La procédure législative marocaine

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La procédure législative comprend trois phases principales : le dépôt du texte,
son examen par le Parlement et sa promulgation par le Président de la
République (après une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel pour
examen de la conformité du texte à la Constitution).
L’esprit qui prévaut est la recherche d’un consensus entre les deux assemblées :
- le texte suit un mouvement de va-et-vient entre l’Assemblée nationale et le
Sénat, où seuls demeurent en discussion les articles qui n’ont pas été adoptés
dans les mêmes termes par les deux assemblées : c’est la « navette » ;
- si la navette n’aboutit pas à l’adoption d’un texte commun par les deux
assemblées ou si elle prend trop de temps, le Gouvernement peut décider de
recourir à une procédure de conciliation en convoquant une commission mixte
paritaire composée de sept députés et sept sénateurs ; pour les propositions de
loi, les présidents des deux assemblées ont également la faculté de convoquer
une telle commission ; la commission mixte paritaire est chargée de rédiger un
texte de compromis que le Gouvernement pourra éventuellement soumettre aux
deux assemblées.
En cas d’échec de la procédure de conciliation, le Gouvernement use
généralement de la possibilité qui lui est offerte de laisser le dernier mot à
l’Assemblée nationale.
Dès son adoption, le texte est transmis au secrétariat général du Gouvernement
qui le présente à la signature du Président de la République pour promulgation.
Cependant, la promulgation peut être retardée si le Conseil constitutionnel est
saisi aux fins de vérifier la conformité du texte à la Constitution (elle peut même
être empêchée si le Conseil déclare le texte inconstitutionnel) ou si,
exceptionnellement, le Président de la République demande une nouvelle
délibération.

o I. - Le dépôt du texte
o II. - La navette
o III. - Le recours à la procédure de conciliation : la com...
o IV. - Les procédures particulières d'adoption
o V. - La promulgation de la loi
o VI. – Une procédure spécifique : les ordonnances
I. - Le dépôt du texte
L’initiative des lois appartient au Premier ministre ainsi qu’aux députés et aux
sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont appelées « projets de loi »,
celles des parlementaires sont dénommées « propositions de loi ».
Avant son examen, tout texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à
plusieurs formalités préalables :
- pour les projets, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil
d’État, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme
juridiction administrative, suivie d’une délibération du Conseil des ministres ;
- les propositions peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou par un ou
plusieurs sénateurs, à la condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence
une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une
charge publique (article 40 de la Constitution) ; le Bureau de chaque assemblée
parlementaire est chargé de vérifier la recevabilité financière des propositions de
loi. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’ alinéa 5 de l’article 39 de la
Constitution permet au Président d’une assemblée, sauf opposition de l’auteur,
de soumettre au Conseil d’État une proposition de loi.
Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité
sociale doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale ; à l’inverse, les
lois ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont
soumises en premier lieu au Sénat ( article 39, alinéa 2 de la Constitution). En
dehors de ces cas, l’examen d’une loi commence indifféremment devant l’une
ou l’autre assemblée.
À la suite de son dépôt, qui fait l’objet d’une publicité officielle, tout texte est
imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale.
Les projets et les propositions comprennent deux parties :
- l’exposé des motifs, dans lequel sont présentés les arguments de l’auteur du
texte à l’appui des modifications ou des dispositions législatives nouvelles
envisagées ;
- le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive ; il
constitue la partie normative qui sera seule soumise à l’examen des assemblées.
Chaque article a pour objet soit de supprimer ou de modifier une disposition
d’une loi en vigueur, soit d’édicter une disposition législative nouvelle.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les projets de loi doivent
répondre à certaines conditions de présentation, qui ont été définies par
la loi organique du 15 avril 2009. Au moment de leur dépôt, ils doivent ainsi
être accompagnés d’une étude d’impact. Celle-ci définit les objectifs poursuivis,
expose les motifs du recours à une nouvelle législation, l’état actuel du droit
dans le domaine visé, l’articulation du projet avec le droit européen, évalue les
conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des
dispositions du projet et les modalités d’application envisagées. Si la Conférence
des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le texte a été déposé
estime, dans un délai de dix jours à compter du dépôt du projet, que ces
conditions de présentation ne sont pas respectées, le texte ne peut être inscrit à
l’ordre du jour. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le
Gouvernement, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Premier ministre
ou le Président de l’assemblée intéressée et statue dans un délai de huit jours.
II. - La navette
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux
assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Un texte
adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le
texte de la loi.
La procédure conduisant à l’adoption définitive d’un texte consiste en un
mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées (d’où le nom de
navette), chacune étant appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le
texte adopté par l’autre ; à chaque étape, seuls les articles sur lesquels demeure
une divergence restent en discussion. La navette prend fin lorsqu’une assemblée
adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le texte précédemment
adopté par l’autre. Chaque examen par une assemblée est appelé « lecture ».
1. - L'examen en première lecture
L’examen en première lecture d’un texte déposé devant une assemblée comporte
plusieurs étapes : l’examen par une commission, l’inscription à l’ordre du jour
et, enfin, la discussion en séance publique au terme de laquelle le texte sera
transmis à l’autre assemblée. La transmission du texte à l’autre assemblée ouvre
la navette.
La procédure exposée ci-après est celle suivie à l’Assemblée nationale. Cette
procédure est, dans ses grandes lignes, la même au Sénat, bien que des
différences, parfois non négligeables, existent entre les deux assemblées.
a) L'examen en commission
Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l’examen d’une commission. Sauf
constitution d’une commission spéciale – c’est-à-dire une commission
constituée spécialement pour l’examen d’un projet ou d’une proposition –
l’examen est effectué par l’une des huit commissions permanentes de
l’Assemblée nationale (sept au Sénat).
Le renvoi des textes à l’une ou l’autre des commissions permanentes est effectué
par le Président de l’Assemblée nationale en fonction de leurs compétences
respectives, telles qu’elles sont définies par le Règlement de l’Assemblée. Une
ou plusieurs autres commissions permanentes peuvent se saisir pour avis.
La commission saisie d’un texte (dite commission saisie au fond) désigne parmi
ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport
qui sera imprimé, distribué et mis à disposition par voie électronique. Il revient
en particulier au rapporteur d’entendre les représentants des différentes
organisations (syndicats, associations…) concernées par le texte dont il a la
charge.
Sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, dans sa
rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, et de
l’article 4 bis de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement
des assemblées parlementaires, le Président d’une assemblée peut désormais
soumettre une proposition de loi au Conseil d’État, avant son examen en
commission, sauf si son auteur s’y oppose.
La commission peut procéder à des auditions avant d’engager l’examen d’un
texte. Les règles applicables à cet examen, qu’il s’agisse de son organisation ou
de la recevabilité des amendements, sont similaires à celles prévues pour
l’examen en séance plénière. La présence du Gouvernement aux travaux de la
commission est de droit. À l’issue de ses travaux, la commission saisie au fond
adopte un rapport qui présente ses conclusions. Depuis la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, la discussion en séance porte, sauf pour les
projets de loi constitutionnelle, de loi de finances et de loi de financement de la
sécurité sociale, sur le texte adopté par la commission et non sur le texte
initialement déposé ou transmis. À cet effet, la commission peut :
- proposer un nouveau texte, intégrant les amendements des députés ou du
Gouvernement acceptés par elle ;
- adopter le texte dans sa rédaction initiale ;
- rejeter le texte.
Si la commission ne présente pas de texte, la discussion s’engage en séance sur
le texte initial.
b) L'inscription à l'ordre du jour
Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit
être inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée.
Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution prévoit un délai minimal de
six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance (quatre
semaines pour les textes transmis par l’autre assemblée). Ces délais ne
s’appliquent pas pour les projets de loi de finances, de financement de la sécurité
sociale ou relatifs aux états de crise. Ils ne s’appliquent pas non plus lorsque le
Gouvernement a décidé d’engager la procédure accélérée (dans ce cas, un délai
minimal de quinze jours est maintenu pour les seuls projets et propositions de loi
organique) et que les Conférences des présidents ne s’y sont pas conjointement
opposées.
Depuis la même révision, la Constitution institue aussi un partage de l’ordre du
jour, qui est fixé par chaque assemblée :
- deux semaines sur quatre sont réservées par priorité à un ordre du jour fixé par
le Gouvernement. En vertu de cette priorité, le Gouvernement arrête la liste des
textes qu’il veut faire figurer à l’ordre du jour et fixe l’ordre dans lequel ils
seront discutés, ainsi que leur date de discussion. Pour assurer une bonne
programmation des travaux, le Gouvernement informe au préalable les
assemblées et notamment leurs commissions ;
- une semaine sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l'action du
Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ;
- une semaine sur quatre est réservée à un ordre du jour législatif fixé par chaque
assemblée ;
- une journée par mois est consacrée à un ordre du jour réservé aux initiatives
des groupes d’opposition ou minoritaires.
Les diverses propositions d’ordre du jour formulées pour les deux semaines
réservées à un ordre du jour fixé par chaque assemblée sont recueillies par la
Conférence des présidents, qui en fait la synthèse, laquelle est ensuite soumise
au vote de l’assemblée concernée. Aux termes de la Constitution, certains textes
sont toujours prioritaires. Le Gouvernement peut ainsi faire inscrire les projets
de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale à
l’ordre du jour des semaines de l'Assemblée ou des semaines de contrôle ; il peut
également obtenir l'inscription des projets transmis par l’autre assemblée depuis
plus de six semaines et des projets relatifs aux états de crise pendant les
semaines de l’Assemblée.
Par ailleurs, la pratique montre que les domaines respectifs des semaines de
contrôle et de l’Assemblée ne sont pas totalement étanches : le groupe
majoritaire peut demander l’inscription de projets de loi, voire demander
l’organisation d’un débat, lors de la semaine législative de l’Assemblée ; en sens
inverse, les créneaux disponibles des semaines de contrôle sont parfois
consacrés à un ordre du jour législatif.
c) L'examen en séance publique
La discussion en séance publique s’articule en deux phases : la phase d’examen
général et la phase d’examen détaillé. La Conférence des présidents peut
organiser soit la phase d’examen général, soit l’ensemble de la discussion.
- La phase d'examen général est essentiellement une phase de présentation. Le
président de séance, après avoir appelé le texte à l’ordre du jour, donne la parole
au Gouvernement, représenté par le ministre concerné par la discussion, puis au
rapporteur de la commission. Pour la discussion des propositions, la parole est
d’abord donnée au rapporteur.
Dans cette phase d’examen peut s’intercaler la discussion de motions de
procédure – motion de rejet préalable, motion de renvoi en commission – dont
l’adoption, d’ailleurs exceptionnelle, a pour effet d’entraîner le rejet du texte
(motion de rejet préalable) ou la suspension du débat (motion de renvoi) avant
même que ne s’engage l’examen détaillé du texte.
La Conférence des présidents organise la discussion générale d’un texte, en
fixant sa durée globale, répartie ensuite entre les groupes politiques en tenant
compte de leurs effectifs.
Les députés sont inscrits dans la discussion générale par leur président de groupe
et l’ordre de passage des orateurs est déterminé par le Président de l’Assemblée
en respectant une alternance entre les groupes.
- La phase d'examen détaillé consiste dans la discussion article par article du
texte.
L'EXAMEN DES ARTICLES
Les amendements peuvent être présentés par tous les participants au débat :
Gouvernement, commissions saisies au fond et pour avis, et députés à titre
individuel. Pour la bonne organisation des travaux, les amendements, excepté
ceux présentés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond, doivent
avoir été déposés, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, au
plus tard, à 17 heures le troisième jour ouvrable qui précède le début de
l’examen du texte en séance publique (des délais spécifiques s’appliquent lors
de la discussion des lois de finances). À l’exception des amendements du
Gouvernement, les amendements doivent satisfaire, comme les propositions de
loi, à des conditions de recevabilité financière. Ils doivent également respecter
les dispositions de l’article 41 de la Constitution, c’est-à-dire relever du domaine
de la loi et ne pas être contraires à une délégation accordée au Gouvernement en
application de l’article 38. Tout amendement est recevable en première lecture à
condition de présenter un lien, même indirect, avec le texte examiné.
Le président de séance appelle les articles dans l’ordre de leur numérotation,
sauf, exceptionnellement, en cas de réserve ou de priorité. La discussion porte
sur chaque article et sur tous les amendements qui s’y rapportent. Les députés
peuvent s’inscrire, pour deux minutes, dans la discussion d’un article. Lorsque
deux orateurs d’avis contraire se sont exprimés, la clôture de la discussion peut
être décidée par le président de séance ou proposée par un membre de
l’Assemblée (l’Assemblée se prononce alors après qu’un orateur au maximum
se soit exprimé contre la clôture).
Après ces interventions, le président de séance appelle les amendements. La
parole est donnée à l’auteur de l’amendement pour deux minutes, puis au
rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, à celui de la
commission saisie pour avis, ainsi qu’au ministre pour qu’ils donnent leur avis
et, enfin, à un orateur hostile à l’amendement. Le président de séance a la faculté
d’autoriser un orateur à répondre à la commission et un autre au Gouvernement
(en cas d’avis identique, un seul orateur est autorisé à répondre simultanément à
la commission et au Gouvernement).
L’ordre d’appel des amendements présente une grande importance pour le
déroulement du débat, ne serait-ce que parce que l’adoption d’une solution
entraîne automatiquement l’élimination des solutions concurrentes. Les
principes de base de la mise en discussion des amendements conduisent à aller
du général au particulier : une suppression d’article est appelée avant la
suppression d’un alinéa, la suppression d’un alinéa avant celle d’une phrase
incluse dans cet alinéa, etc. Lorsque plusieurs amendements concernent la même
partie du texte, ils sont appelés en fonction de leur plus ou moins grand
éloignement du texte initial. Les amendements sont mis en discussion puis aux
voix, un par un, en suivant l’ordre découlant de ces principes.
LES VOTES
Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, l’Assemblée
vote sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se
poursuivant dans les mêmes conditions, article par article, jusqu’au dernier
d’entre eux.
À l’issue de l’examen des articles, il peut être procédé à une seconde
délibération de tout ou partie du texte, celle-ci étant de droit à la demande du
Gouvernement ou de la commission. Le président de séance met ensuite aux
voix l’ensemble du texte, éventuellement modifié par les amendements
précédemment adoptés. Ce dernier vote peut être précédé d’explications de vote,
qui sont accordées à raison d’un orateur par groupe, pour une durée de cinq
minutes.
Les votes ont lieu normalement à main levée. En cas de doute sur le résultat
d’un vote à main levée, le président de séance procède au vote par assis et levé.
Dans ces deux cas, aucune précision sur le sens des votes des députés présents
n’apparaît au compte rendu des débats. Il en va différemment lorsqu’il est
procédé par scrutin public, lequel peut être demandé par le Gouvernement, le
président ou le rapporteur de la commission, les présidents des groupes ou leurs
représentants ainsi que le président de séance. Pour certains textes importants, la
Conférence des présidents décide elle-même le scrutin public, en fixant sa date à
un moment favorable à la participation de l’ensemble des députés (en général, le
mardi après les questions au Gouvernement). Ce type de scrutin est appelé «
vote solennel ».
LE « TEMPS LÉGISLATIF PROGRAMMÉ »
Depuis la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale du 27 mai 2009, la
Conférence des présidents peut également, sous certaines conditions, décider
d’appliquer à un texte la procédure du « temps législatif programmé ». Cette
possibilité a été ouverte par la loi organique du 15 avril 2009, sur le fondement
de l’ article 44 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision
constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Il s’agit de fixer une durée maximale pour l’examen de l’ensemble d’un texte,
60 % du temps étant attribué aux groupes d’opposition puis réparti entre eux à
proportion de leur effectif. Le reste du temps est réparti de la même façon entre
les groupes de la majorité. Les non-inscrits disposent d’un temps de parole
spécifique.
Toutes les interventions des députés sont décomptées du temps de leur groupe, à
l’exception de celles des présidents de groupe – qui disposent à titre personnel
d’un temps supplémentaire –, des rapporteurs des commissions saisies au fond et
pour avis, et du président de la commission saisie au fond.
Les présidents de groupe peuvent obtenir, de droit, qu’une durée minimale soit
consacrée à un texte examiné selon cette procédure, et, une fois par session, ils
peuvent obtenir un allongement exceptionnel de cette durée dans une limite
maximale. Ces durées minimale et maximale ont été fixées respectivement à
trente et cinquante heures par la Conférence des présidents, qui peut à tout
moment augmenter la durée prévue pour l’examen d’un texte, si elle constate
que celle-ci est insuffisante.
Lorsque le « temps législatif programmé » s’applique, la durée de la discussion
générale n’est pas limitée et dépend du temps que les différents groupes
souhaitent lui consacrer. Le temps de parole sur chaque article, comme celui
consacré à la défense de chaque amendement, n’est pas limité non plus.
Cependant, lorsqu’un groupe a épuisé tout le temps qui lui était alloué, la parole
est refusée à ses membres, et ses amendements sont mis aux voix sans débat.
Un temps supplémentaire est accordé, sur demande d’un président de groupe, à
chaque groupe et aux non-inscrits, lorsque le Gouvernement ou la commission
saisie au fond déposent un amendement après l’expiration des délais opposables
aux députés. Ce temps supplémentaire ne peut être utilisé que sur l’article ou
l’article additionnel sur lequel porte l’amendement déposé hors délai.
Quand le « temps législatif programmé » est appliqué, tous les députés qui le
souhaitent disposent de cinq minutes, à l’issue de l’examen des articles, pour
une explication de vote personnelle non décomptée du temps de leur groupe.
Si un président de groupe s’y oppose, le « temps législatif programmé » ne peut
s’appliquer lorsque la discussion d’un texte en première lecture intervient moins
de six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa
transmission.
2. - La transmission et les lectures successives
Le texte ainsi adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à
l’autre assemblée qui l’examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes
modalités : examen par une commission, inscription à l’ordre du jour, discussion
en séance publique.
Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis
sans modification, ce texte est définitivement adopté.
Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées. À partir
de la deuxième lecture, les articles précédemment votés en termes identiques par
l’une et l’autre assemblée ne sont pas remis en discussion : le champ de la
navette ne comprend plus ces articles dits « conformes ». Seuls restent en
discussion les articles du texte pour lesquels les deux assemblées ne sont pas
parvenues à l’adoption d’un texte identique. Après la première lecture,
s’applique la règle de l’« entonnoir » : les amendements doivent être en relation
directe avec une disposition restant en discussion, les seules exceptions
concernant les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à
opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une
erreur matérielle. La navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième
lecture et plus, tant que tous les articles n’ont pas été adoptés dans les mêmes
termes.
Toutefois, la Constitution de 1958 a institué une procédure de conciliation
permettant au Gouvernement d’accélérer le vote définitif d’un texte en
interrompant le cours normal de la navette.
Ils doivent également respecter les dispositions de l’article 41 de la Constitution,
c’est-à-dire relever du domaine de la loi et ne pas être contraires à une
délégation accordée au Gouvernement en application de l’article 38. Tout
amendement est recevable en première lecture à condition de présenter un lien,
même indirect, avec le texte examiné.
III. - Le recours à la procédure de conciliation : la commission mixte paritaire
Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque
assemblée – ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement engagé la
procédure accélérée – à provoquer la réunion d’une commission comprenant
sept députés et sept sénateurs (auxquels s’ajoutent autant de membres
suppléants), d’où l’appellation de commission mixte paritaire (CMP).
La composition politique des CMP doit refléter celle des assemblées. Ainsi, à
l’Assemblée nationale, sous la XIV ème législature, les membres titulaires de ces
commissions appartiennent pour quatre d’entre eux à la majorité, les trois autres
aux groupes de l’opposition. Au Sénat, la composition des CMP n’est pas fixe
mais reflète toujours un équilibre de quatre sénateurs de la majorité sénatoriale
et trois de l’opposition, tant pour les titulaires que pour les suppléants.
Cette commission désigne son bureau. Le président de la CMP est
traditionnellement le président de la commission saisie au fond de l’assemblée
où se tient la commission mixte, le vice-président étant le président de la
commission saisie au fond de l’autre assemblée. Le bureau comprend également
deux rapporteurs, un député et un sénateur, qui seront chargés de rendre compte
de ses travaux devant leur assemblée respective. En règle générale, ce sont les
rapporteurs de chaque commission saisie au fond qui occupent ces postes.
Au cours de cette réunion, ces parlementaires cherchent à trouver un texte de
compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Ils peuvent décider de
retenir la rédaction précédemment adoptée par l’une ou l’autre assemblée ou
bien d’élaborer, pour certains articles, une rédaction nouvelle.
Il n’existe pas de règles encadrant impérativement les débats en CMP (les
articles peuvent ainsi être appelés ou non dans leur ordre numérique).
Les votes sont rares (une disposition mise aux voix n’est, par définition, pas
consensuelle) et ont généralement lieu à main levée. Les suppléants ne votent
que pour maintenir la parité entre les deux chambres.
Les travaux de cette commission sont consignés dans un rapport. Si les membres
de la CMP élaborent et adoptent un texte de compromis, ce texte est reproduit
dans le rapport. Dans le cas contraire, le rapport expose les raisons pour
lesquelles la conciliation n’a pas pu se faire.
À ce stade, différentes hypothèses se présentent, avec des conséquences elles-
mêmes différentes, sur la suite de la procédure d’adoption du texte.
1. - La commission mixte paritaire est parvenue à établir un texte de compromis
Le Gouvernement peut soumettre ce texte à l’approbation de l’une puis de
l’autre assemblée. Il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui
convient pas, renoncer à faire statuer les assemblées sur ce texte. Dans ce cas, la
navette reprend au stade où elle avait été interrompue et doit se poursuivre
jusqu’à l’adoption du texte en termes identiques par les deux assemblées.
La discussion, en séance publique, des conclusions du rapport de la commission
mixte paritaire s’ouvre par l’exposé du rapporteur de la commission mixte, suivi
des interventions du Gouvernement, éventuellement de la défense de la motion
de rejet préalable, et des orateurs inscrits dans la discussion générale. La
discussion des articles se limite à la discussion et au vote des amendements.
Pour cette lecture, seuls les amendements du Gouvernement ou ceux acceptés
par lui peuvent être déposés. L’Assemblée procède ensuite au vote sur
l’ensemble du texte, compte tenu de la rédaction retenue par la CMP,
éventuellement modifiée par les amendements.
Si chaque assemblée adopte l’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi,
compte tenu du texte élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes
amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte est définitif.
2. – L’échec de la procédure de conciliation : le dernier mot donné à
l'Assemblée nationale
Si le texte de compromis est rejeté par l’une ou l’autre assemblée ou si des
amendements au texte de la CMP adoptés par une assemblée ne le sont pas par
l’autre, il y a échec de la procédure de conciliation. Cet échec peut également
tenir au fait que la commission mixte n’est pas parvenue à établir un texte de
compromis. Dans ces différents cas, le Gouvernement a la possibilité de donner
le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Cette procédure comporte trois étapes se déroulant dans l’ordre suivant : la
nouvelle lecture par l’Assemblée, la nouvelle lecture par le Sénat et la lecture
définitive par l’Assemblée.
Lors de la nouvelle lecture, l’Assemblée délibère sur le dernier texte adopté
avant que ne s’engage la procédure de conciliation. Ceci signifie que dans le cas
d’un texte déposé en première lecture au Sénat, l’Assemblée nationale
réexamine le texte qu’elle a adopté en dernier lieu. Ce texte fait l’objet d’un
examen en commission et est discuté selon la procédure ordinaire. Le texte
adopté par l’Assemblée est transmis au Sénat qui l’examine également selon la
procédure ordinaire. Si le Sénat l’adopte sans modification, le texte est
définitivement adopté. Dans le cas contraire, il est transmis à l’Assemblée en
vue de la lecture définitive.
Lors de la lecture définitive, l’Assemblée délibère dans un cadre strictement
délimité. Elle statue, sur proposition de la commission, soit sur le texte établi par
la commission mixte paritaire, s’il y en a un, soit sur le texte qu’elle a adopté au
cours de la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d’autres
amendements que ceux adoptés par le Sénat lors de sa nouvelle lecture.
IV. - Les procédures particulières d'adoption
1. - La procédure d'examen simplifiée
L’Assemblée ne dispose que d’un temps limité pour ses séances publiques. Or,
le Parlement est couramment saisi de textes qui exigent, certes, l’intervention du
législateur, mais n’en présentent pas moins un intérêt plus technique que
politique.
C’est essentiellement pour la discussion de ces textes que l’Assemblée dispose
d’une procédure d’examen simplifiée. Lorsqu’elle est mise en œuvre, il n’y a
pas de discussion générale. Seuls les articles faisant l’objet d’amendements sont
appelés et mis aux voix ; il n’y a pas d’intervention sur les articles, et sur chaque
amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l’un des auteurs,
le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur
contre. Quand il n’y a pas d’amendements, l’ensemble du texte est
immédiatement mis aux voix.
Les règles d’application de cette procédure garantissent le respect des droits
d’expression des députés, notamment de ceux qui appartiennent à l’opposition.
En effet, si la procédure peut être engagée par la Conférence des présidents à la
demande du Président de l’Assemblée, du Gouvernement, du président de la
commission saisie au fond ou du président d’un groupe, un droit d’opposition
est ouvert symétriquement à ces mêmes autorités (à l’exception du Président de
l’Assemblée) jusqu’à la veille de la discussion à 13 heures. Si ce droit est
exercé, le texte concerné est examiné suivant la procédure de droit commun.
Une autre garantie est apportée par la disposition selon laquelle le dépôt par le
Gouvernement d’un amendement postérieurement à l’expiration du délai
d’opposition entraîne automatiquement le retrait du texte de l’ordre du jour de
l’Assemblée. Le texte peut alors être inscrit à l’ordre du jour de la séance
suivante selon la procédure de droit commun.
Cette procédure d’examen simplifiée s’applique dans les faits principalement
aux projets de loi autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un
accord international. Elle est toujours précédée d’un examen du texte en
commission.
2. - Le « vote bloqué »
Le vote bloqué, procédure inscrite à l’ article 44, alinéa 3, de la Constitution,
permet au Gouvernement de demander à l’une ou l’autre assemblée de se
prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne
retenant que les amendements proposés ou acceptés par lui.
Le Gouvernement dispose d’une grande latitude pour mettre en œuvre cette
procédure. Il est libre de choisir le moment où il annonce son intention d’en
faire usage. Il lui appartient de définir le texte qui fait l’objet du vote unique :
une partie du texte en discussion – un article ou un groupe d’articles – ou
l’ensemble du texte ; il décide également des amendements qui seront retenus.
La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les
amendements et les articles faisant l’objet du vote unique. Elle ne permet pas de
faire obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s’y
rapportent, y compris des amendements non retenus par le Gouvernement.
3. - L'engagement de responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte
La Constitution ( article 49, alinéa 3) permet au Premier ministre, après
délibération en Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du
Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de
finances ou de financement de la sécurité sociale, ou, une fois par session, sur un
autre projet ou proposition de loi. Cette procédure ne peut pas être mise en
œuvre devant le Sénat, le Gouvernement n’étant pas responsable devant cette
assemblée.
Comme dans le cas du vote bloqué, le Gouvernement est libre de choisir le
moment où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur
lequel il l’engage.
À la différence du vote bloqué, l’engagement de responsabilité a pour effet de
suspendre immédiatement la discussion du texte sur lequel il porte.
À compter de l’engagement de responsabilité s’ouvre un délai de vingt-quatre
heures pendant lequel des députés peuvent déposer une motion de censure.
Une motion de censure n’est recevable que si elle est signée par un dixième au
moins des membres de l’Assemblée nationale. Si une motion de censure est
déposée, il est pris acte de son dépôt. Cette motion est ensuite discutée et mise
aux voix dans des délais et des conditions fixées par la Constitution et le
Règlement de l’Assemblée (le vote ne peut intervenir moins de 48 heures après
le dépôt et la discussion doit avoir lieu au plus tard le troisième jour de séance
suivant l’expiration de ce délai). La motion n’est adoptée que si elle recueille la
majorité des voix des membres composant l’Assemblée, seuls les députés
favorables à son vote participant au scrutin.
Si aucune motion de censure n’est déposée dans le délai de 24 heures ou si la
motion n’est pas adoptée, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa
responsabilité est considéré comme adopté. L’engagement de responsabilité ne
vaut que pour la lecture au cours de laquelle il a été mis en œuvre et n’a donc
aucune incidence sur le déroulement de la navette.
Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre doit remettre la
démission de son Gouvernement et, de manière subsidiaire, le texte sur lequel
portait l’engagement de responsabilité est considéré comme rejeté. Une telle
situation ne s’est jamais produite depuis 1958.
V. - La promulgation de la loi
1. - La promulgation
L’adoption définitive d’un projet ou d’une proposition de loi clôt, en principe, la
phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la
promulgation de la loi.
Le texte définitif est transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui est
notamment chargé de présenter le texte à la signature du Président de la
République auquel appartient la compétence de promulguer les lois (c’est-à-dire
de leur donner force exécutoire). Le Président de la République dispose d’un
délai de quinze jours pour promulguer la loi. La loi est ensuite publiée
au Journal officielde la République française.
Cependant, la promulgation d’une loi peut être retardée ou empêchée dans deux
cas : le contrôle de la constitutionnalité des lois et la nouvelle délibération de la
loi.
2. - Les effets du contrôle de constitutionnalité
Le Conseil constitutionnel est notamment chargé de contrôler la conformité des
lois votées par le Parlement à la Constitution.
a) La saisine du Conseil constitutionnel
Ce contrôle a lieu d’office pour les lois dites organiques, à savoir les lois
expressément visées comme telles par la Constitution et qui ont pour objet
d’appliquer des dispositions constitutionnelles.
Pour les autres lois, dites ordinaires, ce contrôle n’est effectué qu’à la demande
de certaines autorités : le Président de la République, le Premier ministre, le
Président du Sénat, le Président de l’Assemblée nationale et, depuis une révision
de la Constitution de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs.
La saisine doit avoir lieu dans le délai de promulgation ; elle suspend ce délai.
Le Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi, dispose d’un mois pour rendre sa
décision ou de huit jours en cas d’urgence si le Gouvernement en fait la
demande. Ses décisions s’imposent à tous et ne peuvent faire l’objet d’aucun
recours.
b) Les effets des décisions du Conseil constitutionnel
Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution,
celle-ci peut être promulguée.
À l’inverse, une décision déclarant la totalité d’une loi contraire à la
Constitution fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a
conduit à l’adoption d’une telle loi se trouve annulée et il n’y a d’autre solution
que de la reprendre dès l’origine, sauf si le motif de non-conformité constitue un
obstacle déterminant supposant, par exemple, une modification préalable de la
Constitution elle-même.
Enfin, le Conseil constitutionnel peut décider qu’une loi est en partie conforme à
la Constitution. Dans une telle hypothèse, la loi peut être promulguée, à
l’exception de ses articles ou parties d’articles déclarés contraires à la
Constitution.
3. - La nouvelle délibération demandée par le Président de la République
Dans le délai de quinze jours à compter de l’adoption de la loi par le Parlement,
le Président de la République peut également demander une nouvelle
délibération de la loi, notamment pour remédier à une déclaration
d’inconstitutionnalité.
Cette procédure, qui n’a été utilisée que trois fois depuis 1958, est ouverte par
un décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre. Le
délai de promulgation est suspendu. Une phase complémentaire de la procédure
législative s’ouvre alors puisqu’il va être demandé au Parlement de reprendre, en
tout ou partie, l’examen du texte qu’il vient d’adopter : cette phase
complémentaire suit les règles de la procédure législative ordinaire
précédemment décrites (dépôt du texte, navette et, le cas échéant, procédure de
conciliation, adoption définitive enfin).
VI. – Une procédure spécifique : les ordonnances
Aux termes de l’ article 38 de la Constitution, le « Gouvernement peut, pour
l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de
prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont
normalement du domaine de la loi ».
Ceci à plusieurs conditions :
- une loi d’habilitation doit préalablement être adoptée par le Parlement selon la
procédure législative décrite ci-dessus. Cette habilitation peut résulter d’un
article de projet de loi, mais en aucun cas d’une proposition de loi ou d’un
amendement d’origine parlementaire ;
- cette loi d’habilitation doit préciser les matières législatives qui pourront faire
l’objet d’ordonnances ;
- elle fixe également le délai pendant lequel le Gouvernement peut prendre des
ordonnances ;
- elle précise enfin le délai imparti au Gouvernement pour déposer au Parlement
le projet de loi de ratification.
Délibérées en Conseil des ministres, les ordonnances doivent faire l’objet d’un
avis en Conseil d’État et porter le contreseing du Premier ministre et des
ministres responsables, ainsi que la signature du Président de la République.
Si le Gouvernement ne dépose pas de projet de loi de ratification à l’expiration
du délai fixé, les ordonnances deviennent caduques.
Lorsque le Gouvernement a déposé le projet de loi de ratification, le Parlement
peut ratifier les ordonnances et leur conférer ainsi valeur législative ou ne pas
être appelé à en débattre, auquel cas les ordonnances demeurent des actes de
l’autorité réglementaire. Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution
précise que les ordonnances ne peuvent être ratifiées que de manière expresse,
ce qui exclut la « ratification implicite » des ordonnances, pratique auparavant
tolérée par le Conseil constitutionnel.
Procédure législative notes du cours :
La constitution de 2011 a élargit le domaine de la loi et a revue la procédure
législative domaine de la loi. Article 71 de la constitution énumère les matières
qui relèvent de la loi. Quelle est la procédure au terme de laquelle une loi ou un
projet de loi ou une proposition de loi sont adoptés. Le principe est que l’article
71 dit clairement que le parlement vote les lois, il y a lieu de distinguer deux
procédures législatives importantes, la procédure législative ordinaire et la
procédure des lois de finances.
La procédure législative ordinaire est organisée par article 84, alors que la
procédure des lois de finances est organisée par un autre article de la
constitution c’est l’article 75 relatif à l’adoption de la loi de finances. La loi de
finances est présente suivant les énoncés de la loi organique de finances. La loi
organique de finances détermine le contenu d’une loi de finances elle organise
les opérations financières de l’Etat et puis la loi organique de finances organise
le vote de la loi organique de finance en suivant la prescription de l’article 75.
La réforme constitution de 2011 a mit fin au système de la constitution de 1996
qui organisé la procédure législative notamment la navette entre la première et la
deuxième chambre. L’ancienne constitution donnait des pouvoirs importants à la
deuxième chambre et s’il y a un désaccord entre les deux chambres, une
commission mixte est créée en vue de trouver une solution. La constitution de
1996 prévoyait une procédure spéciale en vue de régler le désaccord entre la
première et deuxième. Article 58 de la constitution de 1996 permettant la
constitution d’une commission mixte parlementaire en vue de soumettre le texte
de la commission mixte paritaire à l’adoption par les deux chambres. Cette
navette parlementaire était très longue et c’était l’une des critiques adressée à la
chambre des conseillers qui allongeait le débat et l’adoption des lois. La
nouvelle constitution a donc réduit les pouvoirs de la chambre des conseillers et
à voué la procédure législative, mais les modifications sont intervenues pour ce
qui est de l’initiative des lois puisque l’initiative des lois reste inchangée, c’est
toujours les gouvernements qui peuvent proposer des lois et c’est toujours les
parlementaires qui peuvent proposer des lois mais pour donner du pouvoir à la
chambre des conseillers, le constituant à légèrement modifié le dépôt des projets
de loi, d’abord les projets relatifs aux collectivités territoriales, au
développement régional, dont déposés en priorité à la chambre des conseillers,
ce qui peut se justifier par le collège électoral des collectivités territoriales
présent à la chambre des conseillers, puisque la chambre des conseillers
comprend 72 membres issus du conseil régional et issus des conseils
communaux et provinciaux donc c’est peut être ce qui justifie que la chambre
des conseillers soit prioritaire dans la chambre des collectivités territoriales, en
dit du sénat représentant des communes de France, les projets de loi par ailleurs
relatifs aux affaires sociales sont déposés en priorité sur la chambre des
conseillers, c’est peut être à la présence des syndicats à la chambre des
conseillers et la présence du patronat à la chambre des conseillers. Tous les
projets de loi sont déposés sur le bureau de la première chambre sauf ceux relatif
aux collectivités territoriales et affaires sociales. Il y a une ambigüité au niveau
de l’article 78, deuxième alinéa : « les projets de loi sont déposés en priorité …
». En tout état de cause, les parlementaires peuvent ils déposer les propositions
de loi, l’article 78 évoque les projets, alors que d’autres articles de la
constitution 79 et 80 utilisent le terme projet et proposition, ainsi l’article 80
clairement énonce : « Les projets et propositions de lois sont soumis … », article
79 : « Le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à tout projet qui est
contraire à la loi … », les députés ont il le droit de faire des propositions de loi,
dans tous les cas, la procédure législative reste dominée par le gouvernement.
On ne conçoit pas que des parlementaires ne puissent pas déposer des
propositions de loi. Premier point maitrise du processus législatif. Quand un
projet en dissuasion qu’elle est la marge de manœuvre des amendements
parlementaires comment les élus peuvent modifier le projet en discussion, et
comment le gouvernement peut commencer l’intangible de son projet, est ce que
la gouvernement est prêt à accepter, les amendement, des représentant surtout
que la nouvelle constitution donne un pouvoir important à l’opposition puisque
l’article 10 de la constitution peuvent entre autre à l’opposition de participer
effectivement à la procédure législative par l’inscription de proposition lois à
l’ordre du jour des deux chambres, il est clair que les parlementaires peuvent
faire les propositions de loi et ensuite l’article 82 relatif à l’ordre du jour de
chaque chambre peut comporter par priorité que le gouvernement a fixé des
projets de loi et des propositions de loi, cette procédure qui donne du pouvoir au
gouvernement relève de ce que l’on appel la rationalisation du travail
parlementaire qui est pour dire que la marche de manœuvre du parlement est
réduite. Premier point, la maitrise du gouvernement se manifeste tout au long de
la procédure législative, plusieurs techniques existent, d’abord l’irrecevabilité
article 79, c'est-à-dire le gouvernement peut dire que cette proposition de loi
n’est pas du domaine de la loi. Deux l’ordre du jour et fixé par le gouvernement.
Trois l’amendement est rejeté si cet amendement n’a pas été soumis à la
commission parlementaire et qui attend la séance plénière. Quatre le vote bloqué
(article 84) c'est-à-dire le gouvernement demande au parlement de se prononcer
par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements
proposés ou acceptés par le gouvernement donc il y a la maitrise du processus
législatif, deuxième partie l’adoption : Dans les régimes dit parlementaires de
gouvernement ne se maintien que par la majorité, donc la majorité parlementaire
le soutien donc le premier produit est le rôle de la majorité, deux la place de la
chambre des représentants. D’abord la majorité, le gouvernement ne se fait pas
de souci puisque sa majorité est là pour le soutenir, il n’y a aucune crainte à
avoir son texte rejeté les débats peuvent être excessif à l’encontre du
gouvernement par le parlement mais au moment du vote c’est la discipline qui
joue, c’est la majorité qui joue son rôle, d’où la notion de parlementarisme
majoritaire, article 83 deuxième alinéa, il est dit que la chambre concernée peut
s’opposer à la procédure du vote bloqué sauf que pour que la chambre concernée
puisse s’opposer, une seule condition, ils doivent le faire à la majorité des
membres enfin le dernier point, l’article 84 : le projet ou proposition sont
examinés par les deux chambres l’objectif est d’adopter un texte identique, en
cas de conflit la chambre des représentants en dernier ressort le texte examiné,
donc la chambre issue du suffrage universel direct a le dernier mot mais pour
donner du crédit et un intérêt à la chambre des conseillers le constituant exige la
majorité absolue pour les textes relatifs aux affaires sociales et communautés
territoriales.
Globalement, le gouvernement reste maitre de la procédure législative par le
principe de la rationalisation du travail parlementaire, la marge de manœuvre
des représentants est limité, leur rôle principal consiste à débattre, mais la
discipline parlementaire impose à la majorité d’adopter, on retrouve le même
souci pour ce qui est de la procédure de la loi de finance.