« LE CODE ÉLECTORAL EN

DÉMOCRATIE »

Leçon Inaugurale du Pr Éric M. NGANGO YOUMBI

Agrégé de Droit Public
Membre de l’Association Internationale de Droit Constitutionnel
(Podium organisé par la Chaire UNESCO des droits de la personne humaine et de la
démocratie)
Université d’Abomey-Calavi (Bénin)
17 mai 2024

Le code électoral en démocratie !

« La démocratie [disait Pierre Mendès France], c’est beaucoup plus que la pratique des
élections et le gouvernement de la majorité. C’est un type de mœurs, de vertu, de scrupule, de
sens civique, de respect de l’adversaire, c’est un code moral ».
Mesdames/messieurs
Chers Collègues
Je mesure le privilège que j’ai de prendre la parole en ouverture à cette discussion, en
considération de la multitude de professeurs de droit public en Afrique et au-delà, qui eussent
sacrifié avec beaucoup plus d’efficacité et de légitimité à cet exercice inaugural. Cet honneur,
je le dois à la sympathie que Monsieur le Professeur Samson Igor Guedegbe me porte.
Lorsque l’on évoque la Chaire UNESCO des droits de la personne humaine et de la
démocratie, l’on est naturellement porté à rendre hommage au Professeur Théodore Holo pour
l’avoir fondée des mains de maitre en 1995, mais également à des promoteurs du droit
constitutionnel sur notre continent. Je pense évidemment au Patriarche, Maître Robert Dossou,
mais également au Professeur Frédéric Joël Aïvo, président honoraire de l’Association
Béninoise de Droit Constitutionnel, qui est toujours maintenu en captivité.
Je ne pouvais m'empêcher lorsqu’invité par la chaire UNESCO, à donner cette Leçon
inaugurale de saisir l’occasion pour participer au débat constructif à l'œuvre au Bénin, un pays
qui m’a tout donné et envers qui j’ai en plus du devoir de reconnaissance, une affection toute
particulière.
Je n’en doute pas ! Il y a au Bénin, des constitutionnalistes de grande réputation, vénérés
en Afrique et au-delà, dont la parole a valeur d'évangile constitutionnelle ; mais les prophètes
n’ont pas d’audience en leur terre ! Je comprends que vous soyez venus me chercher de si loin
au Cameroun, pour entendre une voix extérieure et peut-être discordante. Qu’il est difficile je
le confesse, pour un Camerounais de donner des leçons de démocratie au Bénin, car dans mon
beau pays qui n’a véritablement pas connu d’alternance, les institutions sont inféodées, les
opposants emprisonnés lorsqu’ils ne sont pas vassalisés, les journalistes bâillonnés, les
universitaires enrégimentés. Il y aurait à boire et à manger en termes de critiques sur le
Cameroun.
Ce triste panorama n’est pas si éloigné du Bénin politique d’aujourd’hui : après avoir
été l’enfant malade d’Afrique du fait notamment d’une avalanche de coups d’État, puis du Parti
unique, le Bénin a été dans les suites de la Conférence des Forces Vives de la Nation en 1990,
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acclamé comme pionnier, magnifié comme modèle, et sa Constitution exaltée comme celle de
tous les records. Depuis sa Conférence, le Bénin connait une routinisation des élections,
conduisant au respect de la limitation à deux du nombre des mandats, ce qui a abouti à 4
alternances à la fonction présidentielle. De 1990 à 2013, soit pendant 23 ans, la pratique
électorale a été caractérisée par de vives contestations, imputables en partie à l’absence de clarté
du cadre juridique. Les élections furent organisées sur base de plus d’une quinzaine de lois
électorales éparpillées. L’avènement de la loi 2013-06 portant Code électoral avait été salué à
l'époque comme une révolution.
La question du code électoral au Bénin dans la perspective des élections générales de
2026, ressemble [il faut bien le dire] à un champ de mine où fort heureusement les
constitutionnalistes sont appelés à jouer le rôle d'éclaireur. La réforme a suscité des
approbations et des critiques virulentes. L’effervescence et l’actualité du débat incite à la fois à
la prudence, mais je pense aussi à la fermeté des experts.
Il n’est pas inintéressant de rappeler le contexte et les termes du débat : un citoyen
[Monsieur Codjo GBEHO] a saisi la Cour constitutionnelle d’un problème d’égalité en matière
de parrainage ; la Cour par sa décision DCC 24-001 du 4 janvier 2024, recommande à
l’Assemblée Nationale deux choses : la modification du Code électoral afin de rétablir l’égalité
du pouvoir de parrainer à l’égard de tous les Maires ; et la mise en conformité à l’article 49 de
la Constitution, des dispositions de l’article 142 alinéa 6 de la loi n° 2019-43 du 15 novembre
2019 portant Code électoral. Prenant la balle au bond, l’Assemblée Nationale, à travers le vote
de la loi n° 2024-13 modifiant et complétant la loi n° 2019-13 portant Code électoral, saisira
l’occasion en plus des deux recommandations de la Cour, pour durcir entre autres les critères
de parrainage à l’élection à la présidence de la République. Saisie par le Président de la
République et une dizaine de députés, la Cour constitutionnelle dirigée par Dorothée Sossa,
estimera que la loi modifiant le Code électoral, soumise à son examen est en toutes ses
dispositions conforme à la Constitution.
Il nous est demandé dans ce contexte miné, de réfléchir à haute voix sur « Le Code
électoral en démocratie ». Il faut de prime abord faire deux observations sur les notions clés du
libellé : la notion de démocratie et le « code électoral ».
Première observation : la notion de démocratie
Les défenseurs de la réforme du Code électoral estiment que c’est au nom de la
démocratie que les modifications de 2019 et de 2024 sont intervenues ; les opposants d’en face
crient à une entorse à la démocratie. Ce qui signifie qu’il y a méprise des acteurs sur la
conception de la démocratie. À la vérité, il y a depuis 2016 au Bénin, une réelle confrontation
entre deux approches de la démocratie : la démocratie partisane et majoritaire d’une part [portée
par le Président Talon, les réformistes et validée par la Cour Djogbenou, puis Dossa] et la
démocratie pluraliste d’autre part, à laquelle font écho les opposants aux réformes, prévue par
la Constitution et consolidée par les Cours qui ont précédé la mandature Djogbenou.
Depuis son arrivée au pouvoir en avril 2016, le « régime de la rupture » entend traduire
et assumer sans complexe, une option fondamentale sur la démocratie, à laquelle s’est
récemment agrégé un objectif inavouable.
Sur l’objectif avouable, le projet est d’instaurer au Bénin, une démocratie dite
« partisane et majoritaire », plus exactement, un régime « partitocratique ». Lequel abouti
malheureusement à une certaine politisation du droit constitutionnel et électoral plutôt qu’à la
juridicisation de la politique ; et à une neutralisation des contre-pouvoirs [Parlement et Cour
constitutionnelle] plutôt qu’à la recherche de l’équilibre institutionnel. La question du Code
électoral n’est en réalité qu’une pièce d’une réforme plus globale allant de ce sens : une
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modification de la Constitution [loi constitutionnelle n° 2019-40 du 7 novembre 2019] ; une
tentative échouée de modification en urgence [le 2 mars 2024] ; deux modifications du Code
électoral, respectivement en 2019 et en 2024, soit à la veille des échéances électorales ;
d’importants revirements de jurisprudence constitutionnelle sur la démocratie, notamment sous
les mandatures Djogbenou et Dossa. Ces bougées de la structure politique du Bénin, nous les
avions en réalité vues venir et prédites à l’occasion d’un colloque organisé par l’Association
béninoise de Droit Constitutionnel en 2016 et marquant le passage de la 6e mandature de la
Cour constitutionnelle à la 7e. C’était la première fois en effet qu’une mandature de la Cour
constitutionnelle du Bénin n’était constituée ni de founding fathers, ni de constitutionnalistes.
Le résultat est à la mesure de nos craintes.
L’option d’une démocratie partisane et majoritaire procède en réalité des fausses
doctrines, mieux, apocryphes sur la démocratie, lesquelles sont à la fois contraires à la
Constitution béninoise et à notre temps [pour ne pas dire au droit constitutionnel contemporain].
Sur le premier argument, le Préambule de la Constitution du Benin affirme très
clairement la détermination du Peuple à construire un État de droit et une démocratie
pluraliste. L’article 3 de ladite Constitution prévoit par ailleurs que : « la souveraineté s’exerce
conformément à la […] Constitution qui est la Loi Suprême de l’État », le constituant
béninois marque clairement son choix pour une démocratie non pas partisane et majoritaire,
mais pour une démocratie constitutionnelle.
Ce majoritarisme est par ailleurs millésimé [second argument] et appartient à un autre
siècle. Les constitutionnalistes et politologues (Maurice Duverger, Philippe Lauvaux, Yves
Poirmeur, Florence Haegel et Simon persico) qui se sont intéressés aux partis politiques, ont
montré toute la force de ces structures. Sans nier leur concours à la formation des cadres, des
masses et du suffrage, l’on s’accorde à reconnaître aujourd’hui qu’ils établissent
malheureusement un écran entre le pouvoir et la Nation. Beaucoup d’auteurs dénoncent le
phénomène [que l’on tente de faire revivre au Bénin] et qu’ils décrivent comme le « despotisme
de la majorité ». La démocratie suppose l’existence de plusieurs forces politiques qui
s’opposent et débattent librement pour permettre aux citoyens d’avoir le choix de manière large
et éclairée. Elle est un régime où les citoyens peuvent tour à tour être gouvernants et gouvernés.
En démocratie, le pouvoir s'acquiert par l'élection et se conquiert dans des conditions d’égalité
entre citoyens. La déchéance contemporaine de la démocratie partisane et majoritaire que la
classe politique au pouvoir au Bénin s’efforce d’exhumer et de requinquer, a d’ailleurs conduit
la doctrine à lui substituer d’autres paradigmes, tels que « la démocratie pluraliste », « la
démocratie semi-directe », « la démocratie du consensus », « la démocratie consociative » du
politologue Arend Lijphart, la « démocratie participative », que Dominique Turpin distingue de
« la démocratie représentative », ou encore la « démocratie continue » de Dominique Rousseau
(opposée à la démocratie « furtive ou par intermittence »).
L’objectif inavouable de ces réformes est selon une certaine opinion, le contrôle de la
succession présidentielle. L’on prêterait au Président Talon, accusé à tort ou à raison d’exiler
et d’emprisonner les opposants, de faire feu de tout bois, pour éviter à sa sortie du pouvoir, la
chasse aux sorcières, en s’assurant notamment que le prochain Président vienne de mouvance
présidentielle. Si seulement cela fut le cas, ne s’agirait-il pas d’une double précaution inutile ?
Primo, dans un État de droit, le droit précisément et les institutions protègent les anciens
Présidents. Secundo, depuis la trahison de Jules César par les sénateurs Romains dont son fils
Junius Brutus, la politique est fertile en retournement de situations au point où aucune
précaution n’est jamais pas assez sûre.
Seconde observation : la notion de « Code électoral »

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 Le code électoral est fondamental en démocratie, car c’est le texte qui fixe le régime
électoral dans un pays. Lequel a été défini par la Cour constitutionnelle du Bénin comme les
différents procédés qui permettent d'être candidat et élu. Le Code électoral est comme tel un
enjeu de lutte. L’establishment essaie de contrôler son élaboration et sa modification afin de
s'éterniser au pouvoir et d'exclure au besoin les concurrents potentiels ; l’opposition a contrario
essaie de l'infléchir pour garantir une conquête saine du pouvoir. Entre les deux, le juge
constitutionnel doit jouer les équilibristes.
L’instrumentalisation du Code électoral peut en faire une arme meurtrière. L’on aurait
qu’à évoquer la malheureuse crise ivoirienne qui a selon des estimations fait plus de trois mille
morts. Tout est parti d’une modification du Code électoral dans un contexte de la succession
présidentielle. Le coup d’État que subit la Côte d’Ivoire en 1999 est en effet lié à l’interprétation
de l’article 38 du Code, qui empêche Alassane Ouattara de se présenter à l’élection
présidentielle de 1995 par manque d’« ivoirité ». C’est Henri Konan Bédié, successeur de Félix
Houphouët-Boigny à la mort de ce dernier en 1993, qui avait fait réviser le Code électoral pour
y introduire cette notion de sorte à écarter son rival, ce dernier, comme le tiers de la population
du pays, étant d’origine étrangère. Cette manœuvre législative engendra une crise ethnique et
des tensions entre les populations du Nord et du Sud alors que la Côte d’Ivoire subissait déjà
de plein fouet une crise économique.
Sous le bénéfice de ces précisions préalables, nous structurerons notre propos autour
d’une question centrale : quelles sont les caractéristiques d’un Code électoral dans une
démocratie [pluraliste] ?
Il doit dans son élaboration et sa modification satisfaire à un certain nombre d’exigences
formelles [qui tiennent au consensualisme et à la protection renforcée] et d’autres matérielles
en ce sens qu’il doit garantir au minimum l'inclusivité et la transparence électorale.
C’est à la lumière du débat au Bénin et des références africaines que nous examinerons
ces exigences.

I –. LES EXIGENCES FORMELLES DU CODE ÉLECTORAL EN

DÉMOCRATIE
Il ne serait dès lors par normal que l’élaboration ou la modification du Code électoral
soit laissée à la discrétion d’un seul acteur, mais se faire de façon consensuelle (A). Il doit par
ailleurs bénéficier d’une protection renforcée contre les changements intempestifs et intéressés
au gré des majorités (B).

A. UNE ÉLABORATION/MODIFICATION CONSENSUELLE

Le Code électoral doit être adopté de façon consensuelle. Ce consensus concerne non
seulement l’initiative de l’élaboration d’un nouveau Code ou de sa modification, mais
également le contenu du projet ou de la proposition.
Dans bien de régimes constitutionnels, ce consensus prend diverses formes. Nous
évoquerons deux exemples : l’adoption du Code électoral malgache de 2018 et celui
centrafricain de 2023.
À Madagascar, tous les acteurs étaient d’avis que les lois de 2013 conçues dans le cadre
des élections de sortie de crise n’étaient plus adaptées. Pendant deux mois, les partis politiques
et Organisations de la société civile ont planché sur les Recommandations qu’ils ont soumises
à un comité interministériel présidé par le Premier Ministre et dont la mission était la rédaction
du projet de loi portant Code électoral. Ces consultations visaient à avoir l’avis de tous les
acteurs afin d’adopter un Code électoral crédible. Cet apparent consensus a été rompu une fois
le texte adopté. Ce qui entraîna des manifestations de l’opposition et la saisine de la Haute Cour

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constitutionnelle malgache, qui dans sa décision n° 16-HCC/D3 du 3 mai 2018 portant sur la
loi organique n° 2018-009 relative à l’élection du Président de la République, a extirpé les
passages dénoncés par l’opposition.
En RCA, l’avant-projet de loi portant Code électoral [qui prend en compte les exigences
de la nouvelle Constitution du 30 août 2023] a bénéficié d’un cadre de concertation à travers
un comité de préparation du Code électoral élargi à un ensemble de parties prenantes, et deux
Ateliers [respectivement du 16 au 18 octobre 2023 et du 02 au 4 novembre 2023] de relecture
et de validation à l’initiative du Ministère de l’Administration du territoire et du Développement
avec le soutien de la MINUSCA [Division de l’Assistance électorale]. Ces Ateliers ont réuni le
Ministère porteur de l’Avant-projet et ses collaborateurs, les représentants des Partis politiques
[à l’exception du principal Parti d’opposition le BRDC qui depuis le referendum constitutionnel
boycotte toutes les actions du Gouvernement], les représentants de la société civile, des forces
de défense et de sécurité, ceux de l’Autorité Nationale des Élections [ANE], ainsi que ceux de
la MINUSCA.
Les participants ont, au cours de ces Ateliers, apporté des amendements à l’Avant-projet
qui ont été pris en compte par le projet soumis à l’Assemblée nationale.
Au Bénin, la loi de 2019 pouvait se targuer d’un tel consensus. Elle a en effet été adoptée
dans les suites du forum national qui, quoique contesté, peut être considéré comme le fondement
de la loi électorale de 2019. Tel n’est pas le cas pour la modification du 5 mars 2024 qui, en
exigeant 15 % des parrains à obtenir dans les 3 mai des circonscriptions électorales législatives,
remet en cause la règle des 10 %, laquelle était issue du forum national. Il est étonnant que dans
sa décision DCC 24- 040 du 14 mars 2024, la Cour constitutionnelle du Bénin ait affirmé que
le consensus, principe à valeur constitutionnelle, ne s’appliquerait qu’en matière de révision
constitutionnelle. À l’analyse, ce principe a sensiblement le même contenu que le principe du
consensus national dégagé par la Cour constitutionnelle centrafricaine dans sa décision
n° 015/CC/20 du 5 juin 2020 relative à la révision de certaines dispositions de la Constitution.
La Cour constitutionnelle du Togo a dans une décision n°C-003/09 du 9 juillet 2009,
député de l’Union des Forces du Changement (UFC), fait référence au consensus et à la
nécessité de respecter les partis politiques non représentés à l’Assemblée nationale qui d’une
certaine façon représentent eux aussi une fraction du Peuple. Elle avait affirmé en substance :
« si les partis représentés à l’Assemblée Nationale sont les plus représentatifs, cela n’exclut
pas que les partis politiques non représentés à l’Assemblée nationale soient aussi représentatifs
[…] qu’en outre, sur environ quatre-vingt-dix (90) partis politiques régulièrement reconnus,
seul trois (03) sont représentés à l’Assemblée nationale alors que l’Accord Politique Global
(APG) du 20 août 2006, cadre général de dialogue et de concertation nationale a été signé par
six (06) partis politiques […] »
Outre la fabrication consensuelle, le Code électoral en démocratie doit bénéficier d’une
protection renforcée.

B. UNE PROTECTION RENFORCÉE

Le code électoral est un texte à un tel point important qu’il doit d’une part appartenir à
une catégorie particulière de lois que sont les lois organiques, lesquelles bénéficient dans
plusieurs régimes constitutionnels d’une procédure d’adoption particulière couvrant au moins
trois précautions plus importantes que celle des lois ordinaires. En droit constitutionnel
béninois, il résulte de l’article 97 de la Constitution trois garanties : le délai d’attente de 15 jours
entre le dépôt du projet ou de la proposition de la loi organique sur le Bureau de l’Assemblée

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Nationale et la délibération ; l’adoption à la majorité absolue et non simple [comme c’est le cas
pour les lois ordinaires] et le contrôle obligatoire de la Cour constitutionnelle. Ces trois
garanties entourant le régime juridique des lois organiques, se retrouvent également en droit
constitutionnel Malgache [confère Constitution de 2010, article 89].
Il est étonnant que le droit constitutionnel béninois range le Code électoral dans la
catégorie des lois ordinaires [article 98, 9e tiret], l’excluant ainsi des trois garanties
constitutionnelles ci-dessus énoncées. À la vérité, même s’il avait été disposé que le Code
électoral fut une loi organique, la triple protection constitutionnelle n’aurait pas été efficace.
Pour ce qui est de l’adoption à la majorité absolue, la configuration actuelle de
l’Assemblée Nationale béninoise, celle issue de la 9e législature, aurait permis d’adopter la
proposition de Code électoral comme une lettre à la poste. Sur 109 députés de l’Assemblée
Nationale, l’on dénombre 53 députés de l’Union Progressiste le Renouveau ; 28 députés du
Bloc Républicain et 28 députés du Parti politique Les Démocrates (LD), soit 91 [UPR + BR]
députés de la majorité présidentielle. La réforme du 5 mars 2024 a pour rappel été adoptée à 79
voix pour, 28 voix contre et 01 abstention, soit avec une majorité bien au-delà de la majorité
absolue comme il est exigé pour les lois organiques.
Pour ce qui est du contrôle obligatoire de la juridiction constitutionnelle, il faut regretter
le fait que depuis la mandature Djogbenou et après lui celle du Président Dossa, la Cour
constitutionnelle n’est plus un contre-pouvoir comme par le passé, mais est devenue à la fois la
caisse de résonnance du Président de la République et une Chambre d’enregistrement des lois
adoptées au Parlement. En témoigne la décision DCC 24-040 du 14 mars 2024, Président de la
République et autres, qui valide, point par point tous les articles de la proposition controversée,
malgré l’évidence des inconstitutionnalités.
La solution ne serait-elle pas, de legge ferenda, de soumettre l’élaboration ou la
modification du Code électoral, du moins celles de ses dispositions qui touchent directement
aux conditions d’éligibilité à une majorité d’adoption bien plus difficile à réaliser que ce qui est
exigé pour les lois organiques [majorité absolue]. L’on songe par exemple à une majorité
qualifiée, comparable à celle exigée pour l’adoption des lois constitutionnelles au Bénin, soit
4 mai des membres de l’Assemblée Nationale. Cela permettrait aux députés de l’opposition de
constituer une minorité de blocage et de veiller par ce pouvoir, à ce que les règles censées régir
la compétition électorale ne soient pas laissées aux caprices partisans de la majorité.
Il résulte pour terminer sur ce point des actes quasi-conventionnels sur la démocratie
[Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance, article 2] : « qu’aucune
réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six (6) mois précédant les
élections, sans le consentement d’une large majorité des acteurs politiques ».
Au de-là des exigences formelles, il est attendu d’un Code électoral dans un contexte
démocratique, qu’il promeuve un certain nombre d’impératifs.

II –. LES EXIGENCES MATÉRIELLES DU CODE ÉLECTORAL EN

DÉMOCRATIE
Les élections politiques doivent, pour être acceptées et conférer la légitimité, être libres,
justes, inclusives, honnêtes et transparentes. Ce droit de vote pose généralement moins de
problèmes que le droit de candidater. Il est en effet l’objet d’une bienveillance des juridictions
internationales et constitutionnelles. Ce qui appelle un intérêt soutenu pour le droit de
candidater.

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 Parmi les standards matériels d’un Code électoral démocratique, figurent la recherche
de l’inclusivité (A) et la poursuite de la transparence électorale (B).

A. L’INCLUSIVITÉ ÉLECTORALE
L’inclusivité impose aux rédacteurs du Code électoral deux obligations dont l’une est
formulée de manière négative et l’autre de façon positive. Elle signifie suivant la première
dimension que le Code électoral ne doit contenir aucune disposition dont l’effet serait de
restreindre le droit de participation politique d’un individu en particulier ou d’une catégorie
d’individus. La loi devant être générale et impersonnelle. Elle impose dans sa seconde
dimension, de prendre des mesures précises destinées à favoriser la participation politique des
catégories les plus exclues du jeu politique. Elle implique suivant cette acception la prise des
affirmatives actions.
L’élimination des obstacles à la candidature
Il ressort de la jurisprudence de la Cour ADH, le principe suivant lequel les restrictions
à la liberté électorale « doivent non seulement être nécessaires à une société démocratique,
mais aussi raisonnablement proportionnelles à l’objectif recherché ». En Afrique, le droit à
candidater est malmené et fait l’objet d’un certain nombre d’entraves. Parmi celles-ci, nous
parlerons de la règle du parrainage, la lustration et les inéligibilités résultant des causes
judiciaires.
La règle du parrainage. Le parrainage existe dans les grandes démocraties (France,
États-Unis…) où il remplit la fonction de filtre. Au Bénin, le parrainage tel qu’institué en 2019
et reformé en 2024 vise à créer un système partisan qui renforcerait l’oligarchie des partis et
des leaders à l'échelle nationale et décourageant la multiplication des Partis politiques. Tel
qu’appliqué au Bénin, il pose un certain nombre de problèmes :
- La tendance à faire du parrainage une obligation pour tout candidat, car le parrainage
existait et existe encore dans bien de régimes constitutionnels, mais uniquement pour les
candidatures indépendantes, car comme l’a affirmé la Cour constitutionnelle du Mali, le
parrainage est une violation du principe non seulement de l’égalité entre candidats, mais aussi
de la liberté électorale. Il a d’ailleurs été désavoué par la Cour de Justice de la CEDEAO dans
sa décision du 28 avril 2021 où elle ordonne à l’État sénégalais dans un délai de (6) six mois,
de « lever tous les obstacles à une libre participation aux élections […] par la suppression du
système de parrainage électoral ». La juridiction continentale [la Cour Africaine] avait
quelques mois avant dans l’affaire Révérend Christopher R. Mtikila c/Tanzanie, sanctioné la
Tanzanie, pour avoir exclu les candidatures indépendantes aux élections en violation de
l’article 13 de la CADHP.
- Le parrainage institué par la réforme de 2024 est un parrainage partisan, c’est-à-dire
contrôlé par le Parti [article 132 nouveau, avant-dernier et dernier alinéas] : « un député ou
maire ne peut parrainer qu’un candidat membre ou désigné du parti sur la liste duquel il a été
élu. Toutefois en cas d’accord de gouvernance conclu avant le dépôt des candidatures à
l’élection du duo Président de la République et Vice-président de la République et déposé à la
Commission électorale nationale autonome, le député ou le maire peut parrainer un candidat
membre de l’un ou l’autre des partis signataires de l’accord ». Ce parrainage partisan viole
l’article 44 (nouveau) de la Constitution : « Nul ne peut être candidat aux fonctions de président
de la République ou de vice-président de la République s’il […] n’est dûment parrainé par des
élus dans les conditions et suivants des modalités fixées par la loi ». Cette disposition fait
clairement mention du « parrainage des élus » et non des « Partis politiques » comme il en
résulte de la loi de 2024. Il s’agit par ailleurs d’une violation de la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle du Bénin qui dans une décision DCC 21-232 du 16 septembre 2021, avait
déclaré expressis verbi : « l’acte de parrainage est un engagement unilatéral à soutenir un
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candidat à l’élection du président de la République et les élus ont la liberté d’accorder leur
parrainage aux candidats de leur choix ». Il s’agit par ailleurs de la violation de l’article 80
(nouveau) de la Constitution qui dispose que « […] tout mandat impératif est nul ». Comme
l’ont montré il y a quelques années, Maurice Kamto et James Mouangue Kobila dans une
contribution cosignée, cette disposition signifie non seulement que dans l’expression de ses
positions, de ses votes ou de ses choix, le député doit-être affranchi de ses électeurs, mais
également du Parti politique sous la bannière duquel il a été élu.
- Il est reproché enfin au système de parrainage béninois d'être prohibitif. Outre le fait
qu’il s’agit d’un parrainage partisan et non citoyen comme au Sénégal où le nouveau dispositif
[2018] appliqué à l'élection de 2024, exige du candidat de recueillir les signatures de 0.8 % du
corps électoral [soit 52 000 électeurs, repartis dans au moins sept régions du Pays], la loi de
2024 durcit davantage les conditions de parrainage alors même que le dispositif de 2019 était
déjà exclusif. Désormais l’on passe de 10 à 15 % de représentativité non pas nationale, mais
des 3/5 des circonscriptions électorales législatives. Il s’agit là encore d’une violation de la
Constitution [article 81] : la loi fixe « […] le minimum de suffrages à recueillir par les listes de
candidatures au plan national pour être éligibles à l’attribution des sièges ».
- Le parrainage enfin favorise le majoritairisme et peut déboucher sur un régime
d’Assemblée contraire à l’esprit de la Constitution béninoise qui a entendu instituer un régime
présidentiel que la Cour constitutionnelle a rangé d’ailleurs en 2011 parmi les options
fondamentales de la CFVN non susceptible de révision. Par le parrainage, le Président de la
République tire une double légitimité d’abord du Parlement pour être candidat, mais ensuite du
suffrage universel. S’il est à son premier mandat, il devient implicitement comptable devant le
Parlement dont il doit espérer les parrainages. Cette responsabilité implicite est contraire à
l’esprit du régime présidentiel.
La liste des défauts est loin d’être complète, il y a également un problème de
transparence car le parrainage est source de marchandage politique et de corruption.
La lustration. Le mot lustration est apparu en 1989 durant la « Révolution de velours »
en Tchécoslovaquie, puis dans le Point n° 8 de la « Proclamation de Timisoara » en Romanie
au moment de la chute des régimes communistes en Europe (Adouki (E), « La lustration dans
le constitutionnalisme contemporain », RFDC 2022/1, n° 129, pp.1 à E17). Il s’agissait
d’empêcher aux anciens membres ou collaborateurs des services de renseignements ou anciens
membres des partis communistes à exercer des responsabilités. L’idée à la base de la lustration
est d’éviter qu’un processus révolutionnaire ne soit freiné par les hauts dignitaires du régime
renversé. La lustration consiste alors à les frapper d’un ensemble d’interdictions dont celle de
prétendre au fauteuil présidentiel. Cette technique a été appliquée au Soudan, au Burkina Faso
et en Égypte. Dans les deux derniers États cités, elle a donné lieu à des décisions intéressantes.
Les décisions de la Cour Suprême Constitutionnelle d’Égypte et du Conseil
constitutionnel du Burkina Faso procèdent en réalité des logiques contraires. Alors que la
première haute juridiction invalide une loi instituant la lustration pour les anciens dignitaires
du régime Moubarak, la seconde applique la lustration indépendamment de la décision de la
Cour de Justice de la CEDEAO sanctionnant une telle pratique. Dans la décision de la Cour
Suprême Constitutionnelle d’Égypte du 14 juin 2012 en effet, la Cour invalida une loi
interdisant aux anciens piliers du régime de Hosni Moubarak de se présenter aux élections,
maintenant ainsi la candidature d’Ahmad Chafiq à la présidentielle. Le juge constitutionnel
s’est, dans cette circonstance, montré vertueux.
Les causes judiciaires. Une autre ingénierie du pouvoir africain est d’écarter en raison
des causes judiciaires la candidature des prétendants sérieux au fauteuil présidentiel. C’est ce
que l’on observe en tout cas dans des pays tels la RCA (F. Bozizé), la RDC (J. P Bemba), la
Côte d’Ivoire (Guillaume Soro, L. Bagbo), le Sénégal (O. Sonko), etc. Ces restrictions du droit
de participation sont fondées soit sur des procédures, soit sur des condamnations judiciaires.

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 S’agissant des restrictions fondées sur des procédures, la décision n° 26/CC/20 du
3 décembre 2 020 de la Cour constitutionnelle de Centrafricaine qui arrête la liste définitive
des candidats à la présidentielle centrafricaine du 27 décembre 2020 est critiquable et pourraient
paralyser les dispositions de l’Accord de paix de Khartoum de 2019 : en écartant les acteurs
politiques de la crise dont le chef d’un ancien groupe rebelle à la course à la présidentielle, la
Cour constitutionnelle ne les incite-t-elle pas à rester dans le « maquis » et continuer la lutte,
alors même qu’une occasion lui était donnée de rendre une décision encourageant la
réintégration politique des groupes armés et de leurs chefs. Il est en effet déjà arrivé sur le
continent africain que les anciens chefs de groupes armés ou rebelles accèdent à la Magistrature
suprême ou à des positions institutionnelles importantes en vue de favoriser notamment leur
« socialisation politique » et rétablir la paix. Nous ne donnerons pas des exemples.
S’agissant des restrictions fondées sur des condamnations, après avoir passé dix ans de
prison à La Haye pour des accusations de crimes de guerre et crimes contre l’humanité, J. P
Bemba est acquitté en appel à la CPI et revient en RDC, avec l’ambition de briguer le fauteuil
présidentiel. Il sera refreiné par la Commission électorale en raison de sa condamnation par la
CPI pour subornation de témoin. Décision confirmée par la Cour constitutionnelle de la RDC
dans sa décision C const RCE 002 du 3 septembre 2018. Beaucoup estimeront que cette décision
viserait à écarter de la course l’un des candidats sérieux à la succession du président Kabila. En
Côte d’Ivoire, par la décision n° CI -2020-EP-009/14-09/CC/SG du 14 septembre 2020 portant
publication de la liste définitive des candidats à l’élection du Président de la république du
31 octobre 2020, le Conseil rejette les candidatures de L. Gbagbo et G. Soro, tous deux radiés
des listes électorales après avoir été condamné par la justice ivoirienne. L. Gbagbo avait été
condamné par contumace par la justice ivoirienne à 20 ans de prison dans l’affaire du casse de
la BCEAO. L’opposant sénégalais Ousmane Sonko a été condamné en appel à (06) six mois de
prison avec sursis pour diffamation et injures contre le Ministre du Tourisme, par la justice
sénégalaise, d’où son élimination (par radiation des listes) à l’élection présidentielle de 2024.
Ces différentes décisions montrent que la justice à travers ses procédures devient un
acteur de la compétition électorale. Ce fait n’est pas propre à l’Afrique, il suffit d’évoquer
l'affaire François Fillon en France.
Quid de la transparence électorale ?
La prise des mesures positives d’inclusion de certains acteurs
L’inclusivité signifie également que la loi électorale peut aménager des mesures
positives afin de permettre la participation politique de certaines catégories de personnes
exclues du champ politiques (femmes, jeunes, étrangers etc.). Le gouvernement Jospin adopta
en 1999 le régime de « l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs ».
Les juridictions constitutionnelles des États africains contribuent à leur manière à
construire progressivement l’égalité politique entre l’homme et la femme qu’il s’agisse de la
constitution des listes dans le cadre des élections ou de la représentativité des femmes au sein
de certaines institutions et instances de décision. Trois illustrations peuvent être données (le
Cameroun rarement cité en exemple, la RCA et le Bénin).
Loi électorale camerounaise exige la représentativité de la liste. Cette exigence signifie
qu’elle doit prendre en compte la composition sociologique de la circonscription. Le juge
constitutionnel camerounais en fait une compréhension large, dans la mesure où il prend en
compte non seulement le paramètre ethnique, mais aussi l’aspect du genre. Dans l’affaire Njong
Evaristus, il a constaté que la liste RDPC dans le département de Boyo était exclusivement
constituée des hommes. Il déclara par conséquent l’action portée par l’honorable Njong
Evaristus (SDF) fondée, et ordonna à ELECAM de rejeter la liste du RDPC dans le département
de Boyo (Nord – Ouest). Il a même, dans l’affaire CPDM et Abe Michel Ndra, disqualifié la
liste du parti ANDP comportant les noms Gaji Abubakar et Nsombo Oscar, comme candidat

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titulaire et suppléant, pour les élections dans le Donga-Mantung, au motif qu’elle était
exclusivement constituée d’hommes.
La Cour constitutionnelle centrafricaine dans un important Avis n° 001/CC/18 du
7 mars 2018 apporte des clarifications sur la loi n° 16.004 du 24 novembre 2016 relative à la
parité entre les hommes et les femmes. L’Avis de la Cour constitutionnelle est emblématique,
elle rappelle tout d’abord que la loi appliquant la parité n’est que l’application des droits
fondamentaux de la personne (notamment le principe d’égalité dans le sens de la
« discrimination positive ») ; elle souligne ensuite le caractère impératif des dispositions
relatives à la parité, rappelle la fraction mathématique posée par la loi (35 % des femmes), mais
précise qu’il doit être tenu compte de leurs compétences. La haute juridiction détermine
également le domaine d’application de la règle de parité, à savoir toutes les instances de prise
de décision à caractère nominatif ou électif dans des structures aussi bien étatiques que privées.
Cet Avis de la Cour constitutionnelle de RCA n’est pas sans rappeler celle de la Cour
constitutionnelle du Bénin 10-117 du 8 septembre 2010 qui procède d’une logique
diamétralement opposée. Le juge constitutionnel béninois refusant de prendre ses
responsabilités avait souligné « qu’en réservant aux femmes un quota de vingt pour cent (20 %)
au moins sur les listes de candidature, le législateur établit une disparité fondée sur le sexe entre
les candidats masculins et féminins éligibles à une même fonction ; qu’une telle répartition ne
répond ni à la lettre ni à l’esprit des dispositions constitutionnelles précitées ; qu’il en résulte
que l’alinéa 4 de l’article 3 de la loi soumise à son examen est contraire aux dispositions
suscitées ».
Que sert-il d’organiser des élections inclusives si elles ne sont pas transparentes ?

B. LA TRANSPARENCE ÉLECTORALE
Au nombre des exigences électorales figure la transparence, principe cher à la
Commission de Venise pour la démocratie et rappelé par un ensemble d’instruments
conventionnels et quasi-conventionnels tels la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme
du 10 décembre 1948, le Pacte International relatif aux droits civils et politiques du
16 décembre 1966, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples du 26 juin 1981, la
Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance du 30 janvier 2007
[article 17].
La Haute Cour Constitutionnelle Malgache à l’occasion de l’examen des lois organiques
relatives au régime général des élections et des référendums à Madagascar et celle relative à
l’élection présidentielle, au départ d’une batterie d’instruments juridiques, précisés dans les
décisions susmentionnées, de façon affinée et concrète les exigences conformes à la
transparence. Le principe de transparence a été érigé en principe à valeur constitutionnelle par
les décisions de la Cour constitutionnelle du Bénin DCC 34-94 du 23 décembre 1994, DCC 00-
78 du 7 décembre 2000 et DCC 01-011 du 12 janvier 2001 comme principe à valeur
constitutionnelle. Par ces décisions, la Cour constitutionnelle du Bénin a jugé « qu'il faut tenir
compte de la configuration politique pour assurer la participation de toutes les forces politiques
représentées à l’Assemblée Nationale et pour garantir la transparence [...] »
La décision de la Haute Cour constitutionnelle Malgache n° 15-HCC/D3 du 3 mai 2018
portant loi organique relative au régime général des élections et des référendums ayant pour
objet de soumettre au contrôle préalable du juge constitutionnel la loi organique, rappelle le
principe de transparence. Les juges malgaches rappellent à propos de l’établissement et de la
refonte des listes qu’il s’agit des prorogatives dévolues par les textes à l’organe chargé de
l’organisation et de la gestion des opérations électorales (la Commission Électorale Nationale
Indépendante) qui assure entre autres la gestion de la logistique électorale, l’établissement des

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listes électorales et du registre national ainsi que leur refonte. Elle rappelle par ailleurs que
l’immixtion du gouvernement sous forme d’initiative dans ces opérations n’est pas conforme à
la Constitution.
Elle a sur l’inscription sur les listes électorales, rappelée que « la participation des
électeurs au processus d’inscription ne doit pas être entravée et que les obstacles techniques
non nécessaires que rencontrent les électeurs doivent être levés ». Cela n’est pas sans rappeler
la Décision de la Cour constitutionnelle du Bénin où elle a dès les premières heures défendu
l’existence et les prérogatives de la Commission Électorale Nationale Autonome. Elle avait à
l’occasion rappelé que « […] la création d’une CENA est une étape importante du renforcement
et de garantie des libertés publiques et des droits de la personne. Elle permet, d’une part,
d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la
transparence des élections et, d’autre part, de gagner la confiance des électeurs et des partis
et mouvements politiques. » (DCC 34-94 du 23 décembre 1994, Président de la République).
La Cour a précisé que la CENA dispose sous quelques réserves, d’une réelle autonomie par
rapport aux institutions de la République.
La même juridiction a dans sa décision DCC 10 -049 du 5 avril 2010, Président de
la République, rappelé sa scission DCC 01-011 du 12 janvier 2001 où elle avait déclaré la
transparence principe à valeur constitutionnelle dans la gestion des élections, prolongeant ainsi
le même principe déjà affirmé dans sa décision DCC 34-94 du 23 décembre 1994 : « [ …] la
création d’une Commission Électorale Indépendante est une étape importante de renforcement
et de garantie des libertés publiques et des droits de la personne ; qu’elle permet… d’instaurer
une tradition d’indépendance et d’impartialité en vue d’assurer la liberté et la transparence
des élections […] ».
La loi de 2024 modifiant le Code électoral a fait l’objet d’un certain nombre de critiques
en rapport avec la transparence. Sans être exhaustif, l’on parlera de : la désignation des agents
qui se fait désormais par la CENA et non les Partis politiques ; les Copies des procès-verbaux
devant servir de preuve difficilement accessible aux acteurs ; les délais anormalement longs
entre le dépôt de candidature et la tenue des élections.
Il faut avec honnêteté admettre même si la transparence doit couvrir tant la phase
préélectorale qu'électorale, qu’à l’exception de l'élection présidentielle de 2011 où le Président
Boni Yayi a été élu dès le premier tour, le déroulement et les résultats des élections en particulier
l'élection présidentielle ont rarement été contestés au Bénin, c’est bien la preuve que tout n’est
pas perdu et que l’espoir est permis pour ce beau pays. L’élection quels que soit ses défauts est
aujourd’hui le véritable procédé de légitimation du pouvoir. C’est dans ce sens que Charles
Peguy affirmait : « […] des hommes ont souffert, des hommes sont morts […] pour que le
dernier des imbéciles ait le droit d’accomplir cette formalité truquée. Ce fut un terrible, un
laborieux, un redoutable enfantement […] ».

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