LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

Par Mareme Pouye HANNE1

INTRODUCTION

« Un budget réglé 10 ans après la réalisation de ses recettes et de ses dépenses n’est
qu’un passe-temps inoffensif, seuls les savants peuvent y prendre plaisir mais autant
s’intéresser à quelque tombeau mégalithique2.».

Cette assertion rend à première vue, dénuée de toute importance, du moins de tout intérêt,
toute entreprise de réflexion en matière de contrôle a posteriori de la loi de finances. Cela se
justifie aisément dans la mesure où ce contrôle ne s’effectue qu’assez tardivement d’ailleurs
avec des acteurs habitués aux récurrentes et très lourdes « lenteurs administratives ». Mais
ne serait-ce pas là une « condamnation » trop hâtive ou même péjorative du contrôle parle-
mentaire a posteriori qualifié par certains de « posthume » 3? Il reste tout de même de la
place pour la science. En effet, à l’heure où beaucoup de thèmes de recherche sont axés sur
le budget de l’Etat ou des Collectivités Locales avec comme piste de réflexion la prépara-
tion, le vote, l’exécution ou encore le contrôle a priori entre autres, le contrôle a posteriori
devrait pouvoir être d’actualité et faire l’objet d’une plus grande considération scientifique4.

1 DOCTORANT EN DROIT PUBLIC, UGB, SAINT LOUIS, SENEGAL.

2 MUZELLEC (Raymond.), « Un exemple de contrôle parlementaire a postériori : la loi de règle-
ment », Revue des Sciences Financières, 1973, p.67.
3 Les Italiens ont trouvé ce mot assez cocasse pour qualifier ce contrôle.
4 Il faut noter à ce titre que l’étude des finances publiques occupe encore une place assez marginale
dans la doctrine en raison du nombre réduit des spécialistes, mais aussi à cause de la faiblesse de la
publication des chercheurs dans le domaine financier. Les études restent limitées à quelques thèses
et les ouvrages existent certes mais leur nombre est très limité. On peut citer le cas de : AKUE
(Adovi Sègbéaya) : « Finances publiques et politiques de protection de l’environnement dans les
pays d’Afrique de l’Ouest », Faculté de droit et des sciences sociales de Poitiers, 2003; BALDE
(Abdoulaye) : « Le contrôle des finances publiques au Sénégal », Faculté de droit de Perpignan,
1996; BASSOU (Oukdim) : «Le contrôle des finances publiques au Maroc », Université d’Aix en
Provence, 1990,; DIARRA(Eloi) : « Les aspects financiers de la Communauté économique de
l’Afrique de l’Ouest », Université de Paris 2, 1982; DIEYE (Mohamed) : « La fiscalité des revenus
des valeurs mobilières dans les pays de l’Union monétaire et économique de l’Afrique de l’Ouest :
impact sur le fonctionnement du marché financier régional », Université Jean Moulin Lyon 3, 2002;
EL KACEMI (Mouhamed) : « La loi de finances au Maroc », Université de Paris 2, 1997; FALL
(Abdoul Hamid) : « Contribution à une réflexion sur la fiscalité de développement au Sénégal »,
Université des Sciences sociales de Toulouse 1, 2001; FALL (Mouhammet) : « Essai sur l’équilibre
budgétaire au Sénégal », Faculté des sciences juridiques et politiques de Dakar, 2002; FOTSING
(Jean-Baptiste) : « Le pouvoir fiscal en Afrique, essai sur la légitimité fiscale dans les États
d’Afrique noire francophone », Université de Paris 1, 1994, édit. LGDJ, 1995; KOUEVI (Amovi) :
« Les comptes spéciaux du trésor », Paris, LGDJ, 2000; MAKALOU (Oumar) : « Analyse de l’im-
pact du budget sur le développement économique, l’exemple des pays de l’Afrique noire », Paris,

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Cela se justifie aisément au moment où, « les finances publiques africaines ne manquent
pas de susciter des questions et il y’à de la place pour la recherche5».
En effet, puisque « c’est une maxime constante et reconnue généralement dans tous les
pays du monde… 6» que les finances publiques constituent, comme l’écrivait le Professeur
Maurice HAURIOU, « l’élément le plus important de la chose publique », leur contrôle doit
par ricochet être une fonction essentielle du Parlement qui se trouve être nonobstant
quelques atténuations7, le véritable détenteur du pouvoir financier. Le contrôle du pouvoir
par le Parlement devient dès lors, « inhérent au système démocratique parce qu’il lui permet
de le modérer en vue d’éviter l’arbitraire et d’assurer la garantie des droits et libertés fonda-
mentaux 8». Le contrôle financier est plus que logique puisque, la représentation nationale,
ayant accordé au gouvernement l’autorisation annuelle de recouvrer toutes les recettes né-
cessaires à la couverture de l’ensemble des dépenses publiques, se voit légitimée pour assu-
rer la surveillance de la gestion du pouvoir exécutif allant de l’utilisation des autorisations
budgétaires à l’organisation et au fonctionnement des services publics. Il en a toujours été
ainsi car, « depuis qu’il y a des parlements, l’effort des représentants de la nation a tou-
jours tendu à mettre l’accent sur cette partie essentielle de leurs prérogatives qui consistait
à discuter point par point les éléments divers des propositions budgétaires de façon, d’une

1970; MBOUP (El Hadj Makhoudia) : « Contribution à l’étude des aspects juridiques et financiers
des politiques d’ajustement structurel en Afrique », Université Jean Moulin, Lyon 3, 2002, MON-
TEIRO (Célestin) : « Impact des programmes d’ajustement structurel sur le droit financier béni-
nois », Université Montesquieu-Bordeaux IV, 2001; ZAKI (Moussa) : « Le contrôle des finances
publiques en Afrique, exemples du Sénégal, de la Côte d’Ivoire et du Niger », Université des
sciences sociales de Toulouse 1, 1999. Pour les ouvrages, on peut noter les exemples de : BOUAT
(Marie-Claire) et FOUILLAND (Jean-Louis) : Les finances publiques des communes et des com-
munautés rurales au Sénégal, Edit. Clairafrique, Dakar, 1983; CELIMENE (René) : Droit budgé-
taire et comptabilité publique au Sénégal, Edit. Nouvelles Editions Africaines (NEA), Dakar-Abid-
jan-Lomé, 1985; CHANH TAM (Nguyen) : Finances publique sénégalaises, L’Harmattan, 1990;
DIOP (Mamadou) : Finances publiques sénégalaises, Edit. Nouvelles Editions Africaines (NEA),
1977; DONFACK (Lékéné) : Finances publiques camerounaises, Berger-Levrault, 1987; FOUR-
RIER (Charles) : « Finances publiques du Sénégal », Edit. Pédone, 1975; OUATTARA (Amadou
Tiégoué) : Les finances publiques du Mali et la théorie générale des finances publiques, édit. Popu-
laires du Mali, 1975, 2e édit. 2004.
TOURE Sanoussi : Le budget du Mali, sa conception, ses fonctions, Édit. Jamana, 1994.
5 DIARRA (Eloi.), « L’actualité du thème des finances publiques africaines », Afrilex n°4, 2006.
6 Citation de Jean-Baptiste COLBERT (homme d’Etat français 1619-1683) qui soulignait à ce titre
que : « C’est une maxime constante et reconnue généralement dans tous les pays du monde, que les
finances publiques en sont la plus importante et la plus essentielle partie. C’est une matière qui
entre en toutes les matières, soit parce qu’elle regarde la substance de l’Etat en son dedans, soit
parce qu’elle regarde son accroissement et sa puissance au dehors ».
7 Allusion au pouvoir règlementaire qui intervient généralement pour la modification des autorisa-
tions budgétaires que ce soit à travers les décrets d’avances, les transferts de crédits ou encore les
virements entre autres.
8 NZOUANKEU (Jacques Mariel), « Les rapports entre le juge administratif et le juge des comptes »,
in Revue des Sciences Financières, 1977, p.461.

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part à contrôler de très près, l’usage que les gouvernements font des sommes que les Parle-
ments mettent à leur disposition 9».
Le Parlement se présente ainsi comme un garant de la bonne utilisation de l’argent du
contribuable au regard de la Déclaration des Droits de l’homme et du Citoyen de 1789 en
son article 1510. En effet, « il est attendu du Parlement qu’il se livre à un véritable contrôle
de la légalité budgétaire en examinant la régularité des dépenses. En d’autres termes, il en-
visage dans quelle mesure le budget a été correctement exécuté compte tenu de la conjonc-
ture politique, économique et sociale 11». Il effectue « une fonction d’appréciation
concrète, d’enquête et de surveillance dévolue à la représentation nationale12 ».
L’exécutif se trouve constitutionnellement lié avec l’obligation qui lui est faite d’infor-
mer de la gestion des ressources publiques compte tenu de « l’attachement aux principes de
la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques et de la bonne gouver-
nance 13». Le Parlement est appelé à jouer un rôle de « contre-pouvoir » face à un exécutif
financièrement et budgétairement armé et la colossale manne financière en cause et en per-
pétuel accroissement le justifie. « La discipline budgétaire » doit être de mise et elle est
l’apanage du Parlement. Ce dernier dispose ainsi de moyens d’informations générales qui
se sont multipliés et diversifiés 14 d’une part, et de l’examen des projets de loi de règlement
d’autre part, et dont le vote permet de s’assurer de l’exécution régulière ou non de la loi de
finances initiale de même que de la loi de finances rectificative.
Cette première fonction dévolue à la loi de règlement témoigne comme l’indique son
nom, de sa vocation « régulatrice» en matière budgétaire et financière en ce qu’elle permet
aux parlementaires d’avoir un aperçu sur la gestion administrative et financière afin d’y ap-
porter les éventuelles retouches pour procéder aux ajustements les plus idoines. Elle a
connu une évolution depuis 200715 en France et celle-ci la rend désormais plus qu’impor-
tante dans le cadre du contrôle des finances de l’Etat. La loi de règlement s’entend au sens
commun d’un acte d’entérinement, de clôture définitive des opérations budgétaires an-

9 Pierre De Gaulle cité par Hervé Message « La structure de la loi de finances », RFFP, n°4, 1992,
p.15.
10 Cet article dispose en effet, que « La société a le droit de demander compte à tout agent public de
son administration ».
11 MUZELLEC (Raymond.), op.cit., p.28.
12 DIOP (Mamadou.), Finances Publiques Sénégalaises, 2ème Edition Claireafrique, 2011, p.153.
13 Allusion aux dispositions du préambule de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001.
14 Les parlementaires peuvent ainsi intervenir par le biais des questions écrites et orales adressées
aux ministres dépensiers mais aussi des commissions d’enquête et de contrôle. Celles-ci sont diffé-
rentes des commissions permanentes constituées aux seins des Assemblées parlementaires et sont
chargées de recueillir « les éléments d’information sur des faits déterminés et de soumettre les
conclusions à l’Assemblée Nationale qui a en décidé la création ». Elles constituent un moyen par
lequel les parlementaires peuvent exercer un contrôle sur la gestion administrative, financière et
technique des services publics..
15 En effet, la loi de règlement a changé de nom et est devenue la « loi de règlement des comptes et
rapport de gestion ».

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nuelles effectuées par le gouvernement. Il s’agit ainsi d’un texte voté par les parlementaires
suivant la procédure prévue par la Constitution et la loi organique relative aux lois de fi-
nances mais également le règlement intérieur de l’Assemblée parlementaire.
Pour le « Lexique des termes juridiques », la loi de règlement « permet au Parlement,
après la clôture d’une année budgétaire d’exercer son contrôle sur l’exécution des lois de
finances par le gouvernement par la comparaison des autorisations de recettes et de dé-
penses contenues dans celles-ci et des opérations réellement exécutées; elle arrête en outre
le montant du résultat budgétaire pour cette année et est accompagnée d’un ensemble de
documents comme les rapports annuels de performance (un par programme) et précédée de
la certification des comptes de l’Etat opérée par la Cour des Comptes 16». Plus spécifique-
ment, « la loi de règlement a pour objet de constater le montant définitif des encaissements
de recettes et des ordonnancements de dépenses, le cas échéant de ratifier les ouvertures de
crédits par décrets d’avances et d’approuver les dépassements de crédits résultant de cir-
constances de force majeure, d’établir le compte de résultat de l’année et d’autoriser le
transfert de ce résultat au compte permanent des découverts du trésor 17».
Il s’agit d’une forme de contrôle apparut très tôt dans le droit français. En effet, issue de
l’Ancien régime et de la loi des comptes votée à partir de 1818, elle était à l’époque la seule
grande occasion pour le Parlement de porter un jugement sur la politique du gouvernement.
La montée de ce qu’il convient d’appeler « le parlementarisme » en a fait une formalité, un
rite qui a perdu de son importance. Cependant, la loi de règlement a acquis au fil de l’évolu-
tion budgétaire et financière, une portée comptable nouvelle et un cadre plus formel. Elle a
de ce fait pu obtenir par le biais du Conseil Constitutionnel, le caractère de loi de fi-
nances18. « C’est elle qui permet d’apprécier le respect par l’Exécutif du volume et de l’ob-
jet des dépenses que le Parlement lui a assignés. Elle s’intéresse aussi à la question de la
quantification des modifications et des autorisations budgétaires et de leur mise en œuvre
selon des motifs et conformément aux modalités procédurales fixées par la législation fi-
nancière et comptable 19».
Elle met en action deux forces en présence, d’un côté le Parlement qui, étant mieux as-
socié à la prise de décision financière, lui permet de déterminer les résultats d’une exécu-
tion budgétaire annuelle de l’autre, le gouvernement à qui, elle permet de prouver la régula-
rité et la sincérité des comptes de l’Etat.
Elle se distingue de la loi de finances initiale qui détermine pour une année civile toutes
les ressources et toutes les charges permanentes de la puissance publique ainsi que de la loi

16 GUINCHARD (Serge.) et DEBARD (Thierry), (sous la direction de), Lexique des termes juri-
diques, Dalloz 21ème édition 2014, p.572.
17 FABRE (Francis-Jacques.) et FROMENT-MEURICE (Anne), Les Grands Arrêts de la Jurispru-
dence Financière, 3ème édition, Paris Sirey, 1991, p.14.
18 Conseil Constitutionnel n°83-161 DC du 19 Juillet 1983, Journal Officiel Français (JOF) 21 Juillet
1983, p.2252.
19 FALL (Ismaël Madior), « La loi de règlement dans le droit des finances publiques des Etats
membres de l’UEMOA : l’exemple du Sénégal. », in Droit sénégalais n°4, 2005, p.54.

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de finances rectificative qui, elle, modifie en cours d’exercice budgétaire les prévisions de
la loi précitée. Ces dernières ont la manie d’intervenir en amont alors que loi de règlement
produit son effet en aval. Ces deux types de lois, tout comme la loi de règlement, ont le
caractère de loi de finances et c’est parce qu’elles existent préalablement que la loi de règle-
ment intervient en fin de gestion pour leur constatation et plus spécifiquement, pour leur
contrôle. Toutefois, elles n’entrent pas directement dans le cadre de ce sujet mais nous ne
ferons pas fi d’elles. En effet, nous ferons subsidiairement recours à elles afin d’appuyer
notre thèse mais aussi en raison de leur incidence financière non négligeable.
L’histoire du contrôle a posteriori ne fut pas linéaire20. En effet, sous la Restauration,
puis sous la Monarchie de Juillet, le débat sur la loi de règlement définitif était des plus
importants de l’année et malgré sa différence d’avec la loi de finances initiale, il suscitait
un grand intérêt21. Avec l’avènement des IIIème et IVème République, les représentants de
la nation se sont progressivement désintéressés du débat sur la loi de règlement qui était
qualifié par le Président Edgar FAURE dans une célèbre formule de « liturgie, litanie, lé-
thargie ». La Vème République n’échappa pas à cette tradition bien installée mais la situa-
tion s’est quelque peu améliorée depuis quelques années avec un Parlement qui manifeste
un net regain d’intérêt pour l’examen de la loi de règlement22. La loi organique française
relative aux lois de finances ambitionne de lui rendre une plus grande importance même si
les résultats attendus restent toutefois limités. La loi organique a tenté de jouer un rôle non
négligeable en tentant d’enrichir le contenu comptable de la loi de règlement, ainsi celle-ci
comprend un tableau de financement faisant état de la manière dont l’Etat finance son acti-
vité au cours de l’année, un compte de résultat, le bilan de l’Etat et une évaluation de ses
engagements. Elle s’accompagne de nombreuses annexes, notamment des rapports annuels
de performance et les résultats atteints qui permettent d’établir une évaluation de l’utilisa-
tion des crédits au regard des objectifs préalablement fixés. La loi organique a mis en place
ce qu’il convient d’appeler un « chainage vertueux » en obligeant le dépôt de la loi de rè-
glement avant le 1er juin de l’année suivant celle à laquelle elle s’applique et les parlemen-
taires pourront ainsi, contrôler l’exécution de l’année N avant d’envisager les crédits et les
objectifs proposés pour l’année N+2. Cette situation qui prévaut en France et qui continue
de connaitre de multiples changements est loin d’être la même au Sénégal qui garde toute-
fois ses « authentiques spécificités ».
En effet, le Sénégal est par mimétisme, très attaché à la tradition juridique de la France
mais sur le plan pratique, un net décalage est noté et tient compte, à la fois, de l’environne-
ment socio-économique immédiat et de l’évolution du régime et des institutions républi-

20 SAIDJ (Luc.), « La loi de règlement et le développement du contrôle parlementaire de la Restau-

ration à nos jours », Revue Française de Finances Publiques (RFFP) n°51 1995 p.171.
21 Les parlementaires y trouvaient ici l’occasion d’exercer un contrôle minutieux sur l’emploi que le
Gouvernement avait fait, pendant l’exercice en cause, du produit des impôts dont le Parlement
avait autorisé la perception.
22 A ce titre, il faut noter que le Ministre chargé des finances vient plus souvent que par le passé dé-
fendre devant le Parlement la loi de règlement d’un budget qu’il avait lui-même présenté.

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caines. Cet état de fait de la pratique sénégalaise nous servira de tremplin pour faire le diag-
nostic sur le fonctionnement et les insuffisances des mécanismes de contrôle des finances
publiques à travers notamment l’examen et le vote des projets de loi de règlement.
L’étude d’un tel sujet nous plonge au cœur de la pratique administrative sénégalaise.
Elle demande un certain nombre d’investigations pour essayer de confronter la théorie, en
l’occurrence la règlementation en la matière, à la pratique et les contraintes ne manqueront
pas, quand on sait que l’administration sénégalaise n’est pas particulièrement accessible
surtout pour ce qui est des questions financières considérées comme « sensibles ».
Elle est caractérisée par ce que Jacques CHEVALLIER appelle, « l’opacité » qui la pré-
sente comme un corps homogène couvert d’un voile épais, se tenant loin du public, et qui
ignore tout, des conditions d’élaboration qui la touche. Contrairement au Parlement, l’admi-
nistration est plus encline au secret et le difficile accès à certaines administrations centrales
en rapport direct avec le sujet, de même qu’à certaines informations budgétaires et finan-
cières, peut être la raison explicative de certaines affirmations peu exhaustives qui devraient
en principe, faire l’objet de développements plus approfondis. La mise à disposition de cer-
taines informations au niveau du ministère des finances est désormais, subordonnée à l’ob-
tention d’un stage qui n’est pas immédiatement accessible. La plupart des données budgé-
taires et financières ont été obtenues au niveau de la bibliothèque de l’Assemblée Nationale
et spécifiquement, les lois de règlement des gestions 2000 à 2011, mais c’est également,
grâce à un profond appui sur la législation en vigueur et la plus récente possible mais aussi
et surtout, sur la doctrine.
Le Parlement sénégalais est plus que jamais interpellé pour saisir tout le sens et la por-
tée du contrôle qui doit, dans l’environnement actuel, prendre une forme plus dynamique
que statique en raison des accroissements multiples des déficits publics mais c’est sans né-
gliger, les besoins cruciaux de justice et de stabilité sociales. Le contrôle reste tout de même
difficile à remplir mais toujours est-il qu’il doit prendre en compte les besoins croissants de
la société et comme l’écrit Francis-Jacques FAVRE, « la société contemporaine est le fruit
de nombreuses et profondes mutations » de sorte qu’ « on ne peut plus concevoir le
contrôle dans des termes identiques à ceux qui avaient présidé à son organisation au
19ème siècle 23». Il est certes doté de prérogatives expressément consacrées mais l’assainis-
sement du cadre des finances étatiques nécessite au préalable que les agents de contrôle
aient le sens de la responsabilité, la formation adéquate et le degré d’indépendance néces-
saire à l’accomplissement irréprochable de leur devoir. Le renforcement des capacités par-
lementaires se pose avec acuité et ce, dans une perspective d’amélioration de la bonne gou-
vernance au service des objectifs de développement socio-économiques et de lutte contre la
pauvreté.

23 BOUVIER (Michel.) in Editorial Revue Française de Finances Publiques (RFFP) n°43, 1993.

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Les députés24 disposent d’un certain nombre de pré requis en matière de gestion finan-
cière notamment les membres de la Commission des finances mais toujours est-il qu’il est
nécessaire d’accompagner cette dernière afin d’aider l’Assemblée Nationale à assurer le
contrôle de l’exécution du budget. Puisque la préparation de la loi de règlement incombe
aux services du ministère chargé des finances comme dans le cadre de la loi de finances
initiale d’ailleurs, il s’avère intéressant de s’interroger sur la maitrise réelle du projet par les
députés qui seront appelés à lui donner une valeur juridique. Il se pose alors la probléma-
tique de la familiarisation des parlementaires aux mécanismes de l’établissement de la si-
tuation financière et budgétaire de l’Etat en fin de gestion et surtout, la production du
Compte Général de l’Administration des Finances (CGAF) et l’élaboration du projet de loi
règlementant les comptes de l’Etat. Des retards sont souvent notés et c’était notamment le
cas au moment de l’installation de la XIème législature25. C’est dire donc que le stock de
retard à résorber est souvent important et c’est dans cette perspective que la Commission
des Finances doit davantage s’atteler dans les discussions avec les responsables chargés de
la préparation de la loi de règlement, afin d’identifier, les raisons justificatives des retards
dans la production des différents comptes. Ce sera l’occasion à ce niveau, de permettre aux
commissaires des finances en particulier, et aux députés en général, d’appréhender le rôle
central de la loi de règlement comme moyen efficace de contrôle de l’action gouvernemen-
tale et d’en saisir le sens véritable comme outil de prévision des lois de finances de l’année.
C’est d’ailleurs tout l’intérêt du sujet qui est double.
D’un point de vue juridique d’emblée, avec la maitrise réelle des différentes étapes de
l’élaboration du projet de loi de règlement avec les multiples agrégats qui concourent à sa
préparation avec les acteurs et services appelés à intervenir, de même que les conditions et
mécanismes de son adoption au niveau de l’Assemblée Nationale.
D’un point de vue pratique ensuite, avec une appréciation concrète qui sera faite des
prérogatives parlementaires en matière de vote de cette loi. La loi de règlement n’ayant pas
la même « intensité » que la loi de finances initiale au moment de son adoption notamment,
puisqu’à la différence de cette dernière, « elle ne conditionne pas la marche du pays et le
fonctionnement de l’Etat », d’où la nécessité de s’arrêter un moment sur son statut et son
contenu réel. De même, il serait pertinent d’analyser sa valeur effective, compte-tenu de
son rôle non négligeable en matière de contrôle de la gestion des finances publiques et de
son influence directe sur l’ébauche de la toute prochaine loi de finances de l’année.

24 Il convient de rappeler à ce niveau que le Parlement sénégalais n’est désormais composé que des
seuls députés les sénateurs ont été tout simplement « exclus » de l’architecture institutionnelle et
parlementaire avec la loi n°06/2012 portant révision de la Constitution pour la suppression du Sé-
nat et de la Vice-présidence de la République. Cette loi a été présentée par le Gouvernement pour
officiellement « venir en aide » aux victimes des inondations en leur affectant les ressources qui
étaient jusque-là réservées à cette seconde chambre du Parlement.
25 L’Assemblée Nationale n’avait pas encore été saisie d’un projet de loi pour approbation, le dernier
projet examiné au cours de la Xème législature était relatif à l’exercice budgétaire 1999.

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Compte tenu de toutes ces considérations, la problématique qui mériterait d’être posée
est celle de savoir quelle appréciation peut- on faire sur la loi de règlement au Sénégal?
Puisque la bonne utilisation des ressources publiques est en cause, et que les parlemen-
taires en constituent les principaux garants, la loi de règlement n’en est qu’un moyen effi-
cace d’y parvenir. En effet, de par son objet de même que sa procédure complexe de prépa-
ration ou de « matérialisation », la loi de règlement s’érige en « arsenal de la grande artille-
rie parlementaire » en ce qu’elle est du point de vue juridique, un important outil en matière
de contrôle des comptes de l’administration. Toutefois, le contrôle fait face à certaines en-
traves qui le dépouillent de toute son efficacité et de sa teneur, la loi de règlement devient
ainsi quasiment banalisée. Des contraintes à la fois d’ordre technique et politique sont no-
tées et en sont les principales raisons explicatives.
Du point de vue technique, les parlementaires font face à des difficultés qui s’attachent
à la maitrise réelle du projet de loi qui leur est soumis. La technicité du projet fait qu’ils ne
disposent pas, d’une véritable grille de lecture qui leur permettrait de cerner tous les
contours du projet qui est généralement composé, d’une panoplie de chiffres et d’annexes.
Cette contrainte fait que les parlementaires l’expédient rapidement sans aucun débat de
fond et cela témoigne du désintérêt manifeste de ces derniers pour la loi de règlement.
Du point de vue politique, on l’aura dit tout en haut, la loi de règlement devrait en prin-
cipe permettre aux dirigeants, de rendre compte de la gestion des ressources publiques et les
parlementaires, investis par la souveraineté populaire, devraient prendre les sanctions
idoines en cas de manquements aux règles élémentaires établies en matière financière et
surtout de non prise en charge des différentes attentes sociales qui se trouvait être, la pierre
angulaire de la conquête du pouvoir. Cependant, le scénario est tout autre puisqu’il n’en est
rien, les parlementaires ne prennent aucune sanction à l’encontre des dirigeants et cela se
justifie aisément avec la pratique du phénomène majoritaire et de ce qu’il convient d’appe-
ler, « la culture du clientélisme politique ». Une réforme dans ce sens serait souhaitable
pour instaurer, en aval, un « véritable » régime de responsabilité des agents qui inter-
viennent dans le maniement et la gestion des fonds publics, et pour protéger la République
contre ses « fossoyeurs ». L’importance de la loi de règlement en matière de contrôle a pos-
teriori n’en serait que mieux saisie, et le délit à nouveau « réinstauré » et très « médiatisé »
« d’enrichissement illicite 26» ou encore celui de fraude ou de corruption 27 n’auraient plus

26 Ce délit s’entend de « l’accumulation de richesses dans les conditions qui ne sont pas conformes ni
à la loi ni à la morale. Donc illicites ». La Cour de Répression de l’Enrichissement Illicite (CREI)
a été réactivée en 2012 par les autorités nouvellement investies lors de l’élection présidentielle
avec le décret n°2012-502 du 10 Mai 2012 portant nomination des membres du siège, du parquet
et de la commission d’instruction. Elle remplace celle qui avait préalablement été créée par la loi n
°81-54 du 10 Juillet 1981 et s’inscrit dans une dynamique de pénalisation des biens supposés « mal
acquis » notamment à travers la dénonciation de la rapidité inconcevable avec laquelle quelques
ministres et directeurs de société se sont enrichis en moins de 10 ans. Elle fait l’actualité avec la
convocation et le procès en cours de certains cadres et autorités du régime sortant.
27 Délits réprimés par l’Office National de lutte contre la Fraude et la Corruption (OFNAC) créé par
la loi

995

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 Mareme Pouye HANNE

en principe, de raison valable d’être commis, jusqu’à faire l’objet de répression par les pou-
voirs publics. Le dernier mot revient tout de même aux populations porteuses d’une nou-
velle idéologie participative et citoyenne, et désireuses de procéder à des changements en
cas de dilapidation des ressources publiques. Elles ne cautionnent pas les actes commis par
les dirigeants et les fonctionnaires portant atteinte à l’économie et l’alternance politique in-
tervenue en 2012 en est une parfaite illustration.
S’il est de source sans équivoque que la loi de règlement s’érige en outil juridiquement
pertinent en matière de contrôle (I), il reste qu’elle souffre d’un mal d’efficacité qui la rend
pratiquement banalisée (II).

I - LA LOI DE REGLEMENT : UN OUTIL DE CONTROLE JURIDIQUEMENT

PERTINENT

Dans la doctrine publiciste, la notion de contrôle exprime l’idée de vérification et de sur-

veillance en vue d’apprécier un acte, une situation ou un statut bien définis par rapport à un
modèle de référence. C’est tout l’intérêt de la loi de règlement qui constitue au regard de
son régime juridique, un outil efficace de contrôle et pour en juger, il serait pertinent d’ana-
lyser son objet (A) avant d’envisager l’étude de sa procédure de matérialisation (B).

A - L’OBJET DE LA LOI DE REGLEMENT.

La loi de règlement a pour objet de constater le montant définitif des encaissements de re-
cettes et des ordonnancements de dépenses; d’approuver ou de ratifier les ouvertures de cré-
dits ou les dépassements de crédits résultant des circonstances de force majeure; d’établir le
compte de résultat de l’année avant d’en autoriser le transfert au compte permanent des dé-
couverts du trésor. Aux termes de l’article 48 de la loi organique n°2011-15 du 8 Juillet
2011 relative aux lois de finances, « La loi de règlement d’un exercice constate le montant
définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses ». Cette consta-
tation de la loi de règlement s’effectue par le biais de la ratification des crédits supplémen-
taires décidés par voie règlementaire 28et par le biais de la régularisation des dépassements
de crédits conduisant à l’annulation de ces derniers n’ayant pas fait l’objet de constatation.
Pendant longtemps, l’autorisation parlementaire était considérée comme l’épine dorsale du
droit budgétaire mais désormais cette condition ne lie plus le gouvernement ce qui fait que
« le vote budgétaire n’est donc plus qu’une simple formalité sans conséquence juridique

n°2012-30 du 28 Décembre 2012 en remplacement de la Commission de lutte contre la non trans-

parence créée en 2003. Elle est au sens de la loi, une autorité administrative indépendante et
concourt à la transparence, l’éthique et le respect des normes dans la gouvernance des affaires pu-
bliques et privées.
28 L’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances prévoit que, « La loi de règlement d’un
exercice…ratifie le cas échéant, les ouvertures de crédits décidées par décrets d’avances depuis la
dernière loi de finances ».

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

réelle 29». La loi organique prévoit expressément 30que des transferts et des virements de
crédits peuvent en cours d’exercice modifier la répartition des crédits budgétaires entre pro-
grammes. Les autres modifications apportées en cours de gestion sont opérées par le biais
des décrets d’avances31. La pratique sénégalaise montre que la procédure des décrets
d’avances n’est pas très fortement utilisée car le gouvernement est exceptionnellement
confronté à des cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national32. Les transferts
et les reports33 de crédits sont aussi autorisés par décret signé en Conseil des Ministres et
seulement après la clôture des comptes de l’exercice précédent. Les mouvements de crédits
réalisés par voie règlementaire ne restent pas sans suite puisqu’ils font l’objet d’une trans-
mission au Parlement et à la Cour des Comptes dès leur signature34.
La loi de règlement joue également le rôle de régularisation des dépassements de cré-
dits qui font l’objet d’annulation en cas de non constatation. En effet, la loi organique pré-
cise que « la loi de règlement d’un exercice…régularise les dépassements des crédits
constatés.». La règlementation prévoit que la majorité des crédits ouverts par la loi de fi-
nances sont en principe limitatifs35; la seule exception concerne les crédits relatifs aux
charges financières de l’Etat qui sont évaluatifs36et s’imputent au-delà de la dotation qui les
concerne. Les dépassements sont ainsi juridiquement permis pour les crédits évaluatifs et
pour qu’ils soient régularisés, il faut qu’ils soient ratifiés par une loi de finances rectifica-
tive37. La règlementation des dépassements de crédits n’est pas tout le temps suivie dans la

29 CHANH TAM (Nguyen), Finances publiques sénégalaises, Editions L’Harmattan, 1990, p.244.
30 Article 21 alinéa premier loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011relative aux lois de finances,
op.cit.
31 La loi organique relative aux lois de finances en fixe le régime et dispose en son article 23 alinéa
premier qu’« En cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national, des crédits supplé-
mentaires peuvent être ouverts par décrets d’avances pris en Conseil des Ministres » et son alinéa
2 prévoit que « le Parlement est immédiatement informé et la ratification des crédits se fera sur la
toute prochaine loi de finances ».
32 De la gestion 2000 à celle de 2011 les seuls décrets d’avances signés se rapportent aux gestions de
2010 et de 2011 avec respectivement les décrets n°2010-142 du 21 Octobre 2010 et n°2010-1531
du 24 Novembre 2010; n°2011-1871 du 18 Novembre 2011 et n°2011-2049 du 26 Décembre 2011.
33 Les reports sont en principe permis pour les autorisations d’engagement qui majorent à due
concurrence les crédits de l’année suivante mais les crédits de paiement relatifs aux dépenses d’in-
vestissement sont reportables s’ils ne portent pas atteinte à l’équilibre budgétaire. (Article 24 ali-
néas 2 et 3 de la loi organique n°2011-15 relative aux lois de finances).
34 Article 26 de la loi organique n°2011-15 relative aux lois de finances.
35 La loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances précise en son article 20
au premier alinéa que « les autorisations d’engagement, les crédits de paiement et les plafonds
d’autorisations d’emplois rémunérés par l’Etat sont limitatifs ».
36 Article 20 alinéa deuxième de la loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de
finances, op.cit.
37 Le projet de loi de finances rectificative est déposé d’abord si les grandes lignes de l’équilibre bud-
gétaire et financier défini par la loi de finance de l’année se trouvent bouleversées, notamment par
l’intervention de décrets d’avances ou d’arrêtés d’annulation de crédits, ensuite si les recettes
constatées dépassent sensiblement les prévisions de la loi de finances de l’année et enfin s’il y’a

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pratique et cela n’échappe pas à l’œil du juge financier38 et des gestions de 2000 à 2011,
beaucoup de dépassements budgétaires ont été constatés39.
Si la loi de règlement joue de prime à bord un rôle de constatation de la gestion gouver-
nementale des crédits alloués, c’est pour pouvoir procéder une fois cette constatation faite,
à une autorisation du transfert du compte de résultat de l’année au compte permanent des
découverts du trésor. L’autorisation parlementaire même si elle n’est plus aujourd’hui, la
source exclusive 40 de la vie financière de l’Etat, n’a de sens qu’après avoir été bien respec-
tée ou du moins, bien mise en œuvre par le gouvernement et c’est à ce moment que la loi de
règlement porte tout son intérêt. Le constat de la gestion gouvernementale des crédits per-
met d’aboutir à l’arrêt des comptes et des états financiers de l’Etat et à affectation de ces
résultats au compte permanent des découverts du trésor. C’est une manifestation du principe

intervention de mesures législatives ou règlementaires affectant de manière substantielle l’exécu-

tion du budget. Le projet est accompagné d’annexes décrivant notamment l’évolution de la
conjoncture économique depuis le début de l’exercice et son impact sur les recettes et les dépenses
et récapitulant l’exercice du budget de l’Etat par programme, dotation, budget annexe et compte
spécial, indiquant également les prévisions de dépenses pour la fin de l’exercice (Article 46 de la
loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances).
38 En effet, le Rapport Public de 2006 publié en 2009 a relevé des dysfonctionnements qui rendent
compte des majorations de crédits et des crédits non justifiés. En 1999, une loi de finances rectifi-
cative a procédé en cours de gestion, à la modification du montant des crédits initialement ouverts.
Ainsi, les services votés réévalués sont passés de 261,2 Milliards à 295,6 Milliards pendant que les
crédits ouverts pour les mesures nouvelles passaient de 34,4 Milliards 20,0 Milliards. L’exécutif a
également procédé à des modifications sur la répartition des crédits en application des dispositions
de la loi organique n°75-64 du 28 Juin 1975 relative aux lois de finances aux articles 40 et sui-
vants. Ces modifications ne devraient pas en principe donner lieu à la création de charges nou-
velles.
39 Ainsi, pour la gestion 2000, même si le résultat budgétaire général a montré un excédent des re-
cettes sur les dépenses, un dépassement a été enregistré et arrêté à la somme de 86.889.701.176 frs.
En effet, le budget en question s’est évalué à la somme de 965.568.336.410 frs avec un total de
526.229.018.793 frs de recettes encaissées et de 439.339.317.617 frs de dépenses ordonnancées.
La loi de règlement pour la gestion 2001 a également connu un dépassement de 4.362.439.721 frs
compte tenu des recettes encaissées estimées à 717.127.297.191 frs et des dépenses ordonnancées
évaluées à 721.489.736.912 frs. La gestion de 2006 sera la suivante à enregistrer un dépassement
de 162.812.127.748 frs sur un total de 1,235.950.277.854 frs de recettes encaissées et
1,398.762.405.602 frs de dépenses ordonnancées. Ensuite il y’aura la gestion 2007, celle de 2008,
de 2009, et de 2010 avec des dépassements respectifs de 115.096.485.754 frs, de 33.675.848.280
frs, de 81.695.774.244 frs, de 161.383.335.660 frs. Ces crédits n’entrant pas dans le cadre de l’au-
torisation budgétaire sont donc régularisés par la loi de règlement, s’ils font l’objet d’une consom-
mation et d’une constatation le cas contraire, ils sont annulés tout simplement en application du
principe de l’annualité.
40 La loi organique relative aux lois de finances permet désormais aux dispositions règlementaires
sous réserve du respect des plafonds de crédits, de modifier les dotations budgétaires en fonction
de l’intérêt du service.

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

d’annualité conçu pour des exigences politiques41 et des nécessités pratiques42. Ce principe
est toutefois assorti d’atténuations43 fortement prônées par l’idéologie interventionniste44.
La loi organique prévoit l’annulation des crédits non consommés à laquelle la loi de règle-
ment doit procéder. Nous citons à titre d’exemple, les lois de règlement des gestions 2006,
2009, 2010 et 2011 qui annulent des crédits pour non consommation au titre du budget gé-
néral et des comptes spéciaux du trésor45.
La règlementation relative à la préparation de la loi de finances de l’année prévoit pour-
tant que les prévisions budgétaires soient empreintes de sincérité. L’objectif recherché est
une plus grande maitrise de la politique économique et financière mais également une plus
grande transparence dans la gestion des finances publiques. Cette dernière est d’ailleurs for-
tement consacrée que ce soit, au niveau interne avec la Constitution de 200146, au niveau
communautaire 47et même international48. C’est donc là, une véritable volonté, en tout cas
du point de vue textuel, de mettre en place de « bonnes habitudes » dans la gestion finan-

41 Sous l’Etat libéral surtout avec les dépenses administratives (personnel et matériel) qui exigent un
renouvellement régulier adapté à la périodicité annuelle.
42 Un contrôle efficace de l’activité administrative nécessite une autorisation qui soit donnée pour
une période relativement courte c'est-à-dire une année.
43 Les reports de crédits avec les crédits de paiement et les autorisations d’engagement.
44 Les théories économiques et financières avec les budgets cycliques ont proposé que le principe
d’annualité soit d’application relative dans le cadre de l’Etat providence.
45 Les crédits non consommés et annulés pour la gestion 2006 sont évalués à 291.399.698.997 frs
pour le budget général et à 6.326.777.319 frs pour les comptes spéciaux du trésor. Pour la gestion
2009, l’annulation a porté sur des crédits non consommés au titre du budget général et estimés à
118.399.344.464 frs. Enfin les lois de règlement pour les gestions 2010 et 2011 ont annulé pour
non consommation, respectivement au titre du budget général et des comptes spéciaux du trésor les
crédits suivants : 69.660.487.050 frs et 2.437 188.040 frs; 168.088.357 frs et 7.607.030.285 frs.
46 Dans le préambule, il y est mentionné que « Le peuple du Sénégal souverain affirme son attache-
ment à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au principe
de bonne gouvernance ».
47 A ce niveau, les directives de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) sont
évocatrices et traduisent le souci sans cesse renouvelé de cet organisme, de poursuivre les efforts
d’assainissement et d’harmonisation des finances publiques et d’en garantir la gestion transpa-
rente. On peut citer à ce titre, la directive n°02/2000/CM/UEMOA portant « Code de transparence
dans la gestion des finances publiques » et celle n°06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de fi-
nances par laquelle, le Conseil des Ministres de l’Union a voulu « imprimer un saut qualitatif dans
la gestion des finances publiques en consacrant, entre autres, le passage d’une logique de moyens à
une logique de résultats ».
48 Au plan international, l’on notera l’exemple du « Code des bonnes pratiques en matière de transpa-
rence des finances publiques » du Fonds Monétaire International (FMI) qui vise à promouvoir, la
transparence des finances publiques et qui donne suite au « consensus qui s’est clairement dégagé
sur le fait que la bonne gestion des affaires publiques est d’une importance capitale pour une stabi-
lité macroéconomique et une croissance de qualité et que la transparence des finances publiques
est un élément clé de cette bonne gestion. La transparence dans ce domaine a normalement pour
effet de responsabiliser d’avantage ceux qui sont chargés de l’élaboration et de l’application de la
politique des finances publiques rendue ainsi plus solide et plus crédible ».

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 Mareme Pouye HANNE

cière des Etats. L’annulation des crédits non consommés faite, le résultat des comptes de
l’Etat est arrêté49, la loi de règlement permet à ce stade, de faire la lumière sur la gestion
gouvernementale des crédits, sur l’équilibre de la loi de finances initiale, additions faites
éventuellement, des lois de finances rectificatives et des ouvertures de crédits par décrets
d’avances. Le compte de résultat de l’année comprend trois parties essentielles50. Il pré-
sente les charges et les produits de la gestion, il est égal à la différence entre les produits
encaissés et les charges ordonnancées, visées et prises en charge dans l’année. C’est un des
éléments51 des états financiers de l’Etat, obtenu à partir de la comptabilité générale qui dé-
crit « le patrimoine de l’Etat et son évolution et est tenue à titre exclusif par les comptables
publics52 ». D’un autre côté, il y’a la comptabilité budgétaire tenue par les ordonnateurs53 et
qui retrace pour l’exercice concerné les opérations d’exécution du budget de l’Etat et des

49 L’article 48 de la loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances prévoit
l’apurement des crédits auquel la loi de règlement doit procéder en faisant état du résultat définitif
des comptes de l’Etat. En effet, il dispose que : « la loi de règlement procède à l’annulation des
crédits non consommés, rend compte de la gestion de trésorerie de l’Etat et de l’application du
tableau de financement de l’Etat et arrête les comptes et les états financiers de l’Etat ». Il com-
plète ainsi les dispositions de l’article 5 de la même loi qui, après avoir conféré le caractère de loi
de finances à la loi de règlement, lui attribue le rôle de « constater les résultats financiers de
chaque année civile et de rendre compte de l’exécution du budget ainsi que de l’utilisation des cré-
dits ».
50 Il s’agit d’abord, du déficit ou de l’excédent résultant de la différence nette entre les recettes et les
dépenses du budget général. La gestion 2000 enregistre un excédent des recettes sur les dépenses
du budget général de même que les gestions 2002, 2003, 2005 et 2011 par contre la tendance est
tournée vers un déficit pour ce qui est des autres gestions (2001, 2004, 2006, 2007,2008, 2009 et
2010).
Ensuite, ce sont les profits et les pertes constatés dans l’exécution des comptes spéciaux du trésor.
Pour la gestion 2000 les pertes s’élèvent à 117.374.240.270 frs et les profits à 567.534.091 frs; la
gestion 2001 enregistre des pertes à hauteur de 8,120.435.658 frs et des profits de l’ordre de
666.242.112 frs; pour la gestion 2002 les comptes spéciaux du trésor comportent un solde débiteur
de 5,527.384.582 frs; la gestion 2003 fait état d’un solde créditeur de 11.193.276 frs de même que
la gestion de 2004 avec un solde créditeur de 122.129.885 frs. La gestion 2005 enregistre un solde
créditeur d’un montant de 30.564.129 frs; celle de 2006 fait l’objet d’une perte nette de
292.901.083 frs. De la gestion de 2007 à celle de 2011 on enregistre respectivement des profits
nets de 286.405.140 frs; 645.632.878 frs; 1,098.787.750 frs; 252.877.528 frs et de 795.486.897 frs.
Enfin, viennent les pertes et les profits résultant de la gestion des opérations de trésorerie. De la
gestion 2000 à celle de 2011 ces pertes et profits s’établissent respectivement comme suit :
10.700.577.266 et 1,254.543.713 frs; 5.408.488.670; 8.584.935 frs; 3.057.927.630 frs;
873.185.757 frs; 789.653.606 frs; 704.237.805 frs; 1,252.609.267 frs; 1,061.828.766 frs;
2,309.477.700 frs; 490.407.907 frs et 252.877.528 frs; 13.855.531 frs.
51 Les autres éléments sont constitués du bilan, du tableau des opérations financières du trésor et du
tableau des flux de trésorerie de l’Etat.
52 Article 180 du décret n°2011-1880 du 24 Novembre 2011 portant règlement général sur la Comp-
tabilité publique.
53 Ils tiennent également la comptabilité des matières qui décrit les existants, les biens mobiliers et
immobiliers, les stocks autres que les deniers et valeurs de l’Etat.

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autres organismes publics en recettes et en dépenses. L’ensemble des résultats comptables54

permettent d’arrêter les comptes annuels de l’Etat à la fin de l’exécution budgétaire par le
ministre des finances, ils comprennent le Compte Général de l’Administration des Finances
(CGAF) et les états financiers. Ils sont dressés au plus tard la fin du mois de juin de l’année
suivant celle de l’exercice concerné. Les parlementaires, face à ces différents comptes qui
leur sont présentés, doivent définitivement clore le cycle budgétaire en autorisant leur trans-
fert aux comptes permanents des découverts du trésor.
C’est la dernière étape de la loi de règlement qui donne une valeur juridique à l’en-
semble des opérations financières de l’Etat55. Le transfert des différents comptes de l’Etat
découle d’une autorisation donnée par le Parlement. C’est dire donc qu’il se trouve aussi
bien en amont qu’en aval de la chaine budgétaire mais également, il constitue un maillon
incontournable de cette chaine qui en son absence, se trouverait dénuée de toute valeur juri-
dique. En effet, l’institution parlementaire principale dépositaire et garante de la souverai-
neté populaire ne saurait être écartée du cycle budgétaire et financier en ce sens qu’il en-
gage les deniers publics. Elle trouve surtout son fondement dans la finalité de l’acceptation
de l’impôt56 et est originellement rattachée à l’histoire britannique. L’autorisation du trans-
fert de l’ensemble des comptes permet ainsi de donner un visa à l’ensemble des opérations
financières de l’Etat. En effet, les lois de règlement « couvrent (...) de leur autorité l’en-
semble des actes d’exécution du budget, soustrayant ceux-ci à tout contrôle contentieux 57».
Dès lors par son vote, le Parlement prend juridiquement acte des résultats obtenus par le
gouvernement et cela s’effectue par une simple formule solennelle du Président de séance
lors de l’adoption à l’Assemblée : « le résultat du budget général, les pertes et profits sur
l’exécution des comptes spéciaux du trésor et les pertes et profits résultant de la gestion des
opérations de trésorerie sont transférés au compte permanent des découverts du trésor». La
loi organique, en plus de prévoir dans la loi de règlement, l’affectation des résultats finan-
ciers aux comptes permanents des découverts du trésor, met l’accent sur la nécessité de
rendre compte de la gestion et des résultats des programmes visés en son article 12. En ef-

54 Il s’agit en plus de la comptabilité générale de l’Etat, budgétaire, et des matières, de la comptabili-

té analytique des coûts qui, dans le cadre des budgets programmes et de la gestion axée sur les
résultats, a pour objet de faire paraitre les éléments de calcul du coût des services rendus ou du
prix de revient des biens et produits fabriqués.
55 En effet, après l’arrêt définitif des comptes, « elle affecte les résultats de l’année et rend compte de
la gestion et des résultats des programmes visés à l’article 12 » (Article 48 de la loi organique n
°2015-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances, op.cit.).
56 Référence à la Grande Charte de 1215 nommée la Magna Carta, imposée par les Barons anglais au
Roi Jean sans Terre et qui marque en réalité surtout le renforcement de la féodalité par l’affaiblis-
sement du pouvoir royal mais, outre qu’elle se trouve à l’origine du principe du consentement à
l’impôt, elle accorde des garanties à l’individu. En effet, elle stipule qu’ « aucun homme ne sera
arrêté ou emprisonné ou dépouillé ou mis hors la loi ou exilé et il ne lui sera fait aucun dommage
si ce n’est en vertu du jugement légal de ses pairs ou en vertu de la loi du pays.».
57 FABRE (Francis-Jacques) et FROMENT-MEURICE (Anne), op.cit., p.21.

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 Mareme Pouye HANNE

fet, la loi de finances répartit les crédits qu’elle ouvre entre les ministères et les institutions
constitutionnelles, et ces crédits sont soit regroupés en programmes 58ou en dotations59.
La loi de règlement présente l’administration telle qu’elle ou comme elle « prétend »
l’être, elle la décrit dans toute sa dimension financière et comptable, elle ne prend pas corps
ex nihilo, elle est le résultat d’un long processus de matérialisation qui se traduit par une
récapitulation de l’ensemble des opérations effectuées au cours de la gestion annuelle (B).

B - LA MATERIALISATION DE LA LOI DE REGLEMENT

La procédure de préparation de la loi de règlement n’est pas en soi, un exercice facile puis-
qu’il s’agit de faire une présentation de l’ensemble des comptes de l’Etat dans leur générali-
té et leur exactitude. Elle fait partie de la catégorie des lois de finances et l’on sait que leur
mise au point demande presqu’une année de travail. Aux termes de l’article 55 de la loi or-
ganique relative aux lois de finances, « le ministre chargé des finances prépare les projets
de lois de finances qui sont adoptés en Conseil des Ministres.». C’est dire donc que le mi-
nistre dispose d’une certaine prépondérance en matière financière grâce à l’appui des diffé-
rents services de son département.

58 Les programmes regroupent des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble co-
hérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie dans une perspective de
moyen terme et sont assortis d’un certain nombre d’objectifs fixés en fonction des finalités d’inté-
rêt général et des résultats attendus. Les résultats font l’objet d’évaluation et donnent lieu à un rap-
port de performance élaboré en fin d’exercice par les ministères et les institutions concernés. Ces
résultats des programmes font l’objet d’un contrôle par la Cour des Comptes pour en mesurer l’ef-
ficacité, l’économie et l’efficience.
59 Les dotations sont ainsi allouées aux institutions dans le cadre de leurs missions constitutionnelles.
Ces institutions renvoient à l’ensemble des pouvoirs publics qui au regard du droit constitutionnel,
n’assurent en quelque sorte, que la réalité de l’exercice du pouvoir et disposent à cette fin, d’un
certain privilège institutionnel et fonctionnel. Chaque dotation « regroupe un ensemble de crédits
globalisés destinés à couvrir des dépenses spécifiques auxquelles ne peuvent être associés des ob-
jectifs de politiques publiques ou des critères de performance » (Article 14 de la loi organique n
°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances, op.cit.).

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

Organigramme du Ministère des Finances avec les principales structures le composant

La loi de règlement est le fruit d’un long processus, elle s’inspire profondément de la loi
organique relative aux lois de finances qui fixe « les règles relatives au contenu, à la pré-
sentation, à l’élaboration, à l’adoption, à l’exécution et au contrôle des lois de finances
(…) et énonce les principes relatifs à l’exécution des budgets publics et à la comptabilité
publique et aux responsabilités des agents publics intervenant dans la gestion des finances
publiques 60». La préparation incombe au ministre des finances « chargé sous l’autorité du
premier ministre, de préparer et d’appliquer la politique arrêtée par le Chef de l’Etat en
matière économique et financière, de planification du développement, de population et de
statistiques61.». Dès le mois de janvier, la procédure de préparation est enclenchée et elle
doit se terminer au plus tard, à la fin du mois de juin pour que tous les comptes et docu-

60 Article premier de la loi organique.

61 Article premier du décret n°2014-872 du 22 Juillet 2014 relatif aux attributions du Ministre de
l’économie, des finances et du plan.

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 Mareme Pouye HANNE

ments subséquents puissent être rassemblés et soumis au Parlement. Le ministère des fi-
nances s’active annuellement pour la mise en œuvre de la politique définie par le Président
de la République en matière économique et financière et ce sacerdoce est d’une grande
complexité. La préparation de la loi de règlement se ressent surtout au niveau de la Direc-
tion Générale des Finances et de la Direction du Budget. La Direction Générale des Fi-
nances est le service central en matière de règlementation budgétaire et financière que ce
soit en matière d’élaboration des textes budgétaires et financiers ou de contrôle. En ef-
fet, « sous l’’autorité du Directeur général des finances, la Direction des finances est com-
pétente pour tout ce qui concerne l’élaboration des projets de lois relatifs à la détermina-
tion des ressources et des charges de l’Etat, des projets de lois de règlement et des comptes
définitifs du budget de l’Etat (…), du contrôle général de l’emploi des crédits budgétaires
et de l’exécution des recettes du budget de l’Etat ou encore de l’administration du SIGFIP
(Système Intégré de Gestion des Finances Publiques) 62». Le SIGFIP63 répond aux soucis
de « dématérialisation » de l’administration par la mise en place d’un système d’informa-
tion fiable, efficace et intégré en remplacement de l’automatisation du traitement des dos-
siers de dépenses de l’Etat par procédés mécanographiques pratiqué depuis 196464. Il per-
met ainsi une meilleure autonomisation des principales fonctions budgétaires et financières
publiques à travers un ensemble d’applications informatiques et il est mis à contribution par
la Direction Générale des Finances où il est installé. L’ensemble des résultats du budget gé-
néral, des comptes spéciaux du trésor et des budgets annexes sont obtenus grâce au SIGFIP.
La Direction Générale des Finances ne fait pas cavalière seule, elle est assistée dans ce pro-
cessus d’élaboration par la Direction du Budget. Cette dernière est placée sous l’autorité du
Directeur Général des Finances et c’est techniquement elle qui est chargée de l’élaboration
et de la préparation en relation avec les directions et les services concernés, de tous les pro-
jets de lois relatifs à la détermination des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que des
projets de lois de règlement65. En effet, elle est chargée de la préparation des décrets
d’avances, ou de répartition des crédits ainsi que des projets de décrets et d’arrêtés de vire-
ment, de transfert ou de report de crédits du budget de fonctionnement et procède par la
même occasion, à toutes études concernant l’évolution des recettes et des dépenses. Si la
Direction Générale des Finances et celle du Budget sont les structures phares en matière

62 Article 26 décret portant organisation du ministère des finances, op.cit.

63 C’est « un logiciel destiné à faciliter les opérations de préparation et d’exécution du budget géné-
ral et des comptes spéciaux du trésor et permet à ce titre de produire les situations d’exécution
budgétaires nécessaires à la confection de la loi de finances, et des actes budgétaires subséquents;
de tenir la comptabilité budgétaire des recettes et des dépenses du budget général et des comptes
spéciaux du trésor et de produire les situations d’exécution budgétaires nécessaires à l’établisse-
ment du Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE).», Décret n°2004-1679 du 31 Dé-
cembre 2004 relatif à la mise en service du logiciel dénommé Système Intégré de Gestion des Fi-
nances Publiques (SIGFIP), Journal Officiel, n°6204 du Samedi 5 Février 2004.
64 Décret n°65-599 du 6 Septembre 1965 relatif à la mise en paiement de dépenses de l’Etat par pro-
cédés mécanographiques et à la nature des pièces justificatives de ces dépenses.
65 Article 32 du décret portant organisation du ministère des finances, op.cit.

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

d’élaboration de la loi de règlement, il ne faut pas occulter le fait qu’elles soient assistées de
services qui interviennent à titre secondaire, notamment la Direction de la Comptabilité Pu-
blique et du Trésor et la Trésorerie Générale. La préparation de la loi de règlement nécessite
la communication de toutes les opérations comptables effectuées au cours de l’année civile
et la Direction de la Comptabilité Publique et du Trésor est compétente en la matière. En
effet, elle a pour mission d’élaborer les textes portant règlementation de la comptabilité pu-
blique et prépare par la même occasion, les instructions et circulaires relatives à l’exécution
des opérations des comptables publics. La centralisation de toutes les écritures comptables
sur l’ensemble du territoire se fait à son niveau. La transmission des informations comp-
tables et financières aux autorités compétentes se fait dès la fin de l’exercice budgétaire au
mois de décembre et avant que la loi de finances initiale ne commence à être esquissée. La
Trésorerie Générale apporte sa pierre à l’édifice en produisant aux services compétents des
informations nécessaires à l’élaboration de la loi de règlement notamment à travers les écri-
tures de fin d’année permettant de dresser les comptes annuels de l’Etat et le Compte Géné-
ral de l’Administration des Finances66 (CGAF) qui est un document de synthèse des
comptes de l’Etat. Il est produit par le Trésorier Général qui cumule ses fonctions avec
celles d’Agent Comptable Central du Trésor (ACCT) sur la base des instructions du Direc-
teur Général de la Comptabilité Publique et du Trésor. Le CGAF est composé de divers élé-
ments67, il est ensuite soumis à certification et à signature à l’autorité hiérarchique à savoir
le Directeur de la Comptabilité Publique avant qu’il ne soit transmis au Ministre des fi-
nances pour approbation. Ce dernier matérialise son approbation en signant le CGAF qui se
trouve être l’épine dorsale 68dans l’élaboration de la loi de règlement. Les acteurs qui
animent la procédure d’élaboration sont surtout les Directeurs ou les chefs de service qui

66 Le CGAF a été introduit par l’article 3 de la loi organique n°2007-29 du 10 Décembre 2007 modi-
fiant la loi organique n°2001-09 du 15 Octobre 2001 relative aux lois de finances en remplacement
de la « comptabilité de l’ordonnateur » qui existait jusque-là.
67 Il s’agit de la balance générale des comptes du trésor qui fournit un inventaire complet des opéra-
tions financières de l’Etat. Elle sert de support à l’élaboration du Tableau des Opérations Finan-
cières de l’Etat (TOFE) qui retrace pour l’année concernée les opérations des administrations pu-
bliques; du développement des opérations constatées aux comptes spéciaux du trésor qui peuvent
être regardés comme des programmes au sens de la loi organique; du développement des opéra-
tions de recettes et des opérations de dépenses budgétaires avec une présentation des lignes budgé-
taires des recettes comptabilisées au cours de la gestion et des dépenses ordinaires et en capital du
budget général ainsi que des comptes spéciaux du trésor; du développement des comptes de résul-
tat (résultat d’exécution des lois de finances de l’année ou résultat d’exécution budgétaire, résultat
patrimonial et résultat du découvert du trésor) et des documents financiers présentant un bilan dé-
taillé, le compte de résultat détaillé, la variation des éléments de l’actif et du passif et le tableau
synthétique d’exécution des lois de finances.
68 Le CGAF tire principalement son fondement de la législation interne mais aussi du droit commu-
nautaire. En effet, la surveillance multilatérale à laquelle les pays de l’UEMOA sont assujettis
exige la production de documents de synthèse transparents et fiables comme le CGAF avec des
informations comptables, budgétaires et de trésorerie à la fois exhaustives et actuelles. C’est égale-
ment une aubaine en faveur du financement des projets de développement par les bailleurs de
fonds qui sont très regardants vis-à-vis des documents comptables et financiers.

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 Mareme Pouye HANNE

matérialisent le pouvoir hiérarchique au sein de l’administration mais aussi leurs agents su-
bordonnés que sont leurs collaborateurs et conseillers techniques. Ces différentes autorités
constituent les rouages essentiels du département ministériel, elles sont des « chefs d’or-
chestre » qui aiguillent, pilotent et organisent le travail technique et entretiennent une très
forte proximité avec le ministre des finances, appelé à solliciter leur expertise pour prendre
les bonnes décisions. La loi organique a prévu que le projet de loi de règlement soit accom-
pagné d’un certain nombre de documents et d’annexes explicatives. Ces documents sortent
du cadre administratif et sont produits par la Cour des Comptes, mais aussi la Cour Su-
prême apporte son aide au gouvernement à travers sa mission consultative. En effet, La loi
organique prévoit que « le projet de loi de règlement est accompagné du rapport de la Cour
des Comptes sur l’exécution de la loi de finances et de la déclaration générale de conformi-
té entre les comptes des ordonnateurs et ceux des comptables publics 69». Le contrôle du
CGAF se fait après que le juge des comptes ait également examiné le projet de loi de règle-
ment et il va se traduire par deux actes essentiels70. La participation de la Cour des Comptes
témoigne de la volonté affichée des pouvoirs publics, d’assoir une plus grande transparence
dans la gestion des ressources publiques, à travers notamment, la promotion du bon emploi
et de la gestion des crédits, fonds et valeurs confiés aux organismes publics. La Cour est
également interpellée par le Parlement qui est autorisé à lui demander « la réalisation de
toutes enquêtes nécessaires à son information ». En France, le rôle de la Cour est non négli-
geable. En effet, la loi organique prévoit qu’elle certifie les comptes de l’État, afin, notam-
ment, d’éclairer le Parlement avant que les comptes de l’État soient soumis à son approba-
tion dans le cadre de la loi de règlement71. Le processus d’élaboration de la loi de règlement

69 Article 50 de la loi organique n°2011-15 relative aux lois de finances op.cit.

70 D’abord, par la déclaration générale de conformité qui est, l’acte par lequel la Cour atteste, chaque
année, la conformité des comptes des trésoriers-payeurs généraux, comptables principaux de
l’État, et le compte général de l’administration des finances (CGAF) présentant les dépenses des
différents ministères. Il s’agit en d’autres termes d’une opposition entre les comptes du comptable
public et le compte administratif, produit pour le compte de l’ordonnateur principal des finances
(le ministre chargé des Finances), il est obtenu à l’aide du SIGFIP. Elle est préparée par la
Chambre des affaires budgétaires et financières après la présentation des comptes de gestion des
comptables publics principaux à la Cour au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle de l’exécu-
tion budgétaire clôturée.
Ensuite, par le rapport public annuel qui chaque année à la faveur de l’examen du projet de loi de
règlement, est rédigé à l’attention des parlementaires, dans lequel, elle consigne ses observations
sur l’exécution de la loi de finances et les améliorations souhaitables.
71 Auparavant, elle se contentait de confronter le compte général de l’administration des finances aux
comptes des différents ministères et d’établir la déclaration générale de conformité transmise au
Parlement. La Cour des comptes certifie ainsi, chaque année depuis 2006, les comptes de l’État, et
publie un acte de certification annexé au projet de loi de règlement. Elle y expose ses observations
et recommandations, et détaille les réserves qu’elle formule.

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

voit également la participation de la Cour Suprême qui intervient à titre consultatif72. Elle
donne un avis motivé sur la légalité des dispositions sur lesquelles elle est consultée, mais
aussi, s’il y a lieu, sur la pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les objec-
tifs poursuivis, en tenant compte des contraintes inhérentes à l’action administrative.73». La
consultation de la Cour est également étendue à l’institution parlementaire74.
En somme, la loi de règlement comporte juridiquement deux volets essentiels. C’est
d’abord celui d’un constat officiel et ensuite celui d’un ajustement a posteriori des autorisa-
tions aux circonstances apparues à la fin de la gestion. Par son objet, la loi de règlement
offre aux parlementaires, l’opportunité de mesurer son véritable pouvoir de décision en ma-
tière financière. Elle est rend l’administration comptable devant le Parlement en même
temps qu’elle confère au contrôle a posteriori, une dimension irremplaçable en matière de
respect des règles de conduite instituées à cette fin, et de discipline, atout non négligeable
dans la pérennité des institutions, et ce, quel que soit le pays considéré. Le Sénégal n’est
pas en reste mais toutefois, des carences et des contraintes sont notées et fortement ancrées
qu’elles rendent la loi de règlement pratiquement banalisée (II).

II - LA LOI DE REGLEMENT : UN OUTIL DE CONTROLE PRATIQUEMENT

BANALISE

La loi de règlement est en principe, un important moyen de contrôle, toutefois, il y’a une
face cachée de l’iceberg relevant plus de la sociologie administrative que de la science pu-
rement juridique. En effet, dans la pratique, la technicité « a priori » de la loi de règlement
constituerait la première contrainte dans l’efficacité du contrôle (A), avant que sa portée li-
mitée, devenue un principe fortement ancré et en mal de réforme, ne vienne enfoncer le
clou (B).

A - LA TECHNICITE DE LA LOI DE REGLEMENT, UNE CONTRAINTE A

L’EFFICACITE DU CONTROLE.

La loi de règlement poursuit un objectif général d’information et elle ne saurait avoir de

sens sans son examen à une période rapprochée de l’année d’exercice à laquelle elle se rap-
porte. La pratique montre tout de même que les parlementaires se trouvent pour la plupart
dépassés par le cours des choses et des événements. En effet, le dépôt du projet de loi de
règlement par le gouvernement se fait tellement tard qu’il est devenu une problématique et

72 La loi organique n°2008-35 du 8 Août 2008 portant création de la Cour Suprême dispose en son
article 29 que « La Cour suprême, réunie en assemblée générale consultative, donne au gouverne-
ment un avis motivé sur les projets de loi et projets de décret soumis à son examen.».
73 Article 29 alinéa 2 loi organique portant création de la Cour suprême op.cit.
74 L’article 29 alinéa 4 de la loi organique portant création de la Cour Suprême dispose que : « Saisie
par le président de l’Assemblée nationale ou par le président du Sénat, après examen de la com-
mission compétente, la Cour suprême, réunie en assemblée générale consultative, donne son avis
sur les propositions de loi qui lui sont soumises ».

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la conséquence qu’il engendre, c’est un désintérêt manifeste des parlementaires. La loi or-
ganique insiste sur la nécessité de présenter les comptes de l’Etat à l’examen du Parlement
avant que le projet de loi de finances initiale ne soit adopté75. Ces comptes sont le référen-
tiel de base et la source d’information essentielle pour le Parlement, les gestionnaires pu-
blics ainsi que les citoyens. Les résultats à synthétiser sont pluriels quand on sait qu’au Sé-
négal, les ministères dépassent en moyenne la trentaine, les institutions constitutionnelles
sont importantes, sans compter la création exponentielle des agences et autres structures ad-
ministratives financées sur fonds publics. Les résultats définitifs mettent du temps à remon-
ter jusqu’au niveau central en raison de la complexification de l’architecture administrative
qui a du mal à se dématérialiser et à s’adapter aux nouveaux procédés de gestion moderne.
Les six mois de rassemblement des différents comptes administratifs et de gestion coïn-
cident avec la période de mise sur pied de la loi de finances initiale qui se démarque ainsi
de la loi de règlement en ce sens qu’elle permet, l’intervention de mesures d’ordre finan-
cier, commandées par la continuité de la vie nationale76. Après tout, « parmi les pouvoirs
détenus par le Parlement en matière budgétaire, les autorisations et le contrôle budgétaire
occupent une place centrale car toute action est plus ou moins orientée en fonction de ces
pouvoirs 77». La préparation de la LFI est « techniquement » plus fastidieuse que celle du
projet de loi de règlement, elle demande neuf mois de travail de janvier à septembre, le mi-
nistère des finances est fortement sollicité. La prédominance de la loi de finances de l’année
s’explique par la nécessité de maintenir et de toujours faire prévaloir le pouvoir financier
parlementaire78. L’administration est donc inscrite dans cette logique de partage des rôles et
la préparation de la loi de règlement accuse un certain retard. Ce retard était considérable-
ment compréhensible et acceptable dès les premières périodes d’examen du projet de loi de
règlement par le Parlement sénégalais avant de connaitre par la suite, une routine qui s’est
instaurée progressivement en soumettant l’examen du projet à une période atteignant et dé-
passant même dans certains cas, la barre des 8 ans après la clôture définitive des comptes.
L’intervention de la première loi de règlement au Sénégal date de 1967, avec la loi n°67-22
du 23 Mai 196779, après l’exécution de plusieurs lois de finances complétées et rectifiées à
plusieurs reprises comme l’illustre le tableau ci-dessous :

75 La loi organique n°2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances dispose en son article 49
que : « Le projet de loi de règlement est accompagné des comptes et des états financiers de l’Etat
issus de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l’Etat, d’annexes explicatives
développant par programme, dotation, budgets annexes et comptes spéciaux du trésor ».
76 Ce n’est toutefois pas reconnaitre une moindre utilité à la loi réglant les comptes de l’Etat car, elle
doit servir de base et de référence, en tenant compte des résultats obtenus, à l’ébauche de la loi de
finances initiale.
77 AMSELEK (Paul), Le budget de l’Etat sous la Vème République, Paris, LGDJ, 4ème édition, 1998.
78 En effet, le défaut de vote de la loi de finances peut, autoriser le Président de la République à re-
conduire par décret, les services votés et ce risque d’« accaparement » gouvernemental de la loi de
finances initiale peut être une cause d’atteinte au principe du consentement à l’impôt.
79 JORS du 3 Juin 1967.

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Gestions 1962-1963 1963-1964 1964-1965 1965-1966 1966-1967

Lois-de finances Loi de fi- Loi portant loi Loi portant loi Loi de fi- Loi de fi-
initiales nances initiale de finances et de finances et nances initiale nances initiale
n°62-49 du 20 d’habilitation d’habilitation n°65-43 du 8 n°66-51 du 19
Juin 1962, pour l’année pour l’année Juin 1965, Juin 1966,
JORS n°3539 financière n financière n JORS n°3750, JORS n°3830,
p.1191. °63-49 du 28 °64-47 du 17 p.688. p.745.
Juin 1963, Juin 1964,
JORS n°3669, JORS n°3701,
p.383. p.1179.
Modifications Loi modifiant Néant Néant Loi portant Loi portant
l’article 4 de complément complément
la LFI n°62-58 de la Loi de fi- de la loi de fi-
du 11 Juillet nances initiale nances initiale
1962, JORS n n°65-49 du 01 n°66-56 du 30
°3542, p.1306 Juillet 1965, Juin 1966,
JORS n°3756, JORS n°3832,
p.801. p.771.
Lois-de Finances LFR n°63-09 LFR n°64-42 LFR n°65-26 LFR n°66-54 LFR n°66-55
Rectificatives du 5 Février du 17 Juin du 04 Mars du 30 Juin du 30 juin
1963, JORS n 1964, JORS n 1964, JORS n 1966, JORS n 1966, JORS n
°3589, p.383 °3692, p.903 °3733, p.348. °3832, p.772. °3832, p.771.
LFR des LF n
°62-49 et
63-09 n°63-18
du 5 Février
1963, JORS n
°3589, p.391

La règle voulait qu’entre la fin de l’exercice d’un budget et la date de l’examen de ce même
budget, un délai raisonnable puisse s’écouler. Ce délai était de 2 à 4 ans pour garder la frai-
cheur des résultats soumis au contrôle parlementaire. Le tableau suivant en vaut pour
preuve :

BUDGETS CLOTURE
1970-1971 18 Juillet 1974
1971-1972 18 Juillet 1974
1972-1973 25 Mars 1976
1973-1974 29 Janvier 1978

Au fil des années, le constat est le même, le Parlement est saisi à titre « posthume » pour
approuver les résultats d’un budget déjà exécuté et classé :

BUDGETS CLOTURE
1975-1976 19 Juin 1984
1976-1977 03 Janvier 1985
1977-1978 18 Juin 1985

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BUDGETS CLOTURE
1978-979 18 Juin 1985
1979-1980 24 Janvier 1986
1980-1981 16 Juin 1986
1981-1982 21 Janvier 1987
1996-1997 18 Août 1987
1997-1998 06 Février 2007
1998-1999 06 Février 2007
1999-2000 05 Mars 2010
2000-2001 05 Mars 2010
2001-2002 05 Mars 2010
2002-2003 23 Février 2011
2003-2004 23 Février 2011
2004-2005 23 Février 2011
2005-2006 27 Octobre 2011
2006-2007 27 Octobre 2011
2007-2008 01 Février 2012
2008-2009 01 Février 2012
2009-2010 01 Février 2012
2010-2011 18 Février 2014

Pour le Professeur Ismaël Madior FALL, « cette accentuation du retard exprime à partir
d’un certain moment le déclin voire l’oubli de la loi de règlement 80». La loi organique n
°2011-15 du 8 Juillet relative aux lois de finances prône un chainage vertueux 81 mais le
projet de loi de règlement ne suscite aucun intérêt pour le Parlement en ce sens que son
approbation est acquise dès l’ouverture de la séance82. Cette indifférence « chronique » est
un mal en soi, car les résultats obtenus en matière de contrôle a posteriori sont insuffisants.
En effet, « les résultats obtenus par ce contrôle sont très décevants puisque depuis l’indé-

80 FALL (Ismaël Madior), « La loi de règlement dans le droit des finances publiques des Etats
membres de l’UEMOA : l’exemple du Sénégal. », in Droit sénégalais n°4, 2005, op.cit.
81 Elle prévoit en son article 62 (alinéa premier) que « Le projet de loi de règlement est déposé sur le
bureau du Parlement et distribué au plus tard le jour de l’ouverture de la session ordinaire de
l’année suivant celle de l’exécution du budget auquel il se rapporte ».
82 La séance débute par une note introductive d’un rapporteur qui ne fait pas forcément partie de la
Commission des Finances et qui joue un rôle d’interface entre le Parlement et le gouvernement.
Les députés intervenant par la suite sont peu nombreux et n’atteignent pas la dizaine, leur interven-
tion également ne dépasse pas les cinq minutes.

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 LA LOI DE REGLEMENT AU SENEGAL

pendance, l’Assemblée Nationale n’a rejeté aucun des projets de loi de règlement83 ».
Comme le note à juste titre Raymond MUZELLEC, la non-ratification est donc un leurre et
sa portée purement platonique. Le projet de loi n’est toutefois pas déposé en tant que tel
devant le Parlement, il s’accompagne d’un nombre important de documents comptables84.
Le Parlement sénégalais est multicolore au nom du pluralisme politique, les différentes for-
mations politiques qui le composent n’ont pas toutes reçu, en ce qui concerne leurs élus,
une formation en droit financier et le projet de loi de règlement constitue à leurs yeux, un
condensé de chiffres et de données comptables sans réelle incidence juridique et politique85.
En tout état de cause, le vote de la loi de règlement a pour finalité comptable de délivrer
« un quitus à la gestion des opérations budgétaires et de régulariser des opérations budgé-
taires qui n’ont pas été respectueuses de la légalité budgétaire en couvrant leurs respon-
sables 86».
Les prérogatives du Parlement en matière financière constituent des armes certaines
pour anéantir l’action gouvernementale. Parmi ces prérogatives, il y’a la motion de censure
qui est un moyen principal de contrôle qui peut être exercé par le Parlement87. Cependant,
elle n’intervient aucunement dans le cadre budgétaire et financier. C’est souvent à l’opposi-
tion88 parlementaire de déposer une motion de censure, tout en étant convaincue que celle-

83 CHANH TAM (Nguyen), op.cit.p.346.

84 Loi organique n° 2011-15 du 8 Juillet 2011 relative aux lois de finances prévoit en son article 62
(dernier alinéa) que « le projet de loi règlement est accompagné du rapport sur l’exécution des lois
de finances, la déclaration générale de conformité et, le cas échéant, l’avis de la Cour des comptes
sur la qualité des procédures comptables et des comptes ainsi que sur les rapports annuels de per-
formance prévus à l’article 50 de la présente loi organique sont remis au Parlement sitôt leur
adoption définitive par la Cour des comptes.».
85 Selon Abdoulaye BALDE : « à la décharge des députés sénégalais, il faut souligner que l’aspect
trop technique des questions examinées lors du vote de la loi de règlement milite en faveur du dés-
intérêt que beaucoup de parlementaires manifestent à cet égard». Le Professeur Ismaël Madior
FALL ne partage pas toutefois pas ce point de vue, au moins pour deux raisons. D’abord la lecture
comparé du contenu des lois de règlement et du contenu des documents y afférents élaborés par la
Cour des Comptes montre qu’ils sont empreints de complexité surtout du côté des documents pro-
venant de la juridiction de Comptes. Ensuite, le contrôle effectué par le juge des Comptes étant
essentiellement un contrôle de stricte régularité budgétaire avec une argumentation purement
comptable, n’est pas susceptible d’éclairer les délibérations et décisions des parlementaires préoc-
cupés aussi par l’exercice d’un contrôle de nature politique qui transcende des éléments d’ordre
comptable, pour embrasser des aspects d’efficacité et d’équité.
86 DIALLO (Ibrahima), « Pour une appréciation concrète des pouvoirs du Parlement en matière
budgétaire », Revue Afrilex n° 4, 2012, p.29.
87 Pour le Professeur El Hadji MBODJ, « la motion de censure est un mécanisme constitutionnel de
mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement devant la chambre représentative de la
population, en l’occurrence l’Assemblée nationale. Elle est une arme permettant aux députés de
retirer leur confiance au gouvernement qui perd ainsi toute légitimité pour conduire la politique de
la nation ».
88 Au Sénégal la motion de censure est rarement utilisée et la dernière remonte à Décembre 2012 (le
26 plus précisément), où le groupe parlementaire libéral, appuyé par quelques députés non-inscrits,
a obtenu la recevabilité de la motion de censure déposée contre le gouvernement de M. Abdoul

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 Mareme Pouye HANNE

ci sera rejetée par l’Assemblée Nationale dominée par la majorité. Les parlementaires dis-
posent également en interne de commissions qui concourent techniquement à l’amélioration
de l’information des députés sur les questions financières et budgétaires. Au Sénégal, l’on
pourrait être tenté de considérer le contrôle a posteriori à travers l’examen du projet de loi
de règlement comme inefficace et ineffectif. Cela se justifie par le silence coupable du Par-
lement face aux irrégularités constatées dans le cadre de l’exécution budgétaire. Nom-
breuses sont les observations89 du juge financier qui chaque année, ne sont pas tenues en
compte par le Parlement qui témoigne ainsi à chaque fois, son profond soutien à l’Exécutif.
Le Parlement dépouillé de ses prérogatives, est devenu « soumis » et obéissant envers un
Exécutif dominant et surpuissant90. D’un autre côté, des contrôles sont effectués avant que
le projet de loi de règlement ne soit déposé, et les parlementaires ne voient pas l’utilité de
leur contrôle puisqu’ils ont été devancés au cours de l’exercice budgétaire. Ces contrôles
qui « concurrencent » celui du Parlement sont les contrôles administratifs91 et le contrôle
juridictionnel. La loi de règlement s’avère être « un instrument de révélation de la vérité
budgétaire 92», mais dans sa pratique sénégalaise, elle connait des contraintes en termes
d’effectivité qui sont le plus souvent dues à des pratiques considérées comme peccami-
neuses Le droit communautaire entend pourtant imprimer un saut qualitatif dans la gestion
des finances publiques mais le bât blesse au niveau interne avec l’écart existant entre
le « droit fait » et le « droit qui se fait ». Le contrôle financier en lui-même coûte « cher »

MBAYE appelé à s’expliquer dans le cadre de l’affaire Hissène HABRE. Le PM était mis en cause
par les auteurs de la motion pour des faits de blanchiment d’argent et de recel au début des années
1990 alors qu’il occupait les fonctions de Directeur Général de la banque CBAO. Pour le groupe
libéral, « D’un point de vue moral, Abdoul Mbaye n’est plus en mesure de diriger le gouverne-
ment. Il peut être cité comme témoin lors de ce procès. Il en va de l’image du pays ». La suite est
un secret de polichinelle, motion a tout bonnement été rejetée par l’Assemblée Nationale.
89 A titre d’exemple, on peut citer le rapport public de 2011 qui n’a pas influer sur la décision parle-
mentaire concernant la loi de règlement des gestions 2006, 2007 et 2008 votées toutes dans l’inter-
valle 2011 et 2012. Ainsi, la Cour n’a pas été en mesure de déclarer, pour les gestions 2006, 2007
et 2008 la conformité, d’une part, entre le Compte général de l’Administration des Finances et les
comptes individuels de gestion des Comptables principaux de l’Etat et, d’autre part, entre le
compte administratif du Ministre de l’Economie et des Finances et les Comptes de gestion des
Comptables principaux de l’Etat. Les différents documents nécessaires à la production de la décla-
ration n’ont pas été fournis à la Cour en raison de la rétention non conforme à la loi, de certaines
informations de la part de l’administration.
90 Cf. HAURIOU (André), « Droit constitutionnel et Institutions politiques », Montchrestien, 5e éd.,
1972, p. 863 et GICQUEL (Jean), « Droit constitutionnel et Institutions politiques », Montchres-
tien, coll. « Domat Droit public », 15e éd., 1997, p. 640.
91 Il s’agit notamment du contrôle exercé par le ministre des finances dans le cadre du respect de la
règlementation budgétaire et financière avec l’appui notamment des inspecteurs des opérations fi-
nancières et du contrôle effectué pour le compte du Président de la République par le biais du
Contrôle Financier et de l’Inspection Générale des Finances (IGE).
92 ZAKI (Moussa), « Le contrôle des finances publiques dans les États d’Afrique noire francophone :
l’exemple du Niger et du Sénégal », thèse de doctorat de droit, Université des Sciences Sociales de
Toulouse, 1999, p.122.

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en ce sens qu’il demande des moyens suffisants qui doivent être mis à la disposition du Par-
lement. En effet, ce que nous constatons au Sénégal, c'est que, les acteurs chargés d'approu-
ver la loi de règlement sont pour la majorité, « étrangers » à la discipline financière. Cette
insuffisance de moyens constitue un obstacle à la transparence et à la mesure de la bonne
gestion budgétaire et financière, alors que le parlementaire est, celui dont les attributions
sont de s'investir à connaitre les besoins des populations, défendre leurs intérêts, avoir une
vision et un leadership nécessaire pour la partager. Dans la longue évolution du droit des
finances publiques, les contrôles ont été mis en place progressivement pour deux raisons
principales93. Ils sont ainsi plus que jamais nécessaires voire impératifs. En effet, « Il y’a
assurément une donnée constante de l’histoire financière; c’est dans les moments où l’ar-
gent public se fait plus rare que le besoin d’en contrôler l’usage apparait plus que jamais
indispensable, voire même vital pour la pérennisation de l’organisation collective. Et c’est
au cours de ces mêmes périodes que tout naturellement, les regards se tournent vers les ins-
titutions paraissant comme étant les plus experts ou les plus capables de répondre à l’attente
de davantage de transparence et d’efficacité dans l’utilisation des fonds publics et à tout le
moins à une réduction des gaspillages 94». La logique du contrôle parlementaire doit elle-
même être revue dans son ensemble et ne plus se limiter au traditionnel « problème inso-
luble » qu’il est. Un contrôle parfait relève, certes, de l’ordre de l’utopie mais, les
contraintes et les insuffisances peuvent être corrigées pour qu’enfin un « modèle » de
contrôle soit élaboré et strictement formalisé pour qu’il puisse faire l’objet d’un respect mi-
nutieux. Quel que soit le régime considéré, le contrôle parlementaire est « une nécessité ad-
ministrative : pour bien fonctionner, l’administration a besoin d’un contrôle non hiérar-
chique et non juridictionnel, d’un contrôle politique, qui s’attache directement aux actes des
ministres, à leur responsabilité pécuniaire, technique et politique en tant que chefs de dépar-
tements ministériels 95». En effet, « chaque année on devrait assister à une stratégie mobile
du contrôle, de façon à inquiéter le contrôlé (…) un contrôle efficace doit savoir surprendre,
tantôt s’attaquer au laxisme administratif, à la régularité des procédures, tantôt contrôler le
bien-fondé des décisions, la cohérence des projets, vérifier les difficultés de gestion, tantôt
donner un coup d’arrêt à des pratiques « féodales ». La mobilité du contrôle est essentielle,
c’est elle qui provoque la déférence du contrôlé 96». Le Parlement sénégalais est plus que
jamais sollicité sur ce point, car l’on ne saurait tolérer que se perpétuent, les abus scanda-
leux dans le maniement des fonds publics et la gabegie, devenus « monnaie courante » dans
la gestion publique et qui sont, de vrais freins à notre perpétuelle quête de développement
socio-économique.

93 La première est d’ordre politique du fait que la loi de finances qui porte autorisation des recettes et
des dépenses, doit être respectée par tous. La deuxième est d’ordre financier parce qu’il faut pré-
ventivement éviter, toute tentative de gaspillage ou de dilapidation des deniers publics.
94 BOUVIER (Michel), Editorial de la Revue Française de Finances Publiques (RFFP), n°59, 1997.
95 CARITEY (Jacques), « Le contrôle parlementaire en matière financière », Chronique constitution-
nelle et parlementaire française in Revue de Droit Public (RDP), 1974, p.1456.
96 CARITEY (Jacques), op.cit., p.1460.

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Dans ce qui ressort de l'étude que nous avons effectuée sur le contrôle a posteriori à
travers l’examen de la loi de règlement au Sénégal, nous constatons que sa portée est en-
core limitée. Malgré son importance non négligeable en matière de contrôle de l’exécution
du budget, elle peine à être valorisée du fait entre autres de son examen tardif, de la sou-
plesse de sa règlementation et des nombreuses contraintes auxquelles, les responsables de
son examen sont confrontés. Même si dans le constat préliminaire, le Sénégal a eu à
prendre de nouvelles réformes de valorisation des finances publiques, la réalisation
concrète des objectifs et l'application des mesures posent problème. Ainsi, pour sortir de ce
carcan du sous-développement, nos Etats doivent fidéliser avec les règles démocratiques de
développement en résumé, il convient de rendre au Parlement, son « droit » de contrôle. En
définitive, une « véritable » réforme s’impose, elle demeure un instrument nécessaire à l’as-
sainissement des finances publiques et reste un gage de bonne gestion. Elle doit aller dans
le sens de faire ressortir des irrégularités et de donner des recommandations aux autorités.
Celles-ci à leur tour si, elles les appliquent normalement et sans réserve aucune, contribue-
ront à réduire sensiblement, la propension des faits délictueux susceptibles de nuire à nos
Etats. En clair, si le régime parlementaire ne parvient pas à faire prévaloir la sévérité néces-
saire dans la répression des abus ministériels en matière de finances publiques, c’est lui-
même qui, un jour, se trouvera atteint dans son crédit 97

97 Rapport fait au nom de la commission des finances du Sénat, chargée d’examiner la proposition de
loi adoptée par la Chambre des députés, relative à l’organisation du contrôle des dépenses enga-
gées, séance du 9 juin 1922.

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