UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR

FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES

DEPARTEMENT DE SCIENCE POLITIQUE

Année académique 2022-2023

COURS D’INTRODUCTION A L’ANALYSE

DES POLITIQUES PUBLIQUES
Dr. Saliou Faye, Maître de Conférences

***

PLAN DU COURS

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES.......................................................................................... 3
INTRODUCTION ................................................................................................................................ 6
I- L’approche disciplinaire : les politiques publiques comme construits de recherche .............. 9
A. Les racines praxéologiques : Government Studies et management public ............................... 10
B. L’analyse des politiques publiques en France ........................................................................... 11
1) La sociologie des organisations........................................................................................... 11
2) L’école grenobloise .............................................................................................................. 12
3) Le renouveau sociologique .................................................................................................. 16
CHAPITRE 1 : QU’EST-CE QU’UNE POLITIQUE PUBLIQUE ? .......................................................... 18
Section 1 : Genèse et évolution de l’analyse des politiques publiques ............................................ 18
1- La genèse dans les années 1950................................................................................................ 18
2- Le basculement dans les années 1960-1970 ............................................................................. 18
3- Les évolutions récentes ............................................................................................................. 20
Section 2 : Quelques définitions des politiques publiques................................................................ 20
CHAPITRE 3 : DES PROBLEMES AUX POLITIQUES : LES PROCESSUS DE MISE A L’AGENDA ...... 25
Section 1 : La construction sociale d’un problème public ............................................................... 25
Section 2 : La mise à l’agenda ............................................................................................................ 27
CHAPITRE 4 : LES ELEMENTS CONSTITUTIFS D’UNE POLITIQUE PUBLIQUE .............................. 30
Section 1 : Les éléments constitutifs d’une politique publique ........................................................ 30
Section 2 : L’approche des trois « I » ................................................................................................ 31
 Paragraphe 1 : Les institutions. Les politiques publiques comme produits institutionnels ............... 32
1- L’institution : une définition sociologique..................................................................................... 32
2- Les approches institutionnalistes dans l’action publique ............................................................. 32
3- Les néo-institutionnalismes .......................................................................................................... 33
4- L’instrumentation de l’action publique ..................................................................................... 34
Paragraphe 2 : Les intérêts. Les politiques publiques comme stratégies de pouvoir ........................ 37
1- Rationalité, calcul, stratégie................................................................................................ 37
2- Domination, pouvoir… ....................................................................................................... 39
Paragraphe 3 : Les idées. Les approches cognitives : les politiques publiques comme constructions
de sens ............................................................................................................................................... 39
1- La notion de référentiel .......................................................................................................... 40
2- Les critiques apportées à la notion de référentiel................................................................. 41
CHAPITRE 2 : UN CADRE D’ANALYSE GENERAL : L ’APPROCHE SEQUENTIELLE ....................... 43
1- Présentation de la grille séquentielle ........................................................................................ 43
2- Les limites de l’approche séquentielle ...................................................................................... 44
A- L’ordre des étapes .................................................................................................................. 44
B- Certaines étapes sont parfois très difficiles à identifier ...................................................... 44
Deux perspectives d’analyse : Top-down versus bottom-up ................................................... 45
CHAPITRE 4 : TYPOLOGIE DES POLITIQUES PUBLIQUES ............................................................... 46
Section 1 : La typologie de Lowi des politiques publiques............................................................... 46
CHAPITRE 4 : EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET TRANSFORMATION DE L ’ETAT .... 48
CHAPITRE : ANALYSER LE CHANGEMENT DANS L’ACTION PUBLIQUE AU PRISME DE SES
TEMPORALITES .................................................................................................................................... 51

CHAPITRE 4 : EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES ............................................................. 51

p. 2
INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES
I. Dictionnaire
Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot, Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques
publiques, Presses de Sciences Po, 2019 (5ème édition)

II. Ouvrages
Faure, A., Pollet, G. et Warin, P. (1995), La Construction du sens dans les politiques publiques.
Débats autour de la notion de référentiel, Paris, L’Harmattan

Fontaine, P. Hassenteufel, To change or not to change ?, les changements de l’action publique

à l’épreuve du terrain, PUR, 2002

G. Massardier, Politiques et action publiques, Armand Colin, 2003

Grawitz (Madeleine), Leca (Jean) dir., 1985, Traité de science politique, Paris, PUF, (vol.4).

J.G. Padioleau, L’Etat au concret, PUF, 1982

J.P. Gaudin, L’action publique – Sociologie et politique, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2004

John W. Kingdon, Agendas, Alternative and Public Policies, 1984

Mény, Y. & Thoenig, J.-C. (1989), Politiques publiques, Paris, PUF.

P. Duran, Penser l’action publique, LGDJ, 1999

P. Favre, Comprendre le monde pour le changer, Presses de Sciences Po, 2005.

P. Lascoumes, P. Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Presses de Sciences Po, 2005.

P. Muller, Y. Surel, L’analyse des politiques publiques, Clefs Montchrestien, 1ère éd, 1998.

Philippe Zittoun, La fabrique politique des politiques publiques. Une approche pragmatique de
l’action publique, Presses de Sciences Po, 2013.

S. Jacob, N. Schiffino, Politiques publiques. Fondements et prospective pour l'analyse de

l'action publique, Bruylant - Traités de science politique, 2021

p. 3
 III. Articles
B. Palier, Y. Surel, « Les « trois I » et l’analyse de l’Etat en action », RFSP, vol. 55, n°1, fév.
2005

Favre, P. (2005), « Un dictionnaire des politiques publiques : problématiques et enjeux de

l’analyse de l’action publique », Revue française de science politique, 55 (1), p. 189-193.

Hall, P.A., Taylor, R.C.R. (1997), « La science politique et les trois néo-institutionnalismes »,
Revue française de science politique, Vol. 47 (3-4), p. 469-496.

Hassenteufel, P. & Smith, A. (2002), « Essoufflement ou second soufflé ? L’analyse des

politiques publiques « à la française » », Revue française de science politique, 52 (1), p.53-73.

Lindblom, C. (1959), « The Science of Muddling through », Public Administration, vol. 19, p.
79-88.
Lindblom, C. (1979), « Still Muddling, not yet Through », Public Administration Review,
vol. 39, n° 6, p. 517-526.

Muller, P. (1996), « Cinq défis pour l’analyse des politiques publiques », Revue française de
science politique, 46 (1), p. 96-102.

Muller, P. (2000), « L’analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique
de l’action publique », Revue française de science politique, 50 (2), p. 189-207.

P. Duran, J. Cl. Thoenig, « L’Etat et la gestion publique territoriale », RFSP, vol. 46, n°4, août
1996

P. Muller, « Une théorie du changement dans l’action publique », RFSP, Fév. 2005

P. Pierson, « Path Dependance, Increasing Returns and the Study of Politics », Americal
Political Science Review, n° 94, juin 2000

Ph Garraud « Politiques nationales ; élaboration de l’agenda », L’Année Sociologique, 1990

Pierson, P. (2000), « Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics »,
American Political Science Review, Vol. 94 (2), p. 251-267.

Pierson, P. (2000), « Path Dependence, Increasing Returns, and Political Science », American
Political Science Review, vol. 94, n° 2, p. 251-267

p. 4
R. Payre, G. Pollet, « Analyse des politiques publiques et sciences historiques », RFSP, fév.
2005

Thoenig (Jean-Claude), « L'analyse des politiques publiques », dans Grawitz (Madeleine), Leca
(Jean) dir., 1985, Traité de science politique, Paris, PUF, (vol.4).

Y. Surel, « Idées, intérêts, institutions dans l’analyse des politiques publiques », Pouvoirs, 87,
1998, 161-178.

p. 5
 INTRODUCTION

L'analyse des politiques publiques constitue comme l'écrit Pierre Muller, « La branche la
plus récente de la science politique moderne. Elle emprunte un certain nombre de ses
concepts à la sociologie, le droit, l'économie, la psychologie »1. Il s'agit « d'une science de
l'État en action »2.

Selon la définition classique qu’en donne Jean-Claude Thoenig, une politique publique est
« un programme d’action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou
gouvernementales »3. Les politiques publiques sont donc des outils et des moyens mis en
œuvre par les pouvoirs publics pour atteindre des objectifs dans un domaine particulier de la
société. Il s’agit d’étudier ce que les autorités publiques produisent, par quels moyens et pour
quels résultats (Mény, Thoenig, 1989).

Elles désignent les interventions d’une autorité investie de puissance publique et de légitimité
gouvernementale sur un domaine spécifique de la société ou du territoire (Grawitz et Leca,
1985). Elles recouvrent un vaste champ d’intervention possible : ce sont par exemple, la
politique économique, la politique de la ville, de la jeunesse, de la sécurité, etc. Ces politiques
publiques ont une histoire, c'est-à-dire qu’elles ont connu des évolutions en fonction des
préoccupations politiques de l’époque. Des changements de paradigme ou de référentiel se sont
produits, expliquant ainsi de nouvelles préoccupations ou justifiant la mise en œuvre de moyens
d'actions différents.

L’enseignement des « politiques publiques » est passé à une « sociologie de l’action publique »,
l’« action publique » englobant les « politiques publiques » mais ne s’y résumant pas. Ce
changement apparemment formel (mais qui est en fait une ouverture de l’objet) s’explique :
- par les transformations affectant l’objet d’analyse lui-même ;
- par un tournant disciplinaire majeur dans la science politique ;
- mais surtout par l’imprécision du terme de « politique publique ».

Qu’est-ce qu’une politique publique ? Le fait de poser cette question renvoie à un rite
académique mais surtout à une réelle difficulté initiale de définition de l’objet. On pourrait
définir sommairement une « politique publique » comme un produit normatif (un ensemble fini
de normes, de règles, de procédures…) pensé, impulsé, mis en œuvre par une autorité investie
de puissance publique et de légitimité gouvernementale afin d’intervenir sur un domaine
spécifique de la société ou du territoire. Or, le terme de politiques publiques renvoie à deux
termes imprécis :

1 Muller (P.), Les politiques publiques, PUF 1994

2 Jobert (B.) et Muller (P.), L'État en action, Corporatisme et politiques publiques, Paris, P.U.F, 1987
3 Leca et Grawitz, « L’analyse des politiques publiques », in Traité de science politique sous la direction, 1985

p. 6
La dimension « politique » : inutile de rappeler ici la polysémie bien connue du mot (que
l’anglais permet de contourner : politics, policy, politic).

D’autant plus que, pour une large part de la science politique, du moins la plus sociologisée, la
localisation de ce « politique » n’est ni l’Etat (et ses instances périphériques : les partis,
l’administration) ni le seul pouvoir : le politique est en fait une qualification de relations
sociales et de comportements sociaux divers, relevant de la construction (inégale) de sens entre
acteurs placés en situation de concurrence pour l’obtention de biens divers et qui prennent le
label de « politique » au sens où ils concernent le champ politique.

D’où il découle qu’analyser les politiques publiques serait explorer une dimension de ce champ
politique, la plus institutionnalisée mais aussi la plus opératoire : les politiques publiques
délimitent et structurent les systèmes politiques, ses espaces, ses enjeux, ses processus de
règlement des conflits ou d’allocation des ressources, etc. On verra que tout ceci est
partiellement vrai.

Le « public » : ce terme renvoie d’abord littéralement à l’idée de destinataires, d’assujettis, de

bénéficiaires, d’usagers qui sont le public visé par l’action gouvernementale et administrative.
Mais plus généralement, le « public » dont il est question ici renvoie bien sûr à l’Etat ; d’où
étudier des politiques publiques serait traiter l’action gouvernementale et il s’agirait ici de
qualifier le travail gouvernemental pour en dégager les caractéristiques principales. Or il y a au
moins deux difficultés à ce stade :

1) Il est parfois difficile de traiter scientifiquement de l’Etat (et du champ bureaucratique)

au sens où, comme Bourdieu le remarque, il institue lui-même et impose au chercheur
les catégories par lequel il est pensé : « entreprendre de penser l’Etat, c’est s’exposer
à reprendre à son compte une pensée d’Etat, à appliquer à l’Etat des catégories de
pensée produites et garanties par l’Etat, donc à méconnaître la vérité la plus
fondamentale de l’Etat »4. L’Etat impose non seulement ses catégories d’analyse
(« l’intérêt général », la « puissance publique », la « régulation », etc.) mais aussi ses
propres objets : « c’est dans le domaine de la production symbolique que l’emprise de
l’Etat se fait particulièrement sentir : les administrations publiques et leurs représentants
sont grands producteurs de « problèmes sociaux » que la science sociale ne fait bien
souvent que ratifier en les reprenant à son compte comme problèmes sociologiques »5.

En effet, ainsi que l’exprimait déjà Bourdieu dans un court article sur les conditions de
possibilité et les limites de l’efficacité politique : « L’action politique est possible

4 Pierre Bourdieu, « Esprits d’Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique », in Raisons pratiques. Sur la théorie de
l’action, Paris, Seuil, 1994, p. 101.
5 Ibid., p. 104-105.

p. 7
 parce que les agents qui font partie du monde social, ont une connaissance (plus ou
moins adéquate) de ce monde et que l’on peut agir sur le monde social en agissant
sur leur connaissance de ce monde. Cette action vise à produire et à imposer des
représentations (mentales, verbales, graphiques ou théâtrales) du monde social qui
soient capables d’agir sur ce monde en agissant sur la représentation que s’en font les
agents. Ou, plus précisément, à faire ou à défaire les groupes – et, du même coup, les
actions collectives qu’ils peuvent entreprendre pour transformer le monde social
conformément à leurs intérêts – en produisant, en reproduisant ou en détruisant les
représentations qui rendent visibles ces groupes pour eux-mêmes et pour les autres et
qui peuvent prendre la forme d’institutions permanentes de représentation et de
mobilisation. »6.
Bourdieu mettait ainsi en évidence l’efficacité symbolique de la politique et
l’importance à accorder au discours politique qui en tant qu’énoncé performatif est aussi
une action qui vise à faire advenir ce qu’il énonce. Pour Bourdieu, toute théorie est
un programme de perception et, ajoute-t-il, « cela n’est jamais aussi vrai que pour les
théories du monde social » dans lesquelles « le pouvoir structurant des mots, leur
capacité de prescrire sous apparence de décrire et de dénoncer sous apparence
d’énoncer » (ibid., p. 69) est particulièrement indiscutable.

2) La seconde difficulté est d’ordre moral, plus qu’intellectuel : l’idée de « politique

publique » sous-tend des éléments qui ne se trouvent pas vraiment dans la réalité et qui
sont connotés très positivement : l’idée de primauté de l’Etat, de volontarisme politique,
d’arbitrages justifiés et rationnels, de souci de l’intérêt général, de souveraineté de la
décision, de cohérence entre les moyens et les fins, d’inscription nationale de la
décision, etc. Or, face à des phénomènes comme la décentralisation, la mondialisation,
l’intégration africaine, on verra que ce qui est formellement produit par l’Etat est en fait
co-produit (dans l’Etat et entre l’Etat et d’autres groupes sociaux), irrationnel, précipité,
mu par des intérêts particuliers, instable, multi-niveaux, polycentrique, etc.

L’ambiguïté des « politiques publiques » résulte en grande partie de cette juxtaposition entre
ces deux dimensions. Il est vraiment difficile de donner une définition claire d’une politique
publique et que cet objet, une fois déconstruit, est avant tout caractérisé par sa complexité, sa
fluidité, sa ductilité et son instabilité.

Malgré ce rappel à la prudence, il reste toutefois possible de penser l’action publique de façon
sérieuse ; il s’agit d’ailleurs de la principale originalité de l’étude des politiques publiques :
sociologiser notre regard sur l’Etat, c’est-à-dire saisir l’Etat à partir de son action (et non à partir
de ses catégories d’action ou de sa supposée « essence ») et voir quels sont les déterminants de

66Bourdieu, P. (1981), Décrire et prescrire. Note sur les conditions de possibilité et les limites de l’efficacité politique, Actes
de la recherche en sciences sociales, n°38, mai 1981, p.69. Voir également Bourdieu, P. (1981), La représentation politique.
Eléments pour une théorie du champ politique, Actes de la recherche en sciences sociales, n°36/37, p. 3-24.
p. 8
cette action (les résultats électoraux ? les intérêts propres au champ bureaucratique ? la nature
des problèmes sociaux ?) tout comme ses effets propres sur la société.

On parlera donc plutôt d’une sociologie de l’action publique : analyse des actions entreprises
par l’Etat mais aussi des actions menées par d’autres groupes sociaux à des niveaux multiples ;
dans « l’action publique », on ne regarde pas que l’Etat (gouvernement, administration, partis,
etc.) mais aussi la société ; les « politiques publiques » ne sont pas seulement issues de décisions
publiques mais doivent être plutôt entendues comme des assemblages composites d’éléments
hétérogènes et recyclés (cf. L’Ecopouvoir de P. Lascoumes).

Il en découle une double déconstruction de l’Etat, en interne et en externe : en interne : l’Etat

n’est donc plus perçu par en haut et comme un bloc homogène ; mais par le bas et par le détail,
comme un agrégat d’institutions différentes (ministères, administrations, grands corps etc.),
éventuellement placées en situation de compétition car porteuses de stratégies et d’intérêts
divergents. En externe, de même l’Etat est relativisé dans son environnement social, à travers
des interactions diverses et complexes qu’il entretient avec la « société civile » ; d’où une
frontière très poreuse entre ces deux entités.

I- L’approche disciplinaire : les politiques publiques comme

construits de recherche

Selon Jones, les politiques publiques sont des « catégories analytiques », c’est-à-dire autant le
produit de l’action des acteurs politiques que le travail de construction de son objet par le
chercheur. Il s’agit donc de prendre en considération les outils intellectuels, conceptuels et
méthodologiques, qui permettent à ce dernier de construire une politique publique, selon le
principe épistémologique de base selon lequel « le point de vue crée l’objet ». En fait, le savant
participe par ses outils conceptuels et disciplinaires à construire la réalité qu’il étudie ; il ne la
constate pas passivement.

Cette nécessité de s’interroger sur la discipline dite de « sociologie de l’action publique » (ou
de branche de la science politique spécialisée sur les politiques publiques) est redoublée par le
fait qu’elle a ou peut avoir des effets directs ou indirects sur l’action publique. Il s’agit de la
notion de double herméneutique chez Anthony Giddens. Le contexte général de l’action
publique est marqué par quatre grandes mutations qui favorisent d’autant plus ces effets de
double herméneutique :
- la managerialisation de l’Etat ;
- la transnationalisation de l’action publique ;
- la mise en concurrence des territoires de l’action publique (le niveau national n’est plus
le seul ni le plus important) ;
- et surtout l’importance des activismes savants, des militantismes de chaire.

p. 9
D’où l’idée avancée par Olivier Ihl de « sciences du gouvernement » qu’il s’agirait
d’analyser : gouverner, c’est s’appuyer sur des modèles d’action qui s’imposent et en imposent
par leur capacité à se draper d’une forme d’objectivité ; il faut donc étudier les interactions
multiples entre des savoirs académiques et des pratiques bureaucratiques, souvent à travers des
formes d’ingénierie de gouvernement et des catégories d’intervention publique (l’exemple
type étant la fameuse « gouvernance »). D’où également la nécessité d’une analyse
sociologique de ces « entrepreneurs de scientificité » qui visent des effets de légitimation
scientifique de l’action bureaucratique.

A. Les racines praxéologiques : Government Studies et management

public

Le 1er moment est celui de l’approche pragmatique dans l’analyse des politiques
publiques ; celle-ci vise à apporter un ensemble de méthodes rationnelles et opératoires au
service des décideurs politiques et à mettre en œuvre les méthodes modernes de gestion des
entreprises dans le secteur public ; d’où la dimension praxéologique : le savoir tourné vers
l’action.

L’analyse des politiques publiques naît d’abord aux Etats Unis après la seconde guerre
mondiale, dans le contexte historique du New Deal et de l’Etat interventionniste puis de la crise
économique des années 1970, et s’oriente de façon pragmatique et fonctionnaliste vers la
résolution des problèmes d’allocation des ressources publiques. Il s’agit de la tradition anglo-
saxonne des government studies qui obéissent à plusieurs caractéristiques :
- le financement privé (par exemple par la fondation Ford) pour de nombreuses enquêtes ;
- la dépendance de l’agenda scientifique par rapport aux problèmes concrets rencontrés
par les administrations ;
- l’imbrication des registres descriptifs et prescriptifs ;
- et l’éclatement des cadres d’analyse en raison des singularités sectorielles des études
(l’objet prime le concept).

Avec l’apparition de l’analyse des politiques publiques, il s’agit donc d’une science pour
l’action des gouvernants. La question est la suivante : dans quelles conditions sont faits les
choix publics et comment les éclairer ? De même, le débouché de ce programme réside dans la
formation à la gestion publique auprès des hauts fonctionnaires7.

Mais cela renvoie aussi à l’histoire du droit public et aux logiques propres au champ juridique.
On peut renvoyer ici à une périodisation classique du droit administratif en trois périodes
distinctes :

7cf. création d’écoles de management public aux Etats Unis : citons la Graduate School of Public Policy à Berkeley, la
Kennedy School of Government de Harvard ou la filière de management public à la Graduate School of Business de Stanford
p. 10
 - entre 1800 et 1900, qui correspond au règne du critère de la puissance publique ;
le langage administratif qui domine est le principe de soumission hiérarchique au
politique et de respect de la règle juridique : c’est le langage du droit ;
- entre 1900 et 1945-60, c’est le règne du critère du service public ; l’administration
s’est développée au-delà des critères traditionnels de l’Etat libéral et embrasse de
nombreux secteurs ; le langage du droit administratif s’enrichit d’un savoir technique
propre à chaque secteur et mis en œuvre par des spécialistes ;
- depuis 1960, la crise du critère du service public est actée ; on observe dès lors
l’apparition du langage managerial pour mieux gérer les organisations publiques. Le
management public se développe, en réponse à cette crise fonctionnelle du critère du
service public.

B. L’analyse des politiques publiques en France

Cette genèse praxéologique se traduit en France par un mouvement de spécialisation de la

question des politiques publiques en sociologie à partir des années 1960, puis en science
politique au début des années 1980. Mais la nouveauté est que la sociologie de l’action publique
s’autonomise de l’action politique et tente de devenir de plus en plus une discipline
intellectuelle autonome et non plus seulement une aide à la décision publique.

1) La sociologie des organisations

La sociologie des organisations a été la première discipline à investir le champ de l’analyse des
politiques publiques. Pourquoi la sociologie des organisations et pas la science politique ?
Par absence de la seconde principalement : la sociologie des organisations investit ce champ
d’étude à un moment où la science politique ne s’est pas encore véritablement autonomisée et
spécialisée comme discipline8.

De même, pourquoi la sociologie des organisations et pas le droit public ? Parce que ce
dernier a une approche trop formelle des processus gouvernementaux, en ne considérant que la
règle de droit (et pas son utilisation, notamment parce que cette dernière dénature souvent la
pureté formelle du texte juridique). Or contre le droit public, la sociologie des organisations va
déplacer le regard au-delà des règles procédurales et des organigrammes.

L’étude de l’action publique est à cette époque surtout le fait de sociologues ayant fait des
séjours d’étude aux Etats-Unis, qui en ramènent un net souci d’enquête de terrain et qui vont,
en outre, bénéficier des financements publics de la période gaullienne : citons Michel Crozier

8 Voir au sujet de l’histoire de la science politique, Pierre Favre, Naissances de la science politique, Paris, Fayard, 1989.
p. 11
qui fonde le Centre de sociologie des organisations (CSO), Jean-Pierre Worms, Pierre Grémion
ou Jean-Claude Thoenig.

Les études portent alors surtout sur le système politico-administratif de la France. De

même on observe une cristallisation des travaux autour de la problématique de la décision dans
les organisations : l’importance est accordée aux processus de négociation permanente
entre acteurs de ce système concernant les prérogatives que ceux-ci tiennent de leur
position institutionnelle.

Les concepts les plus importants de ce courant de recherche sont les suivants :
- Le concept de système organisé : une organisation est plus que la somme des actions
de ses membres ou de ses parties ;
- Le concept de pouvoir : celui-ci désigne la capacité de certains agents de mobiliser
certaines ressources afin de renforcer leur place dans l’organisation et de contraindre
l’action des autres agents ;
- Le concept de stratégie : les individus utilisent les règles formelles et informelles de
l’organisation en fonction de stratégies cohérentes.

Aujourd’hui, cette tradition de recherche est toujours vivace au Centre de sociologie des
organisations (CSO) avec les travaux de Christine Musselin, de Vincent Simoulin, d’Olivier
Borraz, etc.. Mais on parle désormais de « sociologie de l’action organisée » et non plus de
« sociologie des organisations » afin d’ouvrir la perspective : une action organisée renvoie
aux processus qui font qu’une situation d’interaction se stabilise entre des acteurs
individuels et collectifs (Musselin). En se fixant sur l’action et non plus sur la décision
publique, en analysant des pratiques administratives ordinaires et non plus des grands
projets de réforme portées par des élites, les travaux qui y sont réalisés montrent une
action publique morcelée, moins cohérente, chaque secteur ayant sa logique propre et
constituant un ordre local. Pour autant, cette action publique éclatée se caractérise par
une certaine continuité et une résistance au changement, les acteurs ayant les ressources
de freiner, voire d’annuler, les réformes et de résister aux chocs extérieurs. Enfin, ces
ordres locaux sont inégalement dominés par le politique.

2) L’école grenobloise
Il convient de souligner deux éléments pour introduire cette « école grenobloise » :
Celle-ci désigne un laboratoire : le CERAT (Centre de recherche sur le politique,
l’administration, la ville et le Territoire, rattaché à l’IEP de Grenoble). Un livre en est le point
de départ, publié en 1987 : L’Etat en action de Bruno Jobert et Pierre Muller.

p. 12
L’école grenobloise apparaît donc dans la seconde moitié des années 1980. Ce moment de
l’analyse des politiques publiques en France renvoie donc à un contexte particulier, à la fois
politique, académique et intellectuel :
- Politique : il s’agit du contexte de la décentralisation et du processus de planification ;
- Académique : il s’agit du contexte du développement à la fin des années 1970 de
l’analyse des politiques publiques au sein de la science politique qui revendique de plus
en plus son autonomie intellectuelle et institutionnelle (contre le droit public
notamment). Les effets de concurrence entre les deux disciplines, droit et science
politique, doivent être soulignés parce que celle-ci a poussé la seconde plutôt du côté de
la sociologie ;
- Intellectuel : il faut en effet noter l’influence sur les chercheurs du CERAT des travaux
des sociologues des organisations et notamment de M. Crozier. Autre influence
intellectuelle notable : les travaux de Lucien Nizard sur la planification qui sont
revendiqués par Muller et Jobert.

La nouveauté de cette école grenobloise réside dans le fait que le regard se tourne sur la
dimension cognitive des politiques publiques et sur les constructions intellectuelles dont
elles sont porteuses. On insiste donc sur les idées, les valeurs ou les symboles plus que sur
les processus, les institutions ou les stratégies. Cela s’inscrit au sein du constructivisme
social (avec comme livre fondateur l’ouvrage de Berger et Luckman sur La construction
sociale de la réalité), selon lequel la réalité sociale est une construction de sens qui découle
d’interactions multiples entre des individus.

Trois concepts importants sont développés au sein de l’école grenobloise :

- la notion de référentiel entendu comme une image de la réalité sur laquelle on peut
intervenir ;
- le rapport sectoriel/global (ou RGS) ;
- et la notion de médiateur entendu comme les groupes sociaux porteurs de référentiels.

Aujourd’hui, cette école semble entrée en crise (notamment la notion de référentielle,

abusivement présentée comme le « modèle français d’analyse des politiques publiques »)
parce qu’elle n’est plus la seule à réfléchir à l’action publique et doit subir la concurrence
d’autres traditions de recherche.

Pour expliquer ces grands changements de tendance dans la mise en œuvre des politiques
publiques, deux notions proches ont été proposées : le paradigme et le référentiel.
Le paradigme de politique publique renvoie à la conception globale qui anime les promoteurs
d’une politique publique. Ce concept de Peter Hall s’inspire de l’épistémologie des sciences
de Thomas Kuhn qui, dans La structure des révolutions scientifiques (1983), montre que
quatre éléments principaux constituent un paradigme en science, c'est-à-dire un consensus
dominant au sein d'un champ scientifique :

p. 13
 - des principes métaphysiques généraux : ils orientent la vision du monde des
scientifiques (dans le domaine de l’action publique, ce sont les récits globaux du
fonctionnement de la société, par exemple le paradigme néolibéral) ;
- des hypothèses et des lois : ce sont des axiomes, des théories d’action et des
raisonnements qui font le lien entre des principes globaux et les systèmes d’action
publique concrets (ce sont les normes d’action que sous-tend un ensemble idéologique)
;
- une méthodologie : elle délimite les comportements légitimes (dans l’action publique,
ce sont les rapports entre les acteurs qui peuvent être hiérarchiques ou partenariaux) ;
- les instruments et les outils : ils permettent l’observation scientifique (dans l’action
publique, ce sont les dispositifs d’intervention telles que les aides sectorielles ou les
protections douanières).

Selon Thomas Kuhn renvoie à « un ensemble de théories, de concepts, de notions de base qui,
à un moment donné de l’histoire d’une discipline, constituent le cadre général de référence du
travail scientifique pour une communauté de chercheurs ». Un paradigme fonctionne comme
un ensemble d’éléments qui rend un système d’acteurs cohérent et durable. Pour Peter Hall
(« Policy Paradigms, Social Learning, and the State : The Case of Economy Policy-
Makiing in Britain », 1993), le changement de paradigme de politique publique s’explique par
la remise en cause accumulée des politiques déjà en place. Dans Governing the Economy : The
Politics of State Intervention in Britain and France (1986), il estime ainsi qu’un changement
de paradigme s’est produit dans le domaine des politiques macro-économiques : si les Trente
Glorieuses s’inscrivent dans un paradigme keynésien, un nouveau paradigme libéral et
monétariste se met en place à partir des années 1980.
Le référentiel de politique publique s’inscrit dans une perspective d’analyse cognitive de
l’action publique. Selon cette approche, les politiques publiques apparaissent comme la
construction d’un rapport au monde propre à une société. Les politiques publiques sont définies
à partir d’une certaine représentation d’un problème et de ses solutions envisageables. Comme
le souligne Pierre Muller (dans le Que sais-je intitulé Les politiques publiques, 9e édition,
2011) principal tenant de cette approche, « élaborer une politique publique consiste d’abord
à construire une représentation, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir. C’est
en référence à cette image cognitive que les acteurs organisent leur perception du problème,
confrontent leurs solutions et définissent leurs propositions d’action : cette vision du monde
est le référentiel d’une politique ». A titre d’exemple, la politique de la santé est définie selon
une représentation précise du statut de la maladie dans la société moderne et du statut des
personnels chargés de mettre en œuvre les systèmes de soin.

Selon Pierre Muller, le référentiel articule quatre niveaux de perception du monde qui sont
liés entre eux :
- les valeurs : les représentations les plus fondamentales sur ce qui est bien ou mal,
désirable ou à rejeter. Elles définissent un cadre global de l’action publique ;

p. 14
 - les normes : elles définissent des principes d’action plus que des valeurs, par exemple
l’exigence de modernisation de l’agriculture ;
- les algorithmes : ils sont des relations causales qui expriment une théorie de l’action.
Ils peuvent être exprimés sous la forme "si... alors" : "si le gouvernement laisse filer la
monnaie, alors les entreprises gagneront en compétitivité" ;
- les images : elles sont des vecteurs implicites de valeurs, de normes ou même
d’algorithmes. Ce sont des raccourcis cognitifs qui font sens immédiatement. Par
exemple, c’est le jeune agriculteur dynamique et modernisé.

Dans Les politiques publiques (2011), Pierre Muller explique le changement via la distinction
entre :
- le référentiel global : c’est "une représentation générale autour de laquelle vont
s’ordonner et se hiérarchiser les différentes représentations sectorielles. Il est
constitué d’un ensemble de valeurs fondamentales qui constituent les croyances de
base d’une société, ainsi que de normes qui permettent de choisir entre des conduites"
;
- le référentiel sectoriel : c’est "une représentation du secteur, de la discipline ou de
la profession".

L’articulation ces deux niveaux de référentiel forme le Rapport global-sectoriel. Au sein d’un
référentiel, la cohérence n’est, en effet, jamais parfaite : il coexiste toujours plusieurs
conceptions de la nature et du rôle du secteur. Celle qui domine le peut car elle se conforme à
la hiérarchie globale des normes existant dans le référentiel global. Cette représentation
s’impose alors comme cadre de référence. Sa force repose justement dans sa capacité à générer
des éléments d’articulation entre le global et le sectoriel. Certains acteurs ont donc des capacités
plus importantes que d’autres parce qu’ils sont les médiateurs du Rapport global-sectoriel,
ce sont eux qui vont occuper une place dominante au sein du secteur considéré.

Dans Le technocrate et le paysan (1984), Pierre Muller donne un bon exemple de la manière
dont s'opère un changement de référentiel dans les politiques publiques. Il distingue deux
référentiels globaux dans lesquels viennent s’inscrire les politiques agricoles :
- un référentiel d’équilibre : sous la IIIe République, les hommes politiques français
mènent une politique de maintenance. Ils ont la volonté de protéger le marché intérieur
(tarifs douaniers élevés de Jules Méline), de limiter l’exode rural et donc d’éviter la
modernisation de l’agriculture. Le référentiel sectoriel qui lui correspond dans le
domaine agricole est celui d’une paysannerie nombreuse ;
- un référentiel de modernisation : sous la Ve République, l’arrivée de De Gaulle au
pouvoir coïncide avec la mise en place d’un nouveau rapport global-sectoriel. Le secteur
agricole est analysé comme un secteur économique qui doit remplir des objectifs de
productivité ambitieux pour combler son retard par rapport aux autres pays. Mais il
manque encore un référentiel sectoriel pour porter ce nouveau référentiel global.

p. 15
C’est ici qu’entrent en jeu les médiateurs qui vont permettre l'harmonisation du référentiel
global et du référentiel sectoriel : le Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA). En
quelques années, ce syndicat remet en cause les dogmes des anciennes élites agrariennes en
insistant sur la nécessité pour l’agriculture de se moderniser. Il construit une nouvelle
représentation du métier d’agriculteur et une nouvelle conception du rôle social de l’agriculture.
Il va rendre intelligible les changements dans le domaine agricole et proposer un programme
d’actions pour accélérer les transformations, et notamment de favoriser l’accroissement de la
taille des exploitations (par des mesures d'aide au départ des vieux agriculteurs afin que les
jeunes puissent racheter leur terre).

Le gouvernement qui affronte alors une crise de modernisation due à l’écart entre le nouveau
référentiel global et l’ancien référentiel sectoriel, va s’appuyer sur ces médiateurs pour
promouvoir sa politique. Il reprend le programme du CNJA et crée plusieurs lois qui actent la
transformation du référentiel de politique agricole. Il fait même du CNJA un médiateur
privilégié en écartant de la discussion les autres syndicats. Les dirigeants de ce syndicat vont
ensuite accéder aux commandes de la principale organisation paysanne, la Fédération nationale
des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), ce qui confirme la prise du pouvoir du CNJA
sur le secteur agricole.

Ainsi pour Pierre Muller, il existe une relation directe et réciproque entre un changement
de référentiel et la promotion d'un nouveau groupe à la tête du secteur concerné. Elle est
due au fait que ce nouveau référentiel exprime la vision du monde de ce groupe à travers
sa vision du rapport global-sectoriel.

3) Le renouveau sociologique

Pour résumer, la France présente une double spécificité dans l’analyse des politiques publiques
qui autorisent certains (Smith, Hassenteufel) à parler d’une « structuration française de ce
champ d’étude » :
- le poids des recherches consacrées au fonctionnement interne de l’Etat ;
- et un fort scepticisme par rapport à la rationalité de l’action de l’Etat et de la
décision publique (avec comme corollaire le rejet de la théorie du rational choice
comme postulat de recherche).

Et on peut sans doute rajouter un 3ème trait spécifique aux études françaises sur les politiques
publiques : à savoir une nette tendance réflexive à constamment s’interroger sur sa
vitalité et sur la validité de ses présupposés théoriques ; on a ainsi parlé d’un « âge d’or »,
d’un « essoufflement », de la quête corrélative d’un « second souffle », etc. (cf. les nombreux
numéros de la RFSP qui établissent des bilans et notamment le dernier qui insiste sur la diversité
des approches).

p. 16
Car dans les années 1990, l’analyse des politiques publiques a tendance à se cloisonner comme
une sous-discipline de la science politique, voire même à s’autonomiser de cette dernière et à
se replier sur elle-même. Plusieurs reproches luis sont ainsi adressés :
- une technicisation croissante et une sur-spécialisation (liée à l’emprisonnement du
financement des recherches, en raison de l’importance des commandes publiques sur
des politiques sectorielles) ;
- la négligence des questionnements fondamentaux de la science politique (comme la
compétition politique, la structuration du champ politique, la domination sociale, etc.) ;
- le développement de concepts spécifiques, qui ne valent que pour les politiques
publiques et qui ne sont pas opératoires pour d’autres objets de la discipline (comme les
partis, le vote, etc.) ;
- une forte négligence quant aux questions de méthode (lesquelles ne sont pas spécifiées) ;
- et le développement concomitant d’une terminologie spécialisée, jargonnante…

Aujourd’hui, l’analyse des politiques publiques connaît un renouveau sociologique récent

(qualifié de « second souffle »), c’est-à-dire une normalisation disciplinaire dans lequel ce cours
entend se placer. Ces nouvelles approches et ces nouvelles questions peuvent être ramenées à
plusieurs points :
- un intérêt nouveau pour la question du politique et plus spécifiquement de l’articulation
entre politiques publiques et compétition politique ;
- la question connexe de la légitimation des politiques publiques et de leur dimension
symbolique.

p. 17
 CHAPITRE 1 : QU’EST-CE QU’UNE POLITIQUE PUBLIQUE ?

Section 1 : Genèse et évolution de l’analyse des politiques publiques

Tel comme exposé dans l’introduction, nous reprenons ici les tournants majeurs de l’évolution
de la genèse de l’analyse des politiques publiques.

1- La genèse dans les années 1950

L'analyse des politiques publiques fait son apparition dans les années 1950 aux États-Unis ; il y a
à ce moment-là une forte articulation entre analyse et pratique : les premiers analystes sont en
même temps des praticiens de l'action publique (universitaires consultants pour
l'administration).

C'est le développement des policy sciences (Cf. ouvrage fondateur de Lerner et Laswell en
1951). Le but de cette nouvelle discipline était de produire des connaissances applicables à
la résolution des problèmes de l'action publique. Il s'agit d'améliorer l'efficacité des
politiques publiques en rationalisant l'action étatique. C'est donc une science de l'action
publique et pour l'action publique, opérationnelle, qui vise à aider la prise de décision. Ex
: élaboration d'un outil de planification budgétaire : le planning programming budgeting system
(PPBS), mis en œuvre au niveau fédéral américain dans les années 1960. C'est un projet
simultanément politique et scientifique (rationnaliser l'action publique), qui se développe dans
l'Etat. En France, cela se traduit par exemple par la mise en place du Commissariat au Plan et le
développement de la procédure de rationalisation des choix budgétaire (RCB).

Dans cette première période, on se focalise essentiellement sur la décision publique et

l'analyse repose sur deux postulats principaux : la rationalité de la décision ; et le caractère
non problématique de la mise en œuvre (qui est d'ailleurs l'objet d'une attention très limitée).
Le contexte de l'époque est très particulier : croissance économique forte et forte légitimité de
l'Etat. Mais les choses vont changer dans les décennies suivantes.

2- Le basculement dans les années 1960-1970

Tournant de la discipline dans ces deux décennies (surtout les années 1970) pour 3 séries de
raisons :
- Des raisons pratiques : les dispositifs qui ont été développés dans la première phase
de la discipline sont couteux et connaissent des échecs relatifs. Ex : la guerre du
Vietnam durant laquelle l'armée américaine a tenté de rationaliser son action ; ou le
début de la crise de la planification à la française. C'est aussi le moment où démarre la
crise économique (suite aux chocs pétroliers des années 1970), qui révèle l'incapacité
de l'Etat à répondre à la stagflation (progression concomitante du chômage et de
l'inflation) et entraîne la contraction des dépenses publiques. Petit à petit, une

p. 18
 conception plus modeste de l'action publique se fait jour.

- Des raisons idéologiques : c'est le tournant libéral (conception libérale de

l'économie et de l'Etat qui devient dominante). On passe d'un paradigme keynésien
en matière économique (ex : politiques de relance budgétaires qui jouent sur la
demande) à un paradigme néo-libéral qui prône la rigueur (dérégulation,
privatisations, démantèlement progressif des monopoles étatiques). Cela
s'accompagne d'une redéfinition générale du rôle de l'Etat (délégitimé et qui se rétracte).
L’on se souvient de la célèbre citation de Reagan à son arrivée au pouvoir à la présidence
américaine : « si l'Etat ne peut répondre à vos problèmes, c'est peut-être que l'Etat est
le problème ».

- Des raisons théoriques : l'Analyse des Politiques Publiques fait un détour par la
sociologie des organisations qui devient une discipline incontournable dans les
années 1960 (Cf. travaux de Lindblom, March ou Wildawsky aux USA ; Crozier en
France) ; cela contribue à remettre en cause les deux postulats sur lesquels reposaient les
policy sciences. Sont en effet mis en avant les multiples dysfonctionnements de l'action
étatique, l'absence de rationalité de la décision publique, les difficultés de
l'administration à mettre en œuvre les décisions prises, l'autonomie des agents aux
guichets (les street-level bureaucrats), les limites des capacités de l'Etat à résoudre les
problèmes qu'il affirme prendre en charge, la rationalité limitée des acteurs (du fait
notamment d'un accès limité à l'information), etc. C'est l'ère du pessimisme
sociologique (après l'optimisme rationalisateur de la première période. On prend
désormais en compte les facteurs organisationnels et institutionnels, les conflits entre
acteurs et leurs caractéristiques sociologiques : l'Etat n'est pas un acteur homogène et
unitaire, mais il est composé d'une série d'acteurs souvent en concurrence. Il s'agit d'un
ensemble hétérogène, non cohérent et fragmenté.

Pour l'ensemble de ces raisons, la discipline « analyse des politiques publiques » se

transforme. Elle se retire tout d'abord du champ de l'aide à la décision pour devenir
progressivement une discipline académique et universitaire à part entière, autonome, en
tant que sous-discipline de la science politique. On assiste donc à un changement de nature
de la discipline.

Pour cela, et c'est le 2ème élément de transformation, elle se nourrit des autres courants
de recherche existants (qui vont lui permettre d'accroitre sa scientificité) : la sociologie des
organisations bien sûr, mais aussi la sociologie de l'action collective et des groupes
d'intérêt. On s'intéresse désormais aux acteurs qui gravitent autour de l'Etat et
participent aux processus de décision et l'étude du fonctionnement des institutions.

p. 19
 3- Les évolutions récentes

Cette dernière période se traduit par 3 évolutions majeures pour la discipline :

- Son institutionnalisation définitive en tant que sous-discipline autonome de la
science politique. Les indicateurs de cette institutionnalisation : nombre de thèses
soutenues en APP qui augmente ; des revues spécialisées (PMP, JEPP, GAP, etc.) ; des
manuels et dictionnaires ; le nombre de publications ; groupes spécialisés au sein des
associations de science politique ; etc.
- Sa « sociologisation » : on constate un intérêt de plus en plus grand pour les acteurs des
politiques publiques et leurs modes d'interaction et d'intervention. L'Etat n'est plus au
centre de l'analyse ; on cherche à comprendre les interactions existantes entre acteurs
publics et acteurs privés avec l’avènement de « réseau de politique publique » ; de «
coalition de cause » ; etc. La démarche sociologique est privilégiée.
- Son ouverture au-delà du cadre national : on constate en effet une évolution des
frontières de l'action publique et le développement de PP non étatiques. Cf. politiques
publiques locales, politiques publiques communautaires, politiques publiques
internationales. On est ainsi passé d'une production étatique des politiques
publiques à une construction collective de l'action publique, sur plusieurs niveaux
de pouvoir.

Section 2 : Quelques définitions des politiques publiques

Dans nos sociétés contemporaines, les politiques publiques sont omniprésentes. Mais comment
définit-on une politique publique ?
On distingue généralement trois sens du mot « politique » en anglais – qui correspondent à trois
articles/ déterminants différents en langue française :
- LE politique, ou polity, qui renvoie au sens le plus général (régulations du monde
social, « art du commandement social » d'Aristote, régime politique, Etat).
- LA politique, ou politics, qui renvoie à la vie politique (tout ce qui gravite autour du
pouvoir politique et a trait à la conquête de ce pouvoir : partis politiques, débats
politiques, élections, etc.).
- LES politiques, ou policies, qui renvoient à l'action publique, à ce qui est produit par
le système. C'est ce 3ème sens qui est au cœur de ce cours.

Une politique publique est un objet difficile à définir car il varie dans le temps et dans l'espace:
- Dans le temps : aujourd'hui, l'action publique recouvre des domaines d'intervention
beaucoup plus larges qu'il y a 30 ou 40 ans. Ex : la protection de l'environnement.
- Dans l'espace : on ne trouve pas la même conception de l'intervention de l'Etat suivant
les pays. Ex : aux États-Unis, les niveaux des politiques publiques (mesurés par exemple
avec les prélèvements obligatoires) sont beaucoup moins élevés qu'en Europe – l'action
publique prend surtout la forme de règlementations (et non pas de grands programmes
p. 20
 dépensiers).

Comment dans ces conditions, trouver une définition valide et cohérente qui rende compte de
cette diversité ? Plusieurs tentatives peuvent être citées, mais aucune n'est véritablement
satisfaisante. On peut adopter une première approche pour reprendre la question initiale du
cours (qu’est-ce qu’une politique publique ?), à savoir établir un panorama des définitions des
politiques publiques glanées dans les manuels. Or déjà en 1985, dans le tome 4 du vénérable
Traité de science politique, Jean-Claude Thoenig recense plus de 40 définitions différentes
des politiques publiques. Depuis, il est probable que ce chiffre a connu une forte inflation tant
le domaine des politiques publiques a été un secteur de science politique à la mode.

Quelques définitions clés :

- « tout ce que le gouvernement décide de faire ou de ne pas faire » (Howlett,
Ramesh, 1995)

- « un programme d’action gouvernementale dans un secteur de la société ou dans

un espace géographique » (Mény, Thoenig, 1985)

- « un programme d’action gouvernementale définie comme une combinaison

spécifique de lois, d’affectations de crédits, d’administrations et de personnel
dirigé vers la réalisation d’un ensemble d’objectifs plus ou moins clairement
définis » (Rose, Davies, 1994)

- « un processus de médiation sociale, dans la mesure où l’objet de chaque politique

publique est de prendre en charge les désajustements qui peuvent intervenir entre
un secteur et d’autres secteurs, ou encore entre un secteur et la société globale »
(Muller). Et plus loin (p. 25) : « il y a politique publique lorsqu’une autorité
politique locale ou nationale tente, au moyen d’un programme d’action coordonné,
de modifier l’environnement culturel, social ou économique d’acteurs sociaux
saisis en général dans une logique sectorielle »

- « toute action collective assimilable à une politique publique résulte de

l’interaction de plusieurs acteurs (…) qui tentent d’obtenir un maximum de
bénéfices de leur intervention » (Jacques Lagroye, Sociologie politique, Paris,
Presses de Sciences Po/Dalloz, 1997, p. 453). Et plus loin (p. 454) : « on admettra
qu’on puisse parler de politique publique lorsque : 1) l’ensemble des actions
considérées relève d’un même domaine d’activité (…) ; 2) les actions entreprises
s’enchaînent les unes par rapport aux autres (…) ; 3) le résultat de l’interaction est
présenté comme un programme cohérent, répondant à des objectifs désirables
dont certains groupes pourront bénéficier (…) ; 4) l’autorité publique (…) est
tenue pour responsable des décisions prises et s’engage à les faire respecter (…) ».

p. 21
Bref, toutes les définitions des politiques publiques sont certes nombreuses mais elles se
rassemblent autour d’une dimension pragmatique, de l’idée d’action ou plutôt de construction
par l’action : une politique publique résulte d’une activité sociale qui la constitue.

D’ailleurs pour d’autres auteurs, la notion de « politiques publiques » doit être dépassée
en raison de la perte du monopole de l’Etat sur leur définition : il faudrait plutôt parler
« d’institutionnalisation de l’action collective » (P. Duran) ou bien, comme on l’a vu,
« d’action publique » (J.-C. Thoenig, J. Lagroye, J.-C. Gaudin, etc.).

Au-delà de ce consensus, les critères de repérage des politiques publiques sont divers :
- on peut ainsi mettre plutôt l’accent sur les caractéristiques propres et formelles d’une
politique publique et notamment sur sa dimension institutionnelle ou instrumentale ;
- ou bien sur l’espace social où elle s’inscrit, espace rendu manifeste par des déclarations
d’intérêts ;
- ou bien sur la structure de sens qu’elle porte et traduit.

Analyse de trois définitions clés :

Définition 1 :
Harold Laswell : « who gets what, when and how ? », c'est-à-dire qui obtient quoi, quand
et comment ?, in Politics: Who Gets What, When, How ?, 1936.

Les politiques publiques sont d'abord pour Laswell des choix de clientèles (et par
contrecoup, des victimes). L'intérêt de cette définition est de souligner le ressort social des
politiques publiques (elles constituent des ressources ou des contraintes pour les individus et
certains acteurs ont des intérêts dans le développement des politiques publiques), et le fait
qu'elles ont un impact, un effet (ce n'est pas quelque chose sans conséquence).

Toutefois, il s'agit d'une « définition » très imprécise ; on ne sait pas qui fait quoi ? Qui sont
les acteurs des politiques publiques ? Quelles sont les spécificités par rapport à d'autres actions
sociales ? etc. Cadrage beaucoup trop flou pour être satisfaisant.

Définition 2 :
Thomas R. Dye : « tout ce qu'un gouvernement décide de faire ou de ne pas faire », in
Policy Analysis: What Governments Do, Why They Do It, and What Difference It Makes,
1976.

Le point intéressant de cette définition est qu'elle donne une vision extensive de l'action
publique en incluant l'immobilisme (le fait de « ne pas faire ») dans la définition – cela fait
partie à part entière d'une politique publique. Et la dimension « publique » de la politique
apparaît avec la figure du gouvernement.

p. 22
Toutefois, elle contient de nombreuses limites :
- Elle minore l'importance des acteurs non publics (c'est-à-dire privés) qui peuvent
intervenir dans l'élaboration d'une politique publique. Ex : experts, associations,
professionnels, groupes d'intérêt, citoyens, entreprises, etc.
- Elle postule l'homogénéité interne du gouvernement et sous-estime les tensions et
conflits qui peuvent exister en son sein (entre ministères, entre acteurs politiques et
administratifs, etc.) : le gouvernement n'est pas un acteur unitaire et homogène.
- Elle méconnaît les différents niveaux de gouvernement et les autres « puissances »
publiques qui produisent aujourd'hui des politiques publiques, autres que l'Etat
national. Cf. les collectivités territoriales, l'Union africaine, les organisations
internationales, etc.
- Elle insiste sur la notion de choix, ce qui signifie que derrière toute politique publique,
il y aurait des motivations et des objectifs... Or rien n'est moins sûr ; cela soulève la
question de la rationalité des décideurs. Parfois, ils ne choisissent pas. Ex : héritage des
politiques passées.

Définition 3 :
Howlett et Ramesh: « un ensemble de décisions reliées entre elles, pris par un acteur ou
un groupe d'acteurs, avec pour caractéristique fondamentale de définir des buts à
atteindre ainsi que les moyens nécessaires pour remplir les objectifs fixés », in Studying
public policy : policy circles and policy subsystems, 1995.

Cette définition ajoute des dimensions à l'analyse (absentes dans la définition précédente):
- Elle récuse la coupure public / privé, ce qui permet d'intégrer le rôle de l'action
collective et des groupes d'intérêt (par exemple) dans l'action de l'Etat.
- Elle souligne le caractère pluraliste d'une politique publique (« ensemble de
décisions »).
- Elle souligne deux dimensions importantes des politiques publiques : elle intègre
tout d'abord l'idée de « moyens » (c'est-à-dire prise en compte des instruments d'action
publique) ; mais aussi les « objectifs » ou « buts à atteindre », c'est-à-dire l'ensemble des
éléments cognitifs qui sous-tendent l'action publique.

Toutefois, des problèmes subsistent encore :

- Quels sont les liens entre les décisions ? Une telle définition contient en effet l'idée de
cohérence implicite entre les décisions et on peut se demander pourquoi.
- Elle laisse dans le silence le problème des buts et des moyens : comment sont-ils définis
? Par qui ? etc.
- Qui sont les acteurs ?
- En quoi est-ce « publique » ? Cette définition pourrait s'appliquer aux décisions prises
à l'intérieur d'une association (ex : la politique d'Amnesty International), mais s'agit-il
pour autant de politique publique ?

p. 23
Les essais de définition sont souvent infructueux et insatisfaisants. Il y a toujours quelque chose
qui ne va pas, une dimension manquante, une imprécision.... Le problème commun aux
définitions 2 et 3 notamment est qu'elles cherchent trop à substantiver le contenu des politiques
publiques et à limiter les politiques publiques à leur contenu. Or il faut sortir de cette focale si
on veut saisir au mieux ce qu'est une politique publique.

p. 24
CHAPITRE 3 : DES PROBLEMES AUX POLITIQUES : LES PROCESSUS
DE MISE A L’AGENDA

Les problèmes publics sont le résultat d’une construction sociale préalable. Avant de devenir
public (au sens habermassien de publicité), un problème se trouve sélectionné et reformulé par
les pouvoirs publics. S’il est le point de départ de toute politique publique, il n’est donc pas
automatiquement l’objet d’une politique. D’une part, il faut que la dimension collective soit
suffisamment prégnante pour justifier l’intervention des autorités publiques. D’autre
part, elles ne peuvent pas répondre à toutes les demandes car leurs ressources sont
limitées. Pour ces raisons, certains problèmes sont mis à l’agenda, c'est-à-dire traités par
elles et faisant l’objet de politiques publiques, et pas d’autres. Cette inscription à l'agenda
dépend de nombreux facteurs liés notamment aux valeurs, à la nouveauté ou à l'intensité
dramatique du problème, mais aussi au contexte politique.

Section 1 : La construction sociale d’un problème public

La mise en œuvre d’une politique publique suppose la formation d’un problème public
justifiant une intervention publique. Selon Vincent Dubois dans son ouvrage L’action
publique paru en 2009, l’existence d’un problème public suppose que trois conditions soient
remplies :
- un niveau de connaissance suffisant : il n’y a pas de problème si l’on ne dispose pas
des informations et des cadres pour l’interpréter. A ce titre, la diffusion de l’information
dans les médias est primordiale ;
- certaines normes sociales : c’est à partir de ces normes qu’une situation va apparaître
comme problématique. Le travail des enfants devient un problème à partir du moment
où l’éducation est imposée comme norme ;
- la mobilisation d’acteurs : ces acteurs vont faire en sorte que le problème devienne
public, d’où le rôle important des syndicats, partis politiques et autres "entrepreneurs
de morale" pour reprendre les termes du sociologue Howard Becker. Dans Outsiders:
Studies in the Sociology of Deviance (1963), Becker montre que les problèmes font
l'objet d'un travail d'étiquetage et de labellisation par des acteurs collectifs qui
mènent une "croisade morale" contre les comportements déviants. Dans son livre,
il étudie le cas de la pénalisation de la consommation de marijuana dans les années 30
aux Etats-Unis. Le succès de cette croisade s'explique selon lui par la stigmatisation des
consommateurs à travers leur identité sociale (noirs et hispaniques), par le rôle des
valeurs protestantes et par l'action des dirigeants du Bureau fédéral des narcotiques qui
souhaitaient élargir leurs compétences.

p. 25
Ces trois conditions conduisent à penser l’action publique en termes de problématisation, c'est-
à-dire que toute action publique suppose une certaine formulation du problème, une sélection
des publics concernés et une détermination des mesures à prendre.

La formation du problème public apparaît comme une construction sociale. Les problèmes ne
s’imposent pas d’eux-mêmes, mais résultent d’un travail social. Il faut en effet prendre ses
distances avec la vision fonctionnaliste qui consiste à envisager l’action des pouvoirs publics
comme la réponse à un problème public préexistant. L’action publique n’est pas le fait de la
simple volonté des décideurs, mais le fruit de processus et de relations sociales.

En outre, les autorités publiques n’agissent pas seules, et il importe de prendre en compte
la participation des associations et des partis politiques, mais aussi des médias, des experts
ou de personnalités (l’affaire du cabinet McKinsey en France). Par exemple, l’action de
l’Etat du Sénégal en matière de prise en charge des enfants de la rue inspirée de l’action
militante des ONG et associations. Dans certains cas, ce que Francis Chateauraynaud et
Didier Torny ont appelé des "lanceurs d’alerte" (Les sombres précurseurs, 1999) vont
permettre d’avertir la collectivité d’un risque. Il peut s’agir de personnages ou de groupes avec
une faible légitimité, mais qui parviennent à sensibiliser l’opinion selon des procédures
inhabituelles (par exemple : sur les antennes relais).

Enfin, elle suppose que les pouvoirs publics puissent se reconnaître comme compétents
pour traiter le problème considéré. Dans The Culture of Public Problems (1981), Joseph
Gusfield étudie la manière dont la question de la conduite en état d’ivresse est devenue un
problème public entre les années 50 et 80 aux Etats-Unis. Il montre ainsi que pendant des
décennies, les usagers de la route ont accepté l’idée que les accidents étaient le prix à payer
pour un nouveau moyen de locomotion facilitant la vie et la mobilité. Ce n’est qu’à partir des
années 60 que l’alcool au volant est devenu un problème public, c'est-à-dire lorsque les
accidents de la route ont cessé d’appartenir au domaine de la fatalité. L’idée a émergé alors que
l’insécurité routière pouvait être combattue par la mise en place d’actions préventives et
répressives.

Dans « The Emergence and Transformation of Disputes : Naming, Blaming, Claiming »

(1980-81), Richard Abel, Bill Felstiner et Austin Sarat identifient trois étapes dans la
construction des problèmes publics :
- la nomination ("naming") : c’est l’étape de prise de conscience et de la désignation
d’un problème, un problème individuel est ainsi constitué en problème collectif ;
- le blâme ("blaming") : c’est l’étape de la recherche des causes et l’imputation de la
responsabilité du problème à un individu ou un groupe ;
- la réclamation ("claiming") : c’est l’étape de la formulation d’une revendication
auprès des autorités publiques, moment correspondant à la publicisation du problème.

p. 26
Dans Sociologie politique : l’action publique (2011), Patrick Hassenteufel cite comme
exemple de modélisation du processus de construction des problèmes publics celui de la
constitution des accidents du travail en problème public :
- phase de nomination : les accidents du travail apparaissent dans les consciences
comme la conséquence du machinisme et de l’industrialisation et n'appartiennent plus
au domaine de la fatalité ou de l’erreur des ouvriers ;
- phase de blâme : la responsabilité de ces accidents incombe à l’industrialisation de la
société, et doit donc faire l’objet d’une prise en charge collective ;
- phase de réclamation : les syndicats et les acteurs politiques (les solidaristes) réclament
la mise en place d’une assurance contre les accidents du travail financée par les
employeurs.

Section 2 : La mise à l’agenda

Une fois formulée, le problème public doit ensuite être inscrit à l’agenda, c'est-à-dire que
les autorités publiques doivent se saisir du problème et le traduire en politique. La notion
de mise à l’agenda (agenda-setting) renvoie au passage du problème du domaine de la nature
ou du privé au domaine public. Dans « Politiques nationales : l’élaboration de l’agenda »
(1990), Philippe Garraud définit la notion d’agenda comme "l’ensemble des problèmes
faisant l’objet d’un traitement, sous quelque forme que ce soit, de la part des autorités
publiques et donc susceptibles de faire l’objet d’une ou plusieurs décisions".

La mise sur agenda signifie donc que les pouvoirs publics s’emparent du problème et
considèrent qu’ils sont compétents pour le traiter. Mais il ne s’agit pas d’une simple
inscription à l’ordre du jour : il existe un effet de cadrage (framing) lié à la manière dont
le problème a émergé. La façon dont le problème a été construit a une influence sur le mode
de pensée de celui-ci, et donc, par conséquent sur son mode de traitement. C’est en ce sens que
tout problème public est d’abord un construit social et qu’il n’existe pas a priori, dans la nature,
des problèmes publics près à être gérés par les autorités publiques.

En outre, l'inscription à l'agenda ne doit pas être confondue avec les priorités affichées
par un gouvernement. Elle suppose un certain rapport de force entre les groupes, et donc,
est fonction des ressources, des mobilisations, des coalitions et des transactions qui sont
effectués entre et par eux. Dans Participation in American Politics : The Dynamics of
Agenda-Building (1972), Roger Cobb et Charles Elder distinguent ainsi deux types
d’agenda :
- l’agenda systémique : la question est débattue par les instances politiques, elle donne
lieu à des prises de position, etc. ;
- l’agenda institutionnel : on commande un rapport, on élabore un projet de loi et on
l’inscrit à l’ordre du jour des assemblées, etc.).

p. 27
Ainsi, ce n'est pas parce qu'un projet est débattu au sein de l'agenda systémique qu'il se retrouve
forcément inscrit sur l'agenda institutionnel. L'agenda systémique est en effet plus flou et moins
concret que l'agenda institutionnel. De surcroît, l'agenda institutionnel comporte une forte
dimension routinière : il traite des problèmes traditionnels de la vie publique et qui constituent,
par ailleurs, la plus grande proportion des problèmes publics.

Dans « The Rise and Fall of Social Problems : A Public Arena Model » (1988), Charles
Bosk et Stephen Hilgartner soulignent que les autorités publiques sélectionnent parmi les
problèmes ceux qui sont mis à l’agenda. Selon eux, "l’attention publique est une ressource
rare, dont l’allocation dépend de la compétition au sein d’un système d’arènes publiques".

Pour cette raison, Bosk et Hilgartner estiment que les problèmes publics entrent en concurrence
sur l'équivalent politique des marchés : "les arènes publiques". Dans les arènes médiatiques,
celles d'expression collective (partis et syndicats) ou encore celles des institutions (parlement,
gouvernement), les problèmes politiques entrent en compétition pour entrer ou rester sur
l'agenda public.

Cette compétition entre problèmes publics entraîne un effet de sélection guidé par trois grands
principes :
- l’intensité dramatique du problème : par exemple un événement fort mettant en scène
le problème, notamment dans les médias, et suscitant des réactions au sein de la société
conduit à la cristallisation du problème ;
- sa nouveauté : elle est moins liée au problème lui-même qu’à la façon de l’aborder, par
exemple au moyen d’un progrès dans les connaissances scientifiques ou la publication
de statistiques montrant l’aggravation d’un phénomène ;
- son adéquation aux valeurs culturelles dominantes : c’est le contexte idéologique,
culturel et politique propre à une époque qui favorise la publicisation d’un problème.
Par exemple, pour l’IVG, c’est le contexte de l’après 68 qui apparaît déterminant avec
la diffusion des valeurs telles que la libération sexuelle ou l’égalité des sexes.

La mise sur agenda dépend enfin du contexte et de la conjoncture politiques. Dans

Agendas, Alternatives and Public Policies (1984), John Kingdon parle de "fenêtre
d’opportunité politique" (policy window) pour désigner la conjoncture favorable à la mise
sur agenda d’un problème public. Cette fenêtre se met en place au niveau politique à la
manière de l’alignement des planètes en astronomie. Kingdon estime que trois sphères
indépendantes entrent alors en harmonie :
- la sphère des problèmes (problem stream) : ce sont les problèmes auxquels les
pouvoirs publics ont prêté attention ;
- la sphère des politiques publiques (policy stream) : ce sont l’ensemble des solutions
d’action publique disponibles qui dépendent de la faisabilité technique ou des valeurs
dominantes ;
- la sphère de la politique (political stream) : elle est composée de quatre éléments :

p. 28
  l’opinion publique ;
 les forces politiques organisées (partis et syndicats) ;
 le pouvoir exécutif ;
 la négociation collective.

Dans "Quand la politique change les politiques, la loi Lang de 1981 et les politiques du
livre" (1997), Yves Surel applique la modélisation de Kingdon aux politiques du livre. On
retrouve les trois sphères définies précédemment :
- celle des problèmes : la liberté des prix dans le domaine des livres conduit à fragiliser
les petites librairies face aux grandes enseignes telles que la FNAC par exemple qui peut
proposer des rabais importants sur le prix conseiller par l’éditeur (- 20 %) ;
- celle des politiques : une coalition d’acteurs (petits éditeurs et libraires) au nom de
l’idée que le livre n’est pas une marchandise comme les autres propose la solution du
prix unique du livre ;
- celle de la politique : la victoire de la gauche à l’élection présidentielle de 1981 conduit
Jack Lang au ministère de la Culture. Favorable à la mise en œuvre de cette mesure, qui
fait d’ailleurs partie des 110 propositions du candidat François Mitterrand, il l’inscrit à
l’agenda politique, ce qui se traduit par la promulgation de la loi Lang de 1981 sur le
prix unique du livre.

Yves Surel ajoute que certains éléments intrinsèques à la mesure sont venus renforcer sa
mise à l’agenda :
- d’une part, c’est une mesure simple à adopter, sans coût financier pour l’Etat ;
- d’autre part, elle comporte une forte dimension symbolique : elle met l’accent sur le
refus de la logique libérale de marché et active le clivage droite/gauche.

p. 29
 CHAPITRE 4 : LES ELEMENTS CONSTITUTIFS D’UNE POLITIQUE
PUBLIQUE

Section 1 : Les éléments constitutifs d’une politique publique

Mény et Thoenig, dans leur ouvrage Politiques publiques (1989), identifient les 5 éléments
constitutifs de toute politique publique sont un contenu, un programme, une orientation
normative, un facteur de coercition et le ressort social.
- le contenu : il s'agit des actes concrets, des éléments matériels d'une politique publique.
Il peut s'agir d'un texte de loi, d'une subvention, de la création d'une agence, etc. ; mais
il faut aussi tenir compte des éléments symboliques, comme les discours ou les
campagnes d'information (ex : lutte contre l'alcoolisme ou le tabagisme).
- un programme : il s'agit du cadre général d'analyse, qui comprend des frontières plus
ou moins objectives (découpage ministériel par exemple). Il faut alors s'intéresser aux
logiques sociales qui ont défini ces frontières.
- l'orientation normative : il y a toujours des objectifs derrière les politiques publiques ;
on parle d'action publique finalisée. Ces objectifs sont parfois faciles à analyser car ils
sont explicites, mais ils peuvent aussi être implicites. A ce niveau-là, ce sont les valeurs
et les préférences idéologiques des acteurs qui entrent en compte. Exemple : le tournant
néo-libéral.
- le facteur de coercition : toutes les politiques publiques ont en effet une nature
coercitive (Cf. conception Wébérienne de l'Etat, mais élargie) ; l'action publique
contraint le comportement des acteurs, qu'ils soient publics ou privés. Exemple de la
politique de l'environnement : normes et règlements qui limitent l'utilisation du parc
automobile, qui incitent à changer d'équipements, etc. Dans le cas des politiques
redistributives, l'action gouvernementale tend à constituer des ayants droits, c'est-à-dire
qu'elle modifie l'environnement juridique des individus en créant des bénéficiaires et
des victimes des réglementations.
- le ressort social : « l'ensemble des acteurs publics et privés qui concourent plus ou moins
directement à la production et à la mise en œuvre des politiques publiques ». Tous les
acteurs (hommes politiques, administration, associations, syndicats, individus,
professionnels, etc.) qui participent aux interactions donnant naissance aux politiques
publiques. Exemple : la politique du logement en France a été lancée dans les années 50
par un comportement individuel (Abbé Pierre). Mais il faut aussi ajouter dans cette
dimension « ressort social » les ressortissants des politiques publiques, c'est-à-dire le
public des politiques publiques (ou les bénéficiaires).

Si on relit attentivement ces 5 éléments constitutifs d'une politique publique, on s'aperçoit que
3 variables explicatives centrales se dessinent pour l'analyse des politiques publiques : les
intérêts (ou les acteurs et leurs stratégies) ; les idées (ou les orientations normatives) ; et les

p. 30
institutions. C'est ce qu'on appelle les « 3i » (idées, intérêts, institutions).

Section 2 : L’approche des trois « I »

Toutes les définitions des politiques publiques sont certes nombreuses mais elles se rassemblent
autour d’une dimension pragmatique, de l’idée d’action ou plutôt de construction par l’action :
une politique publique résulte d’une activité sociale qui la constitue. D’ailleurs pour d’autres
auteurs, la notion de « politiques publiques » doit être dépassée en raison de la perte du
monopole de l’Etat sur leur définition : il faudrait plutôt parler « d’institutionnalisation
de l’action collective » (P. Duran) ou bien, comme on l’a vu en introduction, « d’action
publique » (J.-C. Thoenig, J. Lagroye, J.-C. Gaudin, etc.).

Au-delà de ce consensus, les critères de repérage des politiques publiques sont divers :
- On peut ainsi mettre plutôt l’accent sur les caractéristiques propres et formelles d’une
politique publique et notamment sur sa dimension institutionnelle ou instrumentale ;
- ou bien sur l’espace social où elle s’inscrit, espace rendu manifeste par des déclarations
d’intérêts ;
- ou bien sur la structure de sens qu’elle porte et traduit.

Dans le 1er cas, on la saisit par la substance institutionnelle qu’elle produit ; dans le second, par
les transactions qui la font naître et qui sont mues par des acteurs intéressés ; dans le 3ème, par
les normes et les valeurs qu’elle traduit. Mais dans tous les cas, ces dimensions sont bien sûr
cumulables. Il ne s’agit pas de les opposer mais de les compléter.

Le triptyque est donc autour du « i » : les institutions, les intérêts, les idées… Pour Surel
et Palier, ce sont trois dimensions qui sont complémentaires et non exclusives les unes des
autres. Ils proposent d’ailleurs une stratégie de recherche visant à les coordonner.

p. 31
Paragraphe 1 : Les institutions. Les politiques publiques comme produits
institutionnels

Ici, ces approches se concentrent sur les institutions, c’est-à-dire les structures
organisationnelles des politiques publiques mais pas entendues dans le sens restrictif du sens
commun (les organismes politico-administratifs, les normes juridicisées ou les habitudes
dominantes) mais selon une définition sociologique plus large.

1- L’institution : une définition sociologique

Les « institutions » en sciences sociales désignent tous les univers sociaux marqués par
l’existence de règles de procédures et d’usages stables pesant sur les croyances et les
comportements des acteurs sociaux. Telle est la définition qu’en donne Douglass North :
« les institutions sont les règles du jeu dans une société ou, plus formellement, les
contraintes socialement construites (humainement imaginées), qui dessinent ou
déterminent les interactions humaines ». Les institutions fournissent un cadre stable
d’anticipations qui permet de réduire l’incertitude et structure l’action des individus puisque
ces normes sont acceptées, considérées comme naturelles et par là même, stabilisées.

Deux écueils sont à éviter au sujet de cette définition sociologique de l’institution :

- se baser sur l’approche juridique de l’institution, trop objectivée et extérieure à
l’individu ; les institutions ne sont pas des êtres juridiques formalisés mais relèvent
tout autant de l’informel, du non-dit, de l’implicite ;
- et confondre « institution » et « organisation » (comme le fait parfois la sociologie
des organisations) : les institutions peuvent être immatérielles, par exemple des
valeurs.

L’institution est donc indépassable pour comprendre à la fois le champ politique dans sa
globalité mais aussi les acteurs qui le peuplent : l’institution façonne en effet les individus à
travers des dispositifs spécifiques visant à encadrer les comportements. Mais de même,
l’individu façonne en retour l’institution qu’il investit.

2- Les approches institutionnalistes dans l’action publique

Nous l’avons déjà abordé, on peut déjà repérer une politique publique à travers son contenu
juridique ou normatif. Pour Yves Mény et Jean-Claude Thoenig en effet, cinq traits sont
généralement associés à la notion de politique publique :
1) un contenu, un ensemble de mesures concrètes qui sont à la fois des inputs comme des
outputs : des règlements ou des textes législatifs, des financements, un volume d’expertise,
des résultats concrets (un pont, une nouvelle loi, etc.), etc. ;

p. 32
2) ces éléments de décisions et d’allocation de ressources se font sur une base plus ou moins
coercitive et autoritaire. Une politique publique est ainsi l’expression de la puissance
publique : on retrouve ici la définition de l’Etat selon Weber (comme détenteur exclusif
d’un monopole sur la violence physique légitime) ;
3) la politique publique s’inscrit dans un cadre général d’action, discernable par l’analyse, ce
qui la distingue d’une mesure isolée ou d’une décision ponctuelle ;
4) elle affecte des individus, un public plus ou moins précis ;
5) elle a des objectifs plus ou moins explicites.

De même, on peut analyser les politiques publiques avant tout comme des « outputs »,
c’est-à-dire comme des produits réglementaires finalisés et non pas seulement comme des
« inputs », c’est-à-dire des formes de production de ces résultats.

Mais au-delà de cette dimension formelle, Muller et Surel indiquent qu’une politique publique
constitue un « ordre local », c’est-à-dire « un construit politique relativement autonome qui
opère à son niveau la régulation des conflits entre les intéressés, et qui assure l’articulation et
l’ajustement de leurs intérêts et de leurs buts individuels entre eux ainsi qu’à des intérêts et à
des buts collectifs ». L’action publique révèle donc un ensemble d’individus ou de groupes
d’individus qui sont en interaction, ce qui fait que l’ensemble « fait système » et s’apparente à
une institution au sens sociologique.

De nombreux courants ou auteurs insistent également sur le fait que l’action publique constitue
une institution au sens sociologique puisqu’elle peut être envisagée comme un ensemble de
structures normatives qui cadrent les actions des acteurs individuels et collectifs et des
organisations.

3- Les néo-institutionnalismes

Pour les auteurs dit « néo-institutionnalistes », les « institutions » sont un facteur d’ordre
qui rendent possibles (et intelligibles pour le chercheur) les actions des individus ou des
groupes sociaux. Elles sont comme des règles du jeu. Elles sont à la fois le cadre évolutif des
interactions mais aussi une variable importante de celles-ci. La structure des institutions
politiques pèse ainsi lourdement sur l’action des gouvernements, dans ses définitions comme
dans ses modalités.

Pour autant, les institutions ne sont pas uniquement analysées de façon formelle (à travers
les règles administratives ou les organigrammes). Elles renvoient à deux dimensions :
- des règles procédurales certes, des moins institutionnalisées (routines) aux plus
définies (modes opératoires standardisés, règles administratives, protocoles…) qui
permettent de mettre de l’ordre dans la complexité ;
- mais aussi des « visions du monde », des croyances, des valeurs : les institutions
mettent ainsi en forme le sens que les acteurs mettent dans leur action.
p. 33
Il y a trois principaux courants de ce néo-institutionnalisme :

- le néo-institutionnalisme sociologique (issu de la sociologie des organisations) qui

vise à étudier comment des modèles de pensée se créent et se stabilisent selon les
organisations (entreprises, familles, partis, etc.) ;

- le néo-institutionnalisme de choix rationnel (issu de la science économique) pour

comprendre et prédire les comportements individuels à partir d’une conceptualisation
de l’acteur ;

- et le néo-institutionnalisme historique (issu de l’histoire) qui vise à répondre à la

question du pourquoi et du comment différentes sociétés ont pu créer et développer des
institutions. Par exemple, les syndicats : pourquoi y en a-t-il plus dans certains pays et
pas dans d’autres ? On insiste donc sur le poids du passé et des institutions politiques
sur les décisions présentes : les institutions sont modelées par des facteurs historiques
qui limitent le type d’option des décideurs et définissent le cadre pensable et acceptable
de l’action publique ; l’histoire est ramenée à l’isomorphisme et au mimétisme. C’est la
« path dependence » ou « dépendance au sentier » : il y a un enracinement des
dispositifs réglementaires, des modes d’intervention, des configurations d’échange
entre acteurs qui dessinent de véritables « sentiers » qui déterminent les conduites
ultérieures des politiques publiques.

4- L’instrumentation de l’action publique

Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (Gouverner par les instruments, Paris, Presses de
Sciences Po, 2005) ont initié un programme de recherche innovant autour de l’instrumentation
de l’action publique, à savoir « l’ensemble des problèmes posés par le choix et l’usage des
outils (des techniques, des moyens d’opérer, des dispositifs) qui permettent de matérialiser et
d’opérationnaliser l’action gouvernementale » (p. 12). Ils empruntent cette problématique
à Michel Foucault qui invite à saisir l’action de l’Etat non pas sous l’angle de sa légitimité
ou de sa nature (autoritaire ou démocratique) mais sous celui de ses modalités pratiques,
matérielles et concrètes (la gouvernementalité et l’étude des sciences camérales), ce qu’il
appelle « l’étatisation de la société » à savoir le développement d’un ensemble de
dispositifs concrets, de pratiques par lesquelles s’exerce matériellement le pouvoir qui
passe dès lors par la discipline et non pas par la contrainte ; ces techniques de cadrage des
individus permettent en effet de conduire à distance les actions de ces derniers sans
forcément recourir à la coercition.

p. 34
« Un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui
organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires
en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (p. 13).

Parmi ces dispositifs ou ces technologies de gouvernement, on peut citer la statistique, la

loi, la taxation, la cartographie, la réglementation, les rapports financiers, la méthode
ouverte de coordination, le zonage…

Ces instruments norment fortement l’action publique et les configurations d’acteurs qui en
relèvent : on est donc ici proche de la notion d’institution au sens où le choix de tel ou tel
instrument va déterminer la manière dont les acteurs vont se comporter, les ressources qu’ils
peuvent mobiliser, etc. Il s’agit donc de chercher à comprendre pourquoi tel instrument est
retenu ; et quels sont les effets de ce choix. Car l’instrumentation n’est pas qu’une simple
technique axiologiquement neutre et indifféremment disponible : elle porte des
valeurs et elle produit des effets propres, comme des effets de réalité.

L’instrument est d’abord un dispositif technique porteur d’une conception concrète du

rapport politique/société et soutenu par une conception de la régulation ; « les instruments
d’action publique ne sont pas inertes, simplement disponibles pour des mobilisations
sociopolitiques, ils détiennent une force d’action propre » (p. 31)

L’instrumentation de l’action publique a également des effets distincts des buts

recherchés et structure, à travers trois types d’effets :
1) des effets d’inertie qui permettent de résister à une pression extérieure,
2) des effets de production d’une représentation spécifique de l’enjeu que l’instrument
traite (l’instrument propose une grille de description du social, une catégorisation de la
situation abordée ;
3) et des effets de problématisation de l’enjeu puisque l’instrument hiérarchise des
variables et propose un système d’explications causales.

Les deux co-directeurs de l’ouvrage proposent une typologie synthétique des types
d’instruments (p. 361-363), les 2 premiers étant traditionnels, les 3 suivants renvoyant aux
nouveaux standards de gouvernement (régulation publique moins dirigiste et centralisée) :
1) instruments législatifs et réglementaires (« formes légales routinisées qui
constituent l’archétype de l’interventionnisme d’Etat » et qui renvoient à un Etat
tuteur du social, incarnant l’intérêt général)
2) instruments économiques et fiscaux, proche des instruments législatifs mais
circonscrits au domaine économique (l’Etat doit produire des richesses et les
redistribuer dans une optique d’efficacité et d’utilité collective)
3) instruments conventionnels et incitatifs, dessinant la figure d’un « Etat
mobilisateur » (par l’instrument du contrat notamment, avec apparence de
collégialité)

p. 35
 4) instruments communicationnels et informatifs, qui renvoie à la « démocratie du
public » et font écho aux situations sans cesse plus nombreuses qui amènent
l’obligation d’informer et de communiquer
5) instruments en termes de normes et de standards de « bonnes pratiques »,
(indicateurs, normes promues par des organisations…) fondés sur le principe de
concurrence, appliquées à la société civile et aux entreprises et appelant une
légitimité mixte (scientifico-technique et démocratique)

Au total, cette première dimension de l’institution nous invite à analyser plusieurs choses :
- le contenu formel, voire juridique, d’une politique publique et l’importance des
procédures juridiques dans la décision (le moment législatif, notamment, cristallise des
processus plus ou moins lents et latents) ;

- les attributions formelles des acteurs des politiques publiques, les mandats qu’il peuvent
légalement revendiquer ;

- et les règles procédurales qui sont un facteur d’ordre, des plus durcies (droit
administratifs) au plus implicites (routines, traditions…).

Ces différents éléments de caractérisation soulèvent bien entendu de nombreux problèmes :

- la question du sens explicite ou implicite d’une politique doit être interrogée. Qui décide du
« sens » d’une politique publique ? Quelle est sa finalité (immédiate, latente, etc.) ? Il
convient aussi d’être attentif à ne pas donner une onction scientifique aux rhétoriques
politiques du changement de l’action politique (la « nouvelle gouvernance ») ;

- un autre risque : le primat donné à la question de la décision qui serait censée matérialiser
une politique publique : une non-décision peut être aussi considérée comme un choix et
comme une politique publique ;

- la capacité des acteurs à innover, à contourner, ignorer ou réinterpréter la norme que

l’institution leur impose… Certes, les institutions façonnent les individus mais les individus
façonnent également les institutions de façon plus ou moins subversive ;

- l’artificialité de certaines normes juridiques doit également être pointée : la question des
dépenses publiques, par exemple, n’est pas un critère pertinent pour isoler une politique
publique. Les taxinomies comptables ou les nomenclatures budgétaires recouvrent rarement
la réalité construite par les concepts de science politique.

p. 36
Paragraphe 2 : Les intérêts. Les politiques publiques comme stratégies de
pouvoir

Les politiques publiques sont ici saisies comme un processus d’interaction entre des
groupes d’acteurs porteurs d’intérêts, de représentations et de logiques d’action
différents, ou bien de séquences temporelles. Ce qui les définit se joue donc au sein de ces
processus qui peuvent être conflictuels, coopératifs, d’indifférence mutuelle, etc. Quels
sont les outils analytiques nous permettant de saisir ces interactions ?

Ici, l’action publique est saisie comme un jeu d’intérêts qui permettent de révéler la
logique propre à ces interactions et de découvrir les motifs réels des individus qui y
participent. La notion d’intérêt constitue d’ailleurs une notion centrale des sciences sociales,
que ce soit en économie, en sociologie, en science politique ou en histoire9.

Sous cette idée d’intérêt, on peut isoler deux idées complémentaires qui renvoient à des
traditions d’étude de l’action publique.

1- Rationalité, calcul, stratégie

En sociologie de l’action publique, tout un ensemble de notions ou de concepts pointent vers la

question de la rationalité dans la conduite des politiques publiques et donc ouvrent l’espace
pour une saisie stratégique de cette dernière10.

 L’école américaine du public choice, fondée sur la « théorie du choix rationnel »

élaborée à partir de travaux d’économistes (seconde école de Vienne, F. Hayek…),
insiste énormément sur l’aspect utilitariste des processus de gouvernement. L’action
publique se saisit comme la résultante de choix raisonnés (par l’anticipation par les acteurs
des conséquences de leur choix davantage que par des calculs d’optimisation,
empiriquement imparfaits).

La centralité des présupposés rationalistes (le principe fondamental étant que dans une
action, on cherche à maximiser l’utilité et à minimiser la contrainte) concerne tant l’individu
que les groupes sociaux souvent présentés comme étant parfaitement rationnels, pleinement
informés, transparents à eux-mêmes et donc capables d’établir leurs préférences. La

9 Même si cette centralité est parfois contestée. Ainsi du mouvement MAUSS (Mouvement anti-utilitariste dans les sciences
sociales) créé en 1982 par Alain Caillé. L’acronyme renvoie à l’œuvre de Marcel Mauss et à son esprit du don
(donner/recevoir/rendre) qui serait une catégorie universelle propre aux sociétés archaïques ; mais il s’agit d’aller plus loin et
d’introduire un nouveau paradigme du lien social dans les sociétés développées en opposition aux sociologies de la domination
et à toutes formes de réductionnisme économique fondé sur l’intérêt.
10 Philippe CORCUFF et Max SANIER (« Politique publique et action stratégique en contexte de décentralisation. Aperçus d’un

processus décisionnel ‘’après la bataille’’ », Annales HSS, juillet-août 2000, n°4, p. 845-869) remettent néanmoins en cause la
centralité de la stratégie dans la conduite des politiques publiques.
p. 37
 maximisation de l’intérêt est donc fonction d’une rationalité (même imparfaite et limitée)
des préférences et des satisfactions.

Sous cet angle, de nombreux travaux portent sur l’efficacité (toujours douteuse) des
administrations, la bonne transmission des informations, l’optimisation dans l’allocation
des ressources publiques, etc. Il s’agit du paradigme dominant aux Etats-Unis, en Grande
Bretagne et dans certains pays européens (Italie, Suède, etc.).

 Les analyses classiques de Mancur Olson en sociologie de l’action collective peuvent

également être sollicitées pour éclairer les stratégies des acteurs engagés dans l’action
publique puisqu’on peut y trouver les passagers clandestins (free riders), le poids des
incitations sélectives, etc.

 De même, les concepts issus du paradigme de la mobilisation des ressources (Tilly, etc.)
sont opératoires pour analyser l’action publique : ressources, répertoires d’action,
échanges de coups, fenêtre des opportunités politiques, cycles de mobilisation, etc.

 Les travaux issus de la sociologie de l’action organisée déjà abordée (Friedberg,

Musselin, Crozier, Urfalino, etc.) se fondent également sur le postulat de la rationalité
(même imparfaite) des acteurs : leurs comportements ont un sens (pour eux-mêmes
comme pour le chercheur) ; de même, ils projettent dans leur action une intention et une
finalité et établissent un espace de calcul (même si celui-ci est toujours contextuel, en
fonction de la situation).

D’où l’idée de rationalité plurielle : rationalité instrumentale (en fonction d’intérêts),

rationalité axiologique (en fonction de valeurs), rationalité cognitive (en fonction de
connaissances), etc. Cette rationalité plurielle est également dans l’œuvre de Marx Weber,
notamment dans son ouvrage Economie et société, où l’auteur s'intéresse aux idéaux de
l'action humaine (formes de rationalité), ils sont au nombre de 4 :
- L'idéal type de l'action traditionnelle (idéaltype traditionnel) : celle qui se
rattache à l'habitude, à la coutume et l'on peut dire que la plupart des activités
quotidiennes, familières appartiennent à ce type ;
- L'action affective est guidée par les passions (idéaltype émotionnel) : exemple
la gifle que l'on donne de façon impulsive est une réaction affective ;
- L'action rationnelle en valeur est guidée par des valeurs d'ordre éthique,
morale esthétique ou religieux (idéaltype rationnel en valeur) : l'aristocrate se
bat pour défendre son honneur, agit rationnellement en valeur même s'il doit y
perdre la vie ;
- L'action rationnelle en finalité est une action instrumentale orientée vers un
but utilitaire et implique l'adéquation entre les fins et les moyens (idéaltype

p. 38
 rationnel en finalité) : l'entreprise capitaliste gère ses biens en vue du profit
maximum est un exemple d'action rationnelle en finalité.

2- Domination, pouvoir…

Le « volet sombre » de l’intérêt cette fois-ci qui consiste à saisir l’action publique sur un
modèle wébérien, c’est-à-dire de façon réaliste : l’action publique est ici essentiellement
un espace de luttes symboliques et pratiques entre des intérêts divergents, luttes rendues
intelligibles par la mise en valeur de rapports de force entre « Etat » et « société », entre
ministères, entre institutions, entre groupes sociaux, entre individus… - rapports de force
qui sont, le plus souvent, inégaux par l’asymétrie des ressources mobilisées (que ce soit en
volume ou bien en valeur).

L’action publique est donc une forme parmi d’autres de l’activité politique (Bourdieu)
qui est par nature une lutte tout à la fois symbolique (pour dire ce qui est « politique » et
ce qui ne l’est pas) et pratique. La question est donc celle de l’articulation de l’action publique
avec ces autres formes de compétition politique (activité électorale, médiatique, juridique…).

Il s’agit d’un prisme pour analyser la dimension démocratique ou non de l’action

publique : celle-ci participe-t-elle du cloisonnement et de la fermeture relative du champ
politique dont on sait qu’il est déjà autonomisé par des logiques de professionnalisation et de
spécialisation ? Ou bien au contraire peut-elle permettre d’ouvrir le substrat social du monde
de la politique ?

Paragraphe 3 : Les idées. Les approches cognitives : les politiques publiques

comme constructions de sens

Un grand tournant herméneutique et culturaliste affecte les sciences sociales depuis les années
1980-1990 et signe l’effondrement des grands récits et la sortie du structuralisme. Désormais,
la problématique du sens (et notamment dans sa dimension de construction) devient le point
cardinal des sciences sociales. En sociologie, on passe de plus d’une sociologie de l’agent et de
la structure vers une sociologie de la traduction.

Les approches dites « cognitives » partent du point de départ suivant : les politiques
publiques ne vont pas seulement résoudre un problème concret mais aussi (voire surtout),
elles visent à construire un rapport intellectuel au monde. L’action publique n’est pas
seulement un espace de normes ou d’individus ; c’est aussi un monde où les idées, les
croyances circulent et pèsent.

p. 39
De nombreux éléments nouveaux renforcent cette dimension cognitive :
- la transversalité de l’action publique et sa dimension de plus en plus négociée entre
différents mondes hétérogènes qui obligent à prendre en compte les
représentations sociales propres à ces mondes ;
- l’importance croissante de l’expertise et l’usage du savoir, de la connaissance, à
des fins pratiques en raison de la technicité croissante des enjeux ; or l’expertise
n’est jamais axiologiquement neutre, elle est déjà une forme orientée de savoir ;
- le poids des médias et des usagers qu’il s’agit d’enrôler, de convaincre à travers des
argumentaires, des idées…

Il ne faut pas pour autant croire que les idées flottent et s’imposent d’elles même dans l’action
publique. Les approches institutionnelles, cognitives et interactionnistes peuvent bien sûr se
cumuler pour saisir la dialectique entre le jeu des acteurs, les dispositifs de l’action et la
transformation des matrices cognitives. Par exemple, l’idée de traduction empruntée à
Michel Callon insiste sur les phénomènes de construction de nouvelles significations portés
par des réseaux d’acteurs spécifiques ; l’importance est placée sur le sens mais aussi sur les
interactions concrètes d’échanges entre les acteurs engagés dans une action. De même, la
notion de référentiel suppose que les idées soient enracinées dans des réseaux sociaux (les
médiateurs). Enfin, la notion d’instrumentation de l’action publique implique une certaine
théorisation du politique et certaines valeurs.

1- La notion de référentiel

A tout seigneur, tout honneur… La notion de référentiel est originellement empruntée à

Pierre Muller et à Bruno Jobert dans L’Etat en action. Par « référentiel des politiques
publiques », ils entendent l’« ensemble de valeurs, de normes ou d’images de référence en
fonction desquelles sont définies les critères d’intervention de l’Etat ainsi que les objectifs
de la politique publique considérée ». Il s’agit donc d’une sorte de grammaire de sens de
l’action de l’Etat, une image de la réalité sur laquelle on veut intervenir. Ce concept permet
d’insister sur la dimension cognitive des politiques publiques et sur les constructions
intellectuelles dont elles sont porteuses et sur lesquelles elles reposent : les politiques
publiques construisent également un « rapport au monde ».

Muller et Jobert isolent quatre composantes du référentiel, en tant que structure de sens :
- des valeurs ;
- des images ;
- des normes ;
- et des algorithmes (c’est-à-dire des relations causales qui expriment une théorie de
l’action sur le modèle « si… alors »).

p. 40
Par-là, ils soulignent l’importance de ce processus de formalisation et de modélisation de la
réalité sociale (par des mécanismes de fabrication d’images, d’idées, de valeurs, etc.)
- Il s’agit d’abord d’un processus complexe, engageant de nombreux acteurs (même si
chez Jobert et Muller, les acteurs « du haut », institutionnels, priment) ;
- Il s’agit ensuite d’un processus continu : cette approche par le référentiel ne s’inscrit
pas vraiment dans le schéma séquentiel car les constructions de sens opèrent à toutes les
étapes et durant toutes les séquences ;
- Il s’agit enfin d’un processus conflictuel durant lequel se cristallisent des intérêts
latents ou inavoués. Ces référentiels sont en effet construits et portés par des groupes
sociaux, ou « médiateurs », porteurs d’intérêts et de stratégies différents. D’où la
dimension identitaire très forte du référentiel : à travers lui, un groupe social va se
positionner dans la division du travail social. D’où également la dimension conflictuelle
du modèle : le conflit porte à la fois sur la définition du référentiel (au moment de
transition entre deux visions dominantes) et dans le référentiel (pour l’obtention
de ressources légitimes ou de position de pouvoir dans le référentiel dominant).

Enfin, d’autres offres théoriques insistent également sur l’influence des normes sociales et
intellectuelles dans la conduite de l’action publique : épistémé (Peter Haas), systèmes de
croyance (Paul Sabatier), etc.

2- Les critiques apportées à la notion de référentiel

En tant que concept cardinal, l’idée de référentiel a été abondamment commentée. Une première
critique de la notion est par exemple apportée par Vincent Simoulin.
- Le caractère opératoire du concept est mis en question : comment repérer
concrètement un référentiel dans une recherche ?11
- Le caractère performatif du concept est également pointé : « au fond, le modèle du
référentiel repose sur deux présupposés implicites qui sont ceux de vérité et de réussite.
Le référentiel s’impose car il dit la (ou une) vérité et son triomphe même est la preuve
qu’il dit la vérité, d’autant qu’il façonne la réalité à son image en la disant ».

Une autre critique du référentiel est apportée par Pierre Lascoume avec la notion de
« transcodage ». Selon lui, les politiques publiques procèdent d’un incrémentalisme :

11 Il convient en effet de se méfier de la convivialité d'une telle notion. Celle-ci peut en effet être invoquée pour toute politique
publique, aussi vaut-il mieux insister sur la notion de médiation, comme effort de construction de ces référentiels. Comme
l'écrit P. Muller, « tout le problème est alors (...) de concentrer l'effort de recherche non pas sur la question de savoir "s'il existe"
un référentiel ou non pour telle politique publique ou tel secteur, mais de déterminer à travers quels processus se déploient,
pour un secteur ou une politique, les processus de médiation (...), que ces processus débouchent ou non sur la production d'un
référentiel en bonne et due forme » (Pierre Muller, «Les politiques publiques comme construction d'un rapport au monde», in
Alain Faure, Gilles Pollet, Philippe Warin, Dir., La construction du sens dans les politiques publiques, Paris, L'Harmattan,
1995, p. 175-176).
p. 41
 - il y a bricolage, ravaudage, ré-adaptation, recyclage de programmes déjà
constitués et non pas de « table rase », de solution alternative totalement inédite
(un référentiel en chasse un autre) ;
- la multiplicité des acteurs est trop forte pour les regrouper autour de la notion de
médiateur, basée sur la centralité des monopoles professionnels d’expertise et de
décision : il y a plutôt émiettement de la division du travail cognitif et intellectuel de
construction des problèmes qui concerne des personnes distinctes, voire hétéroclites
(Lascoume parle de « transcodeurs » et non pas de « médiateurs » ).

Comme concept alternatif, Lascoumes part de la notion de « traduction » empruntée à M.

Callon en sociologie des sciences12 et qu’il entend comme « activité de production de sens
par mise en relation d’acteurs autonomes et transaction entre des perspectives
hétérogènes » ; d’où cette définition du transcodage : « l’ensemble de ces activités de
regroupement et de transfert d’information dans un code différent. Transcoder, c’est,
d’une part, agréger des informations et des pratiques éparses et les lire comme une
totalité ; c’est aussi les traduire dans un autre registre relevant de logiques différentes,
afin d’en assurer la diffusion à l’intérieur d’un champ social et à l’extérieur de celui-ci ».
Il s’agit donc d’un processus avant d’être un résultat. Et surtout, il s’agit d’un processus
instable, marqué par des controverses, des arrangements constants.

12 Sur la « traduction » en transcodage du concept de traduction, Lascoumes avance 3 motifs (référence 76, p. 327-s.) : 1)
l’action publique est moins délimitable qu’une machine ou qu’une technique ; 2) les données mobilisées dans l’action publique
sont davantage hétéroclites que dans l’activité scientifique ; 3) le concept de traduction ignore les positions sociales et s’avère
placé en situation d’apesanteur sociologique…
p. 42
 CHAPITRE 2 : UN CADRE D’ANALYSE GENERAL : L’APPROCHE
SEQUENTIELLE

1- Présentation de la grille séquentielle

À partir de là s’est développée une grille d’analyse des politiques publiques sous la forme de
séquences d’action plus ou moins ordonnées. Cette approche a notamment été popularisée par
les travaux de Charles O. Jones qui propose un schéma en cinq étapes.
L’identification du problème est la phase où le problème est intégré dans le travail
gouvernemental. À cette phase sont associés des processus de perception du problème, de
définition, d’agrégation des différents événements ou problèmes, d’organisation de structures,
de représentation des intérêts et de définition de l’agenda ; le développement du programme est
la phase de traitement proprement dit du problème. Il associe des processus de formulation (des
méthodes et des solutions pour résoudre le problème) et de légitimation (acquisition d’un
consentement politique) ; la mise en œuvre (implementation) du programme est la phase
d’application des décisions. Elle comprend l’organisation des moyens à mettre en œuvre,
l’interprétation des directives gouvernementales et leur application proprement dite ;
l’évaluation du programme est une phase préterminale de mise en perspective des résultats du
programme. Elle comprend la spécification de critères de jugements, la mesure des données,
leur analyse et la formulation de recommandations ; enfin, la terminaison du programme est
une phase de clôture de l’action ou de mise en place d’une nouvelle action. Elle suppose la
résolution du problème et la terminaison de l’action.
Ce type de grille permet d’embrasser de manière particulièrement cohérente les multiples
facettes de l’action publique. À condition, cependant, de ne pas l’appliquer de manière trop
systématique, comme le reconnaissent d’ailleurs volontiers les promoteurs de ce type
d’approche, à commencer par Jones lui-même.
Le tableau ci-après présente les étapes de la grille séquentielle de Charles O. Jones.

p. 43
 2- Les limites de l’approche séquentielle

Plusieurs précautions doivent être prises si l’on veut éviter une approche trop simpliste du
phénomène étudié. Certaines concernent l’ordre des étapes et d’autres les étapes elles-mêmes.

A- L’ordre des étapes

Il peut être inversé ou perturbé. Par exemple, une décision peut être prise avant que le «
problème » qu’elle entend résoudre soit posé. Dans ce cas, la formulation du problème a
posteriori vient simplement conforter un choix déjà fait. On peut donner l’exemple de la
décision américaine d’intervenir en Irak en 2003 (guerre préventive). Certaines étapes peuvent
être purement et simplement omises (volontairement ou non), et de nombreuses décisions sont
prises sans que l’on puisse identifier une phase de définition du problème. Parfois même, la
mise en œuvre est entamée avant que la décision soit prise formellement.

B- Certaines étapes sont parfois très difficiles à identifier

Il est ainsi souvent très délicat de fixer avec précision le moment où une décision est prise : est-
ce au moment du passage en Conseil des ministres ? Ou du vote de l’Assemblée nationale ? De
la promulgation par le président ? Mais on sait bien que ces décisions ne font souvent que
ratifier des procédures de négociation plus informelles. Il faut se méfier ici d’une approche trop
juridique qui conduirait à méconnaître le poids des phases préparatoires à la décision sur la
décision elle-même parce qu’elles contribuent à une sorte de « cadrage » de la décision qui
vient ratifier des choix déjà effectués.

Mais la phase d’implémentation n’est pas toujours plus facile à cerner. Si l’on admet que
l’objet d’une politique publique consiste à modifier l’environnement des acteurs
concernés, la perception qu’ils peuvent en avoir et donc leurs conduites sociales, prendre
une décision, c’est déjà mettre en œuvre une politique, dans la mesure où les différents
acteurs (partenaires sociaux, citoyens, autres ministères) vont probablement modifier
leurs conduites en fonction de cette décision. C’est ce que l’on peut appeler l’effet
d’affichage.

Enfin, la terminaison de la politique reste, le plus souvent, un cas d’école. Ainsi que le rappelle
Jones, les problèmes politiques ne sont jamais vraiment résolus, et l’achèvement d’un
programme d’action gouvernemental correspond la plupart du temps à une réorientation ou à la
mise en place d’un nouveau programme avec des moyens et/ou des objectifs différents. On voit
que l’usage de ce type de grille séquentielle vaut plus par les questions qu’elle pose que
par les réponses qu’elle apporte. Elle conduit à se demander à chaque fois comment l’action
des différents acteurs en présence a contribué à construire différemment la structure séquentielle
de telle ou telle politique : comment la formulation du problème s’est-elle effectuée ? Quels
sont les acteurs qui ont le plus pesé sur la décision ? Comment s’est déroulée la mise en œuvre

p. 44
? La représentation séquentielle des politiques ne doit donc pas être utilisée de façon
mécanique. Il faut plutôt se représenter les politiques publiques comme un flux continu de
décisions et de procédures dont il faut essayer de retrouver le sens. On aura d’ailleurs souvent
avantage à concevoir une politique publique non pas comme une série de séquences
successives, mais comme un ensemble de séquences parallèles interagissant les unes par rapport
aux autres et se modifiant continuellement.

En proposant une boîte à outils constituée de concepts (acteur, pouvoir, stratégie,

expertise, information) qui permettent d’ouvrir enfin la « boîte noire » de l’État, l’analyse
des politiques contribue à sociologiser notre regard sur l’État, dans la mesure où, au lieu
de se saisir de l’État par le haut et globalement, elle va nous permettre de l’observer par
le bas et en détail. En ce sens, la rupture qu’elle opère est du même type que celle
provoquée par la sociologie électorale dans l’observation du politique. L’un des domaines
où cette rupture est la plus nette est la question de la compréhension de la genèse de
l’action publique13.

Deux perspectives d’analyse : Top-down versus bottom-up

13 Muller (P.), Les politiques publiques, PUF 1994.

p. 45
 CHAPITRE 4 : TYPOLOGIE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Il s'agit de deux notions qui vont bien ensemble : regarder les politiques publiques permet de
dire des choses sur l'Etat ; on peut en effet analyser l'Etat par le biais de son action (le «
faire de l'Etat » suivant les termes de Jean Leca). Les politiques publiques, c'est « l'Etat
en action » (titre d'un ouvrage célèbre de la discipline, de Bruno Jobert et Pierre Muller,
1987).

Section 1 : La typologie de Lowi des politiques publiques

La typologie la plus utilisée est celle de Théodore Lowi, élaborée dans les années 1960.
Elle combine deux dimensions – les instruments d'action publique et les destinataires des
politiques publiques – et se décline à partir de deux paramètres : le type de ressortissant
(individuel ou collectif) et le type de contrainte qui s'exerce (directe ou indirecte).

Typologie des politiques publiques de Théodore Lowi (1972)

Il est possible de dresser une typologie des politiques publiques qui montre que leur
champ, leurs moyens d’action et leurs objectifs ont varié dans le temps.

Dans « Four Systems of Policy Politics and Choice » (1972), Théodore Lowi élabore une
typologie des politiques publiques. Elle repose sur la distinction de deux éléments :
- le type de ressortissant d’une politique publique : (les ressortissants sont les
individus, groupes et organisations concernés par la politique publique) la politique
publique peut chercher à modifier des comportements individuels ou bien des collectifs
moins spécifiés ;
- le type de contrainte auquel les instruments utilisés renvoient : la contrainte peut
être soit directe, soit indirecte.

p. 46
Le croisement de ces deux paramètres permet d’établir quatre types de politiques publiques :
- les politiques réglementaires : ces politiques visent les individus au moyen d’une
contrainte directe (obligation scolaire, limitations de vitesse pour les automobilistes,
port du casque pour les deux-roues, etc.) ;
- les politiques allocatives (ou distributives) : elles visent les individus au moyen d’une
contrainte indirecte (attribution de permis de construire, prestation sociale sous
conditions spécifiques). Un individu bénéficie d’une action publique s’il remplit un
certain nombre de conditions ;
- les politiques redistributives : elles concernent des groupes au moyen d’une contrainte
directe (sécurité sociale, politique fiscale). Dans ce cas, l’Etat fixe des règles concernant
un groupe spécifique. Le groupe entier est alors soumis à une obligation précise
(exemple : obligation de cotiser pour la Sécurité sociale) ;
- les politiques procédurales (ou constitutives) : elles constituent des contraintes
indirectes pour des groupes. Elles passent, le plus souvent, par la mise en place de
dispositifs institutionnels (exemple : contrat de plan Etat-région). La puissance publique
encadre les politiques publiques en édictant des règles sur les procédures à suivre.

Les limites de la typologie de Lowi :

- Elle ne tient pas compte des situations dans lesquelles le rapport entre l'Etat et les
destinataires d'une politique publique ne relève pas de la contrainte. Deux cas de
figure :
1) quand les autorités publiques interviennent directement, en se substituant à
des acteurs privés – c'est-à-dire les politiques d'intervention directe
(nationalisations, politiques d'infrastructures...).
2) quand les autorités publiques n'ont pas recours à la coercition mais à la
persuasion – c'est-à-dire les politiques incitatives (campagnes de prévention dans
le domaine de la santé publique – obésité, tabagisme, alcoolisme, etc. – et le
recours à l'étiquetage des produits par exemple) et les politiques fortement
symboliques (notamment les politiques d'affichage, qui disent plus qu'elles ne
font).
- Pour un même enjeu, plusieurs types de politiques publiques coexistent. Ex : la
politique de lutte contre le tabagisme en France est à la fois règlementaire (interdiction
de fumer dans les lieux publics), redistributive (par l'existence de taxes sur les tabacs),
et incitative (campagnes de sensibilisation du public sur les méfaits du tabac). Il faut
donc toujours intégrer une dimension temporelle et ne pas se limiter à une mesure
particulière : une politique publique est un enchainement de décisions et d'effets en
interaction ; il s'agit donc d'un processus dynamique.

p. 47
 CHAPITRE 4 : EVOLUTION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET
TRANSFORMATION DE L ’E TAT

L'idée est de faire une histoire de l'Etat à travers les politiques publiques qu'il développe. Ce
travail a été mené, dans le cas français, par Rosanvallon (1990).

1ère étape : l'Etat régalien. Comme l'a montré N. Elias, l'Etat nait de la monopolisation de la
force physique et des ressources fiscales sur un territoire donné par un centre politique. Ce
double monopole permet d'enclencher les 3 processus constitutifs de l'Etat : la centralisation
territoriale ; la différenciation du pouvoir politique par rapport à la société ; et
l'institutionnalisation de celui-ci sous la forme de l'administration. Jusqu'au 18ème siècle, l'Etat
conduit principalement 3 politiques publiques : les politiques de maintien de l'ordre ; les
politiques fiscales et les politiques militaires. Il s'agit de politiques publiques d'intervention
directe – l'action étatique s'appuie avant tout sur la mise en place d'instruments administratifs
(police, armée, justice, administration territoriale, etc.).

2ème étape : l'Etat nation. La multiplication des politiques d'intervention directe forme en
effet le socle sur lequel se construit l'Etat nation – qui connait son apogée au 19ème siècle en
Europe. D'autres politiques publiques se développent alors : transports (routes, canaux, chemins
de fer) ; communication (poste, télégraphe, téléphone) ; aménagement du territoire (dans une
optique d'intégration visant à raccourcir les distances) ; enseignement (unification de la culture
nationale, imposition d'une langue unique, inculcation du patriotisme).

3ème étape : l'Etat providence. Il se développe à la fin du 19ème et correspond à l'apparition

de politiques publiques d'un nouveau type : celui des politiques redistributives ; elles traduisent
le passage d'une conception individuelle de la responsabilité à une conception collective. Cf.
mise en place des systèmes d'assurance collective pour les accidents du travail (1871 en
Allemagne, 1897 en Angleterre, 1898 en France) : la responsabilité de l'accident du travail ne
relève plus de l'ouvrier ou de l'employeur à titre individuel ; il est pensé comme le produit de
la société industrielle et c'est donc à l'Etat d'assumer les risques liés à l'essor du travail industriel.
C'est le développement d'une société assurantielle garantie par l'Etat et différents risques sont
progressivement pris en charge (travail, maladie, vieillesse, chômage). Les transferts de
responsabilité et les transferts financiers deviennent une dimension essentielle des politiques
publiques. Remarque : la place des politiques redistributives s'accroit sous l'effet des 2 guerres
mondiales.

4ème étape : l'Etat producteur. La crise économique des années 1930 et la seconde guerre
mondiale mettent en évidence la nécessité d'une intervention de l'Etat (Cf. théories de Keynes).
Après 1945, les nécessités de la reconstruction expliquent l'apparition de la planification et
l'accroissement de l'intervention économique de l'Etat (nationalisations, soutien à la demande,
programmes d'équipements, etc.). L’on constate une extension des systèmes de protection

p. 48
sociale (c'est-à-dire accentuation de l'Etat providence).

5ème étape : l'Etat régulateur. Les politiques redistributives et d'intervention directe sont
remises en cause depuis les années 1970, ce qui a conduit à l'affirmation croissante des
politiques constitutives (ou procédurales), des politiques règlementaires et des politiques
incitatives. L'Etat intervient désormais plus indirectement que directement et fait faire, plus qu'il
ne fait lui-même ; il agit donc de plus en plus en interaction avec d'autres acteurs, non étatiques
(Cf. Hassenteufel, 2007) : les politiques publiques sont de plus en plus construites
collectivement par une grande diversité d'acteurs.

6ème étape : l'Etat dépassé. L'autre mutation décisive des dernières années (concomitante à
l'étape mentionnée précédemment) est le dépassement du cadre national pour le développement
de l'action publique. Cf. internationalisation, transnationalisation, européanisation des
politiques publiques. L'Etat n'est plus qu'un acteur parmi d'autres, un simple maillon dans la
chaine complexe de production des politiques publiques. Cf. « De l'Etat-nation aux sociétés
ingouvernables » décrit par Le Galès et Lascoumes ; et apparition de nouveaux concepts
comme celui de « gouvernance » pour tenter de décrire ces nouvelles configurations d'acteurs
qui fabriquent les politiques publiques « en interactions ».

Cette typologie permet de mettre en évidence plusieurs éléments de transformation des

politiques de l’Etat. L’Etat s’est historiquement construit à travers la production de politiques
publiques : il a progressivement étoffé ses domaines d’action en prenant ainsi divers visages au
fil des siècles.

A côté de la typologie de Pierre Rosanvallon, Patrick Hassenteufel a de son côté également

tenté d’en établir une. Dans Sociologie politique : l’action publique (2011), Patrick
Hassenteufel distingue plusieurs étapes auxquelles correspondent des figures particulières
de l'Etat :
- jusqu’au XVIIIe siècle : l’Etat conduit principalement trois politiques publiques qui
sont celles de l’Etat régalien, à savoir les politiques de maintien de l’ordre, les
politiques militaires et les politiques fiscales. L’action étatique est une intervention
directe qui se fait à travers la mise en place d’instruments administratifs telles que la
police, l’armée, la justice ainsi que par la production de règles de droit ;
- au XIXe siècle : les politiques d’intervention directe sont à leur apogée et forment le
socle de l’Etat-nation. D’autres politiques s’affirment alors dans le domaine des
transports (chemin de fer) et de la communication (poste, télégraphe), dans le domaine
de l’éducation (afin d’unifier la culture nationale, d’imposer la langue française) ;
- à la fin du XIXe siècle : les politiques redistributives font leur apparition, elles forment
le socle de l’Etat-providence. La responsabilité est perçue comme collective et non
plus seulement individuelle, d’où la mise en place de systèmes d’assurance collective
pour les accidents du travail ;

p. 49
 - après la deuxième guerre mondiale : l’Etat devient un Etat producteur, il accroît son
intervention dans le domaine économique afin d’accélérer la reconstruction, étend la
couverture des systèmes de protection sociale ;
- depuis les années 70 : l’interventionnisme de l’Etat est fortement remis en cause, ce
qui conduit à mettre un accent plus important sur les politiques procédurales. L’Etat
devient un Etat régulateur qui intervient désormais indirectement, en interaction avec
d’autres acteurs, et ne fait plus tout lui-même.

Si chaque époque se caractérise par la domination d’un type de politique publique, il faut
toutefois remarquer qu’en pratique, les Etats contemporains combinent dans des proportions
variables les divers types de politiques.

p. 50
 CHAPITRE : ANALYSER LE CHANGEMENT DANS L’ACTION
PUBLIQUE AU PRISME DE SES TEMPORALITES

De l’incrémentalisme14 à la path dependence15, l’accent a été généralement placé sur les inerties
des systèmes et des dispositifs. Les politiques publiques seraient caractérisées par de longues
périodes d’inertie et de changements marginaux. Ces équilibres pourraient néanmoins être
rompus en période de « conjoncture critique »16.

Chapitre incomplet….

CHAPITRE 4 : EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES

Qu’est-ce que c’est l’évaluation des politiques publiques ? Pourquoi évaluer les politiques
publiques ? Comment évaluer l’action publique ?

Le mot « évaluation » fait partie du langage courant. Dérivé du latin valutere, il est d’un usage
varié car l’évaluation se développe sur de nombreuses scènes et irrigue des pratique diverses.
Terme ambivalent, l’évaluation est intuitivement associée à diverses activités notamment à
l’appréciation des prestations d’un individu (Varone et Jacob, 2004). Il est employé dans des
situations variées pour désigner des activités comportant une dimension de jugement de valeur
et/ou de mesure approximative.

Dans sa présentation du cadre conceptuel de l’évaluation, Françoise JABOT considère que la

polysémie de la notion et son caractère généraliste expliquent l’usage d’autres termes pour en
préciser l’objet (évaluation de politique, de programme, de projet, de réseaux) ou les finalités
qu’elle poursuit (évaluation sommative, formative, managériale, démocratique). D’autres
termes précisent le type d’approche utilisé (évaluation collaborative, participative, pluraliste)
ou le type de questionnement (évaluation de la pertinence, de la performance, d’impact…).
Certains termes adjoints à l’évaluation se focalisent sur la discipline ou les méthodes
mobilisées (évaluation socioéconomique, évaluation qualitative ou quantitative), le mode
opératoire (évaluation externe ou interne) ou la temporalité (ex ante, intermédiaire, finale, ex
post)17.

14 C. Lindblom (1959), « The Science of Muddling through », Public Administration, vol. 19, p. 79-88.
15 Voir notamment P. Pierson (2000), « Path Dependence, Increasing Returns, and Political Science », American Political
Science Review, vol. 94, n° 2, p. 251-267.
16 P. Gourevitch (1986), Politics in hard times: comparative responses to international economic crises, Ithaca, Cornell

University Press.
17 Françoise JABOT, « l’évaluation des politiques publiques Cadre conceptuel et étude de son utilisation par les décideurs des

institutions régionales de santé en France », thèse de doctorat soutenu le 12 novembre 2014, page 5.
p. 51
Pour les politiques et programmes publics, l’évaluation consiste à formuler un jugement sur la
performance de l’action publique sous l’angle des effets produits sur la société et sa capacité à
résoudre les problèmes sociaux, économiques ou environnementaux inscrit dans l’agenda des
autorités publiques. A cet effet, elle mobilise les méthodes des sciences sociales (sociologie,
science politique, économie et psychologie) pour effectuer la mesure des effets de l’action
publique et prononce un jugement sur sa valeur. Ainsi, l’évaluation apparait moins comme
un exercice académique qu’une activité pratique à la faveur d’une meilleure connaissance des
leviers de l’action publique. Tournée vers l’action, l’évaluation débouche sur des
recommandations concrètes et directement applicables en vue d’améliorer les
programmes d’action publique. Plus qu’un outil de contrôle, l’évaluation est un outil de
connaissance, un moyen de collecte et d’analyse de l’information utile à la compréhension
d’un problème. A ce titre, elle établit des liens entre les objectifs, les actions et les moyens
et contribue potentiellement à légitimer l’action publique sans, en aucun cas, se substituer
à la décision publique (Varone, 2001).

Il existe de nombreuses définitions de l’évaluation des politiques publiques dans la littérature :

- Certaines définitions focalisent sur l’appréciation des effets d’une politique publique
sous l’angle du niveau d’atteinte de ses objectifs propres (Dye, 1987, p351, 1995, p.54) ;
- D’autres définitions sont centrées sur les résultats de l’action publique (Weiss, 1998, p.
4) dont l’évaluation cherche à établir la mesure dans laquelle la politique publique est
un succès ou un échec ;
- Pour d’autres auteurs, la finalité de l’évaluation excède l’appréciation de la performance
de l’action publique car elle intègre la capacité de celle-ci à contribuer à l’amélioration
de la société et de la démocratie (Rossi et al., 2004, p.16).

La pluralité des approches évaluatives et des classifications dont l’évaluation fait l’objet
dénotent de la difficulté à appréhender et circonscrire le concept. L’évaluation connait plusieurs
acceptions et fait l’objet de références théoriques variées suivant les époques et les contextes.
La pluralité des perspectives dans lesquelles s’inscrit l’évaluation introduit une forme de
complexité et explique la diversité des définitions dont l’évaluation fait l’objet. Cette
complexité est relativisée par Mathison18 qui relève qu’il existe une forte convergence des
auteurs sur la nature de l’évaluation qui se présente comme une opération consistant à construire
un jugement sur la valeur d’une intervention publique. Ainsi, pour Scriven « l’évaluation est
ce qu’elle est, la détermination du mérite ou de la valeur, et ce à quoi elle sert est une tout autre
question » (Scriven, 1980, p.7).

Tout en s’inscrivant dans le large consensus des auteurs sur la centralité du jugement dans la
définition de l’évaluation, Patton considère que la définition de l’évaluation intègre
nécessairement ses méthodes d’investigation et ses finalités. Ainsi pour Patton, « l’évaluation
de programme est la collecte systématique de données au sujet des activités, des

18 Mathison, 2005
p. 52
caractéristiques et des effets des programmes, afin de porter des jugements sur ces
derniers, d’améliorer leur efficacité et/ou d’être en mesure de prendre des décisions plus
éclairées au sujet des programmes futurs». Pour des auteurs comme Rossi, la définition de
l’évaluation doit être centrée sur le questionnement « l’évaluation doit se préoccuper de
l’utilité, de la mise en œuvre, de l’efficacité et de l’efficience des mesures qui ont pour but
d’améliorer le sort des membres de la société ».

L’évaluation se présente pour les politiques et programmes publics comme un outil

d’observation, d’analyse et d’aide à la décision. L'évaluation de programme consiste en une
collecte de donnée sur les différentes composantes d'un programme et sur leurs interactions
dans le but d'en faire une description détaillée, d'en comprendre le fonctionnement, et
ultimement, de porter un jugement (Guba et Lincoln, J981; Scriven, 199J; Patton, 1997; Chen,
2005; Hurteau et Houle, 200Sa; Mathison, 2005; Nevo, 2006). L’évaluation est donc un
processus de construction d’un jugement sur la valeur d’une intervention publique à
partir de critères, sur la base d’une collecte sélective de données pour améliorer cette
intervention, ou les futures interventions publiques. Elle se présente comme une
appréciation systématique, sur la base de méthodes scientifiques, de l’efficacité et des effets
réels, prévus ou non, recherchés ou non, des politiques publiques.

L’évaluation est le reflet d’un certain nombre de préoccupations qui peuvent être déclinés
selon trois axes.
- En premier lieu, on trouve le besoin d’estimer le plus objectivement possible les effets
des politiques ou des programmes sur la société et de comprendre les logiques de leur
fonctionnement (visée cognitive).
- En deuxième lieu, il y a le souci d’aider le commanditaire politiques et toutes les parties
prenantes à porter un jugement sur la valeur desdits programmes (visée normative).
- En fin en troisièmes lieu, il y a la nécessité de contribuer pratiquement à l’amélioration
des programmes en éclairants leurs différents protagonistes leur sens, les conditions et
les conséquences de leurs actions et décisions (visées instrumentales).

L'évaluation des programmes publics repose sur des fondements théoriques provenant d'une
variété de domaines d'application bien distincts et bien identifiés (l'éducation, la psychologie,
la philosophie et la science politique). Toutefois, la pratique évaluative ne bénéficie pas des
mêmes avantages et se développe par elle-même (Shadish, Cook et Leviton, 1991 ; Stevenson
et Thomas, 2006). Ses fondements se construisent avec sa pratique et émergent progressivement
des expériences. Cependant, l’évaluation n’échappe pas aux considérations et aux réflexions
épistémologiques et méthodologiques qui animent plus largement la communauté scientifique
(Alkin et Christie, 2004). L'évaluation de programme est un domaine très prolifique, tant sur le
plan théorique que sur le plan de la pratique. De nouvelles théories sont continuellement
proposées pour faire avancer les connaissances et tenter qu'elles soient un jour reconnues

p. 53
comme une discipline en soi (Dubois et Marceau, 2005)19. La difficulté à circonscrire le
périmètre de la discipline et à affecter une identité à l’évaluation est liée à ses fondements
théoriques et aux conditions de son développement.

Bien que sa pratique soit ancienne, l'évaluation est un domaine relativement récent entant que
champ professionnel, (Scriven, 1991; Mathison, 2005). Elle n’est reconnu par la communauté
scientifique comme activité spécifique et distincte de la recherche qu’à la fin des années 1960
avec l'expansion des programmes sociaux de grande envergure qui a suivi la Seconde Guerre
mondiale et le constat d’inefficacité des approches scientifiques conçues pour leur évaluation
(Suchman, 1967; Weiss, 1983). Ce constat partagé a amené les théoriciens à concevoir des
modèles et des méthodes d'évaluation plus adaptés et qui structurent la pratique évaluative tout
en assurant une rigueur à la démarche (Hurteau et Nadeau, 1987; Levin Rozalis, 2003).

Définie sous l’angle opérationnel, l’évaluation consiste à porter un jugement sur une politique
publique au moyen de la mesure scientifique de ses effets propres. Ce faisant l’évaluation se
distingue nettement du travail de recherche, car sa visée est la fois scientifique et politique. Par
ailleurs, elle cherche à isoler et mesurer les effets propres d’une politique publique en
s’appuyant sur différentes méthodes de recherche en science sociales. Enfin, elle cherche à
produire un jugement de valeur sur ces effets en s’appuyant sur des critères explicites et
aujourd’hui standardisés. Ces critères d’évaluation sont en nombre restreint et opèrent des liens
entre différentes composantes d’une politique publique. L’OCDE recommande que l’évaluation
s’appuie sur les critères adoptés par le Comité d'aide au développement (CAD) pour
l’évaluation des activités d’aide au développement : pertinence, efficience, efficacité, impact
et viabilité20.

L’application de ces critères est fonction des questions évaluatives et des objectifs de
l’évaluation. Les cinq critères d'évaluation du Comité d'aide au développement de l’OCDE
constituent les plus importants et les plus largement adoptés et se sont révélées la base pour
l'évaluation du développement depuis 1991. Les cinq critères ont été utilisés plus de 15 ans
sans révisions majeures. Depuis de nombreux chercheurs et praticiens considèrent que la qualité
des évaluations dans l'aide au développement s’est révélée décevante (ALNAP, 2006, Chianca,
2007; Clements, 2005; Goldenberg, 2001; Kruse et al., 1997; Leading Edge Group, 2007;
Russon, 2005; Savedoff et al., 2006)21.

D’autres critères peuvent être puisés dans la littérature, (cohérence, durabilité) recommandés
par l’OCDE pour l’évaluation des politiques de développement (OCDE, 2010), ou le critère
d’équité pour l’évaluation des politiques publiques dans le secteur de la santé ou de l’éducation.
L’acceptation générale et l'influence des critères CAD peuvent être partiellement expliquées

19 Dubois, N. et R. Marceau, « Un état des lieux théoriques de l'évaluation : une discipline à la remorque d'une révolution qui
n'en finit pas ». La revue canadienne en évaluation de programme, vol. 20, 2005, no l, p. 1-36.
20 OCDE 2010, Lignes directrices et ouvrages de référence du CAD, NORMES DE QUALITÉ POUR L’ÉVALUATION DU

DÉVELOPPEMENT, page 9
21 Journal of MultiDisciplinary Evaluation, Volume 5, Number 9, ISSN 1556-8180, March 2008, page 42

p. 54
par le leadership de son Comité composé de plus de 30 chefs d’unités d'évaluation d’organismes
bilatéraux et multilatéraux.
Insérer un Encadré sur les critères évaluatifs de l’OCDE

Tout en usant des méthodologies de sciences sociales, l’évaluation se définit également par la
spécificité de son design et de ses techniques. Ces derniers permettent de répondre aux
questions évaluatives qui déterminent la manière dont l’évaluation est conçue puis menée. Deux
types de design sont usités en évaluation: le design expérimental et l’étude de cas.
1) Le premier (design expérimental) opère sur le mode de l’expérience de laboratoire
ou de l’essai clinique avec des groupes de comparaison (groupe test et groupe de
contrôle) composés selon les techniques d’échantillonnage adaptés (Cockx et al., 2011
b ; Parienté, 2009).
2) Le second (l’étude de cas) est un design non expérimental, c'est-à-dire sans
comparaison entre un groupe test et un groupe de contrôle. Il use des méthodes
d’observation du réel avec différentes techniques (Albérelo ; 2011). De façon générale,
le design expérimental reste le plus adapté s’agissant de la mesure des effets de l’action
publique. Tandis que, les études de cas sont les plus usitées étant moins couteuses.

Quel que soit le design adopté par l’évaluation, des techniques quantitatives, qualitatives
ou des méthodes mixtes sont utilisées pour la collecte et l’analyse des données. De
nombreux outils sont mobilisés pour la collecte de données (enquête quantitatives, entretiens
individuels ou collectifs, revue documentaire, panel d’expert…). Pour une bonne
compréhension des processus et des déterminants des changements observés ou non, les
techniques qualitatives (les questionnaires ouverts, entretiens, analyse documentaire) sont les
plus utilisés. De façon générale, il n’existe pas de méthode type. Les méthodes mixtes et la
triangulation des données issues de plusieurs sources constituent la pratique la plus courante.

Les finalités de l’évaluation et le paradigme choisi déterminent dans une large mesure le choix
de la méthode et des techniques mobilisées. La notion de paradigme renvoie à la nature du
dispositif d’évaluation. Ce concept dont la paternité est attribué à Thomas Kuhn (1983), se
définie comme l’ensemble des principes et méthodes partagées par une communauté
scientifique (cf. Cuba et Lincoln, 1989).

p. 55
 En évaluation de politiques publiques trois (3) grands paradigmes sont habituellement recensés:
positiviste, pragmatique, et interprétatif.
Positiviste Pragmatique Interprétatif
Epistémologie Réalité mesure à l’aide Identifier les résultats
Réalité construite
de modèles causaux pertinents expérience personnelle
Objet Programme comme Programme comme
Programme comme
expérience sociale réalité institutionnelle
construction sociale
Méthodes Evaluation comme Evaluation métier
Evaluation comme
science profession accompagnement ou
émancipation
Utilité Choix rationnel du Ciblé vers les besoins Eduquer, éclairer,
Finalité meilleur programme variés des utilisateurs donner du pouvoir aux
groupes concernés
Source : adapté de Pawson et Tilley (1997) et Dubois et Marceau (2005)

Les paradigmes positiviste et pragmatique sont généralement qualifiés de technocratiques

du fait notamment de la complexité du design d’évaluation très peu propice à la participation.
Ils présentent la particularité de positionner l’évaluateur en savant tandis que le paradigme
interprétatif le place dans une posture de facilitateur et de conseil. Dans tous les cas, le
choix du paradigme reste un déterminant majeur des modalités de participation des parties
prenantes à l’évaluation. Le paradigme définit le cadre général de l’évaluation.

L’historique de l’évaluation des politiques est indissociable de l’apparition de la recherche

appliquée en science sociales au début du XXe siècle. Toutefois, c’est à partir des années 1960
que l’évaluation des politique publiques s’impose comme un outil de gestion publique (Perret,
2001, pp. 57 ss ; Rossi et al., 2004, pp. 8-15). En tant que champ professionnel, l'évaluation est
un domaine relativement récent, bien que sa pratique soit ancienne (Scriven, 1991; Mathison,
2005). La communauté scientifique ne reconnaît l’évaluation comme activité spécifique et
distincte de la recherche qu’à la fin des années 1960 avec l'expansion des programmes sociaux
de grande envergure qui a suivi la Seconde Guerre mondiale et le constat d’inefficacité des
approches scientifiques qui servaient à les évaluer (Suchman, 1967; Weiss, 1983). Ce constat
partagé a amené les théoriciens à concevoir des modèles et des méthodes d'évaluation plus
adaptés et qui structurent la pratique évaluative tout en assurant une rigueur à la démarche
(Hurteau et Nadeau, 1987; Levin Rozalis, 2003).

Analysant l’évolution de l’évaluation, d’autres auteurs se sont penchés sur la trajectoire de

l’évaluation dans le temps et à la lumière des contextes sociopolitiques. Dans ce cadre, Guba et
Lincolm (1984) ont proposé une analyse de l’évaluation sous l’angle chronologique en
identifiant quatre générations. Dubois et al. (2009) font une remarquable synthèse de ses
travaux :

p. 56
- l’évaluation dite de première génération (début XIXème aux années 30) est héritée
du siècle des lumières et présente la particularité de placer la rationalité au cœur de la
démarche l’évaluation. L’évaluation est alors principalement tournée vers la production
et l’accroissement de la connaissance pour bâtir des politiques favorables à
l’amélioration des conditions de vie. Sous ce rapport, sa vocation première est
d’élaborer des outils de collecte et de mesure pour documenter, quantifier, comparer les
conditions de vie des populations. Pour ce faire, elle capitalise les outils de la statistique
et de l’épidémiologie et reste l’apanage des techniciens et experts.
- L’évaluation de deuxième génération (années 30-60) est principalement formative et
se propose de bâtir des alternatives utiles à l’amélioration des programmes. Cette
nouvelle génération d’évaluations s’inscrit dans une double perspective. La première
est fondée sur la conviction que les politiques sont des vecteurs privilégiés de progrès
social et, la seconde, que l’utilisation des connaissances améliore les politiques. Il
s’opère alors une remise en cause des méthodes antécédentes positionnant l’évaluation
par-delà la simple activité de mesure en lui assignant une vocation additionnelle
consistant à apporter des éléments de compréhension et des perspectives d’amélioration
de l’action publique. Les travaux de Tyler sur la mesure de l’atteinte des objectifs sont
alors déterminants dans la diffusion de cette approche. Les approches descriptives sont
privilégiées en évaluation tandis que celle-ci émerge comme activité propre et différente
de la seule mesure.
- L’évaluation de troisième génération (années 60-70) est une réaction aux critiques
formulées sur les méthodes. Celles-ci sont jugées insuffisantes pour éclairer la décision
et ne comportent pas les outils nécessaires pour juger de la valeur et de la pertinence des
objectifs des programmes publics. L’évaluateur doit donc endosser une fonction
normative en tant qu’il lui revient d’introduire un jugement de valeur sur la pertinence
et l’efficacité de l’action publique. Les travaux de Stuffelbeam (modèle CIPP) et de
Scriven sur la construction du jugement évaluatif apportent un crédit à cette perspective.
L’évaluation contribue à conférer une légitimité scientifique à la décision. Toutefois,
plusieurs auteurs, dont Weiss (1997) vont approfondir la problématique de l’utilisation
sur la base du constat que les résultats des évaluations sont peu utilisées, ou alors le sont
sans relation avec la qualité scientifique des travaux, C’est dans ce contexte que s’est
développée l’approche centrée sur les utilisateurs qui a favorisée la production
d’ouvrages pédagogiques et de revues. C’est cette approche qui a également suscité la
création d’associations professionnelles et la mise en place de normes qui attestent de
la construction d’un champ professionnel spécifique à l’évaluation.
- L’évaluation de quatrième génération (à partir des années 90) est fondée sur le
paradigme constructiviste et consacre une profonde rupture avec les approches
précédentes. Elle s’inscrit dans la tradition ontologique qui postule que la réalité en soi
n’existe pas et soutient que la réalité est le produit d’une construction sociale. Sous ce
rapport, l’évaluation se construit avec ses partie-prenantes dont le cercle est élargi à
d’autres acteurs que les seuls experts. Cette approche promeut le pluralisme des
méthodes et donne à l’évaluateur un rôle de facilitateur. Elle positionne l’évaluation

p. 57
 comme instrument d’émancipation et servira de tremplin au développement des
approches participatives.

Analysant l’évolution de l’évaluation, Vedung (2010) considère que l’évaluation est le produit
de la sédimentation d’éléments déposés par vagues successives et dont le flux présente un lien
certain avec les idéologies politiques des gouvernements. Pour cet auteur dont l’analyse est
circonscrite dans les pays du nord, la première vague, dite scientifique, déferle dans les années
60 avec une forte prégnance du paradigme positiviste. L’évaluation est alors dans une
perspective instrumentale au service de la décision et s’appuie sur les méthodes scientifiques
pour introduire de la rationalité dans les politiques. La seconde vague, orientée vers le
dialogue, assigne à l’évaluation la production de connaissance et de sens et considère la
participation des publics et partie-prenantes comme un critère de qualité. La troisième vague,
néolibérale, porte une critique acerbe en direction de l’évaluation démocratique basée sur les
idéologies qu’elle considère comme biaisée. Cette vague marquée par la réintroduction de la
science tout en mettant l’évaluation dans la perspective de la réforme du New Public
Management, consacrant entre autres, le management basé sur les résultats et la mesure de la
performance ainsi que le suivi systématique de l’action gouvernementale. La quatrième vague
marque le retour vers l’expérimentation, (1995-2000) en donnant une place centrale à la quête
de la preuve (evidence) et plaçant les études randomisées au sommet des méthodes. Le recours
à la méthode expérimentale pour évaluer les dispositifs publics connait un essor sans précédent.
Cette méthode scientifique est présentée par ses promoteurs comme la plus rigoureuse pour
estimer l’impact d’une intervention ainsi que la mieux à même de favoriser la prise en compte
des preuves scientifiques par les décideurs politiques .
La métaphore des vagues est tout à fait illustrative de la constitution par strates successives de
la culture d’évaluation, chaque vague apportant son lot de transformations sans pour autant
emporter les sédiments de la vague précédente.

La première métathéorie de l'évaluation de programme est élaborée par Shadish, Cook

et Leviton (1991). Considéré comme un classique dans le champ de l’évaluation, cette
métathéorie a inspiré les travaux de nombreux auteurs tels que Hurteau et Houle (2005b) ainsi
qu'Alkin et Christie (2004). Elle comprend cinq théories dont la première dite de la
programmation sociale porte sur l’importance de questionner la nature des programmes
sociaux et les conditions de leurs contributions au changement social ainsi que la façon
d’améliorer leurs retombées positives. La seconde, dite théorie de la connaissance
méthodologique, se focalise sur les choix méthodologiques de l'évaluateur pour être en mesure
de recueillir les connaissances pertinentes pour appréhender le problème objet de l’évaluation.
La troisième dite théorie de la valeur s’intéresse aux modalités de construction d’un
jugement évaluatif et met en évidence la nécessaire prise en compte des valeurs caractéristiques
du contexte de l’évaluation. La quatrième théorie dite de l'utilisation, vise à analyser les
conditions d’une utilisation optimale des résultats de l'évaluation. Enfin, la dernière
composante de la métathéorie classique définit des stratégies pour lever les contraintes que
les praticiens sont susceptibles de rencontrer dans le cadre de la réalisation des évaluations.

p. 58
Une seconde métathéorie de l'évaluation de programme est élaborée par Alkin et Christie
(2004) dans la droite ligne des travaux de Shadish, Cook et Levitan (1991). Cependant, ils
s’éloignent des théories traditionnelles en évaluation de programme et focalisent leur
recherche sur l’identification des attributs communs des différents modèles d'évaluation
élaborés par plusieurs auteurs de référence dans la perspective de structurer la démarche
évaluative et la construction de jugements défendables (Madaus et Kellaghan, 2000).
Partant de la multiplicité des modèles en évaluation de programme, Alkin et Christie (2004) ont
réalisé une typologie de 28 auteurs et de leurs modèles d'évaluation illustrée par la fameuse
métaphore de l’arbre. Alkin et Christie (2004) ont essayé de regrouper les modèles sous trois
grandes approches théoriques, chacune représentée par une branche. Ils considèrent que les
racines de l’évaluation sont doubles et se trouvent, d’une part, dans la recherche en
sciences sociales, et, d’autre part, dans le contrôle et la reddition de comptes 22. Partant de
ces deux racines, l’évaluation s’est, selon cet auteur, développée dans trois directions
(branches), suivant que les théoriciens se soient focalisés sur la méthode, la valeur ou
l’utilisation de l’évaluation. Ainsi, les théoriciens, principalement nord-américains, s’inscrivent
principalement dans ses trois (3) courants majeurs.

La branche de la méthodologie, inspirée de la construction de la connaissance méthodologique

de la métathéorie de Shadish, Cook et Levitan (1991), regroupe les auteurs qui axent leurs
efforts sur l'aspect méthodologique d'une évaluation afin d'aller chercher toute l'information
pertinente. Ce courant positionne l’évaluation comme activité scientifique dérivée de la
recherche en sciences sociales. Dans la perspective des auteurs23 inscrits dans ce courant,
l’évaluation est une activité de recherche et use des méthodes de sciences sociales pour produire
de la connaissance et des données probantes, objectives, valides. S’appuyant sur le paradigme
scientifique, cette école donne une place prépondérante à la preuve de l’efficacité ainsi
qu’aux questions de validité et de reproductibilité. Cette assimilation ne tient pas
suffisamment compte de la différence entre l’évaluation et la recherche. Or, si l’évaluation et
la recherche ont vocation à produire des données et de la connaissance, celles-ci sont
prioritairement destinées à l’observation, à l’analyse de l’efficacité des programmes et à l’aide
à la décision tandis que la recherche se focalise, sur les modalités de fonctionnement de l’action
et sur l’identification de ses déterminants. Il en découle deux principales conséquences :
d’une part, en évaluation les échéances sont encadrées et articulées au processus de prise
de décisions et, d’autre part, elle implique un degré de certitude souvent moins élevés que
dans le cas d’une recherche.

L’école de la décision fondée sur des données probantes issue de cette branche est l’un des
plus récents et le débat qu’il introduit est des plus vifs dans la communauté des

22 Alkin 2004
23 Tylor, Campbell, Rossi, Chen et Weiss sont positionnés sur cette branche : Campbell pour ses travaux sur les devis
expérimentaux, Tylor pour le développement de l’évaluation basée sur les objectifs, Chen pour la théorie de programme visant
à expliciter les relations de causalité. ALKIN 2004
p. 59
évaluateurs. Celle-ci met principalement en débat la hiérarchisation des connaissances
évaluatives, l’utilisation contrainte des connaissances et la volonté d’homogénéiser la pratique
évaluative24. Analysant l’évaluation et les données probantes, Steve Jacob relie la percée
récente du courant de la décision fondée sur des données probantes à la résurgence de la
rationalisation des processus de prise de décisions et des principes de gestion publique en
décalage, au moins en apparence, avec l’aspiration des populations à plus de participation
et de transparence. Cette tendance globale engage l’Etat moderne à mettre l’accent sur la
qualité des interventions, la résolution des problèmes ou l’atteinte des objectifs. Selon Carolyn
Heinrich (2007), ce projet managérial est alimenté par deux courants distincts qui ambitionnent
« l’amélioration de l’efficacité de l’État grâce à la production et à l’utilisation d’informations
et de connaissances scientifiques rigoureuses pour orienter les décisions relatives à la
conception, au financement, à la mise en œuvre et à la gestion des programmes » (Heinrich,
2007: 256, trad.). Il s’agit, d’une part, du courant de la gestion centrée sur la performance
(performance management) qui met l’accent sur le suivi des interventions publiques et la
reddition de comptes et, d’autre part, du courant dit de la décision fondée sur des données
probantes (DP) (Evidence Based Policy) qui favorise l’adoption de politiques, de programmes
ou de pratiques soutenus par des données fiables. Aujourd’hui très populaires, les approches
fondées sur des DP insufflent un nouvel élan au débat sur les méthodologies et sur l’utilisation
de l’évaluation. Toutefois, il ne faut pas perdre de vue que les chercheurs ont toujours éprouvé
une grande difficulté à trouver leur place dans les relations entre la volonté politique et la
gestion administrative25.

La branche du jugement de valeur, inclut les modèles qui se focalisent sur le rôle fondamental
de l'évaluateur, notamment dans la détermination de la valeur réelle de l'objet évalué pour
éclairer la prise de décision. Les théoriciens identifiés dans cette branche considèrent
qu’introduire du jugement dans les données est l’un des rôles clés de l’évaluateur (Alkin et
Christie, 2004, p.13). En effet, pour les théoriciens de ce courant, c’est l’évaluateur qui choisit
les critères et le modus operandi pour introduire du jugement dans les données. Les théories du
modèle de l’évaluation expertise au service des décideurs s’appuient, dans une large mesure,
sur les travaux de Scriven pour qui « ce qui est mauvais est mauvais et ce qui est bon est bon,
et c’est à l’évaluateur qu’il incombe de décider lequel est lequel » (Scriven, 1986, p.19). Cette
conception du rôle de l’évaluateur est largement nuancée par les auteurs comme House pour
qui l’évaluateur ne détermine que ce qui est juste et pas forcément ce qui est bon.

Guba et Lincolm se détachent de cette conception et réaffectent le jugement aux parties

prenantes tout en attribuant à l’évaluateur une posture de facilitateur du processus de
négociation des différents points de vue. Cette perspective semble plus proche de l’évaluation
comme instrument de médiation et de conciliation et se détache des perspectives managériales
ou technocratiques propres à l’approche des DP. En effet, avec l’accroissement de la demande

24 Steve Jacob, « Opération chloroforme ou la réinvention de l’État rationnel : l’évaluation et les données probantes »
Criminologie, vol. 42, n° 1, 2009, p. 201-223 consultable à [Link]
25 Walker 2007
p. 60
de participation citoyenne et même la contribution effective d’acteurs non gouvernementaux
dans l’élaboration et la mise en œuvre d’un nombre croissant de programmes publics (OCDE,
2001; Williams, 2002)26. Cette tendance justifie la rupture d’avec les pratiques évaluatives
visant à positionner l’évaluation dans un mouvement descendant et promeut la dimension
participative de l’évaluation. L’évaluation participative a le mérite d’élargir la vision « experte
» de la production de connaissances et de jugement de la valeur d’une intervention à de
nouveaux acteurs non légitimes aux yeux de certains décideurs ou évaluateurs27. Dans ce cadre,
la prise en compte des publics de l’action publique est un facteur essentiel de son évaluation.

Les modalités de prise en compte des publics se font généralement selon deux logiques de
segmentation : les publics constitués a priori par la politique, ou pour la démarche évaluative28 .
Elles posent la question complexe de l’évaluation participative et celle de la place des citoyens
en évaluation (Milet 2005)29. L’évaluation démocratique délibérative (EDD) vise à
réconcilier la théorie évaluative avec la philosophie politique contemporaine. Les deux
fondateurs de l’approche, Ernest R. House et Kenneth R. Howe (1999), défendent par le
truchement de l’évaluation trois principes qui devraient être à la base des institutions et des
politiques de toute société démocratique : l’inclusion, le dialogue et la délibération30. Leur
conception de l’évaluation rompt avec toutes celles tendant à présenter celle-ci comme une
pratique objective et impartiale, loin des questions normatives ou encore, comme une activité
technique qui porte des jugements, certes, mais en prenant comme point de référence les valeurs
des décideurs politiques (Vestman et Conner, 2006).

Les théoriciens qui ont en commun la branche de l'utilisation se focalisent sur la

récupération des résultats de l'évaluation et sollicitent la participation des clients de l'évaluation
tout au long de la démarche évaluative pour que ceux-ci s'approprient l'évaluation et utilisent
ses recommandations. C’est Patton (1997) qui le plus a développé la théorie de l’utilisation.
La recherche sur l’usage sur laquelle est fondée l’ l’évaluation axée sur l’utilisation (ÉAU) a
commencé au début des années 1970. La première édition d’Utilization-Focused Evaluation
fut publiée en 1978 et la deuxième édition révisée en 1986. La troisième édition élargie en
1997 est publié et la quatrième, en 2008. Alkin, s’inscrit dans la lignée de Patton, ainsi que les
auteurs tels que Cousins, Preskill, et Fetterman, qui soutiennent les approches participatives et
habilitantes. Avant ces théoriciens de l’EAU, Stuffelbeam31 a, entre autres, identifié les quatre
principaux standards (utilité, faisabilité, précision, propriété) devant encadrer la pratique des
évaluateurs.

26 OCDE…..
27 Steve jacob,
28 Hélène Milet, Philippe Warin « La prise en compte des publics dans l'évaluation des politiques publiques », Revue française

d'administration publique 2013/4 (N° 148), p. 991-1002.

29 Milet, Hélène (2005), « Construire la place des citoyens dans l’évaluation des politiques publiques », in Henri Jacot et Annie

Fouquet (dir.), Le citoyen, l’élu, l’expert Pour une démarche pluraliste d’évaluation des politiques publiques. L’Harmattan /
Société Française de l’évaluation, p. 155‑160.
30 Pierre-Marc Daigneault (dir.) Les approches théoriques en évaluation Cahiers de la performance et de l’évaluation Printemps

2011, n° 4, page 23
31 Stuffelbeam DL (1973) An introduction to the PDK book: Educational evaluation and decision-making. In: Worthen BR and

Sanders JR (eds.) Educational evaluation: Theory and practice. Belmont, CA: Woadsworth, pp.128-142.
p. 61
Le courant de l’évaluation centrée sur l’utilisation promeut l’idée selon laquelle l’évaluation
doit aider les utilisateurs à prendre des décisions pour leur programme. L’approche EAU part
du principe que la valeur d’une évaluation doit être jugée en fonction de son utilité et de
l’utilisation de ses résultats. En effet, selon Patton « l’évaluation axée sur l’utilisation (ÉAU)
commence par la prémisse que les évaluations devraient être jugées par leur utilité et leur
véritable usage »32. Pour anticiper le risque que les résultats d’une évaluation se retrouvent
inutilisés, les étapes de la démarche évaluative intègrent une stratégie favorable à l’utilisation
prévue des résultats. L’approche EAU s’appuie ainsi sur deux principes de base que sont, d’une
part, l’identification des utilisateurs prévus des résultats de l’évaluation dès la planification de
l’évaluation, et, d’autre part, la stabilisation des usages attendus. Toute évaluation doit être
conçue et organisée selon le principe de « l’utilisation prévue par les utilisateurs prévus »
(intended use by intended users)33.

Le rôle de l’évaluateur est donc d’accompagner et, plus concrètement, de faire participer les
utilisateurs prévus à chaque décision importante du processus évaluatif. Cette démarche est
ainsi orientée vers la production de résultats utiles et peut s’adapter aux changements vécus par
les parties prenantes34 de façon à mieux répondre à leurs besoins. Evidemment, l’identification
des véritables utilisateurs de l’évaluation « intended primary users » est un enjeu primordial.
L’évaluation développementale (developmental evaluation) introduit par Patton en 2010 va
jusqu’à promouvoir l’idée selon laquelle l’évaluateur est partie prenante de l’équipe du
programme.

Au total, la métaphore d’Alkin, permet de situer les auteurs et les théories qu’ils soutiennent
dans une filiation. Elle permet également de mieux appréhender les affinités et les différences
entre les principales théories qui influencent encore aujourd’hui les représentations et pratiques
contemporaines de l’évaluation35. La perspective de Stufflebeam (2000) est une nuance de la
théorie d’Alkin. En effet, Stufflebeam distingue deux grands courants de pensée dans lesquels
il classe 22 modèles d’évaluation de programme que l’auteur a identifié. Le premier, celui du
paradigme scientifique serait caractéristique des premières générations d'évaluateurs
issues du domaine des sciences sociales tout en étant influencé par la reddition de compte.
Il est marqué par le recours systématique aux méthodes expérimentales et aux instruments
standardisés. Le deuxième courant de pensée apporte une réponse au constat que les
évaluations sont peu utilisées par leurs clients. Il s'inscrit plus largement dans un
mouvement de démocratisation qui tente de surmonter les difficultés auxquelles
l’évaluation fait face en la rendant plus inclusive, transparente et démocratique.

32 Patton, 2008, p. 37
33 Pierre-Marc Daigneault (dir.), Les approches théoriques en évaluationCahiers de la performance et de l’évaluationPrintemps
2011, n° 4, page 2
34 Définition du concept de « parties prenantes » : « Tout groupe ou individu qui peut influer sur la réalisation des objectifs

d’une organisation ou être concerné par cette réalisation ». Traduction de la définition du fondateur de la théorie des parties
prenantes : R.E. FREEMAN (1984), Strategic Management : A Stakeholder Approach, Pitman.
35
Françoise JABOT, L’évaluation des politiques publiques Cadre conceptuel et étude de son utilisation par les décideurs des
institutions régionales de santé en France, l’UNIVERSITE DE LORRAINE, 2004, page 8
p. 62