L’organisation des pouvoirs publics

La procédure mise en place, précise que les projets de loi de financement de la

Sécurité sociale, comme les projets de loi de finances, sont soumis en premier
lieu à l’Assemblée nationale. Celle-ci dispose d’un délai de vingt jours après le
dépôt du projet pour se prononcer. Si ce délai n’est pas respecté, le Gouverne-
ment saisit le Sénat qui dispose d’un délai de quinze jours pour statuer. L’ar-
ticle 45 s’applique ensuite pour aboutir à l’adoption définitive du texte.

Au total, le Parlement dispose d’un délai de cinquante jours pour se pronon-

2798
cer, sinon les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordon-
nance.

1802
À noter une conséquence de la réforme constitutionnelle du 4 août 1995 met-
tant en place une séance ordinaire unique : les délais indiqués ci-dessus sont

6:17
suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée,
au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance.

0.18
4.23
d) La promulgation et la publication
Une fois la loi votée, elle est promulguée par le président de la République (voir

0.15
supra no 94) et publiée au Journal officiel. La loi devient exécutoire pour les

8:16
citoyens le lendemain de sa publication au Journal officiel (ordonnance du
20 février 2004 modifiant l’article 2 du Code civil : la distinction entre Paris et
la province a été supprimée). Site Internet à consulter : www.legifrance.gouv.fr0776
:888

B. Les autres pouvoirs exercés par le Parlement

2821

130 Outre le pouvoir de contrôler l’activité gouvernementale (voir infra, cha-

1058

pitre III), le Parlement exerce de nombreuses prérogatives, elles aussi réduites

par la Constitution de 1958.
n:21

1 o Le pouvoir constituant
bidja

131 La Constitution a prévu que sa révision était confiée au Parlement et au peuple.

e d’A

Toutefois ce pouvoir a été restreint depuis que le référendum de 1962, exercé

directement, a été utilisé en cette matière.
sitair

a) La procédure de révision prévue à l’article 89 de la Constitution

niver

Il prévoit qu’aucune révision constitutionnelle ne peut se faire sans l’accord des

deux assemblées.
U
stitut

L’initiative de la révision appartient au président de la République, sur propo-

sition du Premier ministre et aux membres du Parlement.
m:In

Si l’accord entre les deux chambres ne se réalise pas, la révision peut être
ox.co

bloquée car le Gouvernement ne peut intervenir ni par la constitution d’une

commission mixte paritaire, ni en demandant à l’Assemblée nationale d’adopter
olarv

le texte définitivement.
139
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

L’approbation définitive de la révision peut intervenir de deux façons :

– soit par la soumission du projet adopté par le Parlement au référendum ;
cela a été le cas unique depuis 1958 pour la réforme du septennat (référendum
du 24 septembre 2000) ;
– soit, s’il s’agit d’un projet de révision, lorsque le président de la République
décide de soumettre le texte adopté au Parlement réuni en Congrès à Versailles
(réunion commune des deux chambres). Dans ce cas, le projet de révision n’est

2798
approuvé définitivement que s’il réunit la majorité des trois-cinquièmes des suf-
frages exprimés.

1802
Cette dernière procédure, qui évite le référendum, est la plus utilisée. Elle a
été utilisée en dernier lieu pour ratifier l’imposante révision constitutionnelle du

6:17
23 juillet 2008.

0.18
Document no 12
Révision de la Constitution (art. 89)

4.23
0.15
8:16
0776
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut

b) La révision selon l’article 11

m:In

Par deux fois, en 1962 et en 1969, une révision de la Constitution a été proposée
ox.co

en utilisant la procédure référendaire de l’article 11, prévue pour l’adoption de cer-

taines lois. En 1962, il s’agissait de passer outre à l’opposition du Sénat hostile à
olarv

l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Il est vrai que

140
l.sch
 L’organisation des pouvoirs publics

l’article 11 permet de soumettre au référendum des projets de lois portant sur l’or-
ganisation des pouvoirs publics mais il ne s’agit pas en principe de textes ayant
pour effet de réviser la Constitution mais plutôt de la compléter et de la préciser.
Un débat a été ouvert dès 1962 au sujet de la constitutionnalité de cette procédure ;
il a été relancé en 1969 mais avec moins de vigueur. Il reste ouvert car on constate
que si la révision doit normalement s’effectuer selon la procédure de l’article 89, il
n’en demeure pas moins qu’aux deux référendums cités la participation électorale
a été très forte, ce qui laisserait entendre que le peuple souverain a validé l’utilisa-

2798
tion de cette procédure même si le second référendum a donné un résultat négatif.
Quoi qu’il en soit, l’utilisation de l’article 11 à cette fin constitue une réduction

1802
des pouvoirs du Parlement dans ce domaine essentiel.

6:17
2 o Le pouvoir diplomatique

0.18
132 Le Parlement intervient peu en matière diplomatique. C’est l’exécutif qui détient
les prérogatives principales en ce domaine ; mais deux pouvoirs sont tradition-

4.23
nellement reconnus au Parlement : celui d’autoriser la ratification des traités et
celui de déclarer la guerre.

0.15
a) Le pouvoir d’autoriser la ratification des traités

8:16
Ce pouvoir ne concerne que les traités les plus importants (traités européens,
0776
traités de commerce, etc., cf. art. 53). Le chef de l’État ne peut ratifier ces traités
qu’avec l’accord du Parlement. Pour les autres traités, il les ratifie directement
:888

(cf. les pouvoirs du président de la République, supra no 84).

2821

Il faut cependant rappeler que ce pouvoir d’autorisation peut être réduit par
l’utilisation de l’article 11 qui prévoit que le président de la République peut
soumettre au référendum tout projet de loi « tendant à autoriser la ratification
1058

d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le
fonctionnement des institutions ». C’est la procédure qui a été utilisée lors de
n:21

l’élargissement de la Communauté économique européenne (référendum du

23 avril 1972), ainsi que pour la ratification du traité de Maastricht (référendum
bidja

du 20 septembre 1992), ou encore pour le traité instituant une constitution

européenne (référendum du 29 mai 2005).
e d’A

b) Le pouvoir d’autoriser la déclaration de guerre

sitair

et d’autoriser la prolongation d’une OPEX

niver

Il est inscrit dans la Constitution à l’article 35. C’est un droit traditionnellement

reconnu au Parlement, mais il perd de sa consistance compte tenu des conditions
U

de la guerre moderne. Celle-ci se dissimule souvent sous forme d’opérations

stitut

extérieures ou d’assistance militaire décidée par l’exécutif (ex. : guerre du Golfe

en 1991, Afghanistan en 2002, etc.).
m:In

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a permis de compléter les pou-

ox.co

voirs du Parlement en précisant le régime des « opérations extérieures » (OPEX) :

– le Gouvernement doit informer le Parlement dans les 3 jours qui suivent la déci-
olarv

sion de déclencher une OPEX ; il peut y avoir un débat parlementaire, mais sans vote ;
141
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

– au bout de 4 mois d’intervention, le Gouvernement soumet la prolongation

de l’OPEX. à l’autorisation du Parlement.

3 o Le pouvoir en matière juridictionnelle

133 Le pouvoir de juger est en principe confié aux tribunaux. Le Parlement intervient
toutefois en trois hypothèses :
– en matière d’organisation et de saisine de la Haute Cour (voir infra no 141)

2798
et de la Cour de justice de la République ;
– en matière de saisine du Conseil constitutionnel : depuis la révision consti-

1802
tutionnelle du 29 octobre 1974, soixante députés ou soixante sénateurs peuvent
saisir le Conseil constitutionnel ;

6:17
– en matière d’amnistie : le Parlement a le pouvoir de voter une loi d’amnis-

0.18
tie, c’est-à-dire une mesure qui supprime la condamnation et les effets des
condamnations prononcées par les tribunaux à l’égard de toute une catégorie de

4.23
personnes (et non comme la grâce à l’égard d’un individu nommément désigné).

0.15
Document no 13
Loi constitutionnelle no 74-904 du 29 octobre 1974 portant

8:16
révision de l’article 61 de la Constitution
Le Congrès a adopté, 0776
Le président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :
:888

Article unique. – Le deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution est remplacé par la disposition
suivante :
2821

Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation par
le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du
Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.
1058

La présente loi sera exécutée comme loi de l’État.

Fait à Paris, le 29 octobre 1974.
n:21

VALÉRY GISCARD D’ESTAING.

bidja

Par le président de la République :

Le Premier ministre,
e d’A

JACQUES CHIRAC.
Le garde des Sceaux, ministre de la Justice,
sitair

JEAN LECANUET.

4
niver

section
U

Les organes juridictionnels

stitut

et consultatifs
m:In
ox.co

134 À côté des organes classiques qui comprennent l’exécutif et le législatif, figurent
olarv

d’autres organes qui interviennent dans le fonctionnement des pouvoirs publics.

142
l.sch
 L’organisation des pouvoirs publics

Le plus important est le Conseil constitutionnel, innovation de la Ve République,

dont la fonction principale est de contrôler la constitutionnalité des lois... et qui
vit une véritable révolution avec la Question prioritaire de constitutionnalité.
Site internet à consulter : www.conseil-constitutionnel.fr

.§ 1 Le Conseil constitutionnel

2798
1802
135 Juridiction politique suprême, le Conseil constitutionnel traduit, tant par sa
composition que par ses attributions, le rôle important qu’il joue dans le fonc-

6:17
tionnement du régime de la Ve République.

0.18
A. Composition et fonctionnement

4.23
136 Le Conseil constitutionnel comprend des membres nommés et des membres de

0.15
droit.
Il y a neuf membres nommés :

8:16
– trois le sont par le président de la République ;
0776
– trois le sont par le président du Sénat ;
:888

– trois le sont par le président de l’Assemblée nationale.

2821

Leur mandat est de 9 ans et non renouvelable ; le renouvellement se faisant

par tiers tous les 3 ans. Un de ces neuf membres est désigné comme président
du Conseil constitutionnel par le président de la République (Jean-Louis Debré
1058

depuis mars 2007).

n:21

Les membres de droit sont les anciens présidents de la République. Il faut

remarquer que les deux anciens présidents Valéry Giscard d’Estaing et Jacques
bidja

Chirac siègent de manière assidue. Régulièrement se pose la question de savoir

si un membre de droit est astreint aux mêmes obligations, notamment l’obliga-
e d’A

tion de réserve, que les membres nommés.

L’indépendance des membres du Conseil constitutionnel est garantie par des
sitair

dispositions contenues dans la Constitution et l’ordonnance portant loi orga-

nique du 17 novembre 1958 :
niver

– leur fonction est incompatible avec celle de membre du Gouvernement, du

Parlement, du Conseil économique et social et avec tout emploi public ;
U
stitut

– ils ne peuvent prendre position publiquement sur une question de la

compétence du Conseil ;
m:In

– ils perçoivent un traitement égal à celui de la catégorie la plus haute des

ox.co

emplois de l’État.
Les décisions du Conseil constitutionnel sont prises à la majorité des voix,
olarv

elles sont motivées et publiées au JO.

143
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

En mars 2010 ont été nommés trois nouveaux membres du Conseil constitu-
tionnel : le président de la République a nommé Michel Charasse, le président
de l’Assemblée nationale a nommé Jacques Barrot et le président du Sénat a
nommé Hubert Haenel.

B. Attributions
137

2798
Le Conseil constitutionnel détient trois attributions principales :
– il contrôle la constitutionnalité des lois par voie d’action et par voie d’excep-

1802
tion (voir supra no 11) ;
– il est juge du contentieux des élections nationales et des référendums ;

6:17
– il intervient dans le fonctionnement des institutions.

0.18
1 o Le contrôle de la constitutionnalité des lois

4.23
138 Admis avec une certaine réticence en 1958, le contrôle de constitutionnalité des

0.15
lois s’exerçait initialement uniquement par voie d’action. La révision constitu-
tionnelle du 23 juillet 2008 a consacré, en plus, le contrôle par voie d’exception,

8:16
appelé Question prioritaire de constitutionnalité(QPC).

a) Le contrôle par voie d’action

0776
:888

Ce contrôle a pour but d’assurer le respect de la Constitution par les pouvoirs

publics et particulièrement par le Parlement qui se voit dorénavant obligé de
2821

demeurer dans le domaine législatif que la Constitution lui impose.

Le contrôle de constitutionnalité est obligatoire pour les lois organiques et le
1058

règlement des assemblées. Il est facultatif pour les autres textes de lois.
Ainsi, pour les lois ordinaires et les engagements internationaux, le contrôle
n:21

du Conseil constitutionnel n’est pas obligatoire ; il peut être saisi par le président
de la République, le Premier ministre, le président du Sénat, le président de l’Assem-
bidja

blée nationale, soixante députés ou soixante sénateurs (art. 61 modifié par la révi-
sion constitutionnelle du 29 octobre 1974, art. 54 modifié par la révision
e d’A

constitutionnelle du 25 juin 1992, voir supra doc. no 13).

sitair

Le contrôle de constitutionnalité revêt deux formes. Il intervient d’abord sur

des textes votés (lois organiques, lois ordinaires, règlements parlementaires) à
niver

l’exception des lois référendaires (déc. du 6 nov. 1962) et des lois constitution-
nelles (DC 26 mars 2003). Le Conseil constitutionnel doit statuer dans un délai
d’un mois (huit jours en cas d’urgence déclarée par le Gouvernement). Si le
U
stitut

Conseil juge une disposition du texte ou tout le texte inconstitutionnel, cette

disposition ou ce texte ne peuvent être promulgués par le président de la Répu-
blique, ils restent donc inapplicables. S’agissant d’un traité, celui-ci ne peut être
m:In

ratifié ou approuvé qu’après une révision de la Constitution.

ox.co

Par ailleurs, le Conseil peut intervenir sur des textes en cours d’élaboration
pour interdire ou autoriser la poursuite de celle-ci. Il s’agit essentiellement de la
olarv

stricte application de l’article 34 de la Constitution : si au cours des débats le

144
l.sch
L’organisation des pouvoirs publics

Gouvernement oppose l’irrecevabilité à une proposition de loi ou un amende-

ment intervenant en dehors du domaine de la loi et qu’un désaccord subsiste
entre le président de l’Assemblée et le Gouvernement à ce sujet, le Conseil consti-
tutionnel est saisi et doit statuer dans les huit jours (art. 41).
À l’inverse, si le Gouvernement veut modifier par décret des dispositions d’une
loi promulguée, en dehors des matières prévues par l’article 34, il ne peut le faire
qu’après autorisation du Conseil constitutionnel, qui aura constaté que la
matière en question appartient bien au domaine réglementaire (procédure de

2798
délégalisation de l’art. 37, al. 2).

1802
Le Conseil constitutionnel a régulièrement l’occasion, de déclarer des disposi-
tions législatives non conformes à la Constitution, ce qui constitue un net pro-

6:17
grès par rapport au système antérieur à la Ve République, où n’existait pas de
véritable contrôle de constitutionnalité. Ce contrôle permet d’assurer la supré-

0.18
matie de la norme constitutionnelle. L’élargissement du mode de saisine inter-
venu en 1974 a donné une vigueur nouvelle aux interventions du Conseil

4.23
constitutionnel. Avec les décisions rendues le 16 juillet 1971, le 27 décembre
1973 et le 12 janvier 1977, à propos de la liberté d’association, du principe

0.15
d’égalité devant la loi et de la fouille des véhicules, le Conseil constitutionnel a
pu affirmer qu’il ne se bornait pas à trancher des conflits de compétence ou de

8:16
procédure, mais qu’il pouvait intervenir sur le fond en se présentant comme un
ferme défenseur de la Constitution et des libertés tant individuelles que collec-
0776
tives qu’elle proclame. En effet, ces décisions de référence ont consacré la notion
de « bloc de constitutionnalité » : ce dernier englobe le corps de la constitution,
:888

mais également, le préambule de la constitution (donc aussi le préambule de

1946 et la Déclaration des droits de l’Homme de 1789, la Charte de l’environne-
2821

ment), les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, les
lois organiques...
1058

b) Le contrôle par voie d’exception :

n:21

la Question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

bidja

Dès 1991, le président Mitterrand avait tenté d’imposer l’exception d’inconstitu-

tionnalité mais sans succès. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré
e d’A

l’exception d’inconstitutionnalité dans le nouvel article 61-1 de la Constitution

sans remettre en cause le contrôle par voie d’action. La loi organique no 2009-
sitair

1523 du 10 décembre 2009 relative à l’application de l’article 61-1 a appelé

le nouveau dispositif la Question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Tout
niver

justiciable peut soutenir, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridic-
tion judiciaire ou administrative, qu’une disposition législative qui lui est oppo-
U

sée porte « atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Dès
stitut

lors, l’instance est suspendue. La juridiction saisie doit statuer sans délai sur la
transmission de la Question à la juridiction suprême dont elle dépend : Cour de
m:In

cassation ou Conseil d’État. Pour qu’elle soit transmissible, la Question doit être
sérieuse et le Conseil constitutionnel ne doit pas y avoir déjà répondu à l’occa-
ox.co

sion de l’une de ses décisions. Le Conseil d’État ou la Cour de cassation a ensuite

3 mois pour se prononcer sur le caractère sérieux et nouveau de la Question :
olarv

c’est le second filtre avant le renvoi devant le Conseil constitutionnel. S’il est
145
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

effectivement saisi, ce dernier doit alors se prononcer dans les 3 mois de la

saisine ; l’audience est publique et contradictoire.
La procédure est entrée en vigueur le 1er mars 2010. Très rapidement, les
demandes de renvoi devant le Conseil constitutionnel ont afflué (les deux filtres
successifs sont-ils suffisants ?). Sa première décision en la matière a été spectacu-
laire : en effet, par sa décision du 28 mai 2010-1 QPC, le Conseil constitutionnel
a jugé que le dispositif de revalorisation des pensions militaires de retraite
(communément appelé la décristallisation), qui crée des différences de régime

2798
en fonction de la nationalité du bénéficiaire, est contraire au principe d’égalité ;
les dispositions législatives qui en sont le support sont abrogées depuis le 1er jan-

1802
vier 2011.

6:17
2 o Le contentieux des élections et des référendums

0.18
139 Le contrôle des élections présidentielles, législatives (députés et sénateurs) et des
référendums a été confié au Conseil constitutionnel.

4.23
En matière d’élection présidentielle, son rôle est important : il intervient dans

0.15
l’établissement de la liste des candidats, il veille à la régularité des opérations
électorales, il connaît du contentieux électoral et proclame les résultats. Depuis la

8:16
révision constitutionnelle du 18 juin 1976, son rôle en ce qui concerne l’élection
présidentielle s’est encore accru (voir supra no 75). Rappelons qu’au cas où un
candidat potentiel à l’élection présidentielle décède ou se trouve empêché, le 0776
Conseil constitutionnel peut reporter l’élection et qu’il doit le faire au cas où cet
:888

événement se produirait après le dépôt des candidatures, mais avant le premier

tour. Bien plus, si un des deux candidats restant en lice pour le second tour
2821

vient à décéder ou à être empêché avant celui-ci, le Conseil constitutionnel doit

faire recommencer l’ensemble des opérations électorales.
1058

Document no 14
n:21

Tableau du rôle du Conseil constitutionnel dans le fonctionnement

des pouvoirs publics (à l’exclusion de son rôle en matière électorale)
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

146
l.sch
L’organisation des pouvoirs publics

2798
1802
6:17
0.18
4.23
0.15
8:16
0776
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver

En matière d’élections législatives, il est surtout chargé du contentieux que les

U

Assemblées assuraient elles-mêmes lors des régimes précédents. En vertu de la

stitut

loi du 11 mars 1988 modifiée, le Conseil constitutionnel peut intervenir, in fine,

pour contrôler le dépassement de financement d’une campagne électorale et
m:In

prononcer l’inéligibilité d’un candidat pendant un an.

ox.co

En matière de référendum, le Conseil constitutionnel contrôle la régularité

des opérations de vote.
olarv

147
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

3 o Les interventions dans le fonctionnement des institutions

140 En tant que régulateur de l’application de la Constitution, le Conseil constitu-
tionnel intervient de plusieurs façons dans le fonctionnement de la Constitution,
nous avons déjà eu l’occasion de les mentionner :
– en cas d’exercice de pouvoirs de l’article 16, il est consulté préalablement à
sa mise en application et sur toutes les mesures arrêtées par le président de la
République ;

2798
– il peut constater, sur demande du Gouvernement, et à la majorité absolue
de ses membres, l’empêchement du président de la République de remplir ses

1802
fonctions (art. 7) ;

6:17
– il peut se prononcer sur les questions d’incompatibilité entre le mandat
parlementaire et l’exercice de certaines fonctions privées ou de certains mandats

0.18
électifs. Lorsqu’un parlementaire n’est pas dans une situation conforme aux dis-
positions de la loi, le Conseil constitutionnel peut prononcer sa démission

4.23
.
d’office.

0.15
8:16
§ 2 La Haute Cour
(titre IX de la Constitution) :888
0776

141 La loi constitutionnelle no 2007-238 du 23 février 2007 relative au statut pénal

du président de la République a supprimé la notion de « haute trahison » et a
2821

changé l’appellation de la Haute Cour de justice en Haute cour (voir supra

no 81). L’initiative de la destitution appartient désormais à l’une des deux
1058

chambres à la majorité qualifiée des deux tiers des membres composant l’assem-
blée. Si la proposition de la réunion de la Haute cour est retenue, elle est trans-
n:21

mise à la seconde chambre qui doit également statuer à la majorité qualifiée. Si

cette majorité est acquise, le Parlement est réuni en Haute cour pour statuer sur
bidja

la destitution du président de la République.

.
La Haute cour est présidée par le président de l’Assemblée nationale.
e d’A
sitair

§ 3 La Cour de justice
niver

de la République (art. 68-1, 68-2

U

et 68-3 de la Constitution)
stitut
m:In

142 À la suite de l’affaire dite du « sang contaminé », la Haute Cour de justice

(ancienne appellation de la Haute cour), qui était primitivement compétente
ox.co

pour juger les membres du Gouvernement pour les crimes et délits accomplis
dans l’exercice de leurs fonctions, avait montré ses limites et sa quasi-impossibi-
olarv

lité d’aller jusqu’au bout de la procédure quand celle-ci était engagée. Une
148
l.sch
 L’organisation des pouvoirs publics

réforme était nécessaire : elle a fait l’objet de la révision constitutionnelle du

27 juillet 1993 qui a introduit un nouveau titre (titre X) et deux nouveaux
articles dans la Constitution (68-1 et 68-2) relatifs à la responsabilité pénale des
membres du Gouvernement.
Depuis, c’est la Cour de justice de la République qui est compétente pour
juger les membres du Gouvernement pour les crimes et délits accomplis dans
l’exercice de leurs fonctions. Celle-ci comprend quinze juges : douze parlemen-
taires élus, en leur sein et en nombre égal, par l’Assemblée nationale et par le

2798
Sénat après chaque renouvellement général ou partiel de ces assemblées et trois
magistrats du siège à la Cour de cassation dont l’un préside la Cour de justice

1802
de la République.
Les possibilités de saisine de cette nouvelle juridiction sont assez larges puisque

6:17
toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit commis par un
membre du Gouvernement dans l’exercice de sa fonction peut porter plainte

0.18
auprès d’une commission des requêtes. Celle-ci peut soit classer la procédure,

4.23
soit la transmettre au procureur général près la Cour de cassation aux fins de
saisine de la Cour de justice de la République. Le procureur général près la Cour

0.15
de cassation peut saisir d’office la Cour de justice de la République sur avis
conforme de la commission des requêtes.

8:16
La Cour de justice de la République est liée par les définitions des crimes et
délits et la détermination des peines qui leur sont applicables telles qu’elles résul-
0776
tent de la loi (CJR, 9 mars 1999, affaire Fabius, Dufoix et Hervé, procès du sang
contaminé avec la relaxe de Laurent Fabius, ancien Premier ministre ; CJR, 29
:888

avr. 2010, affaire Pasqua). La Cour a jugé quatre affaires en 17 ans d’existence.
Ses arrêts sont susceptibles d’un pourvoi en cassation (devant la Cour de cassa-
2821

tion). On peut remarquer que certaines affaires, qui entrent pourtant dans le
champ de compétence de la Cour, sont jugées par les tribunaux de droit
1058

commun (affaire Clearstream...) : les protagonistes ne demandent pas forcément

le privilège de juridiction.
n:21

Pour les délits commis par des ministres en dehors de l’exercice des fonctions
bidja

.
ministérielles, ce sont les tribunaux de droit commun qui sont seuls compétents.
e d’A

§ 4 Le Conseil supérieur
sitair

de la magistrature (CSM)
niver

143 Organisme consultatif chargé d’assister le président de la République dans son

U
stitut

rôle de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire, le Conseil supérieur de

la magistrature faisait depuis longtemps l’objet de critiques assez vives notam-
ment en raison de l’immixtion du président de la République dans son fonction-
m:In

nement.
ox.co

Une première réforme est intervenue avec la révision constitutionnelle du

27 juillet 1993 pour renforcer l’indépendance de l’autorité judiciaire à l’égard du
olarv

pouvoir exécutif. La loi organique du 5 février 1994 est venue préciser ses condi-
149
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

tions de mise en œuvre, notamment en ce qui concerne la désignation des magis-

trats siégeant dans les formations du Conseil supérieur de la magistrature. À
noter cependant que le président de la République en restait le président, et le
garde des Sceaux le vice-président. La réforme constitutionnelle du 23 juillet
2008 a été l’occasion de parfaire la réforme de cette institution.
Le Conseil supérieur de la magistrature comprend désormais deux forma-
tions :

2798
– une formation compétente à l’égard des magistrats du siège qui comprend
en plus du président de la Cour de cassation, 5 magistrats du siège, un magistrat
du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État et 6 personnalités

1802
n’appartenant ni au Parlement ni à l’ordre judiciaire, 2 désignées respectivement
par le président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le

6:17
président du Sénat ; cette formation fait des propositions pour les nominations
des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président

0.18
de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les
autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Cette formation

4.23
statue également comme conseil de discipline des magistrats du siège : elle est

0.15
alors présidée par le premier président de la Cour de cassation ;
– une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet qui

8:16
comprend, outre le procureur général près la Cour de cassation, 5 magistrats du
parquet et un magistrat du siège, le conseiller d’État et les 6 personnalités faisant
partie de la formation compétente à l’égard des magistrats du siège. Cette forma-
0776
tion donne son avis pour les nominations concernant les magistrats du parquet,
:888

sauf pour les emplois qui sont pourvus en Conseil des ministres.
2821

Elle donne également son avis sur les sanctions disciplinaires concernant les
magistrats du parquet.
1058

La réforme de 2008 a parachevé la coupure du lien entre l’exécutif et le

Conseil. Elle a incontestablement permis d’accroître l’indépendance de l’autorité
n:21

judiciaire à l’égard du pouvoir exécutif. Le ministre de la Justice peut participer

.
aux séances du Conseil (sauf en matière disciplinaire).
bidja
e d’A

§ 5 Le Conseil économique,
social et environnemental
sitair

(titre XI de la Constitution)
niver
U

144 Cet organe prend la suite du Conseil économique de la IVe République, mais ses
stitut

pouvoirs sont moins importants. Il a une vocation purement consultative. Le

qualificatif « d’environnemental » a été ajouté par la réforme constitutionnelle
m:In

du 23 juillet 2008. Les modalités d’organisation et de fonctionnement du Conseil

ont été précisées par une loi organique du 28 juin 2010.
ox.co
olarv

150
l.sch
 L’organisation des pouvoirs publics

A. Composition
145 Le Conseil économique comprend 233 membres, représentant les salariés, les
entreprises, l’agriculture, les activités sociales, etc., ou particulièrement qualifiés
dans le domaine économique, social, scientifique, culturel ou environnemental
(163 membres élus par les organisations représentatives, 70 membres nommés
par le gouvernement). Il y a 18 groupes de représentation.

2798
B. Fonctionnement

1802
146 Le Conseil est un organe consultatif qui rend des avis sur les questions qui

6:17
entrent dans sa compétence. Ces avis peuvent être spontanés ou formulés à la
demande du Gouvernement. Celui-ci saisit obligatoirement le Conseil pour les

0.18
lois de programme ou les plans économiques et sociaux (à l’exception des lois
de finances). Les avis ne lient pas juridiquement le Gouvernement, mais celui-

4.23
ci tient compte volontiers de leurs observations.
La réforme constitutionnelle proposée le 27 avril 1969 au référendum par le

0.15
général de Gaulle devait aboutir à la fusion du Conseil économique et social et
du Sénat. Le rejet du projet par le peuple ne résout pas les problèmes que pose

8:16
cette assemblée, qui ne rend pas les services qu’on est en droit d’attendre d’elle
à un moment où les questions d’ordre économique et social sont primordiales 0776
pour la détermination de la politique générale.
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

151
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

Pour aller plus loin Chapitre 2

2798
1802
Le Conseil constitutionnel et le contrôle

6:17
de conventionnalité

0.18
4.23
La question est de savoir si le Conseil constitutionnel, dans le cadre du contrôle
de constitutionnalité des lois peut contrôler la conformité d’une loi par rapport

0.15
à un engagement international. Il s’y refuse fermement : « il n’appartient pas au
Conseil constitutionnel, saisi en application de l’article 61 ou 61-1, d’examiner

8:16
la compatibilité d’une loi avec les engagements internationaux et européens de
la France ; malgré la mention du traité de Lisbonne dans la Constitution, il ne
0776
lui revient pas de contrôler la compatibilité d’une loi avec les stipulations de ce
traité... » DC 2010-605 du 12 mai 2010, loi relative aux jeux d’argent et de hasard
:888

en ligne.
2821

S’agissant du droit dérivé, le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC

2004-296 du 10 juin 2004 (loi sur la confiance dans l’économie numérique),
s’est déclaré incompétent pour examiner la conformité d’une loi à la Constitu-
1058

tion lorsqu’elle ne fait que transposer fidèlement une directive communautaire :

la directive fait écran entre la loi et la Constitution.
n:21
bidja

Le président de la République
e d’A

et « l’hyperprésidentialisation »
sitair
niver

Depuis 2007, de nombreuses critiques s’élèvent à l’encontre d’une prétendue

dérive présidentialiste du régime, bien au-delà de la lettre et de l’esprit de la
U

Constitution ; en clair, il est reproché au président de la République de décider

stitut

de tout, d’intervenir dans les domaines traditionnellement réservés aux membres

du gouvernement, voire au Premier ministre en personne... Une communication
m:In

très active de l’Élysée a augmenté la perception de ce phénomène qui n’est pour-

tant pas nouveau : qui se souvient des « directives présidentielles » du président
ox.co

Giscard d’Estaing ? Effectivement, à bien des égards, le Premier ministre apparaît

comme un « collaborateur » ou un « exécutant ». Cette situation typiquement
française tranche avec l’effacement des présidents allemand, italien, etc.
olarv

152
l.sch
 chapitre

Les rapports
3

2798
1802
entre les pouvoirs publics

6:17
0.18
4.23
0.15
147 Dans un régime de type parlementaire comme l’est, au moins en principe, la
Ve République, des rapports étroits s’établissent entre le pouvoir exécutif et le

8:16
pouvoir législatif. Toutefois, la Ve République est marquée par la prééminence
du chef de l’État qui n’est plus un simple représentant protocolaire comme dans
les régimes précédents. Il apparaît au contraire comme le véritable moteur du 0776
régime. Depuis 2007, certains commentateurs qualifient même le régime d’« hy-
:888

perprésidentialiste ». Dès lors, se pose également la question des rapports du

président de la République avec le Gouvernement.
2821

1
1058

section

Les rapports entre le président

n:21

de la République
bidja

et le Gouvernement
e d’A
sitair

148 Dans le texte même de la Constitution, le président de la République apparaît

niver

plutôt comme un arbitre, doté toutefois de pouvoirs importants. La pratique du

pouvoir présidentiel par le général de Gaulle s’est traduite par le fait que le
U

président de la République est devenu le chef véritable de l’exécutif. En effet,

stitut

contrairement à la coutume des régimes parlementaires, il a utilisé pleinement,

et même au-delà, les pouvoirs que la Constitution lui accorde. Ainsi, à partir de
m:In

1959, une politique du « domaine réservé » s’est instaurée : le président de la

République détermine les options fondamentales dans les domaines les plus
ox.co

importants, notamment en matière de diplomatie et de défense. L’élection du

président de la République au suffrage universel direct, suite à la révision de
olarv

1962, a rendu caduque cette notion de « domaine réservé » : le président de la

153
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

République est devenu le seul et unique responsable de la politique de l’État

dans tous les domaines. Cette pratique s’est trouvée réaffirmée sans exception
par les présidents successifs.
Dans ces conditions, les rapports du président de la République et du Gouver-
nement ne sont pas des relations d’indépendance mais de collaboration, on
pourrait même dire parfois de subordination. Le Gouvernement, nommé par le
président de la République, ne peut que suivre les directives du président et
appliquer la politique qu’il définit. La légitimité démocratique du président l’em-

2798
porte sur les attributions juridiques que la Constitution confère au Premier
ministre et au Gouvernement et qui leur permettent, théoriquement, de faire

1802
front au président de la République (en période de cohabitation par exemple).
Le Premier ministre et les membres du Gouvernement apparaissent, en fait sinon

6:17
en droit, responsables devant le président comme ils le sont, constitutionnelle-
ment, devant l’Assemblée nationale.

0.18
Toutefois, ce système ne fonctionne que si le président de la République et le

4.23
Premier ministre sont issus de la même majorité politique. En cas de distorsion,
le Premier ministre, soutenu par sa majorité, retrouve plus d’indépendance par

0.15
rapport au président de la République en faisant jouer pleinement la Constitu-
tion, notamment l’article 20. Ce schéma, dit de « cohabitation », a été appliqué

8:16
après les élections de mars 1986, de mars 1993 et de juin 1997. En principe, avec
le quinquennat et l’adaptation du calendrier électoral (les élections législatives
interviennent à l’issue de l’élection présidentielle), il ne devrait plus y avoir de
0776
cohabitation : majorité présidentielle et majorité parlementaire devraient coïn-
:888

cider...
2821

section 2
1058

Les rapports entre le

n:21

Gouvernement et le Parlement
bidja
e d’A

149 On retrouve le schéma classique du régime parlementaire : régime d’équilibre

entre les pouvoirs marqué par des moyens d’action réciproques. Toutefois, sous
sitair

la Ve République, ce schéma a été altéré par une prépondérance du Gouver-

nement.
niver

.
U
stitut

§ 1 Les moyens d’action du Parlement

m:In

sur le Gouvernement
ox.co

150 Le Parlement dispose de moyens de contrôle et de moyens plus radicaux qui

olarv

peuvent aboutir à mettre en jeu la responsabilité politique du Gouvernement.

154
l.sch
 Les rapports entre les pouvoirs publics

A. Les moyens de contrôle

151 Il en existe deux principaux :

1 o Le contrôle par les commissions

152 Les commissions permanentes de chaque assemblée exercent un certain contrôle
sur les ministres mais ce sont surtout les commissions d’enquête, constituées au

2798
niveau de chaque assemblée, qui peuvent informer le Parlement sur certains faits
particuliers (voir supra no 124). Traditionnellement, en France, ce type de

1802
contrôle est encore considéré comme peu efficace. Pourtant des commissions
d’enquête constituées à propos de certains scandales ont vu leurs rapports suivis

6:17
d’effets (affaire d’Outreau).

0.18
2 o Les questions parlementaires

4.23
153 Il y a d’abord les questions orales. Prévues par l’article 48 de la Constitution, elles
sont traditionnelles en droit parlementaire français. Les parlementaires y sont

0.15
très assidus, notamment en raison de la présence des chaînes de télévision.

8:16
Ce type de contrôle par les questions orales, considéré comme un moyen
essentiel de contrôle à la disposition du Parlement, a été renforcé par la révision
0776
constitutionnelle du 4 août 1995 qui prévoit qu’une séance par semaine « au
moins » est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et
:888

aux réponses du Gouvernement alors que la rédaction précédente n’en prévoyait

qu’une. De fait, il y a maintenant chaque semaine deux séances de questions
2821

orales.
1058

Il y a également les questions écrites (auxquelles il est répondu par écrit, en

principe dans un délai de 2 mois, par publication au Journal officiel) qui portent
n:21

sur des problèmes plus techniques. Chaque année, environ 20 000 questions
écrites sont posées dans les deux assemblées.
bidja

B. La mise en jeu de la responsabilité politique

e d’A

du Gouvernement
sitair

154 Seule l’Assemblée nationale peut mettre en cause la responsabilité politique du

niver

Gouvernement, c’est-à-dire l’obliger à démissionner s’il est mis en minorité. Les

conditions requises pour ce faire sont toutefois plus difficiles à mettre en œuvre
U

qu’auparavant. Si le Sénat ne peut pas mettre en jeu la responsabilité du Gouver-

stitut

nement, il peut néanmoins être appelé à approuver une déclaration de politique

générale (sans sanction toutefois).
m:In

1 o La motion de censure
ox.co

155 C’est le moyen par lequel les députés provoquent un vote qui oblige le Gouver-
olarv

nement à démissionner si la motion recueille la majorité.

155
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

Document no 15
Tableau de la mise en jeu de la responsabilité politique
du Gouvernement
Motion de censure

2798
1802
6:17
0.18
4.23
0.15
8:16
0776
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut
m:In

L’article 49 alinéa 2 de la Constitution prévoit :

ox.co

– qu’une motion de censure n’est recevable que si elle est signée par un
dixième au moins des députés composant l’Assemblée nationale (soit 58 députés
olarv

au moins) ;
156
l.sch
 Les rapports entre les pouvoirs publics

– que le vote sur la motion de censure ne peut avoir lieu que quarante-huit
heures après son dépôt ;
– que la motion de censure requiert, pour être adoptée, une majorité quali-
fiée, c’est-à-dire la majorité absolue des membres composant l’Assemblée ; seuls
sont recensés les votes favorables à la motion de censure, ce qui fait que l’absten-
tion équivaut à une position favorable au Gouvernement ;
– enfin, depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, un député ne

2798
peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même
session ordinaire et de plus d’une au cours d’une même session extraordinaire,
sauf dans le cas d’une motion de censure déposée sur le vote d’un texte (art. 49

1802
al. 3).

6:17
À ce jour, il n’y a qu’une seule motion de censure qui a effectivement recueilli
la majorité requise pour que le gouvernement soit renversé : celle du 5 octobre

0.18
1962 renversant le gouvernement Pompidou (il faut rappeler, qu’à titre de sanc-
tion, le général de Gaulle a aussitôt dissous l’Assemblée nationale). L’opposition

4.23
dépose régulièrement une motion de censure (depuis 2007, l’opposition a déposé
trois motions de censure contre le gouvernement Fillon). Il faut bien

0.15
comprendre que c’est le mécanisme de la motion de censure qui oblige le prési-
dent de la République à tenir compte de la majorité parlementaire lorsqu’il

8:16
procède à la nomination d’un nouveau premier ministre. En effet, si le Président
s’affranchissait de la majorité parlementaire, le premier ministre serait immédia-
tement renversé !
0776
:888

2 o La question de confiance
2821

156 C’est un mécanisme qui intervient à l’initiative de l’exécutif et qui a pour consé-
quence d’engager la responsabilité du Gouvernement. La question de confiance
1058

peut être posée par le Premier ministre, après délibération du Conseil des
ministres, sous deux formes différentes :
n:21

– sur un texte (art. 49 al 3) ;

bidja

– sur une déclaration de politique générale ou sur le programme du Gouver-

nement (art. 49, al. 1).
e d’A

a) La question de confiance sur un texte de loi en discussion

sitair

La question de confiance sur un texte de loi en discussion (art. 49, al. 3) obéit
à des règles compliquées qui reviennent finalement à faire voter la censure par
niver

les députés ; en effet, le texte en discussion est considéré comme adopté, sans
aucun vote de l’Assemblée nationale, sauf si une motion de censure est déposée
U

dans les vingt-quatre heures qui suivent et si celle-ci est adoptée selon les règles
stitut

précédemment décrites. Il faut rappeler que cette procédure n’est évidemment

employée qu’en dernier recours, lorsque le Gouvernement est confronté à une
m:In

vive résistance de sa majorité. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a

restreint les possibilités de recourir à cette procédure en la réservant prioritaire-
ox.co

ment aux lois de finances et lois de financement de la Sécurité sociale : ce n’est

qu’à titre subsidiaire qu’un seul autre texte de loi par session parlementaire peut
olarv

être adopté selon l’article 49 al. 3.

157
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

Document no 15 (suite)
Tableau de la mise en jeu de la responsabilité politique
du Gouvernement
Question de confiance

2798
1802
6:17
0.18
4.23
0.15
8:16
0776
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

158
l.sch
 Les rapports entre les pouvoirs publics

b) L’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme

ou sur une déclaration de politique générale (art. 49, al. 1).
Le Gouvernement, lorsqu’il est nouvellement nommé, peut demander aux
députés de se prononcer par un vote sur son programme (8 juin 2005 lors de
l’entrée en fonction du gouvernement de M. de Villepin) ; par ailleurs, en tout
temps, il peut demander un vote sur une déclaration de politique générale
(3 juillet 2007 M. Fillon). Le vote sur cette question de confiance a lieu sans

2798
règles particulières de délai ou de majorité. Pour ne pas être désavoué, le Gouver-
nement doit obtenir la majorité simple en sa faveur.

1802
La Constitution ne fait pas obligation au Gouvernement nouvellement nommé
de se présenter devant l’Assemblée nationale pour faire approuver son pro-

6:17
gramme ou même pour présenter une déclaration de politique générale. Aussi,
les différents gouvernements de la Ve République ont-ils assez peu utilisé ces

0.18
mécanismes de mise en jeu de la responsabilité qui ne reviennent pas au vote
d’une motion de censure. On peut se demander si la « déclaration de politique

4.23
générale » ne devrait pas être complétée par un débat sur les orientations budgé-
taires du gouvernement, voire par la présentation d’un « budget de législature ».

0.15
Finalement, la difficulté du contrôle de l’action gouvernementale sous la

8:16
Ve République tient à ce qu’il n’y a pas d’alternative à la censure. La censure
étant une arme redoutable (renversement du Gouvernement) et redoutée (disso-
lution quasi automatique de l’Assemblée nationale), les députés ne peuvent l’uti- 0776
liser qu’exceptionnellement. Une seule motion de censure a eu un aboutissement
sous la Ve République (1962). Le pouvoir de contrôle du Parlement s’en trouve
:888

.
considérablement affaibli.
2821
1058

§ 2 Les moyens d’action de l’exécutif

sur le Parlement
n:21
bidja

157 Dans un régime parlementaire, l’exécutif dispose du droit de dissoudre l’Assem-

blée nationale, contrepartie au droit que possède celle-ci de la contraindre à
e d’A

démissionner (vote d’une motion de censure). Sous la Ve République, ce moyen

traditionnel a été renforcé et d’autres ont été créés.
sitair
niver

A. Le droit de dissolution
U

158 Prévue à l’article 12 (voir supra no 93), la dissolution peut être prononcée par le
stitut

président de la République (lequel n’est pas responsable) après consultation du

Premier ministre et des présidents des assemblées. La dissolution peut être déci-
m:In

dée en toute liberté sous la seule réserve qu’un intervalle d’au moins un an
sépare deux dissolutions consécutives. Utilisée à deux reprises par le général de
ox.co

Gaulle, 2 fois par François Mitterrand et une fois par le président Jacques Chirac,
la dissolution a permis pratiquement à chaque fois de dénouer la crise au profit
olarv

de l’exécutif ou de mettre en concordance les majorités présidentielle et parle-

159
l.sch
 Les institutions politiques de la Ve République

mentaire (sauf en 1997 où la dissolution s’est soldée par la cohabitation) : c’est

donc une arme de dissuasion redoutable dont il a été annoncé qu’elle serait
utilisée systématiquement en cas de vote d’une motion de censure par l’Assem-
blée nationale (voir supra doc. no 6).

B. La création de moyens d’action nouveaux

159

2798
La Constitution en a créé trois : la délimitation du domaine de la loi, l’instaura-
tion de nombreuses procédures permettant au Gouvernement d’imposer sa
volonté au Parlement, enfin le recours au référendum (voir supra no 94).

1802
Dans ce régime, l’exécutif apparaît donc comme disposant d’une nette pré-

6:17
pondérance sur le Parlement. La question est ainsi posée de la véritable nature
du régime de la Ve République.

0.18
La Constitution de 1958 s’applique depuis plus de 50 ans : le régime qu’elle a
mis en place a évolué, le contexte politique, économique et social a changé, les

4.23
forces politiques se sont transformées, les hommes ne sont plus les mêmes. Il
importe donc d’avoir une idée, la plus nette possible, de ce que représente ce

0.15
régime à l’heure actuelle.

8:16
Initialement, la Constitution a mis en place un régime de type parlementaire
rationalisé avec prépondérance de l’exécutif. Par la suite, les atteintes aux prin-
cipes de base du parlementarisme se sont multipliées : la plus importante étant
0776
l’élection du président de la République au suffrage universel direct en 1962. Le
:888

régime tend alors à évoluer vers un système de type présidentiel mais sans aller
jusqu’à son aboutissement (malgré la réduction du mandat présidentiel et celle
2821

du mandat des sénateurs).

Il est évident que le régime actuel ne constitue pas véritablement un régime
1058

parlementaire. Le Parlement, s’il conserve des prérogatives importantes, n’est pas

le maître du jeu politique et n’est plus la seule autorité issue du suffrage universel
n:21

direct. Le président de la République est devenu le véritable responsable de la

politique nationale lorsqu’il s’appuie sur une majorité au Parlement et sur le
bidja

peuple. De plus, le Premier ministre et le Gouvernement ne disposent pas d’une

véritable autonomie par rapport au président : le dualisme de l’exécutif tradition-
e d’A

nel dans un régime parlementaire n’existe plus, sauf naturellement en période

de cohabitation.
sitair

L’évolution vers un régime de type présidentiel n’est sans doute pas achevée.
niver

De plus, si le Parlement ne dispose pas de moyens de contrôle efficaces à l’en-

contre du président, il en détient à l’encontre du Gouvernement ; il ne saurait
mettre en cause la politique du président qu’en renversant le Gouvernement.
U
stitut

Mais le président de la République peut prononcer la dissolution de l’Assemblée

nationale, ce qui est contraire au principe de l’indépendance des pouvoirs dans
les régimes présidentiels et conforme au schéma des régimes parlementaires.
m:In

Ainsi, ni véritablement parlementaire, ni réellement présidentiel, le régime de

ox.co

la Ve République apparaît comme un système original de type présidentialiste qui

se caractérise par le Gouvernement d’un président s’appuyant sur une légitimité
olarv

démocratique due à son élection, sous le contrôle indirect d’un Parlement qui
160
l.sch
Les rapports entre les pouvoirs publics

traduit les variations de l’opinion publique. Il est donc nécessaire qu’une certaine
cohérence existe entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire.
Sous la Ve République, une profonde mutation s’est opérée dans les forces
politiques. On a pu constater, dès le début, le déclin de la classe politique des
régimes parlementaires précédents, le président de la République s’appuyant plus
sur l’opinion publique que sur les élites politiques traditionnelles. On a pu égale-
ment constater, et c’est le fait essentiel, l’existence d’un parti majoritaire qui,
depuis 1962, a permis au Gouvernement de s’appuyer sur une majorité solide,

2798
rendant pratiquement impossible l’adoption d’une motion de censure. L’exis-
tence d’une telle majorité conforme au schéma classique du régime parlemen-

1802
taire. Mais elle n’est pas sans danger pour le débat démocratique. C’est la raison
pour laquelle la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 s’est attachée à

6:17
reconnaître des droits spécifiques aux parlementaires qui ne sont pas membres
de la majorité ; le nouvel article 51-1 exige que le règlement de chacune des deux

0.18
assemblées reconnaisse des droits spécifiques aux groupes d’opposition et aux
groupes minoritaires (ex. : le Règlement de l’Assemblée nationale, profondément

4.23
remanié en 2009, pose le principe que seul un député de l’opposition peut prési-
der la commission des finances).

0.15
Tout le système repose sur une présomption de majorité ; le Gouvernement,

8:16
même s’il ne s’est pas soumis à la procédure de la présentation du programme
ou de la déclaration de politique générale, est présumé disposer d’une majorité
parlementaire, notamment à l’Assemblée nationale. Seuls les députés peuvent 0776
renverser cette présomption par l’adoption d’une motion de censure.
:888

Un fait est certain : l’existence d’un consensus général sur les institutions
(manifesté par un taux de participation important à la dernière élection prési-
2821

dentielle) et sur la nécessité de leur évolution dans le sens d’une plus grande
participation des citoyens aux décisions politiques. L’essentiel est que l’évolution
1058

se produise dans le respect des principes démocratiques proclamés par la Consti-

tution, notamment au moment où le fossé se creuse entre la classe politique et
n:21

la population.
On peut se demander si l’un des effets majeurs de la révision constitutionnelle
bidja

du 23 juillet 2008 n’est pas de rendre le régime plus parlementaire qu’auparavant

en approfondissant la séparation des pouvoirs : d’une part, une séparation plus
e d’A

nette entre le Parlement et le pouvoir exécutif avec des garanties pour les parle-
mentaires directement inscrites dans la Constitution et d’autre part. une sépara-
sitair

tion plus marquée de l’autorité judiciaire par rapport aux pouvoirs exécutif et
législatif (perceptible dans la réforme du Conseil supérieur de la magistrature).
niver

Finalement, la Ve République arrive peut-être seulement maintenant à pleine

maturité.
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

161
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

Pour aller plus loin Chapitre 3

2798
1802
La qualité de la loi, nouvel enjeu

6:17
du travail législatif

0.18
4.23
En 2008 et 2009, ce sont respectivement 55 et 41 lois qui ont été promulguées
(excepté les lois autorisant l’approbation ou la ratification d’accords internatio-

0.15
naux) ; du seul point de vue arithmétique, il y a moins de textes de lois qu’il y
a quelques années. L’apparence est trompeuse : les lois sont de plus en plus

8:16
longues, nécessitent de plus en plus de décrets d’application et, par ailleurs,
le gouvernement bénéficie de plus en plus de l’autorisation de recourir aux
0776
ordonnances. Certains codes sont modifiés à maintes reprises : le CGCT l’a été
40 fois en 2009 !
:888

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a voulu créer des outils adé-

2821

quats pour améliorer la qualité de la loi.

– Le Gouvernement a l’obligation de présenter, à l’appui de chaque projet de
1058

loi, une étude d’impact des dispositions envisagées (loi organique du 15 avril
2009 en ce sens). L’exposé des motifs ne suffit plus : le Gouvernement doit
n:21

clairement informer le Parlement de tous les effets juridiques du projet et de ses

conséquences budgétaires.
bidja

– L’article 39 in fine de la Constitution : le Conseil d’État peut être saisi pour

examiner la légalité d’une proposition de loi. Auparavant, seuls les projets de loi
e d’A

étaient soumis à l’avis du Conseil d’État. Suite à la réforme constitutionnelle du

23 juillet 2008, le président de l’Assemblée nationale ou du Sénat peut soumettre
sitair

une proposition de loi, dès son dépôt, à l’avis du Conseil d’État (avant qu’elle
ne soit transmise à la commission permanente compétente).
niver

Il faut que le Parlement s’attache à des lois efficientes : toutes les dispositions
doivent avoir une portée normative. Le Conseil constitutionnel a déjà l’occasion
U

de l’affirmer à quelques reprises (DC du 29 juillet 2004 à propos de l’autonomie

stitut

financière des collectivités territoriales : « la loi a pour vocation d’énoncer des

règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative »).
m:In
ox.co
olarv

162
l.sch
Les rapports entre les pouvoirs publics

Sujets de concours Titre 2

2798
1802
Administrateur de l’Assemblée nationale

6:17
1994 : Le Premier ministre sous la Ve République.

0.18
1992 : L’application de l’article 38 de la Constitution de 1958 relatif aux
ordonnances.

4.23
Attaché d’administration centrale

0.15
1992 : Les pouvoirs du président de la République sous la Ve République.

8:16
Attaché d’administration hospitalière
2006 : Les ministres sous la Ve République. 0776
2004 : Le référendum.
:888

Attaché d’administration scolaire et universitaire (AASU) et AENES

2821

2003 : La démocratie élective est-elle en crise ?

1998 : Analysez et commentez l’alinéa 1 de l’article 3 de la Constitution de
1058

1958 : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par

ses représentants et par la voie du référendum ».
n:21

1995 : La place du Gouvernement et du Premier ministre dans les institutions

de la Ve République.
bidja

Attaché d’administration de la ville de Paris

e d’A

1995 : Le Conseil constitutionnel.

1994 : Le pouvoir réglementaire sous la Ve République.
sitair

Attaché de préfecture
niver

1993 : Une Constitution doit-elle être révisée ?

U

Attaché territorial
stitut

2008 : La loi sous la Ve République.

m:In

2001 : Peut-on parler d’un déclin de la loi en France depuis 1958 ?

1992 : Est-il possible d’accroître le pouvoir du Premier ministre français ?
ox.co

Commissaire aux Armées

olarv

2008 : Les rapports au sein de l’exécutif de l’État en France.

163
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

2007 : La révision de la Constitution en France.

2004 : Le contrôle de constitutionnalité des lois.
2002 : Le président de la République, chef des Armées.
1995 : De l’usage du référendum constitutionnel en France.
Commissaire de police
2011 : Le Conseil constitutionnel, juge de l’exception.

2798
2008 : La protection juridictionnelle des libertés publiques.
2007 : À quoi sert une Constitution ?

1802
2006 : La France, République indivisible ?

6:17
1997 : La primauté de la loi.

0.18
Directeur d’établissement social et médico-social
2007 : La libre administration des collectivités locales.

4.23
2006 : L’autorité de la loi.

0.15
Directeur d’hôpital

8:16
2005 : Le référendum sous la Ve République.
École nationale de la magistrature (ENM)
0776
2002 : Révisions constitutionnelles et VIe République.
:888

2000 : La primauté de la constitution vous semble-t-elle assurée de façon

satisfaisante en France ?
2821

1999 : La Constitution de 1958 constitue-t-elle un tournant dans l’histoire

constitutionnelle française ?
1058

1995 : La séparation des pouvoirs sous la Ve République.

n:21

Instituts régionaux d’Administration (IRA)

bidja

2007 : Les pouvoirs propres du président de la République (QRC).

2005 : Les ordonnances sous la Ve République.
e d’A

2004 : La dissolution sous la Ve République.

sitair

2003 : Référendum et démocratie représentative.

1994 : L’évolution du rôle de l’exécutif dans les régimes contemporains de la
niver

France, du Royaume-Uni, de l’Allemagne et de l’Italie.

1993 : Le ministre.
U
stitut

1991 : Les rapports du président de la République et du Premier ministre sous

la Ve République.
m:In

Inspecteur des affaires sanitaires et sociales (IASS)

ox.co

2001 : Quel sens prend aujourd’hui l’article 72 de la Constitution ?

1992 : Les procédures de révision de la Constitution du 4 octobre
olarv

1958 modifiée.
164
l.sch
Les rapports entre les pouvoirs publics

Inspecteur des douanes

2009 : Le Conseil constitutionnel : acteur juridique ou politique ?
2008 : Dans quelle mesure la France évolue-t-elle vers un « régime présiden-
tiel » ?
2004 : Le principe d’égalité en droit public.
2003 : Discutez cette affirmation : « En France, la cour suprême, c’est le peu-
ple ». Charles de Gaulle.

2798
1996 : Les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif.

1802
1994 : Le référendum et sa pratique sous la Ve République.
Inspecteur des impôts

6:17
1993 : L’Assemblée nationale et le Sénat sous la Ve République.

0.18
Inspecteur du travail

4.23
1995 : L’évolution du rôle du Conseil constitutionnel.
Inspecteur du trésor

0.15
2005 : Le référendum sous la Ve République.

8:16
2002 : Peut-on parler d’un déclin du rôle législatif du Parlement sous la
Ve République ? 0776
2001 : Le pouvoir réglementaire sous la Ve République.
:888

2000 : Les pouvoirs du président de la République sous la Ve République.

2821

1993 : Le référendum sous la Ve République.

1990 : le Premier ministre sous la Ve République.
1058

Inspecteur de la jeunesse et des sports

n:21

1992 : Peut-on parler de déclin du Parlement ?

1991 : Le Sénat sous la Ve République.
bidja

Inspecteur de la concurrence et de la consommation (DGCCRF)

e d’A

2008 : Le rôle du président de la République dans les institutions de la

Ve République.
sitair

2005 : Le référendum sous la Ve République.

niver

Officier de gendarmerie (EOGN)

2011 : Le contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois : la question
U

prioritaire de constitutionnalité.
stitut

2010 : La protection juridictionnelle des libertés publiques.

m:In

2009 : Le Parlement de la Ve République.

2008 : La garantie des libertés publiques en droit public interne.
ox.co

2007 : Le renforcement de l’exécutif sous la Ve République.

olarv

2005 : la révision de la Constitution de 1958.

165
l.sch
Les institutions politiques de la Ve République

2004 : Le principe de la séparation des pouvoirs appliqué à la procédure légis-

lative dans la Constitution de la Ve République.
Officier de police
2011 : La question prioritaire de constitutionnalité.
2010 : Le Premier ministre.
2009 : Le contrôle de la loi en France.

2798
1802
6:17
0.18
4.23
0.15
8:16
0776
:888
2821
1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

166
l.sch
 titre

L’organisation
3

2798
1802
administrative

6:17
de la France

0.18
4.23
0.15
8:16
160 L’étude de l’organisation administrative française se situe dans le prolongement 0776
direct de celle de ses institutions politiques. Si le vote de la loi est la compétence
:888

essentielle du Parlement, l’exécution de la loi est la mission essentielle du Pre-

mier ministre. À cet effet, le chef du Gouvernement dispose de l’Administration
2821

et de la force armée (art. 21 de la Constitution). Le terme « exécution des lois »

ne veut pas seulement dire l’application stricte de la loi ; il a un sens plus vaste :
1058

il comporte une tâche plus générale qui est d’assurer le minimum de conditions
nécessaires à la continuité de la vie nationale, c’est-à-dire le maintien de l’ordre
n:21

public et le bon fonctionnement des services publics. L’ensemble de ces missions

est qualifié d’administratives et se distingue des missions politiques que le pou-
bidja

voir exécutif doit également assumer (voir supra no 113). L’étude de l’organisa-
tion administrative nous permettra de définir les principes généraux qui animent
e d’A

l’exercice de ces missions ainsi que les structures et les autorités (institutions)
qui sont chargées de les assurer.
sitair
niver
U
stitut
m:In
ox.co
olarv
l.sch
l.sch
olarv
ox.co
m:In
stitut
Univer
sitair
e d’A
bidja
n:21
1058
2821
:888
0776
8:16
0.15
4.23
0.18
6:17
1802
2798
 chapitre

1
Les principes généraux

2798
1802
de l’organisation

6:17
administrative

0.18
4.23
0.15
8:16
161 L’étude de l’organisation administrative suppose la connaissance d’un certain
nombre de principes de base et de définitions. Il importe surtout de faire la 0776
distinction entre les réformes de la décentralisation et de la déconcentration.

1
:888

section
2821

La notion de personne morale

1058

de droit public
n:21
bidja

162 L’un des premiers problèmes qui se posent est celui de savoir par quel procédé
juridique l’Administration va pouvoir exercer ses activités, par quel moyen et de
e d’A

quelle façon elle va agir. La solution de ce problème réside dans la notion de

.
personne morale (ou personne juridique).
sitair
niver

§ 1 Définition de la personnalité
U

morale
stitut
m:In

163 L’expression de personne morale désigne un sujet de droit qui n’est pas une
personne physique, un être humain. Une personne physique, un individu est,
ox.co

moyennant certaines conditions, d’âge par exemple, capable d’accomplir certains

actes de la vie juridique : négocier et signer des contrats, subir une expropriation,
olarv

recevoir de l’argent si on lui a causé des dommages. Tout le monde n’est pas
169
l.sch
 L’organisation administrative de la France

sujet de droit ; par exemple, l’aliéné n’est pas un sujet de droit, il est réputé
« incapable majeur ». Si nous sommes des sujets de droit, c’est parce que nous
sommes des personnes appelées personnes physiques « capables ». Il y a d’autres
sujets de droit que les personnes physiques : ce sont précisément les personnes
morales. Une association – par ex. : une association d’étudiants – est une per-
sonne morale. Elle est composée de plusieurs personnes mais ces personnes,
ensemble, constituent une autre personne, la personne morale, qui les représente
collectivement. Un club de football est aussi une personne morale : les joueurs

2798
et les dirigeants la composent. Quand le président du club signe un contrat pour
jouer un match, il ne signe pas pour lui, mais pour le club, c’est-à-dire pour

1802
l’ensemble des personnes qui le composent. La personne morale est distincte des
personnes qui la composent. Elle constitue essentiellement une aptitude à la vie

6:17
juridique.
L’État aussi est une personne morale, mais soumise au droit public, de même

0.18
que les communes, les départements, les régions, les établissements publics, les
GIP (groupement d’intérêt public) et certaines autorités administratives indé-

4.23
pendantes. Toutes les administrations n’ont pas la personnalité morale : les ser-
vices à compétence nationale n’ont pas la personnalité morale, ils dépendent de

0.15
l’État, qui lui, a la personnalité morale.

8:16
Pour l’État, l’attribution de la personnalité morale n’a pas de source textuelle
sûre. En revanche, pour les autres catégories d’institutions, l’attribution de la 0776
personnalité morale résulte du texte institutif.

.
:888
2821

§ 2 Intérêt de la notion de personne

1058

morale
n:21

164 L’utilité de cette notion de personne morale apparaît nettement dans quatre cas.
bidja

1. Quand des individus se groupent en vue d’atteindre un certain but, il leur

est nécessaire de posséder des moyens financiers, de faire tous les actes de la vie
e d’A

juridique, par exemple acheter, vendre, etc. C’est la personne morale qui va être
propriétaire de ce patrimoine, de cet argent et qui va accomplir les actes. S’il en
sitair

allait autrement, les biens devraient être considérés comme la propriété de tous
les associés, tous les membres du groupe devraient apparaître dans tous les actes,
niver

les contrats, les procès. Ce serait très compliqué et pratiquement impossible à

mettre en œuvre.
U

2. Même en l’absence de toute constitution de groupe, il est très utile de

stitut

considérer qu’une personne spéciale gère une entreprise, par exemple.

m:In

L’Administration constitue précisément un ensemble d’organisations aux-

quelles la notion de personne morale permet de vivre et de se développer. Ainsi,
ox.co

apparaissent en droit administratif l’État, les régions, les départements, les

communes, les collectivités d’Outre-mer, les établissements publics. Chacune de
olarv

ces personnes est chargée de gérer un service ou un ensemble de services. Cha-

170
l.sch
 Les principes généraux de l’organisation administrative

cune a son domaine, son budget. C’est elle qui intervient lorsqu’il y a lieu d’ac-
quérir, de vendre, de contracter, de plaider dans l’intérêt du service.
La notion de personnalité morale apparaît ainsi comme un moyen commode,
permettant à des groupements d’accéder à la vie juridique de façon autonome
et cohérente. Le groupement aura des organes qui agiront en son nom et pour
son compte.
3. En droit administratif, cette notion présente un autre intérêt : elle est un

2798
moyen de limiter la toute-puissance de l’État. Si, dans un pays, d’autres per-
sonnes morales que l’État existent, elles détiendront de toute évidence face à lui

1802
une certaine autonomie, administrative ou financière. La notion de personnalité
morale apparaît ainsi comme un procédé destiné à renforcer les libertés locales.

6:17
4. La personne morale ne peut agir qu’en fonction du but précis pour lequel
elle a été créée.

0.18
2

4.23
section

0.15
Déconcentration
8:16
et décentralisation :888
0776

165 L’organisation administrative peut être aménagée suivant deux systèmes diffé-
rents : la déconcentration et la décentralisation. La déconcentration apparaît
2821

comme un aménagement de la centralisation.

.
1058

§ 1 La déconcentration,
n:21

aménagement de la centralisation
bidja
e d’A

166 La déconcentration n’a de sens que par rapport à la centralisation qui peut
exister dans l’organisation et le fonctionnement d’une institution donnée. La
sitair

déconcentration est un aménagement de la centralisation : elle est surtout appli-

quée dans l’administration de l’État.
niver

A. Définition
U
stitut

167 La centralisation administrative se caractérise par l’unité de direction : elle n’est

qu’un aspect du phénomène plus général de centralisation, c’est-à-dire de la
m:In

tendance à l’unité qui se manifeste dans les différents aspects de la vie publique :
ox.co

politique, économique.
La centralisation administrative consiste à réunir toute l’Administration en un
olarv

centre unique de décision dirigé par les autorités centrales de l’État. Tous les
171
l.sch
 L’organisation administrative de la France

pouvoirs administratifs sont rassemblés entre les mains des autorités de l’État
qui ne gèrent pas seulement les affaires d’intérêt national, mais aussi les affaires
locales qui n’intéressent que des groupes de population ou de territoires res-
treints. Le pouvoir central imprime ainsi à tout le pays une direction unique,
centralisée.
Dans un pays pleinement centralisé, il n’existe qu’une seule personne morale
de droit public : l’État. Les divisions du pays (départements ou communes par
exemple) ne sont que de simples circonscriptions territoriales, sans personnalité

2798
morale, et qui servent uniquement de cadre aux divers services administratifs de
l’État.

1802
La France, au début du XIXe siècle, sous le régime napoléonien, était soumise
à un régime de ce type.

6:17
0.18
B. Les justifications historiques de la centralisation

4.23
168 La centralisation a été justifiée par les avantages politiques et techniques qu’elle

0.15
présente.

8:16
1 o Les avantages politiques
De ce point de vue, la centralisation se révèle utile en tant qu’elle renforce la 0776
puissance externe et interne de l’État. L’État dispose ainsi complètement (mais
:888

pas forcément rapidement) de tous les moyens nécessaires pour prendre toutes
les décisions, tant à l’intérieur qu’aux frontières du pays. De plus, la centralisa-
2821

tion permet de lutter efficacement contre tous les éléments et groupements cen-
trifuges qui viseraient à miner l’unité de l’État.
1058

2 o Les avantages techniques

n:21

Grâce à elle, les services publics fonctionnent de façon uniforme, donc plus
bidja

« égale » quel que soit le point du territoire. L’unité de décision garantit l’égalité
de traitement de tous les citoyens sur l’ensemble du territoire national.
e d’A

Mais la centralisation présente aussi de sérieux inconvénients : elle génère des

lourdeurs administratives, du retard dans le traitement de dossiers, des solutions
sitair

déconnectées des réalités locales... et, de fait, beaucoup d’inégalités.

niver

C. La déconcentration, principe d’organisation

U

de l’Administration d’État
stitut

169 Un système centralisé présente aujourd’hui de graves inconvénients, car les auto-
m:In

rités centrales sont incapables de prendre toutes les décisions avec la rapidité
nécessaire : les circuits de préparation et d’exécution sont trop lents. De plus,
ox.co

leurs décisions risquent d’être inadaptées, car ces autorités ne sont pas à même
de connaître avec précision les besoins des populations locales. C’est la raison
olarv

pour laquelle la centralisation est inconcevable aujourd’hui dans la plupart. des

172
l.sch
Les principes généraux de l’organisation administrative

secteurs de l’Administration. On trouve encore de la centralisation dans le sys-

tème des examens nationaux (baccalauréat) et de certains concours administra-
tifs : un seul concours, le même jour sur l’ensemble du territoire national, un
seul et même sujet distribué à la même heure, un seul jury, une liste nationale
de postes... À voir le nombre de recours contentieux sur ces concours nationaux
« centralisés », on se rend bien compte que ce système est dépassé et dangereux,
même s’il part. d’une bonne intention : assurer l’égalité des candidats à l’accès
à la fonction publique. Certains concours administratifs sont déjà déconcentrés,

2798
par exemple les IRA.
La déconcentration a pour objet d’assouplir la centralisation assurée par la

1802
concentration et de diminuer les inconvénients que nous venons de citer.
La déconcentration consiste à attribuer des pouvoirs de décision aux représen-

6:17
tants locaux du pouvoir central (préfets par exemple). Ceux-ci ne sont pas de
simples organes de transmission et d’exécution parce qu’ils détiennent, en vertu

0.18
de la déconcentration, un pouvoir de décision au plan local. Toutefois, le système
demeure centralisé dans la mesure où ces agents locaux demeurent subordonnés

4.23
au pouvoir central. Ces éléments de subordination, qu’on retrouve dans le pou-

0.15
voir hiérarchique qui pèse sur eux, sont un des plus caractéristiques de la décon-
centration.

8:16
L’Administration centralisée, mais assortie du correctif de la déconcentration,
présente l’aspect d’une pyramide d’agents reliés les uns aux autres par les liens
de la hiérarchie : au sommet, on trouve le pouvoir central (le Gouvernement
0776
composé de ministres) ; aux échelons intermédiaires, se trouvent les préfets et,
:888

au bas de l’échelle, les simples agents d’exécution.

2821

Grâce à cette subordination hiérarchique, se trouve réalisée l’unité complète

de vues dans la gestion administrative et la soumission des intérêts locaux à
l’intérêt national.
1058

Pendant longtemps, la France a hésité entre une politique de décentralisation

n:21

et de déconcentration. Depuis 1982, la décentralisation est privilégiée, mais la

déconcentration des services de l’État s’impose d’autant plus pour garantir l’effi-
bidja

cacité globale de l’action publique.

La déconcentration n’est plus aujourd’hui un simple aménagement du pouvoir
e d’A

de décision dans un système administratif centralisé. La loi du 6 février 1992,

dite loi Joxe, ou encore ATR (Administration territoriale de la République) a
sitair

posé le principe que l’administration de l’État doit être fondamentalement

déconcentrée et que le principe de subsidiarité doit s’appliquer : ne doivent
niver

« remonter » à l’administration centrale que les seuls dossiers qui ne peuvent pas
être traités au plan local par les responsables déconcentrés (préfet, chefs des
U

services déconcentrés des ministères). Il est désormais acquis que la décentralisa-

stitut

tion ne peut pas être pleinement efficace si l’administration de l’État n’est pas
suffisamment déconcentrée. Le renforcement des pouvoirs des préfets et la réor-
m:In

ganisation des services de l’État au niveau départemental et régional vont tout à

fait dans ce sens.
ox.co
olarv

173
l.sch
170
.
L’organisation administrative de la France

§ 2 La décentralisation
Dans les États modernes, on observe la manifestation de deux tendances contra-
dictoires mais qui, en réalité, s’équilibrent : un mouvement centralisateur (faci-
lité par la puissance de l’informatique) et un mouvement décentralisateur.
En effet, devant la multiplicité croissante des tâches à accomplir et des besoins
à satisfaire, le pouvoir central est amené à se décharger d’une partie plus ou

2798
moins grande de ses compétences administratives au profit des collectivités terri-
toriales (les communes, départements et régions) qui sont autant de personnes

1802
morales distinctes. L’autorité centrale, au lieu d’agir elle-même par ses agents,
ne fait que contrôler l’action de ces collectivités territoriales juridiquement et

6:17
financièrement autonomes : c’est la décentralisation.

0.18
A. La notion de décentralisation

4.23
171 La décentralisation consiste pour le pouvoir central à transférer certaines de ses

0.15
compétences administratives à des autorités qui ne dépendent pas hiérarchique-
ment de lui. Elle consiste donc à multiplier les centres de direction autonome

8:16
des affaires publiques. En effet, certains problèmes administratifs n’intéressent
qu’un groupe ou qu’une partie du territoire ou de la population. Par la décentra- 0776
lisation, ce groupe ou collectivité gère lui-même ses propres affaires par ses propres
moyens à l’aide d’organes qu’il aura lui-même désignés.
:888
2821

B. Les conditions de la décentralisation

1058

172 Elle suppose deux conditions principales :

n:21

1 o L’existence d’affaires locales

bidja

Il est nécessaire d’opérer une distinction, parmi la masse des besoins auxquels
l’Administration doit pourvoir, entre ceux qui intéressent l’ensemble du terri-
e d’A

toire et de la population (la défense, par exemple) et ceux qui demeurent parti-
culiers à une collectivité (les transports urbains, par exemple). La reconnaissance
sitair

d’une liste d’affaires locales, distinctes des affaires nationales, est donc la première
condition, nécessaire, de la décentralisation. Ce n’est d’ailleurs que tardivement
qu’un partage entre affaires nationales et affaires locales a été opéré en France
niver

par l’acte 1 de la décentralisation (lois du 7 janvier et du 22 juillet 1983 relatives

à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les
U

régions et l’État) puis par l’acte 2 de la décentralisation (loi du 13 août 2004

stitut

relative aux libertés et aux responsabilités locales. Voir doc. no 16 précisant la

répartition des compétences entre les niveaux de collectivités territoriales). Ces
m:In

affaires réputées locales sont autant de compétences que l’État transfère aux
collectivités territoriales.
ox.co
olarv

174
l.sch
 Les principes généraux de l’organisation administrative

2 o L’octroi de la personnalité morale

Pour gérer leurs affaires elles-mêmes, les collectivités ont besoin de la personna-
lité morale qui entraîne l’autonomie administrative et l’autonomie budgétaire sans
lesquelles il n’y a pas de décentralisation.
La décentralisation ne peut donc exister qu’à partir du moment où les organes
chargés de gérer les affaires de la collectivité en émanent et possèdent, à l’égard
de l’État, une certaine autonomie. La décentralisation implique donc l’élection

2798
au suffrage universel des organes de la collectivité, seule garantie réelle de leur
autonomie par rapport au pouvoir central.

1802
Il ne peut ainsi y avoir de décentralisation que lorsque la loi accorde à des
organes élus au suffrage universel direct un pouvoir de décision sur les affaires

6:17
locales.

0.18
C. Les modalités de la décentralisation

4.23
173 Elles sont très diversifiées car toute une gamme de mesures peut faire varier du

0.15
minimum au maximum le degré de la décentralisation, tant au niveau de l’élec-

8:16
tion des organes, des matières laissées à leur décision, des moyens mis à leur
disposition ou des contrôles que l’État fait peser sur eux.
Il n’y a pas de contrainte de l’Union européenne en la matière, si ce n’est
0776
l’existence d’un niveau régional. Il faut remarquer qu’il existe cependant une
:888

autre contrainte européenne, celle du Conseil de l’Europe, sous la forme de la

Charte européenne de l’autonomie locale signée à Strasbourg le 15 octobre 1985
2821

et que la France, après de longues années de réticences (dont l’avis négatif du

Conseil d’État) a ratifiée en 2007. La loi du 10 juillet 2006 a autorisé le président
1058

de la République à ratifier la Charte. La ratification par la France est intervenue

par le décret du 3 mai 2007 portant publication de la Charte. Cette dernière
n:21

constitue le premier instrument juridique multilatéral de référence qui définit et

protège les conditions de l’autonomie locale en Europe (autonomie politique,
bidja

administrative et financière), tout en respectant le principe de la souveraineté de

l’État. On mesure, par exemple, l’importance prise par la notion d’autonomie
e d’A

financière. La Charte est entrée en vigueur le 1er septembre 1988, après les pre-
mières approbations. La France faisait partie des États signataires en 1985 mais
sitair

ce n’est donc qu’en 2007 qu’elle l’a ratifiée, avec trois réserves !
Il existe deux formes de décentralisation : la décentralisation territoriale et la
niver

décentralisation par services (dite encore technique).

U

1 o La décentralisation territoriale
stitut

Elle consiste à ériger en collectivités territoriales des communautés d’habitants

m:In

définies géographiquement (par exemple, régions, départements, communes). Elle

a pour base le territoire et les intérêts particuliers des habitants d’une partie du
ox.co

territoire national. L’article 72 de la Constitution définit les catégories de collecti-

vités territoriales : « ... les communes, les départements, les régions, les collectivités
olarv

à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ».

175
l.sch
L’organisation administrative de la France

Document no 16
Tableau indiquant la répartition des compétences
entre les collectivités territoriales
(à jour de la loi relative aux responsabilités locales)
Commune Département Région
Action sociale • Établissement • Aide à l’enfance
des demandes • Protection maternelle
• Bureaux • Hébergement

2798
municipaux handicapés
d’hygiène • Hébergement

1802
personnes âgées
• Service social
• Prévention sanitaire

6:17
• Financement du RMI
et du RMA

0.18
• Fonds d’aide
aux jeunes en difficulté

4.23
Enseignement • Enseignement • Collèges • Lycées
primaire • Établissements

0.15
d’éducation spéciale
Économie et • Aides directes • Aides directes • Schéma régional

8:16
développement complémentaires complémentaires de développement
local • Chartes • Équipement rural économique
intercommunales • Financement • Pôles de recherche
d’aménagement de l’accueil 0776
• Aides directes
des entreprises • Contrat de plan
:888

avec l’État
• Parc naturel régional
2821

Transports • Services • Transports scolaires • Trains régionaux

de transports • Services • Aménagement
publics urbains des transports des aéroports,
1058

non urbains ports et canaux

}
}
• Archives • Archives • Archives

}
Culture
régionaux
n:21

• Musées muni- • Musées muni- • Musées

• Bibliothèques cipaux • Bibliothèques cipaux
bidja

• Conservatoires centrales de prêt

Urbanisme • Schémas directeurs • Schéma d’aptitude
• Plans d’occupation et d’utilisation
e d’A

des sols de la mer

• Autorisations
sitair

d’occupation des sols

(dont permis
de construire)
niver

Environnement • Distribution • Protection

en eau potable et valorisation
U

• Assainissement du patrimoine
stitut

• Collecte et des sites

et traitement
m:In

des ordures
ménagères
ox.co
olarv

176
l.sch
 Les principes généraux de l’organisation administrative

Voirie • Routes • Routes

communales départementales
• Ports de plaisance • Ports maritimes
de pêche et de commerce
Formation • Formation
professionnelle professionnelle
et apprentissage des jeunes
• Actions
de formation

2798
des moins de 26 ans
• Fonds régional
de l’apprentissage

1802
et de la formation
Logement • Programme local • Plans pour

6:17
de l’habitat le logement
(action en faveur des défavorisés

0.18
des mal-logés)

4.23
2 o La décentralisation par services

0.15
Elle est fondée sur des considérations techniques. Elle consiste à donner l’auto-
nomie à une catégorie particulière de services publics organisés sous la forme

8:16
d’établissements publics, par exemple les universités ou les hôpitaux. Elle est
fondée sur un besoin ou un intérêt déterminé, spécial, qui peut être ressenti à
0776
des endroits très différents du territoire et qui n’est pas lié à une portion détermi-
née du territoire. Certains services, nettement individualisés par leur objet ou
:888

leur structure, sont mis en quelque sorte hors de la hiérarchie et dotés de la

personnalité morale, d’un patrimoine et d’organes propres chargés de diriger
2821

leur action. L’autorité supérieure n’exerce plus sur eux qu’un contrôle analogue
à celui qui pèse sur les collectivités territoriales.
1058

La décentralisation par services se traduit par la transformation d’un service

public en établissement public (voir infra no 248) doté de la personnalité morale.
n:21

Cette décentralisation technique est différente de la décentralisation territoriale

bidja

au moins sur deux points fondamentaux : aux établissements publics s’applique de

façon stricte le principe de spécialité, alors que les collectivités territoriales bénéfi-
e d’A

cient de la « clause générale de compétence ». En ce qui concerne le contrôle de

l’État, les collectivités territoriales bénéficient du contrôle de légalité, alors que les
établissements publics sont soumis en principe à la tutelle (sauf l’exception des
sitair

.
EPCI qui bénéficient du même régime que les collectivités territoriales).
niver
U

§ 3 Le contrôle administratif
stitut

dans le cadre de la déconcentration

m:In

et de la décentralisation
ox.co

174 Déconcentration et décentralisation nécessitent un certain contrôle du pouvoir

olarv

central sur les activités des autorités administratives périphériques. Mais ce

177
l.sch
 L’organisation administrative de la France

contrôle s’exprime différemment selon le système d’organisation administrative

envisagé. À la déconcentration correspond le pouvoir hiérarchique, à la décentrali-
sation un contrôle de légalité qui a été institué par les lois du 2 mars et du
22 juillet 1982.

A. Le pouvoir hiérarchique
(organisation centralisée et déconcentrée)

2798
175 Il confie à l’autorité supérieure le droit de faire prévaloir sa volonté sur celle de

1802
l’agent subordonné. Il s’exerce sur les actes et comporte cinq attributs prin-
cipaux :

6:17
– le pouvoir d’instruction qui permet au supérieur hiérarchique de donner à
ses subordonnés des ordres ou instructions de service, soit générales, soit indivi-

0.18
duelles (circulaires, directives, instructions) ;

4.23
– le pouvoir d’approbation préalable ;

0.15
– le pouvoir d’annulation qui permet au supérieur de faire disparaître une
décision illégale ou simplement inopportune du subordonné ;

8:16
– le pouvoir de réformation qui permet au supérieur de modifier la décision,
de l’infirmer ; 0776
– le pouvoir de suspension : la décision n’est pas appliquée provisoirement.
:888

Mais le pouvoir hiérarchique ne comporte pas le pouvoir de substitution, sauf

2821

dans certains cas exceptionnels prévus par la loi.

Le pouvoir hiérarchique peut également s’exercer sur la personne des subor-
1058

donnés : nomination, affectation, mutation, pouvoir disciplinaire. La déconcen-

tration, il faut le redire, ne remet pas en cause le pouvoir hiérarchique.
n:21
bidja

B. Le contrôle sur les collectivités territoriales

décentralisées et les établissements publics
e d’A

176 Jusqu’aux lois du 2 mars et 22 juillet 1982, le contrôle qui s’exerçait sur les
sitair

collectivités territoriales portait le nom de « tutelle administrative ». Depuis ces

deux textes, un nouveau type de contrôle a été mis en place : le « contrôle de
niver

légalité ». La tutelle n’est plus applicable qu’aux seuls établissements publics de

l’État.
U
stitut

1 o La tutelle administrative (établissements publics)

m:In

177 a) Définition de la tutelle

ox.co

C’est le contrôle qu’exerce l’État sur les organes des établissements publics dans
les limites fixées par la loi. Il y a autant de régimes de tutelle qu’il y a de
olarv

catégories d’établissements publics (par exemple, la tutelle de l’État sur les uni-
178
l.sch
Les principes généraux de l’organisation administrative

versités est très légère en comparaison de celle sur le CNRS). Il n’y a pas de
tutelle sans texte.
Ce contrôle est nécessaire, à la fois dans l’intérêt de l’État lui-même (nécessité
de l’unité de l’État et du respect de la loi), dans celui de l’établissement public
lui-même (pour éviter la mauvaise gestion).
Ce contrôle ne doit pas être poussé trop loin, sinon ce serait nier la notion
même de décentralisation, même technique. Dans la centralisation, la subordina-

2798
tion est de principe et s’exerce sans texte ; de plus, elle est totale. Dans la décentrali-
sation, la liberté est la règle et le contrôle l’exception : un texte (de loi) doit en

1802
poser le principe, désigner l’autorité qui l’exerce au nom de l’État, en fixer l’éten-
due et les procédés. C’est un pouvoir conditionné.

6:17
b) Les autorités de tutelle

0.18
C’est l’État qui exerce la tutelle par ses agents. Jusqu’en 1982, c’est le préfet (voir

4.23
infra no 204) qui l’exerçait, tout au moins dans la décentralisation territoriale.
Dans la décentralisation par services, la tutelle est exercée par la collectivité à

0.15
laquelle est rattaché l’établissement public : c’est le ministre compétent, donc
l’État, pour les établissements publics nationaux, par exemple le CNRS, l’ENA,

8:16
les IRA, la SNCF ou encore l’ONF.
0776
c) Les moyens de la tutelle
:888

Elle peut s’exercer par une gamme étendue de mesures qui concernent soit la
personne même des autorités décentralisées, soit les actes qu’elles accomplissent.
2821

•→ La tutelle sur les personnes

1058

Malgré la désignation par l’élection, l’État peut se réserver un certain pouvoir

disciplinaire, à titre provisoire (suspension) ou même définitif (révocation).
n:21

C’est un pouvoir très limité qui n’intervient que selon une procédure précise et
selon des motifs fixés par la loi. De plus, s’agissant d’organes élus, il est prévu
bidja

leur remplacement par d’autres élections.

e d’A

•→ La tutelle sur les actes

C’est la plus importante : elle peut porter soit sur leur opportunité, soit sur leur
sitair

légalité.
niver

Elle se manifeste (par ordre de sévérité croissante) par :

U

– l’approbation, soit expresse, soit tacite ; dans ce dernier cas, la décision de

stitut

l’établissement public devient exécutoire si l’autorité de tutelle a gardé le silence

dans un délai déterminé (régime de l’accord implicite) ;
m:In

– l’annulation des actes illégaux, soit par l’autorité de tutelle elle-même, soit
sur sa demande par le juge administratif ;
ox.co

– la substitution d’office : si l’organe de la collectivité décentralisée ne se

olarv

conforme pas à une obligation légale (en refusant de prendre une mesure obliga-
179
l.sch
 L’organisation administrative de la France

toire par exemple), l’autorité de tutelle peut être autorisée à agir à sa place, après
l’avoir mise en demeure.
Le pouvoir de contrôle qui appartient ainsi au pouvoir central est étroitement
limité par la loi et contrôlé par le juge. Une mesure de tutelle est une décision
administrative et, comme telle, soumise au respect de la légalité. Tant les auto-
rités décentralisées que les particuliers détiennent des recours juridictionnels à
l’égard des mesures de tutelle (recours pour excès de pouvoir, par exemple).
De plus, si l’État commet une faute dans l’exercice de la tutelle, il engage sa

2798
responsabilité.

1802
2 o Le contrôle de légalité (collectivités territoriales et établissements publics

6:17
locaux)

0.18
178 Au contrôle de l’opportunité des actes des autorités locales qui était en fait
inhérent à la notion de tutelle administrative, le législateur a substitué en 1982

4.23
un contrôle de la légalité des actes qui va s’exercer exclusivement a posteriori.

0.15
a) La transmission des principaux actes des collectivités territoriales
au préfet

8:16
La décentralisation ne peut se concevoir qu’avec un contrôle administratif exercé
par l’État (art. 72 de la Constitution). Ce contrôle, depuis 1982, prend la forme 0776
d’un contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales. Le préfet,
:888

représentant de l’État, est chargé de ce contrôle. Encore doit-il avoir connais-

sance des actes (décisions, délibérations) pris par les collectivités territoriales. Le
2821

législateur de 1982 a créé un système de « transmission des actes » au préfet. Les

textes distinguent deux catégories d’actes : ceux qui doivent être transmis au
1058

représentant de l’État (préfet ou sous-préfet) et ceux qui ne sont pas soumis à

cette obligation.
n:21

Les actes soumis à l’obligation de transmission sont énumérés de façon limita-

bidja

tive par la loi, ce sont les actes les plus importants par leurs conséquences :
délibérations des assemblées, décisions en matière de police, actes réglementaires,
e d’A

conventions relatives aux marchés, emprunts ou délégations de service public,

décisions individuelles relatives à la nomination, l’avancement, les sanctions des
sitair

agents locaux.
Par contre, les actes non réglementaires, qui sont les plus nombreux (actes de
niver

gestion courante, actes d’administration interne, conventions de moindre impor-

tance, et tous autres actes et échanges de correspondance) ne sont pas soumis à
U

l’obligation de transmission.
stitut

Pour être exécutoires par les autorités locales, les actes soumis à l’obligation
m:In

de transmission doivent être transmis au représentant de l’État sans condition

de délai mais en fait le plus rapidement possible et doivent être publiés ou
ox.co

notifiés selon les cas. Ainsi les actes des autorités locales deviennent exécutoires
dès qu’ils ont été transmis au représentant de l’État (il s’agit de la date de récep-
olarv

tion à la préfecture) et quand ils ont été publiés ou notifiés.

180
l.sch
Les principes généraux de l’organisation administrative

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales avait
déjà sensiblement allégé le nombre d’actes à transmettre au préfet (environ
5 millions d’actes par an). Elle avait également autorisé la transmission électro-
nique (dispositif de télétransmission).
Il a bien fallu admettre que les actes transmis étaient encore trop nombreux
et que les préfectures, même appuyées par les services déconcentrés, n’avaient
pas les moyens d’assurer un contrôle efficace, encore moins systématique.

2798
Sur la base de la loi d’habilitation du 12 mai 2009 (loi de simplification du
droit et d’allégement des procédures), l’ordonnance du 17 novembre 2009 a

1802
simplifié et allégé l’exercice du contrôle de légalité, notamment dans le domaine
des actes relatifs aux agents publics et de la voirie routière. Une circulaire du

6:17
ministère de l’Intérieur du 13 décembre 2010 a dressé une liste des actes à trans-
mettre.

0.18
Les actes non soumis à l’obligation de transmission sont exécutoires à la
simple condition d’avoir été publiés ou notifiés.

4.23
0.15
b) Le rôle du préfet en matière de contrôle de la légalité des actes
des autorités locales (le déféré préfectoral)

8:16
•→ Le contrôle des actes soumis à l’obligation de transmission
Le représentant de l’État n’apprécie pas l’opportunité de l’acte mais tous les 0776
éléments de sa légalité. Si l’acte lui apparaît légal, en principe son intervention
:888

s’arrête là. Toutefois, l’auteur de l’acte peut lui demander de l’informer de son
intention de ne pas déférer l’acte au juge administratif. Dans ce cas, le représen-
2821

tant de l’État est amené à délivrer une sorte d’attestation de non-recours mais
qui n’a qu’une portée relative et qui n’équivaut pas à un brevet de légalité. En
1058

effet, une personne lésée par un acte peut demander au représentant de l’État
de saisir le juge administratif mais il ne s’agira, en aucun cas, d’une obligation
n:21

pour lui de le faire (c’est le déféré provoqué). Au-delà de 2 mois, la collectivité

territoriale n’a plus à craindre un déféré direct ou provoqué.
bidja

•→ Le contrôle des actes non soumis à l’obligation de transmission

e d’A

Dans tous les cas, le préfet peut exercer sa mission de contrôle administratif sur
ces actes, soit que l’autorité locale lui ait transmis l’acte sans y être obligée, soit
sitair

qu’un tiers lui ait communiqué cet acte.

niver

c) L’intervention du juge administratif

U

Seul le juge administratif peut prononcer l’annulation d’un acte d’une autorité
stitut

locale soit sur le recours d’une personne intéressée (dans les conditions du droit
commun, c’est-à-dire le recours pour excès de pouvoir), soit sur le déféré du
m:In

préfet, représentant de l’État. Dans ce dernier cas, l’autorité locale doit être infor-
mée du recours immédiatement avec toutes les précisions sur les illégalités invo-
ox.co

quées. Il est possible alors à l’autorité locale de modifier l’acte afin d’éviter un
contentieux. En principe, le représentant de l’État doit informer les autorités
olarv

locales de son intention de former un recours avant même de saisir le juge afin
181
l.sch
L’organisation administrative de la France

que celles-ci puissent prendre, si elles le désirent, les mesures nécessaires pour
éviter une annulation. Le préfet a 2 mois pour saisir le juge après la transmission.
Dans le cas où la transmission n’est pas obligatoire, le délai est de 2 mois après
la saisine par la personne lésée ou après la publication de l’acte dans l’hypothèse
d’une saisine par un tiers.
Il est des cas où le représentant de l’État peut estimer, qu’en raison des consé-
quences particulières que l’exécution de l’acte peut entraîner, un sursis à exécu-
tion de la décision soit nécessaire et le demander au tribunal administratif. Celui-

2798
ci peut l’accorder dès lors qu’un des moyens avancés apparaît de nature à entraî-
ner l’annulation. Toutefois, pour les actes non soumis à l’obligation de transmis-

1802
sion, le représentant de l’État peut demander le sursis à exécution mais il ne
pourra lui être accordé que si l’un des moyens d’annulation est sérieux et s’il y

6:17
a urgence.
Un cas particulier doit être signalé : celui des actes de nature à compromettre

0.18
l’exercice d’une liberté publique ou individuelle. Dans ce cas, le sursis sera
accordé dans un délai de quarante-huit heures par le président du tribunal admi-

4.23
nistratif (procédure du référé-liberté).

0.15
Devant les difficultés soulevées par les décisions des collectivités territoriales
dans certains domaines sensibles (urbanisme, marchés publics, délégation de

8:16
service public) dont l’applicabilité immédiate empêchait souvent un véritable
contrôle de leur régularité, la loi du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménage-
0776
ment et le développement du territoire modifiée par la loi du 30 juin 2000 a
prévu dans son article 27 un régime spécial de sursis à exécution dans ces
:888

matières. Ainsi, lorsque le préfet, dans les 10 jours de la réception de l’acte,

demande le sursis à exécution de celui-ci, la suspension de son exécution est de
2821

droit. En revanche, si au terme d’un mois après réception, le juge des référés n’a
pas statué, l’acte redevient exécutoire.
1058

Une possibilité d’appel devant la cour administrative d’appel est prévue au

profit du représentant de l’État au cas où il n’obtiendrait pas satisfaction devant
n:21

le tribunal administratif et naturellement au profit de l’autorité locale dont l’un

des actes aurait été annulé.
bidja

Les actes budgétaires sont également soumis au contrôle de légalité dans les
e d’A

mêmes conditions, avec l’obligation particulière pour l’exécutif local de trans-

mettre les délibérations budgétaires dans les 15 jours de leur adoption. Toutefois,
sitair

un contrôle particulier, opéré par la chambre régionale des comptes, peut inter-
venir lorsque le budget n’est pas voté dans le délai légal, quand il n’est pas voté
niver

en équilibre, qu’il y a un déficit dans le compte administratif ou qu’une dépense

obligatoire n’a pas été inscrite : c’est le contrôle budgétaire. Il y a une différence
U

fondamentale entre le contrôle budgétaire et le contrôle de légalité : le premier

stitut

a pour objet de rétablir la régularité d’un budget ou d’un compte (la procédure
fait intervenir le préfet et la chambre régionale des comptes), le second a pour
objet l’annulation d’un acte administratif ou budgétaire par le juge administratif.
m:In

Dans son 21e rapport sur le contrôle de légalité (mars 2011), le ministère de
ox.co

l’Intérieur (DGCL) fait état de 5 567 609 actes transmis en 2009 contre 6 347 752
actes transmis en 2006 (avant la réforme) et de 1 034 déférés (2 fois moins en
olarv

10 ans).
182
l.sch
Les principes généraux de l’organisation administrative

www.dgcl.interieur.gouv.fr
On voit ainsi la différence entre déconcentration et décentralisation. Dans la
déconcentration, la décision est toujours prise au nom de l’État par un de ses
agents : il y a seulement substitution d’un agent local (le préfet, par exemple)
au supérieur hiérarchique (le ministre). Dans la décentralisation, la décision n’est
plus prise au nom de l’État, mais au nom d’une collectivité territoriale et par un
organe qui émane d’elle. Comme le disait à propos de la déconcentration Odilon
Barrot au milieu du XIXe siècle : « C’est toujours le même marteau qui frappe,

2798
mais on a raccourci le manche ».
Avec la décentralisation, ce n’est plus le même marteau et on a changé la main

1802
qui le tient.

6:17
Le choix entre centralisation corrigée par la déconcentration et la décentralisa-
tion tient compte des avantages et des inconvénients présentés par les deux

0.18
systèmes.
À l’actif de la centralisation, on peut mettre le souci du rendement, l’efficacité

4.23
administrative, son économie, la compétence de ses agents, son action en faveur
de l’unité politique du pays. Mais le passif est lourd : lenteur, encombrement des

0.15
administrations centrales, uniformité des solutions. La décentralisation présente
incontestablement un bilan plus positif : elle est plus libérale (plus démocratique

8:16
puisque reposant sur l’élection), plus adaptée aux problèmes, elle repose sur la
0776
participation des citoyens à la gestion de leurs propres affaires. À l’inverse, elle
peut être dangereuse tant au point de vue politique (risque de briser l’unité
nationale) qu’au point de vue administratif (mauvaise gestion, trop proche des
:888

intérêts locaux et par des non-techniciens).

2821

En France, le choix entre les deux formules n’a pas été fait clairement. Il s’agit
tout au plus d’un dosage entre une tradition centralisatrice très forte et ancienne
1058

et un mouvement décentralisateur lié au développement de la démocratie poli-

tique. L’étude de l’organisation administrative française actuelle montrera que
n:21

c’est sous cette forme que se pose le problème. Si la loi du 2 mars 1982 est venue
renforcer considérablement le mouvement en faveur de la décentralisation,
bidja

notamment par la suppression de la tutelle administrative traditionnelle, la loi

du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République a voulu
e d’A

renforcer la déconcentration en affirmant dans son article 1er que l’Administra-

tion territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et
sitair

par les services déconcentrés de l’État. Il est désormais acquis que la déconcentra-
tion et la décentralisation doivent progresser en parallèle. Il faut tout de même
relever encore que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a posé le principe
niver

que la République est décentralisée. La décentralisation et l’autonomie locale

bénéficient donc d’une protection constitutionnelle, alors que la déconcentration
U

n’est imposée et protégée que par une loi ordinaire.

stitut
m:In
ox.co
olarv

183
l.sch
L’organisation administrative de la France

Pour aller plus loin Chapitre 1

2798
1802
La genèse de la réforme territoriale

6:17
0.18
Les candidats aux concours pourront utilement se reporter à un certain nombre
de rapports parlementaires qui ont alimenté la préparation de la réforme territo-

4.23
riale (site Internet de l’Assemblée nationale et du Sénat).

0.15
Les questions de la décentralisation et de la gouvernance publique locale ont
fait l’objet de plusieurs rapports d’experts qui ont fait date :

8:16
– en 1976, le rapport de la Commission Guichard ;
– en 2000, le rapport de la Commission Mauroy (ancien Premier ministre) 0776
intitulé « Refonder l’action publique locale » ;
:888

– en 2009, le rapport du comité pour la réforme des collectivités locales présidé

par Mr Edouard Balladur, ancien Premier ministre : « Il est temps de décider »,
2821

mars 2009 (www.ladocumentationfrancaise.fr).

1058

À propos de la loi du 16 décembre 2010

n:21

de réforme territoriale
bidja
e d’A

La loi du 16 décembre 2010 apparaît comme un compromis : sur de nombreux

sujets, la navette parlementaire a eu pour effet de faire reculer le gouvernement
sitair

sur les points les plus ambitieux du projet de loi soumis initialement au Sénat.
De plus, le projet initial, se composait d’une quarantaine d’articles. La loi finale-
niver

ment adoptée en comporte 90, résultat des multiples amendements qui ont
enlevé au texte sa cohérence initiale.
U
stitut
m:In
ox.co
olarv

184
l.sch
Les principes généraux de l’organisation administrative

Sujets de concours

2798
1802
Administrateur territorial

6:17
2009 : La clause générale de compétence.

0.18
2008 : Les niveaux d’administration en France.
2003 : La constitutionnalisation des collectivités locales.

4.23
2001 : Pouvoir réglementaire et collectivités territoriales.

0.15
Attaché territorial

8:16
2003 : La décentralisation et le principe d’égalité.
2002 : Faut-il encore décentraliser ? 0776
2000 : Le contrôle des actes des collectivités territoriales.
:888

1997 : Élection et décentralisation.

2821

1996 : Le principe de la libre Administration des collectivités territoriales.

1995 : La déconcentration et la décentralisation sont-elles contradictoires ?
1058

Attaché d’administration hospitalière

n:21

2002 : Réformer l’État par la décentralisation ?

Commissaire aux Armées
bidja

1999 : Décentralisation et déconcentration.

e d’A

Commissaire de la police nationale

2001 : Pouvoir de police et décentralisation : évolution et enjeux.
sitair

Directeur d’hôpital
niver

1994 : Faut-il revoir la répartition des compétences entre l’État et les collecti-
vités territoriales ?
U

Inspecteur des affaires sanitaires et sociales

stitut

1998 : Contrôle de légalité, procédure contentieuse et modalités pertinentes

m:In

d’intervention d’un État moderne sur des collectivités autonomes.

1996 : Décentralisation et égalité des citoyens sur le territoire national.
ox.co

Inspecteur des douanes

olarv

1998 : Le contrôle de l’État sur les actes des collectivités locales.

185
l.sch
L’organisation administrative de la France

1997 : Déconcentration, décentralisation : vers un équilibre des pouvoirs au

niveau local ?
Inspecteur du trésor
1996 : Le contrôle de l’État sur les collectivités décentralisées.
Inspecteur de la jeunesse, des sports et des loisirs
1992 : Délocalisation, déconcentration, décentralisation.

2798
Inspecteur du travail
1994 : L’état actuel de la décentralisation.

1802
6:17
0.18
4.23
0.15
8:16
0776
:888
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1058
n:21
bidja
e d’A
sitair
niver
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stitut
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ox.co
olarv

186
l.sch
 chapitre

2
L’Administration de l’État

2798
1802
6:17
0.18
179 La France est un État unitaire dont l’organisation administrative principale repose

4.23
en premier lieu sur l’administration de l’État. Elle constitue une armature essen-
tielle en termes de services publics. Elle est composée des services centraux (admi-

0.15
nistration centrale) et des services déconcentrés (administration territoriale).

8:16
Il appartient à la Constitution de préciser quelles sont les autorités administra-
tives supérieures. On distinguera ensuite l’administration centrale de l’adminis-
tration territoriale. 0776
L’administration centrale a une compétence géographique qui s’étend à l’en-
:888

semble du territoire national. En revanche, l’administration territoriale détient

une compétence géographique limitée à une circonscription administrative, une
2821

fraction du territoire national, en pratique les limites du département, de l’arron-

dissement ou de la région. Un décret du 9 mai 1997 a créé la notion de Services
1058

à compétence nationale (SCN) pour désigner des services de l’État qui n’ont ni
la qualité d’administration centrale, ni la qualité de services déconcentrés des
n:21

ministères : ce sont des services dont le champ d’action est national, mais dont
l’activité ne correspond pas aux missions traditionnelles d’une administration
bidja

centrale (ex. : la formation continue au sein d’un ministère) : les SCN sont créés
par décret ou par arrêté selon qu’ils sont placés sous l’autorité directe d’un
e d’A

ministre ou d’un chef de service ministériel. Au ministère des Finances, l’Agence

des participations de l’État et l’Agence France trésor sont des SCN, de même
sitair

que la nouvelle École nationale des finances publiques (décr. du 4 août 2010).

1
niver

section
U

Les organes de l’Administration

stitut

centrale
m:In
ox.co

180 Les autorités administratives centrales sont constituées par le président de la

olarv

République et le Gouvernement, lui-même composé du Premier ministre et des

187
l.sch
 L’organisation administrative de la France

ministres, autorités de décision à côté desquelles se trouvent un certain nombre

d’organismes consultatifs.
Selon le cas, l’Administration est active (fonctions de gestion, de contrôle,
d’inspection) ou consultative.

.§ 1 Les autorités de décision

2798
1802
181 Le président de la République et le Premier ministre sont les autorités adminis-
tratives suprêmes. Les ministères sont les chevilles ouvrières de l’Administration

6:17
centrale.

0.18
A. Le président de la République

4.23
182 Le président de la République possède d’importants pouvoirs en matière admi-

0.15
nistrative, qu’il exerce au moyen de décrets ou d’ordonnances. Il partage ces
pouvoirs avec le Premier ministre selon une répartition peu claire.

8:16
1 o Les décrets réglementaires 0776
Ce sont des actes à portée générale et impersonnelle qui interviennent soit pour
:888

assurer l’application des lois dans les matières énumérées à l’article 34 de la

Constitution, soit pour réglementer une matière non prévue à l’énumération de
2821

l’article 34, en vertu de l’article 37.

1058

2 o Les ordonnances
n:21

Ce sont des actes à portée générale et impersonnelle que le Gouvernement peut

prendre, en vertu d’une habilitation générale du Parlement ou du peuple agissant
bidja

par voie de référendum, dans des matières réservées par la Constitution à la

loi (ce sont les anciens décrets-lois des IIIe et IVe Républiques). Ces décrets et
e d’A

ordonnances sont élaborés par le Premier ministre qui les soumet à la signature
du président de la République.
sitair

3 o Les emplois supérieurs

niver

Selon l’article 13 de la Constitution de 1958, le président de la République

U

nomme à une série d’emplois supérieurs, pour certains en Conseil des ministres
stitut

(conseillers d’État, ambassadeurs, préfets, recteurs, directeurs des Administra-

tions centrales, etc.), pour d’autres par décrets simples.
m:In

4 o Les pouvoirs étendus

ox.co

En période exceptionnelle, le président de la République exerce dans le cadre de

olarv

l’article 16 de la Constitution un pouvoir étendu qui lui permet de prendre les

188
l.sch