
collectivité sur une autre (Cons. const. 17 janv. 2002, Loi relative
2110

à la Corse, no 2001-454 DC). Il l’oblige à créer des collectivités

disposant d’attributions effectives (Cons. const. 8 août 1985, Loi
:
idjan

sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, no 85-196 DC). Le législa-

teur peut imposer des contraintes aux collectivités territoriales,
d’Ab

sous réserve « qu’elles ne méconnaissent pas leur compétence

propre […], qu’elles n’entravent pas leur libre administration et
itaire

qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur

objet et à leur portée » (Cons. const. 29 mai 1990, Loi visant à la
s

mise en œuvre du droit au logement, no 90-274 DC). Ces contraintes

niver

doivent selon un considérant désormais classique « [répondre] à

des exigences constitutionnelles ou [concourir] à des fins d’intérêt
tut U

général » (Cons. const. 7 déc. 2000, Loi d’orientation pour l’outre-

mer, no 2000-435 DC).
:Insti

Le Conseil a, en fait, fort rarement constaté des atteintes au principe de

libre administration. Par exemple, il a déclaré contraire à ce principe des dis-
[Link]

positions qui ôtaient aux collectivités territoriales le droit de se prononcer

librement sur les créations et suppressions d’emplois, de même que celui de
larvo
o

109
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
procéder aussi librement à la nomination de leurs agents (Cons. const. 20 janv.
1984 préc.). Il a aussi notamment censuré une disposition prévoyant que les
prorogations de la durée des délégations de service public ne pourraient

1728
atteindre qu’un tiers de la durée initialement prévue, créant ainsi une
« contrainte excessive pour les collectivités territoriales » ou la possibilité pour

8:17
le représentant de l’État de provoquer la suspension des actes des collectivités
territoriales pendant trois mois (Cons. const. 20 janv. 1993, Loi relative à la

3.24
prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des
procédures publiques, no 92-316 DC). Il a censuré une disposition imposant la

0.12
publicité des séances des commissions permanentes des conseils régionaux,
cette question devant relever du règlement intérieur des assemblées délibé-

0.12
rantes (Cons. const. 14 janv. 1999, Loi relative au mode d’élection des
conseillers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionne-

9:16
ment des Conseils régionaux, no 98-407 DC).
Enfin, le Conseil constitutionnel a estimé que le dispositif de remplace-

5443
ment des conseillers départementaux prévu dans le texte initial de la loi du
17 mai 2013, pouvant aboutir à la vacance de plusieurs sièges, conduisait « à

:889
ce que le fonctionnement normal du conseil départemental soit affecté dans
des conditions remettant en cause l’exercice de la libre administration des

2821
collectivités territoriales et le principe selon lequel elles s’administrent libre-
ment par des conseils élus » (Cons. const. 16 mai 2013, Loi relative à l’élection
des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers 58
communautaires, et modifiant le calendrier électoral, no 2013-667 DC). C’est ce
2110

dernier principe qui est pour le Conseil constitutionnel le principal fondement

de celui de libre administration et le mieux protégé. Ainsi, opère-t-il un
:
idjan

contrôle sourcilleux sur les motifs d’intérêt général qui conduisent à modifier
le calendrier électoral (idem). En tout état de cause, l’examen du juge constitu-
d’Ab

tionnel se limite généralement à un contrôle restreint, où ne sont censurées

que les atteintes disproportionnées.
itaire

Le respect de l'indivisibilité de la République

s

et de l'égalité devant la loi

niver

Comme on l’a noté à propos de la Corse, le principe d’indivisibilité

tut U

de la République exclut la reconnaissance de tout pouvoir norma-

tif autonome aux collectivités territoriales : « En ouvrant au législa-
:Insti

teur, fût-ce à titre expérimental, dérogatoire et limité dans le

temps, la possibilité d’autoriser la collectivité territoriale de Corse
[Link]

à prendre des mesures relevant du domaine de la loi, la loi qui lui

était déférée (était) intervenue dans un domaine qui ne relève que
larvo
o

110
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
de la Constitution » (Cons. const. 17 janv. 2002, préc.). Le principe
d’indivisibilité de la République exclut toute faculté d’auto-

1728
organisation des collectivités territoriales. Associé au principe de
l’unité du peuple français, celui d’indivisibilité de la République
s’oppose comme on l’a vu à l’existence d’un « peuple corse,

8:17
composante du peuple français » (Cons. const. 9 mai 1991, préc.).

3.24
Le principe d’égalité des citoyens devant la loi implique que les conditions
d’exercice d’une liberté publique doivent être les mêmes sur l’ensemble du

0.12
territoire et qu’elles ne peuvent donc dépendre des décisions des collectivités
territoriales (Cons. const. 18 janv. 1985, Loi modifiant et complétant la loi

0.12
no 83-663 du 22 juillet 1983 et portant dispositions diverses relatives aux rap-
ports entre l’État et les collectivités territoriales, no 84-185 DC ; Cons. const.

9:16
13 janv. 1994, Loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des
établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales, no 93-

5443
329 DC ; Cons. const. 17 janv. 2002, préc.).

:889
La consécration du pouvoir
réglementaire des collectivités territoriales

2821
Le pouvoir réglementaire énoncé à l’article 72, alinéa 3, consiste
dans l’édiction de normes générales et impersonnelles qui ne sont 58
pas arrêtées sous la forme législative. Comme l’a rappelé le Conseil
2110

constitutionnel, dans sa décision du 17 janvier 2002 sur la loi rela-

tive à la Corse, le pouvoir réglementaire local n’est qu’un pouvoir
:
idjan

résiduel : il ne peut s’exercer en dehors du cadre des compétences

qui lui sont dévolues par la loi, celles-ci n’ayant « ni pour objet, ni
d’Ab

pour effet de mettre en cause le pouvoir réglementaire d’exécution

des lois que l’article 21 de la Constitution attribue au Premier
itaire

ministre, sous réserve des pouvoirs reconnus au président de la

République par l’article 13 de la Constitution ».
s

Le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales désormais reconnu

niver

par la Constitution n’en demeure pas moins subordonné et encadré, ses

conditions d’exercice restant délimitées par le juge constitutionnel comme
tut U

par le juge administratif. Ainsi, ce pouvoir réglementaire « ne pourra s’exercer

que dans la mesure où la loi l’a prévu et pour la seule mise en œuvre des
:Insti

attributions que les collectivités tiennent de la loi » (exposé des motifs). Il n’est
donc en aucun cas un pouvoir concurrent du pouvoir général exercé par le
[Link]

Premier ministre. Cependant, cette consécration est aussi une invitation faite
au législateur à lui donner sa mesure pleine et entière.
larvo
o

111
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
§ 4. Le droit à l'expérimentation
(Const., art. 72, al. 4)

1728
65 Le nouveau 4e alinéa de l’article 72 de la Constitution donne à la

8:17
notion d’expérimentation une définition conforme à celle retenue
par la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel, soit

3.24
une dérogation au droit commun, limitée dans le temps (et le cas

0.12
échéant dans l’espace), en vue d’apprécier la pertinence d’une
norme nouvelle dans la perspective de sa généralisation, celle-ci

0.12
ne pouvant être décidée qu’après qu’on a dûment évalué les résul-
tats de l’expérience ainsi conduite (Cons. const. 28 juill. 1993, Loi

9:16
relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel
et professionnel, no 93-322 DC).

5443
Le principe

:889
Le Conseil constitutionnel avait posé deux conditions générales à sa mise en

2821
œuvre : la première est que seul le législateur peut décider de ces expérimen-
tations ; la seconde est que la loi doit concilier le respect du principe d’égalité
(et des autres principes de valeur constitutionnelle) et la poursuite d’un objec-58
2110
tif d’intérêt général (qui justifie donc la dérogation au principe d’égalité) qui
constitue l’objet de la loi. Le législateur doit préciser le cadre de cette expéri-
mentation (durée et champ spatial de l’expérimentation), cas dans lesquels
:
idjan

elle peut être menée, évaluation de ses résultats, méthode de l’évaluation. Le

juge constitutionnel exerce un contrôle strict du respect de ces principes (v.
d’Ab

not. Cons. const. 21 janv. 1994, no 93-333 DC, préc.). Cependant, comme on
l’a noté, le Conseil constitutionnel a censuré les dispositions rendant possible
l’habilitation de la collectivité territoriale de Corse à procéder à des expéri-
itaire

mentations comportant des dérogations aux dispositions législatives en

vigueur, le législateur intervenant dans un domaine relevant de la Constitution
s
niver

et d’elle seule. C’est pourquoi les dispositions trouvent désormais, de façon

générale, un fondement constitutionnel.
tut U

Ses limites
:Insti

Le nouvel alinéa de l’article 37 de la Constitution précise que la loi ou le

règlement peuvent comporter des dispositions à caractère expérimental,
[Link]

l’objet et la durée de cette expérimentation devant être limités. Cette rédaction

consacre sur ce point la jurisprudence tant constitutionnelle qu’administrative
larvo
o

112
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
et l’expérimentation s’opère toujours sous le contrôle du juge. Si l’inscription
du principe dans la Constitution invite le juge à le concilier de façon plus
souple avec le principe d’égalité, ce dernier doit veiller en particulier à ce que

1728
la durée de l’expérimentation soit raisonnable et qu’elle soit compatible avec
les règles qui organisent les compétences des autorités étatiques. Mais l’ali-

8:17
néa 4 de l’article 72 autorise désormais l’expérimentation dans des domaines
relevant de la compétence législative, ce que le Conseil constitutionnel n’avait

3.24
pas autorisé.

0.12
Le domaine et l'encadrement du droit à l'expérimentation

0.12
Les collectivités peuvent déroger « aux dispositions législatives ou réglemen-
taires qui régissent l’exercice de leurs compétences ». Le texte permet donc à

9:16
une collectivité d’exercer une compétence qui relevait d’une autre – en déro-
geant donc aux règles de répartition des compétences – mais d’exercer aussi

5443
l’intégralité d’une compétence, qu’elle soit normalement dévolue à la loi ou
au règlement.

:889
On peut résumer comme suit les dispositifs
visant à encadrer le droit à l’expérimentation :

2821
- l’initiative en revient aux collectivités territoriales ;
- il appartient à la loi ou au règlement, au cas par cas, de l’autoriser ;
58
- les collectivités territoriales ne pourront être habilitées à déroger à des
2110

dispositions touchant aux libertés publiques, conformément, comme on l’a

vu, à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il en va de même des droits
constitutionnellement garantis ;
:
idjan

- à son terme, le législateur ou le Gouvernement évalue l’expérimentation

et décide de la généraliser, de la renouveler ou d’y mettre fin. Le droit
d’Ab

commun redevient dans ce cas la norme ;

- si une expérimentation paraît positive pour une collectivité territoriale,
itaire

mais non transposable dans d’autres, (on pense par exemple à la Corse), la
question peut se régler par leur transformation en collectivité à statut parti-
culier. Elle pourra ainsi exercer de façon permanente des compétences rele-
s
niver

vant habituellement du domaine de la loi ou du règlement.

Une loi organique met en œuvre ces principes et a été déclarée conforme
tut U

à la Constitution par le Conseil constitutionnel (Cons. const. 30 juill. 2003, Loi

organique relative à l’expérimentation par les collectivités territoriales, no 2003-
:Insti

478 DC). En outre, les expérimentations de l’article 72, alinéa 4 peuvent désor-
mais être conclues par une norme légale différenciée qui ne sera pas la même
pour toutes les collectivités (LO 19 avr. 2021).
[Link]
larvo
o

113
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
§ 5. L'interdiction de la tutelle
d'une collectivité territoriale sur

1728
une autre et la notion de chef de file

8:17
(Const., art. 72, al. 5)

3.24
66 Tout en consacrant la jurisprudence du Conseil constitutionnel
interdisant toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre,

0.12
l’article 72, alinéa 5, permet implicitement mais nécessairement à

0.12
la loi de confier à une collectivité territoriale un rôle de « chef de
file » pour la mise en œuvre de compétences croisées : c’est à cette

9:16
collectivité que revient le soin d’organiser les modalités de l’action
commune. La notion de collectivité « chef de file » n’est pas nom-

5443
mée et existe toujours implicitement depuis la loi du 27 février
2002 relative à la démocratie de proximité, qui confie ce rôle à la

:889
région en matière d’aides aux entreprises. La loi du 27 janvier
2014 met effectivement en place des collectivités chefs de file

2821
dans différentes matières : la région hérite ainsi, entre autres, du
développement économique, des aides aux entreprises (comme
58
précédemment), des transports et de la protection de la biodiver-
2110

sité ; les départements ont quant à eux l’action sociale, l’autono-

mie des personnes et la solidarité des territoires ; à charge, enfin,
:

pour la commune, d’organiser la mobilité durable, les services

idjan

publics de proximité, l’aménagement de l’espace et le développe-

ment local. Dans sa décision du 24 juillet 2008 relative aux
d’Ab

contrats de partenariat, le Conseil constitutionnel précise qu’une

collectivité chef de file organise plutôt qu’elle ne détermine les
itaire

modalités de l’action commune entre plusieurs collectivités.

s
niver

§ 6. La clarification du rôle du représentant

tut U

de l'État (Const. art. 72, al. 6)

:Insti

67 La Constitution reprend de façon solennelle la formule du décret

du 10 mai 1982 précisant que « (le préfet) est dépositaire de l’auto-
[Link]

rité de l’État dans le département. Délégué du Gouvernement, il

est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des
larvo
o

114
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
ministres. Il dirige sous leur autorité les services des administra-
tions civiles de l’État. » Il conforte ainsi le rôle du préfet dans une

1728
République dont l’organisation est décentralisée.

8:17
§ 7. Décentralisation et démocratie locale

3.24
Article 72-1 de la Constitution

0.12
« La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité
territoriale peuvent, par l'exercice du droit de pétition, demander l'inscrip-

0.12
tion à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette collectivité d'une
question relevant de sa compétence.

9:16
Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération
ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à

5443
son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des élec-
teurs de cette collectivité.

:889
Lorsqu'il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d'un statut
particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de

2821
consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modifica-
tion des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à
la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi. » 58
2110

Le droit de pétition (Const., art. 72-1, al. 1er)

:
idjan

68 Par cet alinéa est ainsi instauré un droit de pétition par lequel les
d’Ab

électeurs peuvent, dans les conditions fixées par la loi, demander

l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une ques-
itaire

tion relevant de sa compétence. Ce droit existe dans la plupart des

pays européens. Les électeurs de chaque collectivité territoriale
s
niver

sont concernés au niveau de la commune, du département, de la

région. Le texte prévoit que 20 % des inscrits sur les listes électo-
tut U

rales dans les communes et 10 % dans les départements et les

régions peuvent être à l’origine de ces pétitions. La loi 3DS du
:Insti

21 février 2022 facilite le recours à la pétition puisque le nombre

de pétitionnaires est divisé par deux désormais (1/10 pour les
[Link]

communes et non plus 1/5 et 1/20 pour les départements et

régions et non plus 1/10).
larvo
o

115
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
Le référendum local décisionnel (Const., art. 72-1, al. 2) et
la consultation référendaire locale (Const., art 72-1, al. 3)

1728
C’est la loi du 6 février 1992 modifiée par la loi du 4 février 1995
qui a, pour la première fois, autorisé les maires à organiser des

8:17
consultations des habitants de leurs communes pour connaître
leur avis concernant les affaires de la compétence de celle-ci. Plu-

3.24
sieurs référendums ont pu donner lieu à des contentieux. À cette
occasion, le juge administratif a souvent rappelé l’évidence selon

0.12
laquelle cette consultation devait porter sur des questions relevant
bien de la compétence. Ainsi, le tracé d’une autoroute (CE 16 déc.

0.12
1994), le maintien d’une population de réfugiés du Surinam sur le
territoire d’une commune de Guyane (CE 16 nov. 1994, Cne

9:16
d’Awala-Yalimpo) ou encore les équilibres de peuplement dans les

5443
attributions de logements HLM (CE 21 juin 2000, Cne de Charvieux-
Chagneux) n’en relèvent pas.

:889
Jusqu’alors strictement encadré et purement consultatif, le référendum
local devient décisionnel dans l’article 72-1, alinéa 2 : les conseils élus des

2821
collectivités territoriales peuvent donc désormais soumettre des projets de
délibération ou des actes relevant de leur compétence à la décision des élec-
teurs, dans les conditions fixées par la loi organique. Mais, l’initiative popu- 58
laire en la matière a été finalement exclue, ce qui limite la portée du texte.
2110

Par ailleurs, le seuil de participation à partir duquel le référendum a une

valeur décisionnelle a été fixé à 50 % des inscrits par la loi organique du
:

1er août 2003, déclarée par ailleurs conforme à la Constitution par le Conseil
idjan

constitutionnel (Cons. const. 30 juill. 2003, Loi organique relative au référen-

dum local, no 2003-482 DC).
d’Ab

Quant à l’article 72-1, alinéa 3, une procédure de consultation des élec-

teurs lorsqu’est envisagée la création d’une collectivité territoriale dotée d’un
itaire

statut particulier ou la modification de son organisation, la consultation étant

décidée par la loi (on pense évidemment à la Corse s’agissant du référendum
s

de juillet 2003). De même, est prévue la possibilité de consulter les électeurs

niver

sur la modification des limites des collectivités territoriales, dans les condi-
tions aussi prévues par la loi. Mais le résultat ne lie pas en droit le législateur.
tut U
:Insti
[Link]
larvo
o

116
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
§ 8. L'affirmation de l'autonomie financière
des collectivités territoriales

1728
(Const., art. 72-2)

8:17
Article 72-2 de la Constitution
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent

3.24
disposer librement dans les conditions fixées par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes

0.12
natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites
qu'elle détermine.

0.12
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territo-
riales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part détermi-

9:16
nante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions
dans lesquelles cette règle est mise en œuvre.

5443
Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales
s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient
consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences

:889
ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territo-
riales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.

2821
La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité
entre les collectivités territoriales. »
58
Dans un contexte de dégradation de l’autonomie financière des collectivi-
2110

tés territoriales, la révision constitutionnelle de 2003 en a posé les fonde-

ments constitutionnels mais sa mise en œuvre étant de la compétence du
:

législateur, elle demeure fragile.

idjan
d’Ab

La libre disposition de leurs ressources

(Const., art. 72-2, al. 1er)
itaire

69 L’article 72-2, alinéa 1er consacre le principe de liberté d’utilisation

des ressources – et non celui de les déterminer – et le cadre législatif
s

dans lequel il devra nécessairement s’exercer. Il n’exclut pas le main-

niver

tien de dépenses obligatoires à la charge des collectivités territoriales.

tut U

La gestion des ressources et la fixation du taux

:Insti

et de l'assiette (Const., art. 72-2, al. 2)

L’article 72-2, alinéa 2, renvoie naturellement à l’article 34 de la
[Link]

Constitution qui confie à la loi le soin de fixer les règles concernant

l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions
larvo
o

117
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
de toutes natures. Le Conseil constitutionnel n’en a pas moins
admis que « le législateur peut déterminer les limites à l’intérieur

1728
desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer
elle-même le taux d’une imposition établie en vue de pourvoir à
ses dépenses » (Cons. const. 25 juill. 1990, Loi relative à la révision

8:17
générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermina-

3.24
tion des bases des impôts directs locaux, no 90-277 DC). Cette dis-
position consacre donc simplement au niveau constitutionnel

0.12
cette faculté, le législateur, c’est-à-dire le Gouvernement étant peu
tenté de laisser aux collectivités le soin de modifier les taux préci-

0.12
tés et à partager le produit des impôts de l’État.

9:16
Les « ressources propres », la notion de « part

5443
déterminante » (Const., art. 72-2, al. 3)
La notion de « ressources propres » a une définition juridique

:889
complexe… Il s’agit des ressources pour l’utilisation desquelles les
collectivités territoriales disposent d’une certaine maîtrise

2821
(recettes de fiscalité directe et indirecte, ainsi que des produits du
domaine et des produits d’exploitation) à l’exclusion des dotations, 58
subventions et compensations budgétaires de l’État
2110

Un débat confus a eu lieu sur la question de savoir s’il n’aurait pas mieux
valu parler de « part prépondérante » – et donc majoritaire. Or, cette formule
:
idjan

assurant l’obligation de garantir, pour chaque catégorie de collectivités territo-

riales, des ressources propres excédant la moitié des ressources globales était
d’Ab

contraire à celui consacré par la révision de péréquation destinée à compen-

ser les inégalités entre collectivités territoriales. Par ailleurs, si la notion de
« part prépondérante » avait été retenue, elle pouvait supposer que le poids de
itaire

la fiscalité locale soit plus important que l’apport des dotations de l’État.
Or l’état de la fiscalité locale ne correspondait pas à cette situation. C’est
s
niver

pourquoi le Conseil constitutionnel a invité le législateur, en vue de l’établisse-

ment d’une loi organique à venir sur l’autonomie financière des collectivités
tut U

territoriales, à ce que les règles relatives aux ressources propres de celles-ci

soient « fixées avec précision » (Cons. const. 29 déc. 2003, Loi de finances pour
2004, no 2003-489 DC). Tel est l’objet de la loi organique relative à l’autonomie
:Insti

financière des collectivités territoriales qui prend, comme on l’a noté, l’année
2003 comme valeur de référence. (Cons. const. 29 juill. 2004, no 2004-500
[Link]

DC). Dans cette décision, le Conseil a pris soin de noter que : « Considérant
qu’en prévoyant que le rapport transmis par le Gouvernement présentera,
larvo
o

118
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
pour chaque catégorie de collectivités, non seulement la part des ressources
propres dans l’ensemble des ressources mais également ses “modalités de
calcul”, le législateur organique a nécessairement voulu que le Parlement soit

1728
mis à même de connaître cette part pour chaque collectivité territoriale et
d’évaluer ainsi sa capacité de libre administration ; Considérant, en outre, que

8:17
ces dispositions s’entendent sans préjudice de la possibilité pour le Conseil
constitutionnel de censurer, le cas échéant, des actes législatifs ayant pour

3.24
effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources
propres d’une catégorie de collectivités territoriales. » On attend toujours

0.12
cette censure…

0.12
Le principe, assez théorique, de compensation en cas

9:16
de transfert de compétences (Const., art. 72-2, al. 4)

5443
Le principe défini à l’article 72-2, alinéa 4, selon lequel tout trans-
fert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales

:889
devait s’accompagner de l’attribution de ressources équivalentes à
celles qui étaient consacrées à leur exercice, était déjà inscrit dans

2821
la loi et semble constituer le principal apport de la révision de
2003. Il est consacré et précisé par la Constitution, alors que la
58
jurisprudence du Conseil constitutionnel était sur ce point restric-
2110

tive, ce qui fut notamment le cas au cours de l’examen de la loi

relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes
:

âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie : le Conseil

idjan

constitutionnel, dans sa décision du 18 juillet 2001, n’avait ainsi

pas jugé que ces dispositions entravaient la libre administration
d’Ab

des collectivités territoriales (ici les départements) dès lors que ces
collectivités disposaient d’un budget prenant déjà en charge une
itaire

grande partie des dépenses rendues obligatoires par la loi (la pres-
tation spécifique dépendance, en l’occurrence) et qu’en outre le
s
niver

législateur avait prévu un mécanisme de compensation. Or, cette

extension de compétences a provoqué une dérive des finances
tut U

locales que l’État n’a pas prise en charge intégralement. C’est

pourquoi le constituant a pris soin de préciser que non seulement
:Insti

toute création mais aussi toute « extension » de compétences ayant

pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités ter-
[Link]

ritoriales devront être accompagnées de ressources déterminées

par la loi.
larvo
o

119
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
Le Conseil constitutionnel au regard des nouvelles dispositions constitu-
tionnelles a jugé que « la compensation financière d’une compétence transfé-
rée ne devait pas se dégrader dans le temps » (Cons. const. 29 déc. 2003,

1728
no 2003-489 DC, préc.). Il appartiendra donc à l’État de maintenir un niveau
de ressources équivalent à celui qu’il consacrait à l’exercice de cette compé-

8:17
tence avant son transfert. Par la même décision, le Conseil constitutionnel a
indiqué que le mandat imparti par l’article 72-2 de la Constitution au législa-

3.24
teur organique consiste à « définir les ressources propres des collectivités
territoriales » et à « déterminer, pour chaque catégorie de collectivités territo-

0.12
riales, la part minimale que les recettes fiscales et les autres ressources
propres doivent représenter dans l’ensemble de leurs ressources ». Et par sa

0.12
décision no 2004-500 DC du 29 juillet 2004 (Loi organique relative à l’autono-
mie financière des collectivités territoriales) le Conseil a validé pour l’essentiel

9:16
la loi organique relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales
appelée à mettre en œuvre la règle énoncée au 3e alinéa de l’article 72-2. Dès

5443
lors, pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres ne
peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 ce qui

:889
n’empêche pas du fait des transferts de compétence de voir s’alourdir les
charges financières des collectivités, comme, par exemple, les dépenses

2821
sociales des départements en constante augmentation. De plus, si l’on peut
dire, l’obligation de compensation ne concerne que les charges supportées
par l’État constatées à la date du transfert et ne concerne pas les créations 58
ou extensions de compétences à caractère obligatoire, le législateur devant
2110

simplement prévoir des ressources dont il fixe le niveau (Cons. const. 13 janv.
2005, no 2004-509 DC). A fortiori, pour les compétences simplement faculta-
:
idjan

tives, aucune création de ressources n’est exigée (idem). Enfin et surtout, dans
la simple mesure ou les traités européens ne distinguent pas entre les finances
de l’État et celles des collectivités territoriales, les contraintes qui résultent du
d’Ab

déficit public concernent ces dernières sans qu’elles puissent apparaître

comme contraire au principe de libre administration des collectivités territo-
itaire

riales (Cons. const. 9 août 2012, Traité sur la stabilité, la coordination et la

gouvernance au sein de l’Union européenne, no 2012-653 DC).
s
niver

Le principe de péréquation financière

tut U

entre collectivités territoriales (Const., art. 72-2, al. 5)

Le principe de péréquation est donc un objectif et le législateur se voit fixer
:Insti

non une obligation de résultat, mais de moyens ayant pour objet d’atténuer
les disparités entre les territoires. Et, s’il n’est pas fait référence aux « catégo-
[Link]

ries de collectivités territoriales », c’est notamment pour préserver les méca-

nismes de solidarité à caractère géographique (comme ceux existants en
larvo
o

120
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
Ile-de-France). C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a jugé que le dernier
alinéa de l’article 72-2 « qui a pour but de concilier le principe de liberté avec
celui d’égalité par l’instauration de mécanismes de péréquation financière,

1728
n’impose pas que chaque type de ressources fasse l’objet d’une péréquation »
(Cons. const. 17 juill. 2003, no 2003-474, préc.).

8:17
Mais dans la mesure où il a pour but de favoriser la conciliation entre les
principes constitutionnels de libre administration et d’égalité, il est aussi une

3.24
contrainte pour les collectivités les plus aisées – ou les mieux gérées – qui
sont ainsi dépossédées d’une partie de leurs ressources par des règles déci-

0.12
dées par l’État. C’est pourquoi le Conseil constitutionnel a considéré « qu’il est
loisible au législateur de mettre en œuvre une péréquation financière entre

0.12
ces collectivités en les regroupant par catégories, dès lors que la définition de
celles-ci repose sur des critères objectifs et rationnels ; que cette péréquation

9:16
peut corriger non seulement les inégalités affectant les ressources, mais égale-
ment les inégalités relatives aux charges ; qu’elle peut être mise en œuvre par

5443
une dotation de l’État ou grâce à un fonds alimenté par des ressources des
collectivités territoriales ; que les règles fixées par la loi sur le fondement du

:889
dernier alinéa de l’article 72-2 de la Constitution ne doivent pas restreindre
les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe

2821
de libre administration de ces collectivités, tel qu’il est défini par l’article 72
de la Constitution » (Cons. const. 29 juin 2012, no 2012-255/265 QPC). Cela
ne mange pas de pain… 58
2110

SECTION 2
:
idjan

Les collectivités
d’Ab

territoriales d'outre-mer
itaire

(Titre XII, art. 72-3 à 74)

s
niver

§ 1. La reconnaissance au sein du peuple

tut U

français des populations d'outre-mer

(Const., art. 72-3)
:Insti

Article 72-3 de la Constitution

[Link]

« La République reconnaît, au sein du peuple français, les populations

d'outre-mer, dans un idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
larvo
o

121
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint Barthé-
lemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la
Polynésie française sont régis par l'article 73 pour les départements et les

1728
régions d'outre-mer, et pour les collectivités territoriales créées en applica-
tion du dernier alinéa de l'article 73, et par l'article 74 pour les autres collecti-
vités.

8:17
Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII.

3.24
La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres
australes et antarctiques françaises et de Clipperton. »

0.12
70 Désormais, en vertu de l’article 72-3 : « La République reconnaît,
au sein du peuple français, les populations d’outre-mer, dans un

0.12
idéal commun de liberté, d’égalité et de fraternité. » Ainsi, le
constituant contourne la décision du Conseil constitutionnel du

9:16
9 mai 1991 relative à la Corse, dans laquelle il distinguait le peuple
français des peuples d’outre-mer, résout la difficulté, marque la

5443
pleine insertion des populations concernées dans la République
et prend en compte le vieillissement du cadre juridique de l’outre-

:889
mer. Le nouvel article 72-3 définit une seule catégorie de départe-

2821
ments et régions d’outre-mer et leur attribue le régime juridique
fixé à l’article 73 de la Constitution. Sont également soumises au
même régime les collectivités territoriales créées en application 58
du dernier alinéa de l’article 73. Enfin, les anciens territoires
2110

d’outre-mer et d’autres collectivités à statut particulier relèvent,

quant à eux, du régime fixé à l’article 74, la Nouvelle-Calédonie
:
idjan

par le Titre XIII.

d’Ab

§ 2. Le consentement des électeurs à un

itaire

changement de statut (Const., art. 72-4)

s

Article 72-4 de la Constitution

niver

« Aucun changement, pour tout ou partie de l'une des collectivités mention-

nées au deuxième alinéa de l'article 72-3, de l'un vers l'autre des régimes
tut U

prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement
des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait
:Insti

été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l'alinéa suivant. Ce

changement de régime est décidé par une loi organique.
Le président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant
[Link]

la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées,

publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d'une
larvo
o

122
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son orga-
nisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consulta-
tion porte sur un changement prévu à l'alinéa précédent et est organisée

1728
sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée,
une déclaration qui est suivie d'un débat. »

8:17
71 La révision constitutionnelle de 2003 permet, sauf pour la
Nouvelle-Calédonie, la possibilité d’une évolution statutaire de ces

3.24
collectivités – l’alinéa 2 du Préambule et l’article 53 visant la libre

0.12
détermination des peuples. L’adoption d’une loi organique, ainsi
que le consentement des électeurs de la collectivité concernée,

0.12
sont désormais exigés. De même, le Parlement ne pourra pas pas-
ser outre à un refus d’évolution mais pourra s’abstenir de le propo-

9:16
ser. Aucun changement de statut ne peut avoir donc lieu sans le
consentement des électeurs de la collectivité intéressée, ce qui

5443
suppose un droit de veto. Au contraire, le même article prévoit un
référendum consultatif sur l’organisation ou les compétences de

:889
la collectivité. Cette procédure a été utilisée pour la première fois
aux Antilles en décembre 2003. Les électeurs de la Martinique ont

2821
rejeté la transformation de leur département d’outre-mer en une
collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, 58
dotée d’une organisation particulière tenant compte de ses intérêts
2110

propres au sein de la République. Ils ont cependant approuvé la

création d’une collectivité unique exerçant les compétences dévo-
:
idjan

lues au département et à la région tout en demeurant régis par

l’article 73 de la Constitution. Les électeurs de Guyane ont fait les
d’Ab

mêmes choix.
itaire

§ 3. Les départements ou régions

s

d'outre-mer (Const., art. 73)

niver
tut U

Article 73 de la Constitution
« Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements
sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant
:Insti

aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

Ces adaptations peuvent être décidées par ces collectivités dans les matières
[Link]

où s'exercent leurs compétences et si elles y ont été habilitées, selon le cas,

par la loi ou par le règlement.
larvo
o

123
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

Par dérogation au 1er alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les

6237
collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées, selon le cas,
par la loi ou par le règlement, à fixer elles-mêmes les règles applicables sur

1728
leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du
domaine de la loi ou du règlement.

8:17
Ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garan-
ties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation
de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la

3.24
défense, la sécurité et l'ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes,
ainsi que le droit électoral. Cette énumération pourra être précisée et

0.12
complétée par une loi organique.
La disposition prévue aux deux précédents alinéas n'est pas applicable au

0.12
département et à la région de La Réunion.
Les habilitations prévues aux 2e et 3e alinéas sont décidées, à la demande

9:16
de la collectivité concernée, dans les conditions et sous les réserves prévues
par une loi organique. Elles ne peuvent intervenir lorsque sont en cause

5443
les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit
constitutionnellement garanti.

:889
La création par la loi d'une collectivité se substituant à un département et
une région d'outre-mer ou l'institution d'une assemblée délibérante unique
pour ces deux collectivités ne peut intervenir sans qu'ait été recueilli, selon

2821
les formes prévues au second alinéa de l'article 72-4, le consentement des
électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités. »
58
72 L’article 73 fixe le régime applicable aux départements et régions
2110

d’outre-mer (Guadeloupe, La Réunion et, depuis 2011, Mayotte)

ainsi qu’aux collectivités uniques visées au dernier alinéa (la
:
idjan

Guyane et la Martinique, depuis la loi du 27 juillet 2011). Pour

ces collectivités, le principe de l’assimilation législative demeure,
d’Ab

c’est-à-dire l’applicabilité de plein droit des lois et règlements.

Mais les possibilités d’adaptation des lois et règlements sont désor-
itaire

mais pensées par rapport aux « caractéristiques et contraintes

particulières » des départements et régions d’outre-mer, ce par
s

référence à l’article 349, § 3 du traité sur le fonctionnement de

niver

l’Union européenne. Ainsi, à Mayotte, en matière de naturalité, le

droit du sol s’applique à la condition de la régularité du séjour
tut U

d’un parent à la naissance de l’enfant, en raison de flux migra-

toires importants à destination de cette île, suite à l’adoption de la
:Insti

loi du 10 septembre 2018 pour une migration maîtrisée, un droit

d’asile effectif et une intégration réussie. Le Conseil constitution-
[Link]

nel a validé cette loi (Cons. const. 6 sept. 2018, no 2018-770 DC).
Celui-ci ouvre en effet des possibilités d’adaptation plus impor-
larvo
o

124
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
tantes que l’ancien article 73 et fait référence à leur « situation
particulière ». Il est désormais possible de confier à ces collectivi-

1728
tés, sur habilitation législative, un pouvoir d’adaptation des dispo-
sitions législatives et réglementaires dans leurs domaines de
compétences, à l’exception de La Réunion qui demeure en

8:17
quelque sorte un département d’outre-mer au sens ancien. De

3.24
même est-il possible de transférer à ces collectivités – à l’exclusion
des matières régaliennes de l’État – un véritable pouvoir normatif.

0.12
0.12
§ 4. Les collectivités
d'outre-mer (Const., art. 74)

9:16
Article 74 de la Constitution

5443
« Les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui
tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la Répu-

:889
blique.
Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l'assemblée

2821
délibérante, qui fixe :
- les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ; 58
- les compétences de cette collectivité ; sous réserve de celles déjà exercées
2110

par elle, le transfert de compétences de l'État ne peut porter sur les matières
énumérées au 4e alinéa de l'article 73, précisées et complétées, le cas
:

échéant, par la loi organique ;

idjan

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la collec-

tivité et le régime électoral de son assemblée délibérante ;
d’Ab

- les conditions dans lesquelles ses institutions sont consultées sur les pro-
jets et propositions de loi et les projets d'ordonnance ou de décret compor-
itaire

tant des dispositions particulières à la collectivité, ainsi que sur la ratification

ou l'approbation d'engagements internationaux conclus dans les matières
relevant de sa compétence.
s
niver

La loi organique peut également déterminer, pour celles de ces collectivités

qui sont dotées de l'autonomie, les conditions dans lesquelles :
tut U

- le Conseil d'État exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines

catégories d'actes de l'assemblée délibérante intervenant au titre des
:Insti

compétences qu'elle exerce dans le domaine de la loi ;

- l'assemblée délibérante peut modifier une loi promulguée postérieurement
à l'entrée en vigueur du statut de la collectivité, lorsque le Conseil constitu-
[Link]

tionnel, saisi notamment par les autorités de la collectivité, a constaté que

la loi était intervenue dans le domaine de compétence de cette collectivité ;
larvo
o

125
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
- des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la
collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit
d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protec-

1728
tion du patrimoine foncier ;
- la collectivité peut participer, sous le contrôle de l'État, à l'exercice des

8:17
compétences qu'il conserve, dans le respect des garanties accordées sur
l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

3.24
Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant
du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de
leur assemblée délibérante. »

0.12
0.12
Une nouvelle catégorie juridique

9:16
73 Cet article consacre une nouvelle catégorie juridique, celle des
« collectivités d’outre-mer » qui se substitue à celle des territoires

5443
d’outre-mer. Entrent dans ce groupe : la Polynésie française et les
îles Wallis-et-Futuna, en tant qu’anciens territoires d’outre-mer, les

:889
collectivités de Saint-Barthélémy et de Saint-Martin, détachées de
la Guadeloupe en 2007, et Saint-Pierre-et-Miquelon. À la suite du

2821
référendum du 29 mars 2009, Mayotte quitte cette catégorie pour
obtenir, en 2011, le statut de département d’outre-mer. 58
Si dans les départements et régions d’outre-mer (drom) le principe est
2110

celui de l’identité législative, c’est-à-dire de l’application de plein droit des lois

et règlements sous réserve des adaptations nécessaires, dans les collectivités
:

d’outre-mer (com) le principe est celui de la spécialité législative. Cette classifi-

idjan

cation a l’avantage de réunir dans un même cadre les collectivités régies,

totalement ou partiellement, par ce principe qui ont ainsi en commun d’exer-
d’Ab

cer des compétences propres qui leur sont dévolues par leur loi statutaire et
leur permettent d’intervenir dans des matières qui, en métropole, relèvent du
itaire

domaine de la loi.
s
niver

Des statuts « sur mesure »

Le nouvel article 74 permet d’élaborer des statuts « sur mesure » en
tut U

fonction des spécificités et des aspirations de chaque collectivité

d’outre-mer. Une Constitution a aussi pour mission d’organiser la
:Insti

contingence.
Comme c’était déjà le cas pour les territoires d’outre-mer, la définition et
[Link]

la modification de leur statut relèvent de la loi organique. Pour Saint-Pierre-et-

Miquelon, il s’agit d’une nouveauté puisqu’elle était régie jusqu’à présent par
larvo
o

126
[Link]
 L'organisation décentralisée : la République

6237
une loi simple. La loi organique garantit aux lois statutaires une certaine stabi-
lité et tient compte du fait que ces collectivités exercent un pouvoir normatif
dans des matières qui, en métropole, relèvent du domaine de la loi.

1728
L’article 74 énonce ensuite deux types de mentions qui figureront dans la
loi organique statutaire pour chaque collectivité.

8:17
Les mentions obligatoires concernent :
- la définition du régime législatif applicable ;

3.24
- les compétences de la collectivité (sous réserve des matières régaliennes
non transférables) ;

0.12
- les règles d’organisation et de fonctionnement institutionnelles et le
régime électoral de l’assemblée délibérante ;

0.12
- les conditions de consultation de la collectivité sur les projets de textes
législatifs ou réglementaires la concernant et sur la ratification ou l’approba-

9:16
tion d’engagements internationaux conclus dans des matières relevant de sa
compétence ;

5443
- puis un second groupe de mentions réservées aux collectivités d’outre-
mer ayant atteint un certain degré d’autonomie.

:889
Pour les collectivités ayant atteint un certain degré l’autonomie, il est
prévu que la loi organique statutaire comprenne également les mentions sui-

2821
vantes :
- les conditions d’exercice d’un contrôle juridictionnel spécifique sur cer-
tains actes de la collectivité intervenus dans des matières relevant en métro-58
pole du domaine de la loi ;
2110

- une procédure de « déclassement » par le Conseil constitutionnel de dis-

positions législatives empiétant sur les compétences de la collectivité ;
:
idjan

- les conditions d’adoption par la collectivité de mesures préférentielles

en faveur de sa population en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établisse-
d’Ab

ment et de protection du patrimoine foncier ;

- les conditions dans lesquelles l’État peut associer la collectivité à l’exer-
cice des compétences qu’il conserve.
itaire

Ce nouveau cadre, qui s’applique à chacune des collectivités d’outre-mer,

répond en particulier aux aspirations de la Polynésie française, le projet de
s
niver

loi constitutionnelle adopté pour ce seul territoire en 1999, par les deux
chambres, n’ayant pas été soumis au Congrès du Parlement.
tut U
:Insti
[Link]
larvo
o

127
[Link]
Les principes fondamentaux de la Ve République

6237
§ 5. L'adaptation des dispositions législatives
dans les collectivités d'outre-mer

1728
et la Nouvelle-Calédonie

8:17
(Const., art. 74-1)

3.24
Article 74-1 de la Constitution
« Dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-

0.12
Calédonie, le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui
demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les adaptations néces-

0.12
saires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou
adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation

9:16
particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas
expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procé-
dure.

5443
Les ordonnances sont prises en conseil des ministres après avis des assem-
blées délibérantes intéressées et du Conseil d'État. Elles entrent en vigueur

:889
dès leur publication. Elles deviennent caduques en l'absence de ratification
par le Parlement dans le délai de 18 mois suivant cette publication. »

2821
74 L’article 74-1 modifié permet au Gouvernement de procéder, par
ordonnances, dans les collectivités d’outre-mer régies par l’ar- 58
ticle 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, à l’adaptation
2110

des dispositions législatives en vigueur à l’organisation particulière

de la collectivité intéressée.
:
idjan

§ 6. La reconnaissance d'un statut personnel

d’Ab

(Const., art. 75)

itaire

Article 75 de la Constitution
s

« Les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun,
niver

seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont
pas renoncé. »
tut U

75 Dans les collectivités d’outre-mer, les citoyens peuvent conserver

leur statut « personnel » et donc dérogatoire au droit commun,
:Insti

comme en matière de famille et de propriété, dans la mesure où

ils ne heurtent pas les principes de la République. Il en va ainsi
[Link]

du droit coutumier à Wallis ou, antérieurement à son change-

ment de statut, du droit musulman à Mayotte. Saisi de la loi de
larvo
o

128
[Link]