Classement : droit administratif (D) Thème : référé Maj : nov.
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SOMMAIRE Remarques
I - Introduction
II - Comment faire un référé-suspension ?
III - La notion d’urgence
IV - La notion de doute sérieux
V - Résultats du référé, pourvoi en cassation
VI - Le référé-liberté
VII - Les autres référés
VIII - Tableau récapitulatif des référés
I. Introduction
Les nouvelles procédures de référé ont été instituées par la loi du 30 juin 2000 et Pour travailler, il est
sont entrées en vigueur le 1er janvier 2001. Sans entrer ici dans le détail puisque nous indispensable de vous
procurer le Code de
allons consacrer dans cette fiche au référé, les nouvelles procédures de référé intro- justice administrative.
duisent deux changements importants : Nous vous conseillons
celui édité par Le
Moniteur (58 euros).
+ avant cette loi, le «sursis à exécution» d’une décision (de l’ancien code des tribu- Pour vous en faciliter
naux administratifs) n’était accordé que dans le cas où le préjudice serait difficilement la lecture, nous avons
réparable lorsque le jugement au fond interviendrait. On a ainsi pu se retrouver avec mis les références des
articles cités et utilisés.
des agents publics licenciés ou exclus de fonction pour des durées assez longues qui
n’obtenaient pas le sursis à exécution. Les magistrats considéraient que le préjudice
pouvait toujours être réparé : réintégration, versement d’une indemnité compensant le
préjudice... A contrario, le sursis s’obtenait plus facilement dans le domaine des tra-
vaux publics, les travaux de construction d’un pont ou d’une autoroute étant suspen-
dus en l’attente d’un jugement au fond. Maintenant c’est la notion “d’urgence” qui
l’emporte, c’est-à-dire la situation concrète faite au requérant, que le préjudice soit
réparable ultérieurement ou non importe peu.
+ mais il fallait aussi que le requérant fasse état d’un moyen sérieux pour que le
juge prononce un sursis. Faire état d’un moyen sérieux, c’est-à-dire d’un argument
tiré d’un élément de droit ou de fait, posait beaucoup de problèmes. Faire état d’un
moyen sérieux prenait du temps et le prononcé du sursis pouvait prendre plusieurs
mois ; ensuite le juge hésitait car faire état d’un moyen sérieux demandait d’examiner
quasiment au fond la requête et d’avoir une certitude de l’illégalité de la décision.
Résultat : peu de sursis prononcés car il fallait remplir les deux conditions ! Aujourd’hui,
le doute sérieux s’est substitué au moyen sérieux.
Ces nouvelles procédures ont aussi vu le jour après la condamnation de la France par
les juridictions européennes dans des affaires qui traînaient des années et des années.
II. Comment faire un référé-suspension ?
Nous consacrons ici pour l’essentiel au référé-suspension, le plus utile dans notre
Attention :
action syndicale de tous les jours. Nous donnerons néanmoins quelques éléments sur La plupart des
les autres référés. exemples de recours
L’intérêt du référé-suspension est sa rapidité : s’il est octroyé, la décision opposée et de jugements sur
des référés-
à l’agent est «suspendue». Si la mesure de suspension est prononcée, le nouveau code suspension sont
de justice administrative prévoit qu’il est statué «dans les meilleurs délais» sur le classés dans le
recours au fond. dossier Discipline/
référé.
L’octroi du référé-suspension est soumis à deux conditions cumulatives : « lorsque
l’urgence le justifie » et « qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de
l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». S’il n’y a pas de
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doute, pas de référé. L’urgence est plus difficile à cerner mais la jurisprudence com- Remarques
mence à être abondante et à en dessiner les contours (voir paragraphes III et IV).
Le référé est une mesure provisoire («en l’état de l’instruction» comme dit le Code)
prise par le juge des référés en l’attente d’un jugement au fond.
Le référé étant un recours visant à obtenir la suspension d’une décision, celui-ci est
donc obligatoirement accompagné d’un autre recours «au fond».
Le référé se construit donc comme un autre recours mais avec une argumentation
qui devra inévitablement tenter de prouver l’urgence de la situation créée par la déci-
sion et «faire douter» de la légalité de la décision. Par exemple une erreur de droit
mais aussi une erreur manifeste d’appréciation dans une sanction disciplinaire.
Vous déposerez donc deux recours au tribunal : c’est logique. En effet, deux juges
vont être saisis : le juge des référés qui aura en mains votre référé (mais qui aura aussi
dans les productions votre recours au fond afin d’examiner vos moyens) et le juge qui
va instruire votre requête au fond.
Vos deux recours sont :
- un recours en excès de pouvoir au Président du Tribunal avec acquittement du
timbre fiscal (15 euros).
- un référé adressé au juge des référés (mettre la mention «Référé» sur l’enve-
loppe) avec un mémoire qui se conclut par la demande de la suspension de la déci-
sion. Le référé est dispensé de timbre fiscal.
Attention : le recours au fond, avec toutes les productions, doit être joint au recours
en référé. Tout oubli en la matière rend irrecevable le recours (art. R.522-1) et vous ne
serez même pas invité à régulariser votre recours (art. R.522-2). Vous devez d’ailleurs
mentionner dans le référé que vous demandez l’annulation de la décision. C’est en
effet par la lecture du recours au fond, plus développé et détaillé, que le juge va exa-
miner vos moyens et la légalité de la décision. C’est à partir de sa lecture, qu’il va
“douter”. Le référé va le faire de manière plus sommaire en s’attachant plus à prouver
que la condition d’urgence est remplie.
Tenue de l’audience : le Code de justice administrative prévoit que «le juge des
référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale». La procédure
écrite est rapide : le juge laisse quelques jours à la partie adverse pour répondre. Mais
la procédure écrite s’accompagne souvent d’une partie orale qui permet au juge «d’en
savoir plus» en questionnant le requérant.
III. La notion d’urgence.
D’une manière générale, le Conseil d’Etat considère que la condition d’urgence
est remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie «de manière suffi-
samment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux
intérêts qu’il entend défendre». Mais il faut aussi que la décision n’ait pas été «entiè-
rement exécutée», la suspension de son exécution n’aurait pas de sens. Exemple :
faire un référé sur une exclusion temporaire de fonction qui est terminée, l’agent ayant
déjà repris son service.
Quelques exemples sur la notion d’urgence.
Le Conseil d’Etat considère que la condition d’urgence est remplie même lorsque
la décision n’emporte que des effets d’ordre pécuniaire car cette décision « est de
nature à bouleverser les conditions d’existence de l’intéressé » : P. Rémy contre FT :
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6 mois d’exclusion de fonctions dont trois avec sursis (voir dossier discipline/ référé/ Remarques
exclusion temporaire de fonctions). Idem pour une révocation même si le juge des
référés du TA de Clermont n’avait pas pris en compte les allocations familiales des
quatre enfants dans les ressources de la famille de l’agent, lesdites allocations dimi-
nuant l’effet pécuniaire (Conseil d’Etat, Maison de retraite de Lucy).
Le Conseil d’Etat a aussi prononcé un référé-suspension d’un paragraphe, jugé
illégal car excluant certaine catégorie de diplômés, d’une circulaire organisant le dé-
pôt des candidatures à un concours national de praticiens des établissements publics
de santé. L’urgence était justifiée par le fait que le Conseil national de l’ordre des
médecins avait déposé sa requête le 25 juin et que la date de clôture des inscriptions
était fixée au 10 juillet !
Attention : ce n’est pas la décision elle-même qui crée l’urgence, ce sont
les circonstances concrètes et les conséquences concrètes qu’impose la
décision au requérant !
Ce n’est pas la décision en elle- même qui crée l’urgence, ce sont les circonstances,
au cas par cas, circonstances qui seront examinées attentivement par le juge des réfé-
rés : « qu’il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspen-
sion d’une telle décision, d’apprécier concrètement compte tenu des justifications
fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou, le
cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence
justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la déci-
sion soit suspendue ; qu’il lui appartient également, l’urgence s’appréciant objective-
ment et compte tenu de l’ensemble des circonstances de chaque espèce, de faire appa-
raître dans sa décision tous les éléments qui, eu égard notamment à l’argumentation
des parties, l’ont conduit à considérer que la suspension demandée revêtait un carac-
tère d’urgence » (Conseil d’Etat : Maison de retraite de Lucy, 15 mai 2002).
Deux décisions de même nature peuvent entraîner des conclusions différentes en
matière de référé. Cela nécessite de véritablement travailler et d’approfondir le dos-
sier individuel que vous défendrez. Il ne suffit pas d’invoquer l’urgence, il faut la
démontrer !
Quelques exemples d’application de ce principe
☛En matière de travaux publics et de construction, c’est l’avancée des travaux qui
peut être déterminante : « pas d’urgence à suspendre un arrêté délivrant un permis de
construire, ... le seul effet de la suspension aurait été de faire obstacle à la pose de
l’enduit extérieur de la maison alors que le litige portait sur le principe même de
l’implantation de la construction » (CE, 26 juin 2002). D’où l’importance d’aller vite
et au bon moment pour déposer un référé...
☛ Le Conseil d’Etat a confirmé que la condition d’urgence était remplie lorsqu’un
directeur de préfecture à Vannes demandait la suspension de la décision du ministre
refusant de publier la vacance d’un même emploi à Quimper. C’est l’examen du cas
de l’agent qui emporte la condition d’urgence : l’agent a son domicile à Quimper et
exerce à Vannes, sa fille souffre depuis trois ans d’une grave maladie... : « le refus
opposé par le ministre porte, dans les conditions particulières de l’espèce, une at-
teinte grave et immédiate à la situation de l’intéressé en ce qu’elle lui interdit de se
porter candidat au poste et repousse ainsi les possibilités de rapprochement familial
» (CE, Minis. de l’Intérieur c/ M. Le Berre, 9 juillet 2001). Il n’est pas dit que dans
d’autres circonstances, le référé aurait été prononcé.
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Remarques
☛ C’est la même construction intellectuelle qui a prévalu pour une enseignante
affectée sur deux villes, ce qui lui impose « de nombreux trajets en transport et à pied,
l’intéressée n’étant pas titulaire du permis de conduire, son lieu de résidence et le
collège étant desservis par deux branches différentes de la ligne C du RER..... et qu’il
ressort des pièces du dossier que son état de santé ne peut s’accommoder d’une telle
situation...» (TA de Versailles). A contrario, cette enseignante n’avait pas obtenu de
référé l’année précédente dans une situation où la hiérarchie lui imposait un complé-
ment de service dans une autre discipline mais dans le même établissement. Les dates
des décisions contestées et des recours exercés par l’agent ont leur importance pour
comprendre pourquoi le juge n’a pas considéré qu’il y avait urgence l’année précé-
dente, ou que celle-ci avait quasiment cessé : l’académie notifie la décision le 11 avril
2000 pour la rentrée scolaire de septembre, le recours au fond est déposé par la requé-
rante le 28 novembre de la même année, et le référé est seulement déposé le 23 mars
2001, soit quelques semaines avant la fin de l’année scolaire. La décision allait elle-
même cesser de produire ses effets et «compte tenu de l’intérêt pour les élèves de la
continuité de l’enseignement du français jusqu’à la fin de l’année », le juge n’a pas
prononcé la suspension de la décision. Un référé déposé dès avril ou mai 2000 aurait
au moins évité cette dernière circonstance, l’académie ayant alors tout loisir de trou-
ver une autre solution de remplacement.
Dans le même ordre d’idée, le référé n’a pas été concédé à un agent qui a vu sa
mutation à Mayotte annulée trois semaines après la décision initiale de le muter. Le
motif mis en avant par l’agent pour justifier l’urgence (la vente de sa maison en mé-
tropole et la nécessité d’en louer une du fait de l’annulation de sa mutation) est rejeté
par le juge car celui-ci « serait de toute façon tenu de faire de même à son arrivée à
Mayotte, en l’absence de droit à un logement pour nécessité de service ». La situation
aurait peut être été autre si l’agent avait acheté une maison à Mayotte...
En conclusion, le moment du dépôt du référé est tout aussi important que l’argu-
mentation concrète qui va légitimer l’urgence.
IV. La notion de doute sérieux
Nous l’avons vu rapidement en introduction c’est maintenant la notion de doute
sérieux qui prévaut dans l’octroi du référé. C’est cette notion de doute (et non plus de
moyen sérieux) qui permet de prononcer plus fréquemment le référé mais aussi plus
rapidement. Mais, afin que cette procédure soit véritablement utilisée, d’autres dispo-
sitions législatives et réglementaires accompagnent dorénavant cette nouvelle procé-
dure. D’abord, au titre de l’article L.521-4, « saisi par toute personne intéressée, le
juge des référés peut, à tout moment au vu d’un élément nouveau modifier les mesures
qu’il avait ordonnées ou y mettre fin » : la rapidité du référé s’impose mais en contre-
partie le juge peut modifier sa décision voire la supprimer à tout moment. Des élé-
ments d’ordre réglementaire, ou propres à l’affaire qui n’étaient pas connus au mo-
ment du référé, sont de nature à rentrer dans la logique de cet article. Ensuite, l’article
L.521-1 délimitant les conditions d’octroi du référé prévoit dans son deuxième alinéa
que « lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation
ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais ». La notion de doute et la
mesure de suspension qui s’en suit créent une certaine instabilité juridique et de fait
tant pour l’administration que pour le requérant, instabilité qui ne doit évidemment
pas durer trop longtemps.
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V. Résultats du référé, pourvoi en cassation Remarques
Trois cas peuvent se présenter :
Cassation :
Le recours en
1 - le juge des référés considère que la demande est fondée et remplit donc les cassation devant le
conditions (doute sur la légalité et condition d’urgence remplie) : la mesure de sus- Conseil d’Etat n’est
pas destiné à faire
pension est prononcée. juger une deuxième
fois la totalité de
Le juge rejette votre demande. l’affaire. Seuls un vice
de forme, une erreur
Dans les deux cas évoqués ci-dessous, la décision est rendue en dernier ressort. Ce de droit ou une
qui signifie que l’appel n’est pas possible. Seul le pourvoi en cassation devant le violation de la loi
commis par les juges
Conseil d’Etat est possible. Ce dernier va contrôler la conformité du jugement du peuvent être invoqués.
tribunal. Les appréciations et la
2 - Il peut rejeter la requête par une ordonnance motivée, et sans application des matérialité des faits ne
sont plus discutées,
deux principes combinés de la procédure contradictoire et de la tenue de l’audience sauf erreur ou
publique, lorsque la demande « ne présente pas un caractère d’urgence ou lorsqu’il dénaturation.
apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence Pour mesurer ce
qu’est un contrôle en
de la juridiction administrative, qu’elle est irrecevable ou qu’elle est mal fondée ». cassation, voir
Seul le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat est possible mais celui-ci doit se l’exemple page 6 dans
un cas de référé-
prononcer dans un délai d’un mois. liberté.
3- Il peut rejeter la requête après tenue de l’audience publique et de la procédure
contradictoire. Seul le pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat est possible. Ce- A l’inverse, lorsqu’un
appel est possible
lui-ci n’est soumis à aucun délai pour statuer. devant le Conseil
d’Etat, celui-ci va
Attention : dans le cas où l’agent obtient la suspension de la décision, l’administra- «rejuger» l’affaire mais
de nouveaux moyens
tion peut évidemment se pourvoir en cassation devant le Conseil d’Etat, auquel cas de légalité ne pourront
l’agent est obligé d’avoir un avocat. Et cela coûte cher... Il faut savoir que vous pou- être mis en avant. Il
faudra vous en tenir à
vez demander à bénéficier de l’aide juridictionnelle. La demande doit être faite auprès ceux développés en
du bureau de l’aide juridictionnelle du Conseil d’Etat . Celui-ci examinera vos condi- première instance.
tions de ressources, l’objet de la demande d’aide, le différend existant, l’identité des
parties... En fonction de tous ces éléments, le bureau rejetera la demande ou accordera
tout ou partie de la somme demandée. L’avocat peut être proposé par l’agent ; à dé-
faut, le bureau en désignera un. Enfin, la demande d’aide juridictionnelle suspend les
délais de recours jusqu’à ce que le bureau ait statué sur la demande.
Il ne faut pas hésiter à faire la demande qui sera examinée de manière bienveillante
en considération des revenus (peu élevés en général...), du fait que le délai est très
court pour débourser une somme élevée et que l’administration, en contestant la déci-
sion du juge, vous impose de fait le ministère d’avocat.
Pour plus de renseignements, consulter le décret n°91-1266 du 19 décembre 1991.
VI- Le référé-liberté
Il sera beaucoup moins utile que le référé-suspension dans l’action de tous les
jours. Nous l’évoquons malgré tout car le référé-liberté pourra être utilisé pour le droit
de grève (une désignation abusive par exemple), la liberté syndicale (un refus d’ASA
ou de DAS). Il est de plus assez proche du référé-suspension dans la conception de
l’urgence. Ceci étant, il est beaucoup plus utilisé pour les droits des étrangers, la re-
conduite à la frontière notamment.
L’octroi du référé-liberté est soumis à plusieurs conditions :
+ il faut être en présence d’une liberté fondamentale,
+ que celle-ci soit l’objet d’une atteinte grave,
+ que cette atteinte soit manifestement illégale
+ et qu’il y ait une situation d’urgence.
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Lorsque ces conditions sont remplies, le juge des référés ordonne alors «toute me- Remarques
sure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté fondamentale» (art. L.521-2). Le juge
statue dans un délai de 48 heures (d’où l’utilité en cas de désignation par exemple) .
Les libertés fondamentales sont principalement celles protégées par la Constitution
ou par la loi. Sont considérées comme des libertés fondamentales, les libertés proté-
gées par la Constitution ou la loi : liberté de la presse, la liberté de réunion, la liberté
d’association...
En ce qui concerne le référé-liberté, et contrairement au référé-suspension, l’appel
est possible dans un délai de quinze jours. Le Conseil d’Etat statue dans un délai de
quarante huit heures.
Exemple de contrôle en cassation : référé-liberté et refus de titularisation, con-
trôle du Conseil d’Etat en cassation.
Le Conseil d’Etat a cassé une ordonnance du TA de Nancy qui considérait « qu’un
refus de titularisation ne pouvait, quels qu’en soient les motifs , porter une atteinte
grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ». Celui-ci a considéré
que les motifs sur lesquels se fonde cette décision (refus de titulariser) peuvent, dans
certains cas, révéler une telle atteinte. Tel est le cas lorsque cette décision est prise en
considération des opinions que l’intéressé a pu manifester en dehors du service, ce
que soutenait le requérant. La liberté d’opinion fait en effet partie des libertés fonda-
mentales. Le Conseil d’Etat a malgré tout rejeté la requête considérant que c’était bien
l’insuffisance professionnelle du requérant qui était à l’origine du refus de titularisation.
VII. Les autres référés
Il existe trois autres référés :
- le référé-constat (art. R.531-1) Nous n’abordons pas
- le référé-instruction (art. R.532-1) ici de manière détaillée
ces référés.
- le référé-provision (art. R.541-1) Nous vous donnons
Pour ces trois référés, la condition d’urgence n’est pas requise ; le juge n’a donc quelques pistes ainsi
qu’en annexe une
pas l’obligation de statuer en urgence. Mais il est possible d’obtenir «rapidement» requête et
(quelques semaines à quelques mois) une mesure provisoire, par exemple une mesure l’ordonnance rendue
d’instruction ou une provision sur l’indemnité que vous demandez. en matière de référé-
provision.
1 - Le référé constat sert à obtenir un éclaircirsissement sur un litige qui vous
oppose à l’administration : « le juge des référés peut, sur simple requête qui peut être
présentée sans ministère d’avocat et même en l’absence d’une décision administra-
tive préalable, désigner un expert pour constater sans délai les faits qui seraient sus-
ceptibles de donner lieu à un litige devant la juridiction ».
Il s’agit d’une pure constatation des faits qui peut être utile lorsque l’administra-
tion consteste les faits ou lorsqu’il y a besoin d’établir les faits de manière très précise
(vérification de pièces détenues par l’autorité militaire dans un accident de circula-
tion, état de l’avancée des travaux de construction ou de démolition dans les travaux
publics par exemple).
La demande doit présenter un caractère utile. Si la demande peut être satisfaite par
d’autres voies (huissier par exemple), il n’y sera pas fait droit. Idem pour le référé-
instruction : un fonctionnaire ne peut demander une expertise sur son état de santé, les
medécins agréés pouvant être saisis par l’agent. Mais, un référé expertise peut être
octroyé pour la même expertise médicale « aux fins de déterminer son état de santé à
la date du 16 juillet 1991 et notamment son aptitude à reprendre son service », lorsque
l’autorité a considéré que l’état de santé ne justifiait pas une interruption de travail
(CE, n°129264; 22 juillet 1992).
6 Guide interne de réglementationPoste / SUD-PTT
Classement : droit administratif (D) Thème : référé Maj : nov. 02
2 - Le référé-instruction (ou expertise) est assez proche du référé constat : « le Remarques
juge des référés peut, sur simple requête et même en l’absence de requête préalable,
prescrire toute mesure utile d’expertise ou d’instruction ». Par utilité de la mesure, on
entend que la demande se rattache à une procédure contentieuse qui sera engagée dès
satisfaction de la demande, ou pour une procédure déjà en cours.
Attention ! Ne pas confondre ces deux référés avec l’artice L-521-3 (Titre II : “le
juge des référés statuant en urgence”) qui prévoit que le juge des référés peut , « en cas
d’urgence et sur simple requête ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obs-
tacle à l’exécution d’aucune décision administrative ».
Exemple : communication d’un arrêté relatif à un tableau d’avancement établi après
la CAP. L’agent figurait dans la liste des agents promouvables et souhaitait former un
recours en excès de pouvoir, la décision avait commencé à produire des effets (CAA
de Paris, n°01PA00064, 22 mars 2001).
3 - Le référé-provision
Ce référé vise à accorder une provision « lorsque l’existence de l’obligation n’est
pa s sérieusement contestable ». A noter que la demande au fond n’est pas obligatoire.
Nous vous conseillons néanmoins de la déposer. La partie adverse a en effet deux
manières de contester la décision selon le but qu’il poursuit :
- il peut contester la hauteur de la provision prononcée : « si le créancier n’a pas
introduit de demande au fond, ... la personne condamnée au paiement d’une provision
peut saisir le juge du fond d’une requête tendant à la fixation définitive du montant de
sa dette » (art. R.541-4).
- il peut s’opposer à la décision : un sursis à exécution de la décision prononçant la
provision peut être prononcé à deux conditions, « si l’exécution de cette ordonnance
(prononçant le référé) risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables »
et si « les moyes énoncés à son encontre paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux
et de nature à justifier son annulation et le rejet de la demande ».
Bref, vous avez quand même de grandes chances de vous retrouver à défendre
votre dossier au fond. Autant donc le faire de suite...
Autant savoir aussi que des agents n’ont pas obtenu de provision dans le cas d’ar-
rêts maladie transformés en absence irrégulière, le juge considérant que la légalité des
arrêts maladie n’était pas définitivement établie. En matière de coutumier à FT, nous
avons des résultats très contrastés : une ordonnance favorable a été prononcée dans le
cas d’un changement de poste (à caractère disciplinaire) faisant perdre à l’agent son
coutumier, une défavorable pour un agent qui a été écarté du droit à “racheter” son
coutumier.
VIII - Tableau récapitulatif des référés
Type Urgence Timbre Recours au fond Appel (1) - délai - avocat
suspension oui non obligatoire non (cassation) - 15 j - oui
liberté oui (48h) non obligatoire oui - 15 jours - non
(2)
autres non oui pas obligatoire oui - 15 jours - non
1 : qu’il s’agisse d’un appel ou d’un pourvoi en cassation, tous les délais d’appel en matière de référé sont
de 15 jours.
2 : référés constat, instruction et provision
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