INTRODUCTION GENERALE

Cette introduction tendra à cerner la matière, c'est-à-dire à la circonscrire et cela se fera à

travers un certain nombre de points ou de questions.

1- La position du droit administratif

Le droit administratif appartient à la branche du droit public compte tenu de son objet qui
est de régir l’Administration, c’est-à-dire enfermer l’Administration dans le droit. Le droit
administratif est pour l’Administration ce qu’est le droit constitutionnel pour le pouvoir
politique, c'est-à-dire le pouvoir dont l’État est le titulaire. L’Administration que le droit
administratif régit apparaît comme l’ensemble des institutions, des moyens, bref,
l’ensemble des services publics concourant sous l’autorité du pouvoir exécutif à la
satisfaction des besoins d’intérêt général.

Il suit de là que le droit administratif se présente comme le prolongement du droit

constitutionnel. Il en est le prolongement pour la raison tirée de ce que droit administratif
et droit constitutionnel appartiennent au droit public. Il en est également ainsi en ce que le
droit administratif et le droit constitutionnel se complètent, car l’on retrouve dans un cas
comme dans l’autre des acteurs communs.

En effet, interviennent en droit administratif comme endroit constitutionnel, le Président

de la République et les membres du gouvernement dans les limites de leur département
ministériel. Mais, par-delà ces traits communs, droit administratif et droit constitutionnel
se distinguent l’un de l’autre à bien des égards…

2- Origine du droit administratif

Le droit administratif ivoirien doit beaucoup au droit administratif français pour des
raisons tirées du passé colonial de la Côte d'Ivoire (CI). C’est pourquoi il y a lieu de partir
du droit français pour en arriver au cas spécifique de la CI. Le droit administratif français
est né d’un principe : le principe de la séparation de l’Administration et de l’Autorité
judiciaire.

Ce principe est né de la volonté de l’État de briser les résistances qu’opposaient les

tribunaux judiciaires à la volonté de réformer et de moderniser l’Administration. C’est
ainsi que la Constituante a édicté la Loi des 16-24 août 1790 qui dispose : « Les fonctions
judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront à peine de forfaitures troubler de quelque manière que ce soit les
opérations des corps administratifs, ni cités devant eux les administrateurs pour raisons de
leurs fonctions. »
Cette interdiction sera réitérée 5 ans plus tard par le Décret du 16 fructidor an 3 (1795)
dans les termes suivants : « Défenses itératives(réitérée)sont faites aux tribunaux de
connaître des actes d’administration de quelque espèce qu’ils soient aux peines de droit ».

Ce principe signifie que l’Administration est soustraite à toute justiciabilité devant les
tribunaux judiciaires : ces tribunaux ne peuvent plus connaître des actes de
l’Administration, c'est-à-dire les actes des autorités administratives, ni de la responsabilité
administrative.

Cela donne de constater que l’Administration n’est plus soumise au Juge. Ainsi,
désormais, l’Administration sera son propre juge dans la mesure où il n’existait pas alors
de juge spécial pour l’Administration. Les affaires intéressant l’Administration sont
désormais portées devant elle ; c’est ce que l’on a appelé le système du ministre-juge ou
de l’administrateur-juge dans lequel l’Administration étant son propre juge, est à la fois
juge et partie.

Mais, il va être créé des instances auprès de l’Administration.

C’est le cas des Conseils de Préfecture compétents pour régler certaines affaires
limitativement définies sous la Présidence du Préfet. Mais l’élément le plus important sera
l’avènement du Conseil d’État créé par la Constitution de l’an 8. Initialement, le Conseil
d’État avait été conçu comme une instance placée auprès de l’Administration pour
instruire les affaires mettant en cause l’Administration et faire à celle-ci des propositions
de solutions, étant entendu que le pouvoir de décisions appartenait à l’Administration elle-
même.

Toutefois, les solutions proposées ou suggérées par le Conseil d’État étaient toujours
suivies. En outre, la procédure suivie devant le Conseil d’État était une procédure
contradictoire, c'est-à-dire une procédure semblable à celle suivie devant les tribunaux.

Ainsi, a-t-on ressenti le besoin de faire coïncider le droit et le fait. C’est ainsi que le
Conseil d’État est devenu une véritable juridiction statuant de façon indépendante ; ainsi
est née la dualité de juridiction.

Le principe de la séparation affirmée par les textes sera confirmé en 1873 par un Arrêt
célèbre du Tribunal des Conflits ( tribunal de séparation des Compétences ) : l’Arrêt
Blanco : les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître de la responsabilité de
l’Administration assumant une mission de service public. Les règles applicables à
l’Administration ne sont pas et ne doivent pas être celles du Code civil ou plus largement
celles du droit privé faites pour régir les rapports de particulier à particulier.
Positivement, l’Administration a ses règles propres distinctes de celles du droit privé. Ces
règles sont donc autonomes, spéciales, dérogatoires au droit commun (privé) et tiennent
compte de la nécessité de concilier les droits de l’État avec ceux des personnes privées. Ce
droit administratif est un droit qui n’est pas codifié au contraire des règles du Code civil.
Il s‘agit donc d’un droit à l’élaboration duquel le Juge administratif et notamment le
Conseil d’État ainsi que le Tribunal des conflits sont joué et continuent de jouer un rôle
essentiel : les grands principes du droit administratif sont l’œuvre du juge administratif
éclairé par les brillantes conclusions des commissaires du Gouvernement dont David,
Romieu, Pichat, Léon Brume, Braibant, Ségala. Ainsi, le droit administratif se présente
comme un droit essentiellement jurisprudentiel.

Mais il y a lieu de préciser avec empressement qu’il existe également des règles de droit
administratif consacrées par des textes : Constitutions, Lois, Règlements. Il ne faut pas
omettre le rôle éminent joué par la Doctrine dans l’élaboration du droit administratif.

À l’apport des commissaires du gouvernement, il convient d’ajouter celui des professeurs

de droit dont voici quelques noms : La Férrière, Hauriou, Duguit, Jèze, Bonnard, Rolland,
Waline, De Laubadère, Rivero, Védele. Le droit administratif français ainsi présenté va
pénétrer l’espace ivoirien.

C’est que déjà, pendant la période coloniale un Conseil du Contentieux administratif avait
été crée pour l’AOF, son siège étant fixé à Dakar. Ce Conseil du Contentieux administratif
connaissait de certains litiges administratifs dans lesquels il appliquait les règles et
principes du droit administratif. Quant au Conseil d’État français, il connaissait en appel
des décisions du Conseil du contentieux administratif et intervenait en 1er et dernier
ressort entant que juge de droit commun des litiges administratifs nés dans les colonies et
territoires d’Outre-mer. Le Conseil d’État appliquait alors les principes du droit
administratif qu’il avait dégagé.

Quelques exemples :

 Le principe de la non rétroactivité des actes administratifs,

 Le principe des droits acquis,
 Les droits de la défense.

L’indépendance de la CI advenue, ces principes de droit administratif vont être reconduits

par l’effet de l’Article 76 de la Constitution du 3 novembre 1960 qui dispose : « La
législation actuellement en vigueur en CI reste applicable, sauf l’intervention de
textes nouveaux en ce qu’elle n’a rien de contraire à la présente Constitution ».
À l’avènement de la 2ème République, la Constitution du 1er août 2000 a repris et
reconduit en tous points cette disposition à travers son Article 133.

La question qui se pose ici est celle du contenu du mot «législation». Les principes
dégagés par le Juge font-ils partie de la législation ?

Le souci du Constituant, lorsqu’il s’agissait de doter le nouvel État d’une Constitution,

c’était d’éviter le vaccuum juris (vide juridique) incompatible avec la vie en société.

Cette préoccupation commande d’avoir du mot législation une acception non pas
stricte(non pas étroite), mais plutôt large de sorte que la législation doit être entendue
comme désignant l’ensemble des règles juridiques en vigueur au moment où la CI
accédait à l’indépendance.

Ainsi, les principes dégagés par le juge français antérieurement à l’avènement de

l’indépendance de la CI et applicables dans les colonies et territoires d’Outre-mer, doivent
être considérés comme partie intégrante de la législation. Cette interprétation s’impose,
car si l’on envisageait la question autrement alors on laisserait de côté bien des règles et
principes, ce qui provoquerait en partie le vide juridique que le Constituant a voulu
justement éviter.

Ce point établi, il y a lieu d’observer que, par cela seul que la CI est désormais un État
souverain, la jurisprudence française postérieure à l’avènement de l’indépendance de
la CI n’est pas applicable en CI et de ce fait ne saurait être envisagée comme faisant partie
de la législation dont il est question dans la Constitution ; cela relève de
l’évidence. Toutefois, rien ne s’oppose à ce que le juge ivoirien s’en inspire comme il le
fait déjà…

3- Le contenu du droit administratif

Le droit administratif tel qu’enseigné se présente comme un droit spécial (autonome). Ce

droit comprend essentiellement des règles spéciales, dérogatoires aux règles du droit
privé. C’est que, à des problèmes juridiques, parfois semblables à ceux que l’on rencontre
dans les rapports entre personnes privées, le droit administratif apporte des solutions
spécifiques. C’est, à titre d’exemple, le cas du contrat ; c’est aussi le cas en ce qui
concerne la responsabilité.
La spécificité des règles du droit administratif vient de ce que l’Administration poursuit
un but d’intérêt général, alors que les particuliers ou d’une manière générale, les
personnes privées poursuivent dans leurs actions un but d’intérêt privé, personnel ou
catégoriel.

Il apparaît dès lors indispensable de soustraire l’Administration aux régimes prévus pour
les personnes privées. Il apparaît, en conséquence, normal que l’Administration se voie
appliquer des règles qui tiennent compte des objectifs qu’elle poursuit. C’est là le
fondement du droit administratif.

À côté, des règles spéciales que l’on ne retrouve dans les rapports entre personnes privées,
il existe des règles considérées comme des règles de droit administratif, mais qui sont en
réalité «empruntées» au droit privé et notamment au droit civil. À titre d’exemple, c’est le
cas du principe de la non rétroactivité consacrée par l’Article 2 du Code civil français.

On précisera toutefois que l’emprunt au droit privé n’entame pas l’autonomie du droit
administratif, car le juge de l’Administration, empruntant ces règles au droit privé les
applique avec un esprit nouveau, avec une tonalité nouvelle, réalisant par là leur
intégration dans le corpus des règles du droit administratif.

Notons par ailleurs que l’Administration n’est pas soumise qu’au droit administratif. Elle
est parfois assujettie aux règles de droit privé « lorsqu’elle s’habille en civil » [Léon
Blum], c'est-à-dire lorsqu’elle se place dans les mailles du droit privé. Par exemple,
lorsque l’Administration se comporte comme un industriel ordinaire. C’est l’hypothèse
de l’Arrêt dit Bac Eloka rendu par le Tribunal des Conflits (TC) en 1921(voir GAJA).

Le droit administratif tel que définit ci-dessus est appliqué dans les états dotés d’un
système de dualité de juridiction par un juge spécial qui est le juge administratif, c’est le
cas de la France.

Dans les états ayant au contraire un système d’unités de juridiction, mais ayant institué un
droit administratif, ce droit administratif est appliqué par le Juge ordinaire, c'est-à-dire par
le même juge que celui appliquant le droit privé ; c’est le cas en Côte d'Ivoire, car la Côte
d’Ivoire continue de vivre sous le régime de l’unité de juridiction bien que la Constitution
ouvre la voie à la dualité de juridiction à travers l’institution d’un Conseil d’État et
d’une Cour de Cassation et la possibilité offerte aux législateurs de créer des tribunaux
administratifs.

Il reste que s’agissant du cas français, le juge judiciaire compétent dans certains cas pour
connaître des affaires intéressant les personnes publiques peut, et même doit appliquer le
droit administratif, les théories dégagées par le juge administratif. C’est le cas en ce qui
concerne la responsabilité de l’Administration à l’égard des collaborateurs
bénévoles (cour de Cassation civile, 23 novembre 1956, Trésor public
contre Jiry, GAJA,N° 85).

4- Le critère du droit administratif

La question ici est de savoir s’il existe un critère permettant d’identifier ou de reconnaître
les règles de droit administratif. Cette question a bénéficié de l’apport ou des contributions
des plus grands administrativistes. Le professeur et l’élite Jean Rivero lui a consacré de
très belles pages.

Il résulte des différentes analyses que le critère du droit administratif est introuvable et
que les tentatives faites par les maîtres en la matière se sont avérées vaines.

 D’abord le service public, définit comme une activité d’intérêtgénéral, prise en

charge parl’Administrationaété pendant longtempsconsidérécomme le critère, le seul
critère du droit administratif. Cette thèse était défendue par l’École de Bordeaux dont le
chef de file était le doyen Léon Duguit de Bordeaux.

La jurisprudence s’en est fait l’écho et la doctrine a cru pouvoir un moment s’y
abandonner. Mais, l’évolution va ébranler cette assise(certitude). Ainsi, le service public,
ne donne plus lieu à titre exclusif à l’application du droit administratif. Il y a désormais
des services publics à caractère industriel et commercial auxquels s’applique le droit
privé, alors qu’une personne publique est partie en instance (TC, 22 janvier 1921, Société
commerciale de l’Ouest africain ou arrêt Bac d’Eloka).

 La doctrine s’est alors rabattue sur la notion de puissancepublique avec l’écolede

Toulouse ayant à sa tête le célèbre doyen MauriceHauriou. Selon cette école, le droit
administratif serait le droit de la puissance publique. Ce serait le droit qui confère à
l’Administration, dans ses rapports avec les particuliers un ensemble de prérogatives
(pouvoir) sans équivalent dans les rapports entre personnes privées régies par le droit
privé, droit d’égalité.

Le droit administratif serait alors un droit d’inégalité par rapport au droit privé assis sur le
principe d’égalité. Il est vrai que cette inégalité se retrouve dans nombre de domaines du
droit administratif. On retrouve cela dans la théorie de la décision exécutoire, dans la
théorie du contrat administratif avec la possibilité pour l’Administration de modifier
unilatéralement le contrat qu’elle a conclu avec un particulier ou une personne privée. On
retrouve également cela dans le régime de la responsabilité de l’Administration. C’est dire
que la puissance publique est quelque chose d’essentiel en droit administratif. Mais on
doit à la vérité, reconnaître que la puissance publique, l’idée de puissance publique ne
rend pas compte de toutes les règles administratives, car l’Administration est parfois, en
droit administratif, enserré dans des limites que l’on ne retrouve pas du côté des
particuliers et là, comme l’écrit Jean Rivero, ce n’est plus l’Administration impérieuse,
c’est plutôt l’Administration ligotée ; c’est la servitude publique. Un exemple
pour illustrer le propos : les personnes privées sont libres, toujours libres de la finalité
qu’elles entendent entacher à leur action.

Il en va autrement de l’Administration qui ne peut que poursuivre un but d’intérêt général,

et cela, en tout temps. Il suit de là que la notion de puissance publique n’est pas apte à
servir de critère unique pour le droit administratif.

 Faut-il alors se résoudre à adhérer à la proposition faite par leprofesseur Marcel

Valine, qui voyait dans la notion d’utilité publique le critèrede droit administratif. À la
vérité, comme le montre avec vigueur Jean Rivero, l’utilité publique est le moteur ou le
fondement de toute l’action administrative. Or, pour atteindre l’utilité publique,
l’Administration recourt certes au droit administratif, mais elle fait aussi appel parfois,
lorsque l’utilité publique le commande aux règles du droit privé. Ainsi, l’utilité publique
n’est pas tout à fait apte à porter le droit administratif.

Il suit de tout ce qui précède qu’il n’existe pas un critère unique, unificateur que l’on
pourrait proposer comme le critère du droit administratif. C’est que la matière n’est pas
réductible à l’unité ; il faut alors faire appel à plusieurs critères pour définir le droit
administratif.

Les développements qui précèdent apparaissaient nécessaires pour que l’on se fasse une
idée ne serait-ce qu’approximative de la matière, c'est-à-dire de notre discipline.

On peut dès lors, maintenant, descendre au-dedans du droit administratif pour en

découvrir les règles, les mécanismes, les dédales, les méandres, les délices et circuler dans
ses rues et avenues. Nous le ferons à travers 3 parties dont la 1ère sera consacrée
à l’organisation administrative, la 2ème à l’action administrative et la 3ème
au contrôle de l’Administration.