Le processus constitutionnel :

élaboration et réforme
Quelles options ?

Michele Brandt, Jill Cottrell, Yash Ghai et Anthony Regan

Titre Le processus constitutionnel : élaboration et réforme - Quelles options ?
Auteurs Michele Brandt, Jill Cottrell, Yash Ghai, Anthony Regan
Date Février 2015
Éditeur Interpeace
ISBN 978-2-8399-1594-6

Imprimé en Suisse

Copyright © Interpeace 2015. Tous droits réservés.

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À propos d’Interpeace
Interpeace aide les sociétés à bâtir une paix
durable depuis 1994.

Interpeace est une organisation internationale indépendante, partenaire

stratégique des Nations Unies, qui œuvre en faveur de la consolidation de la
paix.
Elle apporte son appui à des équipes situées dans des pays d’Afrique, d’Asie,
d’Amérique centrale, d’Europe et du Moyen-Orient. Interpeace dispose
également d’un programme sur l’élaboration et la réforme de constitutions.
Sous son égide, plus de 300 experts en consolidation de la paix aident leurs
pays à surmonter leurs divisions et leurs conflits internes sans recourir à la
violence ou à la coercition.
Par sa démarche, Interpeace contribue à instaurer une paix durable à travers
des processus de transformation inclusifs et nationaux.
Interpeace aide aussi la communauté internationale, les Nations Unies
en particulier, à jouer un rôle plus efficace au service des initiatives de
consolidation de la paix partout dans le monde.
Son siège se trouve à Genève (Suisse) et elle dispose de bureaux régionaux à
Bruxelles (Belgique), à Guatemala (Guatemala), à Nairobi (Kenya) et à New
York (États-Unis d’Amérique).
Interpeace est une organisation à but non lucratif et son travail de
consolidation de la paix est financé par les généreuses contributions d’États,
d’organisations multilatérales, de fondations et de particuliers.
[Link]
Avant-propos
Par Lakhdar Brahimi
La consolidation de la paix après une guerre est un processus à long terme et la consolidation
de la démocratie requiert plus de temps encore. Il n’y a pas de solution miracle en la matière.
En fin de compte, la consolidation de la paix dans un pays dépend de sa population. Elle
seule doit trouver le chemin de la paix, et la communauté internationale ne peut que l’y aider.
Bien des solutions rapides se sont finalement révélées éphémères. Pour qu’elle dure, la
paix doit être fondée sur des institutions nationales efficaces et responsables, et l’appui
international doit être converti le plus rapidement possible en systèmes nationaux durables.
Cet appui international est souvent nécessaire. Au sein des Nations Unies, dans les
institutions multilatérales et dans de nombreux pays, des initiatives sont déployées dans le
but de développer et d’améliorer l’aide qui peut être fournie aux communautés qui sortent
de conflits, notamment dans les domaines de la sécurité et de la stabilisation, des élections
et de la réconciliation politique, des droits de l’homme et de la réforme judiciaire, de la
construction d’institutions, de la gouvernance et de la relance du développement social
et économique. Pourtant, comme on le voit dans de nombreuses situations postérieures
au conflit, les efforts collectifs de la communauté internationale se sont souvent révélés
insuffisants pour asseoir une paix durable.
L’une des raisons essentielles à cela se trouve dans le peu d’importance que l’on a
traditionnellement accordé à la reconstruction d’institutions et de systèmes politiques
opérationnels. Cette situation est en voie d’amélioration. Dans les tentatives visant à
répondre aux causes des conflits passés, on s’aperçoit qu’il est souvent nécessaire de
restaurer l’État de droit et la confiance dans la bonne gouvernance. Dans de nombreux cas,
il s’est avéré fondamental de commencer par une réforme constitutionnelle.
Ce manuel répond précisément à cette importante nécessité. Il fournit aux acteurs nationaux
et internationaux des orientations détaillées et pratiques sur la conception et la mise en
œuvre du processus d’élaboration de constitutions, ainsi que sur le soutien à ces processus.
Bien qu’il mette l’accent sur les besoins de sociétés divisées, il se révélera également utile à
tout pays qui entreprend de réformer sa constitution.
Il y a quelques années encore, l’appui international en matière de constitutions portait
davantage sur son contenu que sur le processus par lequel elle était élaborée. Or, la
méthode d’élaboration d’un texte constitutionnel dans un pays ravagé par la guerre peut être
essentielle pour la reconstruction ou la consolidation de systèmes étatiques et politiques
ainsi que pour l’instauration d’une paix durable, en particulier lorsqu’elle est suffisamment
inclusive pour mener à l’élaboration d’une feuille de route consensuelle vers un ordre
économique, politique et social plus juste. En dépit de l’importance d’un tel processus, on

i
 a très peu insisté sur la conception et la mise en œuvre d’un processus constitutionnel
participatif et inclusif, gage d’une paix durable.
Cet ouvrage, intitulé « Le processus constitutionnel : élaboration et réforme - Quelles
options ? » vient à point nommé s’ajouter à l’arsenal d’outils dont disposent les organisations
nationales et internationales ainsi que les États engagés dans l’élaboration de constitutions
dans des situations postérieures au conflit. Il est d’autant plus bienvenu qu’il ne propose
pas de solution unique pour des processus hautement politiques et sensibles qui présentent
chacun des problèmes et des opportunités spécifiques.
J’aurais sans aucun doute apprécié disposer de l’ouvrage « Le processus constitutionnel :
élaboration et réforme - Quelles options ? » lorsque j’étais Représentant spécial du
Secrétaire général des Nations Unies pour l’Afghanistan. Ce manuel pose les bonnes
questions, à commencer par la plus simple, qu’on oublie souvent de poser : « Une
nouvelle constitution est-elle nécessaire ? ». C’est justement une question que nous avons
omis lorsque nous avons lancé notre processus constitutionnel à Kaboul. Avec le recul,
je suis presque convaincu que nous aurions pu épargner au peuple afghan et à nous-
mêmes beaucoup d’efforts. La constitution de 1964, allégée de ses dispositions relatives
à la monarchie, aurait pu servir encore de nombreuses années et permettre à la paix de
s’enraciner et à la confiance entre d’anciens ennemis d’être restaurée.
Ce manuel nous aurait aidé à éviter de compter principalement sur de « talentueux
amateurs » - sans parler de ce que j’appelle la « supply-driven help » (c’est-à-dire une
aide mue par les intérêts de la communauté internationale) que nous n’avons pas toujours
réussi à repousser. Il est également important de relever que le manuel nous aurait été
précieux lorsque nous avons été confrontés à divers manques et faiblesses, notamment
la rareté de l’offre d’éducation civique pour préparer les citoyens marginalisés et leur
permettre de se faire entendre dans le processus.
Le travail des auteurs est louable en ce qu’ils s’appuient sur l’étendue de leur propre
expérience mais aussi sur celle de nombreux praticiens du monde entier. Cette
somme d’expérience, acquise au travers de confrontations concrètes sur les questions
abordées, ressort tout au long de l’ouvrage. Le manuel rappelle au lecteur que les
différences historiques, culturelles, institutionnelles, ethniques et linguistiques entre
les pays engendrent des différences dans les solutions aux problèmes ; qu’il n’y a pas
deux processus qui se ressemblent et qu’il n’existe pas de modèle unique qui mène
nécessairement au résultat espéré, les variables étant trop nombreuses. D’ailleurs, cela est
probablement plus vrai pour l’élaboration d’une constitution que pour toute autre mission
de démocratisation ou de consolidation de la paix. Les enjeux sont plus importants car le
résultat détermine la manière dont le pouvoir et les ressources seront ensuite partagés. En
dépit de la diversité des processus et des contextes, les auteurs réussissent habilement à
aborder les problèmes pratiques que les responsables du processus constitutionnel doivent
résoudre à chaque étape, en identifiant les institutions et les tâches ainsi que les risques et
opportunités qui s’y rattachent.

ii
Je suis conscient que le manuel s’adresse surtout aux responsables nationaux du processus
constitutionnel et qu’il est destiné à les aider à s’affranchir des difficultés que comporte
leur tâche. Dans certains cas, les ressortissants du pays concerné disposent de ressources
humaines et matérielles pour remplir efficacement la mission qui leur est confiée.
Cependant, dans de nombreux autres cas, ils doivent s’appuyer sur la communauté
internationale pour surmonter les effets dévastateurs de la guerre. Le manuel propose aussi
des options stratégiques que peuvent appliquer les acteurs nationaux pour s’approprier le
processus lorsqu’ils sont confrontés à des pressions visant à leur faire servir des intérêts
extérieurs. Il aide aussi les représentants de la communauté internationale à éviter les
pièges de l’appui international en la matière, notamment l’erreur habituelle qui consiste
à imposer un calendrier court et à se précipiter. L’existence d’une constitution, comme le
souligne le manuel, ne signifie pas que l’objectif de la communauté internationale a été
atteint. Le but est de consolider la paix, et cela prend nécessairement du temps.
C’est une tâche délicate que de mettre un terme à un conflit et de rebâtir des États et
des sociétés ravagés par la guerre. Cela est davantage évident lorsqu’il s’agit de mener
un processus constitutionnel car, dans ces circonstances, il faut revenir sur le passé et
conclure des accords entre des citoyens et des communautés qui ne se font pas confiance.
Ce manuel est un outil important, autant pour les acteurs internationaux que pour les
acteurs nationaux. Il enrichira le processus d’apprentissage et nous aidera à nous améliorer
dans les activités que nous menons pour asseoir la paix et transformer les sociétés.

Lakhdar Brahimi est ancien ministre des Affaires étrangères de l’Algérie. Il fut Représentant
spécial du Secrétaire général des Nations Unies en Afrique du Sud, en Haïti, en Afghanistan
et en Irak.

iii
 Préface
Par Scott M. Weber
Pour assurer le succès des initiatives de consolidation de la paix en ce vingt-et-unième
siècle, il est essentiel d’améliorer le processus constitutionnel et l’appui fourni en la matière.
L’ère dans laquelle nous vivons est celle des processus d’élaboration de constitutions. En
effet, plus de la moitié des près de deux cents constitutions qui existent dans le monde
ont été soit élaborées, soit réformées, au cours de ces trente dernières années. Quelque
vingt réformes constitutionnelles ou nouvelles constitutions sont adoptées chaque année,
souvent dans le cadre de processus de consolidation de la paix dans des pays touchés
par la guerre ou confrontés à des crises économiques ou sociales. Poser des fondations
constitutionnelles dans ce contexte n’est pas chose aisée. Les conflits autour des ressources,
des droits, des pouvoirs, de l’identité et des injustices du passé sont endémiques et la
méfiance est profondément enracinée. Chaque sujet de tension est potentiellement explosif,
politique et urgent à traiter. En raison de cette urgence, l’on a tendance, en particulier dans
la communauté internationale, à insister sur la mise en place rapide d’une constitution
pour ramener l’ordre dans la société et faire avancer la transition politique. Il s’agit là d’un
problème habituel dans ce domaine, une tendance à insister sur le quoi plutôt que sur le
comment. Et pourtant, c’est précisément dans ce type de circonstances qu’il faut veiller à
élaborer la constitution dans le cadre d’un processus qui encourage un consensus durable et
qui permette d’enraciner les processus, principes et valeurs démocratiques.
Il existe aujourd’hui un manque criant de formation pratique pour ceux qui sont chargés
d’élaborer les constitutions de leur pays, leurs conseillers et la communauté internationale
qui les assiste, en matière de conception et de mise en œuvre d’un processus constitutionnel
susceptible d’asseoir une paix durable. Interpeace a lancé Élaborer des constitutions pour
la paix précisément pour combler ce manque car aujourd’hui, le processus d’élaboration
d’une constitution est aussi important que le contenu qui en résulte. Pour construire une
paix durable, Interpeace renforce les capacités des sociétés à surmonter les antagonismes
profonds et à résoudre les conflits d’une manière non violente.
Ce manuel est conçu comme une première étape dans la mise à disposition d’éléments
d’orientation si nécessaires au processus constitutionnel. Il s’appuie sur les principes de
consolidation de la paix qui sous-tendent et guident la mission et le travail d’Interpeace.

Tout processus de consolidation de la paix doit être adopté

et piloté par les acteurs nationaux
L’appropriation par les acteurs nationaux commence par la définition des priorités par les
bénéficiaires nationaux. Il est essentiel que le temps, l’espace et les processus existent pour
qu’un dialogue puisse s’instaurer et mener à un consensus autour d’une constitution. Dans

iv
un processus de consolidation de la paix, les acteurs nationaux seront d’autant plus enclins à
s’approprier les solutions s’ils ont contribué à définir le problème. De la même manière, les
citoyens protègeront d’autant plus leur constitution et exerceront d’autant mieux les devoirs
auxquels elle les astreint s’ils sentent qu’elle leur appartient. Une constitution, comme la
paix, ne peut être imposée de l’extérieur.

Toutes les parties doivent être impliquées dans le processus

Lorsque tous les groupes concernés de la société sont associés au dialogue et au processus
de définition des priorités, les différents acteurs se sentent investis de la responsabilité de
faire prospérer le processus de reconstruction et de réconciliation. Dans notre expérience, il
apparaît que l’exclusion ou la marginalisation de certains acteurs engendrent le ressentiment
et constituent un terreau propice pour le regain de violence. Le processus d’élaboration
d’une constitution peut constituer un tournant pour un pays et si des acteurs essentiels en
sont exclus, la paix se trouve menacée.

Bâtir la confiance : le nœud du problème

La confiance ne peut être imposée, importée ou achetée. Elle s’instaure lentement et parfois
avec réticence. Elle se construit par le dialogue autour de petits ou de grands enjeux et grâce
à une détermination constante et quotidienne envers la réalisation d’une vision commune.
Si la confiance est au cœur de la consolidation de la paix, elle est aussi l’objectif le plus
difficile à atteindre. Plus que la réhabilitation des infrastructures ou l’existence d’un État, la
confiance est le ciment intangible mais crucial de la société. C’est d’elle que les institutions
tiennent leur légitimité et c’est elle qui permet aux individus et aux groupes de rester soudés
sur le long chemin vers une paix durable. Pour être réellement participatif et concerté, le
processus d’élaboration d’une constitution doit être conçu de façon à prévoir suffisamment
de temps pour que la confiance s’installe.

La consolidation de la paix est un engagement à long terme

Il n’y a pas de raccourci. Il faut accepter que le processus qui permet de surmonter la méfiance
et les profonds antagonismes puisse être difficile et donner la possibilité aux acteurs locaux
de construire des institutions indépendantes susceptibles de s’attaquer aux causes profondes
des conflits et de promouvoir la paix à long terme. Grâce à son programme Élaborer des
constitutions pour la paix, Interpeace s’emploie non seulement à améliorer les processus
d’élaborations de constitutions mais aussi à favoriser la mise en œuvre des textes afin que
les conflits soient résolus par des moyens constitutionnels.
Pour qu’une constitution soit crédible et durable, il faut que tous les segments de la société
puissent se faire entendre et soient associés à son élaboration. Après tout, une constitution
est faite pour unir et non pour diviser. Il est donc vital que ceux qui conçoivent, réalisent et
apportent leur appui à un processus constitutionnel ne soient pas si préoccupés de parvenir
rapidement à destination qu’ils négligent l’importance du voyage lui-même. Il faut du temps

v
 pour rassembler, instaurer la confiance et cultiver un sentiment commun d’appropriation,
mais ce temps n’est jamais vain.
Ce manuel ne se prétend pas un modèle universel car il n’existe pas de démarche qui
s’applique à tous les contextes. Il est conçu pour présenter une vaste gamme d’options
susceptibles de servir dans les diverses phases du processus constitutionnel, depuis la
décision sur la nécessité du processus jusqu’au choix de l’organe qui le dirigera, en passant
par ses modalités de mise en œuvre. Il peut également servir d’outil de planification car il
propose une vue d’ensemble des diverses tâches et institutions susceptibles de servir à ce
processus.
Autant il convient d’envisager l’élaboration d’une constitution non pas sous l’angle du
produit final mais sous celui du processus qui aboutit à la constitution, autant la création
de ce manuel s’inscrit elle aussi dans une perspective dynamique. Au fur et à mesure
que nous acquerrons de nouvelles connaissances et des enseignements tirés de nos
expériences, nous les intègrerons ou ajouterons des notes d’orientation complémentaires
dans la version en ligne du manuel sur le site Internet accessible à l’adresse suivante :
[Link]. Ceci permettra de faire en sorte que, tout comme les
meilleures constitutions, cet ouvrage demeure un document vivant, qui restera actuel et
pertinent au fil des années. D’autres documents d’orientation sont également disponibles
sur le même site.
Ce manuel n’aurait pu être élaboré sans la sagesse, la rigueur intellectuelle et l’engagement
sans faille de ses auteurs Michele Brandt, Jill Cottrell, Yash Ghai et Anthony Regan. Grâce à
leurs connaissances académiques et à leur longue expérience, ils ont non seulement produit
cet ouvrage mais aussi fourni leur conseil avisé et leur soutien au programme Élaborer
des constitutions pour la paix d’Interpeace. Rédiger un manuel qui couvre l’ensemble des
problèmes et dilemmes qui assaillent ceux qui se lancent aujourd’hui dans l’élaboration
d’une constitution fut une entreprise pionnière et titanesque. Nous sommes reconnaissants
à ces auteurs d’avoir relevé ce défi. Yash Ghai, en particulier, a passé les quatre dernières
décennies à mener des processus constitutionnels et à prodiguer des conseils en la matière
partout dans le monde. Sa connaissance du domaine est sans égal. Nous sommes honorés et
reconnaissants du rôle de Conseiller principal qu’il a joué auprès du programme Élaborer des
constitutions pour la paix et dans la production de ce manuel. Notre gratitude va également
à Jill Cottrell pour sa vaste contribution et ses conseils tout au long de la mise en œuvre
du programme ainsi que pour son dévouement au travail de correction et d’amélioration
constante du manuel. Nous adressons des remerciements particuliers à Anthony Regan qui
s’est si longuement consacré à la conception et au développement du programme Élaborer
des constitutions pour la paix d’Interpeace mais aussi à la rédaction et à la correction
du manuel. Enfin, nous remercions vivement Michele Brandt qui a lancé et qui dirige le
programme Élaborer des constitutions pour la paix. Son enthousiasme et sa persévérance
ont porté le processus qui a abouti à la réalisation de ce manuel et donc de combler une
lacune importante dans le travail de consolidation de la paix. Nous lui sommes également
reconnaissants pour son travail de correction dans la phase de finalisation du manuel.

vi
Nous avons organisé, en partenariat avec International IDEA, le United States Institute
of Peace (USIP) et le Bobst Center for Peace and Justice de l’Université de Princeton,
plusieurs dialogues internationaux réunissant des praticiens qui se sont penchés sur les
problématiques du processus constitutionnel. Ces partenariats, ainsi que le considérable
corpus de recherches et de contributions de ces nombreux praticiens et universitaires de
tous horizons, en particulier ceux du Sud, ont beaucoup apporté à ce manuel.
Nous souhaitons également exprimer notre reconnaissance à Jane Lincoln Taylor et Rhonda
Gibbes qui ont soigneusement relu le manuel au fur et à mesure de sa rédaction et à E.
Ashley Fox-Jensen pour la maquette de cet ouvrage.
Enfin, nous adressons nos remerciements aux gouvernements des pays donateurs,
l’Australie, le Danemark, les Pays-Bas et la Suisse ainsi qu’au Centre international de
recherche pour le développement du Canada, qui nous ont soutenus dans ce travail de
pionnier. Nous remercions aussi le programme State, Society, and Governance in
Melanesia de la Australian National University pour le temps accordé à Anthony Regan
afin qu’il contribue non seulement à l’élaboration du manuel mais aussi au lancement de
notre programme. Nos remerciements s’adressent également au cabinet d’avocats Cleary
Gottlieb Steen & Hamilton LLB de New York et à son associé principal Jeffrey Lewis
dont le personnel nous a aidé, sur son temps de travail, à recueillir de nombreux travaux
de recherche pour ce manuel.

Scott M. Weber est le Directeur général d’Interpeace.

vii
 À propos des auteurs
Michele Brandt
Michele Brandt est juriste, spécialiste du droit constitutionnel. Elle est à l’origine du
programme Élaborer des constitutions pour la paix d’Interpeace qu’elle dirige. Ce programme
met au point des outils et des ressources destinés à améliorer l’exercice d’élaboration de
constitutions et fournit une assistance technique aux organisations internationales et aux
acteurs nationaux en la matière. À ce titre, elle a organisé plusieurs ateliers internationaux
relatifs aux questions essentielles que soulève l’élaboration d’une constitution. Pendant de
nombreuses années elle a directement participé à des processus constitutionnels. Elle fut
conseillère constitutionnelle de la Mission d’assistance des Nations Unies en Afghanistan
et de la Commission constitutionnelle afghane. Au Timor-Leste, Michele a travaillé au sein
de l’Administration de transition des Nations Unies, chargée des affaires judiciaires et elle
a été membre de la Commission du service judiciaire de transition et de la Commission
législative du Conseil des ministres. Plus tard, elle a dirigé le Programme de développement
constitutionnel de la Asia Foundation. Au Cambodge, Michele fut cofondatrice du Cambodian
Women’s Crisis Center et a dirigé une association d’aide judiciaire chapeautant onze bureaux.
Elle a publié de nombreux articles relatifs aux droits de l’homme, au renforcement des
compétences, au genre, à la consolidation de la paix et à l’État de droit, notamment une étude
sur les activités d’appui constitutionnel des Nations Unies.

Jill Cottrell
Jill Cottrell a pris sa retraite en 2006 après avoir enseigné 40 ans dans plusieurs universités
au Nigeria, au Royaume-Uni et à Hong Kong. Elle est diplômée de la University of London
et de la Yale Law School. Elle fut consultante en matière constitutionnelle au Timor-Leste,
aux Maldives, en Irak et en Somalie. De 2006 à 2008, Jill a travaillé comme consultante
pour le Constitution Advisory Support Unit (CASU) du PNUD à Katmandou au Népal. Elle
a également travaillé avec International IDEA sur un projet destiné aux femmes membres
de l’Assemblée constituante dans ce pays.

Yash Ghai
Yash Ghai est diplômé d’Oxford et de Harvard. Il a exercé dans de nombreuses
universités, notamment celles de Dar es Salaam, Warwick, Uppsala et Hong Kong et a
été professeur invité à Harvard, à Yale et dans de nombreuses autres universités telles que
celles de South Pacific, du Wisconsin, de Toronto et de Melbourne ainsi qu’à la National
University of Singapore. Il a pris sa retraite de l’enseignement universitaire en 2006. Il
est l’auteur de nombreuses publications dans divers domaines notamment l’élaboration

viii
de constitutions, le droit public, la sociologie du droit, les relations ethniques, le droit
comparé, le droit et le développement. Pendant plus de 35 ans, Yash a conseillé des pays
en matière constitutionnelle, notamment dans le domaine de l’élaboration et de la réforme
de la constitution. Il fut président de la Constitution of Kenya Review Commission et de
la Kenya National Constitutional Conference (2000–2004). Plus récemment, il a dirigé
la Constitution Advisory Unit du PNUD au Népal (2006–2008) qui a accompagné le
processus constitutionnel dans ce pays. Il fut consultant pour le PNUD dans le processus
d’élaboration de la constitution de la Somalie dont le texte fait actuellement (2011) l’objet
d’une consultation publique.

Anthony Regan
Anthony Regan est un spécialiste du droit constitutionnel qui travaille depuis 1997 pour
la Australian National University (Canberra) en tant que chercheur dans le cadre du
programme State, Society, and Governance in Melanesia du College of Asia and the Pacific.
Il étudie la politique et le droit constitutionnels, ainsi que la conception de l’État dans le
cadre des mécanismes politiques et des initiatives de consolidation de la paix postérieures
au conflit. Anthony a effectué un travail consultatif dans de nombreux pays, notamment en
Papouasie–Nouvelle-Guinée où il a vécu et travaillé à temps plein pendant 15 ans (dont plus
de deux ans à Bougainville, de 2002 à 2004, consacrés à apporter son aide à l’élaboration
d’une constitution post-conflit au niveau infranational) et en Ouganda (où il a travaillé
pendant plus de trois ans, de 1991 à 1994, aux côtés de la Commission constitutionnelle et
de l’Assemblée constituante afin de les aider à élaborer une nouvelle constitution). Anthony
a également été consulté pour l’élaboration de la constitution et la résolution de conflits au
Timor-Leste, dans les Îles Salomon, en Inde (en particulier au Nagaland), au Sri Lanka et aux
Fidji. Il a contribué à la mise au point du programme Élaborer des constitutions pour la paix
d’Interpeace. Il est l’auteur de nombreuses publications sur les processus constitutionnels et
la consolidation de la paix. Son ouvrage le plus récent, Light Intervention : Lessons from
Bougainville, a été publié par le United States Institute of Peace à la fin de l’année 2010.

ix
 Table des matières
Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i

Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

À propos des auteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii

Table des matières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . x

Vue d’ensemble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Utilité et finalité de ce manuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Proposer des options en matière de processus d’élaboration et de réforme
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
À qui s’adresse ce manuel ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Ce manuel comme outil au service du dialogue permanent avec
les rédacteurs de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Comment utiliser ce manuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Remerciements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

Quelques nouveaux principes directeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

La participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Inclusion (y compris égalité et parité entre les sexes) et représentation . . . . . . . 11
Transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Appropriation par les acteurs nationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Effets du respect des principes directeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration

de constitutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

1.1 Rôle d’une constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15

1.1.1 Prolifération des constitutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1.2 I mportance des constitutions mais difficultés à les mettre
en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
1.1.3 L
 es constitutions en tant que symboles, manifestes politiques,
et règles juridiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

x
 1.1.4 La constitution en tant que contrat entre les citoyens ou les peuples . . . . 17
1.1.5 Orientation des nouvelles constitutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1.6 Choix des rédacteurs de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.1.7 Constitutionnaliser les responsabilités et les obligations . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.2 Questions relatives au processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

1.2.1 É
 volution des idées et des usages dans l’élaboration
des constitutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
1.2.2 Peut-on concevoir le processus constitutionnel ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

1.3 Principaux volets et enjeux du processus d’élaboration

d’une constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1.3.1 Importance de la conception du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1.4 Tâches et responsabilités dans l’élaboration d’une constitution . . . . . . . . 23

1.4.1 Ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.4.2 Déroulement du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.4.3 Délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.4.4 Accord sur un calendrier de réforme constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.4.5 Format de l’accord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1.4.6 Portée de la réforme : transitoire, minimale ou complète ? . . . . . . . . . . . . . 28
1.4.7 Acteurs et participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.4.8 Mécanismes de sortie de l’impasse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1.4.9 Rédaction de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1.4.10 Débat sur le projet de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.4.11 Promulgation de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.4.12 Mise en œuvre de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

1.5 Évaluation de l’impact du processus d’élaboration de la constitution .. . . 35

1.6 Qui fait quoi ? Un tableau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une

constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Types de tâches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Structure de cette partie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.1 Les tâches à accomplir pour démarrer le processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

xi
 2.1.1 Point de départ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
2.1.2 Une nouvelle constitution est-elle nécessaire ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Des démarches plus modestes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
Un moment ultime pour élaborer une constitution ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2.1.3 Démarrer le processus : les enjeux légaux et politiques . . . . . . . . . . . . . . . 43
Lorsqu’il n’existe pas de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Lorsqu’il existe une constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Des exemples de débuts du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
La dimension politique du début du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
2.1.4 La conception du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Qui est chargé de la conception ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
Chronologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.1.5 Calendriers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Qui doit décider du calendrier ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Rigidité ou flexibilité ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Les facteurs susceptibles de contribuer à l’achèvement des travaux
en temps voulu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Que se passe-t-il lorsque le délai est écoulé ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Comment faire respecter le calendrier ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Exemples de calendriers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
2.1.6 La base juridique de la conception d’une constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Que faire s’il est difficile, voire impossible, de suivre les procédures
en vigueur ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2.1.7 Préparer ceux qui sont chargés de l’élaboration de la constitution . . . . . . . 61
Les objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
Concevoir un programme pour les questions constitutionnelles de fond . . . . . 63
Les approches pédagogiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
2.1.8 Principes directeurs du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
S’accorder sur des principes directeurs : une tâche
de plus en plus importante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
La nature des principes directeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
Les principes figurant dans les textes instituant des processus
constitutionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

xii
 Principes directeurs : un phénomène courant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Les sources des principes des processus constitutionnels . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Qui décide des principes directeurs ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Principes vérifiables dans les situations de conflit impliquant
des minorités reconnues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Autres cas de principes vérifiables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Comment les principes sont-ils utilisés ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Est-il obligatoire de respecter les principes directeurs ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Commentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2.1.9 Dispositions constitutionnelles dans un régime de transition . . . . . . . . . . . 75
Réformes graduelles et intérimaires : des processus liés mais différents . . . . 75
Circonstances justifiant les dispositions de transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Aspects négatifs des dispositions de transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Dispositifs de transition faisant office de feuille de route vers
une nouvelle constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
Orientation et champ d’application des dispositions de transition . . . . . . . . . . 79
Qui négocie les dispositions de transition ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
Différentes formes de dispositions de transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
Légalité des dispositions de transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Gestion de la période de transition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Dispositions de transition gérées au niveau local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
2.1.10 Recommencer quand un processus a « échoué » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Retour à la case départ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Abandon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
Quid des pays « sans constitution » ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Changement progressif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Reprendre là où l’on s’est arrêté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
La question de la « volonté politique » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Ne pas se hâter pour changer la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

2.2 Participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

2.2.1 Introduction aux questions relatives à la participation citoyenne . . . . . . . . 90
Évolution des modes d’élaboration des constitutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
Sens et différents aspects de la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
L’impact de la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

xiii
 La pertinence des organes de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Participants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Évaluation de l’impact de la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
Les possibilités qu’offre la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Risques potentiels liés à la participation citoyenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2.2.2 Préparer les citoyens à la participation : l’éducation civique . . . . . . . . . . . 101
Étapes clés de l’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Qui mène les programmes d’éducation civique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Planifier l’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Conseils pratiques pour la planification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
Techniques d’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Télévision et radio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Imprimés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Évènements sportifs et culturels, jeux et compétitions . . . . . . . . . . . . . . . 111
Site Internet officiel de l’organe constituant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
Services de messagerie mobile et réseaux sociaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Ateliers d’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Conseils pratiques pour mettre en œuvre les programmes
d’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Contraintes liées à la mise en œuvre des programmes
d’éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
2.2.3 Consultations publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
Consultation publique sur le processus d’élaboration constitutionnelle
et le contenu de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Consultation publique sur les questions relatives au processus
d’élaboration constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
Consultation publique sur les questions concernant le contenu
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Consultation publique prescrite par la loi, et point de vue des citoyens
utilisé comme source d’information . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Quel est l’organe chargé de conduire les consultations publiques ? . . . . . . . . 130
Arguments en faveur des consultations publiques et affirmations
au sujet de leur impact . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

xiv
Quelques principes directeurs pour conduire un processus
de consultation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Planifier la consultation publique longtemps à l’avance . . . . . . . . . . . . . . . 135
Établir des calendriers réalistes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Préparer la population afin qu’elle participe de façon significative . . . . . . 136
Être transparent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Être représentatif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
S’assurer que le processus consultatif est accessible, sûr et inclusif . . . . . 137
Écouter avec respect l’opinion des citoyens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
Enregistrer, classer, analyser et prendre en considération fidèlement
les opinions exprimées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Examiner attentivement les opinions des citoyens lors de la prise
de décisions clés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Rendre des comptes et communiquer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Veiller à ce que les acteurs nationaux s’approprient et pilotent
le processus de consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Évaluer le processus de consultation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
Choisir les modes de consultation des citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
Appel aux citoyens à formuler leur opinion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
L’utilisation de l’Internet, des lignes téléphoniques, de textos et des réseaux
sociaux pour inviter les citoyens à s’exprimer et recueillir leurs avis . . . . 141
Le recours à des questions servant à guider le processus . . . . . . . . . . . . . . . 142
Conseils pratiques pour rédiger les questions qui guideront
le processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Le recours aux enquêtes basées sur un questionnaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Réaliser une enquête scientifique basée sur un questionnaire . . . . . . . . . . 143
Questionnaires remplis à titre volontaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Rapports des sondages . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Conseils pratiques pour réaliser des enquêtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
Le recours à des réunions de consultation publique en face-à-face . . . . . . . . 147
Réunions de consultation publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Les groupes de discussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
Rencontres avec les groupes sectoriels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
Réunions thématiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

xv
 Conseils pratiques pour l’organisation de tous types
de réunions directes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
Utilisation de la vidéo pour faciliter la consultation publique . . . . . . . . . . . . . 154
2.2.4 Recueillir et analyser l’avis des citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Exemples de processus où l’opinion des citoyens a été entendue . . . . . . . . . 156
Conséquences des choix de consultation publique sur la réception
et l’analyse des opinions des citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Ce qu’il faut pour recueillir et traiter les opinions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
Qui recueille et analyse les opinions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
Diverses formes sous lesquelles les opinions peuvent être communiquées,
recueillies et conservées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Analyse des opinions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
Personnel, ressources et fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Rapports des organes chargés de l’élaboration de la constitution
sur l’exploitation des opinions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

2.3 Administrer et gérer le processus et ses ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

2.3.1 L
 es tâches essentielles d’administration et de gestion
d’un processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
2.3.2 Planification stratégique et opérationnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
2.3.3 Gestion financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
Budgétisation et chiffrage des coûts du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
Responsabilité financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
2.3.4 Personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Embaucher ou détacher du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Employés, personnel en détachement et consultants . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Responsabilité du personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
2.3.5 Développement des compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.3.6 Conseillers étrangers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Éviter les pièges courants du recours à des conseillers étrangers . . . . . . . . . 182
2.3.7 Établir un dossier historique du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
2.3.8 Conserver les archives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Pourquoi ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Les questions à prendre en compte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

xvi
 Détails sur les archives et leur conservation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
2.3.9 Services de traduction et d’interprétation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Traduction à l’usage des nationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
Traduction à l’usage des étrangers et traduction de la documentation
étrangère à l’usage des nationaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
2.3.10 Sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.3.11 Les médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Stratégie médiatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Définir des règles relatives à l’accès par les médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
2.3.12 « Gérer » les relations avec la communauté internationale . . . . . . . . . . . 196
Qui est la « communauté internationale » dans un processus d’élaboration
constitutionnelle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
Les intérêts et les rôles de la communauté internationale . . . . . . . . . . . . . . . 197
Le financement des donateurs pour le processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
2.3.13 É
 laborer le règlement intérieur et les règles concernant la prise
de décisions – qui et quand ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Qui établit les règles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
Sources des règles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
À quoi servent les règles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
2.3.14 Traiter les problèmes au cours du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Pourquoi certains processus en arrivent-ils au point mort ?. . . . . . . . . . . . . . . 205
Comment les processus en arrivent-ils au point mort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
À quel moment les processus en arrivent-ils au point mort ? . . . . . . . . . . . . . 205

2.4 L’ordre du jour des questions constitutionnelles :

susciter une réflexion sur ces questions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
2.4.1 Déterminer l’ordre du jour des questions constitutionnelles . . . . . . . . . . . 207
L’importance de l’ordre du jour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Quelles sont ces questions ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
Décider de l’ordre du jour en amont du processus d’élaboration
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Décider de l’ordre du jour au cours du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
Se concentrer sur les questions conflictuelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.4.2 Susciter une réflexion sur les questions constitutionnelles . . . . . . . . . . . . 211

xvii
 Analyser les failles de la constitution en vigueur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Qu’est-ce qui n’allait pas dans la constitution précédente ? . . . . . . . . . . . . . . 212
Quelques mises en garde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
Sources des idées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213

2.5 Débats et décisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216

2.5.1 Procédures et règles en matière de débats et de décisions . . . . . . . . . . . . 216
Principaux aspects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Quorum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
Règles relatives à la prise de parole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Règles relatives aux notifications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Règles de courtoisie et de bienséance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
Prise de décision et vote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Caucus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Ouverture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Relations avec la population et les médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
Règles à appliquer à une commission ou tout organe similaire . . . . . . . . . . . 225
2.5.2 Traitement des questions conflictuelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Qu’est-ce qu’une question conflictuelle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

2.6 Le texte constitutionnel : cohérence et rédaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

2.6.1 Assurer la cohérence des dispositions constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . 232
Incohérence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
Éviter les incohérences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
2.6.2 Rédaction du texte de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
L’interprétation par les tribunaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
Styles de rédaction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Les différentes étapes de la rédaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
Le travail du rédacteur technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
Rédaction du texte constitutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
Problèmes rencontrés dans le travail de rédaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
La langue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
« Un langage simple » ou d’autres langues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Principes d’inclusion et d’accessibilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
Longueur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

xviii
 Structure constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Risques et dangers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Quelques éléments à l’intention des rédacteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

2.7 Adoption et mise en œuvre de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

2.7.1 Adoption, ratification, et promulgation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
Adoption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Ratification . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Validation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Assentiment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Promulgation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
Entrée en vigueur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
2.7.2 Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Appliquer, promouvoir et sauvegarder la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Promotion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Sauvegarde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
Le processus d’élaboration de constitution contribue-t-il
à son application ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Encourager la prise de conscience citoyenne pendant et après la conception
du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Contenu et langue : parler au peuple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Quels mécanismes constitutionnels pour encourager l’application
et la promotion de la constitution ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
Dispositifs constitutionnels de sauvegarde (et d’application)
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Dispositifs internes destinés à encourager la sauvegarde et l’application
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Protection de la constitution contre les coups d’État . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Protection vis-à-vis d’amendements précipités ou préjudiciables . . . . . . . 252
Restrictions à l’état d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Certification de la constitutionnalité des projets de loi . . . . . . . . . . . . . . . . 252
Système judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Des organes indépendants pour la responsabilité, la réparation
et pour les missions politiquement sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

xix
 Codes de conduite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Démocratie directe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Dispositifs externes pour encourager la sauvegarde et (l’application)
de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

Partie 3 : Institutions, groupes et procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Comment s’articulent tous les éléments entre eux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
Différents modèles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

3.1 Institutions aux rôles multiples . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

3.1.1 Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
3.1.2 Assemblées constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
Parlements et assemblées : les liens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
Dissocier le parlement de l’assemblée constitutionnelle : arguments pour
et contre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Statut juridique des assemblées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Conception . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
Taille . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
Élection et sélection des membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
Campagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Fédérations ou pays en cours de fédération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Qualifications des membres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
Faire siéger les experts en qualité de membres ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Non-membres jouissant d’un statut spécial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Rémunération des membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
Structure de l’assemblée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
Commissions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
Lieu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
Appui et équipements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Que devient une assemblée une fois sa tâche achevée ? . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
3.1.3 Conférences nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
Origines des conférences nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

xx
 Influences françaises et autres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
Quelques caractéristiques et problèmes liés aux conférences nationales. . . . 280
Processus de mise en place des conférences nationales. . . . . . . . . . . . . . . 280
Rôles et responsabilités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
Taille, composition et durée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
Problèmes découlant de la taille importante, de la composition
complexe et de la courte durée des processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Présider et se tourner vers l’avenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
Résultats constitutionnels des conférences nationales . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

3.2 Institutions chargées d’élaborer des propositions transmises

à d’autres organes pour décision définitive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3.2.1 Parties prenantes aux processus de paix . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
3.2.2 Tables rondes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
3.2.3 C
 ommissions constitutionnelles, commissions parlementaires
et autres organes spécialisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
Une commission constitutionnelle est-elle nécessaire ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
Arguments généraux en faveur d’une commission indépendante. . . . . . . . 296
Quelques faiblesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
Expliquer le recours aux commissions constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . 297
Concevoir une commission constitutionnelle efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
Composition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Cadre juridique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
Établissement d’un comité autonome, d’une commission parlementaire
ou d’une assemblée ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Qu’advient-il de l’avant-projet élaboré par la commission
constitutionnelle ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
Autres organes spécialisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
Conclusions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

3.3 Organes de gestion administrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305

Création de l’organe de gestion administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
Rôles et prérogatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

xxi
 Direction de l’organe chargé de la gestion administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
Création de services ou de départements spécialisés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
Nécessité de se doter d’un organigramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

3.4 Institutions spécialisées ou dotées de ressources techniques . . . . . . . . . 313

3.4.1 Experts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Historique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Évolution du rôle des experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Fonctions des experts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
Experts locaux ou étrangers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
3.4.2 Organismes électoraux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Questions liées aux élections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
Questions liées au référendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
3.4.3 Ministères et institutions publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Les autorités étatiques et leurs fonctions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Autorités essentiellement créées pour appuyer le processus d’élaboration
de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Autorités auxquelles sont assignées des fonctions supplémentaires
en appui au processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
Autorités extérieures susceptibles d’influencer ou de participer directement
au processus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
Relations entre organes constituants et les autres autorités. . . . . . . . . . . . . . 325
3.4.4 Cours et tribunaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Tribunaux assumant une fonction à part entière dans l’élaboration
de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
Tribunaux ayant compétence pour bloquer les modifications . . . . . . . . . . . . . 326
Tribunaux et référendums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Fonctions particulières liées à la mise en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Problèmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
Tribunaux spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
Conseils pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329

3.5 Référendums et plébiscites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330

xxii
3.5.1 Adoption et ratification de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
Utilisation du référendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
Prévalence des référendums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Statuts des référendums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
Règles relatives au vote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
Débats sur les référendums . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Arguments en faveur du référendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Souveraineté du peuple et démocratie, respect des normes internationales,
autodétermination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Participation du peuple . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Contrôle des rédacteurs de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Reddition des comptes des rédacteurs de la constitution . . . . . . . . . . . . . . 334
Incitation au compromis pour assurer le soutien général de toutes
les communautés ethniques et autres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Modification après un examen minutieux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Informer les citoyens sur les questions constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . 335
Construction de la nation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Faire de la légitimité et des aspirations du peuple
une réalité incontestable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
Arguments contre le référendum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
La constitution n’est pas une problématique monovalente, mais le fruit
d’un ensemble de valeurs et d’institutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Danger des campagnes mensongères . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Voter pour les mauvaises raisons . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Danger de manipulation et d’intimidation et recherche d’une fausse
légitimité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
Référendum aux effets polarisants ou sources de discorde dans les États
multi-ethniques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
La meilleure forme de participation citoyenne est celle qui intervient au
début du processus : lorsque c’est le peuple qui décide . . . . . . . . . . . . . . . 337
Le référendum peut être utilisé pour fausser les résultats d’un processus
participatif juste et équitable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Dans les États multi-ethniques, la meilleure solution est de négocier
en toute bonne foi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

xxiii
 La légitimité repose sur l’équité et l’efficacité de la constitution. . . . . . . . . 338
Importance de la question . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Commentaire sur le débat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
Réformes référendaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

Partie 4 : Guide des acteurs extérieurs au processus : Société civile,

médias, et communauté internationale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .340
4.1 La société civile et les médias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
4.1.1 P
 romouvoir ou organiser le changement ou les réformes
constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
4.1.2 I nformer et sensibiliser les populations aux questions électorales relatives
à l’élaboration de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
4.1.3 Éducation civique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
4.1.4 Consultations publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
4.1.5 Propositions soumises à l’organe constituant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Propositions non sollicitées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Questions sensibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Choix du bon moment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
Maintenir l’intérêt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
4.1.6 Recherche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
4.1.7 Lobbying . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
4.1.8 Surveillance du processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
Établir des relations avec les instances du processus officiel . . . . . . . . . . . 351
Maintenir la pression . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
Le juste milieu entre encouragement et critique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
Un programme de surveillance efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352

4.2 Conseils à l’intention de la communauté internationale . . . . . . . . . . . . . . . 356

4.2.1 P
 ièges auxquels sont habituellement confrontés les processus dirigés
ou fortement influencés par la communauté internationale . . . . . . . . . . . . 357
Absence d’orientations théoriques ou pratiques pour guider l’assistance
constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
L’imposition de calendriers serrés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
Une participation citoyenne jugée peu crédible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
Restreindre le dialogue aux élites politiques et aux belligérants . . . . . . . . . . 360

xxiv
 Considérer l’élaboration de la constitution comme un travail principalement
technique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Des solutions électorales à des problèmes de représentation
et de légitimité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
Absence de développement des compétences des acteurs nationaux et de
promotion de l’appropriation du processus par les acteurs nationaux . . . . . . 362
Assistance ou implication prenant fin avec l’adoption de la constitution . . . . 363
4.2.2 Conseils d’actualité pour la communauté internationale . . . . . . . . . . . . . . 363
Conseils pratiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

Annexe A : Études de cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

A.1 Afghanistan [2004] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
A.2 Bénin [1990] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
A.3 Bolivie [2009] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
A.4 Bosnie-Herzégovine [1995] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
A.5 Inde [1950] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373
A.6 Irak [2005] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
A.7 Kenya [2005 ; 2010] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
A.8 Népal [processus en cours] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
A.9 Papouasie-Nouvelle-Guinée [1975 ; 1995] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
A.10 Pologne [1997] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
A.11 Timor-Leste [2002] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
A.12 Ouganda [1995] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Annexe B : Glossaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .387

Annexe C : Exemples de codes de conduite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

C.1 Exemple de code de conduite des membres d’un organe constituant . . . . . 399
C.2 Exemple de code de conduite des prestataires d’éducation civique . . . . . . . 400
C.3 E
 xemple de code de conduite des membres d’un organe constituant
consultant les citoyens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402

Annexe D : Références . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404

xxv
 Encadrés
Encadré 1. Le mouvement populaire colombien en faveur de la réforme. . . . . . . 47
Encadré 2. Le processus kenyan [2010] et le processus
de Bougainville [2004] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Encadré 3. Des délais préjudiciables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
Encadré 4. « Légalité révolutionnaire » et « Nécessité » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
Encadré 5. Afrique du Sud : les jugements de certification . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Encadré 6. Négociations sur les dispositions de transition au Népal . . . . . . . . . . 79
Encadré 7. Changement « graduel » au Chili . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
Encadré 8 Kenya : options pour « repartir à zéro » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
Encadré 9. Qui doit participer ? Et comment ? (ou ce que l’on appelle aussi
la « cartographie de la participation ») . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
Encadré 10. Voile d’ignorance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Encadré 11. L’éducation civique au Rwanda avant le référendum (2003). . . . . . . 103
Encadré 12. Afrique du Sud [1996] : préparation des citoyens à la participation
au processus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Encadré 13. Exemples de sites officiels d’organes constituants . . . . . . . . . . . . . . 110
Encadré 14. Évaluation des ateliers d’éducation civique :
quelques observations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
Encadré 15. Exemples d’obligations légales d’organisation de consultations
publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Encadré 16. Ouganda - Utilisation des points de vue recueillis. . . . . . . . . . . . . . . 129
Encadré 17. Népal 2009 : Problèmes qui se posent lorsque le processus
est mal conduit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Encadré 18. Utilisation de l’Internet au Kosovo [2008] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Encadré 19. Les pièges à éviter lorsqu’on fait appel à des bénévoles
pour administrer des questionnaires : le cas de l’Irak [2005] . . . . . 145
Encadré 20. Comment les deux millions de propositions de l’Afrique du Sud
ont été prises en compte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Encadré 21. Utilisation de l’opinion des citoyens en Papouasie-Nouvelle-Guinée
[1975] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Encadré 22. Utilisation des réseaux sociaux dans la préparation
d’une constitution : le cas de l’Islande [processus en cours] . . . . . . 162

xxvi
Encadré 23. Exemple de processus de planification stratégique . . . . . . . . . . . . . . 170
Encadré 24. Avantages de la diversité dans le personnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
Encadré 25. Exemples de détachement de personnel : Timor-Leste [2002] . . . . 178
Encadré 26. Traduire le langage constitutionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Encadré 27. Création d’un groupe de donateurs : Afghanistan [2004] . . . . . . . . 200
Encadré 28. Qui établit les règles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
Encadré 29. Qu’est-ce qu’une majorité simple ? Le débat à l’assemblée
constituante du Timor-Leste [2002] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
Encadré 30. Obstacles à la présence des femmes dans les organes
de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
Encadré 31. Le parlement, source d’incohérences dans la constitution
des Fidji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Encadré 32. Rédaction du texte de certaines constitutions modernes . . . . . . . . . 237
Encadré 33. Entrée en vigueur de la constitution en Érythrée [1997] :
une erreur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
Encadré 34. Adoption, promulgation et publication de la constitution
kenyane [2010] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
Encadré 35. Commissions ou comités ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
Encadré 36. Caractère non-délibérant du parlement dans le processus
d’élaboration de constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
Encadré 37. Afrique du Sud : Un organe, deux rôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
Encadré 38. Participation active des membres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
Encadré 39. Questions à prendre en compte pour la création d’une commission
constitutionnelle ou d’une commission parlementaire . . . . . . . . . . . 302
Encadré 40. Népal [processus en cours] : mauvaise organisation
de la structure de gestion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
Encadré 41. Élection en vue d’établir une assemblée constituante . . . . . . . . . . . 318
Encadré 42. Oranges et bananes – Kenya [2005] . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Encadré 43. Ministres des affaires constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321
Encadré 44. Utilisation des pétitions en Afrique du Sud [1996] . . . . . . . . . . . . . . 347
Encadré 45. L’abolition de la peine de mort en Afrique du Sud . . . . . . . . . . . . . . 349
Encadré 46. Surveillance exercée par la société civile au Zimbabwe . . . . . . . . . . 354

xxvii
 Tableaux
Tableau 1 : Pays/régions abordés dans le manuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Tableau 2 : Qui fait quoi ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Tableau 3 : Calendrier des réformes constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
Tableau 4 : Les débuts de la révision de la constitution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Tableau 5 : Stades d’un processus d’élaboration constitutionnelle lorsqu’une
consultation publique a eu lieu sur le contenu de la constitution. . . 126
Tableau 6 : Types de postes pourvus dans un processus d’élaboration
constitutionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Tableau 7 : Comparaison entre une assemblée constituante
et un parlement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
Tableau 8 : Tâches des assemblées constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
Tableau 9 : Composition des assemblées constitutionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Tableau 10 : Conférences nationales dans les pays africains francophones,
1990 à 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

xxviii
 Vue d’ensemble

Vue d’ensemble
Utilité et finalité de ce manuel
Proposer des options en matière de processus d’élaboration
et de réforme de la constitution
C’est la première fois que les acteurs engagés dans les processus d’élaboration de
constitutions disposent d’un outil tel que ce manuel. Depuis la sortie de la guerre froide à la
fin des années 1980, on constate une multiplication spectaculaire du nombre de processus
constitutionnels, surtout destinés à mettre un terme à des conflits violents ou à de profondes
divisions. Pourtant, les acteurs du processus constitutionnel et ceux de la communauté
internationale qui les assistent ont reçu très peu de formation ou d’informations sur le
processus d’élaboration d’une constitution, sur le vaste corpus d’expérience qui existe en
matière de processus constitutionnels que ce soit en situation postérieure au conflit ou de
façon générale, et sur la gamme de résultats envisageables. Quiconque souhaite réfléchir à ce
qu’implique la conception, le lancement ou la mise en œuvre d’un processus constitutionnel a
la possibilité de se référer à des études de cas portant sur certains processus constitutionnels
donnés et aux analyses comparatives universitaires de quelques institutions ou mécanismes
particuliers. Cependant, s’engager dans un processus constitutionnel implique des milliers
de choix à faire notamment en matière de conception, de mise en œuvre et autres, en
particulier lorsqu’il s’agit d’objectifs aussi difficiles à atteindre que la transformation ou la
résolution des conflits. Pourtant, jusqu’à présent, les acteurs des processus constitutionnels
n’avaient aucun moyen d’accéder à des connaissances pratiques sur la gamme des tâches et
des institutions à envisager dans le cadre de ces processus.
Nous nous sommes nous-mêmes retrouvés dans la situation de ces acteurs. Nous avons, les
uns et les autres, dirigé, conseillé ou participé à des dizaines de processus d’élaboration de
constitutions. Nous avons dû apprendre sur le tas - parfois les uns des autres, parfois d’autres
praticiens - mais toujours sans avoir une idée de l’ensemble des options et des expériences
pertinentes acquises en quarante années d’élaboration de constitutions.
Ce manuel vise à combler ce manque. La majeure partie des connaissances qui ont servi à
le confectionner ne figure pas dans la littérature universitaire. Dans l’optique de recenser
la somme d’options et d’expériences connues en matière d’élaboration de constitutions,
nous avons organisé pendant trois ans des ateliers et des entretiens qui nous ont permis de
rencontrer plus de 120 praticiens et universitaires issus de dizaines de pays dans toutes les
régions du monde.
Bien que les processus constitutionnels relèvent de contextes, de procédures et d’organes
divers, ce manuel recense les nombreuses tâches qui doivent être effectuées ainsi que les
diverses institutions et procédures qui doivent intervenir pour ce faire. Il traite aussi des

Interpeace 1
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

opportunités et des dilemmes qui naissent de la réalisation de certaines tâches ou du recours

à certaines institutions. Le manuel ne se penche pas sur le contenu même des constitutions
(c’est-à-dire s’il faut opter pour un système présidentiel ou parlementaire, inscrire ou
non le droit à l’alimentation, créer une cour des comptes, etc.). Il porte sur les processus
susceptibles d’être mis en œuvre pour pouvoir prendre les décisions au sujet de ce contenu.
Le manuel met l’accent sur l’objectif que constitue l’élaboration d’une constitution dans
une démarche démocratique, participative, transparente, inclusive et représentative, tout
en soulignant la nature profondément politique de l’exercice ainsi que les risques et les
opportunités que comporte l’application de ces principes avec toute la sensibilité voulue, à
chaque étape du processus. Par exemple, si la promotion du dialogue et du débat autour des
questions constitutionnelles est parfois utile dans certains contextes, ils peuvent aussi faire
rapidement dérailler le processus dans des sociétés profondément divisées où ce type de
débat est de nature à exacerber la polarisation.
Le manuel insiste par ailleurs sur le fait qu’il n’existe pas de manière unique de bien
concevoir un processus d’élaboration de constitution. Les différentes tâches à exécuter,
l’ordre dans lequel il faut les exécuter et les institutions et processus qu’il convient d’associer
à leur mise en œuvre sont autant d’éléments qui peuvent varier à l’infini.
Le manuel s’intéresse plus spécialement aux besoins particuliers des processus
constitutionnels destinés à mettre un terme à un conflit violent ou à contribuer à la
réconciliation et au consensus dans une société profondément divisée. Il attire l’attention
du lecteur sur les opportunités et les dilemmes propres à l’exercice d’élaboration d’une
constitution dans les situations de conflit ou postérieures au conflit, et insiste sur le fait que
le processus constitutionnel ne sera pas aussi constructif qu’il le pourrait, si les opportunités
de consolidation de la paix ne sont pas optimisées et les contraintes surmontées. Par
exemple, dans une situation de conflit ou postérieure au conflit, les auteurs du processus
doivent pouvoir envisager d’autres finalités au processus constitutionnel que la simple
création d’un cadre de gouvernance et l’adoption d’une constitution, à savoir :
• Identifier les problèmes de société sous-jacents et définir un programme de réforme y afférent ;
• Dégager un consensus national autour des objectifs de la constitution ;
• Résoudre les problèmes nationaux ou régionaux en suspens ;
• Promouvoir une identité nationale (un problème qui se pose en particulier dans les États
multi-ethniques) ;
• Inculquer aux citoyens les principes de la théorie et de la pratique démocratique en
leur faisant vivre l’expérience de l’élaboration de la constitution à travers un processus
délibératif et participatif ;
• Assurer une large participation au processus et une bonne connaissance de la constitution,
en partie pour en faciliter la mise en œuvre, la protection et la légitimité ;
• Négocier une entrée dans la communauté internationale ;
• Assurer la transition vers la démocratie, un régime civil ou la justice sociale.

2
 Vue d’ensemble

L’autre objectif de ce manuel consiste à mettre en lumière l’importance des processus qui
interviennent dans l’élaboration d’une constitution. En effet, de nombreuses études ont été
effectuées (notamment par des constitutionnalistes ou des politologues) sur les choix relatifs
au contenu des constitutions et leurs potentielles répercussions sur les conflits et les divisions
profondes dans certaines sociétés. En revanche, il existe très peu d’études sur l’impact des
processus constitutionnels sur la résolution des conflits, la réduction des fractures profondes
dans la société ou sur le succès ou l’échec d’un processus constitutionnel de manière générale
(surtout si, par exemple, les observateurs sont tentés de mesurer la réussite du processus à
l’aune de la longévité de la constitution). Comme cela est précisé dans le premier chapitre,
les quelques études effectuées jusqu’ici ne fournissent pas de données probantes permettant
de prédire les conséquences d’une procédure par rapport à une autre, ou du recours à une
combinaison particulière de procédures. Certains chercheurs ont simplement relevé de
façon générale que les processus les plus démocratiques tendent à produire des constitutions
plus démocratiques et que plus l’organe constituant est démocratique, plus grandes sont les
chances que le pays concerné ne retombe pas dans la violence.
Ce manque de données probantes est lié à l’immense diversité de formats et de contextes
dans lesquels les processus sont mis en œuvre. Le contexte détermine à lui seul une
multitude de variables qui pèsent lourdement sur les résultats du processus constitutionnel
mais qui ne peuvent pas être pris en compte directement ni dans l’évaluation d’un processus
constitutionnel ni dans les leçons à tirer d’un processus au moment d’en élaborer un autre.
Citons parmi ces variables la culture, l’histoire, le leadership, les ressources et l’activité
économique, la nature du conflit ou de la fracture, le nombre de langues, la géographie,
ainsi que l’intérêt stratégique des acteurs internationaux. Évaluer les résultats est une tâche
difficile car bien souvent, les processus ne constituent pas un produit bien structuré mais
sont plutôt le fruit d’intenses négociations dominées par la classe politique et menées à huis
clos (voir l’analyse de ce point dans la partie 1). Une participation large et représentative
est susceptible de conduire à l’implication de nouveaux acteurs et de rendre l’issue de ces
négociations encore moins prévisible.
Ainsi, l’issue d’un processus ou d’une procédure ne dépend pas tant de sa conception et
de sa mise en œuvre que d’autres dynamiques : le fait que des dirigeants politiques ou des
éléments perturbateurs fassent échouer le processus ; le niveau de moyens mis en place
pour mener à bien le processus ; l’habileté des dirigeants politiques ou des négociateurs ;
un changement dans les priorités ou l’implication de la communauté internationale ; le coût
potentiel d’un échec (par exemple, un retour à la guerre), et bien d’autres facteurs encore.
Parvenir même à déterminer si un processus d’élaboration d’une constitution est une
« réussite » ou un « échec » est en soi très difficile. La légitimité d’une constitution peut
constituer un facteur de succès. Mais dans ce cas, qui détermine le caractère « légitime »
du résultat ? Comment le mesure-t-on ? La longévité d’une constitution pourrait être
considérée comme un indicateur de réussite du processus dont elle est l’aboutissement.
Cependant, beaucoup estiment que les constitutions conçues pour permettre la transition de
la guerre à la paix doivent, une fois cette transition accomplie, être modifiées pour répondre

Interpeace 3
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

aux nouveaux besoins d’une période plus stable. Il n’est pas aisé non plus de trouver une
corrélation entre la longévité et les choix de procédure ou de mise en œuvre. En effet, une
constitution peut avoir eu une durée de vie très courte pour des raisons indépendantes de
son processus d’élaboration. Du reste, tout processus qui n’aboutit pas à une constitution
peut toutefois ouvrir la voie à une future réforme constitutionnelle et à des institutions et
des pratiques plus démocratiques. Par exemple, l’existence d’un important volet d’éducation
civique dans un processus « qui a échoué » peut conduire les citoyens à exiger dans l’avenir
une constitution reposant sur un consensus, voire entraîner des effets positifs sur le
constitutionnalisme dans le cadre de la constitution existante.
Malgré le manque de données probantes sur les conséquences des processus et procédures
d’élaboration de constitutions, on constate, dans ces processus et principes généraux, une
nette tendance à établir de nouvelles normes concernant les facteurs de nature à favoriser
une paix plus durable dans les situations de conflit ou postérieures au conflit. Comme on le
verra dans les parties 1 et 2, ce manuel met un accent particulier sur la participation et la
représentativité, qui sont étroitement liées à l’élargissement progressif des concepts de droits
démocratiques des citoyens. Certains considèrent que la participation de tous fait partie, avec
d’autres grands principes qui s’appliquent à l’élaboration de constitution tels que l’inclusion,
la représentation, la transparence et l’appropriation, d’un « nouveau constitutionnalisme ».
Ces principes, ainsi que leurs avantages potentiels, seront abordés à la fin de cette partie.

À qui s’adresse ce manuel ?

Ce manuel s’adresse à tous ceux qui, d’une façon ou d’une autre, sont impliqués dans le
processus de rédaction d’une constitution ou qui s’intéressent à son amélioration. Il pourra
s’agir de membres des assemblées constituantes ou de commissions constitutionnelles,
de fonctionnaires, d’hommes politiques, de mouvements de la société civile, de militants,
de bailleurs de fonds, de conseillers étrangers, d’analystes politiques, d’universitaires
et d’acteurs de l’aide internationale. Nous avons tenté de couvrir un large éventail de
problématiques, d’idées, d’expériences, de problèmes et d’exemples de réussites, et de
fournir des conseils pratiques, dans l’espoir que ce manuel puisse être utile à une palette
d’intervenants la plus large possible.
Bien que nous ayons élaboré ce guide pour qu’il soit utile à un large lectorat, nous accordons
une attention particulière aux besoins des lecteurs qui entreprennent un processus
d’élaboration de constitution dans un pays en conflit ou sortant d’un conflit. En effet, les
sociétés divisées se heurtent à des enjeux uniques pour élaborer une constitution qui repose
sur un consensus. Il se peut que la méfiance règne au sein des communautés ou entre les
anciens et les nouveaux dirigeants. Des éléments perturbateurs peuvent se tenir à l’écart
du processus d’élaboration de la constitution ou se manifester au fur et à mesure de son
évolution. Il arrive que les institutions ou les dirigeants associés au processus aient eux-
mêmes attisé le conflit. Les acteurs internationaux peuvent avoir contribué à favoriser les
négociations sur la constitution, mais peuvent également exercer des pressions pour obtenir
des résultats qui penchent dans un sens précis.

4
 Vue d’ensemble

Le fait d’accorder une importance particulière aux situations de conflit et postérieures au

conflit ne signifie pas que nous négligeons dans ce manuel tous les volets liés aux tâches,
procédures et institutions qui entrent généralement en ligne de compte dans le processus
d’élaboration d’une constitution. Les modalités d’élaboration d’une constitution sont
très diverses que ce soit pendant ou après un conflit, comme c’est le cas dans toute autre
situation. Cependant, notre intérêt pour l’élaboration de la constitution en tant qu’instrument
de transformation et de résolution des conflits nous a conduit à examiner de façon plus
approfondie certains aspects particuliers de ce processus. Citons à titre d’exemple les
dispositions constitutionnelles de transition, qui sont souvent de nature à jouer un rôle
déterminant dans un processus postérieur au conflit. Cela signifie également que nous
abordons la question du conflit à chaque étape du processus, y compris dès la première
décision : faut-il élaborer une nouvelle constitution ? En effet, dans certains cas, le processus
de rédaction d’une nouvelle constitution risque d’exacerber ou de raviver le conflit.

Ce manuel comme outil au service du dialogue permanent

avec les rédacteurs de constitution
Nous espérons que ce guide servira d’outil dans le dialogue permanent qu’entretiennent un
grand nombre de professionnels et d’experts pour améliorer la pratique constitutionnelle.
L’une des difficultés majeures de la préparation de ce manuel fut de structurer la vaste
gamme de connaissances, d’expériences et de combinaisons complexes d’institutions,
de tâches et de procédures dans un format aisément accessible et digeste. C’est la raison
pour laquelle Interpeace a placé cette première version du manuel sur Internet à l’adresse
[Link], afin de recueillir des avis et d’encourager les lecteurs à
poursuivre la réflexion sur la question. En effet un espace réservé aux lecteurs est disponible
pour formuler des commentaires à la fin de chaque partie du manuel sur le site Internet.
Nous serions reconnaissants aux lecteurs d’enrichir cette première ébauche du manuel en
faisant part de leurs expériences, observations et suggestions concernant le contenu et la
façon de rendre cet ouvrage plus accessible. En 2012, nous proposerons sur le site Internet
un mécanisme permettant à ceux qui participent à un processus constitutionnel d’obtenir
des réponses aux questions qu’ils se posent sur l’élaboration d’une constitution.

Comment utiliser ce manuel

Ce guide s’appuie sur des expériences dans l’élaboration de constitutions à travers le monde.
Ces expériences montrent qu’il n’existe pas un bon procédé pour élaborer une constitution. En
outre, contrairement aux élections ou à d’autres tâches liées à l’édification d’une démocratie,
l’élaboration de la constitution ne suit pas d’étapes soigneusement fixées. La gamme très
large de tâches à effectuer dans le cadre d’un processus d’élaboration de la constitution, ainsi
que pour la conception et l’élaboration d’un tel processus, et les nombreux choix à opérer,
engendrent d’importantes différences entre les processus. De même, de nombreux arbitrages
sont à faire pour choisir les institutions ou les procédures à utiliser pour accomplir telle

Interpeace 5
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

ou telle tâche. C’est la raison pour laquelle il n’était pas judicieux d’agencer ce manuel de
manière linéaire, en commençant par une tâche particulière que devrait idéalement effectuer
une institution précise. Nous avons plutôt décidé de structurer le corps principal de notre
propos (les parties 2 et 3) en commençant par les tâches à accomplir suivies des institutions
et procédures que l’on peut mettre à contribution pour accomplir ces tâches. Il s’agit
d’éléments communs à tout processus d’élaboration de constitutions, dans lesquels on puisera
pour concevoir un processus. De nombreux facteurs peuvent peser sur les choix opérés au
moment de la conception d’un processus donné. Certaines institutions fréquemment mises à
contribution en raison des traditions juridiques et politiques d’un pays donné sont rarement
utilisées ailleurs. Du reste, les idées sur l’élaboration de constitutions et le contenu des
constitutions qui ont fait leur apparition dans un endroit sont souvent copiées ou modifiées par
d’autres. Par conséquent, une institution qui semble à première vue tout à fait exotique peut
susciter l’intérêt d’autres pays. Ne serait-ce que pour cette seule raison, il nous faut couvrir de
façon exhaustive la vaste palette d’expériences en matière d’élaboration de constitutions.
Si les institutions ne s’exportent pas toujours de façon heureuse d’un pays à l’autre, les
tâches à accomplir dans le cadre d’un processus d’élaboration de constitution sont, quant
à elles, relativement similaires. À titre d’exemple, les rédacteurs de constitution doivent
généralement accomplir la plupart des tâches suivantes :
• Réfléchir aux enjeux auxquels le pays est confronté et les étudier ;
• Examiner les options de dispositions constitutionnelles qui répondent le mieux à ces enjeux ;
• Informer la population des enjeux et des choix opérés et la consulter à ce sujet ;
• Négocier les choix constitutionnels avec les principaux groupes politiques et ceux qui ont
le pouvoir de décision ;
• Administrer et gérer le processus d’élaboration de la constitution ;
• Rédiger un nouveau texte constitutionnel, débattre et l’adopter ;
• Prendre des dispositions pour assurer l’application de la nouvelle constitution.
Si dans pratiquement tous les processus certaines tâches majeures liées à l’élaboration de la
constitution sont incontournables, en revanche, les institutions auxquelles on a recours pour
les réaliser varient d’un pays à l’autre. C’est partiellement pour cette raison que nous avons
distingué la partie sur les tâches de celle sur les institutions et procédures utilisées pour
les réaliser. Par ailleurs, certains groupes qui ont souvent un rôle décisif dans un processus
constitutionnel (par exemple, les médias, la société civile, les ministères, les partis
politiques, et la communauté internationale) sont à bien des égards maintenus à l’écart de
ce processus, raison pour laquelle nous les abordons dans une partie distincte de celle des
tâches et des institutions.
Il nous faut rappeler ici que notre intention n’est nullement de prescrire au lecteur une liste
de tâches données à accomplir quoi qu’il arrive, ou d’institutions précises à utiliser pour
les réaliser. Notre propos consiste plutôt à proposer un vaste menu d’options à quiconque
souhaite concevoir un processus constitutionnel (voire élaborer une constitution de façon
progressive pour s’adapter à un contexte en perpétuelle mutation).

6
 Vue d’ensemble

Ce manuel s’articule autour de quatre grandes parties :

La première partie est une introduction au processus d’élaboration de constitution. Elle
présente les principales questions qui se posent au sujet du rôle des constitutions (les
principales raisons pour lesquelles elles sont élaborées) et certains des défis, dilemmes et
opportunités associés à l’élaboration d’une constitution, en particulier dans les situations de
conflit.
La deuxième partie se penche sur les tâches usuelles qu’implique un processus d’élaboration
de constitution. Bien que nous ayons tenté d’aborder cette partie sur les tâches en lui
conférant un certain ordre chronologique, il est difficile de traiter les tâches dans un ordre
purement temporel ; en effet, les tâches à accomplir lors de l’élaboration d’une constitution
ne sont ni identiques, ni exécutées dans le même ordre selon les situations, sans compter
que bon nombre de tâches se font concomitamment ou de façon répétée.
La troisième partie porte sur les institutions et les procédures généralement mises en place
pour mener à bien les tâches évoquées ci-dessus. Il s’agit notamment des commissions,
assemblées constituantes, et conférences nationales, ainsi que d’organes créés à d’autres fins,
mais qui, par nécessité ou dans des circonstances exceptionnelles, sont susceptibles d’être
associés au processus d’élaboration constitutionnelle (notamment un parlement, le secrétariat
d’un parlement, les tribunaux, et les autorités électorales). Nous avons également inclus dans
cette partie ce que nous appelons les « procédures », par exemple, les référendums.
La quatrième partie fournit des orientations à l’intention des acteurs extérieurs au processus,
qui agissent de leur propre initiative ou en lien avec un processus officiel. Cette partie met
l’accent sur le rôle de la société civile et des médias dans des activités telles que le démarrage
du processus, les élections, l’éducation civique, la consultation publique, la formulation
d’observations, la recherche, le lobbying et le suivi du processus. Elle aborde également
les pièges les plus courants dans le processus d’élaboration d’une constitution lorsque
la communauté internationale a joué un rôle de premier plan, que ce soit à titre officiel ou
officieux. Elle se conclut sur un constat de manque d’orientations dans ce domaine à l’usage
des acteurs internationaux de l’appui en matière constitutionnelle et sur quelques brefs conseils
pratiques pour améliorer l’intervention de la communauté internationale dans ces situations.
Une série d’annexes propose des études de cas, un glossaire de termes selon l’utilisation
particulière qui en est faite dans ce manuel, des exemples de codes de conduite, des
références et une bibliographie de lectures recommandées. L’annexe A présente au lecteur
une série d’exemples de processus d’élaboration de constitutions. De brèves études de cas
sont également incluses pour éclairer le lecteur sur un certain nombre de volets. Bien que
le corps du texte présente moult exemples de tâches, institutions, dispositifs et dilemmes,
nous sommes conscients que ces informations ne sont pas structurées de façon à donner au
lecteur une idée ou un aperçu sans équivoque de la façon dont les institutions, les procédés
et les tâches œuvrent en symbiose pour former un processus. Les études de cas sont là pour
illustrer la façon dont ces différents éléments se complètent pour former un processus dans
des situations réelles.

Interpeace 7
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Tableau 1 : Pays/régions abordés dans le manuel

Afghanistan (voir l’étude de cas à l’annexe A.1) Madagascar
Afrique du Sud Malaisie
Albanie Malaisie
Angola Malawi
Arabie Saoudite Maldives
Australie Mali
Autriche Maurice
Bangladesh Mauritanie
Belgique Monténégro
Bénin (voir l’étude de cas à l’annexe A.2) Mozambique
Bolivie (voir l’étude de cas à l’annexe A.3) Myanmar (ex-Birmanie)
Bosnie-Herzégovine (voir l’étude de cas à l’annexe A.4) Namibie
Bougainville (voir l’étude de cas à l’annexe A.9) Nauru
Brésil Népal (voir l’étude de cas à l’annexe A.8)
Bulgarie Nicaragua
Burkina Faso Niger
Burundi Nigeria
Cachemire Norvège
Cambodge Nouvelle-Calédonie
Cameroun Nouvelle-Zélande
Canada Ouganda (voir l’étude de cas à l’annexe A.12)
Chili Pakistan
Chypre Papouasie-Nouvelle-Guinée (voir l’étude de cas à l’annexe A.9)
Colombie Pérou
Corée du Sud Philippines
Croatie Pologne (voir l’étude de cas à l’annexe A.10)
Égypte Portugal
Équateur Puntland (Somalie)
Érythrée Qatar
Espagne République centrafricaine
États-Unis République démocratique du Congo
Éthiopie République du Congo
Fidji Royaume-Uni
Finlande Russie
France Rwanda
Gabon Saint-Kitts-Et-Nevis
Géorgie Salvador
Ghana Samoa américaines
Grande-Bretagne Sao Tomé-et-Principe
Grèce Serbie
Guatemala Sierra Leone
Haïti Somalie
Hongrie Soudan
Iles Salomon Soudan du Sud
Inde (voir l’étude de cas à l’annexe A.5) Sri Lanka
Indonésie Suède
Irak (voir l’étude de cas à l’annexe A.6) Suisse
Irlande Tanzanie
Iran Tchad
Irlande du Nord Tchécoslovaquie
Islande Thaïlande
Israël Timor-Leste (anciennement Timor oriental) (voir l’étude de cas
Italie à l’annexe A.11)
Japon Togo
Jordanie URSS
Kenya (voir l’étude de cas à l’annexe A.7) Vanuatu
Kirghizistan Venezuela
Kosovo Zambie
Koweït Zimbabwe
Lituanie

8
 Vue d’ensemble

Chaque étude de cas donne un aperçu des raisons pour lesquelles une nouvelle constitution
a été préparée, le temps que cela a pris, les institutions et les processus (y compris les
référendums) associés, si ces derniers furent globalement participatifs ou non, le degré de
participation internationale, et si le processus a abouti ou non à une constitution qui a été
adoptée. Les cas ont été choisis de façon à respecter un équilibre géographique, et à illustrer
la diversité des objectifs constitutionnels, des situations, des tâches, des institutions, de
la participation de groupes externes et des résultats obtenus. Dans l’annexe D, le lecteur
trouvera des références à d’autres ouvrages, en particulier à des études de cas offrant une
analyse plus approfondie de certains processus précis.
Certains pays cités à titre d’exemple dans le corps du manuel pour illustrer un point donné
renvoient à des études de cas présentées en annexe A. En se reportant à l’étude de cas
d’où l’exemple a été tiré, le lecteur sera en mesure de mieux cerner la structure globale du
processus dans ce pays.
Nous avons voulu conférer à ce manuel une structure suffisamment souple pour qu’il puisse
être exploité en fonction des besoins du lecteur. Certaines personnes voudront le lire du
début à la fin. D’autres s’intéresseront davantage à certains aspects, ou se concentreront sur
certaines parties, à mesure qu’elles acquièrent une importance particulière à leur yeux. Bien
que nous ayons tenté de faire en sorte que chaque partie soit la plus autonome possible, nous
recommandons au lecteur de commencer par la première partie. En effet, cette partie est
essentielle pour bien appréhender les principaux aspects et enjeux développés ensuite dans
le reste du manuel.
Cet ouvrage ne pouvant être structuré en étapes bien ordonnées, nous avons inclus de
nombreuses références croisées. Ces renvois aideront le lecteur à naviguer aisément entre
des parties du manuel liées entre elles, mais éloignées l’une de l’autre dans le texte. À titre
d’exemple, la partie traitant des tâches liées à la gestion d’un processus (dans la partie 1)
renverra à l’étude des organes chargés de gérer les processus (dans la partie 3) ; de même,
la discussion sur les référendums renverra à la partie sur les tâches liées à l’adoption d’une
constitution et à celle qui traite des sujets de discorde (qui figurent dans la partie 2). Les
références renvoient également aux études de cas de l’annexe A et à de la documentation
figurant dans d’autres annexes, ce qui inclut des exemples de codes de conduite et un
glossaire des termes utilisés par les rédacteurs de constitution et ceux qui rédigent des
ouvrages sur ces derniers.
Dans l’ensemble du texte, la mention d’une année entre crochets après le nom d’un pays (par
exemple, « Afghanistan [2004] ») indique l’année où un processus constitutionnel donné
a pris fin, pour autant que ledit processus ait abouti à l’adoption d’une constitution ou à
un ensemble de réformes proposées. Lorsque l’expression « [processus en cours] » apparaît
après le nom d’un pays, cela indique que le processus est toujours en cours dans ce pays au
moment de la rédaction (mi-2011).
Le tableau 1 présente les contextes nationaux mentionnés dans le manuel et note ceux qui
font l’objet d’une étude de cas correspondante dans les annexes.

Interpeace 9
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Remerciements
Des dizaines d’experts et de praticiens ont contribué pendant quatre ans à l’élaboration de ce
manuel, en participant à des réunions internationales et des ateliers organisés par Interpeace
sur les questions constitutionnelles. Certains des rapports de ces discussions (et les noms de
ceux qui y ont pris part) sont disponibles à l’adresse [Link].
Des dizaines d’autres personnes ont été interrogées sur des sujets précis dans le cadre des
recherches pour ce manuel.
Ce groupe, caractérisé par un équilibre hommes-femmes, était composé de personnes issues
de toutes les régions du monde (bien que principalement de l’hémisphère sud) représentant,
en terme de points de vue, une somme d’expérience fort diverse en matière de processus
d’élaboration de constitution : on comptait en effet parmi eux des conseillers, des responsables
d’organes administratifs ou constituants, des membres de partis politiques, ou des membres
de la société civile. Ils étaient originaires ou avaient travaillé dans des pays aussi divers que
l’Afghanistan, le Bénin, la Bolivie, Bougainville, le Cambodge, la Colombie, la République
démocratique du Congo, Timor-Leste, le Salvador, l’Érythrée, les Fidji, la Géorgie, la Hongrie,
l’Irak, le Kenya, Nauru, le Népal, Puntland, les Îles Salomon, la Somalie, l’Afrique du Sud, la
Thaïlande ou encore l’Ouganda. Nous leur sommes très reconnaissants pour leur contribution.
Bien que l’objectif de ce manuel soit davantage pratique que scientifique, nous tenons à
mentionner la reconnaissance profonde que nous avons à l’égard d’un certain nombre de
chercheurs dont les études ont constitué une précieuse base d’information pour cet ouvrage.
On trouvera à l’annexe D les références des ouvrages que nous avons cités dans le texte.
Nous sommes reconnaissants à Nicholas Haysom et au Professeur Jennifer Widner pour
leurs précieux commentaires sur une première ébauche du manuel.

Quelques nouveaux principes directeurs

Les grands principes d’élaboration « participative » de la constitution peuvent se résumer
comme suit : participation, inclusion (y compris égalité et parité entre les sexes),
représentation des citoyens, transparence et appropriation nationale.

La participation citoyenne
Il est indubitable que les élites politiques jouent un rôle majeur dans la prise de décisions
sur la façon de structurer un nouvel État. Cependant, il existe désormais une tendance bien
établie consistant à intégrer au processus des mécanismes de participation à large assise
afin d’éviter que la constitution ne se borne, en fin de compte, qu’à répartir le butin entre
factions concurrentes, et afin que cette nouvelle constitution ait davantage de chance de jouir
d’une grande légitimité populaire. De nos jours, les formes de participation citoyenne vont
au-delà du vote pour des représentants constitutionnels ou un référendum. Elles englobent
plutôt l’éducation civique et les campagnes dans les médias, la consultation publique (sur les

10
 Vue d’ensemble

modalités du processus et sur le contenu de la constitution), le dialogue national, et d’autres

moyens novateurs. Nous passerons en revue tout au long de ce manuel les différentes
options permettant de renforcer le caractère véritablement participatif de ce processus, tout
en décrivant également les risques potentiels qui y sont associés et la façon de minimiser
ces risques (voir, en particulier, la partie 2.2).

Inclusion (y compris égalité et parité entre les sexes) et

représentation
Un processus inclusif tentera d’associer toutes les principales parties prenantes aux
négociations de la constitution (voir encadré 9). Des efforts particuliers seront déployés
afin de toucher les franges les plus marginalisées de la société, telles que les personnes
handicapées, les femmes, les jeunes, les populations autochtones, et les plus pauvres d’entre
les pauvres. Ce manuel explique comment concevoir un processus inclusif à tous les stades.
Certains processus constitutionnels récents ont délibérément pris des dispositions spéciales
visant à garantir un quota minimum de 25 pour cent de représentation féminine au sein des
organes constituants, et pour que les femmes puissent prendre une part plus active dans
chacune des phases du processus (par exemple, en Afghanistan [2004]). Nous donnons tout au
long du manuel des exemples expliquant comment associer plus activement les femmes à ce
processus, y compris dans les règlements intérieurs des institutions, lors des cours d’éducation
civique et des consultations publiques, en tant que membres du personnel ou dirigeants d’un
organisme de gestion administrative, et dans les activités menées par la société civile, telles
que le lobbying et le suivi des rédacteurs de la constitution. Des conseils sur la promotion de
l’équité entre les sexes sont distillés dans toutes les parties pertinentes du texte, au lieu d’être
concentrés dans une partie spécialement dédiée aux problématiques de la parité.

Transparence
Contrairement au processus dirigé par les élites qui avait coutume de se dérouler dans une
salle de conférence à huis clos, comme c’était la règle jusqu’aux années 1970, un processus
transparent permet la participation des citoyens, des médias et de la société civile. D’une part,
cela permet de les tenir informés du déroulement du processus, des modes de nomination et
d’élection de leurs représentants, du processus d’adoption et de leur rôle dans le processus,
et d’autre part, de leur donner un retour d’information sur les résultats des consultations
publiques. La transparence implique également de donner accès aux médias aux moments
opportuns. Tout au long de ce manuel nous indiquerons lorsque la transparence est un atout
et lorsque, au contraire, un processus plus ouvert peut devenir périlleux.

Appropriation par les acteurs nationaux

Il convient d’apporter des solutions endogènes aux conflits et aux divisions d’un pays,
pour donner une chance à une paix durable de s’instaurer. Dans des situations où les
professionnels qualifiés ou expérimentés ou encore les acteurs politiques ont fui le pays, il est

Interpeace 11
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

indispensable de consacrer l’espace, le temps et les ressources nécessaires pour développer

les compétences des acteurs nationaux inexpérimentés afin qu’ils puissent gérer et mettre en
œuvre le processus de manière efficace. Nous décrivons dans plusieurs parties de ce manuel
les moyens à la disposition des acteurs nationaux pour gérer les intervenants internationaux
ou établir des liens avec ces derniers, en particulier la communauté internationale, afin de
contrer l’influence de certains intérêts étrangers ou incompatibles avec les objectifs nationaux
fixés pour le processus. L’ensemble du manuel accorde également une place de choix à la
promotion d’une large appropriation du processus par les citoyens au niveau national, grâce
à des mécanismes participatifs tels que l’éducation civique, les consultations publiques, etc.

Effets du respect des principes directeurs

Concevoir un processus d’élaboration de la constitution fondé sur de tels principes entraînera
sans nul doute une pluie d’effets bénéfiques, et permettra notamment de :
• Fournir un cadre au sein duquel les groupes antagonistes peuvent œuvrer à atteindre un
consensus pour s’attaquer aux causes de conflit et mettre en place un cadre de gouvernance
porteur d’une paix durable ;
• Peser sur le contenu de la constitution en prenant en compte les préoccupations et les
droits des minorités ;
• Faire connaître aux rédacteurs de la constitution les aspirations du peuple ;
• Créer un espace politique permettant l’émergence de nouveaux acteurs et le renforcement
des acteurs de la société civile ;
• Renforcer la confiance entre les communautés et les dirigeants à travers le dialogue ;
• Former les citoyens au constitutionnalisme ;
• Accroître l’appropriation de la constitution qui en résulte par les citoyens ;
• Poser les fondations d’un gouvernement démocratique et participatif et d’une culture de
respect de l’État de droit ;
• Renforcer la disponibilité des citoyens à défendre la constitution et à concrétiser sa mise
en œuvre ;
• Contribuer à la prévention de tous conflits futurs et à la transformation de la société en
encourageant la résolution des conflits par des moyens constitutionnels.

Si les études n’ont pas encore apporté la preuve irréfutable des effets bénéfiques exposés
ci-dessus, on peut néanmoins se douter que concevoir des processus autour de ces principes
aura certainement un impact positif. En revanche, il n’existe pas de remède universel
applicable à tous les processus constitutionnels pour parvenir à ces résultats. Ces processus
sont hautement politiques et chaque contexte aura des défis et des opportunités qui lui sont
propres.
Les processus inclusifs, participatifs, transparents et dont les acteurs nationaux se sont
engagés à en assurer la responsabilité sont généralement très longs à réaliser. Dans les
processus d’élaboration des constitutions en Ouganda [1995], en Afrique du Sud [1996],
et à Bougainville en Papouasie-Nouvelle-Guinée [2004], il a fallu des années aux acteurs

12
 Vue d’ensemble

nationaux pour délibérer sur leur nouvel ordre constitutionnel en raison des mesures
spéciales qu’ils avaient adoptées pour favoriser une plus grande participation de tous,
la transparence et l’inclusion à chaque étape du processus. Ils ont mené ce processus en
recevant très peu d’orientations de la communauté internationale (même si l’Ouganda et
Bougainville ont bénéficié d’un soutien international sous forme de financement, et de mise
à disposition restreinte de conseillers).
Dans chacun de ces cas, les pays ont saisi l’occasion du processus d’élaboration de la
constitution pour promouvoir l’identité et l’appropriation nationales grâce à la participation
directe des citoyens, à des campagnes d’éducation civique, au dialogue, à la réconciliation
et à la résolution des conflits entre communautés opposées, à des consultations publiques
sur les options constitutionnelles, et à la recherche d’un consensus entre toutes les parties
prenantes. Les dirigeants de ces processus, dont les acteurs nationaux se sont engagés à
assumer la responsabilité, ont rapidement compris l’intérêt de se concentrer sur le processus
et non pas uniquement sur le contenu de la constitution. Ceci est à opposer aux processus
fortement encadrés par la communauté internationale à qui l’on impose des délais très
courts, et qui ont conduit à l’exclusion de la société civile et du grand public (voir partie 4.2).
S’il est vrai que ces principes directeurs reviennent à plusieurs endroits de ce manuel, nous
ne professons pas que leur application universelle constitue la clé du succès. Dans certaines
circonstances, il sera peut-être nécessaire de mettre en œuvre un processus qui n’épouse pas
pleinement ces principes. S’accommoder des élites peut être nécessaire à certaines étapes.
Par exemple, les processus qui conduisent à des constitutions de transition, et ceux qui
sont mis en œuvre dans un cadre de forte instabilité, peuvent exiger que les parties au
conflit négocient un changement constitutionnel pour atténuer les conflits en l’absence de
moyens totalement transparents et participatifs (par exemple, les négociations pour apporter
des modifications à la constitution de la Papouasie-Nouvelle-Guinée qui ont débouché sur
l’Accord de paix de Bougainville de 2001).
Lors d’un conflit violent, il se peut que les rédacteurs de la constitution soient amenés à
restreindre la participation citoyenne car l’insécurité empêche toute consultation publique
ou simplement celle des groupes clés. La participation populaire peut être difficile à gérer ;
c’est un outil qui n’associe pas automatiquement tous les groupes sociaux et qui peut être
manipulé par des intérêts politiques fortement ancrés, ce qui contribue parfois à alimenter
la division et l’incertitude. Il est pratiquement impossible de parvenir à une véritable
participation de tous, et les mesures déployées pour y parvenir peuvent muer l’ensemble
de l’exercice en processus lourd et ingérable. Poussée trop loin, elle s’ajoute aux difficultés
qu’ont les décideurs à prendre des décisions équilibrées et éclairées. Si la transparence est
certes un objectif louable, elle peut faire échouer tout le processus si les parties délibérantes
sont obligées de tenter de parvenir à des compromis constitutionnels sous le regard des
citoyens.
L’expérience montre que ces principes doivent être appliqués à bon escient, de manière à
minimiser les risques et à contribuer à une paix durable en prenant en considération les

Interpeace 13
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

circonstances propres à chaque cas. Ce manuel fournit des directives sur l’application de ces
principes, mais en faisant toujours référence aux réalités politiques et sociales auxquelles
sont confrontés les rédacteurs de constitution.

14
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

Partie 1 : Introduction aux

processus d’élaboration
de constitutions
1.1 Rôle d’une constitution
Il est essentiel de comprendre le rôle d’une constitution avant de définir le processus qui
en détermine l’élaboration. Loin de s’en tenir uniquement à la rédaction, ce processus vise
également à susciter ou à créer un environnement propice, à enrichir les connaissances
et à faciliter la participation citoyenne. Ces éléments favorisent l’élaboration d’une bonne
constitution et les chances de la voir mise en œuvre. Il importe donc d’évoquer brièvement
l’importance et le rôle de la constitution.

1.1.1 Prolifération des constitutions

Au cours de ces trois à quatre dernières décennies, les constitutions et leur élaboration
ont suscité beaucoup de préoccupations. L’ordre mondial a considérablement évolué durant
cette période ; la fin du colonialisme et l’avènement de nouveaux États, la fin des régimes
militaires, l’effondrement du communisme et les actions menées en vue de mettre fin aux
conflits civils, en particulier au sein des États multi-ethniques, sont autant de facteurs qui
ont contribué à la naissance des constitutions. La diversité des contextes dans lesquels elles
ont été élaborées démontre à quel point la finalité première d’une constitution peut varier :
construction de la nation avec l’émergence d’un nouvel État, consolidation de la démocratie
avec le retour des militaires dans les casernes ou le renversement de présidents autocrates,
libéralisme et création de marchés privés avec la fin du communisme, paix et coopération
entre les communautés pour mettre fin aux conflits internes, etc. Ces objectifs déterminent
l’orientation de la constitution, et souvent son processus d’élaboration.

Les constitutions dépendent parfois du contexte qui prévaut dans un pays. En effet, la
conception, la compréhension et, par conséquent, le respect de la constitution sont liés
à l’histoire du pays, et à la mesure dans laquelle la confiance dans la loi et son respect
constituent un mode d’organisation de la société et de l’État. Par conséquent, les termes
« constitution » et « constitutionalisme » n’ont pas toujours eu le même sens ou le même
impact dans tous les pays.

Interpeace 15
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

1.1.2 Importance des constitutions mais difficultés

à les mettre en œuvre
Il n’est pas difficile d’instaurer une nouvelle constitution dès lors que le pays est attaché
aux principes de l’État de droit et qu’il dispose des infrastructures nécessaires à son
application. Toutefois, d’autres autorités socio-politiques peuvent rivaliser avec cette
dernière, notamment dans le cas de familles politiques charismatiques ou d’une tradition
de « l’homme fort », où l’autorité suprême est aux mains de chefs religieux ou coutumiers,
ou encore lorsque la société est fortement réglementée par certaines normes, institutions
et hiérarchies sociales. Dans une société très homogène, où les valeurs et les aspirations
sont partagées et où les citoyens font partie depuis longtemps du même État, réformer la
constitution est relativement aisé, sans être particulièrement essentiel (réforme du système
de gouvernement de la Finlande en 2000, par exemple). Ce type de pays pourrait se passer
de constitution, ou tout au moins d’une constitution formelle (comme c’est, ou du moins
comme ce fut le cas jusqu’à une période récente pour la Grande-Bretagne et la Nouvelle-
Zélande). Un État qui compte plusieurs communautés avec des langues, des religions et
des modes d’organisation sociale différents, n’a pas la même possibilité de s’appuyer sur
des valeurs et des institutions sociales communes pour régir la société. Il sera donc plutôt
amené à se reposer en partie sur les valeurs, les aspirations, les règles, les institutions et les
procédures consacrées dans la constitution, ce qui n’est pas facile non plus car les anciennes
habitudes et loyautés perdurent tout en acquérant un nouveau poids politique.
Parfois les dispositions de la constitution qui visent à protéger les droits des citoyens, à
promouvoir les valeurs constitutionnelles d’égalité et de justice sociale, et à assurer
l’intégrité et la responsabilité du gouvernement restent lettres mortes. Ceci s’explique
entre autres par le fait que dans bon nombre de pays en développement (mais aussi dans
certains pays développés) l’État est le principal moyen pour les ministres, les bureaucrates
et d’autres qui ont accès à ses leviers, d’accumuler des richesses, d’offrir des postes et des
marchés publics à des parents et des amis, et de se soustraire au respect de la légalité (grâce
à l’impunité, à la corruption ou à l’intimidation du pouvoir judiciaire). Même lorsque de
nouvelles institutions chargées de promouvoir la responsabilité des organismes étatiques, de
lutter contre la corruption ou de protéger les droits des citoyens sont créées (comme c’est le
cas dans beaucoup de constitutions), elles sont corrompues ou rendues inefficaces par des
ministres, des bureaucrates ou autres magnats.
Il est particulièrement difficile de mettre en œuvre des constitutions rédigées dans des
situations de conflit ou postérieures au conflit. Elles sont élaborées sous forte pression, voire
même sous la contrainte de puissants États occidentaux, et supposent la démilitarisation, la
création d’institutions consensuelles et la mise en place de processus étatiques ordonnés,
ainsi que la fin de la violence. Mais il est rare que les antagonismes et les forces armées
qui ont déclenché le conflit prennent fin, ou que les cessez-le feu durent très longtemps.
Le présent manuel s’intéressera plus particulièrement à l’élaboration de constitutions en
situation de conflit.

16
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

1.1.3 Les constitutions en tant que symboles, manifestes

politiques, et règles juridiques
Les constitutions ont un caractère multidimensionnel. Feu Professeur Kenneth Wheare,
une sommité en matière de constitution, fait une distinction entre ceux qui considèrent
la constitution comme un texte fondamentalement et exclusivement juridique, et qui, par
conséquent, ne doit contenir que des règles de droit et pratiquement rien d’autre, et ceux
qui la considèrent comme une sorte de manifeste, une profession de foi, une déclaration
d’idéaux ou encore une « charte de la patrie » (Wheare, 1996). Depuis qu’il a fait valoir
cette opinion, le débat sur la véritable fonction des constitutions n’a fait que s’intensifier.

1.1.4 La constitution en tant que contrat entre les citoyens

ou les peuples
Fondamentalement, la constitution constitue le socle sur lequel est organisé l’État. L’État est
le mécanisme par lequel toute société définit les institutions qui doivent exercer le pouvoir
politique, administratif et judiciaire afin d’assurer l’ordre public, la protection des droits
ainsi que la promotion et la règlementation de l’économie. Étant donné que la notion de
souveraineté du peuple a supplanté les autres convictions sur la source de l’autorité suprême,
la constitution a fini par être considérée comme un contrat conclu avec le peuple pour définir
la manière dont il doit être gouverné. Dans la plupart des cas, ceci n’est qu’illusion car le
peuple a peu de chances d’avoir pu participer, ou à plus forte raison, d’avoir pu influencer
les décisions sur l’élaboration de la nouvelle constitution. Toutefois, du fait de la notion de
souveraineté du peuple et de son droit fondamental à la participation aux affaires publiques,
il existe une tendance, et même un besoin fondamental de promouvoir la participation du
peuple à l’élaboration de la constitution (ce qui a dans une certaine mesure inspiré le présent
manuel).
L’idée d’une constitution en tant que contrat social est née d’une récente évolution – il ne
s’agit pas d’un contrat entre les peuples auquel appartient chaque individu, mais d’un contrat
social entre des communautés plurielles réunies au sein d’un État, souvent relativement
jeune, où les liens entre les communautés sont rares et ténus. Ces communautés décident des
bases de leur coexistence qui sont alors consacrées dans la constitution, en tenant compte
des relations de l’État avec les citoyens, de l’État avec les communautés, et des relations
entre les communautés. Dans de telles situations, les constitutions prévoient parfois des
« partenariats » entre communautés au sein du gouvernement ainsi que d’autres formes de
partage du pouvoir.

1.1.5 Orientation des nouvelles constitutions

De ce fait, et en raison aussi de l’évolution de la conception et des attentes autour des fonctions
de l’État - à savoir, le bien-être social, des politiques garantissant une société équitable,

Interpeace 17
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

la promotion des droits et non pas uniquement leur défense, une administration intègre et
un environnement durable - la constitution contemporaine va au-delà de l’ancienne, qui
elle, donnait la primeur aux structures et aux pouvoirs de l’État (et où les modes d’élection
des législateurs ou du gouvernement étaient tacites au lieu d’être clairement stipulés). Cette
constitution ne mentionnait pas les politiques de l’État, laissant le soin au processus politique
de les formuler dans le cadre de la constitution. Avec l’avènement des classes moyennes au
cours du dix-neuvième siècle, certains droits civils (dont la propriété) ont été intégrés dans
le cadre politique et législatif, mais pendant longtemps il n’y a eu aucune véritable limite
aux pouvoirs de l’État.
Avec l’accroissement des fonctions, des pouvoirs et des obligations de l’État, la constitution
a commencé à s’imposer au sein de la société, afin d’essayer de la modeler, d’aider les
citoyens ou les communautés défavorisées, de s’occuper de l’éducation, de la santé, de
l’économie et d’autres problématiques qui ont une forte incidence sur la société. L’Inde a
été l’un des premiers pays à considérer la constitution comme un outil de transformation
des relations sociales, politiques et économiques, et cela a suscité des critiques pour deux
raisons. Certains estiment que la fonction intrinsèque de la constitution consiste à définir
les institutions étatiques et à en délimiter les fonctions. Selon eux, l’incapacité à réaliser la
plupart des valeurs et aspirations inscrites dans la constitution discrédite la constitution et
lui ôte toute légitimité. Il s’agit là d’une conviction – souvent fondée sur l’idéologie de son
auteur – qu’il est difficile d’évaluer.
Dans nombre de pays où sévit une grande pauvreté, une constitution qui ne traduit aucune
volonté d’éradiquer ce fléau et de veiller à la justice sociale aura peu de légitimité aux
yeux des masses. Une constitution visant à transformer la société est également porteuse
d’autres risques, en ce qu’elle suscite beaucoup d’attentes qui, déçues, peuvent conduire à
une perte de légitimité. Une constitution qui cherche à transformer les relations sociales et
économiques, sera presque certainement rejetée par les privilégiés et les nantis, qui sont
généralement assez puissants et habiles pour la saper.

1.1.6 Choix des rédacteurs de constitution

D’autres questions constituent de sérieux dilemmes pour les rédacteurs de constitution :
Quel poids donner aux pluralités ethniques ? Quel est le bon équilibre entre les identités
nationales, tribales, religieuses, linguistiques ? Est-il moralement approprié de faire reposer
toutes les décisions sur le vote à la majorité qualifiée ? Quel est le juste équilibre entre
les principes et les détails des politiques ? Certains principes doivent-ils être absolument
affirmés dans la constitution ? Existe-t-il des questions de politique qui relèvent si
clairement de la compétence du gouvernement qu’elles ne devraient jamais être intégrées
à la constitution (et quelles sont-elles le cas échéant) ? Les mêmes interrogations peuvent
être soulevées à propos des institutions, surtout avec la tendance actuelle à la création
d’institutions indépendantes. Celles-ci inhibent-elles l’État et compromettent-elles les
processus politiques légitimes ? Dans tous ces cas de figure, la constitution devient-elle

18
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

trop rigide et incapable d’apporter des solutions à des problèmes imprévus ? Les longues
constitutions, comme le sont beaucoup des plus récentes, constituent-elles un problème ? Et
quels sont les critères de réussite d’une constitution que les rédacteurs doivent appliquer ? La
longévité en fait-elle partie ? Si oui, pourquoi ? Est-ce que chaque génération (le « peuple »
pour le moment) ne devrait pas décider de son propre système de gouvernance ?
Dans son évaluation de plusieurs de ces questions, Giovanni Sartori, politologue de renom,
arrive à la conclusion suivante : « La plupart des constitutions récentes sont de mauvais
instruments de gouvernement » (Sartori, 1997 : 197). Cette conclusion est en porte-à-faux avec
celle d’autres commentateurs, qui estiment que dans le monde contemporain, la constitution
peut avoir plusieurs fonctions et qu’elle doit assurer un juste équilibre entre des intérêts
contradictoires. Il appartient aux auteurs de constitution d’en définir l’orientation et la portée.
Pour les besoins de ce manuel, il nous faut comprendre l’impact des différentes méthodes de
rédaction sur l’orientation et la portée des constitutions, et en particulier les conséquences de
la participation de tous au processus. Cette question sera débattue de manière exhaustive.

1.1.7 Constitutionnaliser les responsabilités et les obligations

Cette partie revient sur une dimension juridique clé de la constitution. La constitution n’est
pas seulement une loi, c’est la loi suprême. Cela veut dire qu’aucune loi ou politique non
conforme à la constitution n’est valide – et le contrat social est ainsi sauvegardé, tant dans
sa symbolique que dans ses éléments de fond. La constitution s’impose à tous les citoyens
et à leurs institutions et pas uniquement aux organes de l’État. L’expérience a montré que
ses objectifs et ses impératifs ne sont guère aisés à réaliser. Il est difficile d’établir l’État
de droit en vertu duquel doit s’exercer le pouvoir de l’État afin de réaliser les objectifs pour
lesquels ce pouvoir lui a été conféré, ou en conformité avec les procédures prescrites par
la constitution. C’est justement parce que cela n’est pas facile, surtout dans des sociétés ou
d’autres sources de pouvoir (coutumier et religieux, par exemple) sont souvent en porte-à-
faux avec ceux de la constitution, que ceux qui élaborent la constitution doivent veiller tout
particulièrement aux règles relatives à sa mise en œuvre et à son application.

1.2 Questions relatives au processus

Dans cette partie, un aperçu des questions qui doivent être prises en considération dans la
conception du processus d’élaboration d’une constitution est donné.

1.2.1 Évolution des idées et des usages dans l’élaboration

des constitutions
Les processus d’élaboration des constitutions ont évolué au fil du temps. Il fut une époque
où le monarque avait la prérogative de décider de la constitution qu’il remettait ensuite au
peuple. Les réminiscences de cette pratique se retrouvent dans des constitutions élaborées pas

Interpeace 19
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

plus tard qu’au vingtième siècle (en Éthiopie, en Jordanie, au Koweït, au Népal et en Arabie
Saoudite, par exemple). Beaucoup de constitutions ont été imposées à des peuples vaincus
ou colonisés (par exemple, dans les systèmes des empires occidentaux ; la constitution de
MacArthur au Japon après la Deuxième Guerre mondiale, dans une moindre mesure dans
l’Allemagne d’après-guerre et dans les colonies au moment de l’indépendance). Au début puis
au milieu du vingtième siècle, les processus démocratiques d’élaboration de constitutions
devinrent la norme avec un parlement ou une assemblée constituante qui en assumait la
principale responsabilité (bien que bon nombre de constitutions furent préparées sans la
participation des citoyens). Depuis le dernier quart de ce siècle, la priorité a été donnée à
une participation active du peuple au processus – à travers des individus, des organisations
sociales ou des communautés – comme ce fut le cas dans des pays aussi divers que la Bolivie,
le Kenya, la Papouasie–Nouvelle-Guinée, la Thaïlande et l’Ouganda. Ce changement a été
considérablement facilité par l’élargissement du concept de droits démocratiques des peuples,
ce qui inclut la participation de tous, telle que prévue par le Pacte international relatif aux
droits civils et politiques, et en particulier le droit à l’autodétermination.
Dans le contexte des divers objectifs qu’une constitution contemporaine est appelée à réaliser,
la participation de tous se traduit par un processus complexe et souvent long. Autrefois, les
experts en droit constitutionnel et en sciences politiques jouaient un rôle essentiel dans le
processus, sous la houlette de l’exécutif. Aujourd’hui, l’éventail des participants au processus
d’élaboration de constitutions s’est considérablement élargi, de manière proportionnelle
aux nombreuses questions que les constitutions doivent aborder. Une grande attention est
donc accordée à la conception de ce processus et aux principes fondamentaux qui doivent
déterminer le fond d’une constitution. Ladite conception relève souvent de négociations
nationales (qui peuvent être longues), parfois déterminées ou influencées par la communauté
internationale (notamment dans les cas de profond conflit interne comme en Afghanistan, au
Cambodge, au Kenya, au Kosovo, en Namibie et au Zimbabwe).

1.2.2 Peut-on concevoir le processus constitutionnel ?

La notion de conception d’un processus indique une grande rationalité, reposant sur une
bonne appréhension des conséquences des divers dispositifs éventuels. Au cours de ces
dernières années, les chercheurs se sont employés à se prononcer sur un certain nombre de
questions, par exemple : qui d’un parlement ou d’une assemblée constituante est plus apte à
élaborer la constitution ? Faut-il garantir la transparence ou un minimum de confidentialité
pour dégager un consensus ? Faut-il fixer ou non une échéance pour achever les différentes
étapes du processus, et surtout quelles seraient les conséquences d’une forte participation
populaire ? Les recherches ne sont pas suffisamment avancées pour permettre de faire des
prévisions en toute certitude, même si les études de cas réalisées commencent à constituer
une base pour se prononcer sur la notion de conception.
Une autre difficulté réside dans le fait que même si les connaissances existent pour concevoir
le processus, l’élaboration d’une constitution est hautement politique, et s’accompagne

20
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

d’énormes enjeux pour de nombreux groupes, en particulier pour la classe politique. Les
processus d’élaboration d’une constitution ne constituent pas un produit bien structuré
mais sont plutôt le fruit de négociations. Souvent, il y a peu de possibilités de contrôler les
acteurs politiques qui cherchent à dominer le processus. Au Kenya, on a constaté une grande
convergence autour de la conception d’un processus qui a débuté à la fin de l’an 2000 dans
lequel les experts ont joué un rôle clé, et auquel ont fortement participé les populations.
Toutefois, au fur et à mesure qu’apparaissaient clairement toutes les implications de fond de
l’élaboration de la constitution (et peut-être aussi parce que les populations prirent de plus
en plus conscience de leur pouvoir), la classe politique tenta d’exclure les autres groupes
de la prise de décision et cette belle convergence vola en éclat. Au milieu de l’année 2004,
les politiciens ont pris les rênes du processus et à partir de 2008, ce dernier fut fermement
placé sous le contrôle de la classe politique.

D’autre part, plusieurs éléments peuvent compromettre le projet initial. En effet, le processus
peut finir par acquérir une dynamique propre, la participation populaire peut entraîner un
élargissement du programme de réforme - étant donné que les groupes jusque-là exclus
veulent être représentés - et des éléments perturbateurs peuvent apparaître de façon
impromptue. Il peut aussi y avoir un boycott sélectif du processus par un groupe d’intérêt (ou
même, comme en Irak et en Somalie, l’intimidation de ceux qui participent au processus).
Une partie importante du processus consistera en des négociations à différents niveaux et
à diverses étapes dont les résultats ne peuvent être prédits. La survie du processus peut
dépendre de la capacité à prendre en compte toutes ces forces ou à répondre de manière
constructive à de nouvelles demandes. Avoir conscience de la dynamique du processus est
un atout de taille.

Dans la conception du processus, on privilégie souvent ce que l’on appelle le processus

« officiel » : des institutions créées ou utilisées pour les délibérations et les décisions, des
circonscriptions et groupes d’intérêts formellement représentés, des règles relatives à la
prise de décision, etc. Cependant, tout cela ne traduit pas toute la gamme ou la complexité
des activités, y compris les pressions et les intrigues qui se déroulent en dehors du
processus formel. Les organisations nationales ou étrangères de la société civile peuvent
conduire un processus parallèle ou aborder uniquement certains de ses aspects (éducation
civique ou mobilisation des communautés marginalisées – voir partie 4.1). La communauté
internationale peut jouer un rôle essentiel mais improvisé. Il peut également y avoir un
processus « officiel » parallèle ou souterrain, avec diverses négociations entre les parties (et
d’autres) qui auront une forte influence sur les résultats (citons, par exemple, la constitution
du Japon d’après-Deuxième Guerre mondiale, les pressions informelles et parfois
clandestines des États-Unis sur l’Afghanistan et l’Irak). Le processus officiel ne peut pas
(et peut être qu’il ne devrait pas), essayer d’englober tous ces groupes et activités. Toutefois,
certains d’entre eux ont la capacité de nuire ou d’ôter toute légitimité aux principes, aux
procédures et aux objectifs fondamentaux du processus formel, ce qui révèle les limites de
la souveraineté nationale pour sauvegarder le processus.

Interpeace 21
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

1.3 Principaux volets et enjeux du processus

d’élaboration d’une constitution
1.3.1 Importance de la conception du processus
La conception du processus comporte un certain nombre de volets. Nous allons nous
appesantir sur la méthode appliquée pour élaborer et promulguer une constitution, ce qui
inclut les principaux acteurs, les formes de représentation et le mode de promulgation. On
pourra également inclure les mécanismes de transition qui seront mis en place jusqu’à l’entrée
en vigueur de la nouvelle constitution, les objectifs et principes qui déterminent le contenu de
la constitution, les différentes étapes du processus, sa gestion et son financement. L’exercice
de conception sert également de feuille de route ou de calendrier, afin de définir l’ordre
d’exécution et les échéances fixées pour les activités et les décisions conduisant à l’adoption de
la constitution. Sa portée exacte varie d’un scénario à l’autre : elle peut être minimale (comme
au Cambodge [1993]) ou assez détaillée (comme en Ouganda [1995] et au Kenya [2005]).
La conception peut se présenter sous différentes formes. Généralement, elle s’appuie sur
un accord entre les acteurs clés (principalement des partis politiques), une législation (de
façon indépendante ou dans le cadre d’une constitution provisoire), ou un accord ou traité
international (auquel cas elle fera certainement partie de dispositifs complexes, notamment
un cessez-le-feu et le rétablissement de la paix). Plus le consensus autour du processus est
large, plus il y a de chances de réussite (bien que, comme indiqué précédemment, il acquiert
aussi sa propre dynamique susceptible de remettre en question certains aspects).
Les processus d’élaboration de constitutions ont été conçus de différentes manières. Pendant la
décolonisation, c’est l’ancien pouvoir colonial qui a mis en place le processus constitutionnel.
Un processus très sophistiqué, tant du point de vue des procédures que du fond, fut imposé
à l’Inde (1950), ou du moins à l’élaboration de la constitution de son indépendance – ce que
le India Congress Party a accepté avec réticence. Toutefois, l’Inde est parvenue à simplifier
le processus après la création du Pakistan. Durant la période qui a suivi les indépendances,
ce sont les gouvernements qui ont décidé du processus, parfois à l’issue de pourparlers avec
les groupes concernés (par exemple, en Tanzanie lorsque ce pays est devenu un État à parti
unique en 1965, en Zambie lorsque ce pays a abandonné le système de parti unique en 1991,
en Ouganda en 1982, au Ghana en 1992, et enfin au Nigeria en 1979, 1989 et 1999). En
Irak, le processus [2005] a été essentiellement conçu par les États-Unis, qui étaient une force
d’occupation (même s’ils ont fait des concessions importantes aux groupes locaux).
Le processus fait fréquemment l’objet de négociations entre les partis politiques (comme
en Afrique du Sud [1996], aux Fidji [1997], au Kenya [2010] ou au sein d’un plus grand
nombre de groupes d’intérêts (à l’instar des États francophones d’Afrique de l’Ouest lors des
conférences nationales). Que ce soit dans les situations de conflit ou postérieures au conflit,
la décision relative à la conception fait partie d’un ensemble complexe de mécanismes, tels
que le cessez-le-feu, le désarmement et l’intégration des forces armées.

22
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

Bien souvent, la conception est réalisée par des parties prenantes à un conflit. Le cas
du Népal en 2006 est inhabituel en ce sens que l’accord a été conclu sans intervention
extérieure. La plupart des accords sur les processus conclus dans de telles situations ont
nécessité une intervention significative de la communauté internationale. L’exemple de la
Bosnie-Herzégovine [1995] est patent, quoiqu’assez inhabituel. En effet, la constitution
de ce pays fut élaborée par la communauté internationale dans une caserne militaire aux
États-Unis – en fait, il n’y a tout simplement pas eu de processus. En règle générale, la
conception du processus (ou à tout le moins son ébauche) se fait dans le cadre de conférences
internationales ou de négociations internationales (comme en Afghanistan et au Cambodge),
ou alors dans le cadre d’une intense médiation des États aux intérêts dominants, souvent
occidentaux (comme au Soudan, dans les États de l’ex-Yougoslavie et au Kosovo). Le
processus en Somalie fut conclu grâce à la médiation de l’Autorité intergouvernementale
pour le développement, avec l’intermédiation du gouvernement kenyan en 2004.
Comme l’on peut s’y attendre, les principes et le degré de détail varient selon le contexte
et les principales parties impliquées. Le processus est plus détaillé lorsqu’il est négocié
localement ; il l’est beaucoup moins lorsque la communauté internationale est impliquée (le
cas du Soudan est une exception). Les experts jouent un rôle moins proéminent lorsque la
communauté internationale est impliquée. La question de l’appropriation du processus est
inhérente au mode de prise de décision dudit processus, tout comme d’ailleurs le degré de
participation des citoyens.
Un processus planifié offre de grands avantages. D’abord c’est un bon moyen de recenser
les acteurs clés et d’informer les citoyens sur les objectifs, la feuille de route, et leur propre
rôle. Il donne à ceux qui sont chargés de sa gestion, des orientations quant aux procédures
et au calendrier, et permet de minimiser les différends sur les rôles respectifs des acteurs.
Il permet de donner aussi une indication des ressources requises. Les règles relatives à la
rédaction et l’adoption de la constitution influent souvent sur les résultats du processus,
en termes de légitimité, d’orientation et de contenu de la constitution. Il peut arriver, par
exemple, que lorsque les parties politiques dominent le processus, une plus grande attention
soit accordée au système de gouvernement. Et plus le processus sera participatif, plus la
constitution aura des chances de traduire les aspirations des uns et des autres.

1.4 Tâches et responsabilités dans l’élaboration

d’une constitution
L’élaboration d’une constitution est devenue un exercice complexe, impliquant un certain
nombre de tâches et d’étapes et associant une multitude d’acteurs et d’institutions. Il est
essentiel lors de la conception d’un processus, de passer en revue les tâches à accomplir,
de décider comment les répartir et comment obtenir les ressources nécessaires à leur
exécution, et d’établir l’ordre dans lequel elles doivent être exécutées. Les parties ci-après
présentent les options possibles pour chacun de ces aspects, ainsi que les principales tâches
fréquemment exécutées dans le cadre d’un processus constitutionnel.

Interpeace 23
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Si la constitution est élaborée en temps de paix, le processus offre plusieurs options, dont
celle d’inclure une forte participation. Si le pays sort d’un conflit interne ou externe, on
penchera peut-être en faveur d’un processus plus encadré, avec peu ou pas de consultation
publique. Les négociations qui se déroulent pendant un conflit en cours prennent de façon
croissante la forme d’un règlement constitutionnel. Dans ces cas de figure, le processus
est confidentiel et souvent secret, entièrement dominé par les dirigeants des « factions
belligérantes », avec peu d’espace accordé à une large participation citoyenne.

1.4.1 Ressources
Il n’est pas possible à l’heure actuelle d’élaborer une constitution avec peu de moyens. Le
processus tel que décrit ci-après est très onéreux. Bon nombre de pays désireux de préparer
une nouvelle constitution et d’amorcer un nouveau départ sortent d’une longue période de
conflit ; leurs ressources sont épuisées ou accaparées par des chefs de guerre, l’économie
est en lambeaux, ils sont confrontés à des problèmes urgents de pauvreté et les caisses
du trésor sont vides. Il importe, au début du processus de planification, d’accorder une
attention particulière aux implications financières et aux moyens de mobiliser des fonds
suffisants. Tous les peuples ont droit à un processus participatif et équitable, mais tous
les pays ne peuvent pas se le permettre. Il est souvent possible d’obtenir une assistance
financière extérieure sous forme d’équipement ou de personnel, mais cela peut entraîner
une perte de contrôle du pays sur le calendrier et le processus. Il faut trouver les moyens de
minimiser les frais autant que possible. Parfois, il convient de revoir à la baisse les objectifs
trop ambitieux du processus. Toutefois, s’il est bien conçu et que l’on s’efforce d’éviter les
dépenses inutiles, la communauté internationale apportera certainement son assistance.
Il convient d’estimer les frais suffisamment tôt pour pouvoir effectuer une planification
réaliste du processus et débuter la recherche de soutien extérieur.

1.4.2 Déroulement du processus

On entend par le déroulement du processus la façon dont les différentes étapes sont
organisées et agencées, si elles sont clairement délimitées et si le démarrage et la conclusion
du processus dépendent ou non de décisions et de processus collatéraux. Deux questions
distinctes se posent à ce stade. La première se pose lorsque le processus d’élaboration de
la constitution fait partie d’un processus plus large de cessation d’un conflit armé et de
rétablissement d’un ordre pacifique : à quel stade l’élaboration d’une constitution est-elle
possible et essentielle ? Il se peut que d’importantes questions préliminaires soient à régler
en premier, à savoir : un cessez-le-feu, le contrôle des armes, d’autres mesures d’instauration
de la confiance, des projets d’accords sur les processus de vérité et réconciliation, des
négociations autour de l’impunité, et autres mécanismes de transition (comme l’attribution
d’un rôle à des rebelles ou à des groupes exclus des activités courantes de gouvernance),
avant que les parties ne négocient les principes d’un nouvel ordre constitutionnel.

24
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

Ces considérations ont été d’une importance capitale en Afrique du Sud, et dans l’ensemble,
l’ordre de déroulement des tâches qui a conduit à l’adoption de la constitution finale a
facilité son processus d’élaboration. Par contre, le récent cas du Népal (début de l’année
2006) a démontré qu’à défaut de régler ces questions de manière satisfaisante, les parties
peuvent s’enliser dans le processus constitutionnel. Toutefois, il peut s’avérer nécessaire de
s’accorder dans les grandes lignes sur la future manière de gouverner le pays (c’est-à-dire
les principes de la nouvelle constitution) pour pouvoir régler les questions préliminaires
mentionnées ci-dessus. Parfois, le chronogramme sera fonction de la situation particulière
du pays. Il semblerait que Cory Aquino des Philippines voulait une constitution d’urgence
après son élection et la déposition de Marcos car elle craignait un coup d’État militaire, et
pensait qu’une nouvelle constitution la mettrait à l’abri ou en réduirait les chances. Cette
urgence n’était pas de mise au Népal ; le roi avait été contraint de renoncer à ses pouvoirs
et un accord préliminaire entre les Maoïstes (qui venaient de mettre fin à leur insurrection)
et les partis « démocratiques » fournissait une base satisfaisante pour leur permettre
d’imprimer un rythme plus décontracté à l’élaboration d’une nouvelle constitution.
Dans un contexte où le conflit n’est pas tout à fait achevé, l’un des facteurs importants dans
la décision de procéder à l’élaboration de la constitution, est de savoir à quel moment il sera
possible d’avoir une forte participation de tous. Cela peut aller bien au-delà de la période
de cessez-le-feu. Il peut arriver que cette participation s’élargisse au fur et à mesure que le
processus progresse, que le calme revienne et que les populations se sentent en sécurité. Au
cas où une forte participation serait difficile à mettre en place, l’une des solutions proposées
ci-après consiste à se concentrer sur les mécanismes de transition et à promouvoir autant
que possible la participation citoyenne tout en conservant l’option d’un processus plus
participatif pour plus tard (voir parties 2.1.9 et 2.2.2).
Parmi les autres formes de tensions qui interviennent dans le processus constitutionnel en
période de conflit ou postérieur au conflit, citons l’équilibre entre la consolidation de la paix
(qui peut être favorisée par la communauté internationale), et la pression des citoyens pour
une nouvelle constitution ; entre les incitations à la cessation des combats et la menace de
procès pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité (qui posent les difficiles questions
de l’impunité, aggravées par l’interdiction de l’amnistie dans le cadre de nouvelles normes
internationales), et le choix entre la tenue des élections avant le processus et la nécessité de
rétablir la confiance entre les factions en guerre et entre ces dernières et la population.
L’autre contexte dans lequel se pose la question de l’ordre de déroulement des opérations est
celui où les conditions pour l’élaboration de la constitution sont réunies et que la question
est de savoir comment organiser au mieux les tâches à entreprendre. Cet ordre dépend de
divers facteurs, dont le niveau de participation citoyenne et la répartition des responsabilités
des différentes tâches. Elle est aussi fonction des objectifs du processus, qui peuvent
inclure la réconciliation nationale, la consolidation de la nation et la démocratisation. La
première étape consiste à s’entendre sur la nécessité d’une réforme constitutionnelle, sur
les principes constitutionnels qui la sous-tendent et les modalités du processus. Ensuite,
il s’agira d’associer la population au processus en dispensant une éducation civique et

Interpeace 25
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

des informations, et en sollicitant son point de vue sur la réforme constitutionnelle. La

population peut être associée de différentes manières ; on peut soit recueillir son opinion à
l’aide d’un questionnaire, d’un processus ouvert, d’un projet de constitution, ou des trois à
la fois. La rédaction de la constitution est une tâche essentielle, et la question cruciale ici est
de savoir qui devrait en assumer la responsabilité. Le débat sur le projet de constitution et sa
promulgation constituent les prochaines étapes, souvent considérées comme les dernières.
Or l’adoption d’une nouvelle constitution n’est que le début du travail de création d’un
nouvel ordre politique et social et il est extrêmement important de réfléchir aux stratégies
de mise en œuvre qui font partie de l’élaboration de la constitution.
Dans l’ordre de déroulement du processus, il est particulièrement important de savoir si
l’élaboration de la constitution doit suivre ou précéder les élections. Il peut être utile de
programmer le processus avant les élections législatives, car les délégués ont moins de
chance de connaître leur position dans les prochaines joutes électorales ou le prochain
gouvernement. Ils sont donc plus disposés à prendre de la hauteur et à s’occuper de questions
qui vont au-delà de leurs intérêts personnels.
L’autre question générale liée au déroulement du processus consiste à savoir si l’on doit
consulter la population avant ou après la préparation du projet. La consulter après donne aux
citoyens la possibilité de donner son avis sur des propositions concrètes, mais la consulter
avant offre un champ d’expression plus large et une plus grande marge de manœuvre. Il est
possible d’organiser des consultations publiques avant et après la préparation du projet, ce
qui devient d’ailleurs monnaie courante (comme au Kenya ou en Bolivie).
Dans ce processus d’élaboration d’une constitution, beaucoup d’individus, de partis,
de communautés et de groupes d’intérêts donnent de leur temps, se passionnent pour le
processus, font pression pour la promotion d’autres valeurs, institutions et procédures,
apprennent ou éclairent les autres sur les constitutions, délibèrent et décident. Par
conséquent, il est nécessaire en planifiant les différentes étapes, de s’accorder sur le rôle de
ces acteurs : comment doivent-ils être représentés ? Comment exprimeront-ils leurs points
de vue ? Quel rôle joueront-ils dans la prise de décision ?

1.4.3 Délais
Il est utile de fixer des délais pour les différentes étapes du processus ; ces délais sont
généralement prévus dans la législation ou dans un texte de base. Les délais doivent être
soigneusement fixés, parce que s’ils sont trop courts, ils peuvent limiter la participation
citoyenne et donner l’impression que le processus est manipulé ; alors que s’ils sont trop
longs, ils prolongent indûment le processus alors qu’il faut le boucler et établir un nouvel
ordre. Les processus ont tendance à dépasser les estimations ou les délais prescrits, ce
qui peut être dû à plusieurs raisons : leur complexité, un démarrage poussif, une sincère
sous-estimation du temps nécessaire, la recherche de ressources financières et autres, les
urgences, l’intérêt personnel des délégués, des commissaires et du personnel des institutions
concernées à prolonger le processus.

26
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

Les délais peuvent s’avérer utiles, mais il faut les assortir d’un mécanisme d’application –
un moyen quelconque de pénaliser ceux qui ne les respectent pas. En réalité, les délais ne
sont souvent pas respectés par manque de volonté politique, ou parce que des questions
en suspens n’ont pas été réglées (le processus du Népal en est un exemple éloquent). Les
processus d’élaboration d’une constitution sont devenus très complexes, et leur poursuite
requiert un consensus à différentes étapes, mais souvent on estime à tort qu’ils se dérouleront
sans accrocs.

1.4.4 Accord sur un calendrier de réforme constitutionnelle

En matière de réforme constitutionnelle, le plus difficile consiste parfois à créer un consensus
autour de la nécessité de la réforme, du type de réforme et du processus qui mène à sa
réalisation. Dans certains contextes, la nécessité d’une réforme est évidente – par exemple,
au moment de l’indépendance ou après une révolution (exemples de l’Espagne, de la Hongrie
et de la Pologne). Souvent, ceux qui sont au pouvoir refusent toute réforme, c’est le cas de
Marcos aux Philippines et de Moi au Kenya de 1991 à 2000, et pour cause, c’est la constitution
en vigueur qui les a portés au pouvoir. Il arrive qu’une minorité exclue du pouvoir exige des
réformes et que la majorité refuse (si nécessaire par la force des armes), comme cela s’est
produit au Sri Lanka entre les années 1980 et 2009. Dans de telles situations, l’accord pour
réformer (ou le débat autour de la réforme) intervient après un violent conflit qui peut avoir
entraîné beaucoup de pertes de vies humaines (comme en Afrique du Sud, au Soudan et dans
certaines parties de l’Inde). Aujourd’hui, il n’est pas rare qu’un accord visant à envisager ou
à négocier une réforme soit le résultat de pressions extérieures (comme en Afghanistan, au
Cambodge, au Kenya, au Soudan et au Timor-Leste).
Parfois l’accord se résume à la décision de se réunir pour envisager une réforme, alors
que parfois il assez large pour aborder les domaines sur lesquels porteront la réforme, les
principes qui la sous-tendent, les institutions qui négocieront, ainsi que l’élaboration et
l’adoption des mesures de réforme. Dans des situations de conflit ou postérieures au conflit,
les parties sont peu enclines à s’accorder sur des réformes ou à en discuter, sauf si elles ont
le sentiment que leurs intérêts essentiels seront préservés. Ainsi, un accord ou une entente
préalable sur la sauvegarde de ces intérêts et les principes constitutionnels fondamentaux
à incorporer dans la constitution finale, est souvent un préalable aux négociations. Si la
communauté internationale intervient, il y a fort à parier que l’intégration des droits
humains tels qu’ils figurent dans les traités internationaux sera obligatoire.

1.4.5 Format de l’accord

Un accord de réforme constitutionnelle peut revêtir plusieurs formes, en fonction du contexte.
Lorsque la communauté internationale s’implique, en particulier les Nations Unies, cela peut
déboucher sur un traité multilatéral ou une résolution du Conseil de sécurité (comme pour le
Cambodge et le Timor-Leste). Lorsque le débat concerne des partis politiques (comme c’est
souvent le cas) ces derniers pourront conclure un ou plusieurs accords entre eux (comme

Interpeace 27
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

au Népal et en Afrique du Sud). Même dans ces cas de figure, une législation peut s’avérer
nécessaire, pour donner effet à l’accord, dans la mesure où ce dernier peut avoir une incidence
sur le pouvoir d’une institution existante (le parlement, par exemple) voire même sur la méthode
usuelle d’amendement de la constitution. Une législation (même inscrite dans la constitution)
peut également s’avérer nécessaire si la confiance ne règne pas entre les principaux partis,
comme ce fut le cas au Kenya [2010], quand le processus de 2005 fut sapé, ce qui fut attribué
en partie à l’absence de constitutionnalisation. Une législation est aussi nécessaire si de
nouvelles institutions doivent être créées pour les besoins du processus (ex : une commission
indépendante, bien que cela puisse se faire avec une loi existante autorisant le Chef de l’État ou
du gouvernement à créer de tels organes par voie administrative). Si elle est constitutionnelle,
la législation réduit certes la flexibilité du processus, mais elle le sécurise davantage (ce qui
est parfois plus important). Dans des circonstances exceptionnelles, le processus dans son
intégralité, qui suppose des changements constitutionnels fondamentaux, peut être mené sur la
seule base d’une entente mutuelle (la Hongrie et le Bénin en sont de bons exemples).

1.4.6 Portée de la réforme : transitoire, minimale

ou complète ?
L’une des premières questions à laquelle les pays sont confrontés est de savoir s’il faut
procéder à un changement graduel de la constitution, ou remplacer la constitution existante
par un tout nouveau document reflétant un nouvel ordre constitutionnel. En réalité, les
pays qui optent au départ pour une certaine approche finissent souvent par adopter l’autre
approche (s’ils constatent, par exemple, qu’une approche « étape par étape » s’avère tellement
coûteuse qu’au final une toute nouvelle constitution sera nécessaire, ou, au contraire, s’ils
voient qu’apporter des changements majeurs est impossible, ils apporteront alors des
changements graduels plus réalistes) (voir la partie 2.1.2). Dans le cas de changements
graduels, les rédacteurs doivent s’attaquer aux problèmes en suspens, supprimer les
passages les plus offensants de la constitution en vigueur, corriger les omissions flagrantes,
et dans le même temps, créer les conditions à même de permettre d’accélérer la révision. Le
Chili et l’Indonésie l’ont fait dans une certaine mesure, ainsi qu’Israël lorsqu’il s’apprêtait à
créer un nouvel État. Cette approche a l’avantage de calmer toute l’agitation que suscite la
constitution. Dans certains cas, créer une nouvelle constitution et s’y appuyer pour régler
des problèmes épineux peut faire naître de nouvelles dynamiques politiques et exacerber les
divisions sociales ou politiques. Cependant, les approches graduelles fonctionnent mieux
lorsque la confiance est de mise entre les représentants politiques, et entre les représentants
et leurs constituants. Le contexte dans lequel travaillent généralement les Nations Unies
et d’autres organisations ne présente pas cette caractéristique. L’option graduelle est
généralement difficile à mettre en place dans des démocraties instables, et non libérales –
bien que le cas de l’Indonésie démontre le contraire.
Une constitution intérimaire partage des similitudes avec le changement graduel. Cependant,
il est que celle-ci est provisoire et débouchera sur une réforme complète, ce qui n’est pas
le cas de l’approche graduelle. D’autre part, lorsque les partisans de la réforme acceptent

28
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

un changement graduel, c’est dans l’espoir qu’en toute logique le changement conduira à
d’autres réformes (sans susciter la résistance du régime en place).

1.4.7 Acteurs et participation citoyenne

Un bon processus doit assurer l’équilibre des intérêts des différents groupes et communautés.
Parfois, ceux qui détiennent le pouvoir représentent les intérêts dominants, comme c’est le
cas pour les populations urbaines ou les factions en guerre dans des situations de conflit ou
postérieures au conflit. On estime souvent qu’il est plus indiqué de limiter la participation
citoyenne afin de privilégier les intérêts jugés essentiels à un règlement. A contrario, il arrive
aussi que l’on essaye d’intégrer des groupes autrefois marginalisés par les pouvoirs politiques et
économiques. En effet, la tendance est à la participation la plus large possible de la population
en tant qu’expression de sa « souveraineté », pour garantir la légitimité du processus et surtout
pour prendre connaissance des attentes et aspirations des citoyens ordinaires. Aujourd’hui
les processus intégreront probablement les partis politiques, les groupes religieux, les
communautés ethniques, les cadres, les entreprises, les syndicats, les femmes, les personnes
handicapées, la diaspora, les régions et certaines parties de la communauté internationale.
La participation citoyenne peut être multiforme, et englobe la représentation à l’assemblée
constituante, l’éducation civique, les recommandations au parlement, le recours à la pression,
les avis sur le projet de constitution, et éventuellement la participation à un référendum ; dans
certains cas elle se trouve à plusieurs étapes du processus.
La participation citoyenne peut intervenir tout au long du processus, bien que sous des
formes différentes et avec une intensité variable. La chronologie des diverses formes de
participation citoyenne est un facteur important à prendre en compte dans la conception
du processus : il faut déterminer quel est le moment adéquat pour les débats publics,
recueillir l’avis du grand public, des groupes spécialisés, les contributions des experts, en
particulier les experts en matière de constitution, fixer les délais nécessaires à la rédaction
et le moment de la promulgation. À toutes ces étapes, la participation citoyenne peut avoir
son importance.
Il importe de distinguer les différentes formes de participation citoyenne, puisqu’il est
désormais entendu qu’elle est cruciale pour la plupart des volets de l’élaboration d’une
constitution (plusieurs aspects importants de cette participation sont traités dans la partie
2.2.2). Toutes les formes de participation n’ont toutefois pas un impact sur ce qui figurera
dans la constitution. En effet, certains formats, comme, par exemple, les audiences
publiques, peuvent avoir un impact modeste sur le contenu de la constitution. À l’inverse, une
simple conversation entre le chef du gouvernement et l’ambassadeur d’un pays occidental
peut avoir une certaine influence sur le contenu de la constitution. Dans la conception du
processus, il y a donc lieu d’accorder une attention particulière au format de la participation
citoyenne et à la façon dont il peut éventuellement influencer les résultats – à ce stade les
règles régissant la prise de décision sur le contenu et la promulgation de la constitution
revêtent une importance capitale (voir partie 2.1.4).

Interpeace 29
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

En règle générale, les acteurs les plus importants sont les partis politiques, sauf dans les
situations de conflit ou postérieures au conflit, où les factions armées dominent, même si
cette domination est temporaire. Les partis politiques sont plus enclins à promouvoir une
plus grande participation citoyenne que les milices – mais le niveau de participation sera
déterminé en fonction de la nature démocratique et participative des partis eux-mêmes.
Aussi bien en Afrique du Sud qu’au Népal, les partis politiques ont dominé les négociations
sur la réforme et le processus d’élaboration de la constitution, mais ce processus fut assez
participatif en Afrique du Sud et un peu moins au Népal car dans ce dernier chacun des
partis était dominé par un ou deux dirigeants.
L’augmentation du nombre de groupes participant aux processus a compliqué cet exercice.
En effet, la participation de groupes aux priorités et agendas multiples rend difficile la
négociation et le processus d’élaboration de la constitution peut être ralenti. Au lieu de
mener à un consensus national, le processus risque donc de raviver les divergences et de
rendre impossible l’adoption d’une nouvelle constitution.
La participation citoyenne peut aussi susciter une certaine concurrence. Celle qui existe
entre le peuple et la classe politique est évidente, mais elle se manifeste aussi entre les
hommes et les femmes, les conservateurs et les « modernistes », etc. Dans une certaine
mesure, la concurrence est régie par les règles de prise de décision, en particulier celles
qui stipulent quel groupe aura le dernier mot (si la décision finale revient, par exemple, à
l’assemblée, la participation sincère de la société civile et la préparation d’un projet par une
commission constitutionnelle seront inutiles si ladite assemblée, mue par des considérations
totalement différentes, oppose son véto ou amende ce projet).
Par conséquent, même si la participation citoyenne est souhaitable, elle n’est pas exempte
de risques. Elle peut se muer en désillusion, si l’on promet au peuple qu’il pourra se faire
entendre et que ses propos sont déformés ou ignorés. Ce phénomène détériore souvent la
relation de confiance entre le peuple et la classe politique qui est généralement responsable de
ce genre de fait. L’autre risque est de voir le rôle des experts minimisé, voire même dénigré,
par un populisme lié à la participation de tous, qui risque de se traduire par des incohérences
dans le document. Certaines indications montrent que la participation citoyenne peut conduire
à l’expression de points de vue conservateurs, voire même intolérants, lorsqu’il s’agit de
questions d’ordre « moral » comme la peine de mort, l’homosexualité, le mariage de personnes
de même sexe et l’avortement. Un autre danger est de voir les divisions ethniques s’exacerber
lorsque différents groupes luttent pour défendre leurs intérêts. Ceci conduit soit à des conflits
soit à des compromis peu avisés, voire impossibles ; dans les deux cas, cela contrecarre les
objectifs d’une « démocratie délibérative » et d’une prise de décision rationnelle.
La participation de tous ne se limite pas toujours aux acteurs nationaux. Dans bon nombre
de situations de conflit ou postérieures au conflit, la communauté internationale (sous
différentes formes) peut constituer un acteur important de la planification et de l’exécution
du processus. Certains volets de cette participation citoyenne peuvent être prescrits par un
traité ou par une loi, mais elle peut être aussi en grande partie opaque et parfois impliquer
des actes d’intimidation. De même, la participation étrangère peut être utile et même

30
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

parfois essentielle à la réussite du processus. Toutefois, la participation de la communauté

internationale soulève des questions de légitimité et de responsabilité : quelle est la
justification morale de l’implication d’un acteur étranger dans les affaires d’un autre peuple,
et à qui doit-il rendre compte ? Le processus peut prendre une tournure internationale sous
d’autres formes : la définition de normes internationales régissant le processus et le fond de
la constitution, la capacité d’emprunter à d’autres constitutions facilitée par l’Internet et le
partage de connaissances entre experts, la montée d’une classe internationale de rédacteurs
de constitution et d’organisations non gouvernementales (ONG). Les diverses formes de
participation de la communauté internationale sont abordées aux parties 2.3.12 et 4.2.

1.4.8 Mécanismes de sortie de l’impasse

Il est possible qu’à un certain stade du processus décrit ci-dessus apparaissent des ruptures et
des désaccords sérieux. La discorde peut porter sur les procédures, les principes ou le fond.
Pour les questions de procédure, l’une des solutions consiste à recourir à une décision de
justice. Au Kenya, le processus [2005] a posé de nombreux problèmes juridiques à l’autorité
de la commission et à la conférence constitutionnelle, comme, par exemple, la contestation
de la validité de l’ensemble du processus au motif qu’il ne comportait aucune disposition
relative à l’organisation d’un référendum ; le tribunal a entériné cette contestation mettant
ainsi un terme au processus, alors qu’un projet avait déjà été approuvé par la conférence
- qui est l’équivalent de l’assemblée constituante. L’autre forme de désaccord possible est
moins juridique que politique et peut compliquer la conclusion d’un accord de fond, faisant
ainsi courir le risque d’une impasse et de profondes dissensions sociales. Dans ce contexte,
l’intervention du tribunal peut s’avérer moins salutaire, car elle peut aggraver la situation
en sanctionnant une partie, alors qu’il est préférable de trouver un compromis. Pour
éviter le recours à la justice lorsque cette option ne fait qu’attiser les divergences, d’autres
mécanismes peuvent être adoptés, comme de soumettre la question aux chefs de partis
(comme ce fut le cas au Népal), renvoyer la question à un règlement ultérieur (comme en
Ouganda et en Irak), régler la question par un vote à une plus petite majorité, et recourir à la
médiation d’un groupe « de sages ». Ces mécanismes ne sont pas toujours institutionnalisés
– mais il y a des arguments en faveur des mécanismes ad hoc informels. Voir la partie 2.5.2
pour une analyse des sujets clivants.

1.4.9 Rédaction de la constitution

Lorsque nous parlons de rédaction de la constitution, nous faisons ici une distinction entre
le processus par lequel des décisions sont prises sur le contenu de la constitution, et le
processus même de rédaction. Dans le premier cas, il existe plusieurs options. La situation
classique est que le projet de constitution est préparé par le parlement ou l’assemblée
constituante généralement par le biais d’une commission. Le parlement discute du texte
puis l’adopte. Aujourd’hui, beaucoup de projets sont préparés par un organe distinct de
celui qui est chargé de débattre de la constitution et de l’adopter. Il s’agit généralement

Interpeace 31
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

d’une commission constituée d’experts (en droit surtout, mais aussi en économie, sciences
politiques et administration publique). Si c’est la commission qui prépare le projet, elle
s’en tient normalement à certains objectifs préalablement définis et aux éléments clés de
sa procédure (y compris souvent des consultations publiques). Le parlement est un organe
représentatif, et à ce titre a une plus grande latitude pour décider des valeurs et des
procédures qui s’appliquent (voir partie 3.1.2 sur les commissions et les assemblées). Le
processus reposant sur une commission donne une plus grande place aux experts, et l’autre
aux politiciens. Ce type de répartition des responsabilités déterminera en partie comment
l’avis des experts sera équilibré avec les vues plus politiques ou « populistes ».
L’avantage des commissions est que cette partie du processus – les décisions vitales sur le
projet de constitution – peut dans une certaine mesure être dissociée des parties politiques,
tirer profit des connaissances des experts, promouvoir la participation citoyenne, et formuler
des propositions orientées vers les intérêts nationaux et non sectaires, et, par conséquent,
offrir une base équitable de négociation et faciliter le compromis. Toutefois, la commission
pâtit souvent de compter parmi ses membres non pas des experts, mais des représentants
d’autres intérêts, généralement politiques.
La plupart des pays doivent faire un choix entre le parlement ordinaire et un organe
spécialement constitué pour créer la constitution. Deux types de facteurs influencent ces
décisions. La tradition historique, l’exigence de continuité juridique (changements effectués
comme prévu dans la constitution), la légitimité du parlement (s’il est suffisamment respecté,
il peut être chargé d’effectuer les modifications), la domination de partis politiques (ce qui a
tendance à favoriser le parlement), et la possibilité de tenir de nouvelles élections (avant ou
après le processus). Le deuxième facteur est d’ordre stratégique : le choix de l’organe plus
susceptible de ne pas trop promouvoir ses propres intérêts dans le résultat du processus (la
commission ou le parlement), la nécessité d’inclure des représentants de tous les secteurs
de la société (ce qui penche en faveur d’une assemblée constitutionnelle spéciale), la valeur
accordée à la société civile (ce qui mène à un processus participatif), l’urgence qu’il y a à
parachever la constitution (ce qui profite au parlement) (voir la partie 3.1.2).
La rédaction du texte devrait, et est généralement, laissée au soin des juristes qui décident
de la structure (architecture) de la constitution et du langage du texte. Il est important que la
rédaction soit menée par des juristes et non pas par les membres du parlement. En effet, les
termes juridiques ont une signification immuable et sont cruciaux aux besoins de précision
et de cohérence que requiert un texte constitutionnel. La rédaction ne devrait pas non plus
mobiliser un grand nombre de personnes. Il est important de choisir des rédacteurs qui ont
l’expérience des instruments constitutionnels, qui à bien des égards, sont différents de la
législation habituelle. Un langage simple doit être utilisé autant que possible. Les rédacteurs
doivent avoir la latitude d’utiliser leur jugement professionnel sur l’architecture et le texte de
la constitution, mais ils doivent en même temps respecter les décisions politiques prises par le
parlement. Toutefois, il est tout-à-fait normal pour eux d’attirer l’attention du parlement sur une
décision qui semble impossible à appliquer ou qui va à l’encontre des valeurs constitutionnelles
fondamentales, puis de demander de nouvelles instructions (voir la partie 2.6.2).

32
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

1.4.10 Débat sur le projet de constitution

Il est de plus en plus courant de donner le temps aux citoyens d’examiner le projet de
constitution et de donner leurs commentaires avant son approbation par l’assemblée. On
entend ici par « assemblée » l’organe qui prend la décision d’adopter le texte, même si cette
adoption est soumise à un référendum. L’avantage de cette stratégie réside dans le fait que les
citoyens peuvent réagir à un ensemble de propositions concrètes et globales, et en évaluer la
pertinence pour eux et pour l’État. S’ils ont déjà eu l’occasion d’être consultés, ils pourront
alors juger du sérieux avec lequel leurs opinions ont été prises en compte. La période de
consultation publique peut également être considérée comme une opportunité d’effectuer
« une évaluation par les pairs », d’analyser les forces et faiblesses du texte et de corriger
les erreurs rédactionnelles ou substantielles (certains pays ont fait appel à des experts pour
passer en revue leur projet : Timor-Leste [2002], Afghanistan [2004], Népal (processus
en cours), et Zimbabwe [2000]. Si les partis politiques ou le grand public sont divisés sur
certaines questions, c’est là une autre chance de parvenir à un consensus, même si durant
cette période de nouvelles dissensions peuvent voir le jour (comme au Kenya en [2010]).
Il importe de veiller à ce que le peuple soit correctement informé du contenu du projet et
qu’il puisse en faire une évaluation. À ce stade, la société civile et les intellectuels ont un rôle
crucial à jouer. Il est surprenant de constater combien les protagonistes des débats sur les
propositions et projets de constitution sont mal informés ; les politiciens (mais pas seulement)
ont tendance à faire des déclarations sans se donner la peine de lire le projet (voir partie 2.2.2
sur l’éducation civique).

1.4.11 Promulgation de la constitution

La première décision à pendre est de choisir quel organe aura la responsabilité première
d’approuver ou de rejeter le projet de constitution. Comme indiqué plus haut, le choix est
généralement à faire entre le parlement et l’assemblée constituante. La seconde décision est
de savoir s’il devrait y avoir plusieurs étapes d’adoption. Les situations où il y a plusieurs
étapes d’adoption incluent souvent un référendum. Il arrive que le projet passe directement
des rédacteurs au référendum pour interroger le peuple. C’est ce qui s’est produit semble-
t-il avec la constitution de l’Union européenne, et c’est ce que stipule la Charte fédérale
de transition de 2004 de la Somalie, mais il existe encore d’autres exemples de ce type.
Le processus kenyan [2005] a connu de nombreux organes d’adoption – conférence
constitutionnelle nationale (similaire dans une grande mesure à une assemblée constituante),
assemblée nationale, et – une exigence imposée par les tribunaux une fois le processus
pratiquement arrivé à terme - un référendum. Certes, il est important de multiplier les
occasions de vérifier la pertinence du projet, mais trop d’étapes d’adoption entravent
la promulgation et donnent aux éléments perturbateurs la possibilité de se regrouper ; il
convient donc d’éviter ces situations (voir partie 2.7).
L’autre décision majeure relative à la conception du processus concerne les règles régissant
la prise de décision. Chaque institution comporte divers niveaux de prises de décisions qui

Interpeace 33
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

régissent la poursuite du processus ou l’adoption du projet de texte. La principale question

qui se pose ici est celle de la majorité requise. On pourra juger qu’une majorité simple ne
protège pas suffisamment les minorités. Le processus d’élaboration de la constitution offre
l’opportunité d’arriver à un consensus sur les valeurs nationales fondamentales. Parfois,
cela est compris comme une nécessité de parvenir à une unanimité (comme ce fut le cas
au Kenya, au Népal, en Afrique du Sud, en Ouganda et au Vanuatu). En cas d’échec, un
processus formel (Népal) ou informel (Kenya) pourra être mis en place pour aplanir les
différends. Mais comme l’Ouganda, ces deux pays avaient prévu une majorité des deux-
tiers en l’absence de consensus. Une large majorité est préférable si le pays est profondément
divisé, en particulier aux plans régional et ethnique, mais elle accroît le risque d’échec de
l’adoption de la constitution. Il en est de même de la règle exigeant un soutien minimum du
projet dans un nombre minimum de communautés ou de régions, en sus d’un vote national
global (comme en Irak où le projet a failli échouer en raison de son rejet électoral dans trois
gouvernorats) (voir la partie 2.5.1).
Nombreux sont les États qui prévoient un référendum, mais contrairement à l’avis d’un
tribunal kenyan, il n’est pas indispensable en vertu des principes constitutionnels. Son
utilisation est loin d’être universelle, et de surcroît, controversée. Si les premières étapes
du processus sont participatives, avec des compromis pour arriver à un consensus, il ne
serait pas avisé de mettre en péril les acquis. Le référendum peut être clivant et attiser les
tensions dans la société (comme le démontrent les exemples de l’Irak [2005] et du Kenya
[2005 ; 2010]). Toutefois, les Maldives (en 2008) se sont servies du référendum de manière
très intéressante pour trancher une question devenue très litigieuse – savoir si l’exécutif
devait être parlementaire ou présidentiel. Une fois cette question réglée, l’assemblée
constituante (le Majlis spécial) adopta rapidement la constitution. Si la question à résoudre
a trait à l’autodétermination, un référendum peut être un mécanisme utile pour connaître
la préférence du peuple (ainsi que proposé pour la sécession au Canada, et réalisé à
Bougainville, en Nouvelle-Calédonie et au Soudan du Sud).

1.4.12 Mise en œuvre de la constitution

Les constitutions qui sont le fruit de longues négociations au cours desquelles les divers
intérêts sont soigneusement conciliés, qui visent à apporter des changements fondamentaux
à l’organisation de l’État et de la société, ou qui ont été adoptées sous pression étrangère,
ne sont pas faciles à mettre en œuvre. Bon nombre de dispositions, surtout celles qui
portent sur les valeurs et les normes éthiques, ou les institutions chargées de veiller à la
responsabilité et à l’Etat de droit, pourraient demeurer assez faibles. Par conséquent, une
attention particulière doit être accordée au mécanisme de mise en œuvre et d’application
de la constitution, ce qui se fait rarement dans le processus d’élaboration de la constitution.
Cet aspect a été pris en compte dans des processus récents grâce à un certain nombre de
dispositifs, notamment : une annexe à la constitution portant sur les questions provisoires ;
une autre contenant une liste de mesures législatives et autres, nécessaires à la mise en

34
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

œuvre ainsi que les calendriers d’exécution y afférents ; une commission indépendante
chargée du contrôle et de la mise en œuvre ; une disposition constitutionnelle stipulant que
dans la mesure du possible les principes sont mis en œuvre par les autorités exécutives,
même en l’absence de toute législation promulguée à cette fin ; une disposition stipulant
que les tribunaux peuvent prononcer des ordonnances dans le même cadre ; des mesures
d’autonomisation de la société civile pour lui permettre de participer à la mise en œuvre
et à la mobilisation autour de la constitution ; et la mise en œuvre de principes donnés
comme condition préalable à l’exercice de certains pouvoirs par l’exécutif ou le législatif,
entre autres.

1.5 Évaluation de l’impact du processus

d’élaboration de la constitution
Les processus d’élaboration d’une constitution visés dans la partie ci-après sont récents et
découlent des circonstances évoquées ci-dessus. Il n’existe pas suffisamment d’études sur
l’impact des processus constitutionnels sur la réconciliation, la paix durable, l’autonomisation
des populations, la consolidation de la démocratie, une plus grande solidarité sociale ou la
prospérité économique. L’élargissement de la portée des constitutions, notamment celles qui
ont des objectifs sociaux et économiques ambitieux, a cristallisé les enjeux autour de leur
orientation et de leur contenu, et en pareilles circonstances, les processus peuvent facilement
devenir litigieux. Des tensions peuvent également naître de la volonté de ceux responsables
de l’élaboration de la constitution de donner satisfaction à la communauté internationale et
à des groupes d’intérêts nationaux. Il est indubitable que ces processus permettent de porter
de nombreux enjeux politiques et publics à la connaissance des citoyens et de mettre en
lumière les rouages de l’État. Mais ces connaissances sont souvent fragmentaires et sujettes
à plusieurs interprétations, dont certaines sont fallacieuses et émises pour induire en erreur
et non pour informer. Il importe donc pour les organes de surveillance de mettre en place
des mesures de sauvegarde contre les abus flagrants et les omissions patentes. La dynamique
des processus doit faire l’objet d’une attention particulière, tandis que des informations et
des analyses honnêtes des questions doivent être fournies. Ces questions sont examinées
dans les parties qui suivent.

1.6 Qui fait quoi ? Un tableau

Le tableau 2 montre comment les tâches effectuées dans le cadre du processus d’élaboration
d’une constitution répertoriées et abordées à la partie 2, peuvent être menées à bien par les
différentes institutions et organes définis et décrits à la partie 3. Il n’est pas nécessaire qu’un
organe particulier soit désigné pour effectuer une tâche spécifique. Il se peut que dans ce
manuel on indique parfois qu’un organisme est plus approprié qu’un autre pour accomplir
une tâche donnée. Toutefois, nous sommes conscients du fait que les traditions nationales,
le temps et les pressions financières, ainsi que d’autres facteurs peuvent limiter les choix

Interpeace 35
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

possibles dans un pays donné. Ce tableau n’est pas prescriptif – il vise à clarifier la relation
entre les tâches et les institutions ;
Prenons quelques exemples de la première rangée du tableau 2.
• La préparation d’une feuille de route ou d’un calendrier pour le processus peut être confiée
à une assemblée constituante (si celle-ci était en charge du processus). En l’absence
d’assemblée constituante, ou lorsqu’elle intervient tardivement dans le processus, la
feuille de route peut être préparée dans le cadre d’une loi ou par le législateur ; elle peut
aussi avoir été établie dans le cadre d’un accord de paix, d’un processus de « table ronde »
ou par le gouvernement. Souvent, la société civile et les partis politiques (et parfois la
communauté internationale) auront des contributions à apporter – même s’ils n’ont pas le
pouvoir de préparer une feuille de route contraignante ;
• Tous les segments de la société peuvent participer en formulant des idées nouvelles pour
la nouvelle constitution ;
• La préparation de principes directeurs pour le processus et le contenu de la constitution
peut s’effectuer de différentes manières. Parfois, une assemblée constituante s’en sera
occupée peu avant le début du processus. Parfois, ces principes seront définis par la loi ou
un accord politique (par un processus de paix ou des partis politiques) ; là aussi la société
civile pourra y participer.

36
 Partie 1 : Introduction aux processus d’élaboration de constitutions

Tableau 2 : Qui fait quoi ?

Organes

Gouvernement et services gouvernementaux

Commission constitutionnelle

Organe de gestion d’élections

Parties au processus de paix
Assemblée constituante

Conférence nationale

Organes spéciaux

Partis politiques
Autres organes

Société civile
Référendum
Table ronde
Assemblée

Tribunaux
Experts
Tâches

Démarrage du processus    
Feuille de route        
Proposition d’idées            
Principes directeurs          
Éducation civique          
Consultations sur le projet          
Autres formes de consultation      
Soumissions    
Réception et traitement des avis           
Gestion des ressources          
Gestion des media          
Gestion des acteurs internationaux        
Élaboration des règles de procédure        
Calendrier            
Choix des questions            
Traitement des questions
fractionnelles (organes spéciaux)
   

Cohérence technique 
Préparation de propositions concrètes        
Rédaction technique du texte 
Adoption de la constitution      
Mise en œuvre      
Traitement des problèmes    
Suivi – évaluation      
Traitement des processus non aboutis      

Interpeace 37
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Partie 2 : Tâches à
accomplir dans un
processus d’élaboration
d’une constitution
Dans cet ouvrage, nous partons de l’hypothèse que les lecteurs participent ou pourraient être
amenés à participer au processus d’élaboration d’une nouvelle constitution, ou souhaitent en
comprendre ses implications – tout particulièrement lorsque ce processus implique une large
consultation et participation de la population. Les étapes du processus diffèrent selon les
traditions politiques et juridiques, le contexte, les conditions locales et d’autres paramètres.
Dans cette deuxième partie, nous allons passer en revue les différentes tâches qui composent le
vaste « processus participatif d’élaboration d’une constitution ». Cependant, nous souhaitons
faire une distinction entre les tâches à entreprendre et les structures qui servent à les mettre
en place – c’est pourquoi ce dernier point ne sera abordé que dans la partie suivante. En effet,
bien que ces deux composantes soient indissociables, il nous semble important d’éviter toute
confusion en termes de terminologies, celles-ci pouvant varier d’un contexte national à un
autre. Par exemple, des formules telles que « l’assemblée constituante se charge de ceci » ou
encore « la commission se charge de cela » n’ont pas la même signification selon le contexte
national et peuvent mener à confusion : dans certains cas il se peut que d’autres organes
que l’assemblée constituante ou une commission soient chargés de mener les tâches ; et
dans d’autres il est même possible que la notion d’assemblée constituante ou de commission
n’existe pas. Dans cette partie nous allons donc étudier l’essence même de chaque tâche.
Afin de visualiser comment une tâche donnée sera effectuée dans un pays donné et quels
sont les défis et les opportunités qui l’accompagnent, il sera nécessaire de réfléchir très
rapidement à l’entité qui sera chargée de la mener à bien. Nous n’avons pas ici la prétention
de dicter une ligne directrice, mais plutôt de partager les leçons tirées des expériences
passées. Il appartient à chaque pays de décider, en fonction de ses ressources, de ses réalités
et des pressions subies, comment accomplir les différentes tâches. Le tableau 2 (voir partie
1.6) indique les entités chargées des différentes tâches dans un certain nombre de processus
d’élaboration de constitutions. Dans la troisième partie, qui porte sur les institutions et les
structures, nous expliquons ce qu’elles ont produit dans le passé et pourraient faire à l’avenir.

Types de tâches
Le travail d’élaboration d’une constitution peut être comparé à la conception d’un grand
bâtiment public. Ainsi, les autorités peuvent imaginer que leur tâche consiste à décider de

38
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

l’usage du bâtiment, de sa nécessité, de son emplacement, des installations et des espaces

qu’il doit contenir, de son aspect, de sa conception et de sa construction afin d’atteindre
les résultats souhaités. Elles pourront décider de consulter les citoyens en tant que futurs
usagers, au sujet de la conception, de l’agencement et de l’emplacement ; des questions se
poseront sur l’accessibilité pour certaines catégories d’usagers, tout comme les questions de
délais, d’ampleur et de coûts des travaux.
De la même façon, dans le processus constitutionnel, il s’agira de prendre des décisions
concernant la conception, les utilisateurs et l’usage du produit. Il faudra décider comment
les citoyens seront consultés et comment mettre à profit leur contribution dans le processus.
Il est vrai que les autorités municipales n’ont pas besoin de former leurs architectes,
mais dans le cas d’un processus constitutionnel, il sera sans doute nécessaire de former
les rédacteurs ainsi que la population, d’expliquer en quoi consiste une constitution, ce
qu’elle peut et ne peut pas faire. Par ailleurs, le processus d’élaboration de constitution
exige une administration assez complexe. Dans cette deuxième partie, nous proposons des
sections qui portent sur les prises de décisions politiques et techniques, sur le processus qui
permettent d’informer les décideurs et les citoyens et sur la manière dont on procède dans
des consultations publiques. Une section est consacrée à la tâche précise de rédaction du
document et une autre aux tâches administratives qui entourent ce type de processus.

Structure de cette partie

Nous avons opté pour une présentation chronologique des tâches à accomplir du début
jusqu’à la fin des procédures d’adoption du processus, en ajoutant quelques informations sur
sa mise en œuvre. Toutefois, certaines tâches reviennent plus d’une fois dans le courant du
processus – notamment la consultation publique, qui peut intervenir au début du procédé
pour répondre à des questions telles que : « Avons-nous besoin d’un processus d’élaboration
de constitution ? » et dans l’affirmative « Comment le concevoir ? ». Par la suite, il faudra
peut-être à nouveau consulter le citoyen en lui demandant : « Quels éléments souhaitez-vous
voir inscrits dans votre nouvelle constitution ? » et plus tard encore « Que pensez-vous du
projet qui a été élaboré ? ». D’autres tâches ont un caractère continu (le suivi et la gestion)
ou répétitif (rédaction et remaniement). Nous avons, par conséquent, regroupé les tâches
similaires : celles qui ont trait au citoyen, comme l’éducation civique et la consultation
publique, celles qui sont de nature technique, comme le contenu de la constitution, ou
encore les tâches administratives.

2.1 Les tâches à accomplir pour démarrer

le processus
Toutes les tâches regroupées dans cette partie interviennent au début du processus
d’élaboration d’une constitution et concernent principalement les questions de conception
ou de modalités provisoires. Il s’agit ici de se demander comment le processus d’élaboration

Interpeace 39
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

ou de révision de la constitution doit se dérouler, et comment gérer la période de transition

jusqu’à la mise en place d’une nouvelle constitution.
Nous commençons par la première étape logique : avons-nous besoin d’une nouvelle
constitution ? Pour répondre à cette question, il sera nécessaire d’examiner la situation du
pays en termes constitutionnels.

2.1.1 Point de départ

Tout pays qui envisage de se lancer dans un processus constitutionnel se trouve dans l’un
des cas de figure ci-dessous :
• Le pays n’a pas de constitution du tout ;
• Le pays n’a pas de constitution satisfaisante ;
• Le pays est doté d’une constitution mais cette dernière doit être remplacée par une
nouvelle ;
• Le pays envisage uniquement d’amender le texte existant.
Le premier cas de figure est rare mais cette situation peut se présenter quand un nouveau
pays est créé à partir d’un pays existant, ou si plusieurs pays décident de constituer un
nouvel État, peut-être fédéral. Il est beaucoup plus fréquent que la constitution devienne
inacceptable à la suite d’un conflit ou d’un changement politique radical. Dans la plupart
des cas, ce sont les institutions, la répartition des pouvoirs et l’accès aux ressources qui sont
inacceptables. Mais il arrive aussi que le document existant devienne intolérable – en raison
de ses auteurs – même si les nouvelles institutions ne diffèrent pas fondamentalement des
anciennes. Parfois, la situation actuelle est tellement intolérable ou inacceptable qu’elle
exige l’élaboration d’une constitution, processus qui se fera en deux étapes : d’abord, une
constitution provisoire sera préparée, définissant des procédures sur la base desquelles sera
ensuite élaborée une constitution définitive.
Les exemples suivants illustrent différents points de départ et les facteurs qui ont influencé
les processus constitutionnels :
• Timor-Leste – ce pays a été créé à partir de l’Indonésie ; il a fonctionné pendant un certain
temps sur la base des règlementations onusiennes, mais il avait besoin d’une constitution.
• Afrique du Sud – ce pays avait une constitution pleinement opérationnelle qui se fondait
sur le refus ségrégationniste d’accorder les mêmes droits à l’ensemble de la population.
Une constitution provisoire a été adoptée à la suite de négociations entre l’ancien régime et
des représentants de la majorité. Elle est entrée en vigueur suivant les procédures prévues
par l’ancienne constitution et a finalement été remplacée par une constitution définitive,
élaborée sur la base des procédures provisoires définies.
• Afghanistan – ce pays avait été contrôlé par les Talibans dont le régime se conformait à la
loi de la charia (bien que les Talibans aient toujours affirmé s’appuyer sur la constitution
existante expurgée des éléments non-islamiques). Lorsque les Talibans ont été chassés
du pouvoir, la seule constitution acceptable aux yeux des États-Unis d’Amérique et

40
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

des dirigeants afghans de la transition était celle de 1964 ; dépouillée de ses éléments
royalistes, elle a été adoptée en tant que constitution provisoire.
• Suisse – ce pays avait une constitution datant de 1874 qui avait été amendée 140 fois. La
changer était difficile mais étant donné qu’elle ne reflétait plus de nombreux principes
communément admis, y compris en matière de droits de l’homme, il a été décidé de la
remplacer par un nouveau texte.

2.1.2 Une nouvelle constitution est-elle nécessaire ?

Aucune constitution n’est parfaite, mais cela ne signifie pas que le pays ait besoin d’une
toute nouvelle constitution. S’engager à la hâte en faveur de l’élaboration d’une nouvelle
constitution peut être une erreur. Il est possible que certains insistent sur cette nécessité
précisément parce qu’ils n’ont pas analysé les défaillances de la constitution existante.
« Repartir de zéro » permet d’échapper, pour un certain temps du moins, à cette analyse
approfondie. Avant d’entreprendre cette tâche majeure de révision de la constitution, il faut
se poser la question : est-il vraiment nécessaire de se lancer dans cette aventure ?
Tout problème avec le gouvernement ne doit pas nécessairement se résoudre par l’élaboration
d’une nouvelle constitution. Aux Philippines, le peuple a eu recours à plusieurs reprises au
« pouvoir du peuple » pour écarter le régime en place mais en dépit de plusieurs initiatives
prises pour mettre en place un système constitutionnel différent, le remplacement immédiat
de l’ancienne constitution par une nouvelle constitution ne fut pas considéré comme une
nécessité. Le rapport Kriegler sur la violence post-électorale observe que : « Il est important
pour les Kenyans d’évaluer de façon objective toutes les activités qui ont entouré les élections
générales de 2007 afin de faire une distinction entre celles qui s’expliquent par les anomalies,
les défaillances et les fautes imputables à des lacunes ou à des dispositions de la constitution et
des lois du Kenya et celles qui peuvent être attribuées à une culture d’impunité, de non-respect
de l’État de droit ou encore à l’incompétence institutionnelle (Commission Kriegler, 2008) ».
Parmi les différents arguments invoqués contre l’élaboration d’une constitution, nous
pouvons citer :
• Le coût. Il a été calculé que le processus d’élaboration d’une constitution sur le continent
africain a coûté : l’équivalent de 30 millions de dollars américains à l’Afrique du Sud, 10
millions à l’Ouganda, 6 millions à l’Éthiopie et 4,5 millions à l’Érythrée (soit l’équivalent
de 0,15 à 1,5 dollar par habitant).
• Le risque de division. Élaborer une constitution peut participer à la construction de
la nation mais si les plaies sont trop récentes ou si le processus n’est pas encadré avec
beaucoup de doigté, cela peut raviver d’anciens conflits ou en créer de nouveaux.
• Le risque d’échec. Dans la plupart des cas, si le processus d’élaboration de constitution
n’a pas débouché sur la promulgation d’un nouveau texte, on pourra considérer qu’il a
échoué.
• Les constitutions devraient avoir un certain caractère permanent. Une constitution
fréquemment révisée n’en est plus vraiment une car elle ne permet pas d’orienter

Interpeace 41
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

ou de règlementer les affaires de l’État. Il n’est pas aisé de bien faire fonctionner une
constitution ; ce n’est que lorsque la classe politique, les citoyens, les tribunaux et les
autres institutions la prennent au sérieux et prennent les mesures qui s’imposent pour
la faire fonctionner qu’elle peut donner de bons résultats. Il est illusoire de croire que la
seule adoption d’une nouvelle constitution pourra régler les problèmes.

Aucun des arguments précités ne vise à affirmer qu’un exercice majeur d’élaboration
constitutionnelle est superflu mais il est important de se demander si une nouvelle
constitution est nécessaire ou nécessaire dans l’immédiat et s’il ne vaudrait pas mieux
adopter une démarche graduelle, plus modeste.

Des démarches plus modestes

Dans certains pays, il suffira d’aborder un problème en ayant recours à la constitution, sans
que cette dernière ne soit modifiée dans son ensemble. Il peut être plus pratique de mettre
en place un processus simple de révision de la constitution en confiant à un noyau restreint
d’experts une tâche limitée dans sa portée et dans le temps (avec la possibilité de procéder à
une consultation publique) plutôt qu’un processus plus lourd et coûteux, et qui peut prendre
du temps et même diviser l’opinion.
Il existe une corrélation entre la complexité des changements attendus et la sophistication
du processus mis en place. D’une part, plus les changements sont fondamentaux, plus il sera
nécessaire de prévoir une participation citoyenne. D’autre part, plus le processus est élaboré,
plus il sera probable que des propositions ambitieuses en émanent, indépendamment du
mandat initial. À titre d’exemple, l’assemblée constituante française originelle avait
pour tâche d’approuver des fonds pour le roi. Pourtant, au fil du temps elle s’est muée en
gouvernement et auteure de la constitution. Ce genre de situation s’est également produit en
Afrique de l’Ouest où des conférences constitutionnelles nationales ont débouché sur des
changements plus radicaux qu’initialement envisagés.
Une démarche plus modeste est-elle possible ? Même dans le cas de figure où il n’existe
pas de constitution, il n’est pas forcément nécessaire de se lancer immédiatement dans un
processus important d’élaboration de constitution, des arrangements limités et provisoires
pouvant suffire. Israël est un exemple intéressant à cet égard. Le pays a été créé en 1948 et
avait l’intention d’organiser une assemblée constituante mais il a été tout de suite envahi.
La période 1948-1949 n’étant pas considérée comme propice compte tenu du potentiel de
désaccord (en particulier sur le lien entre la religion et l’État), le pays a abandonné l’idée
d’une assemblée constituante et a promulgué une constitution au fil des années par touches
successives (en utilisant le modèle de gouvernement du Royaume-Uni comme cadre de
base). Diverses tentatives visant à trouver un accord sur un seul document constitutionnel
furent infructueuses. Au Chili et en Indonésie, d’importantes initiatives de réforme
constitutionnelle ont échoué mais diverses modifications ont été apportées au fil des années
en vue de mettre ces pays à l’abri de tout régime autocratique.

42
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Un moment ultime pour élaborer une constitution ?

On dit parfois que certaines situations favorisent l’élaboration et l’adoption d’une nouvelle
constitution. En effet, certains pensent qu’une crise ou la perception d’une crise imminente
sont des conditions préalables à l’élaboration et adoption d’une constitution, puisqu’un pays
en paix ne ressentira que rarement le besoin de se doter d’une nouvelle constitution. Si la
perception d’une crise à venir est partagée par un grand nombre, elle peut avoir des effets
positifs : elle insufflera un élan aux parties dont la rivalité empêche toute collaboration en
temps ordinaire. Un sentiment positif et enthousiaste concernant l’avenir peut entraîner le
même type de mouvement, bien qu’il soit rare aujourd’hui que tous les segments de la société
partagent un sentiment d’excitation, comme l’a montré récemment l’expérience de la Bolivie.
Toutefois, plusieurs pays ont élaboré une constitution ou procédé à une révision majeure de
celle-ci alors qu’ils étaient en paix. Le Canada, la Finlande et la Suisse en sont des exemples
récents.
D’autre part, il n’est pas toujours aisé de prévoir les circonstances qui seront favorables à
l’adoption d’une toute nouvelle constitution. Ceci est avéré, notamment lorsque le travail
de révision est si important qu’il prend plusieurs années. Dans ce cas, le contexte à la fin du
processus peut fortement différer des circonstances initiales. C’est bien ce qui s’est passé au
Kenya ; une élection a eu lieu à mi-chemin dans le processus de révision de la constitution, et
le nouveau gouvernement en place ne fut guère enthousiasmé par les modifications proposées.
Les moments constitutionnels n’aboutissent pas automatiquement à l’adoption d’une
meilleure constitution. Ainsi, en 2012, le président du Sri Lanka a voulu tirer profit de sa
victoire militaire contre les rebelles tamouls pour apporter des changements radicaux à la
constitution, dont certains visaient à renforcer son pouvoir personnel et celui de sa fonction.

2.1.3 Démarrer le processus : les enjeux légaux et politiques

Dans ce chapitre, nous allons brièvement examiner les premières étapes d’élaboration
d’une constitution. Des questions d’ordre juridique mais aussi d’ordre politique se posent –
comment un groupe au sein de la société parvient-il à faire de l’élaboration d’une constitution
une question nationale ?

Lorsqu’il n’existe pas de constitution

Dans le cas de figure rare où plusieurs États conviennent de se constituer en union,

aucune constitution ne régit cette nouvelle entité. Ainsi, les États peuvent soit continuer de
fonctionner avec leurs constitutions respectives, soit concevoir un dispositif de coopération
provisoire dans l’attente d’un nouveau document collectif. Cet arrangement précisera sans
doute les modalités du processus d’élaboration d’une nouvelle constitution commune.
Il est possible de citer quelques exemples récents de l’implication de la communauté
internationale dans le travail d’élaboration de constitution dans des pays présentant

Interpeace 43
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

un « vide » constitutionnel, le Cambodge [1993], Timor-Leste [2002], l’Irak [2005], et

la Somalie [processus en cours]. En Afghanistan en 2001, la constitution de 1964 a été
provisoirement remise en vigueur par l’Accord de Bonn signé entre les forces afghanes,
avec des amendements puisque la monarchie n’était plus opérationnelle. En Irak, les États-
Unis – puissance occupante – ont orienté l’essentiel du travail de rédaction de la constitution
provisoire. Il n’existait dans ces cas de figure aucune loi nationale régissant le processus
d’élaboration de la constitution ni aucune loi pour s’y opposer, ce qui signifie qu’après un
coup d’État, une partie voire l’intégralité de la constitution était généralement suspendue.

Tableau 3 : Calendrier des réformes constitutionnelles

Pays Réforme constitutionnelle
États-Unis [1787] Le Congrès peut approuver des amendements par un vote à la majorité
des deux tiers ; deux tiers des assemblées des États fédérés peuvent convoquer
une convention constitutionnelle
Portugal [1974] Normalement, la constitution ne peut être revue plus d’une fois tous les cinq
ans (mais le corps législatif peut décider à la majorité des quatre cinquièmes
de procéder plus fréquemment à des révisions)
Papouasie-Nouvelle-Guinée [1975] Il faut procéder à un réexamen tous les trois ans
Fidji [1997] Il faut procéder à un réexamen tous les sept ans
Suisse [1999] Le Parlement, une chambre du parlement ou le peuple peut engager
des changements
Kenya [2010] Tout législateur peut introduire des amendements ; il faut un million
de citoyens pour lancer un amendement

Lorsqu’il existe une constitution

Toute constitution en vigueur contient une disposition relative à sa modification, mais il est
rare que le processus complet de modification soit précisé. La disposition se limite souvent
à indiquer comment se fera l’adoption définitive d’un amendement.

Dans certaines constitutions, seuls sont mentionnés les termes « modification » ou

« amendement » de la constitution ou de ses dispositions. Quelques constitutions
mentionnent expressément la possibilité de promulguer un document complètement
nouveau. Mais en l’absence d’une telle disposition il est difficile de savoir si le processus
d’amendement peut servir à introduire une constitution complètement nouvelle. En 2008, la
constitution kenyane a été modifiée en vue précisément de prévoir un mécanisme permettant
l’introduction d’un nouveau document.

Certaines constitutions prévoient différentes procédures de modifications, selon les

dispositions visées – différentes majorités requises au sein du parlement ou encore
l’obligation d’organiser un référendum pour certains amendements précis (la constitution
du Canada en est un exemple complexe). C’est l’une des raisons qui explique pourquoi il
n’existe pas de procédure d’adoption d’une nouvelle constitution.

44
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Quelques constitutions prévoient une réforme constitutionnelle. Il peut être précisé qui peut
introduire un amendement – le gouvernement, les députés, le peuple – et le calendrier à
respecter, ceci pour éviter de trop fréquentes modifications ou pour en assurer un examen
périodique. Le tableau 3 indique quelques dispositions constitutionnelles relatives au
lancement d’un processus de révision.

Certaines constitutions contiennent des dispositions qui ne peuvent pas être amendées du
tout. La Cour suprême indienne a statué que certains concepts de la constitution (tels que
le fédéralisme, le républicanisme et la laïcité) étaient si fondamentaux qu’ils devaient être
immuables.

Des exemples de débuts du processus

Le tableau 4 montre comment le processus d’élaboration de constitution a été amorcé dans les
pays où les lois en vigueur ne prévoyaient ni de mécanisme ni de point de départ à cet effet.

Tableau 4 : Les débuts de la révision de la constitution

Pays
Israël Bangladesh Fidji Afghanistan Népal [processus
[1948] [1972] [1997] [2004] en cours]

Ce que disait Déclaration de Aucune loi – La Constitution L’Accord de Constitution :

la législation l’existence de étant donné que (elle-même Bonn sert tout amendement
existante l’État, adoptée le Bangladesh survenue après de cadre au requiert un vote
par le pays faisait partie du un coup d’État) processus : à la majorité des
lui-même : une Pakistan doit être revue commission deux tiers dans
nouvelle consti- dans un délai de constitution- chaque chambre
tution devait 7 ans mais au- nelle et Loya (mais la chambre
être adoptée par cun mécanisme Jirga constitu- basse n’a pas été
une assemblée n’est prévu à tionnelle convoquée quand
constituante élue cette fin le parlement a
été convoqué)

Quelles L’Assemblée s’est À la proclamation Le gouverne- Les mesures dé- Une constitution
mesures convertie en un de l’indépen- ment (sous finies dans l’ac- provisoire a
ont été parlement ordi- dance, tous les la pression cord de Bonn été rédigée à
prises ? naire et elle n’a pouvoirs ont intérieure et ont été suivies travers un accord
pas adopté de été concentrés extérieure) a – bien que le entre les partis
constitution ; elle entre les mains mis en place, président ait politiques et elle
s’est appuyée sur du président. La en consultation décidé d’ajouter a été adoptée par
un cadre insti- proclamation a avec l’oppo- la création une chambre du
tutionnel datant été suivie d’une sition, une (par décret) parlement
de la période du guerre contre le commission de d’un comité de
mandat britan- Pakistan. Après révision. Cette rédaction de
nique sa mise en liberté dernière a pré- la constitution
au Pakistan, paré un projet chargé de pré-
le Président a qui a été soumis parer un projet
promulgué une au parlement à soumettre à
constitution pro- conformément la commission
visoire, ordonné aux dispositions constitution-
la mise en place de la constitu- nelle
d’une assemblée tion existante
constituante qui a
rédigé une consti-
tution définitive

Interpeace 45
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

La dimension politique du début du processus

Il arrive que l’impulsion du changement de la constitution vienne du gouvernement quand

il s’aperçoit que le document existant est inapplicable, soit parce qu’il a été modifié trop
souvent (cela a été le cas de la Suisse où un comité a été créé dans les années 1970 pour
examiner la possibilité de modifier la constitution) soit parce que les circonstances l’ont
rendu inadéquat (ce qui s’est produit en Finlande lorsque les députés ont réclamé une
réforme afin de conférer un rôle plus important au parlement).

Malheureusement, cette pression venant de l’intérieur du gouvernement est susceptible

de s’expliquer aussi bien par des intérêts personnels que par l’intérêt national. Le dix-
huitième amendement à la constitution du Sri Lanka a été adopté sur demande expresse
du président ; il supprime la limitation du nombre de mandats présidentiels, confère au
président le pouvoir de nommer des personnes à des fonctions nationales importantes
(y compris à la commission électorale) et à de nombreux égards, affaiblit la démocratie.
C’est sur l’insistance du président qui a invoqué le caractère « d’urgence » de la situation
que l’amendement a été adopté en un jour.

Les gouvernements hésitent souvent à se lancer dans une révision de la constitution

qui les a porté au pouvoir. Aussi le processus d’élaboration d’une constitution est-
il souvent le résultat de la pression venant de la société civile ou de réseaux politiques
« informels ». Différents moyens tactiques permettent d’engager le processus : l’action
constitutionnelle, l’action judiciaire, l’action intellectuelle, l’action académique ou encore
l’initiative populaire. Souvent, il faudra une conjugaison de ces stratégies pour déclencher
le processus.

L’action constitutionnelle peut être une initiative citoyenne (prévue de façon expresse
dans certaines constitutions – voir tableau 5) ou un processus de pétition publique
conforme à la constitution. Dans de nombreux cas, la constitution confère au parlement la
décision de réviser le texte.

L’action judiciaire est coûteuse, chronophage et limitée dans sa portée. Cependant il

arrive parfois qu’une affaire portée devant les tribunaux montre qu’il est nécessaire de
modifier la constitution, (bien que souvent la modification se limitera à un point précis et
ne concernera pas l’ensemble du texte). Dans ce cas, soit le tribunal critique ouvertement
la constitution, soit l’issue d’un procès révèle les failles de la constitution.

Nous entendons par « action intellectuelle » des arguments rationnels en faveur d’une
nouvelle constitution qui cherchent à convaincre la population et le gouvernement qu’il
faut faire quelque chose. Pour reprendre l’exemple du Kenya, pendant les années 1990,
plusieurs organisations ont produit des projets de nouvelles constitutions afin d’insister
non seulement sur les carences de la constitution en vigueur mais de montrer aussi qu’il
était possible d’envisager des alternatives réalisables.

46
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Encadré 1. Le mouvement populaire colombien

en faveur de la réforme
Parmi les cas particulièrement intéressants, citons celui de la Colombie [1991], où
s’est développé un mouvement populaire en faveur de la création d’une assemblée
constituante (même si selon la constitution en vigueur, la responsabilité de la réforme
constitutionnelle incombait au congrès). Il a été proposé de faire voter le peuple
sur cette motion, mais la loi interdisait des initiatives populaires par le biais d’un
scrutin. Malgré tout, un bulletin de vote sur ce point a été publié dans la presse et cinq
millions de personnes se sont prononcées en faveur de la proposition. Le président a
eu recours à ses pouvoirs spéciaux pour inscrire par décret cette même question au
futur scrutin présidentiel. Il a dû passer par la cour constitutionnelle qui a approuvé le
décret s’appuyant sur la souveraineté du peuple. En fin de compte, le peuple a voté à
88 pour cent en faveur de la création d’une assemblée constituante.

« L’action académique », au sens d’écrits critiques de la constitution dans des ouvrages et

des revues, est peu susceptible d’avoir un grand effet. Toutefois, elle peut donner des armes
aux militants, aux membres éclairés des médias et aux juristes pour engager une action
judiciaire.
Parmi les « initiatives populaires », citons les exemples de citoyens qui s’organisent pour
demander un changement de constitution en créant une commission informelle, ou qui
consultent les citoyens pour recueillir leur avis sur la question.

2.1.4 La conception du processus

Toutes sortes de facteurs auront une influence sur les questions de conception de la
constitution. Cependant, notre souci ici n’est pas tant la conception elle-même, mais plutôt
le processus de conception.
Le contexte historique et culturel d’un pays donné a une influence sur le type de processus
qui sera mené. Certains pays ou régions partent de principes bien définis sur la manière dont
le processus sera mené. Par exemple, dans plusieurs pays d’Amérique latine, les assemblées
constituantes sont souvent consultées à cet égard. Les pays francophones d’Afrique
de l’Ouest ont eu souvent recours à des conférences constitutionnelles. Au Nigeria, une
commission est généralement mise en place suivie d’une assemblée, modèle également
utilisé en Afrique de l’Est.
La plupart du temps, quand les pays se demandent comment concevoir le processus
d’élaboration de constitution, ils se trouvent dans une situation de crise, ou du moins,
des tensions sont palpables au sein de la société. Dans bien des cas, aucun ministère du
gouvernement ne prend de décisions de manière détachée sur des questions techniques vis-
à-vis du processus. En effet, il est fort probable que les modalités du processus fassent l’objet

Interpeace 47
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

de négociations entre les partis politiques ou entre des groupes belligérants (également
ceux appartenant à des époques passées), ce qui peut rendre le processus très long. Par
ailleurs, la pression exercée en vue de démarrer le processus, accompagnée d’un sentiment
d’urgence, peut être si forte que les décisions concernant le processus seront prises à la hâte.
Néanmoins, il est difficile de dicter un « bonne » manière de concevoir le processus puisque
tout dépendra du pays et des circonstances.
Il serait utile d’observer comment certains pays s’y sont pris. En Afrique du Sud [1996],
le processus d’élaboration de la constitution définitive a été énoncé dans la constitution
provisoire. Cette dernière était elle-même le fruit de négociations entre les principaux partis
politiques. Cette démarche semble avoir donné de bons résultats dans ce pays car les partis
politiques jouissaient d’une grande légitimité aux yeux du peuple. Toutefois, dans d’autres
pays, les partis peuvent représenter un élément de conflit qui a pu influencer la volonté de
se doter d’une nouvelle constitution. Au Kenya, les grandes lignes du processus ont été
établies par une conférence nationale à laquelle ont participé les partis politiques mais
aussi la société civile. Au Népal, les partis ont tenté de garder la maîtrise du processus
de conception. Dans ces pays, certains groupes de la société, en particulier des groupes
ethniques, ont voulu à tout prix imposer leurs priorités aux partis politiques. Or, les partis
étaient peu enclins à prendre ces groupes au sérieux, ce qui a poussé ces derniers à semer
le trouble ou à avoir recours à la violence. À ce moment-là, le gouvernement a été obligé
d’écouter et d’accepter (bien qu’à contrecœur) de convenir du processus (celui-ci portait la
plupart du temps sur le système de représentation au sein de l’assemblée constituante). Ce
processus de conception fut bancal et pris beaucoup de temps.
Dans de nombreux pays, la réforme est née du sentiment d’exclusion ressenti par certains
pans de la société. Si la constitution est considérée comme un remède à ce problème, il
semble logique que son processus d’élaboration soit inclusif. C’était ce que revendiquaient
de nombreux groupes au Népal. Il y a une vaste littérature sur la question du besoin
d’ouvrir les négociations de paix à tous. On pourrait utiliser les mêmes arguments pour
le processus d’élaboration de constitution, qui peut lui-même s’inscrire dans le processus
de paix. La résolution 1325 [2000] du Conseil de sécurité des Nations Unies demande la
participation pleine et égale des femmes au processus de paix. Dans de nombreux cas, elles
ont été exclues alors même qu’elles ont participé à la lutte armée. La marginalisation de
certaines communautés est courante, comme c’est le cas, par exemple, des Dalits en Asie
du Sud. En outre, l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques
accorde désormais le droit de participer à l’élaboration constitutionnelle selon certaines
interprétations. Il devrait aussi être compris comme affirmant le droit d’être associé ou du
moins consulté pour la conception du processus.
Divers facteurs peuvent entraver la bonne conception du processus, notamment l’attention
donnée à sa préparation. C’est le cas des négociations de paix, qui nécessitent une minutieuse
préparation – la personne assumant la présidence sera choisie avec soin tout comme le
lieu et même le plan des sièges. En revanche, la conception du processus d’élaboration
de constitution n’est pas toujours aussi méticuleuse. Il arrive que les juristes décident

48
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

qu’un tel processus est une question technique qu’ils sont les mieux à même de régler. La
tendance consistera parfois à suivre le même schéma que le processus antérieur, même si la
constitution ainsi élaborée était imparfaite.
Il serait utile de convenir au préalable de certains principes fondamentaux que doit respecter
le processus d’élaboration constitutionnelle et même de certains éléments de la nouvelle
constitution, sujet sur lequel nous reviendrons dans le courant de ce chapitre.
La table des matières de cet ouvrage, surtout pour la troisième partie qui a trait aux institutions
et aux processus, est une bonne indication des différents points que les concepteurs du
processus doivent avoir à l’esprit. De façon générale, ces points sont les suivants :
• Qui décide – et qui doit pouvoir participer à la discussion même s’il ne s’agit pas de
prendre les décisions définitives ?
• Financement – combien le processus va-t-il coûter, d’où proviennent les fonds et qui sera
chargé de rendre des comptes ?
• Calendrier – faut-il en préparer un, et dans l’affirmative, doit-il être inflexible ou assez
souple et ouvert au changement ? Doit-il être serré ou prévoir, au contraire, beaucoup de
temps ?
• Adoption – comment la nouvelle constitution doit-elle être adoptée – par l’organe qui l’a
discutée et décidée, par le président qui signe habituellement les lois ou par le peuple par
voie référendaire ? Doit-il y avoir d’autres conditions préalables ?
• Qualité technique – comment garantir la qualité technique du texte ?
• Transparence – comment le citoyen sera-t-il associé, quels parties des travaux officiels
seront publics et quel sera le rôle des médias ?

Qui est chargé de la conception ?

Les décisions sur ces questions sont de nature hautement politique et feront l’objet de
négociations ardues. Prenons l’exemple des Fidji : la question de la composition de la
commission qui devait rédiger le projet de constitution a été âprement débattue par le
gouvernement et les principaux partis politiques. Combien de membres la commission doit-
elle compter (surtout pour être jugée représentative) ? Doivent-ils tous être ressortissants du
pays ou faut-il réserver un certain nombre de sièges aux étrangers ? Le président doit-il être
originaire du pays ou de l’étranger, et si oui de quel pays ? Aux Fidji toujours, les termes
de référence de la commission constitutionnelle ont été longuement discutés. En 1987, dans
les termes de référence de départ, il était prévu « de proposer au Gouverneur général des
amendements qui garantiront les intérêts politiques des Fidjiens autochtones et ce faisant
tiendront compte des meilleurs intérêts des autres peuples des Fidji ». Face à l’objection des
forces d’opposition (largement composées des « autres peuples »), les termes en italique
finalement retenus furent : « en tenant pleinement compte des intérêts des autres peuples des
Fidji ». Puis en 1995, le gouvernement a voulu restreindre les modifications à la constitution de
1990 et réaffirmer dans les termes de référence la primauté des intérêts des Fidjiens de souche
tandis que l’opposition voulait une réforme complète et l’équité pour toutes les communautés.

Interpeace 49
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

La conception du processus constitutionnel peut, dans une certaine mesure au moins, être
réalisée dans le cadre des négociations dans un processus de paix. Dans certains pays, la
conception est passée par une consultation publique ou la consultation d’un organe jouissant
d’une légitimité du peuple. En Équateur, vers le milieu des années 1990, une question a
été exceptionnellement soumise à un référendum populaire à caractère non exécutoire : les
délégués de l’assemblée constituante devaient-ils être élus au suffrage direct comme c’est le
cas des députés ou être élus par des mouvements sociaux ?

Chronologie

Tout processus participatif suppose d’accomplir certaines tâches, mais leur chronologie
diffèrera en fonction du processus d’élaboration de constitution retenu. Si le déroulement
logique de certains évènements est évident, pour d’autres les avis diffèrent sur l’ordre
chronologique à appliquer. La différence la plus marquée concerne l’étape de préparation du
projet de constitution. La problématique se présente comme suit :
• Faut-il procéder à une consultation publique même en l’absence de tout projet ? Ou, au
contraire, faut-il demander l’avis de l’opinion publique en se basant sur un projet ou des
propositions concrètes ?
• L’assemblée constituante doit-elle commencer ses débats sur la base d’un projet de texte ?

Le fond du problème est de savoir dans quelle mesure il faut chercher à connaître l’opinion
du peuple, que ce soit par consultation directe ou par le biais d’une assemblée constituante,
sur la base de propositions concrètes ou de façon plus abstraite.

D’où doit provenir le projet de texte sur lequel l’opinion du peuple sera demandée ? Trois
options possibles se présentent : le projet émane d’un ou de plusieurs partis politiques, d’une
commission ou d’un comité, ou d’un seul expert.

Les principaux arguments en faveur de la présentation « ultérieure » d’un projet de texte,

sont que l’existence d’un projet est susceptible d’entraver une libre discussion et a tendance
à façonner l’opinion que le citoyen se fera de l’assemblée. Les appréhensions ne sont pas
les mêmes si le projet de texte est présenté par des partis politiques, par une commission
indépendante ou encore par un seul expert technique. En effet, on peut penser que les
débats pourraient être entravés par l’opinion d’un parti politique, par le compromis politique
dégagé au sein d’une commission ou par le conservatisme d’un seul juriste.

Mais d’autre part, si la consultation publique a lieu sans débat structuré fondé sur des
propositions concrètes, l’on peut craindre un flottement de l’opinion publique qui ne cernera
pas la nature de la constitution ni la manière dont elle peut contribuer à son élaboration.
Certains craindront que le peuple ait des attentes trop grandes vis-à-vis de la constitution.
Cet argument reflète en soi une vue bien précise du champ d’application idoine d’une
constitution, et renvoie à la question de savoir si une constitution doit établir des droits
économiques, sociaux et culturels.

50
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Au Brésil, l’idée d’avoir une assemblée constituante en charge du projet de texte a

été largement rejetée car ce projet serait « un instrument dangereux de contrôle sur
l’assemblée ». Au Timor-Leste, le Fretilin, parti dominant au sein de l’assemblée, a pu
orienter en grande partie la discussion en faisant en sorte qu’elle se base principalement sur
le projet de constitution qu’il avait lui-même préparé.
Aux Fidji, au Kenya et en Ouganda, la consultation publique a eu lieu avant la rédaction
du premier projet de texte. En Afrique du Sud, la constitution provisoire a été le fruit de
négociations entre les partis. La consultation publique a été organisée sur la rédaction de
la constitution définitive, largement inspirée de la constitution provisoire. Cette dernière a
donc servi dans une grande mesure de projet de texte soumis à débat.

Encadré 2. Le processus kenyan [2010] et le processus

de Bougainville [2004]
Dans le processus kenyan, si le délai prévu pour la première étape (élaboration d’un
projet) n’a pas été précisé, en revanche des limites strictes ont été prévues pour les
étapes ultérieures. Par conséquent, le comité d’experts avait pour tâche de répondre
aux observations des citoyens et amender son projet dans un délai de vingt-et-un jours
à compter du 17 décembre (y compris le jour de Noël et le jour de l’An) alors que les
membres et le personnel du comité avaient déjà prévu de partir en vacances.
À Bougainville, d’importantes modifications de la constitution de Papouasie-Nouvelle-
Guinée destinées à donner suite aux dispositions de l’Accord de paix de Bougainville
de 2001 furent approuvées par le parlement de Papouasie-Nouvelle-Guinée en mars
2002. Toutefois, les amendements ne sont entrés en vigueur que lorsque la mission
d’observation des Nations Unies a déclaré que les milices de Bougainville impliquées
dans un conflit sécessionniste complexe avaient respecté les mesures de désarmement
convenues. Ce n’est qu’à ce moment (juillet 2003) que Bougainville a pu prendre les
principales mesures prévues dans la constitution amendée de Papouasie-Nouvelle-
Guinée en vue d’adopter une constitution infranationale portant sur la création du
Gouvernement autonome de Bougainville.

2.1.5 Calendriers
Un processus d’élaboration de constitution conçu (par opposition à un processus graduel
de changement constitutionnel) inclut habituellement un calendrier et une chronologie des
évènements, ce qui est souhaitable pour diverses raisons ; il faut savoir saisir le « moment
constitutionnel » (voir partie 2.1.2), maîtriser les coûts du processus et s’assurer que des
intérêts particuliers ne viennent pas hâter le processus ou, au contraire, l’éterniser. Se
tromper dans le calendrier peut avoir différentes incidences :
• Un document manquant de légitimité aux yeux des citoyens ;
• Un document de mauvaise qualité ;

Interpeace 51
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• Aucun document n’est produit – car l’enthousiasme s’estompe et le peuple tend à se

satisfaire de ce qu’il a, ou alors la constitution provisoire devient (ou est modifiée pour
devenir) une constitution définitive.

Une feuille de route peut s’appliquer de différentes manières ; elle peut :

• Ne contenir qu’une date butoir avant laquelle une nouvelle constitution doit être adoptée
sans autre indication de délai ou de chronologie des évènements (ce qui est inhabituel
car si l’on spécifie les tâches à mener elles sont assorties d’une chronologie explicite ou
implicite, ne serait-ce qu’en termes généraux) ;
• Préciser de manière approfondie les tâches et l’ordre dans lequel elles doivent être menées
sans fixer de délais ou uniquement une date butoir ;
• Définir de manière très générale les tâches sans indication claire du moment où elles
doivent être accomplies (par exemple, exiger de « consulter les citoyens » sans indiquer si
cette consultation doit se faire avant tout autre tâche, uniquement lorsque le projet de texte
est fin prêt ou les deux) ;
• Indiquer en détail le déroulement des évènements assorti de délais précis ;
• Prévoir une combinaison de ces démarches ;
• Programmer les évènements non dans le temps mais par rapport à d’autres évènements
figurant dans l’accord de paix (comme à Bougainville, Papouasie-Nouvelle-Guinée, voir
annexe A.9).

Jusqu’à quel point un calendrier doit-il être détaillé ? Il est difficile de prévoir avec précision
combien de temps durera chaque étape du processus. Il est vrai qu’il est possible de
programmer des réunions à des fins d’éducation civique ainsi que pour recueillir l’avis des
citoyens, mais le niveau d’enthousiasme de ces derniers aura une incidence sur le temps
nécessaire pour analyser les points de vue exprimés (voir la partie 2.2.4). Parfois, un surcroît
de temps et de ressources sera nécessaire. L’idéal serait de prévoir suffisamment de temps
pour chaque étape faute de quoi on court le risque de devoir raccourcir ou, au contraire,
rallonger le temps prévu pour les autres étapes.

Encadré 3. Des délais préjudiciables

Certains processus pilotés par les Nations Unies ou par des gouvernements étrangers
ont été gravement affectés par des délais imposés de l’extérieur (par exemple, en
Afghanistan [2004] et en Irak [2005]). Cette pression extérieure a non seulement causé
du ressentiment mais a aussi empêché les processus locaux d’être pleinement menés à
bien. En Irak, des questions importantes sont restées sans réponse et le restent encore
aujourd’hui (voir partie 4.2. annexe A.1 et annexe A.6). N’oublions pas qu’en règle
générale les processus complexes de ce genre qui impliquent un travail d’éducation
civique, des consultations publiques, la préparation de projets de texte et des débats
au sein d’une assemblée constituante ou d’un autre organe similaire peuvent durer
plusieurs années.

52
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Il est vrai que certains facteurs peuvent laisser penser qu’il y a urgence :
• Le risque de retomber dans un conflit ;
• Le risque de coup d’État (ce qui explique pourquoi aux Philippines le processus de
rédaction de la constitution de 1987 a été achevé en l’espace de six mois) ;
• Le désir d’achever le processus avant la tenue des élections (soit parce que l’on sait qu’un
nouveau gouvernement s’opposera au changement ou encore parce qu’avant les élections,
il est difficile pour les différents acteurs politiques de savoir comment telle ou telle
disposition pourra jouer en leur faveur) ;
• Des pressions de l’extérieur (d’ordre financier ou autre).
Toutefois, il ne faut pas précipiter le processus. En effet, il faut prévoir suffisamment de
temps pour expliquer aux citoyens en quoi consiste une constitution, former les acteurs
politiques, permettre aux citoyens de se faire une opinion et de la faire connaître, examiner
tous ces points de vue, et dégager un consensus autour de questions délicates. Pour décider
ce que signifie « suffisamment » de temps, il est utile de tenir compte des points suivants :
• Le niveau de connaissance de la population et d’éducation civique qui lui a été prodigué ;
• Le contexte et la communication – comment va-t-on faire connaître le processus aux
citoyens et par quel biais ces derniers peuvent-il communiquer leurs opinions ;
• Prévoir du temps pour prendre en compte les points de vue exprimés (sinon ils seront
simplement rangés au fond d’un tiroir et oubliés) ;
• La nécessité de faire élire l’assemblée constituante ;
• L’implication à temps plein ou à temps partiel des participants au processus (par ex. les
membres de la commission ou de l’assemblée constituante) ;
• Le volet financier (déterminant pour savoir, par exemple, si la commission va travailler à
temps plein ou si l’on va faire appel à d’autres personnes pour examiner les propositions).

Les concepteurs doivent prendre en compte les dispositions législatives ou constitutionnelles

en vigueur prescrivant certains délais (par exemple, prévoir un certain laps de temps entre
les différentes étapes du débat parlementaire).

Qui doit décider du calendrier ?

Certains acteurs veulent obtenir une constitution rapidement ou alors, au contraire, prolonger
le processus, tandis que d’autres ne veulent pas de constitution du tout. En conséquence, le
choix de la personne qui doit fixer le calendrier sera déterminant pour la réussite ou l’échec
de l’entreprise. En effet, il est important d’être conscient des facteurs suivants :
• En tant que groupe, la classe politique pourrait souhaiter améliorer ses chances d’être élue
en produisant une constitution à tout prix, quelle que soit sa qualité ;
• À titre individuel, les politiciens pensent qu’une nouvelle constitution leur donnera la
possibilité d’être réélus (certains présidents ont avancé cet argument : si une nouvelle
constitution entre en vigueur, l’ancienne limitation du nombre de mandats devient
caduque !) ;

Interpeace 53
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• Les participants au processus qui ne sont pas issus du monde politique peuvent trouver
leur rôle plaisant, et même financièrement gratifiant, auquel cas ils souhaiteront prolonger
le processus aussi longtemps que possible ;
• Les acteurs internationaux veulent souvent avoir une idée précise de la date de sortie du
texte et sont prêts à sacrifier la qualité à la rapidité (voir la partie 4.2).

Rigidité ou flexibilité ?

Il n’est pas inhabituel que les délais soient prolongés. Cette flexibilité peut certes être
accordée à l’organe constituant mais faute de limites, une totale latitude rendrait tout
calendrier inutile. Suivant les circonstances politiques, il se peut que l’on ressente le besoin
d’accélérer le rythme. Dans d’autres cas, la décision de prolonger ou non le délai peut être
confiée au même organe qui a initialement fixé le calendrier, qu’il s’agisse des parties à un
accord de paix, du parlement, de parties étrangères, etc.
Au Népal, la constitution de transition prévoyait la possibilité exceptionnelle de proroger le
délai de six mois au cas où un état d’urgence causerait du retard. Cette prorogation pouvait
être décidée par résolution de l’assemblée constituante elle-même (largement contrôlée par
les partis) adoptée à la majorité des membres présents et votants.

Les facteurs susceptibles de contribuer à l’achèvement des travaux en

temps voulu

Si le calendrier est réaliste, il a davantage de chances d’être respecté mais d’autres facteurs
entrent également en ligne de compte :
• La personne en charge de présider et gérer le calendrier (quel que soit l’organe ou la
structure de gestion) doit proposer une éthique de travail aux participants et leur faire
prendre conscience de l’importance du facteur temps ;
• L’engagement politique est crucial, de sorte que si les acteurs demandent une prorogation,
ils en seront dissuadés de peur de « perdre la face » ;
• S’assurer que la population comprend et, dans l’idéal, soutient le calendrier ;
• Instaurer des mécanismes de résolution de questions particulièrement délicates (voir partie
2.5.2) ;
• Faire en sorte que la participation au processus ne soit pas trop lucrative ;
• Essayer de faire en sorte que le soutien financier soit suffisant ;
• De façon générale, gérer efficacement le processus et introduire des mesures pour éviter
la corruption (voir partie 2.3).

Que se passe-t-il lorsque le délai est écoulé ?

La réponse juridique à cette question se trouve dans le document dans lequel le délai a été
fixé.
• Au cas où ceci implique d’abandonner tout le processus, alors la constitution existante
restera en vigueur. Or, cette dernière peut être un texte provisoire qui ne se prête pas à une

54
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

application dans le long terme, ou encore une constitution complète mais insatisfaisante ;
• Le document dans lequel le délai a été fixé peut exiger la tenue d’une élection suivie de la
relance du processus (comme cela a été le cas en Irak).

Comment faire respecter le calendrier ?

Un calendrier imposé de l’extérieur, qui prétend être juridiquement contraignant ou

non, peut être « exécutoire » précisément pour les raisons pour lesquelles il a été imposé
au départ, notamment une réalité politique ou économique difficile. Il existe de réelles
pressions telles que le retrait imminent des forces de sécurité ou l’immédiate disponibilité
de l’aide extérieure. Les États sortant d’un conflit sont souvent vulnérables et divisés.
Cependant, des compromis sont parfois possibles. Au Timor-Leste, le calendrier initial
était complètement irréaliste et a dû être prorogé. Malgré cela, il demeurait insatisfaisant
et si du temps supplémentaire avait été accordé, la constitution aurait pu finalement être de
meilleure qualité.
En Irak, la constitution a été élaborée selon un calendrier imposé en grande mesure par
les États-Unis. Néanmoins, les États-Unis eux-mêmes n’ont pas pu empêcher l’assemblée
constituante d’amender la constitution cinq minutes avant l’expiration du délai prescrit dans
la constitution provisoire. Une longue prorogation n’étant pas réalisable, le résultat est une
constitution incomplète avec des problèmes qui n’ont pas été correctement réglés. Avant
même l’adoption de la constitution, il a été promis à certains segments de la société qu’elle
serait revue et parachevée tout de suite après les élections.
Si l’assemblée constituante est aussi un parlement, il sera difficile de l’empêcher d’amender
le cadre constitutionnel ou législatif (comme au Népal) même à un prix politique élevé.

Exemples de calendriers

La convention constitutionnelle aux États-Unis a duré pratiquement quatre mois et la

ratification par les États fédérés quarante mois supplémentaires. L’assemblée constituante
de l’Inde a siégé de 1946 à 1949 (il est vrai qu’elle a été gravement affectée par la Partition).
Le processus érythréen a duré trente-huit mois à partir de la proclamation de l’assemblée
constituante jusqu’à la ratification de la constitution. Le processus sud-africain s’est
poursuivi pendant cinq ans à compter du début des négociations multipartites jusqu’à
l’adoption de la constitution définitive.
La commission ougandaise a élaboré un projet de constitution de 1989 à 1993 et la constitution
définitive a été adoptée en 1995. Diverses raisons expliquent pourquoi le processus a été
si long : une consultation publique approfondie conformément aux dispositions législatives
portant sur la création de la commission et un manque de ressources.
L’assemblée constituante du Timor-Leste [2002] a mis cinq semaines à préparer son
règlement intérieur, l’assemblée constituante de la Bolivie [2009] sept mois. L’assemblée
du Bangladesh [1972] n’a eu besoin que de deux jours car elle s’est appuyée sur les règles
parlementaires en vigueur.

Interpeace 55
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

La consultation publique devant avoir lieu au début du processus a duré environ quatre mois
au Kenya [2005], presque trois mois aux Fidji [1997] ; au Rwanda [2003] il a fallu environ
six mois pour procéder à l’éducation civique et à la consultation publique.
La rédaction du projet de constitution qui devait être soumis à consultation publique a
duré deux mois au Rwanda [2003] et un mois au Kenya [2005] mais un travail préliminaire
important avait été accompli dans ce dernier pays et sans doute dans le premier également.
La consultation publique sur un projet de constitution ou sur des propositions concrètes a
duré une semaine au Timor-Leste [2002] et environ quatre mois en Érythrée [1997]. Il était
clair pour tous que la période d’une semaine au Timor-Leste était trop courte mais elle était
le résultat d’une forte pression exercée pour achever le processus.
Les débats sur le projet de constitution au sein de l’assemblée constituante en Afghanistan
[2004] ont duré deux semaines, cinq mois au Timor-Leste [2002], onze mois en Inde [1950]
et au Kenya [2005]. Le processus afghan consistait dans l’ensemble à approuver le texte sans
discussion tandis qu’au Timor-Leste, où il n’y avait pas de commission distincte, l’assemblée
a supervisé pratiquement tout le processus. En Afghanistan [2004] et au Kenya [2005], c’est
une commission distincte qui a préparé la constitution. En Inde, l’assemblée constituante
jouait en même temps le rôle de parlement et au Kenya tous les députés étaient membres de
l’assemblée constituante ce qui signifie que lorsque le parlement était en session, l’assemblée
ne pouvait pas se réunir.
Des campagnes référendaires pour ou contre un projet complet de constitution ont duré
moins de quatre semaines en Albanie, un mois au Venezuela, cinq semaines en Espagne et
trois mois au Kenya.
Ces chiffres, qui ne sont que d’une utilité limitée pour les planificateurs, visent simplement
à montrer à quel point les calendriers peuvent varier et quels sont les facteurs qui peuvent
les influencer.

2.1.6 La base juridique de la conception d’une constitution

Le processus d’élaboration d’une constitution peut s’appuyer sur différentes bases juridiques,
et nombreux sont ceux qui se fondent sur une combinaison de documents et de dispositifs,
certains prenant la forme de lois et d’autres de considérations administratives ou informelles.
Il peut être conçu dans une ambiance d’euphorie – surtout si la paix vient d’être rétablie.
Mais le processus doit pouvoir résister à l’épreuve du temps, quand l’euphorie s’estompe et
que les tensions refont surface. Pour ce faire, non seulement il doit être bien conçu, mais
il est important aussi d’accorder une attention à la forme juridique du processus. Peu de
constitutions décrivent dans le détail tout le processus et il importe que les concepteurs du
processus étudient minutieusement les besoins qui existent pour s’assurer que le nouveau
document soit valablement adopté.
Il sera peut-être nécessaire d’adopter une loi afin de décrire le processus. La loi kenyane sur
la révision de la constitution en est un exemple. Parfois, il s’agit d’un décret-loi. Ceci peut se

56
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

faire dans le cadre des pouvoirs généraux conférés par la constitution ou en vertu d’un texte
de loi. Dans certains pays, la réforme constitutionnelle a été menée par une commission
en vertu d’une loi qui permet au gouvernement (ou uniquement au président) de mettre
en place une commission d’enquête. Lorsqu’il s’agit d’une vraie situation de révolution, il
se peut qu’il n’existe pas de constitution, auquel cas la conception du processus doit faire
partie des accords conclus entre les différentes parties prenantes. Il se peut encore qu’il
n’existe pas de moyens de légiférer.
Quelles sont les implications de la forme juridique du projet de texte ? Et plus important
sans doute, le processus est-il susceptible d’être interrompu une fois qu’il est enclenché ?
Un décret-loi peut être « annulé », une loi abrogée. Un accord entre les parties n’a pas de
valeur juridique au sens technique (par exemple, un tribunal a le droit de refuser d’entendre
une cause au motif que l’une des parties a rejeté un tel accord éminemment politique). Au
Kenya, on a longuement débattu de la question de savoir si le processus devait être inscrit
dans la constitution en vigueur – de crainte que des intérêts particuliers n’y interfèrent. Il
s’est avéré que ces craintes étaient bien fondées au Kenya, par exemple, où l’on s’est servi
des tribunaux pour freiner (sinon interrompre) le processus.
La forme juridique du projet de texte est importante à d’autres égards. Certaines formes
sont plus acceptables ou légitimes que d’autres aux yeux de groupes de la société autrefois
opposés. Il est fort possible qu’un décret-loi promulgué par une seule personne ne jouisse
pas du soutien national que certains souhaiteraient voir.
De nombreuses questions concernant le projet de texte méritent d’être examinées de près.
Jusqu’où doit-il entrer dans les détails ? Est-il possible de le modifier ? Doit-il simplement
servir d’orientation générale ou doit-il avoir force contraignante pour les organes chargés de
l’élaboration d’une constitution ?
Les juristes accordent une importance particulière à certains aspects de cette question
juridique, notamment à propos de la continuité juridique : le nouveau régime, qu’il soit
provisoire ou permanent, doit-il être légal du point de vue de l’ancien régime ? En Afrique
du Sud, le régime qui existait jusque dans les années 1990 n’avait aucune légitimité de l’avis
de la majorité des citoyens et il avait fait l’objet de sanctions internationales. On pourrait
affirmer qu’il était illégal. Toutefois, il a été décidé d’avancer progressivement vers une
nouvelle constitution en continuant d’appliquer les procédures prévues par la législation
en vigueur. C’est ainsi que la constitution provisoire de 1993 a été adoptée conformément
aux procédures établies dans la constitution datant de l’apartheid, car l’on pensait que cela
conférerait une base juridique solide à la constitution définitive de 1996.
Cependant, certains pays ont décidé d’opter délibérément pour une rupture juridique avec le
passé. Ils insistent sur le fait que la base de la nouvelle constitution ne doit pas reposer sur
des lois du passé (y compris les lois d’une puissance coloniale) mais plutôt sur l’expression
de la volonté du peuple.
Il faut avouer que parfois l’argument de la continuité juridique n’est qu’un piètre prétexte. En
cas de coup d’État amenant un régime militaire au pouvoir, dans des conditions clairement

Interpeace 57
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

illégales, ce dernier peut décider de maintenir en vigueur certaines parties de la constitution

tout en abrogeant ou en suspendant d’autres parties qui ne lui conviennent pas ou qui sont
inapplicables du fait de l’absence de parlement. Le régime emprunte cette voie pour se
donner une (fausse) légitimité. L’importance d’une constitution réside dans le fait qu’elle a
force de loi pour le peuple et les autorités même lorsqu’elle leur déplaît. Dès lors que l’on
déclare que l’on n’est lié que par les parties de la constitution qui nous conviennent, autant
dire qu’en réalité il n’existe pas de constitution.
Certains pays n’ont pas leur mot à dire concernant la nature du projet de texte puisque ce
dernier est préparé par les Nations Unies ou par des acteurs internationaux et qu’il prend la
forme d’une résolution du Conseil de sécurité ou d’un accord international. Mais il est rare
qu’un mécanisme international entre dans les détails du processus même si le calendrier
imposé aura des conséquences inévitables sur certains aspects du processus, tels que
l’ampleur de la consultation publique.
Si l’idée du moment constitutionnel a une quelconque importance, il est probable que le
véritable moment clé se présente au moment de la conception du processus et beaucoup
moins au moment de son application. C’est sans doute le moment où l’optimisme bat son
plein et où les concessions sont faites volontiers, ce qui confère une importance et une
responsabilité particulières aux concepteurs. Pourtant, ces derniers ne s’en rendent pas
toujours compte ou ne se concentrent que sur certains aspects. Au Népal, il était évident
que toute l’attention était centrée sur la composition de l’assemblée constituante – sur le
nombre de membres qui allait représenter telle ou telle partie prenante. Peu d’attention a été
accordée à la question de savoir comment travaillerait l’assemblée constituante ou encore à
la participation citoyenne aux délibérations.
Les accords de paix (une dynamique parfois purement interne au pays mais qui implique la
communauté internationale, y compris les Nations Unies et d’autres acteurs internationaux
clés) ont constitué en grande mesure le cadre d’élaboration de la constitution en Afghanistan
[2004] et au Népal [processus en cours].

Encadré 4. « Légalité révolutionnaire » et « Nécessité »

À la suite d’une prise de pouvoir militaire ou d’une crise qui rend impossible (ou
du moins c’est ce qu’affirment ceux qui sont au pouvoir) le processus normal de
gouvernance et d’élaboration de constitution, les tribunaux auront parfois à statuer
sur la légalité d’un régime. Ils trouvent généralement le moyen de justifier le
régime qu’ils servent. Ils le feront en invoquant les arguments de « nécessité », de
« légalité révolutionnaire », ou les deux. La première expression a été utilisée dans les
républiques socialistes de l’Europe de l’Est, leur légalité se fondait sur la révolution et
sur la soi-disant volonté du peuple. L’expression a aussi été utilisée par Hans Kelsen,
le célèbre théoricien du droit autrichien, et adoptée dans un certain nombre de dossiers

58
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

dans des contextes non-socialistes (Kelsen, 2002). L’argument clé est formulé ainsi :
les meneurs du coup ont constitué un gouvernement qui est effectivement maître de
la situation et qui est accepté (connu également sous le nom de doctrine du « coup
réussi »). En 2000, la Cour d’Appel des Fidji a rejeté cet argument car les militaires
n’ont pas été en mesure de prouver que le peuple avait réellement accepté la situation.
L’autre argument est celui de la nécessité, ou celui du « plaidoyer du tyran » comme
le décrit le poète Milton dans un contexte différent (Milton, 1968). Les tribunaux qui
ont accepté cet argument ont également ajouté qu’il implique que le gouvernement
doive rétablir l’ordre constitutionnel dans les meilleurs délais. La nécessité ne peut
guère servir de fondement pour permettre à un régime, foncièrement illégal, de se
maintenir longtemps au pouvoir.

Que faire s’il est difficile, voire impossible, de suivre les procédures
en vigueur?

Certaines constitutions contiennent des dispositions qui les rendent pratiquement

impossible à modifier. D’autres, comme nous l’avons vu, ne prévoient pas de mécanisme de
remplacement de la constitution mais seulement la possibilité d’apporter des amendements
graduels. Dans certains cas, même si les circonstances sont telles que le changement, voire
le remplacement de la constitution, sont généralement jugés nécessaires, certains groupes
vont empêcher que l’on ait recours aux règles en vigueur ou alors certaines institutions
n’existeront plus. Ce phénomène est observé plus particulièrement dans les sociétés en
sortie de crise où il n’est pas toujours possible de respecter toutes les conditions.
Ci-après quelques exemples de cas où il a été difficile de changer ou de remplacer la
constitution, alors que la situation appelait à ce changement :
• En Australie, il est possible d’organiser un référendum d’après deux conditions :
recueillir l’approbation de la moitié de la population sur le plan national et de la majorité
dans plus de la moitié des États australiens (actuellement, l’Australie compte six États ;
pour atteindre cette majorité, quatre États sur six doivent approuver le référendum) ;
parfois la majorité dans chacun des États est requise.
• Dans certains pays, on s’interroge sur les limites du pouvoir conféré au parlement pour
modifier la constitution, notamment s’il peut apporter des changements radicaux ou de
remplacer la constitution dans son ensemble.
• En 1990 en Afrique du Sud, le parlement habilité à modifier la constitution était dominé
par la communauté blanche ; les Sud-Africains noirs n’étaient pas représentés et
n’avaient pas le droit de voter.
• Au Népal, la constitution de 1990 pouvait être amendée à la majorité des deux tiers des
deux chambres avec signature du roi ; à la suite du mouvement populaire de 2006, le

Interpeace 59
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Sénat n’a pas été réinstauré (même le statut juridique de la Chambre des représentants
était équivoque) et nul ne voulait associer le roi.
On peut surmonter ces difficultés de plusieurs façons :
• Avoir recours à autant de dispositions existantes que possible (Népal) ;
• Avoir recours à la négociation, utilisant les mécanismes existants même s’ils vont à
l’encontre des intérêts de ceux qui doivent prendre les mesures qui s’imposent (Afrique
du Sud) ;
• Accepter le fait qu’il est difficile de changer la constitution et manœuvrer dans le cadre
des limites imposées (Australie) ;
• Agir en dehors de la constitution en convoquant une conférence nationale ou une
convention ou assemblée constitutionnelle.
Dans les pays en sortie de conflit, il faudra peut-être s’écarter de la lettre de la loi. Une fois
la constitution adoptée, il est peu probable qu’elle soit attaquée pour manque de validité
juridique. Il est rare que les tribunaux déclarent illégaux le régime et la constitution
qu’ils servent encore que cela se soit passé au Nigeria (1966) et aux Fidji (2000 et 2009).
Ils acceptent souvent les arguments qui invoquent les principes de « nécessité » ou de
« légalité révolutionnaire » (voir encadré 4).
Habituellement, une constitution de transition contient des orientations plus détaillées
(voir la partie 2.1.9). D’ailleurs c’est souvent le but de ce type de constitution. Il faut
si possible réfléchir longuement au niveau de détail que l’on veut introduire dans la
constitution. Les constitutions sont difficiles à changer, c’est leur force mais parfois
aussi leur faiblesse. Il est aisé d’interrompre un processus d’élaboration de constitution
mis en place suivant une procédure administrative, et les lois ordinaires peuvent être
abrogées ou modifiées à la majorité simple du parlement. Il serait donc avisé d’inscrire
dans un document la structure fondamentale du processus d’élaboration de constitution.
Cependant, si tous les détails sont mentionnés, certains problèmes peuvent émerger.
Par exemple, dans le cas où le document stipule un délai mais celui-ci ne peut pas être
respecté, il sera nécessaire de changer le document. Au Népal, le parlement provisoire
(autre nom donné à une assemblée constituante) a amendé la constitution provisoire et le
président a signé l’amendement (alors que certaines personnes avaient soutenu qu’un tel
amendement allait à l’encontre du but visé par la fixation d’un délai, voire même qu’il était
inconstitutionnel et que le président devait refuser de le signer). Cependant si les forces
qui s’opposaient à l’élaboration d’une nouvelle constitution n’avaient pas été capables de
réunir une majorité des deux tiers, le processus d’élaboration constitutionnelle aurait été
interrompu.
Peu de pays se sont dotés d’une loi ordinaire qui prévoit un processus d’élaboration
constitutionnelle pleinement participatif. Ainsi, certains pays lancent ce type de processus
en adoptant une loi spéciale (indiquant parfois la composition des organes chargés de
l’élaboration de la constitution, les processus de consultation publique et le calendrier).

60
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Le cas de l’Ouganda figurant à l’annexe A.12 en est un exemple. S’il est vrai que les lois
sont plus faciles à modifier si les circonstances évoluent (et elles évoluent souvent, surtout
dans les sociétés sortant de conflit), parfois il ne suffit pas uniquement de changer la loi.
L’attention portée aux détails doit être pesée avec soin, en particulier en ce qui concerne
le calendrier. Car si les calendriers ou les procédures ne sont pas établis sur une base
juridique, d’une part il sera difficile pour le peuple de comprendre le processus et d’autre
part il sera plus facile d’y faire obstacle. Certaines questions peuvent être réglées par
la législation déjà en vigueur, comme celle de la vérification des comptes des organes
publics.
Aux Samoa américaines [2010], le processus de révision de la constitution a été mis en
place par une série de décrets édictés par le gouverneur du territoire. Cela s’est fait dans le
cadre de la constitution en vigueur qui donnait le pouvoir de « proclamer des règlements
qui ne s’opposent ni aux lois des États-Unis applicables aux Samoa américaines, ni à
la législation des Samoa américaines ni à la présente Constitution. » Un tel décret peut
être annulé aussi aisément qu’il a été édicté et présente une sécurité moindre pour le
processus.
D’autres règles moins formelles telles que les codes de conduite (voir annexe C) et les
dispositifs administratifs seront également nécessaires pour compléter les détails du
processus. Donner l’ordre à la police de permettre la tenue de réunions publiques ou de
ne pas appliquer les lois en vigueur interdisant ce type de réunions pourra être important
dans certains processus.
En résumé, les détails du processus se trouvent dans l’un ou l’ensemble des documents ou
décisions ci-dessous :
• Accords de paix (habituellement non exécutoires surtout par les tribunaux du pays) ;
• Constitutions – antérieures ou provisoires ;
• Législation en vigueur ;
• Lois spéciales (promulguées parfois par le biais de moyens extraordinaires – par décret
militaire, par exemple) ;
• Règlements élaborés au titre d’une loi ;
• Codes de pratique (qui n’ont pas nécessairement valeur de loi) ;
• Accords informels entre les partis politiques ou conclus dans le cadre de conférences
nationales ;
• Instructions administratives.

2.1.7 Préparer ceux qui sont chargés de l’élaboration

de la constitution
Dans la grande majorité des cas, il est prévu dans les exercices d’élaboration de constitutions
de former et de préparer ceux qui seront chargés de ce travail. Mais par le passé, ces efforts
n’ont pas toujours été bien pensés ou coordonnés. Souvent, les membres des organes chargés
de l’élaboration de la constitution peuvent effectuer des voyages d’étude, participer à des

Interpeace 61
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

séminaires organisés par des groupes extérieurs, mais ils ne bénéficient pas d’un programme
de formation sur mesure qui réponde à leurs besoins particuliers.
Il faudrait préparer ces responsables à diverses étapes. Ainsi, l’examen du règlement
intérieur et des questions constitutionnelles de fond pourrait être proposé dans un premier
temps, suivi de séances de formation concernant la manière de préparer l’éducation
civique et à la consultation publique. S’il s’agit d’un processus auquel participent plusieurs
organes constituants (par exemple, une commission constitutionnelle puis une assemblée
constituante), il faudra prévoir un programme de formation différent pour chacun d’entre eux.
Si le pays a traversé un conflit, les personnes chargées de l’élaboration de la constitution
auront possiblement manqué des opportunités professionnelles et éducatives, ou alors il se
peut qu’elles n’aient aucune expérience en matière de gouvernance. Des programmes de
formation seront donc indispensables et même sollicités ; mais proposer à ces personnes
de les former risque d’être délicat, elles pourront prendre ombrage de cette proposition
insinuant qu’elles n’ont pas le bagage suffisant pour s’acquitter de leur tâche. Pensons
surtout à ceux qui ont déjà été députés et qui ont le sentiment de bien maîtriser le sujet,
après tout, ils ont appliqué eux-mêmes la constitution. Par le passé, il est arrivé que les
responsables de l’élaboration de la constitution aient bloqué toute tentative de mettre en
place des programmes de formation.
Pour surmonter ces problèmes, il serait utile d’introduire dans le cadre juridique ou le
règlement intérieur une clause exigeant à tous ceux qui sont chargés de l’élaboration de la
constitution de participer aux programmes de formation officiels. Il faudra faire attention
au choix des termes utilisés dans l’organisation de ces programmes. Les termes classiques
tels que, « formation », « programmes d’études », « orientation », « initiation », « accueil »,
« renforcement des compétences », « développement des compétences » peuvent être
jugés condescendants. Les termes « séminaires », ou « ateliers » sont plus acceptables aux
yeux de ceux qui estiment ne pas avoir besoin d’une « formation ». Cependant, pour des
raisons de commodité, nous emploierons le terme « formation » dans cette partie.

Les objectifs

Dans l’idéal, il faudrait préparer ceux qui sont chargés de l’élaboration de la constitution à :
• Planifier et gérer de manière stratégique le processus (si c’est ce que l’on demande aux
membres) ;
• Comprendre la structure du processus et tout mandat ou législation régissant le processus,
ainsi que le règlement intérieur et le code de conduite ;
• Convenir des principes qui les guideront dans leur travail et leur permettront de cerner le
mandat et les principes énoncés dans le cadre juridique ;
• Servir l’intérêt national et ceux de leur groupes particuliers, apprendre à se servir du
processus pour dégager un consensus ou même contribuer à la construction de la nation ;
• Communiquer efficacement avec les citoyens et d’autres parties prenantes ;

62
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

• Mener à bien un programme d’éducation civique et de consultation publique coordonné et

efficace ;
• Comprendre les questions constitutionnelles clés de fond (telles que celles relatives aux
droits de l’homme ou à la décentralisation).

Les parties de ce manuel consacrées aux questions spécifiques liées au processus

d’élaboration constitutionnelle (telles que le règlement intérieur et l’éducation civique)
constituent un guide des connaissances et compétences nécessaires pour effectuer une
tâche donnée. Ce manuel ne porte pas sur les questions constitutionnelles de fond (par
exemple, les droits de l’homme, le système judiciaire), mais se limite à donner des conseils
pratiques et à indiquer les points à prendre en compte dans la formation des personnes
chargées de l’élaboration de la constitution.

Concevoir un programme pour les questions constitutionnelles

de fond

Le contenu d’un programme de formation portant sur les questions constitutionnelles de

fond pourrait couvrir toute une gamme de sujets. Parmi les sujets d’ordre général utiles,
citons les suivants :
• Nature et objectif d’une constitution en règle générale ;
• Son champ d’application possible, arguments en faveur des éléments qu’elle devrait
contenir ou non ;
• Son utilisation juridique, politique ou autre ;
• Son langage – langage juridique technique et langage passionnel- leur bon usage ;
• Importance de la structure d’une constitution – du lien entre ses différentes parties ;
• Principaux éléments d’une constitution ;
• Différentes options en matière de conception des éléments clés d’une constitution, tels
que les systèmes de gouvernement, la séparation des pouvoirs ;
• Droit international et constitutions ;
• Fonctionnement de la constitution en vigueur, forces et faiblesse.

Le but de la formation proposée à ceux qui sont chargés de l’élaboration de la constitution

n’est pas d’en faire des juristes spécialisés en droit constitutionnel. Certains ont été élus
ou choisis car ils représentent des groupes exclus ou encore des intérêts particuliers. La
formation a pour objectif de les aider à traduire les buts et aspirations de ceux qu’ils
représentent en termes constitutionnels. Mais pour pouvoir participer efficacement, ils
doivent comprendre comment la constitution permettra – ou non – de faire avancer les
intérêts de ces groupes. Ils auront également besoin de bien appréhender des questions
plus vastes car ils ne représentent pas seulement des groupes et intérêts spécifiques
mais doivent aussi agir dans l’intérêt national. Ainsi, si des femmes sont désignées
représentantes, elles ne devront pas se contenter de représenter les intérêts des femmes

Interpeace 63
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

mais devront aussi contribuer à l’examen de toutes les questions en y apportant leurs
perspectives et connaissances.
De nombreuses personnes chargées de l’élaboration de la constitution ont certes une
maîtrise des questions constitutionnelles mais qui se borne souvent aux enjeux qui
les concernent directement ainsi que leurs communautés. Les députés, par exemple,
maîtrisent certainement les questions relatives au système électoral et au processus
législatif mais beaucoup moins celles qui ont trait au système financier national ou aux
droits de l’homme. Peu de personnes savent comment fonctionnent les forces de sécurité
et comment elles sont, ou pourraient être, mieux contrôlées. Une minorité d’individus,
même les juristes, auront lu une constitution de bout en bout.
Ceux qui sont chargés de l’élaboration de la constitution devront à leur tour former les
électeurs, le grand public et si eux-mêmes n’ont pas les connaissances requises, ils seront
mal placés pour le faire. Dans l’exercice d’élaboration de la constitution et du fait qu’il y a
conflit ou différend sur les questions constitutionnelles, de nouvelles idées vont émerger ;
or si ceux qui sont chargés de l’élaboration de la constitution connaissent mal le document
en vigueur, ils ne seront pas en mesure d’apprécier la valeur de ces nouvelles idées.
De même, tandis qu’il est attendu des personnes chargées de l’élaboration de la constitution
qu’elles maîtrisent le jargon constitutionnel et les concepts de base, on ne peut pas leur
demander d’acquérir les compétences techniques de rédaction de la constitution. Elles
doivent bien comprendre leur rôle et celui des autres acteurs qui participent au processus,
dont celui des rédacteurs.
Compte tenu de cela, les programmes de formation devraient au moins permettre aux
personnes chargées de l’élaboration de la constitution de :
• Participer pleinement aux discussions sur toutes les questions et savoir tirer bon profit
des conseils des experts lorsqu’elles sont conscientes des limites de leurs connaissances ;
• Expliquer les concepts constitutionnels de base aux citoyens ;
• Comprendre les suggestions proposées pour le projet de constitution et être capable de
poser des questions à ceux qui les formulent ;
• Lire et comprendre les projets de constitution, pour s’assurer que les décisions prises sur les
questions constitutionnelles figurent fidèlement dans le libellé du texte de la constitution.
Les personnes chargées de l’élaboration de la constitution sont parfois réparties dans
des comités thématiques où sont examinées les différentes options relatives à des
domaines techniques spécifiques comme celui du système judiciaire. Pour faire leur
travail correctement, les membres de ces commissions devront bénéficier d’une formation
pointue dans ces domaines.

Les approches pédagogiques

Selon la culture du pays, les programmes de formation sont abordés de façon différente.
Dans certains pays, on optera pour une méthode participative. Souvent dispenser un

64
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

simple cours magistral ne suffit pas car ceux qui sont chargés de l’élaboration de la
constitution n’ont pas l’habitude d’assimiler de grandes quantités d’information par ce
biais. L’expérience montre que pour l’apprentissage de procédures, le jeu de rôles et
d’autres méthodes participatives ont plus de chance d’être efficaces et acceptés. Des études
menées sur l’enseignement universitaire révèlent que l’attention des étudiants baisse au
bout de vingt minutes environ et qu’il faut combiner les cours magistraux avec d’autres
techniques comme les discussions en groupes restreints ou des sessions de questions et de
réponses qui stimulent l’intérêt et l’attention.
Il serait utile de consulter ceux qui sont chargés d’élaborer la constitution afin de
savoir quels sont leurs besoins en matière de connaissances pour pouvoir s’acquitter
convenablement de leur tâche. Après tout, ils ne sont pas au même niveau de connaissances
et ont tous des besoins différents. Certains d’entre eux sont peut-être illettrés ou ne
comprennent pas la langue de travail utilisée.
Celui qui conçoit et gère le programme de formation pour les personnes chargées d’élaborer
la constitution doit mettre à profit les ressources locales de formation pour adultes avant
de se tourner vers l’assistance d’experts étrangers. Certaines organisations internationales
et ambassades disposent sans doute d’expertise sur des sujets précis mais s’il est fait appel
à cette offre de formation extérieure, il faudra veiller à bien la coordonner pour s’assurer
qu’elle réponde aux besoins du processus de manière efficace.
Il existe aussi des possibilités d’effectuer des voyages d’étude à l’étranger. À la fin 1947,
le conseiller constitutionnel auprès de l’assemblée constituante de l’Inde s’est rendu à
Washington, Ottawa, New York, Dublin et Londres, des visites qui lui ont donné
l’occasion de rencontrer une pléiade de juges, d’hommes politiques et d’érudits. À la
suite de ces discussions, il a proposé plusieurs modifications du projet de constitution
qu’il avait déjà préparé sur la base des diverses propositions faites par la commission.
En l’occurrence, il s’agissait d’un juriste connaissant parfaitement le projet, capable de
discuter avec aisance du sujet et de tirer pleinement profit des échanges qu’il a eus dans le
cadre de ses rencontres.
De nombreuses personnes qui sont chargées de l’élaboration de la constitution souhaitent
pouvoir se rendre dans d’autres pays afin de tirer des enseignements de leurs systèmes.
Ci-après plusieurs exemples de visites récentes :
• Des membres de la Commission de révision de la constitution des Fidji sont allés en
Malaisie, à l’Île Maurice et en Afrique du Sud (pays choisis en raison de la dimension
ethnique de leur vie politique et de leurs débats constitutionnels) ;
• Des fonctionnaires et représentants de la société civile des États du Kordofan méridional
et du Nil Bleu du Soudan se sont rendus en Indonésie pour tirer des enseignements de
l’expérience de ce pays en matière de sécession (Timor-Leste) et d’autonomie (Aceh) car
dans l’Accord de paix global au Soudan, une disposition prévoit que ces États soudanais
doivent procéder à une consultation publique sur leur avenir dans le cadre de l’accord de
paix du Soudan du Sud ;

Interpeace 65
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• L’agence suisse de la Direction du Développement et de la Coopération a organisé un

voyage d’études en Suisse à l’intention des différents partis politiques népalais, des
fonctionnaires du gouvernement, des universitaires et des membres de la société civile
afin qu’ils se familiarisent avec le système suisse, particulièrement le fédéralisme ;
• Des membres de l’assemblée populaire constituante de l’Indonésie impliqués dans un
exercice d’amendement constitutionnel sont partis en Thaïlande et en Corée du Sud
pour étudier les cours constitutionnelles ;
• Des commissaires ougandais se sont rendus aux États-Unis et dans divers pays
européens et africains.
Il est indéniable que ces visites ont été fort utiles. Les membres de la Commission Reeves
des Fidji ont déclaré : « Nous avons pu nous forger des idées concrètes, ce qu’il aurait été
difficile à faire à partir de livres ou d’articles » (Fidji 1996 : 61). Il y a une grande différence
entre un voyage d’étude entrepris par des membres qui connaissent déjà bien la situation
dans leur pays et qui ont quelques notions en matière de questions constitutionnelles ou
de sciences politiques et un voyage effectué par des personnes inexpérimentées désignées
essentiellement pour des raisons politiques.
Les auteurs avouent nourrir un certain scepticisme face à l’utilité de bon nombre de ces
voyages. Trop souvent, ils sont considérés par les participants comme l’occasion d’échapper
aux conditions prévalant dans leur pays, ou comme l’occasion rare de voyager à l’étranger
ou encore de faire des achats. Les participants mal préparés ne sauront pas dans quel
contexte replacer les informations qu’ils reçoivent et les éléments qu’ils observent. De
nombreuses personnes chargées de l’élaboration de la constitution sont parties en voyage
d’étude alors qu’elles étaient censées rester chez elles et accomplir des tâches essentielles
dans le cadre du processus d’élaboration de constitution. En Indonésie, un commentateur
a déclaré que même si le comité ad hoc chargé de préparer un projet d’amendement pour
le pays s’était rendu dans vingt-et-un pays, il s’agissait en réalité de « promenades » car
les membres du comité n’étaient pas tenus de présenter un rapport détaillé de ces visites.
Ceux qui appuient ou proposent ces voyages d’étude les affectionnent pour diverses
raisons : ils confèrent une visibilité, plaisent aux participants, sont l’occasion de réaffecter
des fonds vers le pays d’origine et leur donne aussi la possibilité gratifiante de se montrer
dans leurs atours démocratiques.
Quelques conseils pratiques pour s’assurer que les voyages d’étude répondent bien aux
besoins du processus :
• Essayer de faire en sorte que les voyages d’étude soient planifiés en consultation avec
ceux qui organisent le processus d’élaboration constitutionnelle dans le pays d’origine
afin d’éviter que les membres du comité ne soient absents à un moment critique ;
• Choisir avec soin le pays et les institutions à visiter pour s’assurer de leur pertinence ;
• S’assurer que les membres qui doivent entreprendre cette visite ne soient pas choisis
simplement pour plaire à d’importantes personnalités politiques mais pour qu’ils
puissent bénéficier réellement de cette expérience ;

66
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

• S’assurer que les compétences linguistiques des participants soient suffisantes (ou
prévoir une traduction adéquate) ;
• Préparer le voyage en amont afin que les participants sachent où ils vont et pourquoi, en
quoi l’expérience a trait à la situation chez eux – ils doivent être motivés, savoir quels
sont les éléments d’information qu’ils vont rechercher et quelles questions poser ;
• Organiser une réunion de restitution pour consolider les acquis des participants ;
• Informer au préalable ceux qui feront des communications pour qu’ils aient quelques
renseignements de caractère général sur les personnes qu’ils vont rencontrer ;
• Choisir avec soin les exposants – il risque d’être fort impressionnant pour les visiteurs
de rencontrer le président du pays ou le président de la Cour Suprême mais ces
personnalités ne sont pas nécessairement les personnes ressource les plus indiquées ;
• Faire le nécessaire pour que les participants enrichissent le processus d’élaboration de
constitution par les connaissances acquises.

Ressources

Outre les modes de formation présentiels, il serait utile de fournir des informations
essentielles à ceux qui sont chargés d’élaborer la constitution avant même la première réunion
de l’organe constituant (surtout s’il s’agit d’une assemblée constituante ou de tout autre
organe important composé de non-experts). Ces informations, contenues dans un guide,
porteront sur des questions pratiques et logistiques concernant le transport, le logement, les
mesures de sécurité, la rémunération, etc. Ce guide décrirait aussi les ressources, telles que
des chercheurs ou un accès à l’Internet, qui sont mises à disposition des membres.
Dans la documentation fournie, il est important de décrire le mandat juridique, les étapes
du processus, tout règlement intérieur ou code de conduite qui doit régir la conduite des
membres, ainsi que tout autre document pertinent. Dans l’idéal, il faudrait aussi fournir
des documents de référence sur le constitutionalisme et sur les principales caractéristiques
de la constitution existante, une analyse historique du constitutionalisme dans le pays et
une introduction à certaines questions constitutionnelles clés. En Afghanistan [2004], le
secrétariat de la Loya Jirga constitutionnelle, une forme d’assemblée constituante, avait
préparé cette documentation avec l’aide d’un conseiller étranger.

2.1.8 Principes directeurs du processus

S’accorder sur des principes directeurs : une tâche de plus en plus

importante

Dans l’élaboration d’un processus constitutionnel, il importe que les principales parties
impliquées s’accordent sur un ensemble de principes devant guider ledit processus. Ceux-
ci sont souvent appelés « principes directeurs » (et parfois « principes constitutionnels »
ou encore, « principes immuables »).

Interpeace 67
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Ces principes peuvent définir à la fois la méthodologie du processus (par exemple, exiger
qu’il soit consultatif et participatif) et le contenu de la constitution qui est censée en
résulter. Les principes directeurs tiennent généralement compte des aspects clés du
contexte historique dans lequel se déroule chaque processus, ainsi que, plus globalement,
des normes et principes internationaux énoncés ci-dessous.
S’accorder sur des principes directeurs peut avoir de nombreux avantages, particulièrement
en situation de conflit ou de transition. En effet, ces derniers peuvent contribuer à garantir
la transparence du processus et lui conférer une certaine légitimité aux yeux des citoyens.
Toutes les parties intéressées par le processus seront ainsi mieux préparées et plus au fait
de la manière dont elles peuvent participer au processus et en suivre l’évolution. Dans
des situations de conflit, postérieures au conflit ou de transition marquées par des abus
de l’État et d’autres acteurs, l’adoption de préceptes fixes concernant le contenu de la
constitution risque d’être particulièrement importante. En effet, ces principes peuvent
contribuer à une vision commune pour un avenir meilleur. Ils peuvent aussi donner de
l’assurance à des franges minoritaires de la population craignant de perdre des pouvoirs
ou privilèges dans un processus constitutionnel accaparé par la majorité.
Il n’est pas toujours nécessaire de disposer de principes directeurs, c’est le cas, par
exemple, lorsqu’un processus constitutionnel se déroule de façon progressive, sans que
les parties ne s’accordent forcément sur les détails. Dans certains cas, tenter de s’accorder
à l’avance sur des principes peut être source de divisions.

La nature des principes directeurs

Dans la plupart des cas, les principes directeurs sont des termes de référence s’appliquant
à l’ensemble du processus. Ils visent à donner une orientation au processus sans pour
autant être inutilement restrictifs. Ils sont généralement considérés davantage comme des
obligations politiques que des principes juridiquement contraignants et exécutoires. De
ce fait, ils sont souvent énoncés en des termes généraux et non dans un langage précis et
directif.
Dans certains cas, surtout dans les processus visant à résoudre de graves conflits, le
champ des principes est élargi afin d’inclure des dispositions détaillées sur le processus
et sur le contenu du texte, ainsi qu’une vérification avant que le projet de constitution
n’entre en vigueur. Par exemple, lors du processus sud-africain [1996], les principales
parties impliquées dans les négociations de sortie du régime de l’apartheid ont décidé
de la création d’une assemblée constitutionnelle élue qui consulterait le peuple sur la
constitution finale, ainsi que de trente-quatre principes constitutionnels fournissant
des directives détaillées sur le contenu de la nouvelle constitution à élaborer par cette
assemblée constitutionnelle. Il s’agissait de la forme et des structures du gouvernement ;
des relations entre le gouvernement national et les gouvernements infranationaux afin de
garantir une autonomie locale ; de la protection des intérêts des principales minorités ; de
la protection des droits de l’homme ; de la création d’institutions publiques indépendantes

68
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

et de l’enracinement de la constitution grâce à des procédures d’amendement conférant un

rôle aux provinces en cas d’amendements touchant à leurs intérêts. Toutes ces dispositions
ont été énoncées dans une constitution provisoire, qui a également créé une cour
constitutionnelle ayant pour mission de vérifier que les trente-quatre principes étaient
bien pris en compte dans la version définitive de la constitution.

Les principes figurant dans les textes instituant des processus

constitutionnels

Ces principes sont généralement énoncés dans les textes fondamentaux d’un processus,
tels que la législation créant une commission constitutionnelle ou une assemblée
constituante, les termes de référence d’une commission parlementaire sur l’élaboration
de la constitution, d’un accord de paix ou d’une constitution provisoire prévoyant un
processus constitutionnel destiné à contribuer à la résolution d’un conflit. Ces principes
se retrouvent aussi (avec quelques variantes) dans les accords internationaux prévoyant
un processus constitutionnel (à l’instar de l’Accord de Bonn sur l’Afghanistan et de
l’Accord de Paris sur le Cambodge), ainsi que dans les décisions et directives de mission
des Nations Unies sur les processus dans lesquels elles jouent un rôle majeur, à l’exemple
de la Namibie et du Timor-Leste.

Principes directeurs : un phénomène courant

On constate un grand intérêt pour les principes directeurs constitutionnels depuis qu’ils
ont été utilisés dans le processus sud-africain – au point que certains pensent qu’ils ont été
utilisés pour la première fois à cette occasion. Mais divers principes directeurs ont déjà été
utilisés dans de nombreux processus, aussi bien avant qu’après l’expérience de l’Afrique
du Sud. Cependant, il est vrai qu’ils sont rarement aussi rigoureusement exécutoires qu’ils
l’ont été dans ce pays. Parmi les exemples plus anciens, citons les termes de référence fixés
par le gouvernement britannique pour le processus constitutionnel engagé fin 1946 en vue
de l’indépendance de l’Inde ; les conférences constitutionnelles visant l’élaboration d’autres
constitutions préalables à la décolonisation dans les années 1950 et 1960 ; les termes de
référence que le pouvoir législatif colonial de la Papouasie-Nouvelle-Guinée a assigné au
comité de planification constitutionnelle en 1972 ; les « Principes constitutionnels » de la
Namibie adoptés par les combattants de la liberté namibiens (la SWAPO – South West
Africa People’s Organization) et les acteurs de la communauté internationale en 1982, sept
ans avant que ne se réunisse l’assemblée constituante du pays. Le processus indien s’est
doté de ses propres principes, incarnés dans la « Objectives Resolution » proposée par
Nehru au début des travaux de l’assemblée constituante. Beaucoup d’autres exemples de
principes directeurs ont été appliqués depuis le cas sud-africain, notamment le processus
de Bougainville [2004], le processus du Burundi [2005], les deux processus du Kenya
[2005 et 2010] et le processus du Népal [en cours] (dans lequel la constitution provisoire de
2007 prévoit un nombre important de principes, bien qu’ils ne soient pas clairement liés au
processus constitutionnel, contrairement aux fonctions de l’État en général). L’assemblée

Interpeace 69
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

constituante bolivienne s’est dotée d’une commission sur la « Vision de la nation », qui a
élaboré des principes appliqués au reste du processus.

Les sources des principes des processus constitutionnels

La conception et le fonctionnement des processus constitutionnels nationaux et

infranationaux sont de plus en plus influencés, voire déterminés, par une grande variété
de normes et de précédents (y compris issus d’autres processus constitutionnels), qui
constituent inévitablement une source de principes directeurs constitutionnels. Les
normes relatives aux droits de l’homme ont une influence grandissante sur la conception
des processus, en particulier le tout nouveau droit à la « participation démocratique »
fondé sur la Déclaration universelle des droits de l’homme des Nations Unies (1948,
article 21) et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (article 25), ainsi
que diverses autres conventions et déclarations des Nations Unies. De la même façon,
un certain nombre de conventions et déclarations régionales et onusiennes relatives
à différents aspects des droits de l’homme ont un impact considérable sur le contenu
des constitutions, ainsi que sur les principes directeurs visant à influencer le processus
décisionnel sur les constitutions. Il existe aussi des sources d’influence moins formelles
telles que les préoccupations de la communauté internationale à propos notamment de
la bonne gouvernance, d’institutions indépendantes visant à garantir la responsabilité
publique et la justice transitionnelle, toutes choses qui ont un impact sur la formulation
d’options constitutionnelles, et de ce fait, sur le contenu des principes directeurs.

Qui décide des principes directeurs ?

Les décisions relatives aux principes directeurs peuvent être prises par une grande diversité
d’acteurs. Dans le cas de constitutions de décolonisation, le gouvernement colonial ou
le parlement local créé par le gouvernement colonial a souvent tendance à formuler des
termes de référence destinés à maintenir les processus dans des limites acceptables pour
le colonisateur. Dans de nombreuses situations postérieures à un conflit, ces principes
sont négociés entre les parties et inclus dans les accords de paix mais également de plus
en plus dans les constitutions intérimaires. Dans bon nombre de cas où la communauté
internationale est associée à un processus de paix, celle-ci joue un rôle majeur dans les
négociations et même dans la définition des principes. Dans d’autres situations de conflit
et postérieures au conflit, ce sont les parties prenantes au processus de paix qui décident
des principes. Dans d’autres cas encore, le pouvoir en place les intègre dans les lois
mettant en place le processus. Parfois, le gouvernement a consulté les autres parties afin
de rendre le processus le plus libre et le plus transparent possible, alors que dans d’autres,
le gouvernement peut chercher à contrôler ou à restreindre la marge de manœuvre des
autres parties durant le processus.
Cependant, dans de nombreux cas, les parties les plus intéressées par l’élaboration de
principes directeurs ne seront même pas associées au processus constitutionnel que ces
principes sont censés guider, ou n’auront aucune emprise sur celui-ci. Elles chercheront

70
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

alors à se servir des principes pour réduire le risque que les choix effectués lors du
processus n’aient des répercussions négatives sur leurs intérêts. C’est pourquoi, dans les
situations de conflit ou postérieures à un conflit, il importe que la gamme la plus large
possible de groupes d’intérêts participe à l’adoption des principes directeurs.

Principes vérifiables dans les situations de conflit impliquant

des minorités reconnues

Les ensembles de principes censés être vérifiés (parfois appelés « principes immuables »)
ne sont pas courants. Ils sont principalement élaborés dans des situations de grave conflit,
comme en Afrique du Sud et au Burundi, et visent à offrir des garanties à une ou plusieurs
parties ayant de sérieuses inquiétudes quant à leur avenir (en termes de sécurité, de pouvoir
et d’autres questions similaires). Ces garanties sont fournies par les principes immuables
déterminant certains aspects du contenu de la constitution finale. De ce fait, ils sont souvent
plutôt longs et détaillés, comme ce fut le cas de la constitution provisoire de l’Afrique du
Sud en 1994 et de l’Accord de paix et de réconciliation d’Arusha pour le Burundi en 2000.
Les principes exceptionnellement détaillés dans le cas du Burundi sont apparus dans un
protocole à l’Accord de paix et de réconciliation intitulé Démocratie et Bonne Gouvernance.
Dans ce texte figuraient des « Principes pour la constitution après la transition » à la fois
longs et détaillés qui n’étaient pas loin de former à eux seuls une constitution complète.

Encadré 5. Afrique du Sud : les jugements

de certification
De nombreuses parties ont contesté certains aspects du projet de constitution finale
au motif qu’ils n’étaient pas conformes aux principes directeurs de la version finale
de la constitution provisoire. D’après les chiffres de la Cour, cette affaire a mobilisé
« 47 avocats représentant 29 partis politiques, organisations et particuliers ». L’affaire
a été pleinement débattue, comme tout autre contentieux, et la cour a rendu une
décision motivée de 296 pages dans laquelle elle indiquait qu’en effet, neuf éléments
du projet de constitution n’étaient pas conformes aux principes directeurs, surtout les
dispositions concernant les collectivités locales. L’assemblée constitutionnelle a dû
revoir sa copie, et lorsque la constitution est revenue devant la cour, cette dernière a
certifié qu’elle respectait cette fois les principes énoncés. Dans les deux cas, les cours
constitutionnelles avaient reçu pour mission de vérifier que les principes avaient
été respectés. L’Angola a eu recours à une démarche analogue en 2010 : la cour
constitutionnelle a certifié que la constitution nouvellement adoptée par le parlement
était largement conforme aux principes énoncés dans la constitution en vigueur.

Dans le cas présent, l’élaboration de principes détaillés et vérifiables se justifie pour

une raison importante : ces principes visaient à répondre aux préoccupations de parties

Interpeace 71
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

minoritaires qui avaient dominé l’État par le passé et estimaient qu’une nouvelle
constitution résultant d’un processus dominé par la majorité précédemment exclue
serait de nature à menacer leurs intérêts. En entérinant à l’avance des principes détaillés
que devra respecter toute version finale de la constitution, les groupes minoritaires se
sont forgé de solides assurances sur le fait que leurs intérêts seront protégés. Cela les
a encouragés à prendre part au processus plutôt que de s’en tenir à l’écart, réduisant de
cette façon le risque qu’ils viennent saper le processus. En outre, parce que les principes
avaient été approuvés par les parties au conflit, et avaient vocation à être vérifiables (ou
exécutoires), ils pouvaient être considérés comme des bornes cadrant les décisions prises
au cours des processus constitutionnels consultatifs et participatifs qui s’en sont suivis.
Au Burundi [2005], la cour constitutionnelle n’ayant pas réussi à se prononcer sur le projet
de constitution, celui-ci lui a été retiré à l’issue du délai fixé par l’accord d’Arusha et a été
soumis au jugement de la population par référendum (c’est-à-dire l’étape suivante dans le
processus convenu), où il fut adopté à l’écrasante majorité. Les principes contenus dans
l’accord représentaient quasiment une constitution à part entière, c’est probablement la
raison pour laquelle l’approbation du projet de constitution par référendum fut considérée
comme une garantie suffisante de ce que les principes avaient été respectés.
Si une analyse minutieuse et compétente de la constitution, comme ce fut le cas pour la
certification sud-africaine peut s’avérer précieuse, faire intervenir la cour constitutionnelle
n’aboutit pas toujours à des résultats heureux. En effet, en Angola, six des sept juges de
la cour constitutionnelle de l’Angola avaient été désignés par le Président Dos Santos ; ils
ont largement approuvé la nouvelle constitution, qui pourtant semblait avoir été taillée sur
mesure pour permettre au président Dos Santos de se maintenir au pouvoir.

Autres cas de principes vérifiables

En Namibie, la communauté internationale a participé tant à l’élaboration qu’à la vérification

des principes directeurs, d’abord adoptés en 1982 par la SWAPO, l’Organisation de l’unité
africaine, les pays voisins de la Namibie et les États-Unis, puis approuvés (indirectement)
par le Conseil de sécurité des Nations Unies, et enfin adoptés en 1989 par l’assemblée
constituante namibienne. Bien que les principes n’aient prévu aucun organe chargé de leur
mise en œuvre, ils ont été approuvés par les Nations Unies et de ce fait, ce rôle leur a été
implicitement attribué. En juillet 1990, le Secrétaire général des Nations Unies a déclaré au
Conseil de sécurité que la nouvelle constitution était conforme aux principes.
À Bougainville (Papouasie-Nouvelle-Guinée) en 2001, une solution constitutionnelle à
un conflit séparatiste a conféré à Bougainville à la fois le droit de tenir un référendum
sur l’indépendance, différé pendant quinze ans, ainsi qu’une forte autonomie pendant cet
intervalle. Cette autonomie incluait le pouvoir d’élaborer une constitution infranationale
stipulant les structures et processus d’un gouvernement de Bougainville. Cette constitution
devait être la résultante d’un processus participatif, présenter diverses caractéristiques
démocratiques et répondre aux « normes de bonne gouvernance admises au niveau

72
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

international, telles qu’applicables et exécutables dans le contexte de Bougainville et de

la Papouasie-Nouvelle-Guinée ». Le gouvernement de la Papouasie-Nouvelle-Guinée
s’inquiétait que la constitution de Bougainville dépasse les limites prévues ou favorise
injustement certains segments de la société. Toutefois, ces inquiétudes furent levées dès
qu’il fut précisé que la constitution n’entrerait en vigueur qu’après avoir été approuvée
par la Papouasie-Nouvelle-Guinée, tout en limitant les motifs de rejet par cette dernière,
à toute situation où, selon elle, les conditions de l’accord constitutionnel n’auraient pas
été respectées. Pour limiter les risques de rejet, l’accord constitutionnel exigeait que les
rédacteurs de la constitution de Bougainville se concertent amplement avec le gouvernement
de la Papouasie-Nouvelle-Guinée lors de l’élaboration du projet de constitution.
Il existe d’autres moyens moins formels pour tenter de garantir le respect des principes.
Ils peuvent servir de base à l’éducation civique, ou encore, s’ils sont assez succincts,
être inscrits sur des banderoles et affichés sur les lieux de l’assemblée constituante. Ils
peuvent également faire partie du serment d’entrée en fonction que prêtent les personnes
officiellement nommées ou élues pour élaborer la constitution.

Comment les principes sont-ils utilisés ?

Lorsque les principes sont vérifiables, ceux qui sont associés au processus sont fortement
encouragés à veiller à ce que les propositions constitutionnelles tiennent pleinement compte
des principes à chaque étape. Cela sera particulièrement important non seulement au
cours de l’élaboration de la constitution, mais aussi lorsque des propositions seront faites
par les citoyens ou débattues au sein d’une commission constitutionnelle, d’une assemblée
constituante ou d’un autre organe délibérant. En pratique, il peut être important qu’une
institution ou un organe donné participant au processus soit chargé de vérifier le respect
des principes. Par exemple, dans une commission constitutionnelle ou une assemblée
constituante, un comité peut être mis en place à cet effet. Dans les processus où les
principes sont plutôt assimilables à des obligations politiques ou à des termes de référence, il
demeurera important, pour la légitimité du processus, que les principes paraissent respectés.
Ainsi, il conviendra de conférer les responsabilités de vérification interne correspondantes
à ceux qui sont associés au processus.

Est-il obligatoire de respecter les principes directeurs ?

Dans la plupart des cas, les principes directeurs sont exprimés en termes généraux qui visent
davantage à guider qu’à restreindre. Lorsqu’un processus est fortement participatif, il sera
souvent difficile d’utiliser des principes directeurs pour restreindre les choix effectués dans
le cadre dudit processus. Il arrive parfois même que le libellé des principes mette à lumière
un potentiel dilemme si ces principes venaient à être appliqués. Par exemple, les lois ayant
donné lieu aux deux processus du Kenya [2005 et 2010] exigeaient que les institutions créées
pour mettre en œuvre ces processus appliquent des principes louables (tels que l’obligation
de rendre compte, la prise en compte de la diversité et le respect des principes universels des
droits de l’homme) tout en veillant à ce « que le résultat final du processus d’examen reflète

Interpeace 73
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

fidèlement la volonté du peuple kényan », sans pour autant fournir des instructions sur la
manière de gérer les situations où la volonté du peuple irait à l’encontre de ces principes.

Commentaires
L’expérience de l’Afrique du Sud a probablement idéalisé les principes directeurs. S’il n’est
pas mauvais en soi d’adopter des principes à un moment où les circonstances permettent
une réflexion approfondie, ou de recourir à d’importantes négociations politiques pour
façonner le processus constitutionnel à venir, de tels principes présentent néanmoins
un caractère antidémocratique. Ils sont conçus par ceux qui détiennent une position de
pouvoir à un temps T du processus afin de limiter les possibilités de ceux qui prendront des
décisions plus tard. Ceux qui détiennent le pouvoir à ce moment T ont leurs propres intérêts
en tête, et même s’ils agissent dans l’intérêt de la nation, il s’agit peut-être d’une vision
étroite de cet intérêt. En Égypte [1971], le président Sadate a donné à l’assemblée nationale
des directives sur la constitution, indiquant notamment que 50 pour cent des organes élus
devaient comprendre des Fellahin et des ouvriers. Au Nigéria en 1988, le président militaire
a indiqué à l’assemblée constituante qu’il y avait des « zones interdites » parmi lesquelles
figuraient le système fédéral, le système présidentiel et le caractère laïc de l’État.
Bien souvent, la question des principes n’offre pas beaucoup de choix. Néanmoins, s’il est
possible (mais pas inéluctable) d’élaborer des principes, les éléments suivants pourraient
être utiles :
• Les principes sont en mesure de protéger les intérêts de minorités qui n’ont généralement
pas la sympathie de la population ;
• Il peut s’avérer utile de laisser les rédacteurs de la constitution discuter et décider eux-
mêmes des principes, afin de concentrer le débat sur des questions d’ordre général plutôt
que d’entrer prématurément dans les détails ;
• Il se peut qu’à un stade ultérieur du processus on se penche sur des « questions éthiques »
telles que l’avortement. Il peut alors s’avérer utile qu’il y ait déjà eu en amont, une entente
préalable sur un certain nombre de principes fondamentaux ;
• De la même façon, la manipulation politique peut prendre de l’ampleur à mesure que l’on
avance dans le processus tandis que décline l’intérêt pour les principes fondamentaux ;
• Cela peut paraître antidémocratique, mais s’adosser sur les principes pour éviter une
dictature de la majorité n’est pas forcément une mauvaise chose ; l’un des objectifs
majeurs d’une constitution moderne est précisément de limiter cette dictature une fois la
constitution adoptée.
D’autre part, il également vrai que :
• Les principes peuvent brider un véritable processus de réforme, en particulier s’ils sont
établis par un régime sortant ;
• L’élaboration de principes est potentiellement chronophage ;
• Pour éviter tout risque de « corseter » le processus on en arrive à formuler des principes
en des termes si généraux qu’ils finissent par perdre pratiquement toute utilité.

74
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

2.1.9 Dispositions constitutionnelles dans un régime

de transition
D’après les estimations, entre 1975 et 2003, un tiers des processus de conception de
constitutions s’accompagnaient de textes de transition. Si l’on élargit le champ de la
signification du mot « texte » à tous les documents sortant du cadre d’une constitution, le
nombre de dispositions de transition serait encore plus élevé, car certains reposent sur des
ententes, des traités ou des accords de paix qui ont une incidence sur la manière d’exercer le
pouvoir, mais ne sont pas des constitutions. Plusieurs termes s’appliquent pour désigner ce
que nous appelons les « dispositions de transition » : constitutions provisoires, temporaires,
intérimaires et de transition. Dans bien des cas, il n’est pas possible de cerner la trame
d’un processus constitutionnel sans connaître les dispositions de transition, qui font partie
intégrante de ses objectifs généraux, de sa stratégie et de sa conception.

Réformes graduelles et intérimaires : des processus liés mais différents

Les réformes graduelles ne sont pas des dispositions de transition. Elles sont parfois
appelées « réformes minimales », mais ce terme peut s’avérer trompeur dans certains cas de
réforme graduelle, comme en Indonésie, où les changements étaient loin d’être minimes. Les
réformes graduelles s’opposent aux grandes réformes ; contrairement à ces dernières, elles
sont fragmentaires mais, contrairement aux dispositions de transition, elles ne précèdent
pas forcément des réformes plus vastes. Ce sont souvent les meilleures réformes possibles
dans des contextes troublés et il est difficile de décider s’il faut les rejeter, sachant que
cela peut empêcher des réformes plus profondes, ou de les approuver dans l’espoir qu’elles
déboucheront plus tard sur des réformes plus vastes, possiblement grâce à la dynamique créée
par les réformes initiales limitées mais stratégiques. Le Chili, la Hongrie et l’Indonésie sont
des exemples majeurs de processus graduels qui ont entraîné des changements importants
dans la structure des États en question (pour lire des arguments contre le lancement d’un
processus constitutionnel à part entière, auquel pourrait se substituer un changement
graduel, voir la partie 2.1.2).

Circonstances justifiant les dispositions de transition

Lors de pourparlers de paix, il est important de conclure rapidement un cessez-le-feu, or,

un règlement à long terme, souvent considéré comme une nouvelle constitution et abordant
les causes sous-jacentes du conflit, exige beaucoup plus de temps (comme en Afrique du
Sud). Il peut sembler prématuré en outre d’entamer des négociations sur un nouvel ordre
politique lorsqu’une multitude de questions normalement abordées dans un accord de paix
n’ont pas été résolues de façon satisfaisante (telles que le désarmement, la démilitarisation,
l’échange de prisonniers, la démobilisation ou l’intégration des armées et la réinstallation
des personnes déplacées). En fonction du déroulement des événements, si des élections
doivent se tenir avant l’adoption de la constitution finale, il faudra du temps pour prendre
toutes les dispositions politiques, administratives et sécuritaires qui s’imposent (comme au

Interpeace 75
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Cambodge, en Irak et au Népal), ce qui inclut de décider qui a le droit de vote, peut-être par
« filtrage » (c’est-à-dire dans ce contexte, exclure des personnes liées à d’anciens régimes),
comme en Irak, ou au contraire, par l’intégration de communautés jusqu’alors privées de
citoyenneté et de droit de vote, comme au Népal.
Un processus constitutionnel miné par la méfiance a peu de chances d’aboutir à une bonne
constitution, voire à une constitution tout court. La confiance est une condition générale
du succès de tout processus, mais elle est particulièrement importante lorsque les parties
en négociation se sont fait la guerre jusqu’à une date récente. Certains ont avancé que les
difficultés du processus irakien étaient dues au fait qu’il avait été précipité ; le temps aurait
manqué en effet pour instaurer la confiance ou développer une vision pour le pays.
Il est souhaitable de profiter de la période « transitoire » de paix pour rétablir la confiance
entre les anciens belligérants. À ce stade, il importera d’adopter une approche consociative
(où tous les groupes clés sont représentés), même si l’objectif n’est pas de maintenir cette
formule pour établir la constitution définitive (comme en Irak, en Afrique du Sud et au
Soudan). Les dispositions de transition sont parfois un moyen de différer des questions
épineuses, difficiles à résoudre au lendemain d’un conflit mais plus faciles à aborder plus
tard grâce à la bonne volonté instaurée au cours de la période de transition.
Le bilan global de telles dispositions n’est pas impressionnant. Mais dans beaucoup de
situations de conflit et postérieures à un conflit, une certaine dose de partage du pouvoir
semble inévitable (comme au Kenya en 2007, au Cambodge, en Irak, en Afrique du Sud,
au Soudan et au Zimbabwe). Par conséquent, il convient d’accorder plus d’attention aux
modalités des accords de partenariat qui se nouent. Aux Fidji, les partis indo-fidjiens ont
décliné l’invitation du Premier ministre à intégrer le gouvernement, préférant se lancer
dans la bataille de la prochaine élection sans porter les « stigmates » d’une participation
à ce gouvernement, avant ou après l’adoption de la constitution de 1997. En effet, cette
constitution reposait, peut-être à tort, sur un « gouvernement d’union nationale » dont les
bases politiques étaient fondées sur un partenariat entre les deux principaux artisans de la
constitution avant les élections. Toutefois, ce partenariat a explosé lorsque, contrairement
à leurs attentes, ces partis ont réalisé une contre-performance lors de la première élection
organisée après l’adoption de la nouvelle constitution.
On peut considérer qu’une constitution transitoire est nécessaire pour offrir un cadre
juridique à la gestion du pays lorsque les anciennes institutions se sont effondrées ou que les
anciens partis ont disparu ou sont fortement affaiblis (comme en Somalie). En Afghanistan,
par exemple, les dispositions en question ont été appelées « accords intérimaires d’urgence »
et se justifiaient par « la situation d’instabilité », compte tenu du temps nécessaire pour
recréer l’État afghan. Il peut s’avérer indispensable de réhabiliter d’urgence des institutions
publiques cruciales parallèlement à la tenue de négociations sur un règlement à long
terme (comme en Afghanistan, au Cambodge et en Irak). Parfois, un ou plusieurs groupes
jusqu’alors exclus peuvent estimer que l’ancienne constitution n’est plus acceptable, pour
des raisons historiques ou idéologiques, même si, grâce à des amendements, des ententes

76
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

politiques ou des dispositions administratives, ces groupes peuvent être associés à la

gestion du pays (comme au Népal avec les Maoïstes). Dans certains pays, il se peut qu’une
ou plusieurs institutions clés chargées des procédures d’amendement se soient effondrées,
rendant impossible toute modification de la constitution, tout comme cela peut arriver si une
institution clé refuse d’approuver une modification. Cela aurait bien pu arriver au Népal, où
l’accord du roi, qui avait été écarté par les partis politiques, aurait pu être nécessaire.
Il est important de prendre des dispositions de transition pour offrir un cadre dans lequel
les ennemis d’hier peuvent se partager le pouvoir de l’État de demain, faciliter la conclusion
du processus de paix et négocier une nouvelle constitution. Ces dispositions favorisent
la stabilité dans ce qui, autrement, pourrait être une période troublée. Toutefois, de telles
dispositions peuvent engendrer d’autres problèmes, car les parties peuvent les considérer
comme une simple trêve, avant que la « lutte » politique (à savoir la course au pouvoir d’État)
ne reprenne. Cela s’est produit au Népal et au Soudan, où les troubles et les suspicions se
sont poursuivis bien après le cessez-le-feu et l’accord de paix. En outre, la prise de décisions
dans le cadre d’accords de transition de partage du pouvoir est souvent lourde et lente, et
exige de parvenir à un consensus.
Une autre raison importante justifiant l’adoption des dispositions de transition inclut le
fait que dans la période qui suit immédiatement le cessez-le-feu, les anciennes factions
belligérantes dominent la scène politique. La plupart d’entre elles ont probablement commis
des crimes contre l’humanité et jouissent d’une très faible légitimité aux yeux des citoyens.
Si le pays doit adopter rapidement une constitution définitive, il n’est pas exclu que ces
parties belligérantes monopolisent le processus (cette tendance a notamment été relevée
lors du processus sri-lankais parrainé par la Norvège). Par conséquent, il vaut mieux parfois
conclure des accords temporaires, de sorte que le processus d’élaboration d’une constitution
définitive ne débute que lorsque les conditions d’une plus grande participation citoyenne et
de l’examen d’une plus large gamme de questions sociales sont réunies. Par ailleurs, certains
soutiennent que le caractère transitoire de ces accords permet de trouver des solutions plus
créatives et de couvrir des questions qui ne le seraient peut-être pas dans une constitution
définitive.
Un nouvel usage des dispositions de transition a été constaté au Kenya, à Madagascar et au
Zimbabwe, suite à des élections dont les résultats ont été fortement contestés. Dans ces cas
précis, les dispositions impliquaient probablement des modifications de la constitution en
vigueur, particulièrement en ce qui concerne la structure de l’exécutif ; le but ultime étant
une nouvelle constitution ou le retour pur et simple à la constitution en vigueur. Le Kenya et
le Zimbabwe appartiennent à la première catégorie.

Aspects négatifs des dispositions de transition

Certains peuvent se servir des dispositions de transition pour détourner le processus de

réforme. Au Kenya au milieu des années 1990, certains hommes politiques se sont servis
d’une réforme intérimaire assez mineure pour empêcher un changement plus fondamental,

Interpeace 77
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

refroidissant les ardeurs du mouvement réformateur de la société civile et bloquant les

réformes pendant au moins une décennie. En 1951, le Népal subissait d’énormes pressions
pour démocratiser son système politique par le biais d’une réforme constitutionnelle ; le
roi a promulgué une constitution de transition en prélude à des réformes à engager par une
assemblée constituante. En réalité, cette disposition de transition a duré huit ans (puis a été
modifiée pour restituer au roi ses anciens pouvoirs). Ce n’est qu’en 1990 que le processus de
réforme constitutionnelle a été relancé.
Instaurer une longue période de transition n’est pas sans dangers : l’élan peut s’émousser et
l’accord entre les parties se rompre. Si l’objectif est d’instaurer un système démocratique à
long terme, les dispositions de transition doivent être dynamiques, et mener progressivement
à des processus plus inclusifs et à davantage d’obligation redditionnelle.
On court également le risque de voir le mouvement en faveur d’un changement radical
s’essouffler après l’instauration de quelques réformes. L’astuce consiste à instituer des
réformes qui, de par leur logique même, impliquent davantage de réformes, de façon à en
promouvoir le caractère irréversible. Cela pourrait se faire, par exemple, en associant au
processus des communautés jusqu’alors exclues.
Une constitution de transition donne à des forces opposées le temps de se regrouper et de se
consolider chacune de son côté, ce qui est de nature à compromettre les objectifs de paix.
Dans certains cas, les constitutions définitives sont largement calquées sur les constitutions
de transition. En Irak, la profondeur et la durée des tractations sur certains points de la
Loi administrative de transition étaient telles que les parties ont probablement fini par les
considérer comme des solutions définitives (particulièrement des questions telles que le
fédéralisme, la langue et l’avenir des forces kurdes, les Peshmergas).
Il arrive qu’une constitution provisoire exclue des groupes ou des sujets particuliers. Selon
la manière dont elle façonne le processus vers une constitution définitive, et surtout si
elle se mue en canevas pour la constitution définitive, elle est apte à entraîner de graves
conséquences pour le pays, ainsi que pour la viabilité de la paix et de la constitution.

Dispositifs de transition faisant office de feuille de route vers une

nouvelle constitution
Afin de contrer le risque de voir le désir de changement s’essouffler, il est essentiel que les
dispositions de transition intègrent une feuille de route conduisant à la nouvelle constitution.
Certaines dispositions de transition font la part belle à la feuille de route, surtout celles qui
sont négociées sous l’égide de la communauté internationale (comme en Afghanistan, au
Cambodge, au Kenya et au Soudan).
Lorsque le processus privilégie la feuille de route, il n’est pas rare de constater plusieurs
dispositions de transition successives. Une procédure bureaucratique au départ a conduit
à un système plus consultatif et plus représentatif, dont la responsabilité première était de
conduire la nation à une nouvelle constitution ou à l’élection d’une assemblée constituante.

78
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Encadré 6. Négociations sur les dispositions

de transition au Népal
Après le mouvement populaire de 2006 qui a mis fin au pouvoir absolu du roi, et
conformément à l’accord conclu entre les Maoïstes et les sept partis « démocratiques »,
les décisions ont été prises par consensus et c’est ainsi qu’ont été établies les dispositions
de transition (le roi, bien que toujours présent en théorie, a été écarté des négociations).
La décision de départ concernant les dispositions transitoires (comprenant le retrait
des articles relatifs à la monarchie et le rappel du parlement, et plus précisément les
députés de la toute dernière législature) a théoriquement été prise par les sept partis,
mais bien moins de partis dans la réalité. Elle a été prise malgré l’opposition des
Maoïstes, alors que progressivement, elle a ouvert la voie à une série de dispositions
de transition, que ces derniers ont pleinement contribué à élaborer. Les partis avaient
déjà cédé aux exigences des Maoïstes, à savoir que la constitution soit élaborée par
une assemblée constituante. Malgré la désignation d’un comité d’experts présidé par
un juge de la Cour suprême jouissant d’un grand respect pour rédiger la constitution
de transition, les décisions clés ont été prises en réalité par les représentants des huit
partis. Près de cinq mille propositions ont été recueillies auprès de la population, mais
tout porte à croire qu’elles n’ont reçu que peu d’attention. La constitution de transition
a été promulguée près de 10 mois après le rappel du parlement ad hoc.

Le champ d’application des dispositions de transition dépend de facteurs tels que la durée
de la période précédant l’entrée en vigueur de la constitution définitive (plus la période est
longue, plus les dispositions de transition doivent être détaillées) ; la possibilité d’utiliser la
constitution existante dans l’intervalle ; la marge de manœuvre à accorder aux rédacteurs de
la constitution (moins ils ont de marge de manœuvre, plus longues sont les dispositions de
transition) ; et le fait que les dispositions de transition soient placées ou non sous l’égide de
la communauté internationale (auquel cas elles seront brèves – comme au Cambodge et au
Timor-Leste).

Orientation et champ d’application des dispositions de transition

Il est donc clair que l’orientation et le champ d’application des dispositions de transition sont
mis en place en fonction du contexte et des stratégies de création du nouvel ordre politique,
d’où leur grande diversité. Certaines sont brèves, largement concentrées sur la feuille de
route, ajustant les institutions étatiques dans cette perspective. D’autres n’ont même pas
prévu certaines institutions de l’État, tandis que d’autres encore sont aussi détaillées qu’une
constitution définitive peut l’être. La constitution népalaise de 1951 ne contenait aucune
disposition relative au pouvoir législatif, mais simplement une assemblée consultative pour
le roi. La constitution de transition de 2007, toujours au Népal, ne prévoyait pas d’élections.
Mais la constitution de transition sud-africaine de 1993 était exhaustive et détaillée.

Interpeace 79
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Les experts semblent partagés entre ceux qui préconisent un document bref à la manière
d’un document commercial avec un contenu se limitant au strict minimum et ceux qui
avancent qu’une constitution de transition doit être très détaillée et aussi démocratique
que la constitution définitive (en partie afin de cultiver des pratiques et des habitudes
démocratiques). Cette dernière approche n’est guère facile à appliquer, au regard des
difficultés enregistrées par les processus de transition que nous avons cités. Cette formule
peut également être source de rigidité là où il faut de la souplesse (particulièrement dans
des contextes instables, comme au Népal). Il est probablement plus important de rendre
le processus inclusif et de le fonder sur des principes que d’essayer d’établir des règles
démocratiques pour l’administration de transition. Mais cela dépend beaucoup du contexte
et il est difficile d’être dogmatique sur ces questions.

Qui négocie les dispositions de transition ?

Il existe une grande diversité de dispositions de transition, et il en va de même pour leurs

processus de négociation. S’il est vrai que ces dispositions sont généralement négociées,
il arrive dans certains cas qu’elles soient prescrites par un parti lorsque celui-ci exerce
un contrôle sur l’ensemble de l’État. Les dispositions éthiopiennes et ougandaises
correspondaient aux décisions de régimes qui s’étaient approprié le pouvoir de l’État. Le fait
que les autorités militaires prennent des décisions unilatérales après l’exécution d’un coup
d’État est également très répandu.
En Afrique du Sud, plusieurs partis politiques ont négocié presque exclusivement entre eux
les dispositions de transition. La plupart des négociations à ce stade se tenaient à huis clos.
En cas de désaccord entre les partis, les décisions étaient prises par les deux principaux
protagonistes, c’est-à-dire le Congrès national africain et le Parti national, dont la
convergence de vues fut qualifiée de « consensus suffisant ». Si la constitution de transition
doit être négociée par des forces internes, alors le dilemme est évident : si le contexte n’est
pas propice à la décision au sujet d’une constitution définitive, sur quel nombre de détails
pourra-t-on s’accorder (autres que le véritable processus de formulation de la constitution
définitive) ? C’est la raison pour laquelle les constitutions de transition sont si semblables
à la constitution antérieure, éventuellement expurgée des dispositions les plus susceptibles
de heurter. Ce fut notamment le cas au Népal. Si, en revanche, il est possible de mener des
négociations exhaustives qui déboucheront sur une constitution de transition, les mêmes
considérations ne se posent-elles pas ? Alors, pourquoi la constitution définitive doit-elle
être différente de la constitution de transition ? Ce fut le cas en Afrique du Sud [1996], où
les négociations détaillées sur la constitution de transition ont produit des dispositions qui
ont été amplement reprises dans la constitution définitive.
Ces dernières années, la communauté internationale a joué un rôle décisif dans l’élaboration
de dispositions de transition. Ce fut le cas en Afghanistan [2004]. En Irak [2005], les
principales décisions ont d’abord été prises par les États-Unis, mais l’intervention des
Nations Unies allait s’avérer essentielle pour parvenir à un accord sur des aspects cruciaux

80
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

des dispositions provisoires, y compris la feuille de route. Dans le cas du Cambodge

[1993], des décisions majeures ont été prises à Paris lors d’une conférence qui réunissait les
principaux protagonistes cambodgiens, plusieurs États intéressés et les Nations Unies. Tant
au Soudan qu’en Somalie, les pays occidentaux ont joué un rôle primordial.
Dans l’ensemble, peu de place fut accordée à la participation de la société civile. Lorsque
les partis politiques sont dominants, il arrive que la société civile puisse avoir une influence
sur les parties en négociation (comme en Afrique du Sud [1996]) ; mais même dans ce cas,
son rôle est limité. Au Népal [processus en cours], des groupes qui étaient exclus de la
prise de décision ont pu obtenir des amendements aux dispositions après de considérables
troubles, accompagnés de violence.

Différentes formes de dispositions de transition

Les dispositions de transition (c’est-à-dire la manière dont les affaires de l’État doivent
être conduites entre le début des négociations et la mise en œuvre d’un accord définitif)
sont organisées de façons très diverses. Dans de nombreux cas, il est possible de s’appuyer
sur des mécanismes existants (dûment modifiés, comme dans de nombreuses transitions
en Europe de l’Est), alors que dans d’autres il faut créer de nouvelles dispositions (ce qui
peut mobiliser beaucoup de temps et d’énergie). Il est déterminant de savoir si les intérêts
des nouvelles forces qui se rebellent pour obtenir une reconnaissance peuvent être pris
en compte dans les dispositions existantes. Il est difficile de généraliser, car beaucoup
d’éléments découlent de chaque contexte.
Un dilemme particulier de la structuration des dispositions de transition consiste à savoir
s’il faut s’en tenir à la constitution en vigueur, même si elle est discréditée, ou adopter
une constitution de transition. Les dispositions sud-africaines [1996] illustrent plusieurs
des questions susmentionnées. Même si le Congrès national africain avait des objections
morales et politiques fondamentales contre la constitution de l’apartheid, il a accepté de
travailler dans le cadre de celle-ci au début du processus. Deux considérations au moins
ont motivé sa décision. La première était de rassurer les membres de la communauté
blanche sur le fait que les changements ne seraient pas brusques et ne leur seraient pas
imposés (puisqu’ils étaient chargés des procédures d’amendement). La deuxième raison
était de jeter les bases d’un État de droit en acceptant le principe de la continuité juridique
(voir la partie 2.1.6). La dimension « dispositions de transition » faisait partie de l’accord
entre les groupes engagés dans les négociations sur le fait que le gouvernement et le
parlement agiraient conformément aux instructions d’un conseil exécutif interpartis
officieux. Durant cette période, les principaux piliers juridiques du système d’apartheid
ont été démantelés par les législateurs de l’apartheid. Mais même avec cette concession,
les partisans du Congrès national africain n’auraient pas accepté le maintien du système
constitutionnel et juridique de l’apartheid. La période de transition initiale a donc
permis de s’entendre sur de nouvelles dispositions pour la phase suivante. Les nouvelles
dispositions, sous la forme d’une constitution de transition, étaient fondamentalement

Interpeace 81
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

différentes de la constitution de l’apartheid et ont été déterminantes pour la transition

vers un système démocratique non racial. Elles prévoyaient des élections à une assemblée
constituante, qui a changé la configuration du pouvoir en Afrique du Sud. Les dispositions
de transition ont joué un rôle important et constructif en Afrique du Sud (à l’inverse, par
exemple, du Sri Lanka, où peu de tentatives pour adopter des dispositions de transition
(au sens où on l’entend ici) ont été faites à l’exclusion des propositions formulées par les
Tigres tamouls (les Tigres de libération de l’Îlam Tamoul) qui semblaient conçues pour
asseoir leur système de prédilection avant les négociations).

Parfois, il est possible d’utiliser la constitution en vigueur soit sous une forme légèrement
amendée (exemple : au Kenya en 2007) soit sans aucun amendement mais étant entendu
que le pouvoir qu’elle confère sera exercé par les factions rivales en prenant des décisions
conjointes (comme en Hongrie pendant la sortie progressive du communisme). En
Afghanistan, une constitution plus ancienne, considérée comme la plus démocratique de
toutes les constitutions antérieures, a été adoptée, mais avec tellement de modifications
qu’elle ne permettait pas de mettre en place un cadre efficace pour prendre des décisions
clés sur la constitution de transition ou sur la feuille de route.

Légalité des dispositions de transition

Il y a de fortes chances que la question de la légalité des dispositions de transition se pose.

Il se peut en effet que les parties opposées aux forces qui accèdent au pouvoir contestent la
légalité de leurs actions. La formule la plus sûre serait alors de se rabattre sur la constitution
en vigueur. Comme nous l’avons vu, souvent cela n’est pas possible. D’autres soutiennent
que de nouvelles dispositions peuvent se justifier en vertu du concept de « légalité
révolutionnaire » (voir encadré 4). À moins que la légalité révolutionnaire ne soit balisée
par des principes et des règles clairs, elle peut facilement dégénérer vers l’arbitraire, voire
l’anarchie. Le mandat du peuple, qui est fréquemment invoqué ces derniers temps, est trop
imprécis et son contenu trop contesté pour servir de base à la légalité révolutionnaire.

S’il est essentiel d’instaurer des dispositions de transition en dehors du cadre de la

constitution existante, il importe pour leur légalité qu’elles soient basées sur un large
consensus. Ce consensus peut éventuellement s’obtenir grâce à une table ronde réunissant
les principales parties prenantes.

Gestion de la période de transition

Parlons à présent de la manière dont les dispositions de transition permettent de gérer la

période de transition jusqu’à ce que la nouvelle constitution soit rédigée. L’un des facteurs
important est le fait que le processus soit piloté par des éléments intérieurs ou extérieurs au
pays.

82
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Encadré 7. Changement « graduel » au Chili

Citons l’exemple du Chili : après le régime militaire, le général Pinochet a perdu
le référendum organisé en 1998 pour déterminer son avenir en tant que candidat
à l’élection présidentielle, à la suite de quoi, le pays a progressivement évolué vers
un système démocratique. Entre 1989 et 2005, la constitution a été modifiée à dix-
sept reprises, à tel point que deux commentateurs ont déclaré que si la dernière série
de réformes était adoptée « les institutions pourraient bien [finir par] rattraper le
processus démocratique en marche » (Esteban et Vial 2005).

S’il s’agit de facteurs externes, deux scénarios sont possibles : (a) le pays est pris en charge
par la communauté internationale et une organisation régionale où les Nations Unies
reprennent la gestion des affaires de l’État (comme au Cambodge, au Kosovo et au Timor-
Leste), ou (b) il y a implication massive de la communauté internationale (comme en
Afghanistan, en Bosnie-Herzégovine, en Irak et en Namibie). Dans le premier cas, le pouvoir
n’est restitué au pays qu’une fois le litige « résolu », le droit et l’ordre rétablis (y compris un
éventuel désarmement), une nouvelle constitution adoptée et des élections organisées. Dans
le second cas, la coalition internationale œuvre en étroite collaboration avec les autorités
nationales (qui ont souvent un statut « de transition ») et laisse les « sièges du pouvoir »
ouverts à un processus électoral concurrentiel. En Namibie [1990], par exemple, l’autorité a
été confiée à un administrateur sud-africain (favorable à la faction dominée par des Blancs),
mais il exerçait ses pouvoirs en étroite concertation avec le représentant des Nations Unies,
qui rendait compte en dernier ressort au Conseil de sécurité, par le biais du Secrétaire
général. En Afghanistan [2004], l’Accord de Bonn prévoyait un gouvernement de transition
qui devait recevoir l’aval d’une Loya Jirga d’urgence en partie élue, et il avait été demandé
aux Nations Unies de lui porter assistance. Dans la pratique, les Nations Unies conseillaient
Hamid Karzaï et fournissaient un important appui administratif.
Les dispositions du Cambodge [1996] et de l’Irak [2005] se situaient dans une position
médiane, c’est-à-dire entre un contrôle total exercé par des intervenants extérieurs et des
intervenants locaux. Au Cambodge, certaines fonctions étaient remplies par les Nations
Unies, en particulier l’organisation des élections à l’assemblée constituante et la protection et
la promotion des droits de l’homme. L’administration courante était assurée conformément
aux décisions du gouvernement cambodgien, qui se composait de divers groupes politiques
locaux.
En Irak, l’administration était tout d’abord entièrement sous l’autorité des États-Unis,
représentés par Paul Bremer, désigné par le président des États-Unis et sous la supervision
générale de l’Autorité provisoire de la coalition qui se composait des États-Unis et du
Royaume-Uni. En juillet 2003, Bremer a nommé vingt-cinq Irakiens au Conseil de
gouvernement irakien pour l’assister dans cette tâche. Ce conseil a nommé un conseil des
ministres et un comité constitutionnel préparatoire. L’initiative de Bremer visait à accélérer

Interpeace 83
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

le processus d’adoption de la constitution définitive, car la classe politique irakienne était

peu disposée à se hâter, considérant qu’elle avait besoin de temps pour une consultation
publique et pour instaurer la confiance entre ses différentes composantes.
Le projet de Bremer a été torpillé par le grand ayatollah Ali Husaini al-Sistani, le plus
influent des religieux chiites d’Irak, qui soutenait que seul un organe élu devait rédiger la
constitution. La constitution de transition (la Loi administrative provisoire) a été rédigée par
un comité du Conseil de gouvernement irakien et adopté par ce dernier. Un gouvernement
de transition (composé pour l’essentiel de membres de l’ancien conseil) a été mis en place ;
il était responsable des élections et du fonctionnement de l’assemblée constituante. La
constitution a été adoptée dans les délais prévus et de nouvelles élections ont produit un
nouveau gouvernement et un nouveau parlement.
La période de transition fut dominée par les préoccupations des États-Unis, et la Loi
administrative de transition était en partie un document négocié entre les Irakiens et les États-
Unis, abordant des sujets économiques et politiques d’intérêt particulier pour ces derniers.

Dispositions de transition gérées au niveau local

Dans la mesure où le début et l’évolution des négociations ont souvent pour effet de
relancer le dialogue entre les parties, il n’est pas rare que les dispositions de transition
soient modifiées au bout d’un certain temps. L’Afrique du Sud en est une bonne illustration.
Elle est passée par deux phases distinctes de dispositions de transition. Tout d’abord, elle
a maintenu le système et le gouvernement mis en place sous la constitution précédente
(et contestée). Nelson Mandela était soucieux de maintenir une continuité juridique,
mais l’ancien système était adossé à un processus décisionnel auquel participaient toutes
les parties clés aux négociations. Un comité exécutif de ces parties a été créé dans le
cadre du processus de paix. Le conseil des ministres a accepté d’exercer les pouvoirs du
gouvernement et, autant que nécessaire, ceux du parlement, conformément aux conseils du
comité. Grâce à ce mécanisme, certaines lois de l’apartheid ont été abrogées, et des progrès
considérables ont été accomplis vers un nouveau règlement constitutionnel. Une deuxième
étape a été franchie avec l’adoption d’une constitution de transition (adoptée dans le cadre
de l’ancienne constitution) et la tenue, dans le cadre d’une constitution de transition, des
premières élections générales non raciales du pays. Durant cette seconde étape, il y a eu
la formation d’un gouvernement d’union nationale dans lequel étaient représentés tous
les principaux groupes politiques. L’une des missions importantes confiées au parlement
nouvellement élu était de rédiger et d’adopter la constitution définitive. Après la dissolution
du parlement, des élections ont été organisées dans le cadre de la nouvelle constitution (et
un gouvernement a été formé pour gérer la fin de la période de transition.

2.1.10 Recommencer quand un processus a « échoué »

L’échec, au sens de la non production d’une nouvelle constitution, semble être le sort de la
moitié des processus constitutionnels dans le monde. L’échec, au sens où le processus n’a

84
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

abouti à aucune constitution viable, est lui aussi fortement répandu. Et dans d’autres cas,
le processus peut constituer un échec aux yeux de certains parce qu’il n’a pas produit la
constitution souhaitée. Mais un processus qui n’a pas abouti à une nouvelle constitution
n’est pas forcément un échec. Il peut avoir permis de faire d’énormes progrès, y compris de
se rendre compte que le pays peut continuer d’exister avec son actuelle constitution.
Au-delà de ces affirmations plutôt générales, nous notons ailleurs (voir la partie 2.3.14)
qu’un échec peut intervenir pour différentes raisons, de différentes façons et à différents
niveaux. Nous explorons ici certains des facteurs, ainsi que les stratégies, qui peuvent être
pertinents au moment de décider s’il faut remédier à un « échec » et comment.
La situation n’est jamais identique à deux moments différents de l’histoire d’un pays.
Les acteurs impliqués auront changé. La situation politique, les questions de paix et de
sécurité et l’économie influent sur l’attitude des acteurs envers la nécessité d’une nouvelle
constitution, et l’entité qui tient les rênes du pouvoir a elle aussi son importance. Parfois, les
pressions exercées pour obtenir une nouvelle constitution visent en réalité à se débarrasser
d’un dirigeant en particulier ou d’une certaine génération d’hommes politiques. Lorsque
cet objectif est atteint, il est possible que, au moins pendant un certain temps, les citoyens
se préoccupent beaucoup moins de changer la constitution. Et si les nouveaux dirigeants
sont ceux qui faisaient pression pour un changement de constitution, il se peut qu’ils se
découvrent un regain d’intérêt pour la constitution qu’ils dénonçaient naguère (maintenant
qu’elle les a installés au pouvoir et leur permet de s’y maintenir). Enfin, ce processus, même
en cas d’« échec », aura eu un impact : il aura façonné les connaissances des populations
sur les constitutions, ainsi que leurs espoirs et leurs attentes. Elles peuvent être moins
intéressées à y participer en raison du cynisme forgé par l’échec ; elles peuvent être mieux
informées (ou penser l’être) ; elles peuvent aspirer encore plus désespérément au changement
et être encore plus engagées à cette fin ; elles peuvent avoir tellement soif de changement
qu’elles fermeront les yeux sur les lacunes présentes dans le nouveau projet de constitution.

Retour à la case départ

Après un temps assez long, l’échec d’un processus peut s’avérer sans grande pertinence, et
pour l’essentiel, les mêmes questions demeurent pour ceux pour qui le passage à une nouvelle
constitution revêt de l’intérêt ou reste une obligation, comme si le pays recommençait de
zéro tout le processus.
Même si ce laps de temps n’est pas très long, le pays peut estimer que le meilleur
enseignement à tirer de l’expérience consiste à tout reprendre – en usant le même processus
ou un autre. En d’autres termes, rien n’est fait pour tirer un quelconque parti de celui qui n’a
pas donné les résultats escomptés.

Abandon

La décision peut également être prise d’abandonner toutes les actions menées en vue de
changer la constitution. À supposer que le pays tienne toujours au constitutionalisme,

Interpeace 85
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

l’option serait d’essayer de faire en sorte que l’actuelle constitution puisse fonctionner.
Comme indiqué à la partie 2.1.2, ce serait une démarche avisée dans nombre de cas. Une
constitution n’est jamais mise en œuvre entièrement, et l’histoire de beaucoup de pays
serait tout-à-fait différente aujourd’hui, si les autorités et les citoyens avaient sérieusement
essayé de mettre en pratique ce qu’ils avaient élaboré (en termes constitutionnels). Décider
d’abandonner n’apaise certainement pas la demande pour une nouvelle constitution, sauf si
les populations ont eu leur mot à dire dans la décision ou l’ont au moins approuvée, et que
des dispositions vigoureuses et visibles sont prises pour faire fonctionner les institutions
que propose la constitution.

Quid des pays « sans constitution » ?

Un pays qui « n’a pas de constitution » fera face à une variante particulièrement difficile de cette
situation. En fait, il n’existe pratiquement pas de tel pays. Même un nouveau pays comme le
Timor-Leste aurait pu adopter un ensemble d’institutions en se fondant sur la constitution de
l’Indonésie. Certains diraient que la Somalie ne fait pas preuve d’un bon sens des priorités
en essayant d’élaborer une constitution alors que même l’étendue du contrôle qu’exerce le
gouvernement sur la capitale est contestée. Ce pays pouvait s’appuyer sur les institutions
locales pour construire progressivement un État, ou recourir aux premières constitutions
(ou alors faire de ses chartes provisoires des instruments plus permanents). Cette dernière
solution – le recours à une constitution provisoire pour une longue durée – a été utilisée par
divers pays, dont le Népal et le Soudan.

Changement progressif

Une autre formule possible consiste à abandonner l’idée d’un processus formel de révision
constitutionnelle, et d’essayer de procéder à un changement graduel du texte existant, dans
l’espoir qu’après un certain temps, le pays disposera d’un document opérationnel et légitime
aux yeux des citoyens. Le Parlement israélien a adopté une série de lois définissant le cadre
constitutionnel, en prévoyant que cela conduirait à terme à une constitution unifiée.
Ces processus soulèvent des interrogations : le résultat est-il cohérent ? Le processus est-il
transparent et participatif ? Par ailleurs, certaines constitutions rendent le changement si
difficile qu’il en devient impossible.

Reprendre là où l’on s’est arrêté

D’autres pays ont essayé de retenir ce qui a été considéré comme les acquis du processus
qui a « échoué », pour les traduire en nouvelle constitution.
Des enseignements tirés du processus kényan – et qui peuvent valoir également pour
d’autres pays – il ressort entre autre que :
• Les anciennes questions litigieuses qui préoccupent la classe politique (et sont relatives
au pouvoir notamment) n’ont pas été résolues et menacent le nouveau processus autant
qu’elles ont menacé l’ancien ;

86
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

• Il est difficile de s’entendre sur les questions qui sont « litigieuses », parce que d’autres
sont constamment soulevées ;
• Des erreurs de conception faites dans le processus précédent, dont certaines délibérément
pour le saper, ressurgissent et affectent le nouveau processus ;
• Certains, dont des professionnels des médias, ont une mémoire extrêmement courte en ce
qui concerne les détails de la constitution (en qualifiant de « nouvelles » des dispositions
qui figurent dans plusieurs projets).

Encadré 8. Kenya : options pour « repartir à zéro »

Cette voie fut adoptée par le Kenya depuis le rejet du projet altéré du gouvernement
lors d’un référendum en 2005. Diverses suggestions ont été examinées pour reprendre
le processus, à savoir plusieurs combinaisons dont : une assemblée constituante,
un groupe de constitutionnalistes et un référendum (sur décision des tribunaux) ;
un forum multisectoriel plus un comité d’experts et un référendum ; l’élection du
prochain parlement qui ferait office d’assemblée constituante ; une constitution
provisoire, une assemblée constituante et un référendum ; ou l’abandon pur et
simple de toute tentative d’élaborer une toute nouvelle constitution. Finalement, un
comité « d’experts » composé de six nationaux et trois étrangers fut mandaté pour la
préparation d’un projet, en tenant compte des différentes phases du processus échoué
(voir l’étude de cas sur le Kenya, annexe A.7).

La question de la « volonté politique »

La mécanique du « recommencement à zéro » est une chose, mais susciter la volonté de

recommencer en est une autre. Il est important de comprendre les raisons de l’échec du
premier processus afin de provoquer un regain d’intérêt et un nouvel élan si l’on souhaite
qu’un deuxième processus de révision majeure fonctionne cette fois. Au Kenya, un accord
imposé avec succès au pays par la communauté internationale suite à une flambée de
violence ethnique a contraint au réexamen de la constitution.

Ne pas se hâter pour changer la constitution

Certains ne seront pas satisfaits de la nouvelle constitution ; d’autres auront perdu du terrain
sur certains aspects du débat, et d’autres le pouvoir. Ceux qui ont essayé de saper le processus
continueront de soulever des questions relatives à la nouvelle constitution (bien qu’elles ne
constituent pas de réelles objections par rapport au nouveau texte). Une fois qu’un pays
dispose d’une nouvelle constitution, l’idéal serait qu’il continue d’aller de l’avant. Cependant,
la mise en œuvre est une tâche énorme et les débats sans fin sur le contenu ne feront que la
retarder. Le risque existe de voir un amendement constitutionnel remplacer l’ancien débat
sur l’élaboration de la constitution. Naturellement, des amendements essentiels – lorsque,
par exemple, certaines dispositions s’avèrent inapplicables – doivent être effectués, mais en

Interpeace 87
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

principe, durant les premières années d’existence de la constitution, tous les efforts doivent
viser à la rendre opérationnelle telle qu’elle a été rédigée.

Encadré 9. Qui doit participer ? Et comment ? (ou ce que

l’on appelle aussi la « cartographie de la participation »)
Lorsque démarre le processus d’élaboration d’une constitution, il importe de recenser
tous les segments de la société qui doivent y participer en vue de brosser un tableau
de la société avec toutes ses divisions et ses institutions, afin d’en faire un évènement
véritablement national auquel chacun a voix au chapitre.
Il existe souvent des groupes dominants – notamment dans des situations postérieures
à un conflit où certaines parties au conflit semblent croire que le fait d’avoir pris les
armes leur donne le droit exclusif à la participation.
D’autres groupes sont souvent exclus :
• Les femmes parce que généralement elles ne font l’objet d’aucune considération
dans la société, ou parce que les acteurs du processus ne tiennent pas compte du fait
que les pesanteurs culturelles et le rôle traditionnellement dévolu à la femme font
qu’il leur est difficile de participer de la même manière que les hommes ;
• Les minorités ethniques ou religieuses ;
• Les castes ou les groupes ethniques exclus, parce qu’ils sont exclus des réunions,
vivent dans des zones reculées, appartiennent à de petits groupes linguistiques ou
ne comprennent pas les questions constitutionnelles ;
• Les non-ressortissants nationaux, même s’ils sont résidents de longue durée ;
• Les personnes âgées, obligées de rester à domicile ;
• Les immigrés qui, même s’ils sont ressortissants nationaux, peuvent être victimes
d’exclusion.

Dans le cas d’une société qui sort d’un conflit, il se peut qu’il n’existe pas d’institutions
véritablement représentatives de toutes les franges de la population.
En effet, le parlement, les partis politiques et le gouvernement local peuvent s’être
effondrés, ou simplement s’avérer inefficaces ou non représentatifs (d’ailleurs, ceci
peut avoir été à l’origine du conflit). Les parties et institutions formelles qui existent
ne doivent pas être laissées pour compte car leur coopération peut être essentielle à la
réussite du projet.
Les organisations formelles doivent être identifiées, notamment les syndicats et
associations d’exploitants agricoles, les réseaux et organisations de la société civile, les
chambres de commerces, les organisations professionnelles (enseignants, infirmiers,
juristes), et les groupes de pression représentant les « autorités traditionnelles ».

88
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Toutefois, la plupart des sociétés compteront beaucoup d’autres organisations : les

travailleurs du secteur informel, les squatteurs, les victimes de conflits, les mutuelles
d’épargne, etc. Pour la plupart, elles passent inaperçues, surtout pour les étrangers,
mais aussi pour les nationaux qui ne se préoccupent que de la capitale. Dans beaucoup
de pays, les églises, les temples et les mosquées peuvent représenter les principales
organisations présentes dans la vie des populations, et les écoles un important foyer
de vie et de communication.
Lorsqu’il s’agit de penser aux populations et à la manière de les faire participer, il ne
faut pas uniquement compter sur les groupements formels. De nombreuses franges de
la population ne seront pas du tout organisées, mais ont tout de même droit à la parole.
Les femmes en particulier peuvent ne pas être organisées ; les personnes handicapées
peuvent être occultées et les communautés exclues peuvent ne pas être associées aux
structures nationales.
Les mouvements associatifs sont importants pour avoir une idée de la population et
de ses divisions. Cependant, il ne faut pas partir du principe que les populations ne
voudront participer qu’à travers les mouvements auxquels elles sont affiliées. En effet,
un citoyen peut avoir des intérêts autres que ceux qu’il a en tant qu’exploitant agricole
(représenté par l’association des agriculteurs), en tant que femme (représentée par
l’association d’entraide féminine), ou en tant que chrétien (représenté par une église).
Cette personne peut vouloir participer directement au processus constitutionnel en
tant qu’individu. Cette partie du manuel se penche sur la question de savoir comment
les populations peuvent participer et se faire entendre. Veiller à la participation de
tous les groupements clés, et même de ceux qui peuvent ne pas être formellement
associés à des groupements, contribue à promouvoir la transparence et l’appropriation
du processus.

2.2 Participation citoyenne

Cette partie porte sur le rôle de la participation des citoyens dans l’élaboration de la
constitution, de manière à favoriser un processus inclusif (voir encadré 9), et sur les risques
et opportunités que présente un processus hautement participatif. Ensuite, elle décrit les
actions menées par les organes constituants, pour promouvoir la participation citoyenne
dans le processus officiel, à savoir les campagnes d’éducation civique et d’information, les
consultations sur la pertinence du processus (et comment le mettre en place le cas échéant)
ainsi que sur le contenu de la constitution.

Certains aspects de la participation citoyenne aux processus d’élaboration de constitution ne

sont pas abordés dans cette partie, mais dans une autre section du document. La procédure
référendaire est traitée au point 3.5, la participation de la société civile et des médias au
point 4.1, et la représentation de la diversité de la nation dans son ensemble dans les organes

Interpeace 89
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

chargés de l’élaboration de la constitution, dans différentes sections de la partie 3 relatives à

la création des institutions en charge de l’élaboration de la constitution.

2.2.1 Introduction aux questions relatives à la participation

citoyenne

Évolution des modes d’élaboration des constitutions

Le fait d’axer la réflexion sur la participation citoyenne permet de comprendre la complexité

et la dynamique de l’élaboration d’une constitution. En effet, les intérêts et les groupes (qui
souvent s’impliquent ou souhaitent être impliqués dans l’élaboration d’une constitution)
interpellent par leur diversité, et donnent une idée du degré de participation au processus.
Cette diversité peut également donner des indications sur les questions qui vont dominer le
processus, et attire l’attention sur le poids relatif des groupes qui y participent et ceux qui
le dominent. Grâce à cela, on peut aider à lever le voile sur le processus officiel en donnant
un aperçu des processus de négociation et de prise de décision dans lequel les décisions
clés sont prises, montrer l’influence des forces extérieures (qui dans l’ensemble ne figurent
pas dans la conception du processus formel) souvent éloignées des feux de la publicité,
et donner des indications sur le degré d’autonomie des acteurs nationaux pour mener le
processus (voir la partie 4.2 sur le rôle de la communauté internationale).
Historiquement, l’importance accordée à une large participation populaire dans les
processus d’élaboration de constitutions varie selon les régions. Dans un pays où il existe
une tradition d’organisation et de représentation des groupes d’intérêts, même si elle
fait l’objet d’interruption, la participation populaire directe n’est généralement pas une
grande priorité. Une activité médiatique plus intense et une tradition de représentation
plus affirmée donnent aux populations la possibilité de suivre les débats sur les questions
constitutionnelles, sans nécessairement participer directement au processus officiel. Elles
peuvent aussi exprimer par ce biais leur point de vue par des canaux établis, et non par des
mécanismes de participation spéciaux mis en place dans le cadre du processus d’élaboration
de la constitution. Par contre, lorsque les associations de la société civile, les syndicats, les
organes de presse et les partis politiques ne sont pas nombreux, moins implantés ou limités
dans leur champ d’action, il est généralement plus nécessaire de créer des mécanismes qui
permettent la participation directe du citoyen, pour transmettre et recevoir l’information,
promouvoir l’intérêt des citoyens pour la loi et construire le constitutionalisme. Pour ces
raisons, la participation politique populaire reçoit une plus grande priorité en Afrique, en
Amérique latine, en Asie et dans les îles du Pacifique.
Entre autres facteurs de taille justifiant l’importance croissante accordée à la participation
citoyenne au processus d’élaboration de constitution, figurent la restauration de la démocratie
dans plusieurs parties du monde depuis la fin des années 1980, et la reconnaissance de
plus en plus affirmée de la souveraineté des peuples, la constitution étant la base de
l’organisation et du fonctionnement de l’État. Le droit à la participation est prévu par
plusieurs normes, en particulier le droit de participer aux affaires publiques (Article 25 du

90
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Pacte international relatif aux droits civils et politiques), le droit des minorités à l’autonomie
(Déclarations des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et sur les droits des
personnes appartenant à des minorités) et le droit à l’autodétermination (Charte des Nations
Unies, Pacte international relatif aux droits civils et politiques, et Pacte international
relatif aux droits économiques, sociaux et culturels). Certaines autorités considèrent que
ces instruments et d’autres sur les droits humains constituent le fondement de tout droit à
participer à l’élaboration de la constitution. En dépit de ces raisons normatives et pratiques,
l’opportunité d’une participation citoyenne suscite beaucoup de controverses. Avant de se
pencher sur les controverses, expliquons ce que l’on entend par « participation citoyenne »,
quels sont les principaux participants et les principales méthodes de participation citoyenne.

Sens et différents aspects de la participation citoyenne

La participation citoyenne revêt plusieurs aspects, et l’on peut faire les distinctions suivantes
entre les différents types de participation : (a) participation directe ou participation/
représentation indirecte (le terme indirect pose les questions de modes d’élection, de
nomination et de reddition des comptes, ou de communication d’information) ; (b)
participation aux discussions, aux groupes de pression, etc., ou participation à la prise de
décision ; (c) participation en tant que partie prenante à un processus officiel ou participation
informelle avec des populations qui prennent leurs propres initiatives.
La participation citoyenne couvre un large éventail d’activités, dont le scrutin et la candidature
à des élections ; la participation à la prise de décision (dans nombre d’institutions étatiques et
en particulier le législatif et l’exécutif) parfois avec un droit de véto sur certaines questions ;
les possibilités de peser sur les politiques officielles ; les formes d’auto-administration telles
que l’autonomie ; et la participation aux organes consultatifs. La participation citoyenne aux
processus d’élaboration constitutionnelle est plus spécifique, en ce qu’elle vise à influer sur
le résultat final, à savoir la constitution. Toutefois, même dans ce cas, elle prend diverses
formes. Elle dépasse les procédures formelles de prise en considération des points de vue
des populations, pour aller jusqu’aux initiatives privées visant à mobiliser le soutien et
exercer des pressions sur les organes chargés d’élaborer la constitution, et ce même s’il
n’existe pas de telle procédure formelle.
Il n’y a pas de modèle préétabli en la matière : la portée et la forme que revêt la participation
citoyenne sont établies en fonction de la conception globale du processus. Parfois, il peut y
avoir une tentative délibérée de limiter cette participation parce que l’on manque de confiance
dans les populations en général, parce que ces populations manquent de compréhension sur
des questions constitutionnelles ou de jugement moral, par crainte d’une constitution populiste
ou d’un vaste programme de réforme ayant des implications majeures sur l’allocation des
ressources. Certains soutiennent parfois qu’après la Deuxième Guerre mondiale, le manque
de confiance dans la politique populaire a donné lieu à des restrictions sur la participation
citoyenne au processus d’élaboration constitutionnelle (particulièrement en Allemagne et au
Japon, même si dans ce dernier pays, l’on craignait que la pression publique n’empêche de
procéder aux réformes politiques que les forces alliées jugeaient nécessaires).

Interpeace 91
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

La participation citoyenne peut intervenir à plusieurs phases de l’élaboration de la

constitution, et ce sous plusieurs formes. Elle peut être plus intense à certaines phases.
L’étape précédant le processus peut être non démocratique ; les principes préalables
peuvent avoir été négociés entre des factions ou des groupes clos. Au dix-huitième siècle,
le processus d’élaboration constitutionnelle des États-Unis est devenu plus ouvert et plus
participatif au fur et à mesure de son évolution, après la rédaction de la constitution. Dans
certains cas par contre, les premières étapes peuvent être les plus démocratiques et plus
participatives : il arrive que des manifestations de grande envergure et la mobilisation de
milliers de personnes puissent être à l’origine de l’enclenchement du processus (comme
aux Philippines (1987) et au Kenya (2005)). À certaines étapes, la consultation publique
peut être large, avec beaucoup de possibilités pour le citoyen d’exprimer son point de vue
avant la préparation du projet. Et même après la préparation d’un projet initial, il peut être
largement possible d’en discuter avant que des décisions définitives ne soient prises. Rien
de tel que de pouvoir mettre la main sur un ensemble de recommandations concrètes, après
de multiples propositions et contre-propositions. Parfois, aussi bien la phase initiale que la
phase finale peuvent restreindre la participation citoyenne, dans la mesure où la prise de
décision est souvent facilitée par une certaine confidentialité.
Parfois, le processus commence par des débats préliminaires sur les paramètres et les lignes
d’orientations relatives aux futurs pourparlers. C’est ce que l’on appelle le « pré-dialogue »
ou les pourparlers sur les pourparlers. (Comptes rendus 2007). (Voir la partie 2.1.9 sur les
constitutions provisoires). Il s’agit généralement d’une affaire gérée par les élites, souvent
à huis clos (comme ce fut le cas pour l’Irak, le Népal et les discussions échouées du Sri
Lanka), bien qu’en Afrique du Sud et en Espagne les électeurs eurent la possibilité de ratifier
les conclusions de ces processus initiaux à travers des élections. Souvent, les mécanismes
provisoires limitent la participation citoyenne (comme en Afghanistan et au Népal).
Le niveau de participation citoyenne dans la préparation des projets de constitution varie.
Souvent, la participation citoyenne est importante lorsque le projet est préparé par une
commission indépendante (au Kenya et en Ouganda, il avait été demandé à la commission
de promouvoir la participation citoyenne et de suivre les recommandations des citoyens dans
la rédaction de la constitution). Il n’est pas rare qu’une commission distincte soit chargée
de préparer un projet. Lorsque le projet est préparé par une commission du parlement ou
par l’assemblée constituante elle-même (ce qui est plus rare), la participation citoyenne et la
transparence sont moins évidentes.
Lors de la discussion et de la promulgation du projet, la participation citoyenne diminue
dans la mesure où les membres de l’organe qui en est chargé (généralement le législatif,
l’assemblée constituante ou l’organe équivalent) portent toute leur attention sur le projet –
pour l’adopter, le rejeter ou l’amender. Toutefois, même à ce stade, la participation citoyenne
peut se poursuivre par le biais de pressions, pétitions, manifestations publiques, etc.
Certains processus prévoient le renvoi devant le peuple pour référendum, afin de résoudre
les questions en suspens, mais le recours à ce procédé est limité (voir partie 2.5.2 sur les
questions litigieuses). L’on fait généralement recours au référendum pour l’adoption ou non

92
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

du projet de constitution produit par un autre organisme (comme le législatif), et cela offre
au citoyen une autre opportunité d’examiner son bien-fondé. Souvent, la décision finale
sur l’adoption de la constitution dans son ensemble relève du législatif ou de l’assemblée
constituante. Mais lorsque le projet est soumis au référendum, cette décision relève du
peuple – la plus haute forme de participation citoyenne.

L’impact de la participation citoyenne

L’impact de la participation citoyenne ne dépend pas seulement de dispositions formelles

sur la manière dont le processus d’élaboration de constitution et la participation
sont structurés. Une grande partie de cet impact dépend de la force de persuasion des
propositions, du poids politique des groupes de pressions (par exemple, leur proximité avec
des intérêts puissants), ou du zèle avec lequel les organisations mènent leur campagne. Les
propositions peuvent être adressées aux organes chargés d’élaborer la constitution, mais
elles cherchent également à mobiliser les populations et à obtenir leur appui, pour mettre la
pression sur les décideurs.
L’impact dépend également de l’approche adoptée par l’organe de décision dans la prise
en considération et l’analyse des points de vue du citoyen, ainsi que de l’importance
qu’il y accorde. La manière dont les organes officiels (commissions constitutionnelles,
assemblées constituantes) traitent les propositions orales ou écrites qui leur sont faites revêt
une importance capitale (voir la partie 2.2.4). Les propositions peuvent être manipulées,
analysées de manière partisane, voire certains points de vue éliminés.
Les consultations peuvent intervenir du sommet à la base ou de la base au sommet.
Généralement, elles se font à partir du sommet (lorsqu’elles sont lancées par des élites
politiques ou de la société civile), mais, parfois, il y a des tentatives de partir de la base,
comme au Kenya et en Ouganda. Au Népal, elles sont parties essentiellement du sommet.
La manière dont les populations sont informées des tâches relatives à l’élaboration
constitutionnelle et leur chronologie, la manière dont elles peuvent interpeller les
commissions ou l’assemblée, l’entité chargée de l’éducation civique et le contrôle du
processus pour en garantir l’impartialité, constituent des éléments fondamentaux pour
l’efficacité de la participation citoyenne.
La transparence et l’authenticité de l’analyse des points de vue sont essentielles à la
crédibilité de tout processus. Au Kenya, les organes de décision engagés dans une large
consultation publique ont analysé patiemment les opinions des citoyens, pour les prendre
en compte dans le projet et la constitution finale. En Afghanistan, les décideurs étaient pour
l’essentiel des dirigeants politiques ; la commission n’était pas un organe indépendant et les
points de vue recueillis et analysés par la section de recherche et le secrétariat afghan n’ont
pas été pris en considération. Analyser les points de vue des citoyens revêt une importance
cruciale lorsque les institutions chargées d’élaborer la constitution sont tenues d’y incorporer
les recommandations formulées par les populations (voir la partie 2.2.4).

Interpeace 93
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

La pertinence des organes de décision

La littérature sur la participation citoyenne est souvent axée sur les rapports entre le
peuple et les organes de prise de décision. La composition de ces organes et les règles sur
la base desquelles la constitution est élaborée peuvent également avoir de l’importance.
L’on dit souvent qu’une commission constitutionnelle doit être indépendante et composée
d’experts, et que les assemblées constituantes doivent être élues au scrutin proportionnel
et non majoritaire. Toutefois, peu d’écrits sont disponibles sur l’indépendance des membres
de l’assemblée. Au Népal, tous les membres de l’assemblée étaient élus sous la bannière
de partis politiques et subordonnés aux chefs de partis. Il importe également de savoir
comment les populations interagissent avec l’assemblée, une fois celle-ci engagée dans
l’étape de prise de décision. Cela ramène au règlement intérieur qui détermine l’ouverture
et la transparence de ses comités, de ses audiences publiques, etc. Trop souvent ces règles
émanent d’un règlement intérieur des organes législatifs – ce qui peut être inapproprié
pour un organe constituant. Cette question semble faire l’objet de trop peu de recherches.
En ce qui concerne la participation des délégués, la portée et la qualité de la participation
citoyenne dépend largement du règlement intérieur et de l’autonomie de l’assemblée. La
participation des citoyens dépend aussi des activités politiques, consultatives, et des
pressions des populations et de leurs organisations.

Participants
Le concept de « peuple » (ou de « citoyen ») est plus complexe qu’il n’y paraît. L’impact de la
participation populaire ne peut être évalué correctement si l’on ne décompose pas ce concept
de « peuple ». Le « peuple » en soi n’existe pas. Il existe plutôt des groupes religieux, ethniques,
d’handicapés, de femmes, de jeunes, de peuples de la forêt, « d’autochtones », d’exploitants
agricoles, de paysans, de capitalistes et d’ouvriers, de juristes, de médecins, de commissaires-
priseurs, de politiciens actifs, ratés ou aspirants, chacun poursuivant ses propres intérêts. Ils
apportent différents niveaux de compréhension et de compétences au processus. Les acteurs
clés de la communauté internationale poursuivent eux aussi leurs propres objectifs. Il arrive
que la composition ou les procédures des organes de décision dans le processus d’élaboration
constitutionnelle privilégient l’un ou l’autre de ces groupes. À moins de croire en la main
invisible qui guide le marché politique, l’on ne peut associer tous ces groupes pour contribuer
à la production d’une « bonne » constitution. Il est essentiel de gérer la participation citoyenne
adéquatement et équitablement pour aboutir à un bon processus. Malgré leur complexité, il est
parfois impossible de ne pas utiliser les termes « peuple » et « citoyen », mais dans ce cas, il
faudra garder à l’esprit les considérations citées ci-haut.
Un accord pourra aboutir plus facilement si les parties prenantes au processus sont peu
nombreuses et les discussions confidentielles (mais parfois associer de nouveau groupes
peut aider, car les différends bipolarisés sont aussi difficiles à régler). Toutefois, même s’ils
sont couronnés de succès, ces accords et la constitution qui en résulte dépendent largement
de la bonne volonté des négociateurs et peuvent ne pas répondre aux préoccupations des
populations. Il peut leur manquer de solides fondations sociales.

94
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

La participation de factions qui ont eu recours à la violence pour parvenir à leurs fins est
particulièrement problématique (surtout en situation postérieure à un conflit). En effet, ils
ont démontré leur peu de considération pour le respect des droits humains et toute résolution
pacifique des différends. Souvent, ils exigent des préalables aux négociations de paix et à
l’élaboration de la constitution, y compris l’amnistie pour avoir bafoué les droits d’autrui
et porté atteinte à la paix. Ces amnisties suscitent des controverses et font penser que les
auteurs de violences et d’abus vont simplement réaffirmer leur puissance et compromettre la
sécurité et le bien-être des autres. Par contre, refuser de composer avec eux peut compliquer
le processus de paix (l’Irak s’en est rendu compte avec la « purification » c’est-à-dire
l’exclusion de la fonction publique de milliers de personnes accusées d’avoir fait partie du
régime de Saddam Hussein). Accorder l’amnistie pour des délits antérieurs à la condition
que de nouvelles violences ne soient pas perpétrées, peut être une incitation à mettre fin à
la violence. Parfois, la solution consiste à différer la question de la reddition des comptes.
Dans des pays où le manque de confiance envers la classe politique est très marqué, la
prédominance dont elle jouit généralement dans le processus d’élaboration de constitution
est remise en cause. On peut arguer en effet que cette classe politique n’a que des intérêts
particuliers ou partisans, étroitement liés à l’accès au pouvoir de l’État et à l’exploitation
de ses ressources, qu’ils essayent de défendre ou de préserver à travers ce processus. Les
politiques peuvent aussi avoir intérêt à fomenter des querelles ethniques pour maintenir
leurs positions de leadership, sans se soucier de l’intérêt national. Ainsi, leur rôle peut
s’avérer profondément conflictuel. Dans la mesure où la classe politique est parfois la
principale bénéficiaire des ressources de l’État, certains soutiendront que son influence
dans l’élaboration d’une constitution devrait être restreinte. Toutefois, il est exceptionnel
de réussir à réduire cette influence, et dans la pratique, il est rare qu’une constitution
soit préparée sans la pleine participation des politiques, puisqu’ils contrôlent l’État et les
institutions chargées du processus d’élaboration de constitution.

Évaluation de l’impact de la participation citoyenne

Il est difficile d’évaluer l’impact de la participation citoyenne. Il est par contre plus
aisé de mesurer le rôle que jouent les règles et les procédures dans le processus officiel.
Traditionnellement, la participation citoyenne et le concept de pouvoir constituant ont
été analysés sous l’angle de la principale procédure de prise de décision : par exemple, le
référendum ou l’assemblée constituante. Les études sur l’élaboration constitutionnelle portent
principalement sur les organes de prise de décision, et font souvent fi des pressions que
peuvent subir les décideurs. Pour avoir un tableau complet, il est nécessaire de tenir également
compte des processus informels, de la mobilisation de l’appui des groupes de soutien
et des communautés, ainsi que de la contribution de la société civile en termes d’idées et
d’organisation. En partie grâce à l’apparition de normes régionales ou internationales, beaucoup
de segments de la société (femmes, personnes âgées, personnes handicapées, autochtones)
peuvent mobiliser des campagnes impressionnantes. En outre, les efforts et l’influence de
certains groupes sont évidents ou transparents, mais d’autres (acteurs internationaux, grandes
ambassades, agences internationales) façonnent le processus à l’abri des regards.

Interpeace 95
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

L’absence d’accord sur les critères d’évaluation de l’impact de la participation citoyenne

constitue une autre difficulté. Parfois, la préoccupation majeure est presque exclusivement
de savoir si une nouvelle constitution a été élaborée, sans se soucier de sa qualité. L’inverse
peut aussi se produire, à savoir s’il a été possible d’éviter une mauvaise constitution. On peut
également aller au-delà du texte lui-même pour se focaliser sur la dynamique du processus
et ses résultats au sens large du point de vue social et politique : le processus a-t-il apaisé les
passions, a-t-il stimulé un débat public constructif, permis de mieux informer les citoyens
et de les rendre plus actifs ? Il n’est pas difficile d’imaginer sur quoi les différents groupes
choisiront de mettre l’accent dans leur évaluation.
L’impact de la participation citoyenne peut être analysé en se référant à divers facteurs,
dont :
• Ses effets sur le résultat, c’est-à-dire le contenu de la constitution ;
• Le règlement ou, au contraire, la création de conflits, en particulier l’unité ou la désunion
nationale ;
• L’élargissement du programme de réforme politique ;
• L’aptitude de la constitution à répondre aux aspirations et questions nationales ;
• La légitimité de la constitution ;
• Ses effets sur la conscience des populations (comprendre les rouages du gouvernement et
donner la possibilité au peuple d’évaluer les politiques et propositions des politiques) ;
• Ses effets sur l’autonomisation des populations et leur volonté de participer aux affaires
publiques ;
• L’encouragement à mieux comprendre et à apporter son soutien au constitutionnalisme.

Peu d’études ont été effectuées sur ces questions, et jusqu’ici peu de jugements fondés ont été
formulés ; ces facteurs ont suscité des avis contradictoires. Il est donc nécessaire de mener
davantage de recherches, surtout empiriques. Les principaux arguments ou affirmations des
partisans et des détracteurs de la participation citoyenne sont présentés ci-après.

Les possibilités qu’offre la participation citoyenne

En sus des principes théoriques évoqués au début de cette section, il existe des justifications
pratiques à la participation citoyenne. Dans un certain nombre de pays d’Asie, insulaires du
Pacifique et d’Afrique, les partis politiques ne sont pas des partis populaires et ne représentent
pas des groupes de personnes ayant des intérêts communs (à l’instar des partis occidentaux).
Il n’existe pas non plus d’organes intermédiaires s’exprimant au nom du peuple. Souvent, la
seule alternative, s’il est jugé opportun d’interagir avec les populations, consiste à les faire
participer directement, dans les quartiers pauvres, les villages et les petites villes.
La participation citoyenne est censée consolider l’unité nationale à travers un processus
inclusif reflétant la diversité religieuse et linguistique, en aplanissant les divergences
nationales et en réalisant un juste équilibre entre l’identité et les valeurs nationales et
celles des communautés régionales ou culturelles. L’implication des populations dans le
processus d’élaboration de constitution peut permettre de réconcilier des parties en conflit.

96
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

La participation citoyenne permet d’autonomiser les populations en reconnaissant leur

souveraineté, en développant leurs connaissances et leurs capacités et en les préparant à
participer aux affaires publiques, à l’exercice et à la protection de leurs droits.
La participation des populations est importante pour l’élargissement du programme de
réforme constitutionnelle et sociale. Ce programme est généralement établi par des élites
très urbanisées. Lorsqu’ils sont invités à donner leurs points de vue, les populations rurales
et les ouvriers présenteront certainement de nouvelles perspectives sur des questions telles
que la participation citoyenne, la décentralisation, la terre, les besoins fondamentaux,
l’obligation pour les députés et les autorités locales de rendre compte de leurs actes ; ces
perspectives sont ancrées dans les réalités locales. La participation populaire peut amener
différentes forces sociales au dialogue, à s’interroger sur les propositions des élites et des
officiels, et dans une certaine mesure, à faire contrepoids aux politiciens. Jusqu’à une période
récente, la classe politique jouait un rôle décisif, voire le rôle exclusif dans l’élaboration de
la constitution. Mais partout dans le monde aujourd’hui, ses motivations et celles des partis
politiques laissent apparaître cynisme et suspicion ; elle est perçue comme ne servant que ses
intérêts personnels et partisans. L’élargissement du programme de réforme découlant de la
participation populaire représente un correctif important. La participation citoyenne conduit
souvent à souligner les valeurs et la morale, la responsabilité de l’État et l’intégrité des
autorités, alors que la classe politique se focalise sur les pouvoirs et les institutions de l’État.
La participation citoyenne est rarement efficace sans éducation civique, qui permet au
« peuple » de mieux comprendre les structures et mécanismes de l’État et ses obligations
vis-à-vis de ses citoyens, qui sont généralement protégés par leurs droits fondamentaux.
Grâce à ce processus, les populations apprennent à contrôler les institutions étatiques et à
veiller à la reddition des comptes ; elles acquièrent connaissance et respect des principes
du constitutionalisme. Les possibilités de participation citoyenne et les possibilités de
financement qui l’accompagnent permettent de faire éclore et de développer la société civile,
et non pas seulement d’en donner un reflet.
Un large processus de consultation peut également permettre de réduire le risque de
mauvaises surprises qui peuvent surgir dans un processus, comme, par exemple, le fait
de découvrir brutalement que l’appui en faveur d’un accord est caduc parce qu’un parti
désaffecté et non représentatif a lancé une campagne publique et influencé l’opinion - ou
qu’au dernier moment, des politiques ont conclu un marché pour saboter le processus ou se
sont entendus sur des dispositions constitutionnelles qui vont à l’encontre de l’intérêt public.
La participation de la population au processus permet de contrer rapidement ces coups bas.
Pour certains, une constitution produite sur la base d’un processus largement participatif
sera plus stable, avec une plus grande perspective de longévité. Selon eux, elle sera très
consensuelle et conforme aux attentes, et de moins en moins de voix s’élèveront plus
tard pour demander sa renégociation. Beaucoup d’autres considèrent que la participation
citoyenne confère une légitimité considérable à la constitution, permet aux populations de
se l’approprier et d’être résolues à la défendre contre tout sabotage.

Interpeace 97
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Risques potentiels liés à la participation citoyenne

Les partisans de la participation citoyenne sont critiqués car ils donnent une image idéaliste
« du peuple ». La réalité, selon les critiques, est beaucoup moins réjouissante qu’il n’ y paraît.
En effet, celui-ci ne serait pas généreux ou nécessairement enclin à dialoguer sérieusement
avec les autres parties prenantes. Il peut chercher uniquement à protéger ses intérêts et cela
peut attiser les conflits, au lieu de les résoudre. L’une des principales raisons qui explique
les problèmes liés à la participation citoyenne est que « le peuple », et même les leaders de
groupes sociaux importants, cernent mal le rôle exact et la portée de la constitution. Qu’ils
soient conservateurs ou populistes, certains peuvent être intolérants, sujets à la manipulation
par les intégristes, condescendants vis-à-vis des experts et prolixes ; leur participation peut
prolonger inutilement le processus.
Une autre crainte que fait nourrir la participation citoyenne est que dans une société divisée,
le débat peut tourner autour de considérations ethniques et non nationales. La classe politique
qui a intérêt à brandir la cause de l’origine ethnique défendra les intérêts de sa communauté,
ce qui occulte non seulement les intérêts nationaux, mais conduit à une fragmentation et à
des revendications contradictoires fondées sur l’origine ethnique. Lorsque la distinction est
basée sur la religion, le discours se fait de plus en plus radical et vise à imposer des valeurs
religieuses à tout le pays. Lorsque le discours se fonde sur l’origine ethnique, les différences
culturelles peuvent donner lieu à de profonds désaccords sur des questions comme le choix
de la langue nationale et la protection des droits des minorités. Dans l’un ou l’autre cas,
ceux qui sont mal placés dans l’ordre religieux ou ethnique peuvent être réduits au silence et
rester au bas de l’échelle. Des concessions aux normes et aux hiérarchies culturelles sont de
nature à dévaloriser les droits individuels des citoyens, parce que la constitution reconnaît
la communauté comme une importante entité détentrice de droits.
Mettre constamment l’accent sur la culture peut conduire à une constitution qui n’est plus
en phase avec les dynamiques économiques et sociales internationales dominantes, ce qui
contribuera à creuser l’écart entre la constitution et les réalités économiques et sociales et à
augmenter d’autant plus les risques de conflit.
En outre, la participation citoyenne expose le processus aux influences extérieures. Pour
beaucoup de pays (en Afrique, en Asie et dans les îles du Pacifique en particulier), dans les
processus d’élaboration de constitutions, l’essentiel des ressources destinées à l’éducation
civique (préalable essentiel à la consultation publique) provient d’États occidentaux, soit
directement, soit par le biais d’agences internationales. Les normes internationales et les
pratiques de ces États occidentaux déteignent fortement sur les matériels utilisés. Peu
d’attention est accordée à l’histoire ou à la culture du pays concerné (parfois jugée non
conforme aux principes des droits de l’homme). Des jeunes diplômés occidentaux sont
souvent envoyés pour épauler les organisations non gouvernementales (ONG) locales, qui
pour la plupart dépendent de fonds extérieurs.
Ces ONG chargées de l’éducation civique et parfois de recueillir les points de vue du
citoyen, ont aussi été critiquées pour leur rôle de promotion de la participation citoyenne.

98
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

Encadré 10. Voile d’ignorance

Selon le philosophe John Rawls, la meilleure manière de concevoir une société serait
que chacun évolue de manière rationnelle et soit soucieux de ses intérêts, mais derrière
« un voile d’ignorance » qui masque ses propres caractéristiques : homme ou femme,
handicapé ou non, langue, tribu, religion et âge. Les négociations entre ces personnes
rationnelles mais ignorantes produiraient un système équitable pour tous (Rawls
1971). Dans la réalité, il n’est pas possible d’avoir des rédacteurs de constitution
si avantageusement ignorants. Il peut arriver dans l’histoire d’un pays que des
groupes soient ignorants – « Parmi nous, combien sont dans ce groupe ? » « Allons-
nous remporter les prochaines élections ? ». Ces moments-là seraient propices à la
production d’une bonne constitution – mais si l’on rate la coche, les attitudes peuvent
se durcir et l’équité disparaître.

Les critiques se fondent entre autres sur les allégations que ces organismes dépendent
de l’extérieur, souvent de sources internationales, qu’ils sont réceptifs aux opportunités
économiques (« levées de fonds »), implantés en milieu urbain, non-démocratiques (ne
sont pas des associations de membres), bureaucratiques, en rivalité pour les fonds et les
responsabilités, peu familiers des questions constitutionnelles, et sont souvent alliés à des
partis politiques (ou ethniques).
Le processus participatif est plutôt à l’opposé du « voile d’ignorance ». Cette théorie de John
Rawls est fondée sur l’hypothèse selon laquelle les décideurs ne se rendent pas compte
de leurs propres caractéristiques (noir/blanc, homme/femme, haute classe/basse classe), et
votent donc non pas pour un intérêt particulier, mais pour l’intérêt général (Rawls, 1971).
Dans le processus participatif, l’objectif est d’interagir avec des individus et des groupes aux
intérêts divers, de manière à ce qu’ils puissent promouvoir ces intérêts (et non les intérêts
généraux de tous les groupes et citoyens). Les intérêts particuliers sont souvent promus avec
vigueur, et parfois même par l’intimidation.
La diversité des intérêts (souvent contradictoires) généralement en jeu dans un processus
hautement participatif est telle qu’il s’avère difficile d’arriver à un accord. Les difficultés
sont exacerbées lorsqu’il s’agit de trouver un consensus sur des questions constitutionnelles
majeures. Beaucoup de temps et d’efforts peuvent être alors déployés pour essayer de parvenir
à un consensus, après de complexes marchandages. Il peut arriver qu’un petit groupe se
retrouve avec un pouvoir de veto. Bien qu’il soit prévu dans les processus un mécanisme
permettant d’arriver à une décision en l’absence de consensus (voir la partie 2.5.2 sur les
questions litigieuses), le processus devient trop long (bien au-delà du stade où le citoyen peut
apporter une contribution utile). La constitution elle-même peut finir par être trop longue, car
un règlement ne serait possible qu’avec la reconnaissance des revendications d’intérêts divers.
Parfois, entamer un processus participatif dans une société profondément divisée peut avoir
des conséquences. En effet, les décisions ne sont pas prises en s’appuyant sur le caractère

Interpeace 99
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

participatif et transparent du processus, mais secrètement par un groupe de membres, voire

même de non-membres, influents du processus.
Ainsi, la prise de décision est parfois mue moins par des « délibérations » (autrement dit un
examen équitable de toutes les positions fondé sur les valeurs de la démocratie et du bien-
être général), que par le populisme et le marchandage pur. Pour certains, ceci va à l’encontre
de l’objectif d’une constitution, qui devrait consister à mettre en place un ensemble de
dispositions visant les intérêts nationaux de manière rationnelle.
Le processus participatif peut parfois créer le sentiment (surtout au sein des groupes
minoritaires) que c’est l’occasion ou jamais de réaliser ses objectifs, même s’ils n’ont aucun
poids constitutionnel. À ce moment, les groupes de pression, qui n’ont pas confiance dans
la classe politique, peuvent chercher à constitutionaliser des objectifs qui relèvent de la
formulation de politiques, et non d’un cadre de prise de décision. Ces deux facteurs peuvent
être préjudiciables aux « délibérations ».
Les perspectives d’une approche délibérative peuvent également souffrir de la tenue
d’un référendum. La raison est que dans l’espoir d’encourager le « oui » au référendum,
les décideurs soient poussés à introduire dans le projet de constitution des dispositions
qui selon eux ont toutes les chances d’être acceptées par le peuple et même par quelque
groupe particulièrement problématique (souvent d’obédience religieuse ou ethnique). Ce
faisant, il se peut qu’ils renoncent à ce qui est rationnel et réalisable (voir la partie 3.5
pour de plus amples détails sur l’utilisation du référendum dans les processus d’élaboration
constitutionnelle).
L’avis des experts (voir la partie 3.4.1) est souvent délaissé dans les processus participatifs.
Une fois qu’ils ont pris le rythme et le pli du processus constituant et acquis le sentiment
que ce processus leur appartient, les acteurs ont tendance à ne pas prendre en considération,
voire à dédaigner, les avis de professionnels (ceci est souvent ancré dans les traditions plus
conservatrices). Cela peut inciter certains à négliger ce que d’autres qualifient de règles
« prudentes » relatives au mode d’élaboration et à la portée des constitutions. Les formes
de tractations qui accompagnent un processus participatif sont susceptibles de conduire à
l’élaboration d’un document non seulement très long, mais qui en outre pèche par manque
de cohérence interne. L’applicabilité pratique du texte en pâtira au premier chef, en raison
du lourd fardeau que représentent tous les intérêts divers qu’il est tenu de prendre en
considération. Le caractère ambitieux de la constitution peut alors dépasser la capacité de
l’État et ôter toute légitimité au texte.

Conclusion

Les points de vue sont extrêmement divergents sur les conséquences du processus
participatif. Ces divergences se fondent d’une part sur des facteurs idéologiques, et d’autre
part sur des raisons pratiques. Ce débat n’a jusqu’ici retenu que peu d’attention, ce qui rend
difficile toute généralisation. Il convient de prêter une plus grande attention à la dynamique

100
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

de la participation citoyenne, aux phases où elle est la plus appropriée, et aux modes de
participation citoyenne.
Il est clair que la participation citoyenne présente des avantages tant pour le processus
que pour les perspectives de constitutionalisme à long terme. La plupart des objectifs
d’un processus d’élaboration constitutionnelle, tels que la promotion de la réconciliation,
le renforcement de l’unité nationale ou l’élargissement du programme social, ne peuvent
être atteints en l’absence de participation citoyenne. Aujourd’hui, on s’accorde à reconnaître
que certaines causes reposant sur les principes d’autodétermination et de droits politiques
doivent faire partie intégrante du processus.
Toutefois, les dangers de la participation citoyenne sont également réels. Il s’agit d’éviter
les pièges de la manipulation par des groupes d’intérêts, l’éthnicisation de l’opinion, le
populisme, etc. Autrement, le processus constitutionnel deviendra simplement une autre
façon de faire de la politique, et non pas un processus délibérant sujet à favoriser le consensus
et la réconciliation. Il doit encourager les discussions non seulement entre les populations et
les rédacteurs de la constitution (commissions constitutionnelles, assemblées constituantes,
etc.), mais aussi entre les populations elles-mêmes. Ceci leur permet de prendre conscience
de l’histoire, des contributions, des préoccupations et des aspirations des uns et des autres,
et de développer cette compréhension si cruciale pour réaliser l’unité nationale, régler les
conflits et bâtir la paix.
Tout processus délibérant doit offrir des possibilités de participation citoyenne qui ne
soient pas ponctuelles et isolées, mais, au contraire, l’occasion de discuter et d’interagir en
permanence au sujet de la conception du processus, des questions clés, de la préparation
du projet et de la mise en œuvre finale de la constitution. La partie qui suit porte sur les
principaux aspects pratiques de la préparation des citoyens à la participation, à travers
l’éducation civique et la consultation à différentes étapes du processus.

2.2.2 Préparer les citoyens à la participation : l’éducation

civique
L’élaboration d’une constitution implique de multiples choix sur des questions d’une
grande complexité ; ceux qui sont chargés de procéder à ces choix doivent donc être
parfaitement informés desdites questions (voir la partie 1.1). Dans un processus hautement
participatif, il est demandé aux populations du pays concerné de contribuer à la décision
sur ces choix, qui peuvent porter sur des problématiques que la majorité d’entre elles aura
du mal à appréhender – il peut s’agir, par exemple, des nombreuses tâches à accomplir et
des institutions à impliquer dans un processus d’élaboration de constitution, ou encore des
motifs et des mesures qui permettront de faire de la constitution un instrument plus difficile
à changer qu’une loi ordinaire (constitutionnalisation). Sans accès à des informations sur
le processus ou des connaissances sur les choix constitutionnels envisagés, ou de simples
connaissances de base, la plupart des citoyens auront peu de possibilités de participer de
manière significative au processus.

Interpeace 101
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Par conséquent, l’éducation civique est au cœur du processus participatif. Pour les besoins
du présent manuel, on entendra par « éducation civique » dans un processus d’élaboration
constitutionnelle, toute activité permettant de préparer les citoyens à y participer, avant et
après la préparation et l’adoption de la constitution. Avant l’adoption de la constitution,
préparer les individus consiste à améliorer leurs connaissances, non seulement du processus
d’élaboration (pour qu’ils comprennent mieux la nature et la portée des possibilités qu’ils ont
de participer), mais aussi des rôles d’une constitution et des choix de contenu possibles lors
de l’élaboration d’une nouvelle constitution. Après l’adoption de la constitution, préparer les
individus signifie développer leurs compétences et leurs connaissances pour leur permettre
de prendre part à la vie publique et d’exercer et de protéger les droits que leur confère la
constitution. Il importe de souligner que la participation au processus est également une
forme d’éducation civique, et si le processus participatif est crédible, il peut changer les
attitudes et les croyances, tout en instruisant les citoyens.
L’éducation civique est largement reconnue comme une composante importante du
processus d’élaboration de constitution, surtout les processus hautement participatifs.
L’on y fait référence dans les mandats officiels de certains organismes constituants, tels
que la Commission constitutionnelle ougandaise, à qui les Statuts de 1998 confèrent le
pouvoir de « stimuler le débat public et la connaissance des questions constitutionnelles ».
Tout programme d’éducation civique doit être ouvert, crédible et inclusif. Puisque la
constitution a un impact sur toutes les populations du pays, elle doit représenter chaque
individu – toutes les classes d’âge (des jeunes écoliers aux personnes âgées), et autant
que possible, chaque composante importante de la société, qu’elle soit définie en terme de
classe, culture, ethnie, religion, ou sur toute autre base. Elle doit viser en priorité ceux qui
participent rarement à la vie politique du pays (comme les minorités et les groupes exclus).
Pour réussir à préparer les populations à cet égard, il ne s’agit pas d’organiser un évènement
ou un atelier ponctuel, mais d’entretenir en permanence une culture de la participation
citoyenne, des valeurs et pratiques démocratiques, ainsi que du constitutionalisme.
Cette partie donne un aperçu des objectifs en matière d’éducation civique, des discussions sur
les organes ou acteurs qui doivent effectuer cette tâche, et une description de certaines des
méthodes déjà utilisées dans des processus antérieurs. Elle comprend également une analyse
des problèmes couramment rencontrés lors de la mise en œuvre d’initiatives plus formelles
d’éducation civique dans les processus d’élaboration constitutionnelle. Des conseils pratiques
pour l’amélioration des ateliers d’éducation civique y sont donnés en guise de conclusion.

Étapes clés de l’éducation civique

Les principales étapes du processus constitutionnel au cours desquelles sont souvent

menées des campagnes d’éducation civique, ainsi que les principaux objectifs de ces
campagnes incluent le suivant :
• Avant le démarrage des principales phases du processus, lorsque le but de l’éducation
civique consiste essentiellement à informer les populations du processus et à attirer leur

102
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

attention sur les possibilités de participation citoyenne, ainsi que sur la manière dont
elles pourront participer au processus ; les objectifs peuvent consister (selon la nature
du processus en question) à préparer les populations à donner leur point de vue dès les
premières étapes du processus sur des questions telles que :
- La manière de concevoir les dernières phases du processus ; et
- Les questions à examiner durant le processus.

• Avant la prise de décisions relatives à la constitution, lorsque les objectifs

d’instruction civique incluent l’aide aux populations en matière d’information sur les
différentes étapes du processus, telles que :
- La manière dont le processus est structuré et mené ;
- Les objectifs du processus d’élaboration de constitution et les principes sur lesquels
repose le travail de l’organe constituant le cas échéant ; et
- Les rôles que peut jouer le citoyen dans le processus, et la manière dont il peut y
participer.

À ce stade, l’éducation civique les informe des questions relatives à la nature des
constitutions et des types de choix pouvant être adoptés au moment de prendre des
décisions sur une nouvelle constitution, y compris des questions visant à mieux cerner :
- Ce qu’est une constitution, ce qu’elle peut faire et ce qu’elle ne peut pas faire ;

Encadré 11. L’éducation civique au Rwanda avant

le référendum (2003)
Au Rwanda, le référendum a été précédé de deux années d’éducation civique.
Des exemplaires du projet de constitution ont été distribués et de grands efforts
déployés pour atteindre les groupes exclus, dont ceux qui ne pouvaient ni lire, ni
écrire, pour les informer du contenu et les aider à décider de voter ou non pour le
projet. Ces efforts semblent avoir été payants, le processus ayant enregistré un taux
de participation élevé et débouché sur un vote écrasant en faveur de la constitution.

- L’histoire constitutionnelle du pays et les raisons justifiant la nécessité d’une réforme

constitutionnelle ;
- Les principes, institutions et pratiques démocratiques visant à promouvoir des
comportements et attitudes plus démocratiques ;
- Des questions constitutionnelles clés pour permettre au public de faire des commentaires
avisés lors de toute consultation publique.

Interpeace 103
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Encadré 12. Afrique du Sud [1996]: préparation des

citoyens à la participation au processus
Les dirigeants de l’assemblée constituante de l’Afrique du Sud n’étaient pas légalement
mandatés pour procéder à l’éducation civique. Ils avaient déclaré qu’ils allaient
impliquer les citoyens et les consulter sur la constitution, car cela serait de nature à
créer un sens d’appropriation et de légitimité du processus et de la constitution.
L’organe de l’assemblée chargé de la gestion administrative créa un département de
liaison communautaire, qui a consacré quatre mois à la planification du processus.
Il s’agissait principalement d’atteindre autant de citoyens que possible, y compris
les illettrés et les défavorisés, par le biais de réunions constitutionnelles publiques
ouvertes, de rencontres avec les organisations de la société civile, de campagne
publicitaires et médiatiques, et d’ateliers d’éducation civique.
Le département de liaison communautaire travailla en étroite collaboration avec le
département des médias de l’assemblée constitutionnelle pour le lancement d’une
campagne de sensibilisation sur le processus prévu (beaucoup d’autres réformes
gouvernementales cherchaient également à retenir l’attention des citoyens), et pour
encourager les citoyens à participer. La campagne médiatique a mis l’accent sur le
rôle du citoyen dans le processus, avec des slogans tels que « Vous avez le droit de
décider de vos droits constitutionnels » et « Vous avez imprimé votre marque » (pour
dire « Vous avez voté ; maintenant vous avez votre mot à dire »). Le premier mois fut
une phase pilote. Des groupes extérieurs furent contactés pour évaluer l’efficacité des
messages et y apporter des corrections si nécessaire.
Le département de la liaison communautaire fit également de l’éducation civique sur le
processus et les questions constitutionnelles, grâce à des affiches, des brochures, des
dépliants, un bulletin d’information bihebdomadaire dénommé « Constitutional Talk »
(Débat constitutionnel) (160.000 exemplaires distribués chaque semaine), de petits
livrets tels que « You and Building the New Constitution » (La Nouvelle Constitution
et Vous), des bandes dessinées et un site Internet officiel (mis au point avec l’Université
de Cape Town). Une émission télévisée hebdomadaire, Constitutional Talk (Débat
constitutionnel), encourageait les débats sur les questions constitutionnelles, comme
la peine de mort. Un programme radio interactif en quinze langues fut créé, touchant
chaque semaine dix millions de Sud-Africains. Dix-mille personnes ont appelé
la permanence téléphonique baptisée Constitutional Talk Line (Ligne du Débat
Constitutionnel), pour déposer des propositions ou recevoir des informations. Cette
ligne était disponible en cinq langues. (Voir, de façon générale, Skjelton, 2006).
Le département de liaison communautaire créa un programme d’éducation civique
qui bien que non prévu au départ, a concerné des centaines d’organisations de la

104
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

société civile. Les 486 ateliers présentiels organisés ont ciblé les communautés
défavorisées du pays. Des éducateurs civiques furent recrutés et formés, et un
manuel créé pour s’assurer que les messages et la méthodologie soient cohérents. Les
ateliers de trois heures utilisaient des méthodes participatives telles que les jeux de
rôles avec pour objectif d’inculquer aux citoyens défavorisés des connaissances sur
le processus, l’histoire constitutionnelle de l’Afrique du Sud et les droits humains,
mais aussi encourager les participants à apporter leur contribution. Ces formations
ne portaient pas sur des questions constitutionnelles précises, sur des options ou le
projet de constitution lui-même, et la plupart furent organisées après les réunions de
consultation publique.
Des panels multipartites composés de membres de l’assemblée constituante ont pris
part à ces réunions, et ce dans l’ensemble des neuf provinces du pays. Il s’agissait
d’informer (les citoyens posaient des questions aux membres et recevaient des
informations sur le processus) et de recueillir des points de vue sur les questions
constitutionnelles avant la préparation du projet de constitution. Pour la première
fois, la population vit des factions autrefois en guerre, s’asseoir autour d’une table et
discuter paisiblement de questions constitutionnelles. Le processus créa également
un précédent, avec l’entrée en politique des Sud-Africains noirs, comme jamais ils ne
l’avaient fait auparavant.
Quatre millions et demi d’exemplaires du projet de constitution (dans une version
simplifiée) furent envoyés gratuitement par courrier, distribués dans les taxis, les
journaux et les écoles. Des exemplaires de la constitution finale furent envoyés
aux membres des forces officielles de sécurité, des versions en braille et des
enregistrements de la constitution définitive furent réalisés, ainsi qu’une version en
bande dessinée de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Du matériel
pédagogique sur la constitution finale fut distribué aux écoles, durant la « National
Constitution Week » (Semaine Nationale de la Constitution), instaurée pour
promouvoir le constitutionnalisme et l’appropriation de la nouvelle constitution de
l’Afrique du Sud. Pour assurer les tâches postérieures à l’adoption, le département de
la liaison communautaire a continué de fonctionner pendant quelques mois après que
l’assemblée constituante ait fini son travail.
Il est ressorti d’une évaluation extérieure que les trois quarts des Sud-Africains, soit
environ trente millions d’individus avaient entendu parler du processus et qu’une
vingtaine de millions savaient qu’ils pouvaient faire une proposition sur les questions
constitutionnelles. Nul ne sait clairement ce que signifient ces chiffres en termes
de préparation des citoyens à se prononcer sur des choix constitutionnels – l’un des
objectifs affichés du programme d’éducation civique. Néanmoins, la profondeur et la
créativité du processus participatif sud-africain ont convaincu maints rédacteurs de
constitution de la nécessité de préparer le citoyen à participer au processus.

Interpeace 105
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• Après la préparation d’un projet de constitution, lorsque l’éducation civique a pour

objectif d’informer les populations du contenu du projet (et si des consultations publiques
ont été faites auparavant, pour les informer de la manière dont leurs points de vue ont été
pris en considération dans le projet) et de préparer les citoyens à faire des commentaires
sur le projet ;
• Avant tout référendum sur la réforme constitutionnelle, lorsque l’objectif de l’éducation
civique sera d’informer les populations sur le processus référendaire et le contenu du
projet de nouvelle constitution ;
• Après l’adoption de la constitution, lorsque l’objectif de l’éducation civique consistera à
informer le citoyen sur :
- le contenu de la constitution (un débat visant toutes les audiences, y compris les jeunes
écoliers) ;
- comment des dispositions clés revêtant de l’intérêt pour des groupes ou des communautés
en particulier affectent leurs vies, et comment la constitution peut permettre d’obtenir et
de jouir de droits spécifiques ;
- les responsabilités civiques prévues par la constitution ; et
- les responsabilités clés qui incombent aux acteurs de l’État et à d’autres pour mettre
en œuvre la constitution (par exemple, former le pouvoir judiciaire sur les nouvelles
obligations ou changements institutionnels qui résulteront de la constitution).
Afin de donner au lecteur un aperçu des différentes étapes et comment ces objectifs sont
mis en œuvre, l’encadré 12 donne un résumé des efforts déployés par l’Afrique du Sud pour
préparer le citoyen à participer au processus constitutionnel.

Qui mène les programmes d’éducation civique ?

Les organes chargés de l’élaboration de la constitution sont parfois mandatés pour faire
de l’éducation civique. Même si ce rôle ne leur est pas dévolu, certains de ces organismes
peuvent toujours se l’arroger, généralement suite à un engagement en faveur d’un processus
axé sur le peuple (l’Afrique du Sud en est une bonne illustration).
Les tâches requises pour préparer les populations à participer peuvent sembler
insurmontables. Cependant, les personnes chargées d’élaborer la constitution s’acquittent
rarement seuls de ces tâches. Lorsqu’ils sont invités à le faire, ils sont épaulés par un organe
de gestion administrative (voir partie 3.3) ou une institution de l’État. En outre, les médias
et la société civile (y compris les groupements féminins, les organisations des droits de
l’homme, les syndicats, les organisations religieuses et les groupes minoritaires) jouent
souvent des rôles significatifs à cet égard.
Dans certains processus, un programme national est créé ; la société civile et les dirigeants
locaux s’accordent pour suivre ce programme et sont formés pour l’utiliser. Une durée
suffisante doit être prévue pour la formation des éducateurs, afin qu’ils puissent dispenser
correctement ce programme, en ayant recours notamment aux méthodes participatives. Pour

106
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

définir clairement les responsabilités des différents intervenants et les liens entre eux, les
auteurs de constitution pourraient conclure des protocoles d’accord avec les entités chargées
de l’éducation civique, et les inviter à signer un code de conduite (voir annexe C.2). Parfois,
des mécanismes sont également mis en place pour s’assurer que le programme d’éducation
civique est réellement exécuté comme convenu.
Un organe constituant qui noue de bonnes relations de collaboration avec la société civile
et les médias pour proposer un programme d’éducation civique efficace crée souvent
un précédent ouvrant la voie à une future participation ouverte et démocratique à la
gouvernance. Il en résulte souvent que l’organe constituant et le processus lui-même seront
de ce fait jugés crédibles, accessibles et transparents.
La société civile peut parfois prendre l’initiative de dispenser l’éducation civique. L’idéal
serait qu’il y ait une coordination avec le processus officiel, mais il arrive que l’organe
constituant adopte une approche descendante, et n’ait aucun intérêt à associer les
populations. Dans ce cas, la société civile peut décider d’agir de son côté pour promouvoir
un processus participatif (voir la partie 4.1).

Planifier l’éducation civique

Le paragraphe 2.3.2 porte sur la préparation des plans stratégiques et opérationnels des
processus constitutionnels, plans qui doivent normalement comporter des dispositions
relatives aux programmes d’éducation civique. L’encadré 23 propose des idées concrètes
sur la manière de planifier ces programmes. Si les ressources sont limitées, l’organe
constituant peut se rabattre sur les moyens existants pour dispenser l’éducation civique,
telles que les organisations communautaires, les institutions universitaires, les écoles, les
églises, les chaines de télévision populaires, les blogs, les sites Internet ou les programmes
radiophoniques, ainsi que les programmes de l’État.

Conseils pratiques pour la planification

• S’assurer de consacrer suffisamment de temps à la planification. En Afrique du Sud (voir

encadré 12), les planificateurs ont consacré quatre mois à la planification de l’éducation
civique et des consultations publiques ;
• Des études préliminaires peuvent s’avérer nécessaires pour déterminer le niveau de
connaissance des citoyens sur les pratiques démocratiques et les constitutions, ainsi que
les attitudes, croyances, etc. Le plan devra déterminer quel est le niveau de connaissances
civiques et constitutionnelles indispensable pour pouvoir participer de manière effective,
ou quelles devront être les priorités ;
• Dans un processus hautement participatif, l’organe constituant doit avoir comme objectif
de faire en sorte que des informations justes et des messages efficaces à caractère civique
ou pédagogique touchent une audience large et représentative – en particulier des groupes
de la société qui ont été toujours exclus par le passé (voir encadré 9 afin de s’assurer que le
programme soit inclusif) ;

Interpeace 107
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• La plupart des organes chargés d’élaborer les constitutions ne disposent pas de temps et de
ressources illimités ; par conséquent, ils doivent décider ce qui est faisable et rentable. Par
exemple, il serait intéressant de lancer un site Internet perfectionné, mais s’il n’y a qu’un
infime pourcentage de la population pour l’utiliser, il serait mieux d’investir les ressources
ailleurs ;
• Il convient d’effectuer des évaluations de l’impact des initiatives d’éducation civique pour
mesurer si les résultats escomptés sont atteints ; certains responsables de l’élaboration de
constitution ont recruté des experts en éducation civique ou en publicité pour mener des
études, mettre au point et expérimenter des techniques d’éducation civique.

Techniques d’éducation civique

La plupart des programmes d’éducation civique allient plusieurs méthodes pour atteindre
les différents groupes et communautés. L’expérience de l’Afrique du Sud (évoquée
dans l’encadré 12 ci-dessus) est assez significative. Dans les cas où il existe des médias
indépendants, compter largement sur les médias est monnaie courante (voir partie 2.3.11 qui
porte sur les relations avec les médias). Il peut s’agir d’établir des liens avec des journaux,
stations de radio ou de télévision fiables, ou pour l’organe chargé de l’élaboration de la
constitution, de développer la capacité requise pour produire ses propres programmes et
exploiter les outils des réseaux sociaux.
Une étude s’avérera peut-être nécessaire pour déterminer le moyen ou la méthode la plus
efficace pour atteindre un groupe donné au bon moment afin de transmettre l’information
de la manière la plus fiable et la plus crédible possible. Souvent, les ONG internationales
sont en mesure de financer ces études. Transmettre efficacement des informations et des
messages éducatifs à une audience donnée dépend fortement du contexte et de la culture
locale. Ce qui a réussi quelque part peut échouer ailleurs. En général, il est nécessaire
de tenir compte des différences entre les audiences dans un même pays (par exemple,
les femmes, les citoyens illettrés et les minorités). Cette partie présente des exemples de
techniques d’éducation civique utilisées à différentes étapes du processus d’élaboration de
constitution.

Télévision et radio

Des études menées dans soixante districts du Népal ont montré que 90 pour cent de la
population écoute la radio pratiquement deux heures par jour, et que celle-ci est considérée
comme la source d’information la plus fiable. Dans la plupart des pays en voie de
développement, c’est la radio qui a généralement la couverture d’audience la plus large. La
radiodiffusion FM a permis de multiplier les stations radio et de répondre ainsi aux besoins
de la plupart des groupes linguistiques. Dans les pays où l’approvisionnement en électricité
n’est pas régulier, les radios à batterie peuvent être utilisées. Lorsque les batteries sont trop
chères, les donateurs distribuent parfois des appareils à bobine ou à batterie solaire (par
exemple, en République démocratique du Congo, au Liberia et au Malawi).

108
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

La radio et la télévision offrent pléthore de moyens créatifs pour sensibiliser et informer

les citoyens. Les pièces de théâtre, y compris les prestations ponctuelles et les séries, ainsi
que les débats, les interviews, les contes traditionnels et les chants sont autant de moyens
de véhiculer des informations ou des messages éducatifs. En Afghanistan et au Népal, des
thèmes portant sur les questions constitutionnelles ont été intégrés dans les feuilletons
radiophoniques diffusés par les radios populaires.
Les programmes et débats interactifs peuvent servir de plateforme pour poser des questions,
et susciter des discussions sur des questions constitutionnelles. Les télévisions, les radios et
les sites Internet des organes chargés d’élaborer les constitutions peuvent diffuser en direct
les sessions des assemblées constituantes. À Nauru, la radio a été mise à contribution pour
retransmettre les débats de la commission chargée d’élaborer la constitution, sur chacune
des clauses du projet de constitution. Un nombre inattendu de personnes a suivi de près les
débats et la population a trouvé intéressant de voir combien ces débats étaient complexes. Des
concerts et événements sportifs ont aussi été organisés dans la période autour du processus
constitutionnel. La rediffusion de programmes à différents moments de la journée peut
permettre de toucher différents groupes (par exemple, les femmes qui suivent les programmes
à des heures différentes des hommes), ou donner la possibilité de réécouter les informations.
Au Brésil, l’organe chargé de l’élaboration de la constitution a complété l’action des médias
populaires en créant son propre organe médiatique. Son centre de presse a produit 716
programmes de télévision et 700 programmes de radio qui ont été distribués à plusieurs
stations, et certains sont diffusés tous les jours (Rosenn 2010 : 445).

Imprimés
À Nauru, petit pays insulaire du Pacifique Sud, où la moitié du territoire ne recevait aucun
signal (ni radio ni télévision), trois grands panneaux d’affichage ont été placés à des endroits
stratégiques très visibles. Sur l’un d’eux était affiché : « La constitution appartient au peuple.
La révision nous permettra de mieux connaître la constitution et d’être des citoyens actifs
de Nauru, » et sur un autre, : « La constitution appartient au peuple de Nauru. La révision
est l’occasion d’en faire une Constitution véritablement nauruane. Votre point de vue et vos
opinions seront sollicités dans la deuxième phase, la consultation publique. ». Le troisième
présentait les six étapes du processus de révision (Le Roy, 2010).
Les journaux, les magazines et sites Internet populaires peuvent être rémunérés ou
encouragés à publier :
• Des exemplaires du projet de constitution, du texte final de la constitution ou de tout autre
document important ;
• Des appels à proposition d’options constitutionnelles avec une adresse où les envoyer ;
• Des informations relatives à des évènements, activités ou échéances liés au processus
d’élaboration constitutionnelle ;
• Des chroniques régulières qui répondent aux questions des lecteurs sur le processus
constitutionnel ;
• Des articles ou bandes dessinées sur le processus.

Interpeace 109
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

Des actions internes peuvent également venir compléter ces initiatives. On pourra, par
exemple, produire des bulletins d’information, brochures, affiches, dépliants et livrets sur
des supports divers et variés qui traitent des débats exhaustifs sur des questions complexes
jusqu’aux bandes dessinées sur le processus ou la constitution. En Afghanistan et dans
d’autres pays, des magazines bihebdomadaires ou mensuels ont été distribués à plus de cent
mille lecteurs. La diffusion de ces publications peut se faire par les sites web, Facebook,
Twitter, etc. Certains pays ont utilisé les antennes régionales ou locales des organes chargés
d’élaborer la constitution pour diffuser des documents dans des zones reculées. On pourra
également mettre à contribution les nouvelles technologies telles que les livres numériques
qui peuvent être distribués aux communautés après y avoir préinstallé du matériel
d’éducation civique.

Pour préparer les populations à exprimer leur point de vue, l’Ouganda a fait distribuer la
constitution accompagnée d’un manuel intitulé « Guide des questions constitutionnelles », et
d’un document expliquant comment préparer des mémorandums contenant des propositions
sur les questions constitutionnelles. Dans plusieurs pays, après la production d’un projet de
constitution, ou après l’adoption d’une nouvelle constitution, les organes chargés d’élaborer
la constitution ont préparé des manuels expliquant le texte de la constitution, et la raison de
certains choix. Dans certains cas, des bandes dessinées ont été publiées pour les citoyens
ayant un faible niveau d’alphabétisation.

Encadré 13. Exemples de sites officiels d’organes

constituants
Assemblée constituante de Bolivie (en espagnol) :
[Link]
Assemblée constituante de l’Équateur (en espagnol) :
[Link]
Commission juridique du Malawi – Révision Constitutionnelle :
[Link]
Assemblée constituante du Népal (en népalais et en anglais) :
[Link]
Zambie : Conférence constitutionnelle nationale :
[Link]

110
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

En Équateur, un glossaire constitutionnel fut confectionné pour familiariser la population

avec les termes relatifs au référendum constitutionnel prévu. Au Kenya, un jeu a été créé
pour faire comprendre les droits humains (même si en réalité il a été produit avant le
processus d’élaboration constitutionnelle). Tous ces supports sont de nature à promouvoir
les activités d’éducation civique. Au Népal, par exemple, une grande affiche a été conçue
pour illustrer les différentes étapes du processus ; elle a été utilisée pour lancer les débats
sur le processus.

Évènements sportifs et culturels, jeux et compétitions

Aux Fidji, un concours d’art a été organisé sur le thème de la nouvelle constitution. D’autres
pays ont organisé des concours de poterie, de chant et de rédaction pour encourager la
population à participer au processus. Ces concours s’adressaient aux adultes et aux élèves.
Les évènements sportifs peuvent aussi servir de moyen efficace pour présenter le processus
d’élaboration constitutionnelle aux jeunes.

Site Internet officiel de l’organe constituant

Beaucoup de processus d’élaboration constitutionnelle récents ont bénéficié de la création

d’un site Internet. L’organe chargé de l’élaboration de la constitution pouvait ainsi
communiquer avec la population et la consulter directement. Ceci s’avère utile lorsque les
médias ne sont pas impartiaux, inexpérimentés, ou ne sont pas suffisamment formés pour
transmettre des informations de manière exacte. Internet offre au citoyen un autre moyen
de recevoir des informations.

La population peut également être encouragée à formuler des questions, des commentaires
et des suggestions directement sur le site Internet ou via des liens vers des réseaux sociaux.
Toutefois, l’organe constituant doit avoir les ressources nécessaires pour répondre et gérer
efficacement le flux d’informations. Si cinq mille questions sont posées, l’idéal serait
que chacune reçoive une réponse. À cet égard, réserver une partie du site aux questions
fréquemment posées permet de répondre aux questions de base.

Un site Internet officiel peut être une ressource précieuse pour la population, les journalistes,
les membres de la société civile, les conseillers au processus, les acteurs étatiques, les
acteurs internationaux, et surtout les membres de la diaspora. La volonté de l’organe
constituant, de mettre en ligne son budget, les projets de constitution, et d’autres documents
clés peut contribuer à rendre le processus plus transparent, plus ouvert, et, par conséquent,
plus crédible. La liste ci-après énumérant les rubriques que l’on pourra trouver sur un site
Internet officiel est inspirée de l’expérience tirée d’un certain nombre de processus :

• Page introductive
- Aperçu du rôle et de la structure de l’organe constituant ;
- Aperçu des raisons pour lesquelles le processus a lieu.

Interpeace 111
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

• Informations relatives à la manière dont la population peut participer ou mieux

s’informer sur le processus
- Un calendrier du processus d’élaboration de constitution (les principales étapes et la durée
estimée) ;
- Informations sur les constitutions, l’élaboration constitutionnelle et les questions
constitutionnelles ;
- Évènements, activités et sessions publiques à venir ;
- Dates et objectifs des évènements ou activités.

• Biographies des dirigeants et membres de l’organe constituant

- Fournir des informations sur leur parcours, mais aussi sur leur sélection, leur élection,
leurs fonctions et leurs pouvoirs.

• Liste des commissions et autres groupes de travail de l’organe constituant

- Description du mandat et noms des membres des commissions ;
- Informations sur les prochaines réunions et leur ordre du jour ;
- Projets de rapports et rapports finaux des comités pertinents.

• Exemplaires des documents clés relatifs au processus

- Exemplaires de la constitution en vigueur et de la précédente constitution du pays, ainsi
que des lois et autres documents nécessaires à la mise en place du processus d’élaboration
constitutionnelle ;
- Tous les supports pédagogiques nécessaires ;
- Études publiques, questionnaires et appels à propositions ;
- Communiqués de presse et tous rapports de l’organe constituant ;
- Règlement intérieur, budgets, avant-projets de constitution proposés, document final de la
constitution et rapports de l’organe constituant ;
- Code de conduite des rédacteurs de la constitution et des autres acteurs concernés.

• Vidéos ou enregistrements audio en ligne

- Délibérations, sessions, réunions de consultation publique et autres évènements en temps
réel.

• Questions et réponses
- Liste des questions fréquemment posées sur le processus ;
- Mécanisme permettant aux citoyens d’obtenir des réponses aux questions posées sur le
processus ou les questions constitutionnelles.

112
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

• Recueillir le point de vue des citoyens

- Plateforme permettant de recueillir les points de vue des citoyens sur la consultation (voir
la partie 2.2.3 sur la consultation publique).

• Liens hypertextes vers des sites Internet externes (y compris vers des réseaux
sociaux) et outils de recherche

Services de messagerie mobile et réseaux sociaux

L’organe constituant peut faire usage de services de messagerie mobile ou de réseaux

sociaux tels que Facebook ou Twitter pour envoyer des informations importantes telles que
les résultats d’un vote relatif à une disposition essentielle de la constitution, l’ouverture
des bureaux de vote pour un référendum ou l’adoption finale de la constitution. Les
messages texte et les réseaux sociaux peuvent également constituer un excellent moyen de
communiquer avec les jeunes. L’Afrique du Sud a mis en place une permanence téléphonique
pour que le public puisse poser des questions ou faire des suggestions (voir dans l’Encadré
22 comment l’Islande a utilisé les réseaux sociaux pour élaborer sa constitution).

Ateliers d’éducation civique

Les ateliers en « face à face » durant lesquels les citoyens participent physiquement sont un
moyen classique de mettre en oeuvre les programmes d’éducation civique. En général, ils
servent à compléter les messages (au sujet du processus d’élaboration de constitution et des
possibilités de participation offertes aux citoyens) portés par d’autres moyens (télévision,
radio et presse écrite) mais leur rôle est souvent crucial dans ces programmes. En effet, ils
permettent de faire une certaine publicité au processus constitutionnel et mettent les acteurs
de ce processus en contact direct avec le peuple, leur permettant ainsi de juger par eux-
mêmes de la connaissance que « le peuple », ou les groupes sociaux particuliers, ont des
questions constitutionnelles.
Le plus important, peut-être, est que ces ateliers représentent souvent le seul moyen efficace
pour établir un contact avec les groupes défavorisés ou difficiles d’accès qui sont peu exposés
aux médias, analphabètes ou qui ne parlent pas la langue dominante. Il est important de
faire l’effort d’aller vers ces groupes. On comprend la difficulté de la chose à travers les
mots de cette villageoise du Zimbabwe qui disait récemment que les gens pouvaient «se
désintéresser» de l’information et des messages pédagogiques parce qu’ils ne se sentaient
pas concernés et que c’était une affaire de juristes.
Il n’existe pas de bonne méthode particulière pour conduire ces ateliers. Dans la partie
suivante intitulée « Conseils pratiques pour mettre en oeuvre les programmes d’éducation
civique », nous proposons des éléments pertinents à cet égard tirés de l’expérience et des
conseils de praticiens. Certains des aspects liés à l’organisation de rencontres directes dans
le cadre de consultations publiques restent pertinents ici aussi (voir en particulier la section

Interpeace 113
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

2.2.3, qui se trouve dans la partie intitulée « Conseils pratiques pour l’organisation de tous
types de réunions directes »).
Dans le domaine de la démocratisation, la question de l’efficacité des ateliers d’éducation
civique a été vivement débattue. Peut-on dire que les participants en ressortent avec des
connaissances, convictions et comportements meilleurs en matière de démocratie ? Des
études montrent que oui, à la condition impérative que les ateliers soient soigneusement
préparés, que les ressources et le temps qui leurs sont alloués soient suffisants, que
les méthodologies utilisées soient participatives et fassent le lien entre la thématique
abordée et les réalités que vivent les participants, et enfin, que des sessions de suivi soient
assurées (par exemple, Finkel, 2003). Dans les processus d’élaboration de constitutions,
les concepteurs des programmes d’éducation civique doivent bien réfléchir à la façon dont
ces enseignements sont susceptibles d’améliorer leurs plans et stratégies. Cela signifie, par
exemple, de s’efforcer de maintenir un lien permanent avec les groupes exclus plutôt que
d’organiser ponctuellement des ateliers isolés réunissant un grand nombre de participants.
Chaque programme doit se fixer des objectifs réalistes.
Comme mentionné plus haut, l’un des objectifs essentiels de l’éducation civique, dans un
processus constitutionnel participatif, est normalement d’aider les citoyens à donner leur
avis sur le processus et sur les questions constitutionnelles. Lorsque des ateliers sont prévus
dans ce cadre, il convient de les préparer et de les structurer autour de ces objectifs. Quand
des programmes d’éducation civique sont élaborés dans la précipitation, ces objectifs sont
parfois perdus de vue. Par exemple, l’un des objectifs des ateliers d’éducation civique de
l’Afrique du Sud consistait à préparer les groupes défavorisés à faire des propositions ou
à formuler des opinions au cours de la phase de consultation publique (voir encadré 12).
Malheureusement, les différents ateliers n’ont pas abordé les concepts constitutionnels et
aucun atelier de suivi n’a été prévu pour aider les participants à formuler des propositions
pour les entités chargées du processus constitutionnel. Il s’ajoute à cela que les ateliers se
sont tenus après l’élaboration du projet de texte. Dans l’idéal, il aurait fallu organiser ces
ateliers avant la rédaction du texte (comme cela fut le cas au Kenya, à Nauru, en Papouasie-
Nouvelle-Guinée, en Thaïlande et en Ouganda).
Ceux qui préparent et mettent en œuvre les programmes d’éducation civique sont souvent
confrontés à des délais très courts. Cela est probablement dû à une mauvaise préparation, à
un défaut de compréhension de la complexité de la tâche ou alors au fait que les programmes
d’éducation civique font naître une demande forte des citoyens pour des programmes plus
étendus. Il peut également y avoir des pressions de la part de ceux qui mènent le processus
d’élaboration de constitution pour que le programme d’éducation civique soit mis en œuvre
le plus rapidement possible afin de ne pas retarder le processus dans son ensemble. Ce
type de pressions, et bien d’autres, explique qu’il soit difficile d’effectuer des études sur les
niveaux de connaissances civiques ainsi que les croyances et attitudes populaires. En outre,
lorsqu’un programme est en cours, on s’aperçoit souvent que peu d’efforts sont déployés
pour expérimenter d’abord l’approche choisie ou évaluer l’impact des ateliers. La réussite se
mesure davantage à l’aune du nombre d’ateliers organisés et de participants à ces derniers,

114
 Partie 2 : Tâches à accomplir dans un processus d’élaboration d’une constitution

qu’à celle des connaissances réellement acquises ou des changements dans les pratiques, les
convictions et les attitudes.
Pour que l’éducation civique et les ateliers soient couronnés de succès, il est essentiel que le
matériel pédagogique soit accessible à la population. Parfois, la conception et la présentation
des ateliers réduisent leurs chances de succès. Au Népal [processus en cours], par exemple,
les juristes ont préparé des supports pédagogiques très denses sur lesquels les éducateurs ont
fondé leur enseignement, sur des thèmes tels que la différence entre un système parlementaire
et un système présidentiel. Cependant, beaucoup de ces éducateurs maîtrisaient mal la
constitution et son fonctionnement. Cela n’est d’ailleurs pas inhabituel et le citoyen ne sort
certainement pas de ces ateliers mieux armé pour pouvoir participer utilement au processus.
Les ateliers d’éducation civique ont parfois été organisés uniquement pour « les
apparences ». La tendance au recours à des processus constitutionnels plus participatifs a
mis la pression à certaines autorités se sentant ainsi contraintes d’organiser un processus
qui paraisse participatif ou du moins « centré sur le peuple ». Ces pressions émanent
d’éléments extérieurs (par exemple, les médias, la société civile, les acteurs internationaux,
etc.) qui exigent une participation citoyenne, notamment à travers des ateliers conçus
pour encourager cette participation. Au Timor-Leste [2002], la société civile a exigé un
processus participatif. Les ateliers officiels d’éducation civique et les rencontres initiales de
consultation publique se sont tenus concomitamment. Par conséquent, les participants n’ont
pas eu le temps de réfléchir à ce qu’ils avaient appris en éducation civique pour pouvoir
influer sur l’élaboration de la constitution avec des opinions et des suggestions réfléchies.
Les membres de la société civile ont d’ailleurs protesté auprès du Conseil de sécurité
des Nations Unies, arguant que les citoyens n’avaient pas eu l’opportunité de participer
significativement au processus et de réfléchir aux décisions constitutionnelles qui leurs
étaient soumises. Il n’existe que peu d’évaluations empiriques des programmes d’éducation
civique déployés dans le cadre du processus d’élaboration de constitution mais on peut
penser que les résultats positifs n’ont pas été nombreux car ces programmes ne sont pas
de nature à préparer adéquatement les citoyens à participer au processus. Il se peut même
qu’ils les discréditent voire les affaiblissent.

Conseils pratiques pour mettre en oeuvre les programmes

d’éducation civique

Pour la conception et la mise en œuvre de bons programmes d’éducation civique, les leçons
que l’on peut tirer de l’expérience de dizaines de praticiens de la démocratisation et des
processus d’élaboration de constitution permettent de prodiguer quelques conseils. Certains
de ces conseils portent particulièrement sur les ateliers d’éducation civique et d’autres
portent sur les programmes d’éducation civique de manière plus générale.
• Se préparer soigneusement et consacrer des ressources suffisantes. Un programme
d’éducation civique à l’échelle d’un pays exige que l’on prenne le temps d’effectuer un
minimum d’études de base, de planifier, de former le personnel et de mettre la méthode

Interpeace 115
Le processus constitutionnel : élaboration et réforme – Quelles options ?

choisie à l’essai, avant de le mettre en œuvre. Une planification et une gestion solides
sont nécessaires pour coordonner le travail de dizaines ou de centaines de partenaires et
d’éducateurs (en général des ONG, des dirigeants locaux, des organismes publics) et pour
préparer des campagnes dans les médias, des ateliers, des réunions publiques, diverses
activités comme des évènements sportifs et des concours de chant, des imprimés, des
émissions de radio et de télévision, des sites Internet, des liens vers les réseaux sociaux,
etc. La société civile et d’autres partenaires sont donc généralement mis à contribution.
Dans l’idéal, ces partenaires sont choisis sur la base de critères tels que la réputation,
l’expérience en matière de conception et de mise en œuvre de programmes d’éducation
civique ou d’utilisation de méthodes participatives. On voit bien, donc, qu’un organe
chargé d’élaborer une constitution a besoin d’une vaste expertise (pour laquelle elle peut
recourir aux services de consultants à court terme) même pour choisir ses partenaires.
• Identifier les groupes et les communautés défavorisés par le passé et requérant une
attention particulière pour assurer leur participation (voir encadré 9). Cela signifie
traduire les supports écrits, les émissions de radio et de télévision ainsi que les exposés
prévus dans l’atelier en langues minoritaires. Au cours de ces ateliers, il convient d’assurer
la garde des enfants, de prévoir des travaux en soirée ou tôt le matin aux heures où les
femmes et les agriculteurs sont disponibles, ainsi que de fournir le gîte et le couvert lorsque
les groupes ou les populations ciblées sont nomades ou dispersés. Il peut s’avérer nécessaire
de former des membres de groupes ou de communautés donnés afin qu’ils servent de
personnes ressources au sein de l’atelier et de relais auprès de l’organe constituant.
• Recourir à une méthode participative dans les ateliers. Pour réaliser les objectifs
pédagogiques du programme, l’accent doit être mis, entre autres, sur les jeux de rôles,
les simulations de débats ou de discussions politiques et les activités en petits groupes.
On peut, par exemple, organiser des simulations de sessions de l’assemblée constituante
ou des débats avec des femmes ou des étudiants. Au Népal, des représentants de groupes
défavorisés ont été réunis pour discuter de questions constitutionnelles sur le modèle de
l’assemblée constituante. Des spectacles de rue ou de courtes pièces de théâtre constituent
également un moyen efficace de permettre aux citoyens de connaître leurs droits.
• Former les animateurs des ateliers. Les animateurs doivent être formés aux méthodes
participatives mais ils doivent eux aussi acquérir des connaissances de base en matière
constitutionnelle. La durée de la formation dépend des objectifs et du niveau des
connaissances des animateurs.
• Commencer les discussions par les questions qui intéressent les participants. Les
participants peuvent se sentir particulièrement concernés par des questions telles que
le droit à la terre, le droit à la santé ou les droits politiques. L’animateur doit concevoir
des exercices participatif