Sommaire

ÉDITORIAL
Regards sur la jurisprudence domaniale et foncière 03

THÈME 1 Les lettres d’attribution et les arrêtés de concession 05

provisoire sont des actes créateurs de droits

THÈME 2 Deux titres d’occupation ne peuvent être délivrés 07

sur un terrain à des personnes différentes

THÈME 3 L’annulation des actes administratifs obtenus 09

sur la base de documents frauduleux

THÈME 4 Toute requête en annulation contre un titre d’occupation 12

auquel s’est substitué un nouveau titre est rejetée

THÈME 5 Le certificat de propriété est un acte administratif 14

susceptible de recours pour excès de pouvoir

THÈME 6 La gestion des terrains du domaine public 16

THÈME 7 Il ne peut y avoir de certificat de propriété 19

sur le domaine public

THÈME 8 L’administration ne peut se fonder sur un acte 22

annulé pour délivrer un certificat de propriété

THÈME 9 Le retrait d’un titre d’occupation n’est régulier 24

qu’après une mise en demeure préalable

THÈME 10 Le juge des référés civil est incompétent pour 26

statuer sur la légalité d’un acte administratif
 ÉDITORIAL
Regards sur la jurisprudence domaniale et foncière
« On ne peut pas plus se passer de jurisprudence que de lois »
Portalis.

Q
ue la jurisprudence soit une donnée juridique inévitable, qu’elle soit une source directe du droit,
cela est entendu et il n’est plus personne pour la contester, surtout quand il s’agit du droit
administratif. Cette discipline doit à la jurisprudence d’avoir existé et d’être devenue, grâce à sa
nature « arrestophage », un droit évolutif, vivant, à la séduction à nulle autre pareille, qui s’ef-
force de concilier la sauvegarde des prérogatives de l’Administration et le respect des libertés et droits des
administrés, pour éviter que la vie sociale ne sombre ni dans l’anarchie ni dans la tyrannie. Son étude et sa
compréhension supposent la connaissance des arrêts dont il se nourrit et qui sont rendus surtout par les
juridictions suprêmes.

La sécurité nécessaire des relations juridiques impose aux juridictions de donner, des mêmes textes, la
même interprétation et d’appliquer, dans des hypothèses identiques ou analogues, les mêmes principes,
les mêmes solutions, sauf revirement mûrement réfléchi. Toute formation juridictionnelle est contrainte
d’avoir une jurisprudence, de s’y tenir et, par la suite, d’en imposer le respect.

Avec le présent numéro de ‘’La Tribune de la Chambre Administrative’’ consacré à la question fon-
cière, à partir d’arrêts, selon les cas, révélés, réveillés ou rappelés à la mémoire des juristes et des justicia-
bles, par ses membres, pour illustrer les solutions aux principales interrogations du contentieux y relatif
porté devant elle, la Chambre Administrative entend faire œuvre pédagogique en éclairant l’état du droit
foncier positif et fournir un guide autorisé pour la compréhension ou le règlement des innombrables litiges
qu’elle suscite.

La Chambre Administrative, juge de l’excès de pouvoir, eu égard au nombre de requêtes dont elle est
saisie et se rapportant à la détention de droits fonciers, a pu être présentée comme ‘’une juridiction fon-
cière’’. En effet, le règlement des litiges fonciers, surtout en milieu urbain, représente 70 % de son activité.

On se souvient aussi que la permanence et l’acuité des conflits fonciers ont fait dire, qu’en Côte d’Ivoire,
« Payer un terrain, c’est payer un procès ». Cette maxime, traduction moderne d’une autre qui avait cours
dans la Rome Antique, « Qui Terre a, Guerre a », situe la portée de la mission de notre juridiction : prévenir
la guerre et les débordements sanglants que convoie partout et toujours le conflit foncier par un règlement
juridictionnel impartial qui convainc, apaise et désarme les protagonistes. La Chambre Administrative s’y
emploie avec ténacité et sérénité, consciente, ce faisant, de contribuer à la paix sociale et à l’effectivité de
l’État de droit.

Faut-il rappeler que dans notre pays, depuis l’indépendance, les terres sont en partage ? Naguère
perçue comme un bien collectif inaliénable ou une divinité génitrice, la terre est avant tout, aujourd’hui, un
instrument de production, une source d’enrichissement, un moyen d’affirmation de son rang social. Il s’en-
suit une course effrénée et farouche à l’accès à la terre. Le mur de la sécurité juridique que promeut l’im-
matriculation des terrains ne résiste pas toujours aux droits coutumiers qui, renaissant de leurs cendres, se
transmuent en droits de propriété pour venir contester, hanter les droits fonciers modernes. Chaque habi-
tant de ce pays aspirant à devenir propriétaire d’un lopin de terre en milieu urbain ou rural, la recherche du

La tribune de la Chambre Administrative 2014 03

tribut foncier transforme la moindre parcelle en forteresse à prendre ou à défendre. Pour ce faire, on recourt
aux arguments historiques et juridiques, à la force, sinon.

Cet état de choses engendre un extraordinaire imbroglio dans lequel il est malaisé de se retrouver. Les
‘’propriétaires’’ se superposent sur les mêmes terrains du fait de l’échafaudage et de l’enchevêtrement des
droits obtenus auprès de différentes autorités en conflit ou selon des procédures en déphasage avec la
réglementation. Les revendications et les droits fonciers s’entrechoquent et installent l’incertitude et l’in-
sécurité sur la scène foncière.

Appelée à démêler le nid à procès qu’est devenu le processus d’attribution des terrains aux particuliers
par l’État, « le nouveau Maître de la Terre », du fait de la pression foncière, mais aussi des logiques dif-
férentielles, sinon des contradictions des institutions en charge de la gestion foncière, la Chambre
Administrative a su faire montre d’audace et n’a pas hésité à remettre en cause, pour friabilité juridique, cer-
tains piliers sur lesquels reposait le régime foncier. Il en va ainsi du caractère définitif et inattaquable de la
copie du titre foncier, devenue certificat de propriété, qui prévalait depuis l’époque coloniale. Si le souci
d’assurer la sécurité foncière et de freiner l’ardeur processive des particuliers est compréhensible, il n’en
demeure pas moins que le principe de l’inattaquabilité du certificat de propriété foncière, acte administratif
délivré par une autorité administrative, le conservateur de la propriété foncière et des hypothèques, est
fragile sur le plan théorique, artificiel en pratique et un non-sens juridique par sa portée.

Par l’arrêt n° 19 du 21 mai 2008 Deflorin, premier d’une longue lignée, la Chambre Administrative a mis
fin à ces errements juridiques. Désormais, le certificat de propriété, dans les conditions de droit commun,
peut faire l’objet de recours d’excès de pouvoir et être éventuellement annulé, s’il est infecté d’illégalités,
notamment s’il est dépourvu de base légale, obtenu en fraude ou se rapportant à un terrain qui relève du
domaine public. C’est dire que la connaissance du droit foncier ou, plus exactement, du droit domanial
foncier ne saurait se limiter à la lecture des textes dont, au demeurant, certains, comme le décret de 1932,
sont affectés de métastases profondes, mais qu’elle doit reposer, aussi et surtout, sur la jurisprudence.
Celle-ci s’efforce de donner à cette matière, une cohérence et un sens que les textes successifs, circon-
stanciels, compilés davantage qu’articulés, ont fini par annihiler.

Sur la question foncière et ses enjeux, la Chambre Administrative a développé une jurisprudence riche,
dense et subtile que les administrations, les citoyens, les justiciables et leurs conseils ne doivent pas
ignorer s’ils veulent prévenir ou résoudre les différends fonciers et comprendre les décisions judiciaires qui
y sont relatifs.

Soucieuse de s’ouvrir, d’adresser aux justiciables des signaux et des messages prévisibles, clairs et sta-
bles, la Chambre Administrative, à travers ce numéro de son bulletin trimestriel, leur offre un panorama de
sa jurisprudence sur le contentieux foncier.

Les arrêts retenus ici confirment, pour certains, des solutions bien établies et déterminent, pour d’autres,
un progrès, une évolution ou un revirement durable de la jurisprudence. Des noms comme DEFLORIN,
TOURE ABIBATA, WILSON TÉTÉ, ATTOUO PIERRETTE, LES JARDINS D’EDEN, N’GORAN YAO
MATHIEU, à côté de NANA TIGA, EL HADJ BAKARY KONE, SOMEG et bien d’autres, passés à la
postérité pour être accolés à des arrêts de principe qui empruntent leur patronyme comme appellation,
seront familiers à tous les sectateurs du droit administratif et singulièrement du droit domanial foncier.

Ces arrêts d’illustration sont accompagnés de brèves observations des membres de la Chambre
Administrative. Leur connaissance de la jurisprudence du dedans leur permet de dessiner, d’une main
ferme, le sillage de chaque arrêt et d’en marquer l’impact dans le droit foncier d’aujourd’hui.

KOBO Pierre-Claver
Président de la Chambre Administrative

04 La tribune de la Chambre Administrative 2014

 THÈME 1
LES LETTRES D’ATTRIBUTION ET LES ARRÊTéS DE
CONCESSION PROVISOIRE SONT DES ACTES
CRéATEURS DE DROITS
Appelée régulièrement à se prononcer sur la Mais avant de vérifier que les deux conditions de
légalité du retrait des actes d’occupation de terrains la légalité du retrait étaient ou non remplies, la Cour
que l’administration accorde aux particuliers, tels les a affirmé que l’arrêté qui a accordé la concession
lettres d’attribution et les arrêtés de concession pro- provisoire à El Hadj Bakary Koné lui a créé des
visoire, la Chambre Administrative a été amenée à droits. Pour la Cour, « Considérant que par arrêté en
statuer en préalable sur leur nature et leur portée. date du 23 janvier 1979, le Ministre des Travaux Publics,
Selon qu’ils sont des actes préparatoires ou exécu- des Transports, de la Construction et de l’Urbanisme a
toires, créateurs ou non créateurs de droits, ils peu- accordé la concession provisoire du lot 915 (TF 27 186
vent être retirés librement ou seulement à certaines Bingerville) au sieur BAKARY Koné ; …que cette déci-
conditions. sion individuelle a créé dès sa signature des droits au
profit du requérant ». Elle proclame ainsi, de façon
Pour la Chambre Administrative, pas de doute, constante, lorsqu’elle est saisie de la légalité d’une
les lettres d’attribution et les arrêtés de conces- décision de retrait d’un arrêté de concession provi-
sion provisoire sont des actes créateurs de soire, que ce dernier a créé des droits au profit du
droits, c’est-à-dire que ceux qui en sont les concessionnaire. En témoignent les arrêts n° 119 du
bénéficiaires en tirent incontestablement 27 juin 2001, Haïdar Hamed Haïdar et n° 3 du 17
quelque chose dont ils peuvent se prévaloir. février 2010, Société Panda Afrique.

Le premier arrêt qui pose ce principe, s’agissant Il est sans doute évident que concéder un terrain
de l’arrêté de concession provisoire, est l’arrêt n° 2 crée indubitablement des droits à son bénéficiaire,
du 22 juillet 1981, El Hadj Bakary Koné. Des faits, notamment « un droit réel attaché au terrain…, trans-
il résulte que le sieur El Hadj Bakary Koné a obtenu, missible et [qui] peut être donné en garantie hypothé-
du Ministre des Travaux Publics, des Transports, de caire », mais la Cour ne les identifie pas et se con-
la Construction et de l’Urbanisme, la concession tente simplement d’affirmer, de façon péremptoire,
provisoire d’un lot par arrêté du 23 janvier 1979 que qu’il s’agit d’actes créateurs de droits, comme le
le même Ministre va lui retirer par un autre arrêté du sont les lettres d’attribution.
26 septembre 1979, motif pris de ce que le lot avait
été attribué au sieur Issa Koné, bénéficiaire d’un Dans l’arrêt n° 17 du 22 décembre 1993, Nana
permis d’habiter du 15 avril 1954. Estimant le retrait Tiga, le sieur Nana Tiga, qui s’est vu retirer sa lettre
illégal, El Hadj Bakary Koné, après un recours gra- d’attribution de janvier 1985 par une autre lettre du
cieux, a saisi la Chambre Administrative. Se 12 octobre 1990, a saisi la Chambre Administrative
prononçant sur la légalité de la décision de retrait, la d’un recours pour excès de pouvoir. Par-delà la
Cour l’a annulée au motif qu’en l’espèce, « ni l’une question de la légalité de ce retrait, la Cour s’est
[illégalité de l’acte] ni l’autre [décision de retrait dans le prononcée sur celle du caractère créateur ou non de
délai du recours contentieux] de ces conditions n’étaient droits de la lettre d’attribution et ce parce que le
remplies ». La Cour a jugé ainsi en s’inspirant de la Ministre de la Construction a opposé une fin de
jurisprudence Dame Cachet (C.E. 3 novembre non-recevoir au motif que « la lettre d’attribution
1922) aux termes de laquelle « s’il appartient aux résulte d’une simple pratique administrative destinée à
ministres, lorsqu’une décision administrative ayant créé matérialiser l’accomplissement de la procédure d’attribu-
des droits est entachée d’une illégalité de nature à en tion de terrain, sans concéder à son détenteur un droit
entraîner l’annulation par la voie contentieuse, de réel ». En réponse, la Cour a affirmé que « compte
prononcer eux-mêmes d’office, ils ne peuvent le faire que tenu du fait qu’il ne peut être délivré qu’une seule lettre
tant que les délais du recours contentieux ne sont pas d’attribution, le bénéficiaire en tire incontestablement
expirés ». des droits en particulier d’être le prétendant exclusif à
l’acquisition du terrain ».

La tribune de la Chambre Administrative 2014 05

 Par cet arrêt, la Chambre Administrative déter- Arrêt n°53 du 27 juillet 2011, Mme PARE DIENNIMBA
mine de façon claire la nature des droits qui ET AUTRES
résultent d’une lettre d’attribution. Il s’agit du droit
d’être le prétendant exclusif à l’acquisition du terrain, …Considérant que Madame PARE Diennimba a, par acte
c’est-à-dire que celui qui est bénéficiaire d’une lettre notarié des 05 août 1996 et 15 février 2002, cédé au groupe
d’attribution est le seul en principe qui pourra béné- scolaire « LES GRACES » le lot n° 1722 îlot 91 de Cocody-
ficier de l’arrêté de concession provisoire, puis du Riviera Bonoumin Est-ouest à elle attribué suivant lettre n°
certificat de propriété pour devenir propriétaire. 4968 du 09 décembre 1993 du Ministre de l’Environnement,
Ainsi, au contraire de l’arrêté de concession provi- de la Construction et de l’Urbanisme indiquant que l’instal-
soire et du certificat de propriété, la lettre d’attribu- lation sur les lieux et la mutation concernant ce lot étaient
tion ne confère aucun droit réel à son bénéficiaire. subordonnées à l’établissement préalable d’un arrêté de con-
cession provisoire et imparti un délai de quatre mois à cette
Il reste entendu que les lettres d’attribution, eu fin ; Que le Ministre de la Construction et de l’Urbanisme
égard à leur nature d’acte conditionnel, ne peuvent invoquant la non mise en valeur a, par lettres n° 19.413 et
être maintenues qu’autant que les conditions dont 19.414 prises le 26 décembre 2005, retiré le lot et annulé
elles sont assorties sont respectées. (Arrêts n° celle du 09 décembre 1993 lui attribuant ledit lot puis
28 du 29 juillet 1998 KOUAKOU RAYMOND attribué le lot à Madame MANGNAKE Doumbia ;
LAMBERT et autres et n° 53 du 27 juillet 2011, Qu’estimant ces lettres illégales et après un recours gracieux
Mme PARE DIENNIMBA et autres) du 18 janvier 2008 resté sans suite, Madame PARE Diennimba
et le groupe scolaire « les GRACES » ont, par requête du 27
juin 2008, saisi la Chambre Administrative de la Cour
Suprême en vue de les annuler pour excès de pouvoir ;
Conseiller ZAKPA Cécile
AU FOND

Considérant qu’au soutien de leur requête, les requérants

invoquent l’absence de mise en demeure préalable à toute
Arrêt n°17 du 22 décembre 1993, NANA TIGA décision de retrait de la lettre d’attribution, par application de
l’article 11 de l’arrêté n° 2164 AG du 09 juillet 1936 régle-
…Sur la fin de non recevoir tirée du défaut d'intérêt en ce mentant l’aliénation des terrains domaniaux, modifié par l’ar-
que la décision incriminée ne fait pas grief au requérant : rêté du 31 janvier 1938 ;

…Considérant que dans son mémoire en défense, le Mais considérant que la lettre du 09 décembre 1993 du
Ministre de la Construction et de l’Urbanisme, fait valoir que ministre en charge de la construction et de l’urbanisme
la lettre d'attribution n'est pas juridiquement définie ; qu’elle attribuant à Madame PARE Diennimba le lot litigieux est une
résulte d'une simple pratique administrative destinée à promesse d’attribution assortie d’une condition suspensive
matérialiser l'accomplissement de la procédure d'attribution relative à l’établissement d’un arrêté de concession provisoire
de terrain, sans concéder à son détenteur un droit réel, que préalablement à l’installation sur les lieux et à la mutation
dès lors l'acte portant annulation de la lettre d'attribution concernant le lot ; Qu’en l’espèce, il ne résulte pas du dossier
préalablement accordée à NANA TIGA n’a pas le caractère et de l’instruction que les requérants ont rempli cette condi-
d’une décision administrative faisant grief ; tion ; Qu’ainsi, le Ministre de la Construction, de l’Urbanisme
et de l’Habitat a pu valablement, sans l’accomplissement
Considérant que la délivrance d'une lettre d’attribution est d’autres formalités prescrites par l’article 11 de l’arrêté du
une des étapes de la procédure d’acquisition d'un terrain ; que 09 juillet 1936, retirer puis réattribuer le lot litigieux par ses
compte tenu du fait qu'il ne peut être délivré qu'une seule lettres attaquées du 26 décembre 2005 le lot litigieux ; Qu’ils
lettre d'attribution le bénéficiaire en tire incontestablement ne sont donc pas fondés à en demander l’annulation.
des droits en particulier, d'être le prétendant exclusif à
l’acquisition du terrain concerné ; qu’il peut ainsi s'opposer à DECIDE
la mise en valeur par une tierce personne ;
Article 1: La requête n° 2008-246 REP du 27 juin 2008 n’est
Considérant dès lors, que l'annulation de la lettre d’attri- pas fondée. Elle est rejetée ;
bution fait grief au bénéficiaire dans la mesure où elle lui
retire les droits qu'il avait commencés à acquérir sur ce ter-
rain ; qu'il s'ensuit dès lors que ce moyen doit également être
écarté ;…

06 La tribune de la Chambre Administrative 2014

 THÈME 2
DEUx TITRES D’OCCUPATION NE PEUVENT ÊTRE
DéLIVRéS SUR UN TERRAIN à DES PERSONNES
DIfféRENTES
Face à l’âpreté de la course à la propriété des ter- hypothèques ne pouvait donc, sans méconnaître le
rains urbains, il n’est pas rare de découvrir que l’ad- certificat de la SCI VISION 2000, qui n’a fait l’objet
ministration foncière délivre deux titres d’occupation d’aucune annulation juridictionnelle ou législative,
à des personnes différentes sur un même terrain. délivrer un autre certificat de propriété à des tiers
Plus concrètement, sur la même parcelle, soit elle sur le même terrain.
délivre deux lettres d’attribution à deux personnes
différentes, soit elle accorde à chacune d’elles un Cette position de principe de la juridiction
arrêté de concession provisoire, soit elle leur administrative vient confirmer des solutions
décerne un certificat de propriété. Il arrive égale- antérieures issues des arrêts n° 72 du 21 juillet
ment qu’alors que le terrain est objet d’une conces- 2010, la SICOGI et n° 216 du 31 juillet 2013, SCI
sion provisoire ou d’un certificat de propriété, l’ad- Riviera City Market.
ministration foncière y délivre une lettre d’attribution,
ou lorsqu’il y existe une lettre d’attribution non Dans l’espèce la SICOGI, la Cour a confirmé
retirée, elle accorde une autre lettre d’attribution, un qu’un terrain ne saurait faire l’objet de deux certifi-
arrêté de concession provisoire et même un certifi- cats de propriété et a annulé l’acte juridique
cat de propriété. Dans ces différents cas, à qui postérieur obtenu par la SCI IRIS sur le lot litigieux
revient, en définitive, un tel terrain ? sur lequel la SICOGI avait déjà un titre de propriété.

La Chambre Administrative, rappelant le principe, Dans l’affaire SCI Riviera City Market, la juridic-
évident et de bon sens, selon lequel «l’administration tion administrative a définitivement mis fin, sur le
ne peut délivrer deux titres d’occupation sur le même ter- fondement que deux titres d’occupation ne peuvent
rain à deux personnes différentes », sanctionne les être délivrés sur un même terrain à des personnes
actes postérieurs par une annulation. différentes, au litige qui opposait deux sociétés
immobilières, la SICOGI et la SCI-IRIS, subrogée
Ce principe a été consacré par divers arrêts dont dans ses droits par la SCI Riviera City-Market.
l’un des plus significatifs est l’arrêt n° 100 du 27 juin
2012, SCI VISION 2000. Il apparaît ainsi que, pour la haute juridiction, un
acte juridique, créateur de droits, quelle que soit sa
En l’espèce, le conservateur de la propriété fon- nature, faute d’avoir fait l’objet d’une annulation
cière et des hypothèques a délivré à Monsieur administrative ou juridictionnelle, reste en vigueur et
KOKORA N’goly François un certificat de propriété produit des effets de droit et qu’il ne peut être
sur une parcelle de terrain qui était déjà la propriété délivré qu’un seul sur un lot donné (arrêt n° 73 du
de la SCI VISION 2000, eu égard au certificat de 21 mai 2014, Madame BOUA Effaya Marie
propriété qu’elle détenait. Louise).

Tranchant cette affaire, la Chambre Il ressort de toute cette jurisprudence que la

Administrative de la Cour Suprême a estimé que Chambre Administrative tient compte de deux élé-
« ledit certificat de propriété n’ayant fait l’objet d’annu- ments : l’antériorité de l’acte et la valeur de l’acte.
lation ni juridictionnelle, ni législative est définitif et ne
peut être remis en cause ; qu’ainsi, le conservateur de la
propriété foncière a méconnu le droit de propriété de la
SCI VISION 2000 et entaché d’illégalité le certificat de Conseiller N’GORAN-THECKLY Yves
propriété délivré le 19 janvier 2007 au profit de Monsieur
KOKORA N’goly François, relativement au même ter-
rain ».

Ainsi, pour la Chambre Administrative, le

Conservateur de la propriété foncière et des

La tribune de la Chambre Administrative 2014 07

Arrêt n°100 du 27 juin 2012, SCI « VISION 2000 » Arrêt n°72 du 21 juillet 2010, LA SICOGI

…Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la SCI …Considérant qu’il ressort du dossier que la SICOGI
VISION 2000, après avoir acquis, suivant acte notarié des 06 détentrice d’un certificat de propriété à elle délivrée par le
et 25 septembre 1996 auprès des ayants droit de feu Charles Conservateur de la propriété foncière le 3 juillet 2003 sur une
Blanchard, concessionnaire à titre définitif dès le 08 mars parcelle de terrain de 8.785 m2 sise à la Riviera M’pouto,
1951, un terrain rural d’une superficie de 193.789 m² sis à demande l’annulation des deux certificats de propriété n°
Abobo-té, objet du titre foncier n° 1053 de la circonscription 01002979 et n° 01002980 du 31 décembre 2007 délivrés à la
foncière de Bingerville, s’est vu reconnaître la propriété du SCI IRIS portant sur le même terrain ; qu’estimant que ces
terrain par un certificat de propriété n° 6056 délivré le 11 mai actes méconnaissent son droit de propriété et l’art. 121 du
2005 par le conservateur de la propriété foncière et des décret du 26 juillet 1932, après un recours gracieux du 31 juil-
hypothèques d’Abidjan II ; let 2008, resté sans suite, la SICOGI les défère, le 9 décembre
2008, à la censure de la Chambre Administrative ;
Considérant que le Ministre en charge de la Construction
et de l’Urbanisme a, par la suite, réattribué ledit terrain au SUr lE FOND
village d’Abobo-té par lettre n° 980079 du 06 janvier 1998 Considérant que le droit de propriété ainsi que les
puis prononcé le retour au domaine privé de l’Etat suivant garanties données aux titulaires de ce droit ont pleine valeur
arrêté n° 323 du 19 avril 1998, et l’a attribué par lettre n° constitutionnelle et qu’il ne peut y être porté atteinte que dans
980703 du 16 juin 1998 à Monsieur KOKORA N’GOLI les conditions fixées par la loi ; qu’il ressort des articles 121
François qui s’est fait délivrer par le conservateur de la pro- et 122 du décret du 26 juillet 1932 portant régime foncier que
priété foncière, un certificat de propriété n° 020000270 le le titre foncier est définitif, qu’il constitue devant les juridic-
19 janvier 2007 ; tions, le point de départ unique de tous les droits réels existant
sur l’immeuble au moment de son immatriculation, que toute
Qu’estimant ce certificat de propriété illégal comme établi action tendant à mettre en cause le droit de propriété d’un
en violation de son droit de propriété, la SCI-VISION 2000, immeuble immatriculé est irrecevable ;
après un recours gracieux du 02 septembre 2008 resté sans
suite, a, par requête du 27 février 2009, saisi la Chambre Considérant qu’il ne ressort pas du dossier et de l’instruc-
Administrative de la Cour Suprême aux fins de l’annuler ; tion que le droit de propriété sur le terrain légalement acquis
par la SICOGI par suite de l’obtention du certificat de pro-
AU FOND priété du 3 juillet 2003 ait été rapporté ou annulé ;
Considérant qu’en application des articles 121 et 122 du
décret du 26 juillet 1932 susvisé, la SCI-VISION 2000 avait Considérant qu’au surplus, la lettre n° 006 du 29 mars
obtenu, par un certificat de propriété délivré dès le 11 avril 2006 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme annu-
2005, la propriété du terrain de 193.789 m² d’Abobo-té, com- lant la lettre n° 981077 du 16 juillet 1998 attribuant à la
mune d’Abobo ; que ledit certificat de propriété foncière, SICOGI la parcelle du terrain querellée ainsi que son arrêté
n’ayant fait l’objet d’annulation ni juridictionnelle ni législa- n° 002 du 29 mars 2006 rapportant l’arrêté n° 354 du 16 mars
tive, est définitif et ne peut être remis en cause ; qu’ainsi, le 1999 accordant à la SICOGI la concession provisoire de la
conservateur de la propriété foncière a méconnu le droit de parcelle, ont été expressément déclarés nuls et de nul effet par
propriété de la SCI-VISION 2000, et entaché d’illégalité le l’arrêt n° 40 du 26 mai 2010 de la Chambre Administrative ;
certificat de propriété délivré le 19 janvier 2007 au profit de
Monsieur KOKORA N’GOLI François relativement au même Qu’ainsi, l’administration de la Conservation foncière, en
terrain ; délivrant le 31 décembre 2007 deux certificats de propriété à
la SCI IRIS sur des portions de ce terrain, a porté une atteinte
Que, dès lors, la société requérante est fondée à demander grave au droit de propriété de la SICOGI, qui doit être
son annulation ; regardée comme une emprise irrégulière sur une propriété
privée ;
DECIDE
Article 1 : La requête n° 2009-079 REP du 27 février 2009 Qu’il s’ensuit, que les certificats de propriété délivrés le 31
présentée par la SCI-VISION 2000 est recevable et bien décembre 2007 à la SCI IRIS doivent être déclarés nuls et non
fondée ; avenus
Article 2 : Le certificat de propriété n° 020000270 délivré le
19 janvier 2007 à Monsieur KOKORA N’GOLI François par DECIDE
le conservateur de la propriété foncière et des hypothèques Article 1 : L’intervention volontaire de la SCI IRIS est recev-
d’Abidjan II est annulé et sa radiation des livres fonciers est able mais mal fondée ;
ordonnée ;… Article 2 : Les certificats de propriété n° 01002979 et n°
01002980 délivrés le 31 décembre 2007 par le Conservateur de
la propriété foncière et les hypothèques à la SCI IRIS sont nuls
et de nul effet ;

08 La tribune de la Chambre Administrative 2014

 THÈME 3
L’ANNULATION DES ACTES ADMINISTRATIfS OBTENUS SUR
LA BASE DE DOCUMENTS fRAUDULEUx
La rareté des terrains urbains dans les com- Tel est le cas dans le différend qui a opposé
munes d’Abidjan et dans les grandes villes de la Madame Attouo Pierrette au Conservateur de la
Côte d’Ivoire amène certaines personnes, déter- Propriété Foncière et des Hypothèques de Cocody.
minées à devenir propriétaires terriens coûte que
coûte, à user de faux documents pour se faire Dans cette affaire, par un acte administratif de
délivrer des titres d’occupation au détriment des vente, le Ministre de la Construction et de
attributaires, concessionnaires ou propriétaires de l’Urbanisme a cédé une parcelle de terrain à
droit. Madame Attouo Pierrette qui en a acquitté intégrale-
ment le prix et l’a mise en valeur par la construction
Ces derniers, pour retrouver leurs biens injuste- d’une villa. Ayant découvert, en 2013, que le lot lui
ment spoliés, saisissent la Chambre Administrative appartenant a été frauduleusement vendu en 2012,
après que l’administration foncière, à qui ils se sont, par un agent immobilier, prétendant agir en son
au préalable, adressés, ne leur a pas donné satis- nom, à Monsieur Assemien Georges qui s’est fait
faction. délivrer un certificat de propriété, Madame ATTOUO
Pierrette a, en suite d’un recours gracieux resté
Quel est le sort réservé à des actes obtenus sur sans réponse, saisi la Chambre Administrative aux
la base de documents faux ? fins d’annulation dudit certificat de propriété.

La Chambre Administrative, dans les arrêts n°19 La Cour, après avoir rappelé que le juge de l’ex-
du 15 juillet 1987, Sacko Kaourou, n°19 du 19 cès de pouvoir, saisi de la légalité d’un acte
février 2014, dame Attouo Pierrette et n°28 du 26 administratif, a plénitude de juridiction et, qu’en con-
février 2014, VE Boua tranche la question en posant séquence, l’appréciation de la validité d’une conven-
le principe, sans équivoque, qu’un acte frauduleux tion de droit privé, fondement d’un certificat de pro-
ne saurait créer des droits et servir de fondement à priété, relève de son office, et qu’elle ne constitue
l’obtention de titre d’occupation. pas une question préjudicielle, affirme : « qu’il
ressort du dossier et de l’instruction que Madame
En conséquence, tout acte de propriété obtenu ATTOUO Pierrette qui a acquis, propriétairement, le
sur la base d’acte frauduleux est dépourvu de base terrain querellé en 1998-1999, n’a pas consenti à la
légale et encourt annulation. vente ; que celle-ci a procédé de manœuvres frau-
duleuses orchestrées par GNOUGNOU Jausset
Mais, de quels moyens dispose la Cour pour Edmond ; que les aveux de fraude de celui-ci ont été
qualifier un acte de faux et en tirer la conséquence corroborés par les résultats de l’enquête de la police
qui en résulte ? criminelle du 26 août 2013 transmis au Procureur de
la république près le Tribunal de Première instance
Pour asseoir sa décision, la Cour se base sur les d’Abidjan-Plateau, qui établissent que « le nommé
faits et les éléments produits au dossier. Outre l’élé- GNOUGNOU n’a reçu ni procuration ni mandat de la
ment matériel, la Cour tient compte de l’élément part de dame ATTOUO pour vendre le terrain. Il a fait
moral, caractérisé par l’intention de l’administré de du faux et a signé par imitation de son nom tous les
tromper l’Administration. actes de vente en lieu et place de la victime ».

En toute hypothèse, le fait reproché au bénéfi- La Haute Cour, on le voit, ne se contente pas de
présomptions, elle prend soin de mettre à nu les
ciaire de l’acte doit avoir effectivement provoqué
manœuvres, les actes qui ont induit l’Administration
l’erreur de l’auteur de la décision litigieuse. en erreur pour l’établissement du certificat de
propriété.

La tribune de la Chambre Administrative 2014 09

 La Chambre Administrative, par cet arrêt du 19 Considérant qu’il est constant que le certificat de propriété
février 2014, ATTOUO Pierrette, qui se situe dans attaqué a été établi sur le fondement de « l’acte de vente de
la lignée des arrêts n° 90 du 20 octobre 2010, KEITA Maître GNAKOURI D. Amos des 30 novembre et 4 décembre
YAYA, et n° 108 du 18 juillet 2012, Madame 2012 » ;
Fatoumata SIDIBE, solidifie sa jurisprudence qui
montre que pour assurer la sanction de la fraude, les Mais considérant qu’il ressort du dossier et de l’instruc-
exigences de la moralité et de la légalité l’emportent tion que Madame ATTOUO Pierrette qui a acquis, proprié-
sur la sécurité juridique. tairement, le terrain querellé en 1998-1999, n’a pas consentie
à la vente ; que celle-ci a procédé de manœuvres frauduleuses
orchestrées par GNOUGNOU Jausset Edmond ; que les aveux
de fraude de celui-ci ont été corroborés par les résultats de
Conseiller DIAKITE Fatoumata l’enquête de la Police Criminelle du 26 août 2013 transmis au
Procureur de la République près le Tribunal de Première
Instance d’Abidjan-Plateau, qui établissent que « le nommé
GNOUGNOU n’a reçu ni procuration ni mandat de la part de
dame ATTOUO pour vendre le terrain. Il a fait du faux et a
signé par imitation de son nom tous les actes de vente en lieu
Arrêt n°19 du 19 février 2014, Madame ATTOUO et place de la victime » ;
Pierrette
Considérant que cette fraude, manifeste, affecte la validité
…Considérant que, par acte administratif de vente des 1er de l’acte de vente, qui doit être regardé comme un faux, et
octobre 1998 et 2 mai 1999, le Ministre de la Construction et corrompt, par voie de conséquence, le certificat de propriété
de l’Urbanisme a cédé à Madame ATTOUO Pierrette la par- édicté sur son assise ; qu’il s’ensuit que Madame ATTOUO est
celle de terrain d’une contenance de 1000 m² formant le lot fondée à demander son annulation pour défaut de base légale
n°2814, îlot 234 sis à Abidjan, Cocody les Deux-Plateaux, et à ce qu’il soit déclaré nul et de nul effet ;
7ème tranche qui en a acquitté intégralement le prix de
4.500.000 F.CFA et l’a mise en valeur par la construction Considérant qu’il est loisible à Monsieur ASSEMIEN
d’une villa ; qu’ayant découvert en 2013, qu’elle a construit et Georges, qui soutient avoir acheté le terrain litigieux en toute
mis en valeur plutôt le lot 2816 appartenant à une autre per- bonne foi, de saisir, s’il se sent fondé, le juge du plein con-
sonne et que le lot 2814 lui appartenant a été frauduleusement tentieux, pour la réparation du préjudice subi en engageant la
vendu en 2012 par Monsieur GNOUGNOU Jausset Edmond, responsabilité, entre autres, de Monsieur GNOUGNOU
agent immobilier, prétendant agir en son nom, à Monsieur
Jausset Edmond et de Maître GNANKOURI Amos, le notaire
ASSEMIEN Georges à qui le certificat de propriété
instrumentaire qui, selon le rapport d’enquête de la Police
n°16003850 du 30 janvier 2013 a été délivré ;
Criminelle, « a manqué de vigilance et de clairvoyance en ne
s’assurant pas que les signatures proviennent effectivement de
Qu’estimant que ce certificat de propriété a été obtenu en
la victime » ;
fraude de son droit de propriété, Madame ATTOUO a, en
suite d’un recours gracieux du 15 avril 2013 resté sans
DECIDE
réponse, saisi la Chambre Administrative le 18 septembre
2013 aux fins de son annulation ;
Article 1: La requête n°2013-114 REP du 18 septembre 2013
de Madame ATTOUO Pierrette est recevable et fondée ;
SUr lE FOND

Article 2 : Le certificat de propriété n°16003850 du 30 jan-

Considérant que, saisie en recours d’excès de pouvoir, la
vier 2013 délivré à Monsieur ASSEMIEN Georges est
Chambre Administrative a plénitude de juridiction ; que juge
déclaré nul et de nul effet ;
de l’action, elle est aussi juge de l’exception ; qu’elle est com-
pétente pour se prononcer sur l’ensemble des moyens invo-
Article 3 : Il est ordonné sa radiation des livres fonciers ;…
qués devant elle, tant par le demandeur que par le défendeur ;
qu’ainsi l’appréciation du caractère frauduleux d’une conven-
tion privée, fondement d’un certificat de propriété attaqué,
relève de son office ;

10 La tribune de la Chambre Administrative 2014

Arrêt n° 108 du 18 juillet 2012, Fatoumata SIDIBE la CNPS, ainsi que tous les actes subséquents, notamment le
certificat de propriété n° 0031182 du 07 juin 2004, doivent
…Considérant que, suivant acte administratif n° F être déclarés nuls et de nul effet ;
1006/13 code 18/181/2296 des 27 décembre 2002 et 1er juil-
let 2003, Madame Fatoumata SIDIBE a obtenu la concession Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la requête
provisoire d’un terrain de 1200 mètres carrés formant le lot est fondée ;
2296 îlot 181 de Cocody les Deux-Plateaux, 4e tranche, après
l’avoir acheté le 23 Août 2001 auprès de l’Agence de Gestion DECIDE
Foncière (AGEF) ; que confrontée lors d’un procès à la
Caisse Nationale de Prévoyance Sociale (CNPS) qui revendi- Article 1 : La requête n° 2010-083 REP du 18 juin 2010 de
quait la propriété de ce terrain en produisant l’arrêté de con- Madame Fatoumata SIDIBE est recevable et fondée ;
cession provisoire n° 0741/MCU/SDU/JS du 13 juin 2003 du
Ministre de la Construction et de l’Urbanisme, elle a, le 18 Article 2 : L’arrêté n° 00741/MCU/SDU/ST du 13 juin 2003
juin 2010, sollicité de la Chambre Administrative, l’annula- du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme transférant
tion de ce titre ainsi que de tous les autres actes subséquents, à la CNPS la concession provisoire du lot n° 2296 îlot 181 de
après avoir demandé, sans suite le 19 janvier 2010, leur Cocody les Deux-Plateaux, 4e tranche, titre foncier n° 27806
de la concession foncière de Bingerville et le certificat de pro-
retrait au Ministre de la Construction, de l’Urbanisme et de
priété n° 0031182 du 07 juin 2004 de la CNPS sont déclarés
l’Habitat, motifs pris de ce que l’arrêté du 13 juin 2003 dont
nuls et de nul effet ;
se prévaut la CNPS est fictif puisqu’inexistant dans les
archives du Ministère chargé de la Construction et qu’en tout
Article 3 : La radiation des livres fonciers des titres annulés
état de cause, l’arrêté de concession provisoire du 1er juillet
est ordonnée ;
2003 dont elle est bénéficiaire « annule et remplace », en ses
dispositions finales, "toutes conventions ou actes de quelque
nature que ce soit qui auraient pu intervenir antérieurement
pour le même objet ou pour produire les mêmes effets" ;

Considérant qu’il résulte des pièces du dossier, notamment

la correspondance n° 00678/MCUH/DAJC/TM/CA du 30
mars 2009 du Directeur des Affaires Juridiques et du
Contentieux du Ministère de la Construction, de l’Urbanisme
et de l’Habitat, reprenant les termes d’un courrier n°
2878/MCUH/DGUF/DDU/SDAOBD/KKN/TN du 18 mars
2009 du Directeur du Domaine urbain, que « selon les
archives et registres domaniaux consultés les 02 et 11 mars
2009, le lot susmentionné est concédé à titre provisoire à
Madame Fatoumata SIDIBE… il avait été concédé à titre pro-
visoire à Monsieur ASSOUMOU SENE Noël suivant arrêté n°
2093/MTPTCU du 13 juillet 1979 et retiré à celui-ci par
arrêté n° 991660/MLU/SDU du 24 août 1999 » ; que de sur-
croît, aux termes d’un procès-verbal de compulsoire du 10
décembre 2008, seule Madame Fatoumata SIDIBE est connue
dans les archives dudit Ministère, aucune trace de l’arrêté du
13 juin 2003 dont se prévaut la CNPS n’y existant ; que, même
si un tel acte existait, il est constant qu’il aurait été pris en
fraude aux droits de Madame Fatoumata SIDIBE, du fait que
Monsieur ASSOUMOU SENE Noël, qui aurait cédé ses droits
à la CNPS suivant acte notarié des 12 et 23 novembre 1999,
en avait déjà perdu la concession par le retrait de son titre ;
Qu’il s’ensuit que l’arrêté de concession provisoire délivré à

La tribune de la Chambre Administrative 2014 11

 THÈME 4
TOUTE REQUÊTE EN ANNULATION CONTRE UN TITRE
D’OCCUPATION AUQUEL S’EST SUBSTITUé UN NOUVEAU
TITRE EST REJETéE
« Considérant qu’il ressort de l’instruction que le ter- Le justiciable qui tente une telle aventure ne verra
rain querellé est propriétairement acquis par la SCI pas sa requête prospérer, car le juge de la Chambre
AMPHORA qui s’est vu délivrer, le 6 février 2007, par le Administrative reste toujours attaché à cette règle.
Conservateur de la propriété foncière, un certificat de
propriété, qui, faute d’avoir été contesté dans les délais Pour preuve, le dernier arrêt en date de la
est devenu définitif et lui a conféré juridiquement la pro- lignée de l’arrêt SOMEG et autres, arrêt n° 22 du
priété du terrain, ainsi que l’atteste l’état foncier n° 19 février 2014, NAMPE AHOUO SOLANGE et
14131 du 23 septembre 2009 établi par le Conservateur autres, reprend quasiment l’arrêt fondateur en ces
de la propriété foncière et des hypothèques d’Abidjan termes : ...« Considérant que la remise en cause des
Sud ; qu’il s’ensuit que dans ces conditions, la requête de droits sur une parcelle de terrain qui a fait l’objet d’un
la SOMEG et autres dirigée contre des actes antérieurs certificat de propriété doit être dirigée contre ledit acte
au certificat de propriété ne peut qu’être rejetée ». et non contre les actes antérieurs, lettre d’attribution et
arrêté de concession provisoire, auxquels il s’est substi-
C’est de ce considérant de l’arrêt n° 75 du 21 tué ;…Que dès lors, cette action dirigée contre les actes
juillet 2010, SOMEG et autres de la Chambre administratifs antérieurs, notamment l’arrêté de conces-
Administrative, qu’est né le principe selon lequel sion provisoire auquel s’est substitué le certificat de
« toute requête en annulation contre un titre d’occupa- propriété, ne peut qu’être rejetée ».
tion auquel s’est substitué un nouveau titre est rejetée ».
Dans cette affaire, la SOMEG et quatre autres per- Cette règle a connu une extension de sorte que
sonnes ont saisi la Chambre Administrative d’un sur son fondement, la Chambre Administrative a
recours pour excès de pouvoir contre un arrêté annulé des décisions administratives, notamment
de concession provisoire accordé à la SCI des décisions de retrait ou d’annulation de titres
AMPHORA, qui était par ailleurs détentrice d’un d’occupation auxquels se sont substitués de nou-
certificat de propriété. veaux titres. Il en est ainsi de l’arrêt n° 66 du 18 avril
2012, SCI SIXTINE, dans lequel le Ministre de la
Résolvant ce contentieux, la Chambre Construction et de l’Urbanisme a annulé un acte
Administrative a consacré pour la première fois le administratif de vente auquel s’est substitué un cer-
principe susvisé qui, aujourd’hui, fait partie des solu- tificat de propriété. Pour la Chambre Administrative,
tions solidement fixées dans la jurisprudence de la « toute décision tendant au retrait ou à la modification
Cour. Il est appliqué de façon constante à tous les des actes antérieurs, notamment de l’acte administratif
litiges dont les faits sont semblables. Plus concrète- de vente auquel le certificat de propriété s’est substitué,
ment, quand la Chambre Administrative est saisie ne peut qu’être déclarée illégale ».
d’une requête en excès de pouvoir d’un arrêté de
concession provisoire accordé sur un terrain alors De ce qui précède, il est à retenir qu’une
que le bénéficiaire s’est fait délivrer un certificat de requête qui porte sur un titre d’occupation auquel
propriété, ou d’une lettre d’attribution alors que le s’est substitué un nouvel acte est toujours rejetée
terrain a déjà fait l’objet d’un arrêté de concession et la décision de l’administration foncière qui annule
provisoire, ou enfin d’une lettre d’attribution alors le premier acte est entachée d’illégalité.
que le terrain fait l’objet d’un certificat de propriété,
de façon constante, elle la rejette au motif que l’acte
attaqué ayant disparu au profit d’un autre, la requête
ne peut qu’être rejetée. Pour la Cour, quand le
nouvel acte est pris, l’ancien sort automatique- Conseiller YOH GAMA
ment de vigueur ; il devient caduc et ne peut plus
en principe être attaqué en vue de son annulation.

12 La tribune de la Chambre Administrative 2014

Arrêt n°75 du 21 juillet 2010, SOMEG et autres Arrêt n° 66 du 18 avril 2012, SCI SIXTINE

…Considérant que les requérants sollicitent l’annulation …Considérant qu’il résulte des pièces produites que sur le
d’une part, de l’arrêté n° 2120 du 22 avril 2004 du Ministre fondement de l’acte administratif de vente n° 18/2136 B du 07
de la Construction et de l’Urbanisme portant concession mars 2003 publié au livre foncier le 20 octobre 2006, le lot n°
provisoire du lot 270 de la zone 4/C complémentaire 2136B, îlot 197 de 1912 m², sis à Cocody les Deux-Plateaux
Marcory, (titre foncier n° 19650 de Bingerville) d’une super- et objet du titre foncier n° 115339 de Bingerville, a fait l’ob-
ficie de 8077 m2 à la SCI AMPHORA I, et d’autre part, de la jet du certificat de Propriété Foncière n° 01000440 du 28
décision implicite de rejet du Président de la République à novembre 2006 au profit de Monsieur YEDE NIAGNE Jean-
leur recours hiérarchique exercé le 28 janvier 2009 ; Claude ; que dès lors, toute décision tendant au retrait ou à la
modification des actes antérieurs, notamment de l’acte
Sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la administratif de vente auquel le certificat de propriété foncière
requête s’est substitué, ne peut qu’être déclarée illégale ; qu’ainsi la
SCI Sixtine est fondée à solliciter l’annulation des arrêtés du
Considérant qu’il ressort de l’instruction que le terrain Ministre de la Construction et de l’Urbanisme postérieurs au
querellé est propriétairement acquis par la SCI AMPHORA certificat de Propriété foncière n° 01000440 du 28 octobre
qui s’est vu délivrer, le 6 février 2007, par le Conservateur de 2006 ;
la propriété foncière, un certificat de propriété, qui, faute
d’avoir été contesté dans les délais est devenu définitif et lui a DECIDE
conféré juridiquement la propriété du terrain, ainsi que l’at-
teste l’état foncier n° 14131 du 23 septembre 2009 établi par Article 1 : la requête n° 2009-379 bis REP du 13 août 2009 de
le Conservateur de la propriété foncière et des hypothèques la Société Civile Immobilière Sixtine est recevable et fondée.
d’Abidjan Sud ; qu’il s’ensuit que dans ces conditions, la
requête de la SOMEG et autres dirigée contre des actes Article 2 : Sont annulés les arrêtés du Ministre de la
antérieurs au certificat de propriété ne peut qu’être rejetée ; Construction et de l’Urbanisme :

DECIDE - n° 07-236/MCUH/DDU/SDPAA/SAC du 16 août

2007 accordant à Monsieur MAMBE BEUGRE Landry la con-
Article 1 : L’intervention volontaire de la SCI AMPHORA est cession provisoire du lot n° 2032/bis îlot 183/bis de Cocody
fondée ; deux Plateaux 4e tranche (Titre Foncier n° 107553 de
Bingerville).
Article 2 : La requête n° 2009-262 REP de la SOMEG et
autres est rejetée ; - n° 07-237/MCUH/DDU/SDPAA/SAC du 16 août
2007 accordant à Monsieur MAMBE BEUGRE MOBIO
Alban, la concession provisoire du lot 2340 bis îlot 183 bis de
Cocody Deux Plateaux 4e tranche (Titre Foncier n° 107604 de
Bingerville).

- n° 08-020/MCUH/DAJC/YKE du 02 juin 2008 por-

tant annulation de l’acte administratif de vente F1013111 code
18/197/2136B des 21 mars 2002 et 07 mars 2003 accordant à
Monsieur YEDE NIANGNE Jean- Claude la concession provi-
soire du lot 2136B îlot 197, d’une superficie de 1960 mètres
carrés, du lotissement de Deux-Plateaux 4ème tranche
(Commune de Cocody).

La tribune de la Chambre Administrative 2014 13

 THÈME 5
LE CERTIfICAT DE PROPRIéTé EST UN ACTE
ADMINISTRATIf SUSCEPTIBLE DE RECOURS POUR
ExCèS DE POUVOIR
L’article 121 du décret du 26 juillet 1932 portant Monsieur Deflorin Marcel Werner s’est vu notifier les
réorganisation de la propriété foncière en Afrique arrêtés numéros 16 et 17 du 17 juillet 2006 du
Occidentale Française, toujours en vigueur, dispose Ministre de la Construction et de l’Urbanisme qui,
que « le titre foncier est définitif et inattaquable, il con- arguant de leur caractère frauduleux, rapporte d’une
stitue, devant les juridictions, le point de départ unique de part, la lettre n° 15264 du 05 décembre 2005 accor-
tous les droits réels existants sur l’immeuble au moment dant une autorisation de vente du lot n° 84 îlot 7 et
de l’immatriculation ». d’autre part, l’arrêté n° 2530 du 04 octobre 1999 et
rétablit l’arrêté n° 885 du 16 octobre 1973 accordant
Sur le fondement de cette disposition, la jurispru- la concession provisoire du lot susvisé à Monsieur
dence a élaboré une règle sacro-sainte qui consacre Kadio Koffi Séraphin.
le principe de l’irrévocabilité du droit de propriété
foncière. Cette règle a été bâtie autour de cette idée Estimant ces arrêtés illégaux, après un recours
que tout titre de propriété, même obtenu irrégulière- gracieux infructueux, Monsieur Deflorin Marcel
ment, demeure inattaquable (voir Cour Suprême, Werner saisit la Chambre Administrative en articu-
Chambre Judiciaire section civile, 22 avril 1974, lant, entre autres moyens, qu’il y a violation de la loi,
Guérard C/ Pierre Abbey ; Cour d’Appel d’Abidjan, notamment l’article 121 du décret du 26 juillet 1932
9 avril 1976, arrêt n° 261, Seydou C/ SETFA ; relatif au régime de la propriété foncière qui, selon
Tribunal d’Instance d’Abidjan, jugement n° 1362 du lui, dispose que toute action tendant à mettre en
27 juillet 1972 ; Cour d’Appel, arrêt n° 79 du 9 cause le droit de propriété d’un immeuble imma-
février 1973 ; Cour Suprême, arrêt n° 17 de 22 triculé est irrecevable. En d’autres termes, le
février 1974…). Par titre de propriété, il faut enten- requérant soutient que le certificat de propriété à lui
dre les actes délivrés par l’administration qui sont délivré ne saurait être remis en cause parce que le
authentifiés par des écrits et dont les droits réels « titre foncier, devenu certificat de propriété est définitif
qu’ils comportent sont inscrits au registre foncier. Il et inattaquable ».
s’agit en pratique de la copie du titre foncier délivrée
à une personne pour attester de sa propriété sur un Se prononçant sur ce moyen, la Chambre
terrain. Administrative pose le principe que le certificat de
propriété n’est pas un acte de gouvernement pour
Cependant, apparu en 2002, par l’effet de l’an- être inattaquable, mais plutôt un acte administratif
nexe fiscale à la loi n° 2002-156 du 15 mars 2002 susceptible de recours pour excès de pouvoir. Elle
portant loi de finances de l’année 2002, le certificat souligne clairement que « le certificat de propriété,
de propriété qui, aux termes de l’article 36 de cette quelle que soit sa procédure d’établissement, est un acte
annexe, supprime et remplace la copie du titre administratif ». Le caractère innovant de cet arrêt de
foncier qui attestait de la propriété d’une personne principe est évident puisque désormais, le juge
sur un terrain, a suscité beaucoup d’engouement administratif considère qu’en matière foncière, les
chez les ivoiriens détenteurs d’un arrêté de conces- certificats de propriété n’appartiennent plus à la
sion provisoire pour se le procurer. Mais la zone d’impunité que le juge judiciaire et les règle-
délivrance du certificat de propriété a donné lieu à ments leur avaient réservée.
des contestations devant la Chambre Administrative
de la Cour Suprême. Celle-ci a précisé, de façon Dorénavant, le juge administratif se donne le droit
nette, la nature de cet acte dans l’arrêt n° 19 du 21 d’analyser les conditions dans lesquelles les certifi-
mai 2008, Deflorin Marcel Werner. En effet, déten- cats de propriété ont été délivrés. Dans l’arrêt
teur d’un certificat de propriété obtenu à la suite de Deflorin, il pose le principe que « les décisions
l’acquisition qu’il a faite d’un terrain appartenant à administratives, obtenues à la suite de fraude, peuvent
Monsieur Mobio Samuel, lui-même détenteur d’un être toujours rapportées, car elles ne créent jamais de
certificat de propriété sur le terrain litigieux, droits définitifs ».

14 La tribune de la Chambre Administrative 2014

 Étant un acte administratif, le certificat de pro- Construction et de l’Urbanisme d’avoir violé l’art. 122 du
priété peut donc faire l’objet d’un recours en annula- décret du 26 juillet 1932 en édictant les deux arrêtés du 17
tion pour excès de pouvoir dans les conditions de juillet 2006 ;
droit commun telles que fixées par la loi sur la Cour
Suprême et comme l’illustre la jurisprudence Considérant que l’art. 122 du décret du 26 juillet 1932
postérieure à l’arrêt Deflorin dans les arrêts n° 74 du portant réorganisation du régime de la propriété foncière en
21 juillet 2010, ANKE Abo Jerôme, n° 22 du 23 Afrique Occidentale Française (AOF) dispose « toute action
février 2011, KOUTOUAN Gerard, n° 63 du 23 avril tendant à la revendication d’un droit réel non révélé en cours
2014, Madame OUATTARA Aïchatou épouse de procédure et ayant pour effet de mettre en cause le droit de
SYLLA, etc. propriété même d’un immeuble immatriculé est irrecevable »

Mais considérant qu’une telle disposition interprétée par

Conseiller KOBON ABE Hubert le requérant comme ayant pour effet de priver de tout droit au
recours devant le juge de l’excès de pouvoir la personne qui
entend contester la légalité du titre foncier ou du certificat
de propriété est contraire à l’article 54 de la loi sur la Cour
Suprême qui consacre le principe général de droit que « tout
acte administratif peut faire l’objet d’un recours d’excès de
pouvoir » ;
Arrêt n°19 du 21 mai 2008, DEFLORIN Marcel
WERNER Considérant que le certificat de propriété, quelle que soit
sa procédure d’établissement est un acte administratif ; qu’il
…Considérant qu’il ressort du dossier qu’après avoir ne relève pas de la catégorie des « actes de gouvernement » ;
acquis, par acte notarié, le 13 février 2006, le terrain identifié que, dès lors, il ne saurait bénéficier d’une immunité juridic-
lot n° 84 îlot de Marcory 4 C auprès de M. MOBIO Samuel qui tionnelle ; que, dans les conditions de droit commun, il peut
détenait un certificat de propriété qui y relatif, délivré le 9 faire l’objet de contestation devant le juge de la légalité ;
février 2005 par le conservateur de la propriété foncière sur le
fondement de l’arrêté n° 2530 du 4 octobre 1999, qui lui Qu’au surplus, en l’espèce, ce moyen est inopérant, dans
accordait la concession provisoire, M. DEFLORIN a obtenu le la mesure ou ni la requête en annulation ni les actes entrepris
transfert à son profit de la propriété attesté par le certificat de ne sont dirigés directement contre un certificat de propriété …
propriété n° 010806 du 3 avril 2006 et y a construit une villa
qu’il habite ; que, cependant le 24 juillet 2006, il lui a été noti-
fié les arrêtés n°s 16 et 17 du 17 juillet 2006 du Ministre de la
Construction et de l’Urbanisme qui, arguant de leur carac-
tère frauduleux, d’une part rapporte la lettre n° 15264 du 5
décembre 2005 accordant une autorisation ministérielle de
vente et d’autre part, annule l’arrêté n° 2530 du 4 octobre
1999 et rétablit l’arrêté n° 885 du 16 octobre 1973 accor-
dant la concession provisoire du lot à M. KADIO Koffi
Séraphin ; que son recours gracieux exercé le 20 septembre
2006 étant resté sans suite, M. DEFLORIN saisit la Chambre
Administrative le 15 mars 2007 pour voir annuler les deux
arrêtés du 17 juillet 2006 du Ministre de la Construction et de
l’Urbanisme ;

SUr lA FOrME

Considérant que la requête a satisfait aux conditions

posées par la loi sur la Cour Suprême ; qu’elle est donc,
recevable ;
SUr lE FOND

Du moyen tiré de la violation de l’art. 122 du décret du 26 juil-

let 1932

Considérant que le requérant fait grief au Ministre de la

La tribune de la Chambre Administrative 2014 15

 THÈME 6
LA GESTION DES TERRAINS DU DOMAINE PUBLIC
Quels sont les principes qui gouvernent la ges- l’ASNA. C’est cette décision qui a fait l’objet d’un
tion des terrains du domaine public ? recours en annulation pour excès de pouvoir devant
la Chambre Administrative de la Cour Suprême.
Le domaine public, qui regroupe les biens des
personnes publiques qui ne ressortissent pas de Répondant à la question précise de la légalité de
leur domaine privé, est soumis à des règles spéci- la décision attaquée, le juge a fait quelques rappels
fiques. Par voie de conséquence, sa gestion se des principes fondamentaux qui régissent la gestion
différencie de celle du domaine privé. non seulement du domaine public lagunaire, mais
aussi du domaine public en général :
Par des arrêts significatifs, la Chambre
Administrative de la Cour Suprême dévoile et éclaire - Les principes de l’inaliénabilité et de l’impres-
les règles et principes gouvernant le domaine public. criptibilité interdisent toute appropriation privative ;
Dans l’arrêt n° 81 du 28 juillet 2010, Port Autonome
d’Abidjan dite PAA, le juge de la Chambre - Le Directeur Général des affaires maritimes et
Administrative, au contraire de celui de la Cour portuaires n’est pas compétent pour signer un arrêté
d’Appel, affirme que les autorisations d’occupation d’occupation du domaine public lagunaire. L’arrêté
du domaine portuaire délivrées par le Port n° 505 du 13 octobre 2010 portant modalité d’occu-
Autonome d’Abidjan (PAA) sont des actes adminis- pation et d’exploitation du domaine public maritime,
tratifs par détermination de la loi, bien que le PAA ait lacustre et fluvio-lagunaire de l’État subordonne
le statut de Société d’Etat et donc soumis au droit toute occupation à l’autorisation préalable du
privé. Dans le même arrêt, la Chambre Ministre chargé des affaires maritimes et portuaires ;
Administrative a posé le principe de l’incompétence
du juge des référés à connaître de ces actes. - Le maintien sur une dépendance du domaine
public, même connu et toléré par l’Administration,
L’arrêt n° 20 du 31 mars 2010, N’Goran Yao n’équivaut pas à une autorisation;
Mathieu en est un autre exemple. Dans cet arrêt, le
juge a qualifié d’inexistant l’acte par lequel le - L’autorisation d’occupation privative du domaine
Ministre en charge de la Construction et de public est par principe précaire;
l’Urbanisme concède à titre définitif un terrain rele-
vant du domaine public. Sans le dire de façon - Nul n’a de droit acquis au maintien sur le
expresse, le juge réaffirme ainsi le caractère pré- domaine public ou au renouvellement d’une autori-
caire et révocable de l’autorisation d’occupation du sation venue à échéance;
domaine public qui est incompatible avec son attri-
bution à titre définitif. - Le défaut de l’enquête de commodo et
incommodo avant la délivrance des autorisations
L’arrêt n° 144 du 19 décembre 2012, d’occupation du domaine public dans les centres
l’Association Sportive Nautique Abidjanaise lotis est une violation d’une formalité substantielle
(ASNA) est au nombre de ces arrêts significatifs. ` qui entache la décision prise d’un vice de procédure.

Les faits de cet arrêt sont relativement simples.

La partie du domaine public lagunaire, sise à
Abidjan-Treichville, île de Petit-Bassam, exploitée Conseiller GAUDJI K. Joseph-Désiré
depuis 1957 par l’Association Sportive Nautique
Abidjanaise (ASNA), bénéficiaire d’une autorisation
d’occupation du Ministre en charge des Transports,
plusieurs fois renouvelée, a fait l’objet en 2012 d’une
autorisation d’occupation au profit d’une autre per-
sonne. En effet, par décision n° 26/MT/DGAMP du
26 janvier du Directeur des affaires maritimes,
Monsieur YARTEY ESSIBOU, un voisin, a obtenu
l’autorisation d’occupation du terrain exploité par

16 La tribune de la Chambre Administrative 2014

Arrêt n°144 du 19 décembre 2012, L’Association Sportive Mais, considérant que toute occupation privative du
Nautique Abidjanaise (ASNA) domaine public est, par principe, précaire ; que l’article 14 de
l’arrêté n° 505 du 13 octobre 2010 précise que l’autorisation
…Considérant qu’il ressort du dossier que l’Association d’occupation est accordée pour une période d’un (1) an
Sportive Nautique Abidjanaise (ASNA), propriétaire d’une renouvelable ; que, l’autorisation administrative, sauf clause
parcelle de terrain en bordure de lagune, sise à Abidjan- de tacite reconduction, doit être expresse ; que nul n’a de droit
Trechville, île de Petit-Bassam, qui occupe, pour les besoins acquis au maintien sur le domaine public ou au renouvelle-
de son activité de plaisance, depuis 1957, une partie du ment d’une autorisation venue à échéance ;
domaine public lagunaire pour laquelle elle a obtenu, du
Ministre en charge des transports, une autorisation d’occupa- Considérant que les dispositions de l’arrêté n° 286 du 19
tion, plusieurs fois renouvelée, se trouve confrontée, en 2011 septembre 1957 accordant l’autorisation à l’A.S.N.A ne
et 2012, à Monsieur YARTEY Essibou, un propriétaire voisin, sauraient limiter les pouvoirs de gestion du domaine public
qui s’est fait délivrer, sur la même parcelle domaniale, une lagunaire de l’administration ; que le maintien sur une dépen-
autorisation d’occupation par la décision n° 26/MT/DGAMP dance du domaine public, même connu et toléré par
du 26 janvier 2012 du Directeur Général des Affaires l’Administration, n’équivaut pas à une autorisation ; qu’il
Maritimes et Portuaires ; s’infère que l’A.S.N.A n’est pas fondée à soutenir qu’elle
détient un droit d’occupation sur le terrain litigieux ;
Qu’estimant cette décision illégale, l’A.S.N.A., après un
recours hiérarchique exercé le 27 février 2012 et resté sans De l’exigence de l’enquête de commodo et incommodo
suite, saisit la Chambre Administrative le 02 juillet 2012 pour
qu’elle l’annule, motifs pris des illégalités qui l’infectent ; Considérant que la requérante fait reproche à l’autori-
sation accordée à Monsieur YARTEY d’être intervenue,
SUr lE FOND sans qu’aucune enquête publique visant à recueillir l’avis
des populations, notamment des riverains du site, ait été
Du moyen tiré de l’incompétence du Directeur Général des réalisée ;
Affaires Maritimes et Portuaires
Considérant qu’il est de principe que les actes adminis-
Considérant que l’A.S.N.A. fait grief à la décision attaquée tratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux
d’avoir été prise par une autorité incompétente ; que le procédures prévues par les lois et règlements ; que l’article 15
Directeur Général des Affaires Maritimes et Portuaires a de l’arrêté n° 2895 AE du 24 novembre 1928 réglementant les
outrepassé ses compétences pour intervenir en lieu et place du conditions d’application du décret du 29 septembre 1928 sur
Ministre en charge des transports ; le domaine public et les servitudes d’utilité publique, prescrit
que la délivrance des autorisations d’occupation du domaine
Considérant, d’une part, qu’il résulte des articles 12, 13, public dans les centres lotis est subordonnée à une enquête de
14, 16 et 17 de l’arrêté n° 505 du 13 octobre 2010 portant commodo et incommodo ;
modalités d’occupation et d’exploitation du domaine public
maritime, lacustre et fluvio-lagunaire de l’Etat que toute Considérant qu’en l’espèce l’omission de l’enquête de
occupation du domaine public est soumise à l’autorisation commodo et incommodo qui constitue une formalité sub-
préalable du Ministre et que l’arrêté autorisant l’occupation stantielle, a pu exercer une influence sur le sens de la décision
du domaine public est soumis à la signature du Ministre prise et a, par ailleurs, privé les personnes intéressées, notam-
chargé des affaires maritimes et portuaires, d’autre part, que ment les riverains du site d’une garantie ; qu’ainsi, la décision
le décret n° 2011-401 du 16 novembre 2011 portant organisa- est entachée d’un vice de procédure ;
tion du Ministère des Transports n’habilite pas le Directeur
Général des Affaires Maritimes et Portuaires à signer les Considérant qu’il résulte de ce qui précède, l’incompé-
arrêtés d’occupation du domaine public ; qu’il ne ressort pas tence du directeur général des affaires maritimes et portuaires
du dossier qu’une telle compétence lui a été déléguée ; qu’ain- et le vice de procédure tenant à la non réalisation de l’enquête
si, le Directeur Général des Affaires Maritimes et Portuaires a de commodo et incommodo, que la décision du 26 janvier
méconnu ses compétences ; 2012 est entachée d’illégalités ; qu’elle encourt annulation ;

Du droit d’occupation de l’A.S.N.A sur le domaine public DECIDE

Considérant que l’A.S.N.A soutient détenir un droit d’oc- Article 1 : La requête n° 2012-056 REP de l’Association
cupation sur le terrain litigieux au motif que depuis sa créa- Nautique Abidjanaise Sportive (A.S.N.A) est recevable et bien
tion, elle occupe et exploite ledit terrain ; qu’elle a été fondée ;
autorisée à l’occuper par un arrêté du 19 septembre 1957,
constamment renouvelé ; que devant le silence de l’adminis- Article 2: la décision n° 26/MT/DGAMP du 26 janvier 2012
tration à sa dernière demande de renouvellement qui date du du Directeur des Affaires Maritimes et Portuaires est
11 novembre 2011, elle estime que son autorisation d’occupa- annulée…
tion est prorogée de plein droit ;

La tribune de la Chambre Administrative 2014 17

Arrêt n° du 18 janvier 2012, Autorité Nationale de aéronautique national, lequel relève du domaine public, selon
l’Aviation Civile (ANAC) l’article 7 de l’ordonnance susvisée, a fait l’objet d’un
déclassement formel ; que dès lors, le certificat de propriété
Du moyen tiré de la violation de l’inaliénabilité du qui consacre son aliénation et son appropriation privative ne
domaine public peut qu’être déclaré nul et non avenu ;

…Considérant que le domaine public est par définition Du moyen tiré de l’incompétence du Ministre de la con-
inaliénable et imprescriptible ; que, toute aliénation d’une struction et de l’Urbanisme à attribuer le terrain
dépendance du domaine public qui n’a pas fait l’objet de
déclassement préalable est entachée de nullité ; Considérant que le décret portant attribution des membres
du gouvernement en vigueur à l’époque de la concession à la
Considérant que, pour réfuter les moyens de la société SCI MALAK du terrain litigieux, le décret n° 2007-458 du 20
requérante, la SCI MALAK soutient que le terrain litigieux ne avril 2007, confère au Ministre en charge des Infrastructures
se situe pas dans le domaine aéroportuaire mais seulement sur Economiques, la compétence exclusive de la gestion du
la route de l’aéroport ; que ce terrain concédé à une société domaine public de l’Etat ; qu’il en découle que le Ministre de
de droit privé, Air Afrique qui y a établi son centre d’exploita- la Construction et de l’Urbanisme, en attribuant, à titre pri-
tion n’a pas été affecté à un service public encore moins fait vatif, par l’arrêté du 11 février 2010, une parcelle du domaine
l’objet d’aménagement spécial, ne peut être considéré comme public à la SCI MALAK a méconnu le texte susvisé et le régime
relevant du domaine public ; que, par ailleurs, des terrains de la domanialité publique ;
voisins font l’objet de titres de propriété privée ;
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, que
Mais, considérant, premièrement, que l’existence l’Autorité Nationale de l’Aviation Civile (ANAC), est fondée,
éventuelle de titres de propriété privée détenus par des tiers sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre moyen de la requête,
voisins sur le terrain litigieux est sans influence sur sa vérita- à soutenir que l’arrêté du 11 février 2010 et le certificat de
ble nature juridique ; propriété du 08 mars 2010 encourent annulation ;

Considérant, deuxièmement, que l’article 7 de l’ordon- DECIDE

nance n° 2008-08 du 23 janvier 2008 portant code de
l’Aviation Civile précise que le patrimoine aéronautique Article 1 : la requête de l’ANAC en tant qu’elle est dirigée
national comprend, entre autres : contre la lettre n° 09-1746 MCUH/DDN/SDPAA du 08 octobre
− Les terrains des aérodromes et leurs clôtures ; 2009 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme est
− Les aérodromes, leurs infrastructures de génie civil, irrecevable ;
installations techniques et commerciales, bâtiments et
ouvrages divers ; Article 2 : la requête de l’ANAC en tant qu’elle est dirigée
contre l’arrêté de concession provisoire du 11 février 2010 et
Considérant, troisièmement, qu’il n’est pas contesté que le le certificat de propriété du 08 mars 2010 est recevable et bien
terrain querellé de 81.300 m² est à détacher du terrain faisant fondée ;
l’objet du titre foncier n° 1264 de la circonscription foncière
de Bingerville ; que l’article 2 du décret n° 66-57 du 08 mars Article3 :
1966 portant classement et affectation de l’aérodrome l’arrêté n° 10-0170/MCUH/DGUF/DDU/SDPAA/SAC du 11
d’Abidjan Port-Bouët dispose que « cet aérodrome établi sur février 2010 du Ministre de la Construction et de l’Urbanisme
les terrains identifiés par les titres fonciers n°1264 et 2475, et le certificat de propriété n° 03003097 du 08 mars 2010
immatriculés au nom de l’Etat est mis à la disposition du délivré par le conservateur de la propriété foncière et des
Ministre des Travaux Publics et des Transports, est affecté à hypothèques d’Abidjan au profit de la SCI MALAK sont nuls
l’administration de l’Aéronautique civile » ; et non avenus ;

Considérant, en tout état de cause, que le terrain litigieux,

eu égard à son emplacement, à ses liens fonctionnels avec
l’aéroport et le service public de l’aviation concédé à
l’Autorité Nationale de l’Aviation Civile (ANAC) se trouve
incorporé dans le domaine public aéroportuaire, que la cir-
constance qu’il a fait l’objet d’un bail emphytéotique ou d’une
attribution au profit de personnes privées ne peut avoir pour
conséquence de le soustraire au régime de la domanialité
publique qui interdit toute appropriation privative ;

Considérant qu’il ne ressort pas du dossier et de l’instruc-

tion que le terrain en cause qui fait partie du patrimoine

18 La tribune de la Chambre Administrative 2014

 THÈME 7
IL NE PEUT Y AVOIR DE CERTIfICAT DE PROPRIéTé SUR LE
DOMAINE PUBLIC
Le certificat de propriété, devenu arrêté de con- Au terme des articles 14 à 16 de l’arrêté GG n°
cession définitive d’après la nouvelle législation de 2895 A.E du 24 novembre 1928 réglementant les
2013, on le sait, est le titre délivré par l’administra- conditions d’application du décret du 29 septembre
tion foncière qui confère un droit de propriété sur un 1928 sur le Domaine et les servitudes d’utilité
bien immobilier déterminé. S’il est vrai qu’un tel titre publique, le domaine public peut faire l’objet d’une
est édicté au profit des acquéreurs du domaine privé occupation temporaire, précaire et donc révocable à
de l’État ou de ses démembrements, il ne saurait en tout moment pour les besoins du service public.
être de même en ce qui concerne le domaine public L’autorisation d’occupation, qui ne confère pas la
dont le contenu est défini par l’article 1er du décret propriété du domaine public à son bénéficiaire, est
du 29 septembre 1928 portant réglementation du délivrée par le Ministre en charge du Domaine, à
domaine public et des servitudes d’utilité publique savoir le Ministre des Infrastructures Économiques
en Côte d’Ivoire, modifié par le décret du 7 septem- et toutes les structures ayant pouvoir de le faire.
bre 1935 et le décret n° 52-679 du 3 juin 1952. Toute autre autorité administrative qui donnerait une
Affirmer qu’il ne peut y avoir de certificat de propriété autorisation d’occuper le domaine public est incom-
sur le domaine public repose sur un principe qui en pétente et sa décision encourt annulation.
constitue le socle : l’inaliénabilité du domaine public
(I) dont la violation entraîne nécessairement l’annu- Si, en dépit du caractère inaliénable du domaine
lation du certificat de propriété qui en est résulté (II). public, une autorité administrative cédait et délivrait
un titre de propriété sur l’une de ses composantes,
I – Le fondement de l’interdiction de délivrer quelles seraient les conséquences ?
un certificat de propriété sur le domaine public
II – La sanction du certificat de propriété
L’impossibilité d’obtenir un certificat de propriété, délivré sur une parcelle du domaine public
encore moins une lettre d’attribution, en tout cas un
quelconque titre privatif sur le domaine public, Délivrer un certificat de propriété ou un titre quel-
constitue un principe dans la gouvernance et la ges- conque de propriété sur une parcelle du domaine
tion d’un État : le principe de l’inaliénabilité du public n’emporte qu’une seule conséquence : l’an-
domaine public. Qu’adviendrait-il d’un pays si par nulation du titre délivré ; il ne saurait en être
exemple les routes, les rivages de la mer, les postes autrement car ni les textes, ni la jurisprudence ne
militaires, les aires des ports et aéroports, pour avoir prévoient de dérogation à l’interdiction d’aliénation
été vendus, étaient devenus la propriété de person- du bien qui fait partie du domaine public. C’est ainsi
nes privées ? que la Chambre Administrative de la Cour Suprême,
au terme de l’arrêt n° 63 du 21 décembre 2011,
L’inaliénabilité du domaine public a pour corol- société ITELCOM, a annulé la lettre d’attribution,
laire un autre principe, à savoir l’imprescriptibilité du l’arrêté de concession provisoire et le certificat de
domaine public, comme l’a souligné la Chambre propriété délivrés à une société par le Ministre
Administrative de la Cour Suprême dans l’arrêt n° susvisé, au motif que l’espace ayant fait l’objet de
144 du 19 décembre 2012, L’Association Sportive ces titres ressortit du domaine public routier, lequel
Nautique Abidjanaise (ASNA); cette règle signifie est inaliénable.
qu’une personne privée ne peut s’approprier un bien
du domaine public, du fait de son utilisation pro- Dans une autre espèce, jugée à la même date, la
longée et qu’en outre, toute action aux fins d’annuler Cour a, suivant arrêt n° 67, EL CHEIKH ABDUL
un titre de propriété sur le domaine public est tou- SALAM, annulé l’arrêté du Ministre de la
jours recevable. Cependant, si le domaine public ne Construction et de l’Urbanisme attribuant une par-
peut être acquis privativement, il peut faire l’objet celle de terrain constituant le prolongement d’une
d’une occupation temporaire. voie de desserte de la Zone Industrielle de
Koumassi, motif pris de ce que cet espace était dans

La tribune de la Chambre Administrative 2014 19

le domaine public. Il convient d’ailleurs de noter que Arrêt n°63 du 21 décembre 2011, Société ITELCOM
dans les deux cas d’espèce, les parcelles con-
cernées faisaient l’objet d’une occupation tempo- …Considérant que voulant exploiter l’autorisation d’occu-
raire par les requérants et que le Ministre en charge pation temporaire de la parcelle du domaine public lagunaire
de la Construction n’était pas compétent pour et routier sise à Port-Bouët entre l’hôpital général et le 43e
délivrer des titres d’occupation du domaine public. BIMA qu’elle a obtenue suivant arrêté 0115/MEMIE/CAB du
08 juin 2004 du Ministre d’Etat, Ministre des Infrastructures
Mieux, la Chambre Administrative a déclaré nul et Economiques, la société ITELCOM a, après avoir constaté
de nul effet le certificat de propriété délivré à une qu’une tierce personne, la société IGCI, détenait successive-
personne et portant sur un terrain du domaine ment sur ladite parcelle une lettre d’attribution ainsi qu’un
public avant que ledit terrain ne soit déclassé au arrêté de concession provisoire et un certificat de propriété,
profit d’une personne qui y avait obtenu une autori- saisi la Chambre Administrative en vue de l’annulation de ces
sation d’occupation temporaire. Le fait de juger titres ;
nul et de nul effet le certificat de propriété litigieux
signifie simplement que l’illégalité qui frappait ce AU FOND
titre était grossière. Jugeons-en par le principal
considérant dudit arrêt : Sans qu’il soit besoin d’examiner le second moyen de la
requête ;
« Considérant que la lettre d’attribution du 31 juillet
2009 et l’arrêté de concession provisoire du 25 septembre Sur l’incompétence du Ministre de la Construction, de
2009 délivrés à Madame KONE épouse MARGAOUI par l’Urbanisme et de l’Habitat à concéder le terrain litigieux
le Ministre de la Construction et de l’Urbanisme ont porté
sur un terrain ressortissant alors du domaine public dont Considérant qu’il est constant comme résultant des pièces
le déclassement n’est intervenu que le 28 décembre du dossier que la parcelle litigieuse située entre l’hôpital
2009 ; qu’il en résulte que, délivrés par une autorité général de Port-Bouët et le 43e BIMA, dont l’occupation tem-
incompétente et se rapportant à des terrains du poraire avait été accordée à la société ITELCOM suivant
domaine public, la lettre d’attribution et l’arrêté de arrêté n° 0115/MEMIE/CAB du 08 juin 2004, fait partie du
concession provisoire obtenus par Madame KONE domaine public lagunaire et routier ; qu’en effet, non seule-
épouse MARGAOUI doivent être regardés comme nuls et ment l’arrêté d’occupation le précise, mais aussi et surtout en
non avenus ; que, par voie de conséquence, ils entachent application de l’article 1er du décret du 29 septembre 1928
de nullité le certificat de propriété du 25 octobre 2010 portant réglementation du domaine public et des servitudes
obtenu sur leur fondement ». d’utilité publique, la lagune et la route ainsi que leurs zones
font partie du domaine public ;
Il convient de préciser que, dès lors que le bien
du domaine public est déclassé par le Ministre des Considérant qu’aux termes de l’article 6 du décret précité,
Infrastructures Économiques, il tombe dans le le Ministre chargé des Domaines, en l’occurrence le Ministre
domaine privé de l’État et peut alors être aliéné. Tel des Infrastructures Economiques ainsi qu’il résulte du décret
n’était pas le cas dans les deux espèces jugées le n° 2007-458 du 20 avril 2007 portant attributions des
21 décembre 2011 par la Cour. Membres du Gouvernement, est seul compétent pour la ges-
tion du domaine public ; qu’il en résulte que le Ministre de la
De tout ce qui précède, il y a lieu de retenir que Construction, de l’Urbanisme et de l’Habitat ne peut attribuer
toute aliénation d’une parcelle du domaine public est la parcelle litigieuse à la société IGCI (16 décembre 2008), ni
illégale et encourt nécessairement annulation à tout accorder à celle-ci un arrêté de concession provisoire (23
moment. La Juridiction Suprême y veillant, tant décembre 2008), avant tout déclassement exigé par la loi.
l’Administration que les particuliers sont invités à
préserver le domaine public dont la finalité est d’être Que dès lors, la société ITELCOM est fondée à solliciter
affectée à l’utilité de tous pour permettre une vie l’annulation des décisions attaquées ;
sociale harmonieuse.

DECIDE

Conseiller DEDOH Dakouri Article 1 :

Les requêtes n° 2010-058 REP du 26 avril 2010 et 2011-013
REP du 22 février 2011 sont recevables et fondées ;

20 La tribune de la Chambre Administrative 2014

Article2 : DECIDE
La lettre d’attribution n° 08-3245/MCUH/DDU/SDPAA/DU
du 16 décembre 2008, l’arrêté de concession provisoire n° 08- Article 1 :
1030/MCUH/DDU du 23 décembre 2008 et le certificat de la requête n° 2010-112 REP du 22 septembre 2010 de
propriété n° 30020300 du 19 février 2009 pris au bénéfice de Monsieur EL CHEIKH ABDUL SALAM est recevable et
la société IGCI sont annulés… fondée ;

Article 2 :
Les arrêtés n° 09-0004/MCU/DGUF/DDY/SDAF, du 11 mars
Arrêt n° 67 du 21 décembre 2011, EL CHEIKH ABDUL 2009, portant modification du plan de lotissement de
SALAM Koumassi, Zone Industrielle par la création d’une parcelle de
6.400 M2 et n° 09-0589/MCUDGUF/DDU/SDPAA/SAC du 22
…Considérant qu’au soutien de sa demande, le requérant mai 2009 accordant à Monsieur EZZEDINE ATEF, la conces-
allègue la violation des décrets du 29 septembre 1928 portant sion provisoire du lot n° 33 bis de Koumassi Zone Industrielle,
réglementation du Domaine Public de l’Etat, du 20 avril 2007 sont annulés ;
portant attributions des membres du Gouvernement, et du 26
novembre 1930 relatif à l’expropriation pour cause d’utilité
publique ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner le moyen tiré de la vio-

lation du décret du 26 novembre 1930 relatif à l’expropriation
pour cause d’utilité publique ;

De la violation des décrets du 29 septembre 1928 et du 20

avril 2007
Considérant qu’aux termes des dispositions des articles
1er, 6 et 7 du décret du 29 septembre 1928 sus-énoncé : font
partie du Domaine Public de l’Etat, entre autres : les chemins
de fer, les routes, les voies de communication de toute
nature… ;

Considérant qu’il est constant, que la parcelle disputée

constitue le prolongement d’une voie de desserte de la Zone
Industrielle de Koumassi ; qu’elle appartient de ce fait, au
Domaine Public Routier de l’Etat ;

Considérant qu’il ressort du dossier que ladite parcelle n’a

pas fait l’objet de déclassement tel que prévu par l’article 7
du décret précité ; qu’ainsi, celle-ci est demeurée dans le
Domaine Public de l’Etat ; que dès lors, elle ne peut être
attribuée aux particuliers que par le seul Ministre chargé du
Domaine Public ;

Considérant qu’aux termes des dispositions du décret du

20 avril 2007 produit au dossier, le Ministre chargé du
Domaine Public à l’époque des faits, était le Ministre des
Infrastructures Economiques ;

Qu’il échet, en conséquence de ce qui précède, de

déclarer irréguliers, les arrêtés du 11 mars et du 22 mai
2009 du Ministre de la Construction, de l’Urbanisme et de
l’Habitat, modifiant le plan de lotissement de Koumassi Zone
Industrielle et l’arrêté accordant la concession provisoire du
lot n° 33 bis à Monsieur EZZEDINE ATEF, et partant, de les
annuler ;

La tribune de la Chambre Administrative 2014 21

 THÈME 8
L’ADMINISTRATION NE PEUT SE fONDER SUR UN ACTE
ANNULé POUR DéLIVRER UN CERTIfICAT DE PROPRIéTé
Il résulte du décret n°78-690 du 18 août 1978 n°10 îlot 8 du lotissement Gare routière, dans la
portant réglementation de la procédure d’attribution Commune de San-Pedro ; ce lot, anciennement
des lots de terrains urbains que le certificat de pro- attribué à Cissé Tiemoko par décision du Préfet de
priété qui s’est en quelque sorte substitué à l’arrêté San-Pedro le 14 juin 1996, a fait l’objet d’un retrait
de concession définitive est un acte à procédure en juin 1998 pour défaut de mise en valeur.
marqué par trois(3) phases successives dont cha- Toutefois, Monsieur Cissé Tiemoko a pu, sur la base
cune commande la suivante et est spécialement de la décision de 1996 qui a été annulée, bénéficier
prise pour en permettre l’intervention. de l’arrêté de concession provisoire n°02091 du 06
avril 2004, et par la suite, a obtenu le certificat de
Ainsi, l’obtention de la lettre d’attribution est propriété n°009818 du 27 décembre 2005.
exigée pour l’établissement de l’arrêté de conces-
sion provisoire, lequel acte sert à son tour à la Le Juge de l’excès de pouvoir a annulé l’arrêté de
délivrance du certificat de propriété. Il doit exister un concession provisoire et le certificat de propriété
lien direct et nécessaire de continuité entre ces dif- obtenus en estimant que « l’arrêté de concession pro-
férents actes. visoire du 06 avril 2004 et le certificat de propriété du 27
décembre 2005 obtenus sur le fondement de la lettre d’at-
L’arrêté de concession provisoire et le certificat tribution du 14 juin 1996 annulée, se trouvent dépourvus
de propriété sont nécessairement précédés de la de base légale et encourent annulation ».
lettre d’attribution.
Cette jurisprudence avait déjà trouvé application
Au regard de ce schéma, une lettre d’attribution dans l’arrêt n°55 du 23 juin 2010, Wilson Tété Jean
ou un arrêté de concession provisoire annulé ne Chrisostome Seth et Autres.
peut servir de fondement à l’établissement d’un cer-
tificat de propriété qui, dans ce cas, sera dépourvu Dans ce différend, la Chambre Administrative a
de base légale. annulé le certificat de propriété attaqué en sou-
tenant : « qu’à la date de la délivrance du certificat de
Mais dans la réalité pratique, eu égard à la propriété attaqué, le 21 février 2006,l’acte qu’il vise et
dysharmonie des différents services en charge de la sur le fondement duquel il est établi, l’arrêté du 14
gestion foncière, il n’est pas rare que certaines per- décembre 1979 est sorti de vigueur du fait de l’arrêté du
sonnes, en l’absence de la lettre d’attribution ou de 23 juillet 2005 ;que l’administration en s’y appuyant pour
l’arrêté de concession provisoire, arrivent à se faire délivrer un certificat de propriété a commis une erreur de
délivrer des certificats de propriété. droit qui entache le certificat de propriété, dépourvu de
base légale, d’illégalité ».
Ces certificats de propriété doivent-ils demeurer
dans l’ordonnancement juridique ou être annulés A dire vrai, cette jurisprudence, aujourd’hui bien
lorsqu’ils sont déférés à la censure du juge de l’ex- établie, a été formulée clairement pour la première
cès de pouvoir ? fois avec l’arrêt n° 55 du 17 décembre 2008,
Touré Abibata et autres en des termes qui en font
A cette question, la réponse de la Chambre l’arrêt de principe.
Administrative est sans ambages : « tout certificat de
propriété obtenu sur le fondement d’actes annulés La Cour, pour prononcer l’annulation d’un certifi-
encourt annulation ». cat de propriété établi en mars 2006 au profit du
sieur Emissah Kouao alors même que l’arrêté de
Elle vient de le rappeler en des termes vigoureux concession provisoire obtenu par ce dernier en 1979
dans l’arrêt n°256 du 18 décembre 2013, Monsieur a été annulé, et que le terrain en cause a fait l’objet
Attie Hussein. Dans cette affaire, par décision d’un retour au domaine de l’Etat pour être, par la
n°1227/PSP/DOM du 13 mars 2001, le Préfet de suite, réattribué à un tiers, a jugé « qu’il ressort de
San-Pedro a attribué à Monsieur Attié Hussein le lot l’instruction que le certificat de propriété en date du 27

22 La tribune de la Chambre Administrative 2014

mars 2006, établi par le conservateur de la propriété fon- A rrêt n° 55 du 23 juin 2010, WILSON TETE
cière et des hypothèques d’Abidjan Nord au profit de CHRISOSTOME SETH ET AUTRES
Monsieur Emissah Kouao se fonde sur l’arrêté
n°1043/MTPTCU/DCDU du 09 avril 1979;que ce dernier SUr lE FOND
a été expressément annulé par un arrêté
n°00955/MCU/SDU/BAI/AN/AS du 31 juillet 2003 du …Considérant que, les requérants soutiennent qu’en
Ministre de la Construction et de l’Urbanisme ; qu’il délivrant un certificat de propriété à Dame Konan alors même
s’ensuit que le certificat de propriété se trouve dépourvu que le terrain sur lequel il porte a fait l’objet d’un retour au
de base légale et encourt par voie de conséquence l’annu- domaine de l’Etat, l’administration a commis une erreur
lation ». manifeste de droit ; que l’intervenante en défense estime ce
moyen mal fondé en ce que l’arrêté prononçant le retour au
domaine de l’Etat ne lui a pas été notifié ;
KOUTOU Aka Thomas
Auditeur à la Chambre Administrative Considérant que, même à soutenir, comme le fait Mme
Konan Delphine, que la mise en demeure du 8 mai 2005 ainsi
que l’arrêté du 23 juillet 2005 prononçant, pour défaut de
mise en valeur, le retour du terrain au domaine de l’Etat ne lui
sont pas opposables, faute de lui avoir été notifiés, et que de
plus, ces actes méconnaissent les prescriptions de l’arrêté n°
2164 du 9 juillet 1936 qui prévoit la notification d’une mise en
Arrêt n°55 du 17 décembre 2008, TOURE ABIBATA et demeure assortie d’un nouveau délai avant tout prononcé d’un
autres. retour au domaine de l’Etat d’un terrain objet d’un arrêté de
concession provisoire, il n’en reste pas moins que l’arrêté du
…Considérant que les requérants soutiennent que, dès lors 23 juillet 2005, acte réglementaire, demeure un acte valide
que l’arrêté du 31 juillet 2003 prononçant le retour au qui, faute d’avoir été attaqué et annulé produit ses effets et
domaine de l’État du terrain disputé a annulé l’arrêté n° 1043 modifie les situations juridiques avec notamment le retour du
du 9 avril 1979 accordant concession provisoire dudit terrain terrain anciennement concédé à Mme Konan Delphine au
à Monsieur Emissah KOUAO, ce n’est que par suite de graves domaine de l’Etat ; que, par voie de conséquence, l’arrêté de
irrégularités qu’un certificat de propriété a pu être établi au concession provisoire du 14 décembre 1979 se trouve abrogé ;
profit de ce dernier, alors même que la concession provisoire
dont bénéficiait feu Abdoulaye TOURE sur la même parcelle Considérant qu’il résulte de ce qui précède, qu’à la date
n’a jamais été annulée ; de la délivrance du certificat de propriété attaqué, le 21
février 2006, l’acte qu’il vise et sur le fondement duquel il est
Considérant qu’il ressort de l’instruction que le certificat établi, l’arrêté du 14 décembre 1979 est sortie de vigueur du
de propriété en date du 27 mars 2006 établi par le conserva- fait de l’arrêté du 23 juillet 2005 ; que l’administration en s’y
teur de la propriété foncière et des hypothèques d’Abidjan appuyant pour délivrer un certificat de propriété a commis
Nord au profit de Monsieur EMISSAH KOUAO se fonde sur une erreur de droit qui entache le certificat de propriété,
l’arrêté n° 1043/MTPTCU/DCDU du 9 avril 1979 ; que ce dépourvu de base légale, d’illégalité ;
dernier a été expressément annulé par un arrêté n°
00955/MCU/SDU/BAI/AN/AS du 31 juillet 2003 du Ministre Considérant que dans les circonstances de l’espèce, il
de la Construction et de l’Urbanisme ; qu’il s’ensuit que le appartient à Mme. Konan Delphine, si elle s’y croit fondée, de
certificat de propriété se trouve dépourvu de base légale et demander à l’administration réparation du préjudice résultant
encourt par voie de conséquence l’annulation ; pour elle de la faute que constitue l’illégalité de la délivrance
d’un certificat de propriété sur la base d’un arrêté abrogé ;
DECIDE
DECIDE
Article 1 : Le certificat de propriété n° 010526 établi le 27
mars 2006 au profit de Monsieur EMISSAH KOUAO par la Article 1 : La requête de M. Wilson Tété Jean Chrisostome
conservation foncière est annulé … Seth et Gouaméné Ludovic est recevable et bien fondé ;

Article 2 : L’intervention volontaire en défense de Mme

Konan Delphine est recevable ;

Article 3 : Le certificat de propriété n° 4336 du 21 février

2006 établi au profit de Mme Konan Delphine est annulé ;

La tribune de la Chambre Administrative 2014 23

 THÈME 9
LE RETRAIT D’UN TITRE D’OCCUPATION N’EST RéGULIER
QU’APRES UNE MISE EN DEMEURE PRéALABLE
Il résulte de la jurisprudence de la Chambre décédé ne dispense pas l’administration d’une mise
Administrative de la Cour Suprême que toute déci- en demeure régulière.
sion de retrait d’un titre d’occupation d’un ter-
rain doit être précédée d’une mise en demeure Dans le second arrêt, la Cour a confirmé la
régulièrement notifiée. En d’autres termes, la solution retenue par l’arrêt dame LAMIZANA née
notification régulière d’une mise en demeure est TRAORE Aïssatou, tout en précisant les conditions
une formalité substantielle préalable à toute ou formalités prévues par la loi.
décision de retrait d’un terrain.
Après avoir constaté que le lot concédé à la
Cette jurisprudence, qui procède de l’application veuve et aux enfants de feu KOUAKOU Norbert a
de l’article 11 de l’arrêté n° 2164 A.G. du 09 juillet fait l’objet d’un retour au domaine privé de l’Etat
1936 règlementant l’aliénation des terrains domani- sans une mise en demeure préalable, la Cour a
aux, a été consacrée par les arrêts n° 16 du 06 juil- annulé les arrêtés par lesquels le Ministre de la
let 1988, dame LAMIZANA née TRAORE Aïssatou Construction et de l’Urbanisme a prononcé le retour
et n° 19 du 27 octobre 1999, Héritiers de feu du lot litigieux au domaine privé de l’Etat et décidé
KOUAKOU Norbert. de son transfert à un nouveau concessionnaire.

Il ressort du premier arrêt que le Ministre de la Il convient de mentionner les arrêts n° 25 du 28

Construction et de l’Urbanisme, suite au décès du mars 2007, ABOBI Severin, et n° 115 du 25 juillet
concessionnaire de la parcelle de terrain n° 13 sise 2012, MOBIOT Léonard Mandou et un autre, par
en zone 4/C, a invité ses héritiers, représentés par lesquels la Chambre Administrative impose la
sa veuve, dame LAMIZANA née TRAORE Aïssatou, même formalité de mise en demeure préalable, qui
à lui notifier s’ils acceptaient de prendre la suite de apparaît comme une mesure d’alarme et d’alerte au
leur auteur. Ceux-ci n’ayant pas répondu à son invi- niveau de la lettre d’attribution.
tation, le Ministre de la Construction et de
l’Urbanisme, estimant qu’ils s’étaient ainsi privés de Même si la lettre d’attribution ne confère que des
la possibilité de revendiquer tout droit à la conces- droits précaires dont le maintien reste subordonné
sion provisoire a, par un arrêté du 1er février 1979, au respect des conditions suspensives, le souci de
prononcé le transfert pur et simple de la concession protection des bénéficiaires a conduit la jurispru-
provisoire au profit de Monsieur DJE KONAN. dence à lui étendre l’exigence de la mise en
demeure préalable en dépit du fait qu’elle n’est pas
La Chambre Administrative, saisie par Madame expressément visée par l’article 11 de l’arrêté n°
LAMIZANA née TRAORE Aïssatou, par arrêt du 06 2164 A.G. du 09 juillet 1936.
juillet 1988, a censuré cette décision du Ministre
pour le motif contenu dans le considérant suivant :

"Considérant qu’en transférant à un nouveau conces- CONSEILLER TOBA AKAYE EDOUARD

sionnaire, un terrain faisant déjà l’objet d’une concession
provisoire sans tenir compte du droit des héritiers dont il
ne résulte, ni du dossier, ni des débats, qu’ils aient reçu
notification régulière d’une mise en demeure à exécuter
les conditions de la concession provisoire, ni prononcer le
retour du terrain au domaine de l’Etat, le Ministre de la
Construction et de l’Urbanisme n’a pas donné de base
légale à sa décision".

Pour la Haute Cour, l’exigence de la notification

de leur acceptation de prendre la suite de l’auteur

24 La tribune de la Chambre Administrative 2014

Arrêt n°16 du 06 juillet 1988, Dame LAMIZANA née Arrêt n° 9 du 18 janvier 2012, La CNPS
TRAORE Aïssatou
…Considérant que par courrier n°0597 du 26 février
…Considérant que le 1er février 1979 le Ministre de la 1987, le Ministre de la Construction et de l’Urbanisme a fait
Construction et de l’Urbanisme prononçait purement et sim- mettre en réserve au bénéfice de la CNPS une parcelle de ter-
plement le transfert de la concession provisoire au profit de rain d’une superficie de 37071 m2 en vue de la réalisation
DJE KONAN Joseph par l'arrêté dont la requérante demande d’un complexe médico-social ; que la CNPS, pour en obtenir
l'annulation pour excès de pouvoir; la concession définitive, a payé à la Direction Générale des
Impôts, le 19 juin 2002, la somme de 23 095 050 FCFA
Considérant qu'en transférant à un nouveau concession- représentant le prix de la cession du terrain, la taxe d’imma-
naire un terrain faisant déjà l'objet d'une concession provi- triculation, les frais d’enregistrement et de publicité ;
soire sans tenir compte du droit des héritiers dont il ne résulte
ni du dossier ni des débats qu’ils aient reçu notification SUr lA rECEvAbIlITé
régulière d'une mise en demeure à exécuter les conditions de
la concession provisoire, ni prononcer le retour du terrain au Considérant que la requête a été introduite dans les formes
domaine de l’Etat, le Ministre de la Construction et de et délais légaux, elle doit être déclarée recevable ;
l'Urbanisme n'a pas donné de base légale à sa décision;
SUr lE FOND
Que la Dame LAMIZANA née TRAORE Aïssatou est
fondée à demander l’annulation, pour excès de pouvoir de Considérant que le retrait d’un lot de terrain régulière-
l'arrêté N°272MTPCU/DCDU du 1/2/79; ment attribué doit être précédé d’une mise en demeure confor-
mément à l’article 11 de l’arrêté n°2164 du 09 juillet 1936
Considérant que dans les circonstances de l’affaire il y a réglementant l’aliénation de terrains domaniaux ; qu’en
lieu de mettre les dépens à la charge de l'Etat. l’espèce le Ministre de la Construction, de l’Urbanisme et de
l’Habitat n’a pas satisfait à cette formalité substantielle ; que
DECIDE dès lors son acte est entaché d’illégalité, qu’il convient de
l’annuler ;
Article 1: L’arrêté N°272/MTPCU/DCDU du 1er février 1979
est annulé… DECIDE

Article 1 : la requête N° 2008-364 REP DU 06 septembre

2008 de la CNPS est recevable ;

Article 2: la lettre N° 07-1813/MCUH/DAJC/KHL/CA du

Ministre de la Construction, de l’Urbanisme et de l’Habitat en
date du 13 décembre 2007 portant annulation de la lettre
n°17926/MCU/DGHDU/DDU/SDPAA/DA du 23 décembre
2005 est annulée;

La tribune de la Chambre Administrative 2014 25

 THÈME 10
LE JUGE DES RéféRéS CIVIL EST INCOMPéTENT POUR
STATUER SUR LA LéGALITé D’UN ACTE ADMINISTRATIf
Le juge des référés civil est-il compétent pour compétence du juge des référés pour statuer sur les
statuer sur la légalité d’une décision administrative ? décisions administratives prises par le conservateur,
Lorsqu’une demande présentée au juge des référés mais de plus ont prononcé des injonctions et
est manifestement insusceptible de se rattacher à astreintes à l’égard de l’administration, méritent
un litige pour lequel le tribunal ne serait pas compé- aussi de retenir l’attention des juristes par deux
tent pour statuer sur le principal, le juge des référés apports importants :
ne doit-il pas se déclarer incompétent ?
- L’abrogation des articles 169 et 174 du
A ces interrogations, La Chambre Administrative décret du 26 juillet 1932 portant régime de la pro-
par les arrêts n°135 du 19 décembre 2012, priété foncière par la loi sur la Cour Suprême :
Conservateur de la propriété foncière et des
hypothèques et n°31 du 26 février 2014, Roger Ces articles attribuaient naguère au tribunal de
TABA, apporte des réponses précises qui con- première instance les litiges nés du refus d’imma-
damnent les débordements du juge civil des référés. triculation d’un immeuble, d’une inscription d’un droit
réel ou de rectifications aux livres fonciers par le
Pour la Haute Cour, le juge civil des référés est conservateur de la propriété foncière. Les arrêts
notoirement incompétent pour connaître des litiges précisent qu’il s’agit là d’actes administratifs dont la
mettant en cause la légalité des décisions adminis- contestation relève, en vertu de l’article 54 de la loi
tratives, en l’occurrence le refus du conservateur de sur la Cour Suprême, de la Chambre Administrative.
la propriété foncière de procéder à l’immatriculation En conséquence, les articles 169 et 174 du décret
d’un immeuble, de délivrer un certificat de propriété, de 1932 sont devenus anachroniques.
de procéder à une rectification des inscriptions aux
livres fonciers. - La détermination de l’étendue des pouvoirs
d’appréciation du conservateur de la propriété
Outre le fait que le juge des référés ne peut foncière et des hypothèques :
prononcer que des mesures provisoires et conser-
vatoires, une telle position s’explique par la con- En effet, au terme des arrêts HODROJ BASSAM
sidération que sa compétence est limitée aux et Roger TABA, ceux-ci n’ont pas compétence liée
matières ressortissant à la compétence au fond du pour immatriculer les immeubles ou délivrer des cer-
tribunal dont il émane. Selon la règle classique du tificats de propriété dès lors que les documents
droit processuel, la compétence en matière de requis sont fournis par le demandeur. Ils ont un
référé suit la compétence au fond. Or dans notre devoir de contrôle, de vigilance. L’arrêt n°31 du 26
pays, l’article 54 de la loi sur la Cour Suprême du 16 février 2014 précise à cet égard que, chargé « du bon
août 1994 attribue, à titre exclusif, à la Chambre déroulement de la procédure d’accession à la propriété
Administrative la compétence pour connaître des foncière, le conservateur a l’obligation de prendre des
contestations de la légalité des actes administratifs. précautions indispensables à la bonne analyse de la
Il s’ensuit que, dès lors que le tribunal de première demande ». Ce devoir de vigilance peut conduire le
instance est incompétent pour connaître des conservateur à faire échec et refuser, sous le
recours dirigés contre des actes administratifs, le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, l’inscrip-
juge des référés civil, émanation de cette juridiction, tion de droits réels ou la délivrance de certificat
ne saurait en connaître. de propriété, lorsqu’il a diagnostiqué des fraudes
ou des illégalités.
Par-delà cet éclairage procédural sur le con-
tentieux relatif au refus de l’inscription dans les livres Le grand enseignement de cette jurisprudence,
fonciers et de délivrance des certificats de propriété c’est que nos concitoyens doivent plutôt saisir la
par le conservateur de la propriété foncière, les Chambre Administrative de la Cour Suprême pour la
arrêts susvisés, qui cassent les décisions de la contestation des actes pris par le conservateur de la
Cour d’Appel qui non seulement ont reconnu la propriété foncière et des hypothèques. Il importe de

26 La tribune de la Chambre Administrative 2014

rappeler à cet égard que la Chambre Administrative Considérant en tout état de cause, que le certificat de pro-
dispose aussi de voies de droit pour le règlement priété foncière est un acte administratif dont la délivrance est
des affaires en urgence. Il s’agit du sursis à exécu- soumise au contrôle du juge de la légalité, en l’occurrence, la
tion et du référé administratif, lesquels ont fait l’objet Chambre Administrative de la Cour Suprême ; qu’en aucun
d’un éclairage dans le dernier rapport de cette juri- cas, le juge de droit commun ne peut, dans le cadre d’une
diction (voir http://www.consetat.ci/publications/les-rapports). procédure de référé, évoquer le contentieux né du refus opposé
à la délivrance d’un tel acte ;

CONSEILLER BOBY GBAZA Considérant en conséquence, qu’en admettant en la

cause, la compétence du juge des référés du Tribunal Civil
d’Abidjan, la Cour d’Appel a violé la loi ;

Arrêt n°31 du 26 février 2014, Roger TABA c/ KOUASSI Que le pourvoi en cassation formé par Monsieur ROGER
AMANY De Pierre MESMER. TABA est fondé ; qu’il y a lieu, en conséquence, de casser et
annuler l’arrêt n° 128/CIV 5/B rendu le 24 février 2011 par la
…Considérant que l’article 226 du Code de Procédure Cour d’Appel d’ABIDJAN et d’évoquer la cause, par applica-
Civile, Commerciale et Administrative dispose en son alinéa tion de l’article 28 de la loi sur la Cour Suprême ;
premier que « le juge des référés statue par ordonnance. Sa
décision ne peut en aucun cas préjudicier au principal » ; SUr EvOCATION
qu’au sens de ce texte, la compétence du juge des référés se
limite à des mesures d’urgence à caractère conservatoire, Considérant que Monsieur KOUASSI AMANY DE
ou de sauvegarde qui ne peuvent lier le juge saisi du fond du PIERRE MESMER demande au juge des référés de faire
litige ; injonction, à Monsieur ROGER TABA, sous astreinte commi-
natoire d’un million cinq cent mille (1.500.000) francs CFA
Considérant que dans l’exercice de ses fonctions, par jour de retard, de lui délivrer un certificat de propriété
Monsieur ROGER TABA représente le service de la foncière ;
Conservation de la Propriété Foncière et des Hypothèques
de COCODY III, une administration publique chargée du Considérant qu’il résulte des articles 54 alinéa 2 et 74 de
bon déroulement de la procédure d’accession à la propriété la loi sur la Cour Suprême que seule la Chambre
foncière ; Administrative est compétente pour connaître des affaires qui
mettent en cause la légalité des actes administratifs ;
Que la correspondance de l’A.G.E.F. l’informant que le
terrain litigieux a été attribué le 1er mars 1989 à Monsieur Qu’il s’ensuit que le juge des référés des Tribunaux de
KOKORA AHOUNDJO indique l’existence d’une contestation Première Instance est incompétent pour connaître d’une
sérieuse sur la propriété du terrain ; qu’en tenant compte procédure relative à un certificat de propriété foncière ;
d’une telle information pour s’abstenir de faire droit à la
demande de Monsieur KOUASSI AMANY DE PIERRE Qu’au surplus, le juge des référés ne peut prendre que des
MESMER, Monsieur ROGER TABA, qui n’a fait que prendre mesures de sauvegarde ou conservatoires qui ne revêtent
une précaution élémentaire, indispensable à la bonne analyse qu’un caractère provisoire, alors que le Certificat de
de cette demande, n’a pas agi, contrairement aux énonciations Propriété Foncière est un titre de propriété à caractère
de l’arrêt attaqué, à la place d’autrui ; définitif qui consolide les droits de son bénéficiaire sur un bien
immobilier ;
Considérant que la délivrance du certificat de propriété
foncière n’est ni un acte de sauvegarde, ni un acte à carac- Qu’il y a lieu en conséquence, de renvoyer Monsieur
tère provisoire, mais un acte de consolidation des droits de KOUASSI AMANY DE PIERRE MESMER à mieux se
la personne qui en fait la demande, sur le bien en cause en pourvoir ;
ce qu’elle a pour effet, de le faire entrer dans le patrimoine
de celle-ci ; PAr CES MOTIFS

Qu’ainsi, l’ordonnance du juge des référés faisant injonc- - Casse et annule l’arrêt n° 128/CIV 5/B rendu le 24
tion au Conservateur de la Propriété Foncière d’établir et février 2011 par la Cour d’Appel d’Abidjan ;
délivrer un certificat de propriété foncière à Monsieur
KOUASSI AMANY DE PIERRE MESMER a été rendue en vio- Évoquant :
lation des dispositions susvisées de l’article 226 du Code de déclare le juge des référés incompétent ;
Procédure Civile, Commerciale et Administrative ;
renvoie Monsieur KOUASSI AMANY DE PIERRE
MESMER à mieux se pourvoir ; …

La tribune de la Chambre Administrative 2014 27

Arrêt n° 135 du 19 décembre 2012, Conservateur de la de propriété déjà inscrit sauf décision d’annulation prononcée
propriété foncière et des hypothèques par le juge de la légalité ;

Sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens ; Que c’est à juste titre que le Juge des référés s’est déclaré
incompétent pour connaître du litige né du refus du
Sur le moyen tiré de la violation de la loi ou erreur dans Conservateur de la Propriété Foncière de procéder aux
l’application ou l’interprétation de la loi ; inscriptions sollicitées par Messieurs JABER Samir et
HODROJ Bassam ;
…Considérant qu’il résulte des énonciations de l’arrêt
attaqué (Cour d’Appel d’Abidjan n° 1208 du 31 octobre 2006)
que, face au refus de Monsieur OUPHOUET Kouadio, PAr CES MOTIFS
Conservateur de la Propriété Foncière et des Hypothèques
d’Abidjan Nord I, d’inscrire leurs droits issus de l’arrêté Déclare recevable et fondé le pourvoi du Conservateur
modificatif n° 03341 du 23 novembre 2004 au motif que les de la Propriété Foncière d’Abidjan Nord (Monsieur
lots 1621 et 1624 faisaient déjà l’objet d’un certificat de pro- OUPHOUET Kouadio) ;
priété inscrit au nom de la SCI LE VERDIER, Messieurs
JABER Samir et HODROJ Bassam ont assigné ce dernier Casse et annule l’arrêt n° 1208 rendu par la Cour d’Appel
devant le juge des référés du Tribunal de Première Instance d’Abidjan le 31 octobre 2006 ;
d’Abidjan qui, par ordonnance n° 589 du 04 mai 2006, s’est
déclaré incompétent ; que sur appel de Messieurs JABER
Samir et HODROJ Bassam, la Cour d’Appel d’Abidjan, par
l’arrêt susvisé, a infirmé l’ordonnance querellée et ordonné
“au Conservateur de la Propriété Foncière de procéder à l’in-
scription de la concession provisoire concédée par arrêté
n°03341/MCUH/DDU/SDPAA du 23 novembre 2004 du
Ministre de la Construction, de l’Urbanisme et de l’Habitat
dans le livre foncier, sous astreinte de cinq cent mille
(500.000) francs CFA par jour de retard à compter de la
signification de la décision” et ce, au motif que l’action de
Messieurs JABER Samir et HODROJ Bassam ne porte nulle-
ment sur la propriété des immeubles litigieux, mais sur la
nécessité d’inscrire dans le livre foncier des droits déjà con-
sacrés par l’autorité administrative ;

Considérant cependant qu’il résulte de l’article 174 du

décret du 26 juillet 1932 que "si le Conservateur de la
Propriété Foncière refuse de procéder aux rectifications
requises ou si les parties n’acceptent pas les rectifications
opérées, le Tribunal saisi par simple requête statue par juge-
ment en Chambre du Conseil" ; qu’il résulte de ce texte que
compétence est exclusivement attribuée au Tribunal en la
matière ; qu’en statuant comme elle l’a fait, la Cour a violé la
loi ;

Qu’il convient dès lors de casser et annuler l’arrêt attaqué

et d’évoquer conformément à l’article 28 de la loi sur la Cour
Suprême ;

SUr évOCATION

Considérant qu’en application de l’article 174 du décret

foncier du 26 juillet 1932, seul le Tribunal est compétent pour
statuer sur les litiges nés du refus du Conservateur de
procéder à des rectifications des inscriptions du livre foncier ;
que toutefois, cette juridiction ne peut ordonner de nouvelles
inscriptions, au livre foncier, remettant en cause un certificat

28 La tribune de la Chambre Administrative 2014