Université Paris II – Panthéon-Assas Année universitaire 2020-2021

Centre de Melun – Licence 1

2ème semestre

DROIT CONSTITUTIONNEL
Cours de M. Emmanuel Tawil
Fiches de TD de M. Q. Epron – Complétées et modifiées par M. E. Tawil

Fiche n°4 : LES RELATIONS FONCTIONNELLES ENTRE LE

GOUVERNEMENT ET LE PARLEMENT.

Documents :
I) La Constitution formelle au soutien d’une collaboration à l’exercice de la fonction
législative.
A) Les dispositions juridiques formelles.
Document n°1 : les dispositions constitutionnelles.
Document n°2 : la procédure législative.

B) Considérations théoriques.
Document n°3 : J. SOLAL-CELIGNY, Gouverner c’est légiférer.
Document n°4 : P. AVRIL, l’assemblée d’aujourd’hui.
II) La prévalence pratique du gouvernement dans l’exercice de la fonction législative ?
A) Le parlementarisme négatif.
Document n°5 : A. LE DIVELLEC, Le parlementarisme négatif.

B) La révision constitutionnelle de 2008 en faveur d’une revalorisation du Parlement

Document n°6 : A. LE DIVELLEC, Vers la fin du parlementarisme négatif ?
Document n°7 : Rapport sur l’avenir des institutions.
Document n°8 : L’ordre du jour des assemblées et son évolution.
Document n°9 : Le nouveau statut de l’opposition parlementaire.
Document n°10 : J. BENETTI, Nouveau droit, anciennes pratiques.

Exercices :
- Dissertation n°1 : La fonction législative sous la Vème République.
- Dissertation n°2 : l’Assemblée nationale est-elle la « chambre d’enregistrement » des
volontés gouvernementales ?
- Dissertation n°3 : La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a-t-elle été un
bouleversement des équilibres institutionnels de la Vème république ?
- Commentaire de texte : commentaire du document n°8.

1
 I) LA CONSTITUTION FORMELLE AU SOUTIEN D’UNE COLLABORATION A
L’EXERCICE DE LA FONCTION LEGISLATIVE.

A) LES DISPOSITIONS JURIDIQUES FORMELLES.

DOCUMENT N°1 : les dispositions constitutionnelles.

Art. 20

« Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il dispose de l'administration et de la force armée.
Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues
aux articles 49 et 50. »

Art. 39 al. 1

« L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement »

Art. 31 al. 1

« Les membres du Gouvernement ont accès aux deux Assemblées. Ils sont entendus quand ils le
demandent. »

Art. 44 al. 1

« Les membres du Parlement et le Gouvernement ont le droit d’amendement »

Art. 10

« Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission
au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.
Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de
certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée. »

Art 61

« Les lois organiques, avant leur promulgation, les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant
qu'elles ne soient soumises au référendum, et les règlements des assemblées parlementaires, avant
leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur
conformité à la Constitution.
Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation,
par le Président de la République, le Premier ministre, le Président de l'Assemblée nationale, le
Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.
Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil constitutionnel doit statuer dans le délai
d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit
jours.
Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil constitutionnel suspend le délai de promulgation. »

DOCUMENT N°2 : La procédure législative.

Source : site de l’Assemblée nationale, les principales étapes de la procédure

législative

2
(http://www.assemblee- nationale.fr/connaissance/collection/5.asp#P24_8564).

ü ÉTAPE 1 : L’INITIATIVE DE LA LOI

- Premier Ministre à projet de loi à délibération en Conseil des ministres après avis
du CE
o Remarque: pour certains textes, l’initiative appartient exclusivement au
Premier ministre (ex : les lois de finance et les lois de financement de la
Sécurité sociale, en vertu des articles 47 et 47-1 de la Constitution ; les lois
autorisant la ratification ou l’approbation des traités ou accords internationaux
en vertu de l’article 53 de la Constitution)

- Députés ou sénateurs à proposition de loi à contrôle de recevabilité financière de la

proposition de la loi par le Bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat
o Article 40 de la Constitution : les initiatives parlementaires « ne sont
recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution
des ressources publiques, soit la création ou l’aggravatin d’une charge
publique »

ü ÉTAPE 2 : L’EXAMEN DU PROJET OU DE LA PROPOSITION DE LOI PAR LE PARLEMENT EN

COMMISSION ET EN SCEANCE PUBLIQUE

Les étapes suivantes sont identiques pour les projets de loi ou les propositions de loi.
- Dépôt sur le bureau de l’AN ou du Sénat

- La première assemblée se prononce

o (1) Préparation du texte en commission : examen en première lecture par
l'une des commissions permanentes ou par une commission spéciale (Article
43 de la Constitution)
§ Publication d'un rapport écrit et du texte de la commission qui a intégré
les modifications du projet ou de la proposition de loi adoptées par la
commission
o (2) Inscription du projet ou de la proposition à l’ordre du jour (article 48 de la
Constitution)
o (3) Discussion en première lecture en séance publique dans la première
assemblée (article 42 de la Constitution : le texte discuté est celui arrêté en
commission, sauf quelques exceptions, par exemple : pour les lois de finance,
le texte discuté est celui du Gouvernement)
§ Première phase d’examen général
• les prises de position du Gouvernement, des commissions et
des membres de l’Assemblée sont exposées. C’est notamment
le moment où les membres du Gouvernement disposent d’un
droit de parole devant les deux assemblées (article 31 alinéa 1
de la Constitution). Si un projet de loi est discuté, ce sera
l’occasion pour le membre du gouvernement de défendre et de
justifier son projet.
• Différentes motions de procédure pourront être déposées (par
exemple s’il existe un risque d’inconstitutionnalité de la loi, cela
pourra conduire au rejet du texte ou à la suspension du débat)

3
 § Seconde phase d’examen détaillé : l’Assemblée se prononce sur
chaque article et sur chaque amendement déposé, avant de statuer
sur l’ensemble du texte = vote.

- Navette : transmission à l'autre assemblée car l’adoption définitive d’un texte implique
son vote dans les même stermes par l’Assemblée nationale et par le Sénat.
o La seconde assemblée se prononce (la même procédure est alors suivie)
§ (1) Examen en première lecture par une commission permanente ou
une commission spéciale ; et publication d'un rapport écrit et du texte
de la commission
§ (2) Discussion en première lecture en séance publique et vote

- Deux situations sont à distinguer

o SOIT les deux assemblées ont trouvé un accord à proposition / projet est
transmis au Président de la République pour promulgation.
o SOIT les deux assemblées n’ont pas trouvé d’accord à nouvelle navette
entre les deux chambres et le Premier ministre, ou les deux présidents des
assemblées, peuvent demander la réunion d’une commission mixte
paritaire après deux lectures dans chacune des chambres (CMP composée
de 7 députés et de 7 sénateurs, elle doit rédiger un texte de compromis). Les
deux assemblées se prononceront sur le texte de la CMP. Si les deux
chambres ne votent pas le texte proposé par la CMP en des termes
identiques, le gouvernement pourra demander à l’Assemblée nationale de
trancher.

ü ETAPE 3 : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL PEUT ETRE SAISI, AVANT LA PROMULGATION DU

TEXTE, POUR S’ASSURER QU’IL EST CONFORME A LA CONSTITUTION.

- Art 61 de la Constitution : contrôle obligatoire (lois organiques, règlements des

assemblées, lois de finances ou de financement de la sécurité sociale) et contrôle
facultatif (loi ordinaire)
- Censure partielle ou totale, saisine blanche ou détaillée

ü ETAPE 4 : PROMULGATION PAR LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

- Le Président de la République adopte un décret de promulgation dans un délai de 15

jours suivant sa transmission par les assemblées.
- Le Président pourra demander une nouvelle délibération au Parlement. Dans ce cas,
le délai de promulgation est suspendu. Cela n’arrive presque jamais (deux exemples
sous la Vème République : en 1983 à propos de la loi sur l’Exposition universelle de
1989 ; en 1985 à propos de la loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie)
- La loi sera publiée au Journal officiel.

B) CONSIDERATIONS THEORIQUES.

DOCUMENT N°3 : J. SOLAL- CELIGNY, Gouverner c’est légiférer.

4
Source : J. SOLAL-CELIGNY, « Note relative à la séparation des pouvoirs et à la
fonction législative (2 juillet 1958) », in : Documents pour servir à l’histoire de
l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Paris, La Documentation
française, 1987, vol. 1, p. 333-334.

Si la séparation des organes du pouvoir – Gouvernement et Parlement – a conservé

sa valeur depuis qu’elle a été formulée, la séparation des fonctions législative et exécutive
apparaît dépourvue de signification dans le contexte politique français du milieu du XXe
siècle. Le temps n’est plus où l’essentiel de la législation portait sur l’état des personnes ou
l’exercice des libertés fondamentales et où le Gouvernement pouvait le plus souvent régler
les questions relevant de sa compétence dans un cadre institutionnel stable sans avoir à
solliciter des Chambres le vote d’un texte de loi.
En tenant compte des bouleversements qui marquent l’époque contemporaine,
notamment dans les domaines économique et social ainsi que du développement des
relations entre États et des organismes internationaux, il est permis d’affirmer que
gouverner, c’est nécessairement adapter sans cesse les structures, les mécanismes
institutionnels et les règles de droit à des impératifs nouveaux. Autrement dit, gouverner,
c’est édicter des dispositions de portée générale, c’est donc, au sens matériel du terme,
légiférer.
Les Gouvernements de la IVe République n’ont pu parvenir à résoudre, en temps
voulu, la plupart des problèmes, à l’ampleur jusque-là inconnue, avec lesquels ils étaient aux
prises. C’est avant tout parce qu’ils n’ont jamais pu obtenir ni même demander à un
Parlement divisé sur l’essentiel du vote des mesures audacieuses qui s’imposaient, à moins
d’engager à tout propos leur existence sur l’adoption de textes législatifs jugés par eux
nécessaires à l’exécution de leur programme. L’énoncé du dilemme : immobilisme ou
instabilité, suffit peut-être à caractériser la vie politique de ces dernières années, dans
laquelle, malgré les apparences, la fonction gouvernementale s’est trouvée dissociée et
répartie entre le Parlement et le Gouvernement.
Tel étant le diagnostic, le remède doit être recherché du côté d’une restitution à
l’exécutif de la plénitude de ses attributions, c’est-à-dire du pouvoir de modifier lui-même, et
sous sa propre responsabilité, les lois en vigueur et d’en faire de nouvelles. Qu’on ne s’y
trompe pas : la réforme constitutionnelle passe par là. Elle sera efficace ou vaine, selon que
ce pouvoir aura été ou non accordé au Gouvernement. Il ne servirait de rien d’accroître le
prestige et l’autorité du chef de l’État, si le chef du Gouvernement devait à chaque instant
poser d’une manière expresse ou implicite la question de confiance pour obtenir les moyens
de sa politique. Les moyens d’exercer un pouvoir font partie du contenu de ce pouvoir.
Il ne s’agit pas, au demeurant, de retirer au Parlement la totalité de ses attributions
législatives. Ainsi présenté, l’objectif de la réforme serait faussé. Le problème est ailleurs. Il
s’agit de définir les rôles respectifs et véritables du Gouvernement et du Parlement : au
premier, il revient de gouverner, au sens entier du terme, sans avoir rien à solliciter du
Parlement. À ce dernier, il incombe de contrôler l’action gouvernementale et, en cas de
désaccord sur le sens de celle-ci, de mettre en jeu la responsabilité politique du cabinet par
la voie de la motion de censure. Telle est aujourd’hui la signification fonctionnelle de la
séparation des pouvoirs, dont le régime anglais, dans lequel la plupart des lois sont faites
par le Gouvernement sous le contrôle du Parlement, fournit le meilleur exemple. Pour
atteindre cet équilibre des pouvoirs, plusieurs moyens peuvent être envisagés.
- Technique de la délégation du pouvoir législatif par la loi. C’est la technique traditionnelle
des décrets-lois. L’inconvénient majeur de ce système est d’aboutir, à l’occasion du vote
de la loi de pleins pouvoirs, au rétablissement du débat d’investiture. De plus, la loi de
pleins pouvoirs, dont le contenu est variable et dépend du degré de confiance accordé au
Gouvernement, risque de ne pas laisser à celui-ci la liberté d’action nécessaire.
- Technique de la délégalisation ou du classement, dans laquelle sont énumérées les
matières réservées à la loi, les autres matières ayant constitutionnellement un caractère

5
 réglementaire. Ce système est efficace. Son inconvénient réside dans sa rigidité et dans
la nécessité où l’on se trouve de confier à un organisme d’arbitrage le soin de décider, en
cas de conflit, si une matière déterminée relève du domaine de la loi ou du domaine du
règlement.
- La troisième solution est celle qui consiste à admettre les compétences concurrentes du
Parlement et du Gouvernement :
o Soit en toutes matières, le Gouvernement disposant constitutionnellement du
pouvoir réglementaire même dans les matières déjà réglées par la loi ou n’ayant
encore fait l’objet d’aucune réglementation,
o Soit dans les matières autres que celles réservées à la loi (technique de la
délégalisation), l’intervention éventuelle d’une loi dans l’une de ces matières ne
faisant pas obstacle à ce que cette matière soit à nouveau réglementée par le
Gouvernement.
L’expérience a montré que le Parlement est peu enclin, lors des débats de ratification, à
modifier les textes réglementaires déjà entrés en vigueur et dont l’application a créé des
situations juridiques. Cette troisième solution est donc viable. Elle devrait permettre au
Gouvernement d’agir seul de sa propre autorité toutes les fois que l’urgence d’un problème
ou le caractère aléatoire d’un débat au Parlement lui impose ou lui recommande d’éviter de
solliciter le vote d’une loi.
Cette possibilité laissée au Gouvernement, quelles que soient les modalités de son
aménagement technique, semble être, encore une fois, l’une des conditions de la valeur
pratique de toute réforme constitutionnelle, en même temps qu’elle paraît correspondre à la
seule interprétation valable et actuelle du vieux dogme de la séparation des pouvoirs.
L’option est inéluctable entre une séparation atténuée au profit du Parlement, dans laquelle
ce dernier participe à la fonction gouvernementale au prix d’une dégradation de l’autorité de
l’État et une séparation atténuée au profit du Gouvernement dans laquelle celui-ci est en
mesure, sous le contrôle du Parlement, de remplir sa mission.

DOCUMENT N°4 : P. AVRIL, L’assemblée d’aujourd’hui.

Source : Pierre AVRIL, « L’Assemblée d’aujourd’hui », Pouvoirs, 1985, n° 34 p. 6-12.

L’Assemblée nationale n’est donc pas la Chambre d’enregistrement que l’on avait cru
et il faut examiner les raisons qui l’avaient fait penser. On interprétait la rupture de 1959-
1962 en termes de réaction aux déséquilibres antérieurs, réaction génératrice de
déséquilibres de sens contraire, alors qu’il s’agissait de la première phase d’un réalignement
beaucoup plus fondamental qui peut s’apprécier tant au regard des assemblées
contemporaines que dans la perspective de l’histoire constitutionnelle française.
Par rapport aux assemblées des régimes parlementaires voisins, celle de la IVe
République se singularisait parce qu’elle continuait à présenter des caractères hérités des
chambres du XIXe siècle. D’une part, les gouvernements y tombaient fréquemment à la suite
d’une décision des députés, alors que les crises ouvertes dans ces conditions sont d’ailleurs
exceptionnelles1. D’autre part, bien que déjà minoritaire par rapport aux projets du
Gouvernement, l’initiative législative de députés demeurait plus importante que la moyenne,
sans parler de son caractère envahissant2.
Sur ces deux points, le Palais-Bourbon s’est aligné sur les assemblées modernes.
Les députés n’ont censuré qu’un seul gouvernement, celui de Georges Pompidou en 1962,

1
J.-Cl. Colliard a observé que « la chute devant le Parlement apparaît statistiquement comme une situation
rare » : 34 cas sur les 314 démissions recensées, soit 10,8 %. Or, sur ces 34 cas, 12 concernaient la seule IVe
République… (Les régimes parlementaires contemporains, PFNSP, 1978, p. 269).
2
Seule l’Italie, avec une proportion avoisinant le tiers de la législation, offre l’exemple d’une initiative
parlementaire analogue à celle de la France d’avant 1958 qui s’établissait à 30 % de propositions par rapport au
total des lois.

6
parce qu’il existe normalement une majorité (en Grande Bretagne, lorsque M. Callaghan a
été renversé en 1979, le précédent vote de défiance remontait à 1924), et le Bundestag n’a
contraint depuis 1949 qu’un seul chancelier à démissionner, M. Schmidt en 1982. Quant à
l’initiative législative, elle s’établit à un taux voisin de celui du Bundestag3. Bref, l’Assemblée
nationale s’inscrit désormais dans le droit commun des chambres contemporaines.
Cet alignement, qui s’apparente à une modernisation, n’opère pas sur une table rase.
Pour l’apprécier, il faut en effet remonter aux sources de la conception française de la
représentation, ainsi que nous en offre l’occasion de la réédition de La loi expression de la
volonté générale4. Dans la magistrale définition qu’il y donne de la souveraineté
parlementaire, Carré de Malberg établit que cette conception, qui se forme dès 1791 (et qui
inspirera quatre Républiques) fait de la Chambre le représentant absolu et exclusif du
peuple : celui-ci n’a d’autres expressions que ses députés et leur volonté s’identifiant à la
sienne, l’Assemblée se trouve investie d’une puissance souveraine. Dès lors tous les autres
organes de l’État, à commencer par le Gouvernement, lui sont logiquement subordonnés et il
n’est pas jusqu’à la Constitution elle-même qui ne cède devant un pouvoir législatif
« identique à un pouvoir de souveraineté ».
Carré de Malberg, qui n’a pas de mots trop vigoureux pour dénoncer cette
« mystification », avait montré (dès 1931 !) quelles voies permettaient d’en sortir – et ce sont
les voies qu’empruntera la Ve République :
- voie politique, par l’institution d’une autre expression de la volonté populaire (l’élection
directe du Président de la République) ;
- voie juridique, par l’affirmation de la supériorité de la Constitution dont la Chambre
tiendra des compétences, au même titre que l’exécutif, et que sanctionnera un contrôle
juridictionnel.
En d’autres termes, la qualité de représentant cesse d’être attribuée exclusivement à
l’Assemblée, qui la partage désormais avec l’exécutif, le suffrage universel intervenant
comme le seul pouvoir véritablement souverain, notamment par l’arbitrage de la dissolution.
On observera que cette réforme prend moins le contre-pied de la tradition
républicaine que de l’héritage révolutionnaire, car elle rejoint la doctrine originelle des Pères
fondateurs de la IIIe République. Que disait Gambetta ? « Les Assemblées chez les peuples
libres sont un instrument, un rouage comme un autre destiné à faire connaître avec plus ou
moins de précision la volonté nationale »5. Et il ajoutait : « La souveraineté nationale repose
uniquement dans la généralité du peuple français. Cette souveraineté se délègue : elle se
confie passagèrement aux mandataires définis par les lois constitutionnelles. Ces pouvoirs
délégataires de la souveraineté nationale sont la Chambre des députés, le Sénat et le
Président de la République »6.
II) LA PREVALENCE GOUVERNEMENTALE DANS L’EXERCICE DE LA
FONCTION LEGISLATIVE ?

A) LE PARLEMENTARISME NEGATIF

3 e
Par ex., 13,7 % de propositions pendant la 5 législature (1973-1978), contre 12,2 au Bundestag pendant la
législature correspondante (1976-1980), cf. M. Fromont, Pouvoirs, n° 16, p. 145, V. aussi Union
interparlementaire, Les Parlements dans le monde, rec. de données comparatives présentées par M. Armeller,
PYF, 1977, et J.-Cl. Colliard, op. cit., p. 244
4
R. Carré de Malberg, La loi expression de la volonté générale, Sirey, 1931, rééd. Economica, 1984.
5
10 décembre 1872, cit. par O. Rudelle, La République absolue, Publication de la Sorbonne, 1982, p. 25.
6
Ibid., p. 89, Waldeck-Rousseau affirmait de même que le pouvoir législatif « n’est qu’un pouvoir et qu’il n’est pas
le pouvoir… qu’il lui faut un contrepoids nécessaire, que ce contrepoids réside dans cette autre délégation que le
pouvoir exécutif reçoit de la souveraineté nationale et que c’est seulement par une application sincère, intégrale
de notre Constitution, par le libre jeu et le libre fonctionnement de tous ses ressorts, que le régime parlementaire
peut être l’expression et non pas la contrefaçon d’un gouvernement véritablement démocratique », Discours de
Reims, 24 octobre 1897, Pour la République, Fasquelle, 1904, p. 373.

7
DOCUMENT N°5 : A. LE DIVELLEC, le parlementarisme négatif sous la Vème
République.
Source : Armel Le Divellec, « La chauve-souris. Quelques aspects du
parlementarisme sous la Vème République », in : La République. Mélanges Pierre
Avril, Paris, Montchrestien, 2001.

II. Normalité et modernité inconsciente du parlementarisme français

On se plaît généralement à évoquer (souvent non sans quelque fierté) une « exception
française », y compris en matière constitutionnelle et politique. Telle est souvent, au-delà de
la question des « étiquettes » doctrinales, l'image qui prévaut s'agissant du régime politique
de la Ve République. Or, si celui-ci présente effectivement une certaine singularité, ce n'est
pas, en réalité, sous l'angle des principaux éléments juridiques majeurs de son cadre
parlementaire. Au contraire, le parlementarisme français est, à bien des égards, « normal »
et même « moderne ».

Une normalité globale

La Ve République présente, depuis 1962, pour l'essentiel (et à l'exception notable de ce
qui sera dit plus loin), les traits communs aux régimes parlementaires modernes, structurés
par les partis. On en rappellera très rapidement les principaux : le gouvernement reflète
toujours, dans sa composition et ses orientations, la volonté du suffrage universel telle que
traduite par les partis formant la majorité à la chambre basse ; les mécanismes formels de
mise en cause de la responsabilité du gouvernement n'ont pas a jouer ordinairement,
puisque l'unité politique qu'il forme avec la majorité parlementaire n'est pas remise en
question durant la législature ; l’opposition tente d'exercer une « surveillance » de l’action de
la majorité ; pour mettre en œuvre son programme, le cabinet est le « moteur » de la
législation ; la stricte discipline de vote est la règle à l'Assemblée ; le travail parlementaire se
déroule pour une part importante dans les commissions, travail, que la séance publique
ratifie, moyennant quelques corrections (notamment en raison des réactions de l'opinion
publique ou de telle catégorie socioprofessionnelle spécialement concernée).
Si l'on se lamente souvent (avec plus ou moins de sincérité) sur le « déclin du
Parlement », ce n'est pas dans les caractéristiques qui viennent d'être énumérées qu'il faut
voir des dysfonctionnements de principe. Certes, que le régime de la Ve République
présente une normalité globale ne veut évidemment pas dire que le système soit parfait (si
tant est que cela ait un sens), comme on le verra. Simplement, il faut prendre conscience
que le leadership gouvernemental est la « norme », et non pas seulement un effet plus ou
moins pervers du caractère « majoritaire » du parlementarisme. L’histoire de la Grande-
Bretagne montre à quel point le système du gouvernement parlementaire appelle
naturellement et logiquement un ministère fort7.

La modernité des procédures parlementaires

En réalité, non seulement la République est pour l'essentiel un régime parlementaire «
normal », mais elle est également, sous l'angle juridique, un régime parlementaire
particulièrement « moderne ». En effet, la rationalisation opérée par la Constitution de 1958
et ses textes d'application (lois organiques et règlements des assemblées) n'est, à l'analyse,
que la codification des pratiques ou des résultats auxquels sont parvenus (ou tendent) la
plupart des autres régimes parlementaires. Sans négliger la diversité de ses variantes, la
famille parlementaire recouvre bien une unité fondamentale, même si les différents types de
codification – et en particulier les prérogatives conférées au gouvernement au sein du
Parlement – sont variables : de nombreux pays européens sont demeurés très
« organicistes », c'est-a-dire qu'ils ont formellement reproduit dans le droit une délimitation
rigoureuse entre gouvernement et assemblées, et ont attribué en principe aux secondes
7
Cf. la précieuse étude de D. BARANGER, Parlementarisme des origines, PUF, 1999.

8
seules la fonction législative. Aussi faut-il porter au crédit des constituants de 1958, par-delà
une conception quelque peu « archaïque » qui sous-tendait la restauration du dualisme,
d'avoir su imaginer des techniques nouvelles destinées à permettre au gouvernement de
disposer des moyens d'exercer sa politique8.
C’est ainsi que la priorité des projets gouvernementaux à l'ordre du jour des assemblées
(art. 48-1 C) se présente comme la codification d'une nécessité logique pour un système de
gouvernement parlementaire. La Grande-Bretagne a commencé à introduire une telle priorité
dès l808, et celle-ci est progressivement devenue dominante depuis bien longtemps9. Il n'y a
pas lieu de refuser à un cabinet qui est en place pour traduire le programme de la majorité
parlementaire, le choix du calendrier des travaux de l'assemblée. On pourrait même être
réservé sur l'introduction, en 1995, d'une « fenêtre parlementaire », qui suggère que la
nostalgie de l'autonomie des travaux parlementaires n'a pas disparu. Certains événements
récents, notamment ceux relatifs à la législation sur la chasse, incitent à penser que le
système ne gagne rien à exonérer le gouvernement de son rôle directeur de la majorité et
des responsabilités qui en découlent.
De même, les mécanismes du « vote bloqué » et, plus encore, de l'article 49
représentent des instruments répondant en soi parfaitement aux exigences du
parlementarisme, qui sont précisément de permettre de relier l’existence d'un gouvernement
aux moyens de réaliser la politique pour laquelle il est censé avoir été institué.
Les phases de cohabitation ont d'ailleurs montré que, puissamment armé par la
Constitution, le Gouvernement peut tout à fait remplir efficacement son rôle sans le soutien
d'un « parapluie » présidentiel. N'assiste-t-on finalement pas, depuis 1986, à une revanche
posthume de Michel Debré et des ministres d'État sur le général de Gaulle ? La
rationalisation (dont ils détiennent la paternité) n'est-elle pas en train de démontrer son
importance plus grande pour le bon fonctionnement du gouvernement que la Présidence de
la République elle-même ? Sans doute, imaginées à l'intention d'une situation politique
instable, les commodités offertes aux gouvernements successifs ont conduit ceux-ci à
quelques dérives peu justifiées10. Mais on est tout de même tenté de penser qu'il était
pertinent d'avoir ainsi opéré cette rationalisation, qui revêt un aspect sécurisant, et limiterait,
le cas échéant, les inconvénients de turbulences parlementaires excessives.
Notons au passage que la rigueur de la rationalisation s'est un peu atténuée (« questions
au gouvernement » du mercredi – et, depuis 1999, du mardi –, résolutions de l'article 88-4,
session unique, développement des « missions parlementaires »...), sans remettre en cause
la philosophie « moderne ›› initiale.

III. Les pratiques d’un parlementarisme négatif

Ce que l'on a proposé de considérer comme la « normalité » du régime français est
néanmoins gravement contrarié par l'esprit « vengeur » initial du système gaullien. Certes,
on pourrait aujourd'hui considérer que la France, à sa manière, a rejoint le camp des
« démocraties modernes », celles où « les gouvernés choisissent effectivement les
gouvernants, où les gouvernants ont effectivement les moyens de gouverner, et où les
gouvernants sont effectivement responsables devant les gouvernés »11. Et pourtant, force est
de constater que d'importants aspects du fonctionnement du régime laissent à désirer.

8
Dans une note du 2 juillet 1958, consacrée à « la séparation des pouvoirs et la fonction législative », Jérôme
SOLAL-CÉLIGNY, « expert » auprès du Gouvernement, énonçait ainsi : « La séparation des fonctions législative
e
et exécutive apparaît dépourvue de signification dans le contexte politique du milieu du XX siècle. (...)
Gouverner, c'est édicter des dispositions de portée générale, c'est donc, au sens matériel du terme, légiférer. (...)
Il ne servirait à rien d'accroître le prestige et l'autorité du chef de l'État, si le chef du Gouvernement devait à
chaque instant poser d'une manière expresse ou implicite la question de confiance pour obtenir les moyens de sa
politique. Les moyens d'exercer un pouvoir font partie du contenu de ce pouvoir. » (Documents pour servir à
l'histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, 1987, vol. 1, p.333-334.)
9
J. REDLICH, The Procedure of the House of Commons, Londres, A. Constable, 1908, t. I, p. 70-71.
10
P. AVRIL, « Le parlementarisme rationalisé », RDP, 1998, n°5-6, p. 1507-1515.
11
G. CARCASSONNE, La Constitution, Le Seuil, 1999, p. 21.

9
« Nous n’avons de cesse d’osciller entre le parlementarisme par excès et le parlementarisme
par défaut », observait naguère Pierre Avril12. De fait, la pratique française aboutit, à
(presque) tous les points de vue, à ce que l'on pourrait nommer un « parlementarisme
négatif ». Naturellement, ceci résulte en partie directement de la « captation présidentielle »,
et certaines conséquences de cet « absolutisme inefficace » (Jean-François Revel) ont déjà
été dénoncées13. Il faut cependant tenter d'aller plus loin : l'explication par l'hégémonie
politique du chef de l'État n'explique pas tout, car le problème demeure en cas de
cohabitation.

Le problème de l'opposition
Commençons par le plus évident : l'opposition. Elle qui devrait être le « ministère public
de la démocratie »14 est toujours dans l’attente d'un « statut » digne d'une démocratie
mature15. Passons rapidement sur la question de l'attribution des présidences de commission
(et, à un degré moindre, des rapports), dont l'opposition est presque systématiquement
exclue16, ce qui se justifie d'autant moins que le gouvernement dispose de tous les moyens
juridiques pour exercer son rôle directeur. Plus grave, les opposants sont dans l'ensemble
bien maltraités par la rationalisation des travaux parlementaires, qui les a frappés par
ricochet. Si divers moyens existent pour compenser les restrictions, par exemple, au droit de
parole17, songeons que l'opposition ne peut même pas juridiquement imposer la présence
d'un ministre en séance ou en commission18.
Les commissions d'enquête constituent encore un exemple du « parlementarisme négatif
», où tout semble avoir été entrepris pour empêcher le contrôle parlementaire de s'exercer.
Sans doute, le problème qu'elles posent n'est pas simple19, mais il paraît difficile de contester
que cet instrument doit, dans un régime parlementaire, pouvoir être déclenché par la
minorité. Au lieu de quoi, l'Assemblée a institué depuis 1990 un « droit de tirage » qui
respecte l’égalité entre les groupes parlementaires, comme si la majorité se trouvait, face au
gouvernement, dans la même situation que l’opposition !
Il est beaucoup question de réformes de la Constitution depuis quelques années.
Pourtant, aucune d'elles n'a évoqué la place et les moyens reconnus à l'opposition
parlementaire. L’omission est significativement fâcheuse, alors que la mise à disposition à
son profit de moyens d'action, ne serait-ce que par le biais de droits de la minorité, devrait
constituer un aspect élémentaire dans une démocratie pluraliste. En la matière, il n'y a pas
lieu d'être timide, dès lors que l'on conserve les prérogatives gouvernementales existantes.

La pratique à sens unique de la séparation des pouvoirs

Il y a néanmoins plus grave et plus délicat encore: c'est le rôle de la majorité. Le corset
imposé au Parlement depuis 1958 n'est, en définitive, acceptable que si le gouvernement est
vraiment une création de la majorité parlementaire (on pourrait ajouter : sans interférence
présidentielle, mais laissons cela) et se comporte réellement comme tel. Or, c'est
12
« Le rôle du Parlement », France-Forum, n°107, 1971, p. 17-24 (17).
13
O. BEAUD, « La contribution de l’irresponsabilité présidentielle au développement de 1'irresponsabilité
e
politique sous la V République », RDP, 1998, n°5-6. p. 1541-1561.
14
P. AVRIL, « Trois remarque : à propos des réquisitions du Ministère public dans l’affaire du sang contaminé »,
RDP, 1999, n°2, p. 395-400 (399).
15
G. CARCASSONNE, « La place de l’opposition : le syndrome français », Pouvoirs, n°85, 1998, p. 75-87.
16
À l'exception de la parenthèse de 1988-93 pour V. Giscard d'Estaing et de 1'« accident » de
1986-87 avec Roland DUMAS, tous deux pour la commission des affaires étrangères de 1'Assemblée.
17
Si l'on néglige le rappel au règlement, de portée limitée, « la motion de censure est le seul moyen dont dispose
l'opposition pour obtenir un débat sur un sujet d'intérêt national », observait récemment M. F. Bayrou (Ass. nat.,
25 mai 1999). Depuis 1981-86, la répartition du temps de parole pour les « questions au gouvernement » se fait
de manière proportionnelle entre les groupes, alors que l'un des objectifs de l'initiative de 1974 visait précisément,
par un panachage égal entre majorité et opposition, à favoriser (fort légitimement) cette dernière.
18
J. FOYER. « Les sources non écrites du droit parlementaire », in P. AVRIL, M. VERPEAUX (dir.), Les règles et
principes non écrits en droit public, Éd. Panthéon-Assas, 2000, p. 234-246 (239-240).
19
Notamment du fait des restrictions imposées à ces commissions lorsqu'une procédure judiciaire est en cours
sur les mêmes faits.

10
précisément sur ce point que pèche le plus le parlementarisme français. Sans doute, on l'a
vu, le gouvernement exerce, à bon droit, son leadership sur les travaux parlementaires.
Mais, depuis les premiers pas de la Ve République jusqu'à nos jours, il accepte mal les
sujétions qui représentent les contreparties de cette position constitutionnellement et
politiquement privilégiée : « Soutenez-moi, dit-il en substance aux parlementaires de la
majorité : nous sommes de la même sensibilité (je suis oiseau) ; mais, ajoute-t-il, laissez-moi
définir seul la politique de la Nation : je détiens le monopole de l'intérêt général (je suis
souris). » Pour le dire autrement, le gouvernement français tente sans cesse de minimiser le
caractère bilatéral de la relation de confiance caractérisant le principe d'un cabinet
parlementaire. Curieusement, cette dimension du système de gouvernement français, cette
« pratique a sens unique de la séparation des pouvoirs », semble largement échapper aux
analystes et, au milieu de cet assourdissant silence, Pierre Avril est bien seul à l'évoquer20.
Pour tenter de comprendre cet aspect, il faut d'abord relever avec Adolf Kimmel, qu'« en
France, la distance qui sépare le gouvernement de la majorité parlementaire est plus grande
qu'en Grande-Bretagne ou en R.F.A. »21. Le constat ne saurait surprendre, s'agissant d'un
observateur allemand : digne fille, sur ce point, de la Mater Parliamentorum, notre voisine
d'outre-Rhin a en effet su développer le lien politique reliant les organes formellement
distingués par le droit strict. Les éléments juridiques et politiques unissant l'exécutif et la
majorité parlementaire sont en effet nombreux en Allemagne (notamment), tandis qu'ils
apparaissent faibles et limités en nombre comme en qualité en France depuis 1958. Cette
faiblesse commence par le reliquat dualiste de l'absence d'investiture parlementaire du
gouvernement. On n'y insistera pas, mais il nous paraît fâcheux, car il occulte l'inévitable
« contrat » initial entre ministres et majorité22. Il faut ensuite noter que si les circuits de
communication entre gouvernement et majorité existent sous la Ve République, tout
simplement parce qu'ils sont inhérents au fonctionnement du gouvernement parlementaire,
ils sont beaucoup trop peu développés et organisés. Une grande opacité règne d'ailleurs sur
ces réseaux (la science politique hexagonale semble s'en désintéresser complètement
aujourd’hui, au rebours de son homologue allemande). Seules des recherches approfondies,
évidemment impossibles ici, permettraient de décrire la réalité de ces relations depuis
195823. On se contentera de rappeler qu'elles avaient pris une tournure presque caricaturale
sous le gouvernement Juppé : le manque de concertation entre ministres et majorité fut alors
particulièrement manifeste. Le cas de la cohabitation est évidemment spécialement
intéressant à cet égard, dans la mesure où le gouvernement ne dispose plus du soutien
présidentiel. Pour autant que l'on puisse le savoir, des progrès ont été accomplis sur ce point
depuis 1997, mais ils paraissent relativement timides : la gauche elle-même a largement
intériorisé la conception « négative » du parlementarisme.
En conséquence, le canal principal de l'influence des députés de la majorité est obstrué.
Le fait que les projets du gouvernement soient globalement peu modifiés par les
amendements des parlementaires de la majorité ne signifie pas encore que l'influence de
ceux-ci soit nulle. Le problème se situe en réalité surtout en amont : les textes déposés par
le gouvernement doivent peu aux députés, qui ne sont pas (ou trop peu) consultés au stade
préparlementaire. Dès lors, la propension française à déposer des centaines d'amendements
à un projet de loi, plus qu'un signe de dynamisme parlementaire, constitue bien plutôt un
palliatif (d'ailleurs le plus souvent assez inefficace) des déficiences de la concertation intra-
majoritaire.
Ce dysfonctionnement doit moins au droit qu'aux comportements ; il sera donc difficile à
rectifier, si ce n'est par une prise de conscience que l'on ne voit guère poindre chez les

20 e
Déjà dans Le régime politique de la V République, 1964, p. 147. Cf. également: « La majorité parlementaire »,
Pouvoirs. n°68, 1994, p. 45-55, et « Responsabilité et 'accountability' », in O. BEAUD, J.-M. BLANQUER (dir.), La
responsabilité des gouvernants, Descartes et Cie, 1999, p. 85-93 (88-89).
21
L’Assemblée nationale sous la Cinquième République, Presses de science Po, 1991, p. 139.
22
C’est d'ailleurs pourquoi, en 1993, le Comité Vedel proposa de rendre obligatoire le vote de confiance initial.
23
Cf. néanmoins ce qu'en disait René CAPITANT naguère (in AFSP, « Le parlementarisme peut-il être limité
sans être annihilé ? », Les entretiens du samedi, n°4, mai 1965, p. 8-9).

11
acteurs, parce que la participation des parlementaires à la politique générale reste largement
considérée comme illégitime24. Il existe toutefois un facteur institutionnel qui illustre en même
temps qu'il encourage la distance entre gouvernement et majorité : il s'agit de
l'incompatibilité entre les fonctions de ministre et de parlementaire (art. 23 C). Celle-ci
présente d'abord des inconvénients « théoriques » (disons : logiques) : toutes les
« servitudes » qu'acceptent à bon droit les députés dans un régime parlementaire sont
acceptables si l'on veut bien considérer qu'elles s'exercent au I profit de leurs « pairs » – les
ministres étant, en réalité, une partie du Parlement (dans sa fonction législative du moins) –
ce qui est tout différent des contraintes imposées au profit d'un exécutif non parlementaire
par son origine et sa composition. Or, le nombre des ministres non parlementaires reste
relativement élevé depuis 1959 (environ 19%, en moyenne)25. Certes, les chiffres ne sont
pas en eux-mêmes dramatiques, mais il faudrait les nuancer : nombreuses sont en effet les
personnalités formellement détentrices d'un mandat, mais ayant accédé immédiatement au
gouvernement, donc sans aucune expérience parlementaire (celle consistant à assister le
ministre en tant que conseiller – admis parfois en séance publique – ne pouvant en tenir
lieu)26.
Les inconvénients sont encore plus fâcheux sur le plan pratique, car l’administration
au sein de l'appareil d'État ne trouve guère de contre-poids. Une amnésie semble d'ailleurs
frapper les ministres ci-devant parlementaires : une fois parvenus au gouvernement, ils
paraissent chercher à tenir les députés à distance, bref ils adoptent les mêmes
comportements que ceux qu'ils vitupéraient hier depuis leur banc de représentant du peuple.
Enfin, en plus d'une occasion, notamment ces dernières années, s'est confirmée la justesse
d'intuition d'un Léon Blum : « Je doute qu'un ministre non parlementaire conçoive
pleinement ce que signifie la responsabilité devant le Parlement. »27
La « revalorisation » du Parlement français passera donc moins par l’accroissement
de ses compétences formelles (objectif superflu dans l'ensemble28) que par la suppression
de l’incompatibilité, qui ne présente aucun avantage sérieux, mais contribuerait certainement
à favoriser l’influence réelle de la majorité sur le gouvernement. Cependant, au-delà de ses
manifestations depuis l968, la conception « négative » du parlementarisme en France vient
peut-être de plus loin qu'on ne l'imagine.

B) LA REVISION DE 2008 EN FAVEUR D’UNE REVALORISATION DU PARLEMENT DANS

L’EXERCICE DE LA FONCTION LEGISLATIVE.

DOCUMENT N°6 : A. LE DIVELLEC, VERS LA FIN DU PARLEMENTARISME NEGATIF ?

Source : Armel Le Divellec, « Vers la fin du « parlementarisme négatif » à la
française ? », Jus Politicum, 2011, n° 6, p. 22-28. Article complet gratuitement
téléchargeable sur le site de la revue : http://www.juspoliticum.com/

24
Ce qu'ont aussi intériorisé de nombreux parlementaires eux-mêmes. Ainsi, lors des débats de 1992
introduisant les résolutions de l’article 88-4 C, où l'on évoqua le risque de « retour du régime d’assemblée » (cf.
P. AVRIL, J. GICQUEL, « L'apport de la révision à la procédure parlementaire », RFDC, n°11, 1992, p. 439-455
[453]).
25 e e
Il s'établissait à 9.8% sous la III République, et à 2,6% sous la IV (A. KIMMEL, L’Assemblée nationale…, op.
cit., 1991, p. 325-333).
26
Parmi les nombreux exemples, Mme E. Guigou en 1997, mais aussi J. Chirac en 1967...
27
La réforme gouvernementale, 1918. rééd. Grasset, 1936, p. 122.
28
On peut toutefois souhaiter un destin favorable au principe d'un « contrôle » parlementaire des services de
renseignements (cf. la proposition de loi des députés P. Quilès et autres, n°1497 du 25 mars 1999 et le rapport
n°1951 de M. Arthur Paecht, du 23 novembre 1999).

12
[…]C. La procédure législative
Un gigantesque mirage, aussi ancien que le gouvernement représentatif moderne lui-
même, continue de se dresser à l’horizon de l’opinion commune, qu’il s’agisse des citoyens,
des observateurs (censés être) « éclairés » ou même d’une bonne partie des gouvernants
eux-mêmes, et cela, en France comme ailleurs : l’idée selon laquelle la principale fonction
des assemblées parlementaires serait d’exercer la fonction législative et ce, de la façon la
plus autonome possible. […]
Le Gouvernement ne pourra plus engager officiellement sa responsabilité sur le vote
de n’importe quel texte de loi : désormais, il ne pourra le faire que pour un projet de loi de
finances ou de financement de la sécurité sociale ainsi que pour un seul texte (projet ou
proposition de loi) par session (art. 49 C, al. 3). […]

Parmi les nombreuses innovations relatives à la procédure législative, […] il faut

signaler tout particulièrement trois dispositions qui éloignent le parlementarisme français de
la logique négative.
En tout premier lieu, la discussion en séance publique s’engagera (sauf exceptions29)
sur le texte issu des travaux de la commission et non plus sur le texte du Gouvernement (art.
42 C, al. 1er). […] [Cela] limitera la désinvolture des ministres à l’égard du travail des
commissaires et les forcera à soigner leur dialogue avec les parlementaires. […]
Ensuite, la faculté pour les Conférences des Présidents des deux assemblées de
s’opposer conjointement à l’application de la procédure accélérée (anciennement procédure
d’urgence) voulue par le Gouvernement pour la discussion des textes) (art. 45 C, al. 2). […]
Enfin, les présidents des deux assemblées peuvent convoquer une commission mixte
paritaire pour aplanir les désaccords entre les deux chambres sur une proposition de loi (art.
45, al. 2) – auparavant, seul le Premier ministre pouvait le décider. Le chef du gouvernement
conserve toutefois son monopole pour saisir les assemblées des conclusions d’une CMP et,
le cas échéant, de demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement.

DOCUMENT N°7 : Rapport du groupe de travail sur l’avenir des institutions,

présidé par MM. Claude BARTOLONE et Michel WINOCK (octobre 2015), Refaire la
démocratie, p.94-100.

B. DES RÉFORMES SUCCESSIVES ONT DÉJÀ DOTÉ LE PARLEMENT DE NOMBREUX

OUTILS

1. Les réformes ont cherché à améliorer le fonctionnement du Parlement.

Huit des vingt-quatre révisions constitutionnelles votées depuis 1958 ont concerné le
Parlement.

● En matière d’organisation des travaux parlementaires :

Les réformes intervenues en matière d’organisation des travaux parlementaires ont eu pour
objectif de faciliter l’exercice par le Parlement de ses missions constitutionnelles.
Ainsi a été instituée, en 1995, la session unique de neuf mois, pour que les activités
législatives mais surtout de contrôle – si l’on s’en tient à l’intention du constituant – puissent
s’exercer de façon plus permanente.

29
Pour les projets de loi constitutionnelle, de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale.

13
En 2008 ont été approuvées de nouvelles règles de fixation de l’ordre du jour : deux
semaines sur quatre sont depuis lors réservées par priorité à l’examen des textes et aux
débats demandés par le Gouvernement ; l’ordre du jour des deux autres semaines est fixé
par l’Assemblée, l’une de ces deux semaines étant consacrée par priorité au contrôle de
l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ; un jour de séance par
mois est réservé à un ordre du jour déterminé par les groupes d’opposition ou minoritaires.
Le Gouvernement dispose néanmoins de priorités : sur les semaines réservées au
Parlement, le Gouvernement peut ainsi inscrire les projets de loi de finances et de
financement de la sécurité sociale.
Le partage de l’ordre du jour a eu des conséquences au plan législatif : le dépôt d’une
proposition de loi n’est plus un acte symbolique. La part des propositions dans l’ensemble
des textes adoptés a progressé au point de s’élever à environ 40 %, hors conventions
internationales, au cours de la session 2013-2014, ce qui est notable, même si un décompte
par articles ou par caractères conduit plutôt à situer autour de 6 ou 7 % la place de ces
initiatives dans la législation. La possibilité de saisir le Conseil d’État sur des propositions de
loi, alors que celui-ci n’examinait auparavant que les projets de loi, a accompagné cette
évolution.

● En matière législative :

Depuis 1958, le constituant a étendu le domaine de la loi à l’égalité entre les femmes et les
hommes (1999), à la préservation de l’environnement (2005), à l’égal accès des femmes et
des hommes aux responsabilités professionnelles et sociales, à la garantie des expressions
pluralistes des opinions et de la participation des partis et groupements politiques à la vie
démocratique de la Nation, à la liberté, au pluralisme et à l’indépendance des médias, au
régime électoral des mandats électoraux et des fonctions électives des membres des
assemblées délibérantes des collectivités territoriales ainsi qu’aux orientations pluriannuelles
des finances publiques (2008).
La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a porté de six à huit le nombre des commissions
permanentes qui peuvent être créées dans chaque assemblée. Surtout a été modifié l’article
42 de la Constitution, qui dispose, désormais, qu’en règle générale, les projets de loi sont
examinés en séance publique sur la base du texte adopté en commission. Mme Céline
Vintzel a insisté, lors de son audition le 22 mai 2015, sur le caractère fondamental de cette
avancée. En effet, ce retour à la pratique antérieure à 1958 donne plus de poids aux
délibérations des commissions puisque le Gouvernement doit désormais déposer des
amendements s’il souhaite revenir sur des dispositions insérées dans ses projets, ce qui se
révèle moins aisé que de faire voter contre un amendement de la commission.
Il a résulté de cette règle deux conséquences. Le Conseil constitutionnel en a déduit, tout
d’abord, le 9 avril 2009, que le Gouvernement devait pouvoir « participer aux travaux des
commissions consacrés à l’examen des projets et propositions de loi ainsi que des
amendements dont ceux-ci font l’objet et assister aux votes destinés à arrêter le texte sur
lequel portera la discussion en séance » (1). Par ailleurs, les travaux des commissions sont
ouverts à la presse et retransmis sur le canal interne et sur le site Internet des assemblées
(2). Le Conseil avait d’ailleurs jugé, le 25 juin 2009, « que les exigences de clarté et de
sincérité du débat parlementaire, qui s'appliquent aux travaux des commissions, imposent
qu'il soit précisément rendu compte des interventions faites devant celles-ci, des motifs des
modifications proposées aux textes dont elles sont saisies et des votes émis en leur sein »
(3).
Des délais ont été instaurés afin que la fonction législative puisse s’exercer dans de
meilleures conditions. Ainsi, un délai, respectivement, de six ou quatre semaines a été prévu
entre le dépôt ou la transmission d’un texte et le début de son examen en séance, ces délais
ne s’appliquant pas, cependant, lorsque le Gouvernement engage la procédure accélérée. À
l’occasion de la réforme de son Règlement, en 2009, l’Assemblée a par ailleurs prévu, pour

14
le dépôt des amendements parlementaires, un délai de trois jours en commission (article 86)
et en séance (article 99).
Enfin, la Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 relative à l'application des articles
34-1, 39 et 44 de la Constitution imposent au Gouvernement de déposer, en même temps
que la plupart des projets de loi, une étude d’impact. Ce document, mis en ligne et publié à
la suite du texte auquel il se rapporte, présente les objectifs poursuivis, justifie le recours à la
loi et évalue les résultats escomptés. […]

DOCUMENT N°8 : L’ordre du jour des assemblées et son évolution.

Article 48 de la constitution
(dans sa version originale, du 4 octobre 1958)

« L'ordre du jour des assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la
discussion des projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par
lui.
Une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement
et aux réponses du Gouvernement. »

Article 48 de la constitution
(à jour de la révision opérée par la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995)

« Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour des
assemblées comporte, par priorité et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, la discussion des
projets de loi déposés par le Gouvernement et des propositions de loi acceptées par lui.
Une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement
et aux réponses du Gouvernement.
Une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixé par chaque assemblée ».

Article 48 de la constitution
(à jour de la révision opérée par la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008)

« Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par
chaque assemblée.
Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement
a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.
En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité
sociale et, sous réserve des dispositions de l'alinéa suivant, des textes transmis par l'autre assemblée
depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation
visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.
Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité et dans l'ordre fixé par chaque assemblée
au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques.
Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative
des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires.
Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article
29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du
Gouvernement. »

DOCUMENT N°9 : le nouveau statut de l’opposition parlementaire.

- Constitution du 4 octobre 1958, art. 48 et 51-1 (extraits)

Article 48
« Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l'initiative
des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes minoritaires. »

15
 Article 51-1
« Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en
son sein. Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi
qu'aux groupes minoritaires. »

- Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1,
39 et 44 de la constitution (extrait)

Article 18
« Les règlements des assemblées, lorsqu'ils instituent une procédure impartissant des délais pour
l'examen d'un texte en séance, garantissent le droit d'expression de tous les groupes parlementaires,
en particulier celui des groupes d'opposition et des groupes minoritaires. »

- Règlement de l’Assemblée nationale (extraits)

Article 16
« 2. Au début de la législature et, chaque année suivante, à l'exception de celle précédant le
renouvellement de l'Assemblée, au début de la session ordinaire, l'Assemblée nomme, à la
représentation proportionnelle des groupes selon la procédure prévue par l'article 25, une commission
spéciale de quinze membres chargée de vérifier et d'apurer les comptes. Son bureau comprend un
président, trois vice-présidents et trois secrétaires. Ne peut être élu à la présidence qu'un député
appartenant à un groupe s'étant déclaré d'opposition. Les nominations au bureau ont lieu en
s'efforçant de reproduire la configuration politique de l'Assemblée et d'assurer la représentation de
toutes ses composantes. Les membres du bureau sont désignés dans les conditions prévues à
l'article 39. »

Article 19
« 2. Les groupes se constituent en remettant à la Présidence une déclaration politique signée de leurs
membres, accompagnée de la liste de ces membres et des députés apparentés et du nom du
président du groupe. La déclaration peut mentionner l'appartenance du groupe à l'opposition. Ces
documents sont publiés au Journal officiel.
3. La déclaration d'appartenance d'un groupe à l'opposition peut également être faite ou, au contraire,
retirée, à tout moment. Cette déclaration est publiée au Journal officiel ; son retrait y est annoncé.
4. Sont considérés comme groupes minoritaires ceux qui ne se sont pas déclarés d'opposition, à
l'exception de celui d'entre eux qui compte l'effectif le plus élevé.
5. Les droits spécifiques reconnus par le présent Règlement aux groupes d'opposition ainsi qu'aux
groupes minoritaires sont attribués sur le fondement de la situation des groupes au début de la
législature, puis chaque année au début de la session ordinaire. »

Article 39
« 3. Ne peut être élu à la présidence de la Commission des finances, de l'économie générale et du
contrôle budgétaire qu'un député appartenant à un groupe s'étant déclaré d'opposition. »

Article 48
« 8. Chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire obtient de droit l’inscription à
l’ordre du jour de la semaine prévue à l’article 48, alinéa 4, de la Constitution d’un débat sans vote ou
d’une séance de questions portant sur les conclusions du rapport d’une commission d’enquête ou
d’une mission d’information créée en application des chapitres IV ou V de la première partie du titre III
du présent Règlement, sur les conclusions d’un rapport d’information ou d’évaluation prévu aux
articles 145-7, 145-8 ou 146, alinéa 3, ou sur celles d’un rapport d’évaluation ou de suivi établi en
application de l’article 146-3. Dans le cadre de cette semaine, une séance est réservée par
priorité aux questions européennes. Les sujets d’évaluation ou de contrôle sont adressés au

16
Président de l’Assemblée au plus tard sept jours avant la réunion de la Conférence des
présidents qui précède la semaine au cours de laquelle ils seront discutés.
9. La conférence arrête, une fois par mois, l’ordre du jour de la journée de séance prévue par l’article
48, alinéa 5, de la Constitution. Les groupes d’opposition et les groupes minoritaires font connaître les
affaires qu’ils veulent voir inscrire à l’ordre du jour de cette journée au plus tard lors de la Conférence
des présidents qui suit la précédente journée réservée sur le fondement de l’article 48, alinéa 5, de la
Constitution. Les séances sont réparties, au début de chaque session ordinaire, entre les
groupes d’opposition et les groupes minoritaires, en proportion de leur importance
numérique. Chacun de ces groupes dispose de trois séances au moins par session ordinaire,
lesquelles peuvent, à la demande du groupe concerné, être réparties sur plusieurs jours du même
mois. »
.
Article 49
« 6. Un temps minimum est attribué à chaque groupe, ce temps étant supérieur pour les groupes
d'opposition. Le temps supplémentaire est attribué à 60 % aux groupes d'opposition et réparti entre
eux en proportion de leur importance numérique. Le reste du temps supplémentaire est réparti entre
les autres groupes en proportion de leur importance numérique. La conférence fixe également le
temps de parole réservé aux députés non inscrits, lesquels doivent disposer d'un temps global au
moins proportionnel à leur nombre. »

Article 132
« 2. Pour le débat auquel donne lieu la déclaration du Gouvernement mentionnée à l'alinéa précédent,
la Conférence des présidents fixe le temps global attribué aux groupes et aux députés n'appartenant à
aucun groupe. Le temps imparti aux groupes est attribué pour moitié aux groupes d'opposition. Il est
ensuite réparti entre les groupes d'opposition, d'une part, et les autres groupes, d'autre part, en
proportion de leur importance numérique. Chaque groupe dispose d'un temps minimum de dix
minutes. »

Article 133
« 2. Chaque semaine, la moitié des questions prévues dans le cadre de la ou des séances fixées en
application de l'alinéa précédent est posée par des députés membres d'un groupe d'opposition.
4. La première question posée est de droit attribuée à un groupe d'opposition ou minoritaire ou à un
député n'appartenant à aucun groupe. »

Article 141
« 2. Chaque président de groupe d'opposition ou de groupe minoritaire peut demander, une fois par
session ordinaire, à l'exception de celle précédant le renouvellement de l'Assemblée, en Conférence
des présidents, qu'un débat sur une proposition de résolution tendant à la création d'une commission
d'enquête et satisfaisant aux conditions fixées par les articles 137 à 139 soit inscrit d'office à l'ordre du
jour d'une séance de la première semaine tenue en application de l'article 48, alinéa 4, de la
Constitution. »

Article 143
« 2. La fonction de président ou de rapporteur (d’une commission d’enquête) revient de droit à un
député appartenant à un groupe d'opposition. »

Article 145
« 3. Une mission composée de deux membres doit comprendre un député appartenant à un groupe
d'opposition. Une mission composée de plus de deux membres doit s'efforcer de reproduire la
configuration politique de l'Assemblée (328).
4. Des missions d'information peuvent également être créées par la Conférence des présidents sur
proposition du Président de l'Assemblée. Le bureau de ces missions est constitué dans les conditions
prévues à l'article 143, alinéas 1 et 4. La fonction de président ou de rapporteur revient de droit à un

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député appartenant à un groupe d'opposition, si ces fonctions ne sont pas exercées par la même
personne. »

Article 145-7
« 1. Sans préjudice de la faculté ouverte par l'article 145, alinéa 2, à l'issue d'un délai de six mois
suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature
réglementaire, deux députés, dont l'un appartient à un groupe d'opposition et parmi lesquels figure de
droit le député qui en a été le rapporteur, présentent à la commission compétente un rapport sur la
mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des
circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient
pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend ses
rapporteurs à l'issue d'un nouveau délai de six mois. »

Article 146-2
« 4. Le bureau du comité (d'évaluation et de contrôle des politiques publiques) comprend, outre le
Président de l'Assemblée et les présidents des groupes, quatre vice-présidents, dont l'un appartient à
un groupe d'opposition, et quatre secrétaires désignés parmi ses membres. »

Article 146-3
« 3. Chaque commission concernée par l'objet d'une étude d'évaluation désigne un ou plusieurs de
ses membres pour participer à celle-ci. Le comité désigne parmi eux, ou parmi ses propres membres,
deux rapporteurs, dont l'un appartient à un groupe d'opposition. »

DOCUMENT N°10 : J. BENETTI, Nouveau droit, anciennes pratiques.

Source : Julie Benetti, « Les rapports entre gouvernement, groupes de la majorité et

groupes d’opposition », Jus Politicum, 2011, n° 6, p. 5-10. Article complet
gratuitement téléchargeable sur le site de la revue : http://www.juspoliticum.com/

Les faux-semblants de la pratique ou la survivance des habitus

La survivance des habitus ou le Parlement tel qu'il reste

1. Que la réforme ait donné à la majorité parlementaire de nouveaux moyens d'action,

cela est un point indiscuté. Que ces mêmes parlementaires en aient tiré toutes les
potentialités, cela est plus discutable.
On peut donner ici deux exemples : la faculté donnée aux conférences des
présidents des deux chambres de s'opposer conjointement au déclenchement de la
procédure accélérée et la faculté donnée à la conférence des présidents de la première
assemblée saisie de s'opposer à l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi dont la
présentation méconnaîtrait les règles fixées par la loi organique du 15 avril 2009 relativement
aux études d'impact. Aucune de ces deux facultés n'a été utilisée à ce jour. Certes, on sait
bien que la mise en œuvre d'un dispositif ne conditionne pas son efficacité et que l'effet
dissuasif qui s'y attache peut suffire à lui donner pleine efficacité, sauf qu'en l'occurrence on
peut douter justement de cet effet dissuasif, que l'on relève l'indigence de certaines études
d'impact, par exemple sur le projet de loi portant réforme des retraites, ou l'utilisation
soutenue de la procédure accélérée. Il est vrai que le Premier ministre a renoncé à la
déclencher, après avoir reçu les présidents des deux chambres, pour l'examen du projet de
loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public en misant, avec succès du
reste, sur un vote conforme des deux assemblées en première lecture. Mais il reste que le
Président Accoyer n'a cessé de plaider depuis deux ans pour un usage plus mesuré de cette
procédure et que les présidents des deux assemblées cette fois, jugeant qu'« une bonne loi

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nécessite un temps de réflexion incompressible », ont pris l'initiative en février 2010 de créer
un groupe de travail commun pour définir les voies et moyens permettant d'améliorer la
qualité de la loi et les conditions de son élaboration. Mais qu'ils commencent déjà par utiliser
les voies et moyens existants !
Ce que cette abstention révèle n'est finalement pas nouveau. Le fait majoritaire a
toujours postulé la discipline ou, si l'on préfère, l'harmonie entre le gouvernement et sa
majorité et s'il arrive que la majorité puisse publiquement afficher un désaccord, par exemple
par la voie d'une tribune dans la presse, elle ne doit pas aller jusqu'à retourner ses
instruments d'action, aussi rénovés soient-ils, contre le gouvernement. Le Premier ministre
n'a d'ailleurs pas manqué de le rappeler chaque fois que nécessaire. « Il n'y a pas, déclarait-
il par exemple en septembre 2009, le gouvernement d'un côté et la majorité parlementaire de
l'autre. Il ne peut y avoir l'exécutif et le législatif qui tirent à hue et à dia. Nous sommes tous
au service de l'intérêt national. Entre nous, il n'y a donc pas de contre-pouvoirs » (Le Monde,
27-28 septembre 2009).
Et, de fait, si formellement les initiatives législatives émanent plus souvent de la
majorité, cette dernière joue en réalité la même partition que l'Exécutif à telle enseigne
d'ailleurs que certaines propositions de lois d'inspiration gouvernementale continuent, du
reste tout comme avant la révision, d'être inscrites à l'ordre du jour fixé par le gouvernement,
examinées en urgence ou reprises par voie d'amendement gouvernemental lorsqu'elles sont
frappées d'irrecevabilité. Songeons ici à la proposition de loi relative au travail dominical
clairement téléguidée par l'Elysée et qui, après déclaration de la procédure accélérée, a fait
l'objet de la première application du temps législatif programmé. Pour la dernière session, on
peut citer la proposition de loi pour le développement de l'alternance pour laquelle le
gouvernement a engagé la procédure accélérée ou la proposition relative à l'organisation de
la médecine du travail qui reprend des dispositions censurées par le Conseil constitutionnel
après avoir été introduites par voie d'amendement gouvernemental dans la loi portant
réforme des retraites. Autant d'initiatives parlementaires qui sont en réalité des sous-marins
gouvernementaux et dont la discussion a d'ailleurs été inscrite à l'ordre du jour de la session
extraordinaire de juillet 2011. Réciproquement, les semaines d'initiative parlementaire
accueillent des projets de loi, tant il devient difficile pour les ministres, du fait des nouvelles
règles de fixation de l'ordre du jour, de trouver des créneaux pour l'examen de leurs textes et
pour la majorité d'occuper utilement ceux dont elle dispose.
Les statistiques afférentes aux amendements sont de même à relativiser. Elles ne
disent finalement rien de la capacité des commissions à modifier la substance des textes
gouvernementaux, d'autant qu'elles sont à mesurer à l'aune du nouvel article 42 qui a
emporté mécaniquement une baisse des amendements rédactionnels des commissions,
toujours très nombreux. Alors qu'auparavant ils étaient déposés en séance, ces
amendements sont désormais directement intégrés dans le texte en commission.
Après tout, on pourrait trouver ici, dans ces initiatives partagées, les marques d'un
partenariat. Mais si ce partenariat existe en effet, il est aussi régulièrement rompu. Il l'est
lorsqu'un amendement émanant du groupe UMP sur la suppression de la taxe
professionnelle, après avoir été adopté en commission, est opportunément retiré en séance,
il l'est encore lorsque la majorité est appelée à voter en pleine nuit par voie d'amendement
gouvernemental le tableau de répartition des futurs conseillers territoriaux. Même au Sénat,
les mauvaises manières du gouvernement existent, lorsque par exemple une seconde
délibération est demandée revenant sur le vote d'amendements qui avaient retiré le
Défenseur des enfants du périmètre du Défenseur des droits. Et l'opposition de moquer à
l'Assemblée nationale cette « cocuproduction » pour reprendre l'expression sans doute
cavalière, mais très parlante d'un de ses membres.
2. Mais l'opposition n'est pas mieux traitée par la majorité. Leurs rapports continuent de
s'inscrire dans une logique de conflit, entretenue de part et d'autre, comme si ici au moins
existait une alliance objective des deux blocs, comme si toute normalisation de leurs
rapports risquait de passer pour de la connivence. D'ailleurs, dans son bilan de l'application

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de la révision constitutionnelle de 2008, le Comité Balladur n'a pas manqué de déplorer «
des mœurs politiques parlementaires trop marquées, aujourd'hui encore, par le conflit plutôt
que par le débat » (La réforme institutionnelle deux ans après, rapport remis au Président de
l'Assemblée nationale le 17 mai 2010). J'en donnerai simplement trois exemples.
Le premier, sans doute le plus emblématique, renvoie aux conditions dans lesquelles
ont été examinées à l'Assemblée nationale la loi organique du 15 avril 2009 et la résolution
du 27 mai 2009 modifiant le règlement de l'Assemblée nationale. Alors qu'au Sénat, un esprit
de consensus a dominé la discussion, celle-ci a pris à l'Assemblée un tour extrêmement
polémique, les conditions du débat autour de la réglementation nouvelle du droit
d'amendement ayant donné lieu au tumulte le plus formidable, des députés de l'opposition
se massant au pied de la tribune et entonnant La Marseillaise avant de quitter l'hémicycle
pour ne plus participer à la discussion.
Deuxième exemple, les journées mensuelles réservées à un ordre du jour fixé à
l'initiative des groupes d'opposition, dont l'intérêt a été purement neutralisé à l'Assemblée
nationale par le gouvernement et sa majorité. L'usage s'est établi, en effet, de dissocier
l'examen des textes de leur vote de manière à dispenser la majorité d'assister et de
participer au débat. Le gouvernement demande la réserve des votes le jeudi devant un
hémicycle quasi-déserté par la majorité, l'Assemblée étant appelée à se prononcer par un
scrutin unique le mardi suivant. Même les textes sur lesquels un dépassement du clivage
partisan aurait pu être obtenu (par exemple, la proposition de loi socialiste relative au droit
de finir sa vie dans la dignité) n'ont pas échappé à cette pratique franchement contestable
qui a marqué par ailleurs le retour en force du vote bloqué.
Enfin, troisième et dernier exemple, le « droit de tirage » des commissions d'enquête
qui offre à chaque groupe d'opposition d'obtenir une fois par session l'inscription d'office à
l'ordre du jour d'une proposition de résolution tendant à la création d'une commission
d'enquête, une telle demande ne pouvant être rejetée qu'à la majorité des 3/5e des membres
de l'Assemblée. Ici encore, la révision des textes n'a pas induit pour l'heure de changement
de comportements. Comme par le passé, la majorité à l'Assemblée nationale n'a pas hésité,
lorsque la proposition de résolution recélait un danger pour l'Exécutif, à vider de son contenu
le droit de tirage en modifiant substantiellement le champ de l'enquête amenant finalement
l'opposition à y renoncer. On se souvient ici de la proposition de création d'une commission
d'enquête sur les études d'opinion financées par la présidence de la République qui a été
rectifiée une première fois par Jean-Marc Ayrault (N.B.: qui était alors président du groupe
socialiste, dans l'opposition au gouvernement Fillon), après avoir été déclarée irrecevable, et
une seconde fois par la majorité en commission qui a décidé d'extraire les crédits de l'Elysée
du périmètre des investigations. On peut encore citer la proposition de création d'une
commission d'enquête sur les conséquences sur la santé des salariés des restructurations à
France Télécom, retirée elle aussi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine
après que son intitulé a été modifié en commission pour ne plus viser France Télécom.
La révision de 2008 a ouvert la voie sans conteste à un nouveau droit parlementaire.
Il reste, si l'on peut dire, aux acteurs à le faire vivre pleinement.

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