École doctorale Organisations, Marchés, Institutions

Thèse de doctorat de l’Université Paris-Est

Sociologie

Présentée par

Sylvère ANGOT

LA « MODERNISATION DE L’ÉTAT »,
INDIFFÉRENTE À L’EXPERTISE DES SERVICES
EN TERRITOIRES

La Réforme de l’Administration Territoriale de l’État dans les domaines

de la Cohésion sociale et du Développement durable (2009-2015)

Thèse dirigée par Vincent SPENLEHAUER

Professeur de l’École Nationale des Ponts et Chaussées, LISIS – Université Paris Est

Soutenue le 20 janvier 2020

Jury :

Philippe BEZÈS Directeur de recherche CNRS, CEE – Sciences Po Paris

Gabrielle BOULEAU ICPEF, Chercheuse de l’IRSTEA, LISIS – Université Paris Est
Patricia LONCLE-MORICEAU Professeure des Universités – EHESP Rennes - Rapportrice
Bruno MILLY Professeur des Universités, Centre Max Weber – Université Lyon 2 - Rapporteur
Gilles POLLET Professeur des Universités, Triangle – Sciences Po Lyon
François-Mathieu POUPEAU Chargé de recherche CNRS, LATTS – Université Paris Est
 Thèse de doctorat réalisée au LISIS

Laboratoire Interdisciplinaire Sciences Innovations Sociétés

Université Paris-Est Marne-la-Vallée
Cité Descartes
5, boulevard Descartes
Champs-sur-Marne
77454 MARNE-LA-VALLÉE Cedex 02
 Résumé 1

Trop de chefs, pas assez d’indiens

2 Résumé

Résumé

La « modernisation de l’État », indifférente à l’expertise des services en territoires

La Réforme de l’Administration Territoriale de l’État dans les domaines de la Cohésion

sociale et du Développement durable (2009-2015)

La « modernisation de l’État » est une thématique récurrente des exécutifs qui se succèdent à la
tête du pays. La Réforme de l’Administration Territoriale de l’État (2010) modifie durablement le
paysage des services déconcentrés et porte des dynamiques contradictoires.

En premier lieu, la réforme s’appuie sur certains objectifs du new public management
(Hood 1981) : performance de l’action publique, réduction des coûts et des effectifs, fusions de
services, « mutualisation des fonctions supports », développement d’agences, informatisation du
service public. Mais elle délaisse d’autres principes de cette doctrine : expertise territoriale,
évaluation de l’action publique, nodalité territoriale, prélèvement d’informations sur le social,
remontées d’expérience.

Ensuite, la RéATE renforce un échelon régional déconcentré chargé du pilotage, de la

coordination, de l’observation et de l’évaluation des politiques publiques (notamment les DREAL
et DRJSCS). Mais le développement de cette expertise rare, de haut niveau, se heurte à de
nombreux défis : celui de la formation des fonctionnaires pour assurer ces missions ; celui de
l’incertitude générée par la dissociation entre services régionaux (maintenus sous la tutelle
ministérielle) et départementaux (rapprochés de la tutelle préfectorale) ; celui des concurrences
de légitimités entre des services déconcentrés affaiblis, des agences renforcées dans leurs
prérogatives budgétaires et des collectivités territoriales bénéficiant de transferts de compétences.
La déconcentration apparaît en déclin dans le système institutionnel français, alors que les
interfaces entre l’État et les collectivités territoriales sont peu investies.

Enfin, la réforme véhicule une vision et des méthodes profondément institutionnelles et

centralisatrices : négociations au sommet de l’État, logique d’application descendante, timing
serrés, renforcement de la tutelle préfectorale, coordination hiérarchique, isomorphisme
institutionnel. La réorganisation institutionnelle exclut une réflexion sur l’expertise locale, les
contenus professionnels des missions, les ajustements mutuels partisans entre acteurs. Les
 Résumé 3

réformes se succèdent, impactant durablement le sens de l’action et l’autonomie des groupes

professionnels sur le terrain, mettant beaucoup d’agents en souffrance et laissant les services
dans une situation d’incertitude. On peut dès lors douter de l’atteinte du niveau de performance
globale de l’action publique affiché par la réforme.

Appuyant notre analyse du travail dans le secteur public sur le triptyque institutions,
organisations, professions, nous montrons que le contenu concret du travail des agents des
services déconcentrés fusionnés reste un impensé des réformes. Cette thèse se situe dans la
perspective du récit de tensions existantes dans le champ bureaucratique, entre la
« modernisation » portée par l’exécutif, le ministère du Budget, la « haute noblesse d’État »
d’une part, et la lutte des ministères sectoriels et des services territoriaux pour maintenir leurs
fonctions et leurs conceptions de l’État d’autre part.

Trois analyses de politiques publiques sont mobilisées pour traiter cette problématique. Dans le
nouveau champ de la « cohésion sociale », nous montrons que la convergence des politiques
d’hébergement et d’accès au logement des personnes défavorisées s’effectue principalement à
l'échelon départemental (le cas de l’Ile-de-France n’est pas étudié). L’étude de l’extinction du
corps des Conseillers d’éducation populaire et de jeunesse (CEPJ) pose la question du maintien
d’une expertise de conseil et de relais des problématiques territoriales au sein de l’appareil d’État.
Le cas des politiques de rénovation énergétique de l’habitat présente un paysage complexe, situé
entre plusieurs secteurs de politiques publiques (logement, énergie-climat, industrie, politiques
sociales), montrant la difficulté à construire une coordination des dispositifs nationaux et locaux
dans le champ du « développement durable ».

Mots clés : Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE), institutions,

organisations, professions, expertise, cohésion sociale, politiques de jeunesse, développement
durable, rénovation énergétique de l’habitat
4 Abstract

Abstract

“State modernization” is oblivious to the expertise present within state territorial

services

The Reform of the Territorial State Administration in the fields of Social Cohesion and
Sustainable Development (2009-2015)

The "modernization of the State" is a recurring theme of successive country leaders. The Reform
of the State Territorial Administration (2010) is bringing about a lasting change in the
organization of the State administration and decentralized services. Here we show its
contradictory dynamics.

First, the reform is based on certain objectives and tools of new public management (Hood 1981):
performance of public action, reduction of costs and staff, mergers of services, sharing of support
functions, development of agencies, and digitization of public services. However, it neglects other
principles of this doctrine: territorial expertise, evaluation of public action, territorial nodality,
collection of information on social issues, and bottom-up feedback.

The reform strengthens the decentralized regional level, which is in charge of steering, leading,
coordinating, observing and evaluating public policies (in particular the DREALs and DRJSCSs).
But development of this rare, high-level expertise faces many challenges: training civil servants
to carry out these new missions, uncertainty generated by the dissociation between regional
(maintained under ministerial supervision) and departmental (supervised more closely by the
prefecture) decentralized services, competition for legitimacy between weakened decentralized
services, strengthened agencies (notably in their budgetary prerogatives) and territorial
authorities benefiting from transfers of competencies. “Déconcentration” appears to be declining
in the French system, while the links between the State and local decentralized authorities are
underused.

Finally, the reform conveys a deeply institutional, centralized vision and methods: with
negotiations at the top of the State, top-down application logic, short timescales, strengthening of
prefectoral supervision, hierarchical coordination, and institutional isomorphism. Focused on the
institutional project, the reorganization excludes a reflection on local expertise, professional
 Abstract 5

content of projects, and partisan mutual adaptation between stakeholders. There have been
successive reforms, which have had a lasting impact on the sense of action and autonomy of
professional groups in the field, causing many agents to suffer, and leaving the services in
uncertain and transitory situations. It is therefore doubtful that the overall objective of public
performance of the reform will be achieved.

Our analysis of public sector work is based on a triple focus on institutions, organizations and
professions. Thus, we show that the concrete work of the agents of these merged decentralized
services has been overlooked in the reforms. This thesis illuminates the current situation of
tensions in the administrative field, between the "modernization" carried out by the executive
government, the Ministry of the Budget, the "Nobility of the State" (high ranking officials) on the
one hand; and on the other hand, the competition between various sectoral ministries and
territorial services to maintain their functions and their vision of the State.

Here we use three public policy analyses to address this issue. In the new field of "social
cohesion", we show that the convergence of sheltering and access to housing policies for
disadvantaged people is mainly carried out at the departmental level (the case of Ile-de-France is
not studied). Our study of the elimination of the Popular Education and Youth Adviser role
(CEPJ) raises the question of how knowledge and expertise can be maintained in advising and
communication about territorial issues within the State. The case of housing energy renovation
policies presents a complex landscape, located between several public policy sectors (housing,
energy-climate, industry, and social policies), clearly illustrating the difficulty inherent in
coordinating the many existing national and local mechanisms in the field of "sustainable
development" or "energy transition".

Key words: Reform of the State Territorial Administration, institutions, organizations,

professions, expertise, social cohesion, housing energy renovation, sustainable development,
youth policies
6 Remerciements

Remerciements

Les personnes suivantes ont eu un rôle important dans ce travail de thèse 1, en le provoquant, en
l’encourageant, en l’accompagnant, en m’en sortant, en le relisant, en le jugeant, en le relançant.

Sven Grillet m’a tout simplement donné envie d’être sociologue, complétant l’excellente
formation du master de Science politique de l’Université Lyon 2.

François-Mathieu Poupeau m’a mis le pied à l’étrier comme chargé d’études au Latts et au sein du
projet Mutorg. Cette thèse lui doit beaucoup, du sujet initial à son inclinaison scientifique, des
encouragements à l’entreprendre aux financements annexes qui m’ont permis de la terminer.

Vincent Spenlehauer a accompagné, stimulé et considérablement enrichi ce travail et son auteur.

Le socle scientifique, c’est lui. Ses relances exigeantes et enthousiastes m’ont systématiquement
sorti des (nombreuses) périodes de doute qui ont émaillé ce long parcours de rédaction.

À mes parents, Michel et Maguy, pour leur soutien, et pour être toujours curieux de ce que je suis
et de ce que je deviens.

À mes frangins, Guilhem et Karel, présents pour garantir que je ne me prends pas trop au sérieux.

À Johan, pour tout ce qu’il m’aidera à (dé)construire… et au(x) suivant(e.s) à venir !

Team Latts génération Einstein : Sophie, Jérémie, Francesca, Louise, Petros, Rémi de B., Hélène,
Yves, Olivier Coutard, Jon Rutherford, Valérie Bocquillon. Merci à Gilles Jeannot pour son soutien
et ses pistes de lecture.

Team Latts génération Bienvenue : Florent, Rémi C., Félix, Daniel, Aude, Antoine, Morgan,
Valérie November, Gilles Crague, Lydie Laigle. À Laurence : I, I think I know how I feel 'Cause I, I
only play it for real

Team Lisis génération Bois de L’Étang : Fanny, Maïwenn et sa guitare, Phanette, Jessica, Tupac,
Dorine Valy, François Dedieu, Pierre-Benoit Joly, Catherine Paradeise. Merci à Yves Lichtenberger
pour les précieuses pistes d’analyse.

1 Le titre auquel vous avez échappé : « Déconcentré, comment l’État gère ? »

 Remerciements 7

Team Paname : Omar et Gwen, Anouk, Hervé et la Royal Clown Company, Le Taillebourg, Le St
Sauveur, Les Pères Pop. Mention spéciale à Florence et son plan à 15.000 balles : Vazy on bosse ?

Team Lyon 7 : Julie, Tom, Pauline L., No, Marie, Pierre-Jean et sa Genau Genial Minimal au
Magazine. À mon ami Simon, pour son soutien, ses railleries et son amitié. Tu fais quoi ce soir ?

Team back in Lyon : Fabrice Bardet, Nadine Roudil, Philippe Zittoun, Millénaire 3, Bruno Simon,
Samuel Ripoll, Linda & Alex, le Volle Petrol. Bises à ceux de la maison des vignes, à ceux d’Artis,
à ceux de Nick & Pimp et à ceux de Locaux Motiv’. À Sido, compagne de galère à la BU de l’ENS.

Team La Famille : Cilou, Clara, Lambert, Simon, Blandine, Filou, Gilles do Brazil, pour leur
soutien et leur patience !

Team Seven Wonders : Lucie, Adrien, Hortense, Jerem, Anna et Florent, pour les bonnes bouffes
dans des maisons de ouf

Team Besak : Gwen, mon acolyte, veille sur moi mon pote. À Mehdi, Nico et les strasbourgeois.
Une grosse bise à Maxence pour les cafés au quotidien et les soirées musique.

Team Equipement : Myriam Sappey pour le gîte et les discussions, Agnès Gadilhe

Team JSCS : Evelyn Pambou, Natacha Blanc, Patricia Jehanne

Team Mutorg : Philippe Bezès, Pierre Lascoumes

Team Crefad et La Méandre : Xavier, Christophe, Denis, Julie, Léa, Claire A., Claire I., Marie-
Céline, Jeanne, Anne, Alexane, le Réseau, Préfaces et les passeurs, pour la (re)structuration
mentale, les issues de l’éducation populaire et de l’analyse institutionnelle. Merci à Didier pour
l’apprentissage en douceur du métier de consultant.

Team résidence rédactionnelle : Merci à Marie-Claude pour la retraite salutaire dans la forêt de
Saoû. Merci à Hubert, Paule et ma Cousine pour l’accueil à Bessoncourt.

Remerciements à l’assurance chômage, Youtube, Blizzard Entertainement, InnoGame, Sid Meier’s

Civilization, Heroes of Might and Magic, la bière belge et ma guitare, entre procrastination et
évasion salutaire.

Tout le reste, et c’est considérable, je le dois à ma compagne de route. Pour ton soutien
indéfectible, je t’aime Pauline
8 Remerciements
 Introduction générale 9

Introduction générale

« En fait, vous étudiez des services en voie de disparition… Ce que vous faites c’est de l’archéologie
administrative par anticipation ! » [Directeur adjoint (attaché Intérieur) DDCS – juin 2012]

Ce mot désabusé du directeur adjoint d’une Direction départementale de la Cohésion sociale, en

préambule de l’entretien que nous réalisons en 2012, illustre l’état d’esprit au sein de certains
services déconcentrés de l’État. Son service n’a pourtant été créé que deux ans et demi avant
notre rencontre, au moment de la Réforme de l’Administration Territoriale de l’État (RéATE –
2010)2, qui bouleverse profondément la déconcentration française. Ce fonctionnaire évoque à la
fois l’incertitude dans laquelle son service affaibli se trouve à cette époque, son désarroi face à
cette situation, et la prochaine réforme qu’il imagine, qui conduira selon lui à l’absorption
inéluctable de son service au sein des services régionaux ou de la Préfecture.

En 2016, la loi NOTRe et la Modernisation de l’action publique 3 impactent fortement le service de

cet agent. Les services régionaux et départementaux, consciencieusement séparés en 2010, sont à
nouveau fusionnés4, créant de nouvelles Directions régionales et départementales de la Jeunesse,
des Sports et de la Cohésion sociale (DRDJSCS). Il ne s’agit pas néanmoins d’une complète
régionalisation : l’ancienne DDCS devient un service délégué départemental au sein de la
Direction régionale. Cet agent devient alors « directeur départemental délégué adjoint », chargé
des prérogatives et de la gestion des problématiques du département chef-lieu.

La réforme actuelle de « modernisation » de l’État, nommée CAP225, envisage une nouvelle

refonte des services déconcentrés. Dans le domaine de la cohésion sociale, il s’agit de supprimer
les DRDJSCS, de créer des Directions départementales de l’Insertion et de la Cohésion sociale

2 Il s’agit du volet territorial de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), vaste entreprise de réforme
de l’action publique de l’administration Sarkozy (2007-2012).
3 Sous la présidence de François Hollande (2012-2017), la loi NOTRe du 7 août 2015 fait évoluer la
décentralisation en créant par fusion de nouvelles régions. La MAP, réforme du quinquennat sur l’action publique
étatique, fait alors évoluer l’organisation des services déconcentrés pour s’adapter aux nouveaux territoires.
4 Nous reviendrons sur l’existence, avant 2010, de services régionaux et départementaux intégrés dans les chefs-
lieux, dans les domaines de Jeunesse et Sports (DRDJS) et de l’Action sanitaire et sociale (DRDASS).
5 Comité Action Publique 2022, lancé en 2018 par l’administration Macron (2017-2022).
10 Introduction générale

(DDICS)6, dont les secrétariats généraux fusionnent avec les secrétariats généraux de
Préfectures7.

Si la prédiction de l’agent interviewé ne s’avère qu’en partie vérifiée, ces incertitudes

organisationnelles interrogent les conditions d’exercice de l’action publique durant la dernière
décennie. On peut douter en effet de l’atteinte de l’objectif de « performance de l’action
publique » affiché par les réformes dites de « modernisation » de l’État. On peut douter
également de la qualité du dialogue territorial entre ces services et les collectivités territoriales.
Par conséquent, l’efficacité de la coordination de l’action publique territoriale pose question. On
peut douter enfin de l’implication et de l’épanouissement au travail des agents subissant
rapprochements de missions et fusions de services.

Ce travail de thèse se centre sur la RéATE et la période 2009-2015. Il vise à étudier la construction
et les implications de cette réforme sur le fonctionnement interne et externe des administrations
territoriales de l’État et à élucider les raisons de l’échec relatif de cette version de l’organisation
de la déconcentration. Cette recherche tire son origine d’un certain étonnement lors de
l’observation du fonctionnement des administrations nouvellement créées de la Cohésion sociale
et du Développement durable8. Nous identifions plusieurs contradictions vis-à-vis de leur
positionnement dans les territoires et des conditions d’exercice de l’action publique territoriale.

La première contradiction se situe autour du fait que les nouveaux services déconcentrés
régionaux et départementaux de la Cohésion sociale et du Développement durable se
construisent sur un projet institutionnel impliquant de nouvelles missions, ambitieuses 9, tout en
supprimant des effectifs tous les ans. La montée en expertise, notamment au niveau régional,
apparaît difficile dans ce cadre contraint et les conditions ne paraissent pas optimales pour que de
nouvelles routines de fonctionnement se déploient.

La deuxième contradiction est liée au fait que cette réforme, comme la plupart de celles des
années 2000, est principalement centrée sur des réagencements organisationnels, sans pour

6 Expurgées des missions Jeunesse, Sports, Vie associative et Politique de la ville et réintégrant notamment la
gestion du Revenu de Solidarité Active, jusqu’alors déléguée aux Conseils départementaux.
7 Circulaire n° 0135 du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l’organisation territoriale de l’État
et Circulaire n° 6104/SG du 2 août 2019 relative aux fusions des secrétariats généraux des Préfectures et des DDI
8 Moins concerné par l’incertitude organisationnelle que le domaine de la Cohésion sociale, le Développement
durable présente néanmoins certains dysfonctionnements similaires que nous ne manquerons pas de pointer.
9 Pilotage, animation, observation territoriale, évaluation des politiques publiques pour le niveau régional ; mise en
œuvre de l’action publique territoriale pour le niveau départemental.
 Introduction générale 11

autant qu’une évaluation poussée des effets de ces réorganisations ne soit envisagée. Cela
tranche avec l’affichage évaluatif permanent affiché par les gouvernements depuis 1990
(Spenlehauer 1999, 2016). Les fusions de services sont conçues comme des solutions « bonnes
d’office » aux problématiques supposées de « doublons », « d’efficacité » ou de « dette
publique ». Ce cadre de pensée issu en partie des thèses du new public management mérite
pourtant d’être discuté.

La troisième contradiction réside dans le fait que le projet institutionnel des réformes semble
celui de la « simplification », de la lutte contre la bureaucratie et les « doublons », mais qu’il
produit finalement une nouvelle organisation hybride, découplée, cloisonnée, hiérarchisée, où les
agents souffrent et que le bénéficiaire ne comprend pas. On rejoint ici les critiques de l’approche
néolibérale, qui montrent que loin de résoudre la complexité du monde social, cette approche
génère de nouvelles formes de domination, de nouveaux rapports de forces, une nouvelle
bureaucratisation du monde (Boltanski & Chiapello 1999, Hibou 2012, 2013).

La quatrième contradiction oppose l’investissement public important en termes de formation et

d’emploi des agents de la fonction publique d’État et la volonté affichée par les réformes de
diminuer leur nombre et de réformer leur cadre d’emploi. Pourquoi, malgré une littérature très
importante sur le travail, le management, l’accompagnement du changement, les réformes sont-
elles si brutales et tiennent si peu compte des implications sur le vécu des agents et leur
contribution à l’action publique ?

Le cinquième paradoxe, enfin, réside dans la dimension strictement institutionnelle de la

réforme. Focalisé sur ses réorganisations internes, l’État délaisse les interfaces avec les
collectivités territoriales, alors même que ce rôle constitue l’ADN des services déconcentrés
(départementaux). Poursuivant le transfert de son expertise technique d’intervention directe,
l’État s’imagine davantage en coordinateur et en contrôleur de l’action publique locale. Les
agents ne sont pas reconnus dans leur expertise professionnelle, mais doivent contrôler
davantage et mieux coordonner une action publique sur laquelle ils sont de moins en moins
légitimes à intervenir.

Dans un cadre de réformes mettant en avant « l’État Stratège », le pilotage, la coordination et

l’évaluation de l’action publique, nous nous interrogeons sur l’indifférence montrée par une
réforme institutionnelle et descendante à l’égard de l’expertise professionnelle des agents des
services déconcentrés. Quelles sont les conséquences de cette indifférence sur l’action publique
et sur le positionnement de l’État dans les territoires ?
12 Introduction générale

Cadrage préalable

La définition de l’État varie selon que l’on prend en considération l’ensemble des entités et des
fonctions publiques qui interviennent dans le gouvernement de la société (l’État défini par la
Constitution) ou si l’on ne s’intéresse qu’aux seules administrations nationales, centrales et
déconcentrées. « Le premier, défini par la nomenclature internationale comme le general
government des comptes nationaux, comprend l’ensemble des administrations publiques :
administrations de l’État central, administrations locales, administrations sociales et hospitalières. Il
englobe donc les trois fonctions publiques – État, territoriale, hospitalière – que distingue le droit
positif français. Le second sens se rapporte au seul État central ou central government tel que défini
par la littérature anglophone. Le champ d’action de ce dernier est aussi circonscrit - étendu ou
restreint - par les dévolutions de compétences que l’État opère au profit des collectivités territoriales :
il concerne donc les décentralisations ou recentralisations au sens que revêtent ces expressions en
droit public français » (Gibert & Thoenig 2019 p.22). Nous parlerons ici de l’État central et ses
services déconcentrés, que nous distinguerons des autres entités gouvernementales décentralisées
et dont nous analyserons les interrelations.

Cependant, loin d’une lecture monolithique de l’État, nous chercherons à analyser les
interactions, les jeux, les rapports de forces qui le traversent en tant que « champ
bureaucratique » (Bourdieu 1994). L’État démocratique peut en effet être appréhendé comme un
espace fragmenté de forces qui s’affrontent pour définir et distribuer les biens publics. Nous nous
appuierons sur le récit de tensions qui se jouent entre acteurs du champ bureaucratique,
notamment entre les tenants de la « modernisation de l’action publique » et les approches
sectorielles cherchant à défendre leurs approches professionnelles.

Trois niveaux d’analyse pour trois politiques publiques

Nous adoptons dans cette thèse une posture évaluative de l’impact de la RGPP et de la RéATE sur
le fonctionnement de l’État, appuyant nos considérations sur des réalités observables. Nous
travaillons sur deux domaines d’action publique nouvellement constitués : la Cohésion sociale et
le Développement durable10. Bien distincts, ces domaines se recoupent partiellement sur les

10 Les regroupements d’administrations centrales effectués entre 2007 et 2010 créent en effet un grand ministère
d’État de l’Environnement et du Développement durable, s’appuyant sur la notion de Développement durable pour
 Introduction générale 13

thématiques du logement et de la précarité énergétique. Trois politiques publiques aux destins

variés sont étudiées dans cette thèse : dans le domaine de la Cohésion sociale, la politique
d’Hébergement et d’Accès au logement des personnes défavorisées s’appuie sur un engagement
politique et financier renforcé, alors que les politiques de Jeunesse et d’Éducation populaire sont
largement désinvesties par la sphère étatique11 ; dans le domaine du Développement durable, la
politique de Rénovation énergétique de l’habitat présente un important potentiel de
développement au moment du Grenelle de l’environnement (2007).

Pour construire une approche intégrée de ces réformes, ce travail articule trois niveaux
d’analyse :

Dans une approche interne à la sphère de l’État central, nous observons les recompositions du
fonctionnement des services déconcentrés. La RéATE fusionne certains services déconcentrés,
réagence les relations entre les niveaux centraux-régionaux-départementaux d’une part,
ministériels-préfectoraux d’autre part. Elle propose un nouveau modèle d’organisation découplé
entre un niveau régional chargé du pilotage de l’action publique territoriale et un niveau
départemental dit « interministériel », chargé de la mise en œuvre des politiques publiques et
rapproché de la tutelle préfectorale. La RGPP réduit les moyens (humains et budgétaires) dédiés
à la mise en œuvre de l’action publique territoriale. Dans ce contexte, nous prêtons une attention
particulière aux statuts des fonctionnaires, ainsi qu’aux confrontations entre les groupes
professionnels rapprochés dans les nouvelles entités.

Dans une approche plus large que la seule organisation de l’État, nous complétons notre analyse
par une étude de la régulation de l’action publique par les services déconcentrés. Ce regard élargi
vise à considérer l’évolution des services déconcentrés en lien avec la chaîne d’application des
politiques publiques. Nous nous intéressons pour cela aux effets de certains dispositifs d’action
publique proposés par l’État dans les domaines de la Cohésion sociale (notamment le Système
intégré d’accueil et d’orientation des personnes défavorisées - SIAO) et du Développement
durable (notamment les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat - OPAH) ; aux
relations et oppositions des groupes professionnels de l’État (notamment les Conseillers

regrouper les fonctions de l’Écologie et de l’Équipement. Les ministères sociaux (Affaires sociales, Santé,
Jeunesse et Sports) connaissent des modifications importantes la même année, avec la création de la Direction
générale de la Cohésion sociale (DGCS) et du Secrétariat général des ministères chargés des Affaires sociales
(SGMCAS).
11 À l’exception notable du service civique, puis, plus récemment du service national universel, confiés
respectivement à une agence du ministère de l’Éducation nationale et au ministère de la Défense. La
décentralisation des compétences Jeunesse est bien avancée.
14 Introduction générale

d’éducation populaire et de jeunesse - CEPJ) avec les acteurs territoriaux, pour interroger les
impacts des réformes sur la mise en œuvre des politiques publiques.

Nous accordons enfin une importance spécifique à la temporalité de la réforme. Si la fusion des
nouveaux services au 1er janvier 2010 peut être appréhendée comme un moment précis de
changement, nous considérons plus largement les processus d’apprentissage qui en découlent.
Ceci nous permet d’étudier sur le terrain la cohabitation difficile entre les corps de métiers dans
les services fusionnés, les effets des réductions annuelles des effectifs dans les services, les
évolutions faisant suite à l’alternance politique de 2012, qui modifie en partie les objectifs de
réforme. En étudiant la RGPP et ses effets, il s’agit alors d’analyser les capacités d’innovation de
l’État et de ses services nécessaires pour s’adapter aux évolutions et à la complexité de l’action
publique. Et leur capacité à susciter l’innovation de la part des opérateurs et prestataires, dans un
contexte où l’État central oscille entre le désengagement et le maintien dans les territoires.

Une triple lecture : institutions, organisations, professions

Nous construisons notre cadre d’analyse sur la complémentarité de trois champs de recherche. La
sociologie de l’État et des organisations administratives permet d’analyser les décisions de
structuration des services déconcentrés, l’articulation entre niveaux administratifs, ainsi que les
effets attendus des réformes et leurs paradoxes. L’analyse des politiques publiques et la sociologie
de l’action publique nous permettent d’accéder à une vision complète de la chaîne d’application
des politiques publiques dans les territoires, des décisions centrales à la mise en œuvre
territoriale. La sociologie des groupes professionnels et du travail nous permettent d’analyser
l’expertise mobilisée (et souvent oubliée) dans l’élaboration des réformes afin de comprendre plus
finement les concurrences entre groupes professionnels.

Nous empruntons à Dominique Montjardet (1996) et Bruno Milly (2012) leur triple grille de
lecture heuristique croisant les analyses sociologiques des institutions, des organisations et des
professions. Dans la perspective interactionniste, ces chercheurs estiment nécessaire, pour saisir
l’action au travail, de croiser ces trois niveaux d’analyse, généralement conduits séparément les
uns des autres. Ils s’intéressent alors aux équilibres entre ces formes sociales, qu’ils envisagent en
interaction permanente. Ces trois termes sont définis de la manière suivante : « Par institutions,
nous désignons des projets sociétaux reconnus comme centraux et légitimes, et déclinés sous la forme
d’encadrements juridiques, politiques et administratifs. Par organisations, nous entendons des cadres
 Introduction générale 15

et des collectifs, formels et locaux, d’exercice d’une activité. Par professions, nous entendons des
cadres et des collectifs transversaux de pairs exerçant la même activité professionnelle » (Milly 2012
p.9). Nous faisons l’hypothèse que ces registres de l’action sont impactés par les réformes et ont
des conséquences sur l’action au travail dans le secteur public. D’où une triple lecture des
réformes et de la situation pour saisir l’ampleur du changement.

Le caractère hyperinstitutionnel de la réforme de l’État

Le « pack » de réformes que représente la RGPP et la RéATE s’applique via un certain nombre de
mots d’ordre : séparation des fonctions de pilotage et d’exécution, réduction des effectifs et des
corps de la fonction publique d’État, contraction importante des budgets de politiques publiques,
mutualisation des « fonctions supports », développement des prologiciels de gestion. Pour
Frédéric Pierru, « ce dispositif très centralisé et très technocratique peut conduire ses acteurs à
privilégier une conception hyperrationnelle des réorganisations, coupée des cultures et pratiques
professionnelles des agents publics, et partant, à sous-estimer les difficultés pratiques de ces
réorganisations » (Pierru 2011 p.8-9).

Il apparaît que ces réformes descendantes omettent, dans leur mise en œuvre, un certain nombre
d’enjeux : l’implication des agents des services déconcentrés n’est sollicitée ni dans la
construction des nouvelles organisations ni dans les réflexions sur leurs missions, leur travail,
leur expertise ; les réflexions sur les métiers, sur la formation, sur le lien des agents avec le
terrain sont absentes du travail de réforme. Pour autant, on observe l’augmentation des
exigences d’efficacité professionnelle et des contraintes organisationnelles. « L’enjeu est alors de
comprendre et de montrer comment l’introduction de logiques et d’instruments managériaux
constitue un vecteur de différenciations des trajectoires des professions, de recomposition du travail
des professionnels, de division des mondes professionnels » (Bezès 2011 et al. p.300).

Nous défendons la thèse selon laquelle la RGPP, comme proposition de « modernisation de

l’État », s’inscrit dans une logique hyper institutionnelle, asservissant par ses injonctions
descendantes les questions territoriales d’organisations et de professions. Le déploiement de
l’« État Stratège », réputé plus efficace car moins peuplé et moins dépensier, se réalise selon une
logique centralisatrice de Principal à Agent, où l’agent est davantage contrôlé, moins autonome.
Ce faisant, les réformateurs « oublient » de s’appuyer sur le travail pratique et l’expertise
déployés par les fonctionnaires en poste. Nous montrons l’indifférence des réformateurs vis-à-vis
16 Introduction générale

de l’expertise locale, des savoir-faire des « bas fonctionnaires », des ajustements mutuels
partisans dans les territoires, des relations politiques et techniques avec les collectivités
territoriales. Il en résulte que le projet sincèrement démocratique de la « nouvelle gestion
publique », qui vise une action publique plus efficace, échoue. Cet échec se traduit par une
coordination défaillante de l’action publique territoriale.

Cette introduction se compose de quatre parties, situant notre travail dans la littérature de
recherche et présentant notre méthode d’investigation. La première partie montre que le projet
« modernisateur » de l’État et de la bureaucratie est essentiellement institutionnel, top-down,
utilisant une partie seulement des principes de la « nouvelle gestion publique », sélectionnés par
la « Noblesse d’État ». La deuxième aborde notre objet d’étude, les services déconcentrés de
l’État, fortement impactés par la réforme. Leurs positionnements intermédiaires dans
l’organisation étatique en font d’excellents analyseurs de l’évolution de l’État et de l’action
publique. La troisième partie se penche sur les pratiques professionnelles des agents de ces
services, qui concrétisent la relation qu’entretient (ou pas) l’État avec ses propres relais
d’intermédiation et avec ses partenaires territoriaux. Une quatrième partie présente les méthodes
d’enquêtes et les terrains d’études mobilisés pour cette la recherche.
 Introduction générale 17

1. La « modernisation » de l’État et de la bureaucratie comme

projet institutionnel

La modernisation de l’État et des services publics s’est imposée comme un thème récurrent des
gouvernements successifs depuis les années 80. La rhétorique de la « modernisation » s’appuie
sur une large critique de la bureaucratie comme modèle d’organisation de l’administration,
notamment concernant son efficacité et de son coût. Les réformes s’appuient sur une conception
libérale de l’État, mobilisant techniquement une partie des principes du new public management.

1.1 Le modèle bureaucratique français en question

La bureaucratie et la professionnalisation de l’administration constituent les fondements de

l’organisation de l’État. Ce modèle se fonde sur une organisation statutaire de la fonction
publique, sur un ensemble de principes et de valeurs orientant l’exercice du service public et sur
la mobilisation d’expertise pour l’accomplissement du travail public.

La « bureaucratie professionnelle » comme modèle classique d’organisation de l’État

L’approche classique de la bureaucratie renvoie aux travaux de Max Weber et à la définition du

modèle administratif rationnel légal, qu’il estime le plus à même de gouverner les sociétés, car
cette forme d’organisation permet de lutter contre l’intrusion de certains pouvoirs politiques ou
managériaux dans le fonctionnement des administrations. Weber définit les organisations
bureaucratiques modernes comme des organisations hiérarchisées, réglementées, employant des
agents spécialisés, les fonctionnaires, chargés de mettre en œuvre des procédures et règlements.
Cette organisation est rationnelle et efficace, car les rôles et les tâches y sont strictement répartis,
les règles y sont largement formalisées par écrit, le contrôle y est organisé tout au long de la
ligne hiérarchique. La coordination, le contrôle et la dépersonnalisation garantissent la certitude
dans l’action. La carrière se déroule selon le principe de l’ancienneté, ce qui garantit les
18 Introduction générale

fonctionnaires contre l’arbitraire de leur hiérarchie 12. La conception légale-rationnelle de l’État

bureaucratique différencie strictement la représentation politique et la confrontation des intérêts
d’une part, l’exécution de la décision et la mise en œuvre efficace par l’administration d’autre part
(Weber 1971 [1921]). Le modèle wébérien de l’État bureaucratique assure l’égalité par
l’impartialité et l’impersonnalité du traitement des dossiers à l’aide de procédures et de choix
routinisés (Dreyfus 2010). Cette dichotomie entre le savant et le politique est toutefois l’objet de
discussions au sein des sciences de l’administration et de la sociologie du travail. L’action de
l’État au concret s’apparente davantage à un système au sein duquel les sphères politiques et
administratives sont en interaction permanente (Crozier & Thœnig 1975).

Henry Mintzberg (1979) propose une typologie des configurations organisationnelles et des
formes d’exercices du pouvoir. La dimension professionnelle de la bureaucratie de type wébérien
est identifiée sous le terme de « bureaucraties professionnelles ». Cet idéal type se caractérise
selon trois éléments : la complexité des savoirs et de l’expertise mobilisés par les agents publics,
généralement acquis en dehors de l’organisation et à travers de longues années d’études ; la
décentralisation de l’autorité et la forte autonomie des agents, liées à l’asymétrie des savoirs, au
faible contrôle hiérarchique et à la standardisation limitée du travail ; le poids de la collégialité
dans l’organisation du travail et la régulation des activités 13. La sociologie des organisations
française a largement discuté le fonctionnement de la bureaucratie. Dans Le phénomène
bureaucratique (1963), Michel Crozier souligne les jeux d’acteurs qui s’expriment au sein des
bureaucraties : dans la mesure où l’organisation bureaucratique ne peut pas produire l’intégralité
des règles de son fonctionnement, ses membres bénéficient de marges de manœuvres et d’une
certaine autonomie de fonctionnement. « Une organisation (...) est un ensemble complexe de jeux
entrecroisés et interdépendants à travers lesquels des individus, pourvus d'atouts souvent très
différents, cherchent à maximiser leurs gains en respectant les règles du jeu non écrites que le milieu
leur impose, en tirant parti systématiquement de tous leurs avantages et en cherchant à minimiser
ceux des autres. Ces jeux sont très profondément déséquilibrés ; mais aucun joueur pour ce qui le
concerne n'est totalement privé de chances. Et les déséquilibres sont beaucoup plus entre les jeux qu'à
l'intérieur des jeux. L'ensemble ne tient que par fractionnement et une dose considérable d'obscurité.
D'où la tendance irrésistible au développement, au maintien ou la reconstitution de barrières à la
communication malgré les efforts incessants des dirigeants. D'où les routines et les rigidités. D'où
l'inefficacité des organisations en apparence les plus rationnelles » (p.8). M. Crozier met ici en
évidence à la fois l’autonomie des membres de l’organisation bureaucratique, les routines et les

12 Max Weber (1971), Economie et Société, cité par Debar 2011

13 Cité par Bezès et al. (2011) p.297
 Introduction générale 19

rigidités qui en découlent et l’impossibilité de supprimer l’incertitude de la prise de décision. Il

pointe également la nécessité pour la bureaucratie de prévoir de nouvelles règles pour limiter les
prises de pouvoir non contrôlées, entraînant des « cercles vicieux bureaucratiques ».

Fonction publique et notion de service public

Dans le secteur public, la construction corrélative du statut de fonctionnaire dans la période de

l’après-guerre est fortement liée à la prééminence de cette représentation standardisée de
l’activité. La doctrine du service public, liée à celle d’intérêt général, fonde les termes et
conditions d’exercice de la fonction publique, édictée en 1946 dans le Statut Général de la
Fonction Publique. Ce code établit les conditions d’acquisition du statut de fonctionnaire et les
conditions de services à la suite de son obtention. La notion de service public induit un certain
comportement de la part des fonctionnaires et les décharges de responsabilité au nom de cette
doctrine. L’accès aux emplois publics obéit à plusieurs principes, notamment l’accès par
concours garantissant l’équité et une définition de l’activité liée au statut et au grade. Le statut et
la profession sont garantis par l’organisation en corps de la fonction publique.

Les notions de service public et d’intérêt général fondent la raison d’être de la fonction publique.
Le service public a été érigé en France à la hauteur d’un véritable mythe, c’est-à-dire une image
fondatrice qui sert de point d’appui et de support à la construction de l’identité collective
représentée par l’État. D’après Jacques Chevallier, cette notion apparaît comme « la pièce
maîtresse, la clef de voûte de la construction étatique : c’est elle qui permet de clôturer l’espace
étatique sur lui-même, en traçant une ligne ferme de démarcation entre public et privé, mais aussi
d’intégrer les différents éléments de la théorie de l’État en les amalgamant, par une étrange
alchimie, dans un ensemble conceptuel unifié et cohérent » (Chevallier 2013, p.9). La notion de
service public joue sur trois types de registres : social, juridique et idéologique. Comme entité
sociale, elle englobe les diverses activités et structures placées sous la dépendance des
collectivités publiques ; comme notion juridique, elle entraîne l’application de règles de droit
spécifiques et dérogatoires au droit commun et fonde le particularisme du droit administratif ;
comme opérateur idéologique, elle sculpte le mythe d’un État généreux, bienveillant, soucieux du
bien-être de tous. Elle détermine le principe axiologique censé commander la gestion publique, la
finalité à laquelle gouvernants et fonctionnaires sont tenus de se référer, la norme dont dépend la
légitimité de leur action (Ibid.). Les services publics constituent des institutions de redistribution,
qui fondent un ordre social, non seulement grâce à des mécanismes de solidarité, mais aussi au
20 Introduction générale

travers de mécanismes de discipline sociale (contrôle) ou de sollicitude (social care : aide aux plus
vulnérables, soins, éducation) et de paix sociale (justice). Ils reposent sur un certain nombre de
valeurs philosophico-politiques d’égalité de traitement, de quasi-gratuité, de sécurité, de stabilité.
La légitimité administrative et l’engagement des fonctionnaires s’établissent alors selon une
« éthique administrative », fondée sur le respect et la valorisation de l’intérêt général, posé
comme norme d’action guidant la société dans son ensemble (Piraux 2008).

Pierre Bourdieu (1994) propose de concevoir l’État non comme un ensemble monolithique et
coordonné, mais comme un espace fragmenté de forces qui s’affrontent pour définir et distribuer
les biens publics. Il nomme cet espace d’affrontement le « champ bureaucratique ». Deux luttes se
distinguent au sein de ce champ. La première oppose la « haute noblesse d’État », décidée à
promouvoir des réformes renforçant la logique de marché, à la « basse noblesse d’État »,
composée de fonctionnaires d’exécution attachés aux missions traditionnelles de l’administration
publique dans le cadre de l’État providence. La seconde oppose ce que Bourdieu appelle « la main
gauche » et la « main droite » de l’État. La main gauche, versant féminin du Léviathan, est
matérialisée par les ministères dits dépensiers, chargés des « fonctions sociales » – enseignement,
santé, logement, protection sociale, droit du travail, jeunesse. Cette partie de l’État intervient au
bénéfice des populations, offrant notamment protection et soutien aux populations dépourvues
de capital économique et culturel. La main droite, du côté masculin, est chargée d’appliquer la
nouvelle discipline économique au moyen de coupes budgétaires, d’incitations fiscales et de
dérégulation économique (Bourdieu 1994). Loïc Wacquant (2010) ajoute la police, la justice et la
prison comme composantes intégrales de la main droite de l’État. Ces secteurs sont enchâssés
dans des rapports de coopération antagonistes et s’affrontent pour exercer la prééminence au sein
du champ bureaucratique.

L’aspect antagoniste et contradictoire de l’État est plutôt une bonne nouvelle pour la démocratie.
« L’État est contradictoire puisque la demande qui lui est adressée est contradictoire. L’État se
débrouille pour traiter séquentiellement, et avec des organismes séparés, des questions qui appellent
des réponses contradictoires. Au contraire, le modèle de l’entreprise, c’est un rêve de cohérence. »
L’idée est effectivement que l’État gère de manière intelligente la contradiction : « On ne peut pas
espérer avoir un pilotage intégré de toute l’action des ministères. L’État fait bien son travail lorsqu’il
segmente efficacement les scènes. Au contraire, l’État disjoncte quand une conjonction de
temporalités l’empêche de séparer les scènes » (Wacquant 2010).
 Introduction générale 21

Analyser le fonctionnement de l’État revient à décrire les jeux, interactions et luttes entre les
différents domaines de la bureaucratie. Cette thèse se situe dans cette perspective du récit de
tensions existantes dans le champ bureaucratique, en choisissant de montrer l’affrontement entre
la « modernisation » – portée par l’exécutif et le ministère du Budget (Révision générale des
politiques publiques) – et les différentes composantes des ministères dits « dépensiers » pour
maintenir leurs places et leurs conceptions de l’État et de ses fonctions sectorielles.

L’expertise de l’État : les formes du travail public et les instruments de gouvernement

L’intervention des fonctionnaires pour la mise en œuvre de l’action publique peut prendre
plusieurs formes, distinguées par Bejerot et Hasselbladh (2013).

1. « Political intervention : the formal sanctioning of programs, expressed in regulations for

government agencies, committee directives, plans and financial incentives. This intervention
consists of explicit goals as well as various forms of ‘soft control’ such as the formally stated
expectations of the local and regional principals of public sector service providers. (What should
be done, constituting powers.)

2. « Intervention by laws and regulations : The specific legal framework of laws, rules and
regulations for a part of the public sector (e.g. the primary school system) that directs national
agencies within that sector as well as local branches. (Constituting actors and their relationships.
Rules of conduct for both work and control regimes.)

3. « Intervention by audit and inspection : The construction and deployment of the continuous
evaluation of the results and structures in public sector services. Data related to conformance
with procedural norms or output are generated and presented in key measures, followed over time
and compared with organizations. (Conformity to predefined norms, a form of cybernetic
control.)

4. « Intervention by management : Managerial knowledge from areas such as Total Quality

Management (TQM) and change management is deployed in traditional professionally governed
activities such as healthcare or social services (Changing the relationship between work and
control regimes.)
22 Introduction générale

5. « Intervention by rationalizing professional practices : Interventions in the professional practices

that comprise the present work regime through the involvement of professionals. This also includes
evidence-based knowledge, the standardization of specific professional activities, and the constant
comparison of outcomes. (Mobilization of professional knowledge for the purposes of control.) »

Ces cinq types d’intervention, mobilisant les agents de l’État, montrent la diversité des
responsabilités et la richesse de l’expertise présente au sein de l’État. Les savoirs, savoir-faire,
compétences des fonctionnaires sont au cœur du travail public. Leur mobilisation contribue
« aux formes de pensée et de mise en ordre du monde, et aux routines bureaucratiques par lesquelles
l’État se forme, se perpétue et se légitime jour après jour » (Bourdieu, Christin & Will 2000 p.6).
C’est en effet dans le travail concret et dans l’action que se donne à voir la mise en œuvre de ces
savoirs bureaucratiques, considérés comme des compétences professionnelles. « L’expertise est ici
définie alternativement comme un savoir scientifique ou comme un savoir pratique lié à une
politique publique – connaissance ou expérience toujours propre à un domaine spécifique d’action
publique. Ce qui donne du pouvoir aux fonctionnaires dans les processus de fabrication des politiques
publiques : le fonctionnaire comme expert ; le fonctionnaire comme mobilisateur d’expertise ; le
fonctionnaire au service de l’expertise » (Page 2010 p.255).

Matérialisation de ces formes de pensée, les outils, dispositifs et instruments rendent à la fois
possible l’action administrative et concourent à la genèse de nouvelles catégories d’action
publique (Lascoumes & Le Galès 2004). Analyser les formes du travail public à travers les
instruments de gouvernement permet de dépasser une approche par les organisations et de
regarder plus précisément le travail des fonctionnaires, l’État au concret (Padioleau 1982).

1.2 La critique de la bureaucratie par l’État libéral

La figure de l’État-providence, dominante depuis les années 1930, entre en crise à la fin des
années 1970. Cette crise est économique : les dépenses sanitaires et sociales croissent beaucoup
plus vite que les recettes. Les taux de prélèvement obligatoires (impôts et cotisations) augmentent
par rapport au produit intérieur brut, causant un problème de financement dans tous les pays
occidentaux. Mais cette « maladie » s’avère plus large que la simple équation économique. Elle
doit être comprise sur les plans culturels et sociologiques, comme crise d’un modèle de
 Introduction générale 23

développement et d’un système donné de rapports sociaux. L’État-providence est remis en cause
en tant que seul support des progrès sociaux et unique agent de la solidarité sociale
(Rosanvallon 1981).

La perspective libérale oppose, de façon croissante et avec une grande efficacité, les vertus du
marché aux rigidités de l’État redistributeur, interventionniste et dirigiste. La logique
bureaucratique qui est la sienne fait qu’il ne peut être qu’un piètre gestionnaire. La fonction
régulatrice du marché serait le moyen le plus efficace, le plus rationnel et le plus juste
d’harmonisation des comportements : le marché permettrait de parvenir, par la confrontation et
l’ajustement des préférences individuelles, à un fonctionnement économique et social optimal.
« Un mouvement de repli est donc indispensable, mais qui n’est pas synonyme de désengagement :
l’État doit jouer le rôle d’un « régulateur », chargé d’assurer le maintien des grands équilibres
économiques, en intégrant des contraintes de nature diverse : (…) superviser le jeu économique, en
établissant certaines règles et en intervenant de manière permanente pour amortir les tensions,
régler les conflits, assurer le maintien d’un équilibre d’ensemble. Par la régulation, l’État ne se pose
donc plus en acteur mais en « arbitre » du jeu économique, en se bornant à poser des règles aux
opérateurs et en s’efforçant d’harmoniser leurs actions » (Chevallier 2004). Les thèses du new public
management, issues du modèle de l’entreprise privée, portent cette conception du nouveau rôle
des administrations étatiques dans les pays de l’OCDE.

Une progressive remise en cause du modèle bureaucratique

Le modèle bureaucratique et son efficacité sont largement sujet de débats, dans les sciences
politiques, juridiques ou administratives comme dans l’opinion publique, au point que la
bureaucratie renvoie aujourd’hui dans le sens commun à une organisation lourde, lente et peu
réactive. Robert K. Merton (1940) a mis en évidence le risque de la bureaucratisation du secteur
public, dont l’absolu des règles et des principes d’intervention (hiérarchie, professionnalisation
des employés, rationalisation) prendrait le pas sur les visées d’efficacité de l’action publique. Il y
a alors un déplacement des buts des organisations bureaucratiques, qui donnent dans tous leurs
actes la priorité à leurs propres problèmes. Merton met en évidence l’endogénéité de ces
organisations, tournées vers leur propre perpétuation et donnant la priorité à la protection de
leurs membres. Selon lui, cette forme de structure agit sur la personnalité même de ses membres,
obligeant le fonctionnaire à être « méthodique, prudent et discipliné » et à développer un
« ritualisme » qui l’amène à se focaliser sur l’application des règles et des procédures, quitte à en
24 Introduction générale

perdre de vue l’esprit, par exemple celui d’une réponse au besoin du client ou de l’usager de
l’organisation. Vis-à-vis des destinataires, un certain nombre de défauts sont imputables à la
bureaucratie : distance, complexité, paperasserie (Selznick 1949). Cette endogénéité a tendance à
produire des services à coûts élevés pour une qualité qui peut être remise en cause.

Philippe Bezès (2009) date des années 1960 le développement des critiques de l’efficacité de
l’organisation bureaucratique de l’État en France. Ce constat renvoie aux débats sur le rapport au
service public et au niveau de prélèvement fiscal en augmentation constante pour le financer. Le
coût du service public, clairement posé dans cette période, oblige à un débat public sur le rapport
entre qualité et coût de ces services. Selon une formule de Yves Lichtenberger (2015), « la
principale raison de réformer est que les citoyens ne perçoivent plus une qualité du service public au
niveau de coût qui leur est imposé ». Cela conduit à resituer le service public comme un service
destiné à des publics et non comme le service simplement assuré par un agent public. Les publics
sont désormais moins homogènes, plus différenciés dans leur capacité à en être bénéficiaire. Cette
évolution est alors un des enjeux majeurs de transformation du service public et de
renchérissement de son coût. Marc-Olivier Padis (2010) souligne les difficultés croissantes des
dispositifs classiques de l’État à toucher les nouveaux publics, les nouveaux besoins ou à mener à
bien ses opérations. Il évoque « l’obsolescence des modes de gestion publique calés sur
l’organisation de la société industrielle. On pouvait alors appliquer un traitement uniforme sur des
positions stables ou qui visaient la stabilité, en laissant de côté des parts croissantes de la population.
Dans le domaine sanitaire et social, par exemple, la diversification des risques, la différenciation des
sorts professionnels, les nouvelles ruptures de parcours appellent des interventions plus variées que la
prise en charge réparatrice des grands risques homogènes ». Ces transformations ont une incidence
importante sur l’organisation territoriale de l’État. « L’État ne peut plus seulement quadriller un
territoire perçu à travers la grille géométrique de la rationalisation administrative : il se trouve
devant une situation d’archipel qui juxtapose des territoires isolés, des aires d’activité spécialisée et
des nœuds de connexions qui associent des dynamiques locales à des réseaux à distance sur une
échelle planétaire » (Padis 2010 pp.101-102).

Dans ce panorama, la question de la réforme de l’État (et de sa bureaucratie) devient récurrente

pour les gouvernements successifs. Analyser les réformes de l’État revient à interroger la manière
dont les dirigeants se saisissent de la bureaucratie, pour la réformer, pour lutter contre les prises
de pouvoir non contrôlées, pour limiter les coûts engendrés par sa croissance. Dans le cadre de la
« nouvelle gestion publique », il s’agit de tendre vers une meilleure performance de l’action
 Introduction générale 25

publique. Un certain nombre d’outils de gestion issus du secteur privé sont supposés remédier à
ces problématiques.

Le new public management et ses impacts sur l’administration

L’expression new public management désigne un ensemble de doctrines qui caractérise le modèle
d’administration publique qui se déploie progressivement à partir des années 80. Par opposition
critique à l’administration bureaucratique wébérienne classique, le new public management se
caractérise par une forte prééminence de la nécessité de rendre des comptes en termes de
résultats (Hood 1991, 1995). L’application au secteur public de la « nouvelle gestion publique »
regroupe un certain nombre de préconisations, ainsi résumées 14 :

• l’introduction dans le secteur public de pratiques managériales issues du secteur privé,

afin de reprendre en main les bureaucraties professionnelles et de limiter leur
autonomie ;

• la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les

responsabilités et l’autonomie des échelons de mise en œuvre de l’action de l’État ;

• la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives

autonomes (agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ;

• la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions

opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ;

• le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et

avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre), afin
d’encourager l’élaboration de standards et de réduire les coûts ;

• l’élaboration d’une gestion par les résultats fondée sur la réalisation d’objectifs, la mesure
et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de
programmes de contractualisation.

Cette doctrine véhicule une vision profondément différente du management public. S’intéressant
davantage à la manière dont le gouvernement accomplit ses tâches qu’à ce que ces dernières

14 Hood (1991), traduit et cité dans Bezès et al. (2011)

26 Introduction générale

devraient être, elle renverse la conception rationnelle du service public. Depuis les années 80, on
note l’influence grandissante de ce corpus de pratiques et de savoirs managériaux dans
l’ensemble des pays de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Économique
(OCDE), dans le cadre des réflexions sur les contraintes budgétaires qui affectent le
fonctionnement de ces États. C’est précisément au sujet du rôle, de l’organisation et des domaines
d’intervention de l’État que des séries de réformes sont décidées, qui affectent la plupart des
administrations publiques nationales (Pollitt & Bouckaert 2004, Cole & Jones 2005, Bezès 2009).
Les changements les plus importants concernent la remise en cause des monopoles
gouvernementaux, via la création d’agences, dans certains domaines (services en réseaux,
politiques sociales), ou dans le domaine de la gestion du personnel : remise en cause des systèmes
de rémunération et de notation des fonctionnaires au profit de systèmes d’incitation indexés sur
la performance, ouverture des fonctions managériales aux personnes issues du secteur privé,
responsabilisation des managers sur la mise en œuvre de l’action, etc. (Peters 2006).

Toutefois, l’unicité du terme est très largement discutable et l’application plus ou moins extensive
de cette doctrine dépend largement de l’interprétation qu’en font les dirigeants. Il est dès lors plus
exact de parler de « puzzle doctrinal » dont l’application se réalise de manière parcellaire. Cette
expression de « puzzle », utilisée par Christopher Hood (1991), renvoie dans sa traduction à la
fois à un ensemble de pièces à assembler et aux notions de trouble, de déroutement, de
complexité. Le nouveau management n’est pas une doctrine stabilisée une fois pour toutes et il
s’incarne avant tout dans des instruments (indicateurs de performance, nouveaux systèmes de
comptabilité et d’audit, focalisation sur les coûts, mise en concurrence, etc.) et des formes
d’organisations (agences, externalisation, etc.). Ces instruments sont mobilisés séparément ou de
manière combinée dans des programmes plus ou moins ambitieux, en fonction des coalitions
d’acteurs en charge de la conception et de la mise en œuvre de ces réformes (Hood 1991) et en
fonction des États (Pollitt & Bouckaert 2004). Ces appropriations différenciées en façonnent les
orientations et les enjeux.

Critiques du new public management utilisé dans le cadre l’État libéral

L’efficacité des préceptes du new public management en matière de réduction de la bureaucratie et

de gain d’efficience fait débat. Les aspects positifs de cette « nouvelle gestion publique »
d’ouverture de l’administration à de nouveaux savoirs professionnels et à de nouveaux outils de
gestion, d’adaptabilité des personnels et de rapidité de l’action, d’évaluation de la performance et
 Introduction générale 27

de rendu de comptes au citoyen (accountability) sont mis en balance avec de nombreuses

« dérives » liées à son application dans le cadre de l’État libéral. Alexandre Piraux (2011 pp.5-7)
évoque ainsi un certain nombre de « mythes », pas forcément inventés par la nouvelle gestion
publique, mais redécouverts et amplifiés par les gouvernements portant les réformes de
modernisation :

• le positivisme technologique des outils de gestion, du savoir-faire technique et de

l’instrumentation de l’action publique (Lascoumes & Le Galès 2004) ;

• la vénération du processus de quantification et l’obsession de la mesure comme mode de

résolution des problèmes de gestion, qui sacralise les moyens et oublie les finalités (de
Gaulejac 2005) ;

• l’évaluation et l’autoévaluation permanente sur la base d’indicateurs de mesure parfois

devenus une fin en soi, qui n’ont parfois rien à voir avec le souci de savoir à quoi
correspondent les résultats mesurés ou avec l’idée d’une appréciation morale sur le sens
de l’action (Del Rey 2013) ;

• la marchandisation du citoyen devenu client (Cochoy 2002), pouvant conduire à la

distinction entre les bons citoyens payeurs et les mauvais non solvables, ou à la
disparition de l’utilité sociale de l’intervention publique hors marché et hors rapports
monétaires (aide, écoute, conseil, care, éducation, etc.) ;

• l’accentuation de la responsabilité individuelle de l’agent en fin de ligne hiérarchique

dans la reddition de comptes, quand il est nommé chef de projet. Alors que la complexité
de l’action publique et le contexte d’interdépendance fait que la responsabilité ne peut
s’envisager que collectivement (Arendt 2007), les stratégies de refus de prise de
responsabilité, de report hiérarchique et de dilution des responsabilités au sommet
individualisent la responsabilité du chef de projet ;

• la gestion par l’état d’urgence permanent, qui se traduit par une impulsivité
institutionnelle privilégiant la sauvegarde des apparences et l’arrangement à court terme
pour résoudre les problèmes publics. Par ailleurs, la création d’un sentiment d’urgence
fonctionne comme un mode de management, utilisant la mise sous pression des agents,
excluant la discussion des objectifs, des consignes, des méthodes, ainsi que l’autocritique
(Aubert 2003) ;
28 Introduction générale

• le volet passif de la perte de la mémoire organisationnelle du service public (Simon 2012) ;

• la mise en concurrence des services et des agents entre eux et avec le privé, alors que la
culture administrative reposerait traditionnellement davantage sur la coopération, le
partage et la part de gratuité (Hénaff 2010) ;

• la foi absolue en une transparence maximale de l’action et des processus, qui ne puise pas
son origine dans le management privé, mais dans la conception panoptique de la
surveillance gestionnaire (Dardot & Laval 2009) ;

• et enfin, la croyance en l’absence d’alternative (l’idéologie TINA - There is no alternative

de Margaret Thatcher). Il n’y aurait par définition qu’une seule réponse efficace et
pertinente à un problème de gestion.

A. Piraux conclut sur la rationalité exclusivement économique portée par le néo-libéralisme, dont
le new public management constituerait la mise en œuvre technique dans l’administration des
États occidentaux. Selon lui, les valeurs politiques qui fondaient l’« éthique administrative » du
service public et de l’intérêt général laissent la place à de nouvelles constructions mentales qui
amèneraient l’État et son administration à se comporter comme une entreprise ordinaire, soumise
à la logique du marché. La logique gestionnaire apparaît comme un mode d’exercice du pouvoir,
focalisée sur la performance, la maîtrise et la rationalité. En annihilant l’indépendance, les marges
d’autonomie et de réflexivité de ses agents et de ses partenaires, l’État néolibéral remet en cause
l’éthique administrative et celle de la discussion en son sein (Piraux 2011 p.9).

De même, Valérie Boussard (2008) s’interroge sur le développement de mécanismes de contrôle et

de coordination du travail, établis sur les principes de la mesure gestionnaire, de l’augmentation
de la productivité et de la performance. Pour elle, la gestion constitue la nouvelle forme sociale
qui s’impose dans les manières de penser l’action et la vie sociale, internalisant l’objectif
capitaliste de la constitution du profit. Cette logique gestionnaire conduit à revendiquer plus de
rigueur dans les dépenses et se manifeste par un renforcement des contrôles internes (au sein des
organismes) et externes (auprès des bénéficiaires), visant à détecter les erreurs ou les abus. Cet
ensemble de pratiques devient la forme sociale idéale, évidente, de conduire les affaires, se
développe de manière performative et s’émancipe progressivement des conditions de son
intervention pour servir de modèle à toute organisation sociale : PME, service public,
associations.
 Introduction générale 29

Vers une bureaucratisation néolibérale ?

Certains travaux souligne le mouvement d’importation des outils de gestion du privé dans le
secteur public : audits, normes qualité, tableaux de bord comptables, indicateurs de performance
(Gibert 2002, Guillemot & Jeannot 2013). Ils évoquent également l’appropriation plus discrète,
mais néanmoins continue d’outils informatiques de gestion (progiciels de gestion, ERP) ou de
communication avec les administrés (e-administration). Ils soulignent les tendances
bureaucratiques existantes au sein de l’entreprise sur la prescription et le contrôle du travail. Ces
tendances se retrouvent alors de manière exacerbée dans les ministères ayant développé ces
méthodes – notamment le ministère de l’Économie ; dans une moindre mesure les ministères
ingénieurs. Paradoxalement, l’appropriation des outils de gestion par l’administration témoigne
moins d’un affaiblissement de la bureaucratie que de son plus net accomplissement (Guillemot &
Jeannot 2013).

S’appuyant sur les travaux de Max Weber, Michel Foucault et Karl Polanyi, Béatrice Hibou (2012)
souligne que la bureaucratie n’est pas l’apanage de l’administration étatique. Elle montre à
travers de nombreux exemples l’emprise de la bureaucratie sur l’intégralité de la vie sociale. Le
gouvernement néolibéral par des normes privées se caractérise par l’envahissement de tous les
métiers (y compris les missions dites de service public comme la santé ou de la recherche) par les
normes managériales. La généralisation du partenariat public-privé ou la place acquise par
certaines normes privées (comme les normes ISO ou et IFRS) sont des témoins de cette évolution.
La bureaucratisation apparaît ainsi comme une « modalité centrale de l’art néolibéral de
gouverner ». Elle s’exprime également dans les imaginaires, à travers le codage de la réalité en
catégories, la mise en chiffres de processus sociaux, la segmentation des activités sociales, autant
d’opérations d’abstraction qui, diffusées hors du domaine où elles ont pris corps, « convoient avec
elles des conceptualisations, des stratégies, des façons de penser et de problématiser qui façonnent la
compréhension des situations et les pratiques elles-mêmes » (Hibou 2012 p. 41). Loin d’un grand
projet politique, la bureaucratisation néolibérale se réalise « par le bas », à travers la somme des
attentes individuelles (en termes de sécurité, de justice, d’égalité, de transparence, de quiétude,
etc.) et des intérêts personnels et catégoriels. La « participation bureaucratique » ne doit pas être
envisagée comme une adhésion définitive, mais comme la rencontre contingente de logiques
d’action diverses et de compréhensions hétérogènes (Ibid.).
30 Introduction générale

Le new public management comme bouc émissaire ?

Une tendance des travaux sur l’évolution de l’action publique consiste à renvoyer tous les maux
de l’administration à l’expression « new public management ». Dans le contexte français, nous
soulignons que l’approche gestionnaire décrite plus haut, utilisée par les hauts fonctionnaires à la
manœuvre, est une version partielle de la théorie élaborée par Christopher Hood (1983). Le
théoricien du new public management construit en 1983 une typologie destinée à étudier les outils
(tools) à la disposition des gouvernements pour réguler l’action publique. Il s’agit de poser la
problématique de l’instrumentation, c’est-à-dire les problèmes de choix qui se posent pour
réaliser l’adéquation entre un objectif de politique publique et les moyens susceptibles de
l’atteindre. À partir d’une analyse des fonctions de l’État, il propose une grille « NATO15 » qui
regroupe les instruments fondamentaux à sa disposition en quatre secteurs : le recueil
d’information (nodality), les moyens financiers (tresor), la contrainte légale (authority) et les
forces à sa disposition pour contraindre le corps social – police, armée, administration
(organization). Il distingue au sein de ces quatre groupes d’instruments : ceux de prélèvement
d’informations sur le social (detectors) et ceux qui cherchent à orienter les conduites (effectors).

Le succès de l’utilisation de l’expression new public management conduit ultérieurement

Ch. Hood à la décrire comme un « puzzle doctrinal » (Hood 1994), qui rassemble un nombre
important d’approches visant la transformation des États occidentaux dans le cadre du
libéralisme. Au-delà de la recherche (éminemment démocratique) de l’efficacité de l’action
publique et de l’adéquation entre objectif et moyen, l’expression est utilisée de manière croissante
pour justifier de la nécessité des États contemporains de s’adapter aux transformations qu’ils
traversent : l’émergence d’enjeux de politique publique (environnement, urbain) ; la réorientation
de problèmes plus anciens (sécurité, santé) ; la référence croissante à des modèles néolibéraux et
managériaux qui s’inspirent des régulations par les marchés ; le développement des nouvelles
technologies de connaissance qui produisent des conditions favorables à la diffusion de modes de
pilotage de l’action publique fondés sur la mesure des performances. Le déploiement de ces
technologies de pilotage s’accompagne de l’utilisation d’instruments qui, au-delà de leur
fonctionnalité ou de leur efficacité, sont des modalités concrètes de domination et d’exercice du
pouvoir. Ce mouvement s’accompagne donc « d’une relance des approches critiques dénonçant le
déploiement d’une « société de surveillance » ou du moins les risques potentiels de prolifération de
nouvelles modalités de contrôle et de normalisation des phénomènes sociaux » (Lascoumes &
Simard 2010 p.5). Nous verrons ainsi que c’est moins la théorie même du new public management

15 Pour nodality, authority, treasure, organization (Hood 1983)

 Introduction générale 31

qui pose problème que l’application incomplète de la typologie d’instruments qui en est faite par
les hauts fonctionnaires réformateurs.

Dans notre cas, la notion de « nodalité » est en effet particulièrement stimulante. Elle renvoie à
la nécessaire présence de l’État sur le terrain, parmi les acteurs de l’action publique, afin de
conserver la légitimé de son positionnement et de son action de coordination de l’action
publique. Selon la théorie, l’État doit donc s’appuyer sur ses services déconcentrés pour
l’application des dispositifs d’orientation des conduites (effectors), mais aussi pour jouer le rôle de
relais d’information (detectors). Ces services jouent un double rôle de détection des problèmes
sociaux et de remontée d’information vers le sommet. Ce type de position constitue dans la grille
du new public management les éléments d’un soft power, qui complète efficacement le
gouvernement régalien (hard power) par la contrainte légale (authority), par les finances
(treasure) ou par l’organisation (organization) (Hood 1983). On note ainsi qu’aux côtés de
l’administration de gestion et des problématiques régaliennes, il est nécessaire de maintenir une
administration plus autonome, moins structurée par l’organisation et la hiérarchie, garante d’un
soft power nécessaire à la connaissance territoriale et à l’implication auprès des acteurs sociaux.
L’enjeu de la thèse est de montrer que cette approche « soft » du gouvernement est largement
oubliée dans les référentiels de réformes, ce qui fragilise la « nodalité » de l’État.

1.3 La France des années 2000 : une accélération de la référence à la

nouvelle gestion publique

En France, la diffusion des idées du new public management fait son chemin au cours de la
décennie 1990. C’est à travers les notions d’« État Stratège » et de « modernisation » que la
nouvelle gestion publique va petit à petit s’imposer dans la vision des hauts fonctionnaires
comme une nécessité et comme la manière de réformer l’État et la bureaucratie.
32 Introduction générale

La « modernisation de l’État » comme leitmotiv gouvernemental

Selon Patrick Gibert et Jean-Claude Thoenig (2019), la logique de « modernisation de l’État »

correspond à de larges programmes de réformes « de nature transversale ou interministérielle,
c'est-à-dire qu'elles affectent un large spectre de ministères, d’administrations et d’organismes
publics. Elles se traduisent par des décisions prises de façon parfois solennelles par les autorités
politiques au sommet de l’État. Elles promettent des avancées majeures qui feront basculer le
gouvernement des affaires publiques dans l’ère moderne. Elles font l’objet, un temps en tout cas,
d’une forte médiatisation » (p.31). Selon ces auteurs, cette rhétorique recouvre plusieurs facettes
ambivalentes de la logique réformatrice. D’une part, elle correspond à la volonté de l’État de « se
mettre au goût du jour », de « se conformer aux normes à la mode dans les écoles de management et
dans les entreprises ». Elle flirte alors avec l'idée de « mimétisme » et de « souci de l’apparence ».
D’autre part, elle renvoie à l’idée de « s’inscrire dans une logique d’accumulation réelle ou supposée
de savoirs pratiques avec la volonté d’en tirer parti pour la réalisation des objectifs poursuivis ». Elle
laisse enfin entendre que « le temps laissé à la mise en œuvre d’un programme donné est très court,
de deux à trois années effectives en moyenne », ou le temps d’un quinquennat (Gibert &
Thoenig 2019 p.21). En plus de la Rationalisation des choix budgétaires (RCB) mise en œuvre à la
fin des années 60 et préfiguratrice, ces auteurs listent les principaux programmes de
modernisation depuis les années 90 :

• 1989 : le Renouveau du service public (RSP) ;

• 1995 : la Réforme de l’État et des services publics (RESP) ;

• 2001 : la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ;

• 2005 : les Audits de modernisation (AM) ;

• 2007 : la Révision générale des politiques publiques (RGPP) ;

• 2012 : la Modernisation de l’action publique (MAP) ;

• 2017 : le programme Action publique 2022 (AP22).

L’accumulation de ces programmes montre une forme d’« obsession française de moderniser l’État
de fond en comble », et ce quels que soient les gouvernants (p.35).
 Introduction générale 33

On peut voir dans ces programmes une traduction française des thèses du new public
management. À partir des années 1990, tous portent un modèle d’organisation appelé « État
stratège ». Ph. Bezès (2005) a montré le ralliement général des hauts fonctionnaires exerçant en
administration centrale à un modèle séparant les fonctions de pilotage et de contrôle et celles
opérationnelles d’exécution. Elles prônent la recomposition des administrations centrales en
« directions stratégiques d’état-major », centrées sur leur rôle de conception des politiques et
légitiment « les logiques de délégation des tâches administratives vers les niveaux de gestion les plus
bas, qu’elles prennent la forme de la déconcentration (vers les services territoriaux de l’État), de la
décentralisation (vers les collectivités locales) ou de l’externalisation (privatisation,
contractualisation) » (Bezès 2005 p.435). Il s’agit de faire évoluer l’activité de gouvernement,
grâce à la contractualisation et à la transformation de la hiérarchie, vers une forme « désormais
centrée sur la mesure et le contrôle de l’effectivité, de l’efficacité et de l’efficience des activités des
agents publics et des administrations » (Ibid. p.436). Parmi les instruments retenus par les
réformes, c’est bien ceux qui sont censés orienter les conduites (effectors), au bénéfice des
institutions en place, qui sont favorisés.

LOLF, RGPP et RéATE : les réformes étudiées

La Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) de 2000, qui revoit l’organisation des
budgets alloués aux politiques publiques selon une logique thématique ou programmatique et la
Révision générale des politiques publiques (RGPP), programme phare de l’administration
Sarkozy-Fillon, entre 2007 et 2012, sont portées par ce courant. Toutes deux visent une réforme
globale de l’action publique sur la thématique de la performance. La RGPP marque une rupture
dans le rythme des réformes, qui s’exprime par l’ampleur des changements engagés à ce
moment. Particulièrement large, elle inclut une refonte complète de l’administration territoriale
de l’État (RéATE) et un ensemble de textes portant sur la révision des statuts de la fonction
publique (Bezès & le Lidec 2010, 2016). La RGPP applique ainsi simultanément un certain nombre
de mots d'ordre issus du corpus de la nouvelle gestion publique : constitution d’agences,
transferts de compétences aux collectivités et au secteur privé, fusions de services visant à
« supprimer les doublons » et à « simplifier une organisation trop complexe », diminution du
nombre de fonctionnaires dans la fonction publique d’État 16, réévaluation des budgets consacrés
aux différentes politiques publiques sur la base de critères annuels de performance.

16 Non-remplacement d'un fonctionnaire sur trois partant à la retraite, puis un sur deux dès 2010
34 Introduction générale

La Réforme de l'administration territoriale de l’État (RéATE) constitue le volet organisationnel de

la RGPP. D’un point de vue formel, elle se focalise sur l’organisation des services territoriaux de
l’État et vise la réduction du nombre de services et le rapprochement d’administrations
anciennement déterminées par leurs fonctions d'application technique et experte des politiques
publiques. D’un point de vue structurel, l’impact de la réforme est plus large, dans le sens où elle
promeut l’échelon régional de la déconcentration et rapproche les nouvelles Directions
départementales interministérielles de la tutelle préfectorale.

Ces réformes ont un impact important sur le déploiement de l’action publique au niveau
territorial. La RGPP et la RéATE ont profondément modifié les ressources et l’organisation de
l’État territorial en accélérant le désinvestissement de l’État de fonctions latentes de formation,
d’accompagnement et d’intervention directe auprès des porteurs de projets territoriaux. L'objectif
de performance consiste à faire des économies d'échelles par la fusion des administrations, la
réduction de la masse salariale de la fonction publique d’État, la réduction des budgets alloués à
chaque mission. Faire mieux avec moins. Dans ce cadre, les pratiques professionnelles des
fonctionnaires, les conditions de l'efficacité de l'action publique, l’évaluation des résultats et
impacts, mais également le dialogue social d'accompagnement à la constitution des nouvelles
administrations sont les grands absents de ces réformes.

Cette thèse montre que le projet institutionnaliste de la réforme de l’État, incarné par la RGPP et
la RéATE, s’applique de manière unilatérale, « oubliant » de se préoccuper des systèmes d’action
concrets locaux et des routines de travail instituées au niveau territorial, qui fondent pourtant la
« nodalité » de l’État dans les territoires et sa capacité de prise d'informations sur le social.
 Introduction générale 35

2. Analyser l’État à travers son organisation déconcentrée

Cette thèse se positionne dans la lignée des courants théoriques des sociologies de l’État et de
l’action publique, qui interrogent l’évolution de son fonctionnement et de son organisation. Nous
prenons le parti de l’observation à tous les niveaux de la mise en œuvre des politiques publiques.
Les services déconcentrés de l’État, en position intermédiaire dans les chaînes d’application des
politiques publiques, servent de base à l’étude.

Toutefois, l’étude des seules logiques administratives internes ne suffit pas à la compréhension
des changements à l’œuvre. Les échelons de décision en amont (administrations centrales,
ministères, agences centrales) et ceux de mise en œuvre (associations, partenaires privés ou
parapublics, agences, collectivités locales, bureaux d’études) doivent être également pris en
considération dans l’étude des pratiques et de l’action publique. L’analyse de politiques publiques
apparaît ainsi comme un révélateur de l’évolution du rôle des services déconcentrés dans leurs
nouveaux contextes d’action. Elle permet de contextualiser l’expertise et de l’appréhender.

Les services déconcentrés comme analyseurs des évolutions de l’action publique

Les réformes successives de l’État (lois de décentralisation, réformes des services déconcentrés,
transferts de compétences, agenciarisation) ont pour conséquence un changement important des
modalités d’action de l’État dans la mise en œuvre des politiques publiques au niveau territorial.
Les services déconcentrés sont concernés par ces évolutions. Nous faisons l’hypothèse qu’ils
constituent des analyseurs pertinents des restructurations des relations entre l’État et ses
territoires. Notre étude s’inscrit dès lors dans un champ de recherche sur l’État et son
positionnement dans la société. Nous prenons les services déconcentrés comme objets d’analyse
afin d’étudier les conséquences des réformes sur l’action publique. Cette entrée par les services
territoriaux, intermédiaires de l’application des politiques publiques, présente un double intérêt
analytique.

Elle permet d’une part d’analyser les enjeux et les impacts de la réforme structurelle que
représente la RéATE. Nous pouvons ainsi discuter le pronostic de 2006 de Patrice Duran sur la fin
de la déconcentration : « Après avoir longtemps géré puis cogéré le territoire, on voit maintenant
l’État clairement s’en retirer, et la fusion actuelle DDE-DDAF est probablement un des derniers
36 Introduction générale

soubresauts d’un État déconcentré qui, dans sa configuration la plus classique telle qu’elle fut
glorieusement incarnée par ces mêmes services, est probablement voué à un irrémédiable déclin »
(Duran 2006 p.775).

Elle permet d’autre part de questionner la continuité du besoin d’expertise territoriale et de

coordination de l’action publique, rôles historiquement incarnés par les services déconcentrés :
guichet, intermédiation, présence et connaissance territoriale, remontée d’information,
traduction. « Le besoin de coordination est largement fonction du degré et des modalités
d’interdépendances existant entre les parties d’un système interorganisationnel ou
intraorganisationnel. (…) C’est l’intelligence des problèmes et des situations qui oblige à la
coordination. Ceci ne fait que souligner l’importance des mécanismes cognitifs : quand il s’agit de
construire de la coopération à travers la perception d’enjeux communs s’impose ainsi une sorte
d’apprentissage collectif de la conceptualisation conjointe » (Duran & Lazega 2015 p.296). Nous
pourrons ainsi discuter, à travers l’évolution de la place des services déconcentrés, l’actualité de
l’intérêt de découpler le pouvoir et l’autorité. « Si le droit de commander et de fixer les orientations
de l’action est l’affaire du centre, le pouvoir, et donc la capacité à faire, est à la périphérie »
(Duran 2006 p.758).

Analyser l’action publique territoriale

Les enquêtes du Centre de sociologie des organisations dans les années 60 ont mis au jour les
mécanismes du jacobinisme apprivoisé et de la régulation croisée entre les élus locaux, les Préfets
et les services déconcentrés dans le fonctionnement de l’action publique (Grémion P. 1976,
Crozier & Thoenig 1975). Dans les années 80 et 90, des travaux partant de ces services ont analysé
le difficile repositionnement des échelons territoriaux et des relations entre l’État et les territoires
après les lois de décentralisation de 1982, 1983 et 1988 (Lorrain 1991, Grémion C. 1992, Muller
1990). Patrice Duran et Jean-Claude Thoenig notamment ont mis en avant le passage d’un
système politico-administratif « autocentré, que structuraient la domination de l’État et la
limitation des acteurs au sein d’un cadre institutionnel clair » à l’institutionnalisation d’une action
beaucoup plus collective, où « le territoire, plus que l’appareil de l’État, constitue désormais le lieu
de définition des problèmes publics ». Cette « institutionnalisation de la négociation » a permis
d’instaurer des régulations conjointes entre les acteurs des politiques publiques (notamment les
collectivités) et de dépasser les cloisonnements classiques de l’action publique centralisée (Duran
& Thoenig 1996).
 Introduction générale 37

La territorialisation de l’action publique et l’intervention de nombreux acteurs dans le champ de

l’action publique ont comme conséquence une recomposition du positionnement de l’État. On
note la fin d’une gestion publique standardisée et le passage à « une logique de construction
d’action publique définie par la mise en cohérence des interventions publiques. (…) Les structures
d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique s’en trouvent bouleversées, mais aussi les
principes de justification pour promouvoir le bien public. Privé de son hégémonie, L’État trouve une
raison d’être dans l’institution de capacités de négociation entre une grande variété d’acteurs »
(Duran & Thoenig 1996). Cette négociation des normes et du gouvernement des territoires
conduit à l’institutionnalisation des contractualisations territoriales où l’État développe un
nouveau rôle : celui d’animateur des projets territoriaux entre les orientations de la politique de
solidarité nationale et les projets politiques émanant des autorités locales (Donzelot &
Estèbe 1994).

Ces travaux prennent place aux côtés de nombreuses recherches connexes portant sur les
réformes des administrations centrales (notamment Bezès 2008, 2009 ; Genieys 2008 sur
l’administration de la Santé ; Lascoumes et al. 2014 sur l’administration du développement
durable), le développement des agences (Pierru, Benamouzig & Besançon 2012), les
restructurations des établissements publics (Queré 2015). Dans ce riche et prolifique contexte de
recherches, l’apport de cette thèse est double. D’une part, en termes de terrain, peu de travaux de
recherche ont analysé les services de la cohésion sociale (Baudot 2012). D’autre part, notre
double entrée par l’analyse interne de l’évolution des services et par l’analyse externe des
conséquences de la réforme sur les politiques publiques, permet d’approfondir la question de
l’expertise technique et de pratiques professionnelles spécifiques portées par les services
déconcentrés.

Les transformations de la déconcentration induites par la RéATE

La RéATE se focalise clairement sur l’enjeu de la transformation organisationnelle de

l’administration étatique : fusions, reconfigurations des organigrammes et des responsabilités.
Elle correspond à l’application des préceptes de l’« État Stratège » pour l’organisation et la
division du travail de ses services déconcentrés.

L’« État-Stratège » impose des rôles différenciés entre les fonctions de pilotage et de contrôle et
les fonctions d’exécution et de mise en œuvre (Bezès 2005). Au nom d’une logique managériale
38 Introduction générale

de séparation entre les échelons de coordination (régionale) et de mise en œuvre

(départementale), la réforme remet en cause ce fonctionnement intégré. Les effectifs sont séparés
en deux parts, au bénéfice de l’échelon régional (plus ou moins 75 % des effectifs) ; certaines
missions auparavant mutualisées sont strictement séparées 17. Beaucoup d’agents évoquent les
effets négatifs de cette séparation sur leur environnement de travail, pointant la forte intégration
culturelle des anciennes structures et le sentiment d’amenuisement par rapport à une époque
faste passée. Ces éléments induisent de la « résistance au changement » et de la nostalgie.

Par ailleurs, les acteurs de l’État se voient confrontés à un changement radical de modèle
d'intervention. Selon la RéATE, l'échelon régional doit être le lieu où s’agence la mise en œuvre
des politiques d’État et les projets locaux, où se restaure la convergence de l'action publique
territoriale (Poupeau 2013)18. Ces activités requièrent des compétences et de la méthode :
instauration de systèmes d'observation, analyse des besoins, détermination de priorité,
évaluation, intégration des productions des différents niveaux… Or, la réforme ne présente pas
d’engagements concrets concernant la formation et les moyens pour cette évolution
professionnelle majeure. À l’inverse, les agents soulignent les injonctions paradoxales auxquelles
ils sont soumis entre les réductions d’effectifs et le maintien des missions sectorielles.

Un objectif de cette thèse est d’interroger la capacité des Directions régionales à s’imposer
comme un espace de coordination stratégique et opérationnel aux acteurs du territoire. Nous
verrons que le niveau régional est relativement méconnu des acteurs de terrain, voire absent. De
nombreux acteurs interviewés au sein des collectivités locales, opérateurs, associations, disent
méconnaître le niveau régional et se plaignent de son absence. Ils évoquent notamment le
manque de clarté d'une stratégie étatique régionale illisible et qui reste largement « hors-sol ».
L'absence de mise à disposition de l’information produite par les Directions régionales (rôle
d'observation) est notamment déplorée.

La logique de régionalisation portée par la réforme s’accompagne de la perte de l’intervention

sectorielle directe et d’une distanciation par rapport au territoire. On assiste à un délitement des
liens qui existaient auparavant entre directions départementales et services centraux des
ministères et au développement de la crainte d’une préemption des nouvelles Directions
Départementales Interministérielles (DDT, DDCS/PP) par les Préfectures (Poupeau 2011). « Non
seulement les ministères se voient privés de la capacité de choisir un modèle d’organisation de leur
17 Une tendance des Directions régionales à puiser sur les effectifs départementaux pour maintenir leurs niveaux
d’effectifs a conduit le Premier ministre à réagir sur la question : cf. Circulaire du Premier ministre n° 5562/SGG
du 18 novembre 2011 relative aux moyens des administrations déconcentrées de l’État.
18 Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des DRJSCS
 Introduction générale 39

réseau d’implantation territoriale qui leur soit spécifique, mais ils sont également officiellement
privés d’interlocuteurs relais qui leur soient propres à l’échelon départemental » (Bezès &
Le Lidec 2010).

Cette recomposition au niveau central (agenciarisation, régionalisation) vient corroborer la thèse

de R. Epstein selon laquelle « l’État n’agit plus via son appareil administratif, mais oriente l’action
d’un tiers, juridiquement autonome, financièrement dépendant. (…) L’État a subtilement repris la
main sur le contenu à l’aide de nouveaux instruments de pilotage qui incitent les acteurs locaux à se
conformer, en toute liberté, aux priorités nationales » (Epstein in Rapport AdCF 2010). Les services
déconcentrés départementaux sont les grands perdants de ces réformes.

« Retrait de l’État ou réinvestissement des territoires ? » La question de l’État « à

distance »

Particulièrement stimulantes, les discussions autour du « gouvernement à distance »

(Epstein 2005, 2015) sont au cœur de ce travail de thèse. Selon Renaud Epstein, le
fonctionnement de la négociation institutionnalisée est remis en cause par l’application de la
LOLF (2001) et par l’approfondissement de la décentralisation avec l’Acte II (2003). Ces réformes
remettent en cause l’équilibre qui prévalait entre la décentralisation et la déconcentration. Le
développement du mouvement de décentralisation fait que « les transferts de compétences opérés
en direction des collectivités territoriales débouchent sur une nette réduction des compétences des
services déconcentrés de l’État (et des moyens humains et financiers afférents), conduisant à leur
affaiblissement » (Duran 2006). Le modèle serait donc celui d’une double logique de retrait de
l’État des territoires et de restauration de l’autorité politique centrale. « Mais cette autorité ne
passerait plus par la hiérarchie, ni même par la négociation. Plus sûrement, elle s’appuie sur de
nouvelles technologies de gouvernement, organisant à distance les stratégies librement développées
par les acteurs locaux » (Epstein 2005). L’étude de Jérôme Aust et Benoît Cret (2012) concernant
les Délégués régionaux à la recherche et à la technologie (DRRT) et le pilotage des politiques de
recherche et d’innovation corrobore cette approche. Alors que ces services déconcentrés
régionaux, installés dans les années 80, constituaient une innovation dans la refonte des relations
entretenues par le ministère de la Recherche et de la Technologie avec les collectivités
territoriales et les acteurs locaux, ces relations s’essoufflent sur le moyen terme avec l’évolution
des modes d’action et l’invention de nouvelles relations entre structure étatique et territoires, ce
qui affecte directement leur action. L’État désinvestit ses services déconcentrés, qui ne jouent
40 Introduction générale

plus leur rôle de médiation entre le centre étatique, le personnel politique et la communauté
académique locale.

Nos terrains apportent une analyse plus nuancée. Si le désinvestissement de l’expertise de

médiation territoriale est confirmé, la notion de « distance » ne nous semble pas adéquate pour
définir le nouveau rôle que se fixe l’État dans les territoires. Investissant massivement dans le
gouvernement sur le modèle de l’agence – où le Principal contrôle étroitement les actions et
dépenses de l’Agent –, multipliant les échelons de contrôle stratégique et gestionnaire et
affaiblissant les échelons de mise en œuvre, confirmant l’emprise politique des Préfets de région
et de département sur les politiques publiques d’aménagement, de logement, d’énergie, de
cohésion sociale et de jeunesse, l’État semble loin de se départir de sa présence hégémonique
dans les territoires. Si l’on ajoute que les collectivités territoriales ont tendance à développer, par
isomorphisme institutionnel, les mêmes logiques de gouvernement que l’État central au fur et à
mesure des transferts de compétences, il apparaît que le champ d’action actuel de l’État français
demeure quasi illimité.
 Introduction générale 41

3. Analyser l’État à travers les professions et leurs évolutions

Cette thèse se positionne dans un champ de recherche visant à analyser l’action administrative à
partir des pratiques professionnelles et les formes de mobilisation des différents savoirs, en tant
que processus de production, d’apprentissage et de transformation des rôles de gouvernement
(Bongrand, Gervais & Payre 2012). L’étude du travail dans les institutions publiques cherche à
relier les descriptions macro de l’intervention publique et micro de l’activité des agents. Cette
démarche rejoint celle du néo-institutionnalisme sociologique, saisissant les institutions comme
des ensembles de procédures et de structures qui définissent et défendent des valeurs, normes,
intérêts, identités et croyances (March & Olsen 1984). Le travail dans le secteur public renvoie
aux questions du service public, de la relation de service et des interactions qui se construisent
entre les agents et le public, cible des politiques publiques. Une littérature abondante existe sur
ces thématiques et détermine plusieurs manières d’aborder cette relation (Jeannot 2008). La mise
en œuvre de l’action publique renvoie aux rapports de pouvoir entre l’administration et ses
destinataires. Ces travaux convergent sur l’autonomie des agents dans l’application de la règle
législative, alors que le travail constitue ainsi un « acte d’ajustement irréductible à la
prescription » (Jeannot 2008).

Trois aspects doivent être pris en compte pour l’étude des pratiques professionnelles des agents
de l’État. L’aspect interne au groupe professionnel en évolution - identité, reconnaissance
mutuelle, dans leurs liens à la hiérarchie parisienne notamment - questionne la division des
tâches. Ce qui est inhérent à l’État - reconnaissance et oppositions entre les groupes
professionnels de l’État, dans un contexte de fusions – amène des interrogations en termes de
cohésion entre cultures et identités professionnelles. Les relations et oppositions externes avec
les acteurs de terrain questionnent sur le rôle de l’État dans les territoires, du fait d'un cumul des
mouvements centripètes qu'il subit : décentralisation, externalisation, agenciarisation. Ces
éléments génèrent des doutes sur la capacité des services à assurer une coordination des
politiques territoriales.
42 Introduction générale

3.1 Groupes et identités professionnelles dans l’État

Nous adoptons dans une perspective d’analyse des groupes professionnels, entendus comme « un
ensemble de travailleurs exerçant une activité ayant le même nom, et par conséquent doté d’une
visibilité sociale, bénéficiant d’une identification et d’une reconnaissance, occupant une place
différenciée dans la division sociale du travail, et caractérisé par une légitimité symbolique »
(Demazière & Gadéa 2009 p. 20). L’analyse par les groupes professionnels permet « une extension
du domaine d’étude, par l’ouverture à de nombreux métiers et activités, du haut jusqu’en bas de la
hiérarchie sociale, des degrés d’organisation ou de protection de l’activité et du marché du travail.
(…) [Elle] conduit à envisager les groupes professionnels non comme des ensembles protégés, fermés
ou codifiés, mais comme des processus évolutifs, vulnérables, ouverts, instables » (Ibid. p.20).
L’analyse des groupes professionnels permet d’appréhender les cadres et collectifs de travail qui
structurent les identités professionnelles (éthique professionnelle), les compétences et
qualifications, les carrières et modes d’exercice de l’activité ainsi que ses formes de collégialité et
de segmentation (Dubar 1991). Dans ce cadre, nous nous intéressons aux interrelations, aux
professions et à leurs remises en cause, aux identités et aux « cultures » professionnelles (Allaire
& Firsirotu 1984, Dubar 1991), aux routines de travail (Levitt & March 1989) et aux processus
d’apprentissage consécutifs aux changements (Argyris & Schön 1996).

Corps et groupes professionnels dans l’État : des écologies liées

Catherine Paradeise (1988) définit les professions comme des « marchés du travail fermés »
résultant d’efforts de professionnalisation, c’est-à-dire de stabilisation institutionnelle du rapport
de travail. Ces marchés fermés entretiennent la reconnaissance sociale de compétences
spécifiques, leur donnant une valeur d'usage attachée à des savoirs et savoir-faire incorporés par
les travailleurs. La rareté des compétences engendre et justifie les avantages matériels liés à la
monopolisation du segment de marché. La clôture de ces segments de marché est le résultat d'une
transaction implicite entre les travailleurs. Ceux-ci visent la constitution d'un collectif efficace en
vue de la conquête du pouvoir représentatif, en vue de maîtriser l’incertitude de la relation
salariale ou marchande. Il s’agit donc d’un pari à plus ou moins long terme sur la stabilité de leurs
intérêts à l'institutionnalisation des règles. Les configurations de corps et de corporations,
 Introduction générale 43

propres à l’organisation de la fonction publique d’État en France, relèvent de ce modèle

fondamental (Paradeise 1988, p.13).

Andrew Abbott (1988) a théorisé les stratégies de constitution et de fermeture déployées par les
groupes professionnels pour exister. Selon lui, ces groupes visent l’occupation de territoires
professionnels, autour desquels ils cherchent à imposer des « frontières de légitimités
professionnelles ». Selon une logique d’« écologies liées », les groupes sont interdépendants et se
concurrencent les uns avec les autres pour l’attribution de la légitimité d’exercer dans un champ
d’activité spécifique. Ces multiples compétitions se fondent sur les savoirs professionnels. S’ils
sont reconnus, « ces savoirs permettent à un groupe de fonder sa légitimité à occuper un territoire
professionnel. En effet, les savoirs proposent des définitions des problèmes rencontrés par les
[bénéficiaires] et autorisent le groupe à s’en occuper au détriment de ceux qui prétendaient en être
les spécialistes. La reconnaissance de ces savoirs, fondamentale dans ce processus, passe par la
construction d’un diagnostic, de méthodes d’inférence et de traitements adaptés. En définissant les
problèmes, ces savoirs donnent aussi les solutions adaptées et rendent le groupe indispensable à leur
réalisation, de par les connaissances pratiques possédées » (Boussard 2009 p.107).

On peut ainsi analyser les professions (ou les corps de la fonction publique) comme des marchés
fermés, au sein desquels se construisent de l’expertise, des identités, du contrôle du marché des
produits, etc. Mais leur fermeture n’est jamais définitivement acquise. Les équilibres de
compromis qui fondent les professions peuvent être déstabilisés, soit en interne par la présence
d’intérêts conflictuels, soit par des modifications de l’environnement externe remettant en cause
le système de régulation des groupes – comme par exemple, une réforme de modernisation
gestionnaire telle que la RGPP, l’irruption de groupes professionnels concurrents, etc. La qualité
de professionnel n’est pas seulement le produit d’une définition interne et maîtrisée par les
travailleurs concernés. Elle suppose d’être reconnue par les autres acteurs qui interagissent avec
ces travailleurs.

Culture et groupe

Les entretiens réalisés au sein des services déconcentrés nouvellement fusionnés révèlent
l’utilisation massive de la notion de « culture » pour exprimer un certain nombre d’éléments liés
à l’exercice quotidien du travail administratif et à ses transformations récentes. Dans les
discours, cette expression est utilisée en faisant systématiquement référence au groupe dans une
44 Introduction générale

organisation du travail en évolution. Les agents parlent alternativement de « culture

administrative », de « culture organisationnelle » ou de « cœur de métier ». Nous rapprochons
ces expressions de la notion de « culture d’entreprise », utilisée dans le management
entrepreneurial, et d’« institution », en lien avec la spécificité des champs administratifs et
publics, dans lesquels elles sont utilisées.

Les différents groupes professionnels qui composent les nouveaux services utilisent cette
rhétorique pour parler des spécificités de leur activité quotidienne. Elle fait référence au groupe
et est souvent un préalable à la description de leurs pratiques professionnelles ou de leurs
métiers. Ces expressions sont utilisées dans deux cas de figure : d’une part en opposition aux
pratiques d’autres groupes professionnels, pour souligner une certaine identité du groupe
préalablement constitué dont la spécificité est potentiellement mise à mal ; d’autre part en
relation avec l’évolution plus ou moins subie des pratiques professionnelles à l'issue des réformes
de gestion de la RGPP, afin de souligner l’absence de réflexion dans les réformes sur ces aspects
essentiels du travail dans le secteur public.

La culture, notion éminemment anthropologique, s’avère nécessaire pour penser l’unité de

l’humanité autrement qu’en termes biologiques. Elle renvoie aux adaptations imaginées et
contrôlées par l’homme pour vivre en société. Il s’agit à la fois de l’ensemble des valeurs,
pratiques, savoir-être, savoir-faire, savoir-vivre mis en œuvre au quotidien par l’homme, mais
aussi de l’ensemble des significations qui régissent les relations entre les hommes et les groupes
sociaux. La culture est une production historique, c'est-à-dire une construction qui s’inscrit dans
l’histoire des rapports des groupes sociaux entre eux. Il y a donc une hiérarchie de fait entre les
cultures, qui résulte de la hiérarchie sociale. Elle est ainsi objet de luttes sociales, à travers des
enjeux de distinction sociale et de différenciation. Cette structure symbolique est analysable et
son étude constitue un des enjeux principaux des sciences sociales (Cuche 2010).

La culture permet de faire référence au groupe et à ses spécificités. Elle véhicule le sentiment
d’appartenance à un « nous » (in-group) s’opposant à un « eux », ce qui en fait une composante
importante du processus d’institutionnalisation des groupes ou des organisations. La culture
constitue ainsi le processus issu de l’activité interne de l’institution comme lieu et instance de
socialisation de ses membres (Merton 1940).
 Introduction générale 45

Culture d’entreprise, microcultures

La notion de culture est utilisée dans les milieux professionnels et les organisations de travail.
L’expression « culture d’entreprise » s’impose dans les discours managériaux pour revendiquer
une identification et une adhésion à la structure entrepreneuriale. On distingue deux approches
de la « culture d’entreprise ». D’une part une définition managériale descendante de la culture,
imposant des objectifs destinés à légitimer l’organisation du travail et visant à obtenir des
comportements loyaux et efficaces de la part des travailleurs ; d’autre part une définition
interactionniste de la culture, comme produit des multiples confrontations identitaires entre les
différents groupes sociaux (métiers, classes sociales, groupes professionnels) qui composent
l’entreprise.

La première approche renvoie au discours tenu par l’entreprise sur elle-même. Cette conception
de la culture fait référence à un univers clos, plus ou moins immuable, caractérisant une
collectivité prétendument homogène aux contours bien délimités. Cette conception
fonctionnaliste, réductrice, de la culture vise à imposer son système de représentations et de
valeurs aux membres de l’organisation. Elle s’exprime vis-à-vis des groupes externes via la
communication. Dans ce cas, la culture préexiste aux salariés et s’impose à eux via une logique
d’aliénation (Cuche 2010).

La seconde approche, plus en accord avec ce que nous souhaitons montrer dans cette thèse,
considère que la culture se construit dans l’interaction des individus et des identités qui
composent l’entreprise. L’entreprise est elle-même productrice de systèmes culturels via les
groupes qui la composent. Définir une culture d’entreprise nécessite de recenser les multiples
microcultures des groupes qui en font partie, qui assurent le fonctionnement quotidien des
ateliers, des bureaux, délimitent des territoires, définissent des rythmes de travail, organisent les
relations entre travailleurs, imaginent des solutions aux problèmes techniques de la production.
Ce construit de l’interaction des individus s’apparente à la construction de l’identité au travail
(Sainsaulieu 1977). Ces microcultures s’établissent en tenant compte du cadre propre de
l’entreprise, notamment des contraintes de l’organisation formelle du travail et de la technologie.
Mais elles sont aussi informelles, produites par les individus qui constituent le groupe de travail,
à la fois créatrices et régulatrices des microcommunautés de travail.

L’utilisation de la notion de culture nécessite de prendre conscience de l’existence et de

l’importance d’un niveau infra-organisationnel en perpétuelle évolution, qui se donne à voir
comme des enchevêtrements complexes de systèmes d’interactions (Boudon 1979). Clifford
46 Introduction générale

Geertz a souligné la diversité des processus d’attribution du sens culturel. C’est la concurrence
même entre les microcultures qui produit la culture. Celle-ci se donne non comme une structure
englobante et figée, mais comme un processus en perpétuel devenir (Geertz 1983). Appliquée à
notre sujet, la première de ces approches renvoie aux logiques institutionnelles de la Cohésion
sociale et du Développement durable. Ces notions décrétées en haut lieu ont vocation à imposer
leur système de représentation à l’ensemble de la chaîne d’application des politiques publiques.
La seconde approche permet d’analyser, la persistance des cultures organisationnelles
précédentes, renvoyées au rang de microcultures mais résistantes à l’objectif hégémonique de
l’institution. Nous voulons montrer que la faiblesse chronique des nouveaux services découle des
tensions ainsi générées.

Identités professionnelles et cultures organisationnelles

Dans le champ de la sociologie du travail, les débats opposent le fonctionnalisme – qui s’intéresse
à la façon dont les professions se construisent, se battent et évoluent pour résister aux pressions –
et les travaux de recherche de Everett Hughes et ses successeurs de l’École sociologique de
Chicago, qui s’intéressent à la production du sens du travail et à la reconnaissance sociale des
tâches assumées.

Si les entreprises et administrations constituent des collectivités de travail, l'identité

professionnelle ne se construit pas en fonction de la seule référence à ces collectifs. Elle dépend
de facteurs multiples, largement imbriqués et entrecroisés. L’activité contient des formes
d’accomplissement de soi, comme processus identitaire, dans un ensemble de relations
dynamiques avec les autres. Par ailleurs, l’étude du travail humain renvoie à la question de la
division du travail. Les différentes tâches recensées font partie d’une totalité et l’activité de
chacun contribue à la production finale (qu’il s’agisse de biens matériels, de services ou… de
politiques publiques). Aussi, « aucun travail n’est complètement intelligible si on ne le rapporte pas
à la matrice sociale dans laquelle il existe, ou au système social dont il fait partie. Dans la plupart
des cas, sinon dans tous, le système social ne se réduit pas au cadre institutionnel reconnu, mais
comprend aussi des ramifications lointaines et profondes dans la société » (Hughes 1956, cité par
Cartier 2005). E. Hughes souligne ici la diversité des niveaux impliqués dans la signification du
travail : la construction du sens au travail implique celui qui le réalise avec ses pairs et les autres
professionnels œuvrant à la même « production », mais aussi le système social dans lequel le
 Introduction générale 47

travail en question s’inscrit et enfin la société à travers la répartition des grandes fonctions qui
contribuent à son entretien.

Dans cette optique de distinction, Y. Allaire et M. Firsirotu dressent un panorama de la notion de

culture et de son utilisation en ce qui concerne les organisations. Ils proposent un schéma
conceptuel de la culture organisationnelle intégrant les différentes approches anthropologiques
(fonctionnalisme, structuralisme, symbolisme, etc.). Les structures sociétales, l’histoire de
l’organisation, son management, se combinent avec les usages, les actions et le sens donné par
les acteurs pour constituer un faisceau d’interactions qui façonnent le quotidien des
organisations. La culture organisationnelle est ainsi définie comme un « concept générique
inclusif, qui comprend les valeurs, croyances et présupposés communs, positions idéologiques
communes, processus organisationnels officiels et officieux, normes et pratiques de travail internes à
l’institution, l’histoire et les souvenirs organisationnels communs, les relations avec les dirigeants »
(Allaire & Firsirotu 1984).

Cultures institutionnelles : vers une anthropologie des institutions

Pour les néo-institutionnalistes, il n’y a pas lieu de distinguer l’« institution » et la « culture ».
La culture est une des formes mêmes du process d’institutionnalisation. Paul DiMaggio et Walter
Powell prônent une théorie de l’action pratique, au ras des faits, fondée sur la microanalyse. En
opposition à une sociologie de l’action beaucoup plus normée, fondée sur la notion de rôle,
notamment celle de Parsons, ils insistent sur la « dimension cognitive de l'action ». La
structuration de la vie sociale au jour le jour crée progressivement des routines institutionnelles
et des logiques d’identités, à travers le contrôle réflexif des conduites et l’engagement des
partenaires dans des échanges ritualisés (DiMaggio & Powell 1997).

La démarche d’anthropologie des institutions nous invite à revenir au concret de l’institution,

afin de sortir de la représentation que l’institution se donne d’elle-même. Marc Abélès souligne
que la notion de culture administrative ou de culture institutionnelle présuppose l’existence
d’une définition de l’organisation comme un tout cohérent, animé par un projet unitaire et
homogène, donc l’image que se donnent complaisamment d’elles-mêmes les institutions. « Il
importe donc pour l’anthropologue de déconstruire ce qui se donne comme une institution, comme
un espace clos, un ensemble cohérent de croyances et de valeurs partagées, animé par un projet
unitaire et homogène. Ce qui intéresse au premier chef l’anthropologue, ce sont d’une part la
48 Introduction générale

matérialité de l’institution, de l’autre les rapports quotidiens en son sein » (Abelès 1995 p.76). La
pratique politico-administrative s’apparente à un bricolage. L’institution se construit en
manipulant et en bricolant des idéalités. « Sous l’homogénéité bureaucratique de surface se font
jour des tensions liées à la diversité des référentiels culturels. (…) L’institution, loin d’être traitée
comme une structure formelle, doit être pensée comme espace de confrontation entre des
représentations : dans cet espace se croisent des trajectoires en quête de pouvoir. » (Ibid. p.81-82).

Jean-Michel Eymeri-Douzans, Julie Gervais et Andy Cole nous invitent à appréhender ce qu’ils
appellent la culture d’institution. Il s'agit des schèmes perceptifs, cognitifs et évaluatifs par
lesquels « l’institution est faite corps et esprit, est appropriée donc individuée par ses membres, et qui
deviennent compétences à porter pour incarner, représenter, défendre, promouvoir, dans le cours de
leurs activités quotidiennes, ladite institution ». Il s’agit donc d’étudier les catégories mobilisées
par les individus pour considérer les acquis et le caractère figé et bricolé de la culture qui se joue
dans l’espace institué (Eymeri-Douzans, Gervais & Cole 2008).

Il va donc nous être utile de repérer les confrontations entre les références culturelles,
identitaires, professionnelles, dans les espaces concernés par ces changements, en l’occurrence
nos services déconcentrés de la Cohésion sociale et du Développement durable.

De la culture administrative au métier

Le champ bureaucratique est très concerné par la segmentation professionnelle et l’établissement

de groupes revendiquant des parcelles de compétences professionnelles et de savoirs de
gouvernement. Pour Danièle Linhart, le rapport au travail que les agents élaborent, l’identité
professionnelle qu’ils y développent, la relation qu’ils entretiennent avec leur institution et les
valeurs qu’ils portent sont extrêmement différents. Chaque administration constitue un monde en
soi, avec ses logiques professionnelles, son rapport à l’État, son système de valeurs, ses métiers,
ses formes de mobilité, ses modalités de promotion, ses relations interpersonnelles, bref sa vision
du monde tout autant que les conditions concrètes de travail qui y prédominent. En d’autres
termes, chaque administration socialise à sa façon ses futurs fonctionnaires de l’État (Linhart et
al. 2006 p.14).

La culture apparaît alors comme une appellation alternative de l’« esprit de corps », cultivé dans
les Grandes Écoles (ENA, X, Mines, Ponts, etc.) pour perpétuer leur position dominante dans la
formation des élites. Cette affirmation identitaire, recours incantatoire à un esprit commun,
 Introduction générale 49

supposé homogène, sorte d’essence dont est nécessairement imprégné chaque ancien élève, est
largement utilisé par les hauts-fonctionnaires pour affirmer leur position dominante dans le
champ politico-administratif (Thoenig 1987, 1996).

Cette réalité des « grands corps de l’État » pose la question de la reproduction de ce modèle par
les « petits corps ». Pour G. Jeannot, « ces corps techniques, subalternes, créés au fil du temps pour
répondre à des fonctions précises, poursuivent par mimétisme, mais dans une moindre mesure les
mêmes stratégies pour assurer leur pérennité » que les « grands corps » : par le haut, via
« l’extension de leurs prérogatives en revendiquant une position de généralistes détachée de leurs
objets initiaux » ; par le bas, en tant que « corps d’exécution définis le plus directement par des
savoir-faire particuliers ». Ces « petits corps » sont ainsi « réputés impossibles à gérer, alors que
les gestionnaires du personnel s’efforcent de les regrouper » (Jeannot 2005 p.608).

Pascal Ughetto notamment propose des précisions sur le concept de métier, à travers l'exemple
d'une réorganisation dans le domaine industriel. « Le métier est un ensemble de pratiques
professionnelles et de formes d'expertise que l'on oppose aux épreuves de travail sans se laisser
dominer par elles. » « Avoir du métier », c'est entretenir de longue date un rapport quotidien
avec des tâches à mener à bien, des activités à déployer et être dans une forme de familiarité avec
les difficultés rencontrées au travail. « Le métier est constitué des ressources, connaissances,
doctrines, méthodes, qui ne s'imposent pas de façon innée, mais résultent d'apprentissages formels et
informels. Ces ressources ne sont pas figées, mais s'inventent quotidiennement dans la pratique, et
s'expriment dans des configurations locales très prégnantes. La prise en compte de ces
problématiques du métier est donc facteur d'aisance et de santé dans le travail et dans l'activité
productive » (Ughetto 2011). Le sentiment largement exprimé de « remise en cause des cœurs de
métiers » montre les changements auxquels sont confrontés les agents au sein des structures
fusionnées.

Le travail que nous proposons ici est une explication et une analyse des lignes de clivages
fractionnant les groupes professionnels fusionnés dans les nouveaux services déconcentrés. Ces
rapprochements complexes regroupent autant de pratiques professionnelles et de revendications
identitaires, qui fondent différentes approches culturelles de la Cohésion sociale et du
Développement durable et qui entrent en conflit.
50 Introduction générale

3.2 Les fonctionnaires et leur autonomie au travail

Cette recherche s’inscrit dans l’étude des professions des cadres intermédiaires, les « bas
fonctionnaires », en charge dans les services de la mise en œuvre de l’action publique (Nay &
Smith 2002, Jeannot 2005, Baudot & Ould-Ferrat 2012, Dubois & Baudot 2012, Barrier, Pillon &
Quéré 2015). Il s’agit d’analyser les pratiques, c’est-à-dire le contenu du travail des agents, et la
manière dont le travail de ces personnes évolue avec la réforme.

La street level bureaucracy et l’État au guichet

Un important courant de recherche s’intéresse au fonctionnement quotidien et concret des

administrations au contact direct du public. Les travaux de Mickael Lipsky (1980, 2010) montrent
que les administrations ne sont pas des rouages anonymes d’application des programmes publics,
mais des espaces d’enjeux qui contribuent à former les politiques publiques. Ces recherches
remettent en cause le schéma traditionnel de l’application descendante de la décision. Étudiant
différents groupes professionnels dans différents secteurs de politiques publiques (policiers,
enseignants, travailleurs sociaux, juges), M. Lipsky souligne deux propriétés de leurs activités : le
contact permanent avec les citoyens et une forme d’autonomie et un pouvoir discrétionnaire dans
l’exécution du travail. Les « street level bureaucrats » prennent autant de décisions qu’ils n’en
appliquent, parce qu’ils ne sont jamais totalement encadrés. Ils disposent d’espaces d’autonomie
et de marges de manœuvre dans l’appréhension des situations et l’application de la décision, ce
qui leur fait jouer un rôle actif dans la définition même des politiques. Les agents de terrain
peuvent ainsi être considérés comme des policy makers, au même titre que les hauts
fonctionnaires. Cette position spécifique d’interface est par définition en tension, dans le sens où
les moyens à disposition des « street level bureaucrats » sont nécessairement trop limités par
rapport au nombre d’usagers, à la demande infinie qui leur est adressée et aux finalités parfois
contradictoires de la politique. Leur intérêt est donc de se protéger, ce qui renforce les
caractéristiques bureaucratiques de l’organisation.

Ces considérations renvoient à l’activité concrète des agents dans les administrations, à l’exercice
de la relation de service au quotidien. De nombreux travaux en France ont observé l’activité
concrète de ces agents de base dans la relation directe avec l’usager, au niveau des guichets
 Introduction générale 51

administratifs (Weller 1999). Ces travaux pointent la forte évolution de cette zone d’interface et
constatent la généralisation du traitement individualisé des populations et le développement de
critères techniques et normatifs censés encadrer les marges d’autonomie des agents (Spire 2008).

La zone d’incertitude que représente le guichet a fait l’objet de nombreuses réformes visant à la
maîtriser et à encadrer les pratiques professionnelles des agents. Cette reprise en main prend
deux formes : le fait de renforcer les contrôles, les indicateurs et les chaînes hiérarchiques et le
fait d’enrôler les pratiques et les savoirs professionnels des agents pour les mettre au service de
l’institution. Ce mouvement est significatif en ce qui concerne le traitement des populations
précaires (justice, politiques sociales), institutionnalisant la suspicion vis-à-vis de la demande.
« Les instruments contribuent à définir les critères de performance, les savoirs professionnels
apparaissent fortement balisés par les prescriptions institutionnelles et la marge de manœuvre des
acteurs, de plus en plus réduite, s’inscrit dans les dispositifs » (Baudot & Ould Ferhat 2012 p.4). Les
« ruses de l’intelligence » et de la subjectivité au travail sont davantage mobilisées au service de
l’efficience et d’un service public à moindre coût, plus qu’elles ne transgressent les impératifs
comptables dans une recherche d’équité (Dubois 1999, 2009).

Les savoirs, savoir-faire, compétences des fonctionnaires sont ainsi au cœur du travail public.
Leur mobilisation contribue « aux formes de pensée et de mise en ordre du monde, et aux routines
bureaucratiques par lesquelles l’État se forme, se perpétue et se légitime jour après jour » (Bongrand,
Gervais & Payre 2014, p.13). Ces professionnels détiennent des savoirs spécialisés et codifiés, ils
mobilisent des connaissances pratiques acquises avec l’expérience, ils savent comment traiter les
cas auxquels ils ont à faire face, ils se réfèrent à une conception partagée de leur fonction, ils se
reconnaissent dans une identité collective définie par leur spécialité, leur métier. C’est en effet
dans le travail concret et dans l’action que se donne à voir la mise en œuvre de ces savoirs
bureaucratiques, de plus en plus considérés comme des compétences professionnelles.

Depuis les travaux de M. Lipsky, on constate une évolution des conditions de la mise en œuvre
de l’action publique et de distribution des ressources publiques. Le guichet, comme lieu
d’interaction entre l’administration et le public, se situe de moins en moins au sein des services
déconcentrés. La front line n’est plus désormais la propriété exclusive de la bureaucratie, mais a
largement été externalisée. Evelyn Brodkin (2011) propose d’analyser l’activité de guichet au
niveau des street level organizations, actant le fait que l’action publique s’applique de plus en plus
par contrat (contractualisations, prestations, marchés publics, appels à projets). Les street level
organizations regroupent non seulement les différentes administrations publiques, mais aussi
52 Introduction générale

l’ensemble des structures qui concourent à la mise en œuvre de l’action publique : organisations
non gouvernementales, associations, entreprises, arrangements mixtes public-privé. De la même
manière que l’étude de l’activité des street level bureaucrats montre à la fois les contraintes et les
marges de manœuvre de ces agents au plus près des publics, les street level organizations
participent à l’application concrète des politiques publiques en tant que détentrices de la front
line et disposent d’importantes latitudes pour la mise en œuvre. Cependant, elles subissent
également les velléités de contrôle budgétaire de l’État central, qui agit de plus en plus comme un
commanditaire de prestations (via des instruments comme l’appel à projets, le reporting ou la
norme). La compréhension de l’action publique passe ainsi par la prise en compte de ces
structures et des conditions dans lesquelles elles concourent à sa mise en œuvre, ainsi que les
jeux de concurrence.

La position intermédiaire des agents publics : détection, traduction, coordination

Historiquement, les rôles administratifs et politiques convergent, avec l’émergence des hauts
fonctionnaires et un positionnement hybride de nombreux acteurs administratifs et politiques
entre les deux sphères. « La circulation d’individus entre les sphères administrative et politique,
phénomène marquant de la fin du XXe siècle (Birnbaum 1985), conduit à l’émergence de « super-
bureaucrats » (Campbell & Szablowski 1979) et de « pure hybrids » entre les deux groupes. Plus
récemment encore, la diffusion du new public management et les phénomènes de « politisation
fonctionnelle » ont favorisé cette labilité des frontières. Les agents administratifs sont incités à
prendre en considération les contraintes propres au champ politique, à anticiper les demandes
émanant du personnel politique, à s’investir personnellement dans des projets, et à endosser la
responsabilité de leurs décisions dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques »
(Bongrand, Gervais & Payre 2014, p.13).

Cette position intermédiaire de certains agents publics est aussi analysée par Olivier Nay et Andy
Smith (2002). Ils distinguent les courtiers et les généralistes par leur aptitude à intervenir dans
différentes arènes et à assurer un rôle de relais entre groupes. Le généraliste construit du sens
commun entre des milieux institutionnels qui ne recourent pas aux mêmes savoirs et aux mêmes
représentations (dimension cognitive de la médiation). Le courtier recherche des solutions
acceptables entre des groupes éloignés qui peuvent trouver un avantage à coopérer même s’ils ne
poursuivent pas les mêmes objectifs (dimension stratégique de la médiation). Il recherche une
entente minimale sur les termes de l’échange et sur les profits (matériels ou symboliques) que
 Introduction générale 53

chacun peut en retirer (Nay & Smith 2002 p.14-15). Ces positions de médiateur sont prisées dans
l’action publique. Ce renforcement va de pair avec le fait qu’elles sont de plus en plus dévolues
aux fonctions de leadership et que les fonctions situées à la base de l’organigramme en sont
progressivement dessaisies. C’est pourtant cette base de l’organigramme qui discute au quotidien
avec les autres organisations. Cette tendance à l’accaparement des fonctions de médiateur,
valorisées et valorisables socialement et professionnellement renforce la vision hiérarchique et
réduit l’autonomie au sein des services déconcentrés.

L’étude de l’action publique territoriale renvoie aux formes et aux conditions de l’exercice du
pouvoir lors de la mise en relation ou le mixage d’univers sociaux distincts. Les concepts de
« traduction » (Callon 1986) ou de « transcodage » (Lascoumes 1994, 1996) s’avèrent heuristiques
pour rendre compte des transformations de l’action publique et de l’action collective impliquant
l’État. Il s’agit à la fois d’analyser l’échange politique, les transactions entre groupes d’acteurs, la
coordination des intérêts et des stratégies, les différents univers institutionnels et les
configurations d’acteurs qui génèrent des savoirs, rôles, idées, intérêts, règles, croyances, qui
participent à l’action publique. L’enchevêtrement des enjeux, l’intersectorialité des programmes,
la transversalité des actions – publiques ou privées –, l’hétérogénéité des acteurs mobilisés
deviennent une constante y compris dans les domaines où le cloisonnement, le monopole de
gestion par un grand corps et un mode d’administration hiérarchique étaient jusqu’à récemment
la règle. L’hybridation des catégories d’analyse et d’action qui fondent les politiques devient ainsi
essentielle à mobiliser (Lascoumes 1996). Ces enjeux de traduction sont structurants dans la
mesure où nous nous intéressons à l’application territoriale des politiques publiques. Les services
déconcentrés constituent en effet les relais locaux des politiques et dispositifs élaborés par les
ministères. Cette position intermédiaire, à la jonction entre la stratégie et la mise en œuvre,
assure le rôle institutionnel des services déconcentrés. Mais nous n’oublions pas que ce sont les
hommes, au sein des services, qui travaillent à ces opérations de traduction et à « l’entre-
définition » des politiques publiques (Latour 1995, Amblard et al. 2005).

Routines administratives et ajustements mutuels partisans

La policy analysis américaine offre un regard critique sur les réformes volontaristes de
modification radicale des systèmes en place. Ceux-ci reposent sur des routines de
fonctionnement élaborées avec le temps, qui fixe des mécanismes de coordination. Ces
mécanismes « invisibles au regard de la théorie classique de l’administration » reposent sur des
54 Introduction générale

relations d’échanges, de négociations et d’ajustements réciproques entre partenaires, sur des

conflits actifs et des consensus négociés entre corps professionnels concernant l’interprétation
des problèmes et l’action, sur des communautés de pratiques entre partenaires bien différenciés,
mais organisés pour l’action (Lindblom 1965, Chisholm 1989).

Les interdépendances non formalisées, les logiques tacites de fonctionnement, les processus
d’ajustements mutuels sont des mécanismes extrêmement importants de résolution de problèmes
et de fonctionnement des organisations. Même s’ils sont peu rationnels, sous-jacents, sous-
estimés et qu’ils restent peu étudiés et méconnus, ils sont les principaux éléments qui font que
l’organisation fonctionne, sur les plans interne et externe. Le travail des secrétaires, loin de la
vision des fonctions supports à mutualiser, est un exemple de la dimension non rationnelle du
fonctionnement d’une administration. Plus généralement, c’est au moment des pauses, dans les
espaces interstitiels, dans les moments de non-travail, dans les discussions informelles et
personnelles, dans les constructions relationnelles entre agents que se construit la solidarité
organisationnelle et le sens au travail (Fustier 2012). Charles Lindblom (1959) évoque the science
of muddling through pour tenter de décrire le fonctionnement d’une administration publique : les
processus d’ajustements mutuels entre acteurs des différents services et partenaires, le
contournement systématique des règles par les agents pour agir à la marge, le bricolage
permanent qui caractérise la fabrique de l’action publique.

Donald Chisholm (1989) insiste sur le risque important de sur-coordonner et d’augmenter

inutilement le niveau d’interdépendance dans un système organisationnel : le modèle de
l’organisation bureaucratique et mécaniste provoque régulièrement des cercles vicieux qui font
en sorte que les « solutions » peuvent causer plus de problèmes, qu’on tente ensuite de résoudre
par les mêmes « solutions ». De toute évidence, après le « choc » provoqué par les fusions, les
routines administratives et les ajustements mutuels se remettent progressivement en place, dans
le cadre imposé et au-delà. Toute puissante et centralisée qu’elle soit, la hiérarchie est incapable
de contrôler l’ensemble des actions de ses agents et les évolutions endogènes de l’organisation.

Ces travaux mettent en doute le fait que les réformes structurelles par fusion et intégration
verticale et hiérarchique apportent davantage de coordination ou de performance. Ils démontrent
certaines conséquences bénéfiques des doublons dans l’action publique, qui permettent un
contrôle réciproque des administrations et un enrichissement mutuel des politiques publiques
(Chisholm 1989). L’évolution vers les guichets uniques ou la simplification du nombre
d’administrations n’est pas réellement mesurée. La réduction du nombre de fonctionnaires, si elle
 Introduction générale 55

est effective dans la fonction publique d’État, a largement été compensée par le développement
de la fonction publique territoriale. La création de plateformes gigantesques de gestion est
dénoncée au sein des directions métiers, qui y ont perdu de l’autonomie. Eugene Bardach (1998)
souligne le fait qu’un consensus existe dans les études sur l’évolution des administrations
publiques dans le domaine sanitaire et social, selon lequel les réorganisations produisent peu de
valeurs au vu du coût très élevé qu’elles représentent en temps, en énergie et en anxiété
personnelle pour les agents19.

3.3 les transformations professionnelles induites par les réformes

En matière d’expertise, l’État a pendant longtemps disposé du monopole de l’énonciation des

« technologies de normalisation » (règles juridiques, normes techniques…). Ces instruments de
gouvernement (Lascoumes & Le Galès 2004) constituent autant de « pilotes invisibles » maîtrisés
par les hauts fonctionnaires et les « grands corps », leur permettant de piloter de manière
technocratique l’action publique (Lorrain 2004). Cette logique technocratique est remise en
question avec les réformes et le développement de formes de concurrence entre expertises
déconcentrée et décentralisée, entre expertises nationale et internationale. Danièle Linhart et son
équipe de recherche (2006) observent un désarroi important chez les agents de la fonction
publique face à la modernisation du service public. Le champ des administrations et de la
bureaucratie est très concerné par la segmentation professionnelle et l’établissement de groupes
revendiquant des parcelles de compétences professionnelles et de savoirs de gouvernement. Pour
D. Linhart, le rapport au travail que les agents élaborent, l’identité professionnelle qu’ils y
développent, la relation qu’ils entretiennent avec leur institution et les valeurs qu’ils portent sont
extrêmement différents. Chaque administration constitue un monde en soi, avec ses logiques
professionnelles, son rapport à l’État, son système de valeurs, ses métiers, ses formes de mobilité,
ses modalités de promotion, ses relations interpersonnelles, bref sa vision du monde tout autant
que les conditions concrètes de travail qui y prédominent. En d’autres termes, chaque
administration socialise à sa façon ses futurs fonctionnaires de l’État (Linhart et al. 2006 p.14). Ce
sont bien ces transformations qu’il s’agit de saisir dans cette thèse.

19 Cité par Dupuis & Farinas (2010).

56 Introduction générale

Compétences, métiers, professions dans le secteur public

Les statuts de la fonction publique sont fortement interrogés par les réformes successives de
modernisation de l’administration et par les doctrines se référant au new public management.
L’utilisation extensive de la notion de compétence est particulièrement présente dans les
réformes de modernisation de l’administration depuis les années 90. Cette méthode place
davantage la focale sur l’atteinte des résultats et sur les impacts de l’action publique, que sur les
règles et procédures de l’administration publique traditionnelle. Elle illustre cette tension entre
les façons d’envisager l’État, l’administration publique et le travail des fonctionnaires, alors que la
fonction publique est traversée par des changements considérables.

Alistair Cole et Glyn Jones (2005) font référence aux circulaires Rocard (23 février 1989) et Juppé
(26 juillet 1995) pour montrer ces évolutions : une volonté politique d’optimisation des moyens,
une délégation plus importante des responsabilités aux partenaires locaux, une préoccupation
constante sur le service rendu et sur la relation de service à l’usager, le développement du
management des personnels, le développement du management par projet, le développement de
la « transversalité », l’évaluation de la performance, etc. Ceci dans un climat social où les
fonctionnaires et leur statut sont particulièrement dépréciés20.

La logique de la gestion administrative des carrières de la fonction publique est ainsi confrontée
au développement de la gestion des compétences, où les « référentiels » et « cadres de
compétences » entendent caractériser la spécificité des métiers de l’administration et le rôle des
fonctionnaires. Il s’agit d’énoncer un ensemble d’attendus professionnels – formulés en termes
d’expertise, de connaissances, de capacités managériales, d’aptitudes comportementales, voire de
traits de caractère qui prescrivent l’intervention des agents publics (Bongrand, Gervais & Payre
2012).

On peut noter que le nouveau cadre de définition des emplois publics par les compétences fait
référence aux notions de métiers et de professions. La réintroduction de ces notions dans le
vocabulaire de la gestion du personnel est significative de l’évolution de la gestion des ressources
humaines dans le secteur public. Les référentiels de la gestion prévisionnelle des emplois, des

20 On peut citer Yves Lichtenberger (1999) au sujet d’une certaine anticipation des logiques de la RGPP et de son
objectif mathématique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite : « N’a-t-on pas
l’impression que faute de savoir mobiliser les compétences de leurs salariés, certains employeurs en difficulté
privilégient la recherche de coupables et le tri par licenciements, parfois même au travers de plans dits « de
dégraissage » à la façon dont les Romains stimulaient leurs armées défaites qui commençaient à se rebeller : la
décimation d'un soldat sur dix était censé procurer du courage aux autres » (p.105).
 Introduction générale 57

effectifs et des compétences sont fréquemment nommés référentiels métier, s’appuyant sur des
« fiches métiers » ou « emplois types »21.

Pour G. Jeannot, « les besoins se définissent autour de fonctions à remplir, et non de statuts des
individus selon les corps ; d’où l’introduction de référentiels construits autour du couple composé,
d’une part, des missions à accomplir (dont on peut esquisser une évolution) et, d’autre part, des
métiers ou emplois types correspondants. (…) Ces référentiels, pour pouvoir être utilisés, supposent
une couverture de l’ensemble des fonctions par les emplois types. La rédaction de ces fiches
« métiers » est accomplie soit par des consultants externes, soit à travers des groupes de travail
mobilisant quelques fonctionnaires qui s’efforcent de synthétiser le contenu de leur activité et les
compétences qu’elle requière, mais aussi de déterminer les frontières avec d’autres métiers »
(Jeannot 2005, p.600). Le travail de rédaction de ces référentiels est donc un moment
particulièrement important de redéfinition de la fonction publique et de la gestion des carrières.

Toujours selon G. Jeannot, la place croissante de la référence au métier traduit la volonté de

mettre l’accent sur les compétences, les savoir-faire et le professionnalisme lié à l’activité des
fonctionnaires. « Le terme métier est alors mobilisé en position médiane pour faire tenir et mettre
en relation deux entités en mouvement : d’une part, le mouvement d’évolution des missions des
organisations publiques ; d’autre part, le mouvement des individus au cours de leur carrière, avec les
mobilités et les apprentissages qui y sont associés » (Ibid. p.607). Le métier permet ainsi, davantage
que ne le permettent les logiques collectives liées à l’organisation en corps de la fonction
publique, de réinvestir la dimension professionnelle de la carrière dans le secteur public.

Ces référentiels de compétences publiques posent toutefois à notre sens un double problème qu’il
est nécessaire de poser. Premièrement, ils sont produits par des professionnels de la gestion qui
définissent des formes d’évaluation du travail public, qui peuvent générer de la souffrance au
travail (Dejours 200322, Del Rey 2012). Deuxièmement, cet ensemble référencé des compétences
ne suffit pas à caractériser l’intégralité du travail administratif. Les notions de profession et
d’expertise spécifient davantage le caractère public de l’intervention des fonctionnaires. Dans les
entretiens, ces derniers font également référence à leurs identités ou cultures professionnelles, à
leurs métiers et à leur expertise. L’objet de cette thèse sera précisément de démontrer que le

21 L’élaboration du Référentiel national des certifications professionnelles (RNCP) au cours des années 2000, puis
celle de la Bourse Interministérielle de l'Emploi Public (BIEP), participent de cette logique de caractérisation et
illustrent l’ambition gestionnaire de déterminer le métier comme un ensemble fini de compétences.
22 « Si nous souhaitons faire des progrès dans l’évaluation, et si nous voulons nous débarrasser des effets
désastreux des méthodes contemporaines d’évaluation du travail sur la santé de nos contemporains, il faut
desserrer l’étau de la gestion et réinvestir dans les sciences du travail » (Dejours 2003 p.56)
58 Introduction générale

travail public s’appuie sur des capacités à mobiliser, en plus d’un savoir écrit et formel (fiche de
poste avec des compétences qui correspondent à des compétences), d’autres types de savoirs issus
de l’expérience personnelle en situation. Ces éléments sont relativement peu écrits malgré une
volonté managériale nouvelle de les formaliser.

L’application du modèle de l’entreprise ?

La thèse de Anne Debar, portant sur les évolutions du travail des directeurs départementaux et
des politiques de ressources humaines dans les Directions départementales, nuance les références
au modèle des restructurations en entreprise volontiers affiché par les réformateurs, et fustigé par
les organisations syndicales. La transformation de l’État au niveau territorial emprunte une voie
spécifique, « ni comparable aux restructurations en entreprise, ni bloquée par les multiples
spécificités de gestion des personnels publics. Elle cherche à ne pas trop bousculer les hommes. Elle
repose largement sur la qualité des cadres « de terrain ». Elle laisse supposer que c’est « en bas » de
la pyramide administrative qu’est la clé du succès » (Debar 2009 p.770).

Il reste que ces réformes nient, dans leur mise en œuvre, un certain nombre d’enjeux : les agents
sont peu impliqués dans leur construction. Les réflexions sur le travail, sur l’expertise, sur les
métiers, sur la formation, sur le lien des agents avec le terrain sont limitées. On observe un mal-
être profond des cadres intermédiaires, car le cœur de leur expertise est remis en cause et
dévalorisé. Les nouvelles formes d’expertise restent des injonctions, dans la mesure où les
existantes ne sont pas identifiées/valorisées et les dispositifs de formation démantelés. Les
réformateurs choisissent de ne pas défendre certains corps, alors précisément qu’il peuvent
contenir des agents dotés de compétences de coordination. Le cœur de métier des conseillers, par
exemple, était de défendre une vision large de l’intérêt général, d’encourager le développement de
positionnements alternatifs et de mettre en œuvre un soutien au développement des projets de la
société civile. Notre travail s’attache à faire état de ces absences et de ces choix délaissant des
aspects territoriaux et de relation avec la population.
 Introduction générale 59

4. Méthodes et terrains de recherche

Notre approche méthodologique de l’analyse des politiques publiques se fonde sur une entrée à
l’échelle méso, étudiant des organisations et des professions intermédiaires. Le choix des services
déconcentrés, à la croisée des injonctions des administrations centrales et de la mise en œuvre
territoriale, nous permet d’étudier le travail de traduction des organisations et des professionnels
intermédiaires, bénéficiant de marges de décision (nous n’incluons pas ceux placés directement
aux guichets). Ce rôle fameux de médiateur est très présent dans la littérature de science
politique : que se passe-t-il quand la politique est mise en œuvre, c'est-à-dire quand elle se
confronte aux représentations des acteurs auxquels elle est destinée (Faure, Pollet &
Warin 1995) ?

4.1 Cadre de la recherche

MUTORG-ADMI

Les premiers terrains inclus dans cette thèse ont été réalisés dans le cadre du projet ANR « Les
mutations organisationnelles de l’administration française » (MUTORG-ADMI – 2009-2012).
Coordonné par Philippe Bezès, ce projet s’inscrivait dans le cadre du programme « Gouverner et
administrer » de l’Agence nationale de la recherche (ANR), qui en assurait le financement. Ce
projet de sociologie de l’administration visait à analyser et comprendre ce qui constituait alors
l’un des volets majeurs de la réforme de l’État en France : la mise en œuvre de la réforme de
l’administration territoriale de l’État (RéATE).

Le début de cette recherche est donc imbriqué dans la partie du projet assurée par François-
Mathieu Poupeau, chargé de recherche CNRS au LATTS (École des Ponts Paris Tech - Université
Paris-Est). Intitulée « L’État territorial en chantier. L’analyse de la constitution des nouvelles
Directions départementales interministérielles (DDI) », cette partie du projet MUTORG-ADMI
s’intéressait plus particulièrement à l’échelon départemental, fortement impacté par les réformes,
car étant au cœur des mutations qui affectent l’organisation du service public et les pratiques
quotidiennes des agents qui le composent. Nous avons participé à cette recherche en tant que
60 Introduction générale

chargé d’études (deux contrats de 4 mois), spécifiquement orienté sur l'étude des Directions
départementales de la Cohésion sociale et de la Protection des personnes (DDCS/PP). Nous avons
ainsi effectué les premiers entretiens de cette recherche dans ce cadre, avant l’obtention d’un
financement de thèse du ministère de la Recherche.

Projet de thèse financé par le ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche

La construction du sujet de thèse visait à approfondir l’étude des changements qui touchent les
services déconcentrés, notamment les évolutions des relations entre les niveaux régionaux et
départementaux de la déconcentration. Il s’agissait également d’élargir le champ de la recherche,
initialement centré sur la Cohésion sociale, vers le domaine du Développement durable, autre
domaine touché par la logique de l’interministérialité. L’approche de sociologie administrative est
complétée par un positionnement d’analyse des politiques publiques et par une inscription dans
le champ de la sociologie des groupes professionnels.

Cette seconde phase d’étude visait à approfondir les premiers constats. Retourner en 2013 et 2014
dans les structures départementales de la Cohésion sociale étudiées en 2011 a permis d’aborder
l’évolution dans le temps de la structuration des nouveaux services : le fonctionnement
organisationnel transversal progresse-t-il et en quel sens ? D’autres difficultés ont-elles émergé ?
L’étude élargie aux structures régionales de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale
(DRJSCS) a permis d’aborder les changements importants provoqués par le découplage des
niveaux de pilotage et de mise en œuvre. Comment le nouveau dialogue de gestion se structure-t-
il entre les niveaux de la déconcentration ? Comment la complexification des logiques
hiérarchiques impacte-t-elle le fonctionnement des nouveaux services ? De plus, l’élargissement
de l’étude au champ de la rénovation énergétique de l’habitat (partant des services déconcentrés
en DREAL et DDT) a permis de mettre en regard les évolutions de la déconcentration dans deux
champs différents de politiques publiques.

Par ailleurs, il s’agissait d’approfondir notre recherche sur les pratiques professionnelles au sein
des services : assiste-t-on à l’émergence, à défaut d’une culture commune, d’un ensemble de
valeurs, identités professionnelles qui dépassent les anciennes structures ? La manière de
travailler des agents a-t-elle changé ? Nous avons, à ce titre, multiplié les entretiens avec les
différentes catégories d’agents de la fonction publique dans les services déconcentrés (managers,
 Introduction générale 61

cadres, inspecteurs, conseillers, rédacteurs, techniciens, secrétaires, etc.), alors que notre
première phase s’était limitée pour l’essentiel à interviewer les responsables de pôles et la
direction.

Enfin, le projet de thèse visait à situer les services déconcentrés dans la réforme et en tant
qu’acteurs intermédiaires des politiques publiques. L’objectif était d’élargir les investigations
pour d’une part, comprendre la réforme et, d’autre part, étudier l’évolution de l’ensemble de la
chaîne d’application des politiques publiques, de l’amont à la mise en œuvre. Nos entretiens en
administrations centrales ont porté sur la dynamique de la réforme, sur l’application des
politiques publiques et sur le rôle des nouveaux services déconcentrés. Nos entretiens auprès des
partenaires/opérateurs/prestataires/délégataires de l’action publique (collectivités territoriales,
établissements parapublics, associations, usagers) nous ont permis de mettre en perspective
l’évolution de la déconcentration étatique dans l’action publique territoriale. L’objectif était
d’étudier l’impact des réformes sur les politiques publiques portées par les services déconcentrés
dans les territoires : les réformes ont-elles favorisé une plus grande capacité pour l’État à peser
sur les champs qui le concernent ? De nouvelles régulations sont-elles à l’œuvre entre les
services déconcentrés de l’État et les acteurs qui font partie de leur environnement quotidien ?

4.2 Terrains de recherche : étudier deux nouveaux secteurs

interministériels de politiques publiques

Le Développement durable et la Cohésion sociale constituent deux regroupements

interministériels créés par la RéATE dans une logique de fusion. En rapprochant un certain
nombre de politiques publiques, de corps et de professions, la réforme crée de nouvelles entités
censées se mettre à fonctionner ensemble. Elle formalise deux nouveaux domaines de politiques
publiques et en établit les nouvelles frontières. Au-delà d’une question rhétorique,
« Développement durable » et « Cohésion sociale » s’établissent comme les nouveaux projets
déterminant l’intervention des services de l’État, regroupant un certain nombre de dispositifs et
qui s’imposent dans la définition de l’action publique.
62 Introduction générale

Développement durable et Cohésion sociale comme nouveaux projets institutionnels

La tenue du Grenelle de l’environnement (2007) a abouti à un ensemble de dispositions autour de

l’environnement et de la prévention des risques. Le regroupement interministériel du
Développement durable est composé des administrations centrales et des corps techniques de
l’Équipement, du Logement, de l’Écologie et de la partie énergie traditionnellement rattachée au
ministère de l’Industrie (corps des Mines) (Lascoumes et al. 2014). Ce nouveau ministère s’incarne
au niveau régional dans les Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du
logement (DREAL). Au niveau départemental, les Directions départementales des territoires
(DDT) rapprochent les corps des ministères de l’Équipement, du Logement et de l’Agriculture.
Les corps de l’Équipement et des Mines constituent depuis longtemps les « grands corps
techniques » de l’État (Thoenig 1987, Gervais 2007). Les DDT doivent recentrer leurs activités
techniques vers ces politiques prioritaires. Dans cet objectif, la RGPP a donc prévu qu’elles se
désengagent d’ici 2011 de leurs activités d’ingénierie concurrentielle, qu’elles effectuaient sous
forme de maîtrise d’œuvre ou d’assistance à maîtrise d’ouvrage auprès des communes ou de leurs
groupements. Il s’agit donc de redéployer les moyens des activités où l’offre privée existe déjà, ou
peut se développer, vers les domaines nouveaux ou en croissance dans le domaine de
l’environnement et de la prévention des risques. Les DDT doivent, par exemple, développer leur
expertise technique sur les dispositifs d’amélioration de la performance énergétique des
bâtiments. La fusion des DDAF et des DDE est un gage d’une meilleure efficience de
l’administration de l’État dans le département. Ainsi, dans les procédures d’aménagement, elle
doit permettre de remplacer une juxtaposition d’avis par une position plus synthétique et
positive. Elle conduit à créer des équipes mixtes sur des thématiques telles que l’environnement,
l’eau, les risques, fournissant un interlocuteur unique aux partenaires extérieurs. Elle est
l’occasion de créer des structures de connaissance territoriale et de prospective, au sein
desquelles les deux anciens services mettent en commun leurs données, développent des
systèmes d’information géographique et des outils de valorisation de diagnostics territoriaux de
façon à proposer une gestion raisonnée des territoires. Cette fusion interministérielle est vécue
par les agents comme une annexion du grand ministère de l’Équipement par le petit ministère de
l’Écologie23, ce qui questionne la raison d’être et les modalités d’intervention des « grands corps
techniques ». Néanmoins, le Développement durable constitue une tentative de relance de
nouvelles dynamiques, car il s’agit d’une thématique très valorisée (Lascoumes et al. 2014).

23 Analyse récurrente dans les entretiens réalisés dans les anciennes administrations de l’Équipement (CGEDD,
DREAL, DDT) entre 2011 et 2018
 Introduction générale 63

Le regroupement interministériel de la Cohésion sociale correspond quant à lui à une

restructuration en profondeur des anciennes administrations sanitaires et sociales,
traditionnellement fortement structurées à l’échelon départemental (DDASS). Les anciennes
administrations centrales, jugées déliquescentes (Pierru 2011), sont fortement réorganisées par
une nouvelle élite du Welfare (Genieys 2008). Les grandes lignes de cette réforme de la RGPP sont
la création des Agences régionales de la Santé (ARS), de la Direction générale de la Cohésion
sociale (DGCS) et du puissant Secrétariat général des ministères chargés des Affaires sociales
(SGMCAS) intégrant les ressources humaines et financières de six anciens ministères, dont ceux
de la Jeunesse, des Sports et de la Ville. Les « petits corps » des agents sociaux, habitués à
fonctionner dans l’ombre des « grands corps techniques », sont historiquement beaucoup moins
structurés que ces derniers (Chopart 2000, Warin 2012) et le regroupement autour de la notion
« cohésion sociale » fait débat (Donzelot 1994, 2006, 2008). Au niveau territorial, les Directions
régionales de la Jeunesse, des Sports et de la Cohésion sociale et les Directions départementales
de la Cohésion sociale (et de la Protection des personnes) sont soumises à des problématiques
importantes de masses critiques pour assurer le travail territorial.

Un nouveau vocable issu du paradigme néolibéral européen

Développement durable et Cohésion sociale sont de nouveaux vocables issus des doctrines de
l’Union européenne. Ces notions s’inscrivent dans le contexte de déploiement des doctrines
votées par les États membres en ce qui concerne la construction européenne et le développement
des territoires. Les analyses des chercheurs néomarxistes sont très claires sur l’utilisation de ces
termes, qui révèlent l’évolution récente du paradigme néolibéral européen vers la gestion des
risques et des obstacles à la compétitivité des métropoles et des territoires :

« Il ne s’agit pas simplement d’effet de mode lorsque l’on évoque la cohésion sociale ou le
développement durable en lieu et place respectivement de la solidarité sociale et de la protection de
l’environnement. Le changement de terminologie consacre un changement de raison d’être de ces
politiques. Il en va du développement durable comme de la cohésion sociale dont
l’instrumentalisation par la doctrine et les politiques néolibérales est parfaitement analysée dans le
travail de N. Brenner. La solidarité sociale comme la protection de l’environnement visaient à
résoudre des problèmes en soi (pauvreté, exclusion, dégradation environnementale). La cohésion
sociale et le développement durable sont des politiques au service d’un agenda qui les surplombe : la
compétitivité des territoires. Un tissu social qui se délite, un milieu environnemental en crise ne sont
64 Introduction générale

plus, en soi, des problèmes en regard de certaines valeurs collectives, voire d’une éthique, d’une
certaine façon de concevoir le « vivre ensemble ». Il s’agit davantage de dynamiques qui minent la
compétitivité des métropoles, car ils engendrent des risques (émeutes, violences urbaines, pollutions
majeures) qu’il faut non pas faire disparaître, il faudrait alors s’attaquer à leur origine donc au
régime d’accumulation, mais dont il faut contrôler le niveau, l’intensité » (Jouve 2007, lecture de
Brenner 2004).

L’intérêt de notre travail est donc également de réfléchir au redéploiement de l’État vis-à-vis de
l’évolution du paradigme européen, et ses conséquences sur l’application des politiques publiques
au niveau territorial. « Néo-marxist and regulationist perspectives insist on the shift under way from
the “Keynesian welfare state” to the “Schumpeterian workfare state” which stresses flexibility in the
workforce, the promotion of international competitiveness and a recasting of social policy »
(Jessop 2002).

Trois destins de politiques publiques fortement différenciés

Cette thèse souligne l’impact de la conjoncture politique lors des réformes sur les décisions de
réorganisation et sur la restructuration de l’action publique. Les réformes ne sont pas seulement
organisationnelles. Ou du moins les restructurations organisationnelles ont un impact important
sur le soutien apporté aux politiques publiques. Nous constatons en effet que différentes
politiques publiques de la Cohésion sociale et du Développement durable subissent des destins
différents, principalement du fait du positionnement politique du gouvernement lors de la
réforme. Notre analyse se place dans le contexte de la RGPP entre 2007 et 2012, soulignant
l’impact sur l’action publique de cette politique structurelle. Dans les différents champs de
l’intervention étatique, les politiques publiques ne bénéficient pas du même soutien.

Les politiques d’hébergement et de logement des personnes défavorisées sont considérées comme
des politiques d’État, correspondant à un service public de protection sociale ne pouvant être
exercé que par l’État. Le contexte européen de la fin des années 2000 pousse à une prise en
compte renouvelée des problématiques liées à l’hébergement des personnes sans domicile fixe, à
travers le paradigme du Housing first/Logement d’abord (Damon 2009). En France, les lois DALO
(2007) et MOLLE (2009), poussent à articuler de manière plus efficiente les problématiques
d’hébergement et de logement, auparavant dissociées entre les services ministériels du Logement
(DDE) et des Affaires sociales (DDASS). L’organisation des nouveaux services déconcentrés va
 Introduction générale 65

bénéficier de ce contexte et l’on constate l’apparition de services (ou pôles) hébergement-

logement dans les DDCS/PP en charge de la mise en œuvre de cette politique.

Les politiques étatiques de Jeunesse et d’éducation populaire sont quant à elles en

décomposition. Elles souffrent de l’évolution du paradigme sur la jeunesse vers une libéralisation
du secteur des loisirs, considéré comme solvable et susceptible d’être désinvesti par les pouvoirs
publics (Lochard & Simonet 2003). On observe un désengagement des pouvoirs publics du
soutien aux associations socioculturelles après une période de forte croissance de l’emploi
associatif dans les années 1990-2000 (Hély 2009). S’y ajoute une phase historique d’effondrement
de l’influence de l’éducation populaire et de toutes les formes d’éducation alternative (Heluwaert
2002). Les corps professionnels de la Jeunesse et de l’éducation populaire se considèrent en voie
d’extinction.

Dans le champ du Développement durable, la politique de rénovation énergétique de l’habitat est

fortement soutenue entre 2007 et 2017. La « transition énergétique » a le vent en poupe au
niveau européen (paquet énergie climat en 2005) (Debizet 2011, Zelem & Beslay 2015). Par
ailleurs, il y a un fort enjeu national de relance du secteur du bâtiment (Pollard 2010), auquel se
greffent de nombreuses problématiques : construction de logements, emploi dans les territoires,
évolution professionnelle des artisans, etc. Le Grenelle de l’environnement (2007) lie cette relance
sectorielle avec les problématiques énergétiques. Les dispositifs du Crédit d’impôt
développement durable (CIDD, devenu crédit d’impôt transition énergétique - CITE) ou l’écoprêt
à taux zéro sont, de fait, un subventionnement des filières d’emploi du bâtiment (Vauglin 2011).
Pourtant, nous verrons que les services de l’État ont du mal à se positionner au niveau de la
coordination de cette politique complexe et multi partenariale.

4.3 Les outils de la recherche : observations, entretiens semi-directifs,

sources institutionnelles

« L’objet de la sociologie est ce que les gens font ensemble, ce qui conduit à porter plus d’attention
aux catégories d’activité qu’aux catégories de personnes ; ce qui se produit, les résultats de l’action
collective, aurait pu se dérouler autrement, c’est-à-dire que ces résultats sont contingents ; il n’est
donc jamais possible de réduire cette action collective et ses résultats à un acte unique, un facteur
66 Introduction générale

principal ; dès lors, nous ne devons pas tant rechercher les causes de l’action collective que l’envisager
comme un processus et en faire alors l’histoire, en décrire le déroulement. La plupart des processus
que nous étudions sont le fruit du travail de quelqu’un » (Howard Becker cité par Perrenoud 2013).

Nous avons réalisé environ 120 entretiens semi-directifs 24 pour cette enquête, qui constituent le
principal matériau original de cette thèse. L’enjeu de la sociologie étant de construire une analyse
à partir de la réalité telle qu’elle est perçue par les acteurs, nous considérons comme les
interactionnistes que c’est le langage qui exprime le mieux les tenants et aboutissants des
représentations qui structurent la réalité. L’entretien constitue ainsi un mode d’accès privilégié
aux faits sociaux dans la sociologie de l’action publique (Pinson & Sala Pala 2007). Ce corpus est
utilisé dans le texte selon quatre usages : un usage informatif, dans le but de reconstruire le
déroulement des processus de réforme, un usage compréhensif, avec l’objectif de repérer les
différents points de vue, prises de positions et actions des acteurs dans ces processus ; un usage
heuristique, car une partie importante des idées développées dans cette thèse proviennent de
manière inductive des rencontres sur le terrain ; un usage démonstratif, les entretiens étant cités
dans le corps du texte pour enrichir les descriptions et soutenir les démonstrations 25.

Notre méthode d’enquête articule plusieurs volets :

Deux enquêtes monographiques régionales de sociologie administrative ont été réalisées sur la
mise en place de la RéATE et sur le fonctionnement des nouvelles Directions régionales et
départementales interministérielles.

Entre 2011 et 2013, nous avons passé une trentaine de jours dans une petite région française (trois
départements), alternativement dans une Direction Régionale de la Jeunesse, des Sports et de la
Cohésion Sociale (DRJSCS), dans une Direction départementale de la Cohésion sociale (DDCS) en
chef-lieu de région et dans une Direction départementale de la Cohésion sociale et de la
Protection des personnes (DDCSPP). Les chefs de service nous ont ouvert l'accès à un certain
nombre de documents sur le processus de réforme et les problématiques liées aux missions. Ils
nous ont également permis l'observation des échanges en Comités de direction. Nous avons
également interviewé un certain nombre de fonctionnaires de catégories A+, A, B et C, pour
certains plusieurs fois sur trois ans. Des entretiens ont été également menés en DDT et en
Préfecture (SGAR) dans la région.

24 Liste des entretiens en annexes

25 Le choix a été fait, dans les transcriptions présentées, d’expurger les entretiens des pauses, hésitations, fautes de
grammaire et de syntaxe, tout en gardant les expressions du langage parlé, dans un souci d’authenticité.
 Introduction générale 67

En 2014, nous avons passé quatre mois dans une autre région française (trois départements), au
sein d’une Direction régionale de l’Équipement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL).
Nous avons réalisé de nombreux entretiens, ainsi que des observations du fonctionnement
quotidien du service, notamment en participant aux réunions internes et externes sur la
thématique de la rénovation énergétique de l’habitat. Nous avons également rencontré des
acteurs en DDT, en Préfecture, en DRJSCS et de nombreux partenaires dans cette région.

Ces deux monographies régionales sont enrichies par un ensemble d’entretiens avec les
partenaires directs de l’État local, participant à la mise en œuvre, dans ces mêmes régions, des
politiques publiques de la Cohésion sociale ou de la rénovation énergétique de l’habitat. Ont été
rencontrés des élus et chargés de mission des différents niveaux de collectivités locales, des
chargés de mission au sein des agences étatiques et décentralisées, des responsables d’agences ou
de chambres consulaires régionales, des directeurs d’associations et de fédérations associatives
dans les domaines de la jeunesse, de l'action sociale et de l’environnement, des animateurs de
centre de loisirs, des personnels de centres d'hébergement d'urgence, des professionnels de la
rénovation énergétique (artisans), etc.

Des investigations ont été également réalisées dans les Administrations centrales des ministères
sociaux et du Développement durable (Ministères, Directions Générales, Inspections Générales,
Syndicats de la fonction publique). Des hauts fonctionnaires intégrés dans les instances
décisionnaires de la RéATE (anciens Secrétaires généraux, anciens membres de la Mission
interministérielle de la réforme de l’administration territoriale de l’État - MIRATE) ont été
interviewés pour mieux appréhender le processus de réforme.

De nombreuses sources institutionnelles (Journal Officiel, circulaires gouvernementales,

directives ministérielles, rapports d’inspection, rapports de la Cour des comptes, rapports
parlementaires, rapports de missions, rapports d’évaluation, documents de travail locaux) ont été
mobilisées pour compléter et objectiver les entretiens avec les acteurs.

4.4 Deux monographies régionales concernant trois politiques publiques

L’intérêt de ces trois études de cas est de mettre en perspective des pans de l’État qui s’ignorent.
Trouver des points de comparaison entre les domaines de la Cohésion sociale et du
68 Introduction générale

Développement durable nous dit beaucoup de choses sur les conséquences des réformes sur
l’ensemble du service public et de la société. Dans la recherche en science politique, les études
restent sectorielles. Elles portent soit sur l’État social, soit sur l’Équipement et l’Ecologie, jamais
sur les deux. Il existe d’ailleurs deux champs académiques distincts, y compris en ce qui concerne
les publications.

Il s’agit par là même de porter un regard sur l’esprit de la RéATE, qui vise à faire travailler
ensemble des administrations jusqu’alors distinctes. Nous analyserons ainsi la manière dont les
nouveaux services apprennent à se côtoyer et à produire ensemble (ou non) de nouvelles formes
d’action publique.

Espace et temps : des petites régions rurales impactées par les réformes

Concernant les monographies, le choix a été fait de valoriser la dimension territoriale de la mise
en œuvre des politiques publiques dans les régions, départements et intercommunalités. Nous
avons fait le choix d’étudier des territoires ruraux, très éloignés des problématiques parisiennes,
assez peu peuplés et peu attractifs. L’idée était de favoriser l’étude du droit commun, hors
mesures exceptionnelles. L’ambition était de s’intéresser à des zones peu prises en considération
dans les réflexions sur les réformes, alors qu’elles cumulent les handicaps :

• Une attractivité réduite : les services déconcentrés de ces régions connaissent un turn over
élevé des fonctionnaires. Ils présentent une proportion importante de jeunes agents, en
première affectation, qui restent rarement au-delà de trois ans. Cette jeunesse peut
générer de l’émulation, mais également poser un problème d’expérience. Si le taux de
rotation des cadres et managers est très important, les agents de catégories B et C restent
en revanche sur place, et présentent un profil plutôt âgé.

• Une expertise territoriale limitée : les services déconcentrés, les chambres consulaires, les
collectivités territoriales sont constitués de petites équipes, peu dotées en expertise
spécialisée. Le caractère rural de ces régions est prononcé : peu de villes, de nombreuses
communes peu regroupées, donc une expertise parcellaire. Dans ce type de territoire, le
rôle de l’État à travers les Préfectures, les sous-préfectures, les services déconcentrés, les
subdivisions territoriales, est historiquement primordial pour compenser ce manque
d’expertise territoriale et assurer la péréquation du service public. Les conditions (et les
possibilités) d’exercice de cette expertise sont précisément l’enjeu de cette thèse.
 Introduction générale 69

• Des populations et des rapports au territoire spécifiques : l’organisation de l’habitat, les

problématiques d’isolement rural, les profils d’activité, les modes de vie sont éloignés du
monde urbain et des représentations parisiennes

• Des territoires non innovants. Afin d’appréhender les logiques d’application du droit
commun, il apparaissait intéressant d’étudier des territoires basiques, où les choses
mettent du temps à bouger, où l’inertie peut être importante, où le rapport au temps est
différent.

Le choix s’est porté sur deux petites régions constituées de trois départements. Il apparaissait
ainsi possible de rencontrer l’ensemble des responsables départementaux, en plus des
responsables régionaux. Il est significatif de souligner que les régions étudiées n'existent plus
aujourd’hui, car elles ont été fondues dans des ensembles plus vastes depuis janvier 2016
(application de la loi NOTRe). Une nouvelle vague de réformes de l'organisation de l’État et des
pouvoirs publics a eu lieu. Ces régions ont été fusionnées à des régions plus puissantes
économiquement.

Un intérêt particulier est porté aux temporalités sur un laps de temps relativement long, mais
tangible et proche de nous (une dizaine d’années 2005-2015). Ce choix est lié à l’accumulation
des réformes structurantes sur cette période : LOLF, Acte II décentralisation, RGPP, RéATE,
MAP, MAPTAM, NOTRe, etc. Cette concentration nous amène à nous rapprocher de l’hypothèse
d’un mouvement permanent de réformes (Hood 1991).

Enjeux et difficultés rencontrées

L’entrée sur les différents terrains n’a pas constitué une difficulté, bien au contraire. En ce qui
concerne la réalisation de monographies, l’ouverture des terrains par les chefs de service a été
facilitée, ainsi que la mise à disposition d’information, la possibilité d’assister aux réunions de
service, ou d’utiliser les véhicules de service pour réaliser les entretiens dans l’ensemble de la
région. Nous soulignons un intérêt largement partagé par les acteurs rencontrés pour parler de
leur travail quotidien et des évolutions qu’ils vivent dans la mise en œuvre des politiques
publiques. En ce qui concerne les fonctionnaires, la logique de l’information au public l’emporte
facilement sur le devoir de réserve. De surcroît quand il s’agit d’un travail de recherche large
(anonymisation) et sur le long terme.
70 Introduction générale

On observe néanmoins que nos retours de terrain ont eu des conséquences. Le directeur régional
de la DRJSCS nous a fermé l’accès à ses services après l’entretien réalisé avec lui, interdisant à ses
agents de nous rencontrer (nous avions fait quelques entretiens au préalable). À l’issue du travail
d’enquête, la DREAL a refusé la diffusion du rapport réalisé sur le fonctionnement de la politique
publique régionale de rénovation énergétique de l’habitat, alors que des réunions d’information
avaient été programmées entre le doctorant, les services et les partenaires interviewés. Deux
raisons ont été invoquées : le caractère critique du rapport dans une petite région où l’anonymat
aurait été difficilement tenable ; l’imminence de la réforme régionale issue de la loi NOTRe
début 2015, qui réactivait des tensions importantes dans le service et avec les Conseils régionaux
et générait une nouvelle période d’incertitude. Ces fermetures nous ont poussés à rencontrer
d’autres acteurs à l’échelle régionale dans une autre région similaire.

Les acteurs interviewés se sont montrés largement diserts pour décrire et échanger sur les
réformes qui les impactaient directement. En 2011 et 2012, nous nous sommes souvent retrouvés
comme le premier interlocuteur qui prenait le temps d’échanger sur les nouvelles conditions de
travail et qui menait une démarche évaluative globale sur la réforme et ses impacts. Beaucoup
d’agents ont profité de ces échanges pour « vider leur sac », « déballer ce qu’ils avaient à dire »,
évoquant l’impact des évolutions organisationnelles sur leur vie personnelle, les difficultés liées
aux rapprochements de services, aux évolutions statutaires et sociales, aux angoisses générées
par l’incertitude, aux problématiques de locaux, aux déménagements, aux fermetures, aux
éloignements de collègues, etc. Le doctorant s’est ainsi retrouvé dépositaire d’une parole
largement critique des réformes et des conditions du changement, souvent confronté à des pleurs
et de l’émotion, témoin d’une souffrance au travail importante dans les nouveaux services.
L’enjeu a donc consisté à mettre à distance l’objet et les discours afin de construire l’analyse et
discuter le sujet. Il s’agissait bien de résister à faire une analyse d’impact de la RéATE pour
construire véritablement une recherche sur les réformes.
 Introduction générale 71

Problématique et hypothèses

Problématique

La RGPP et la RéATE affirment que les services déconcentrés régionaux vont assurer le pilotage
stratégique, l’observation, l’évaluation, la formation, le dialogue de gestion dans les territoires.
Toutefois, la réforme se caractérise par une absence de réflexion sur les professions et l’expertise
des agents et son application remet en cause une partie de l’expertise territoriale de l’État.
Comment le niveau régional se positionne-t-il dans son nouveau rôle territorial de
coordination ? Comment l’expertise des agents territoriaux se reconstruit-elle ?

Hypothèse 1 : La réforme contre les professions ?

Les réformes sont focalisées sur la dimension institutionnelle, cherchant à diminuer les coûts à
court terme de l’administration et à augmenter la « performance » de l’action publique.
L’organisation n’est pensée qu’à travers ce prisme instrumental. Les professions et l’expertise des
agents dans la mise en œuvre des politiques publiques ne sont pas évoquées. Ce faisant les
réformes cassent les routines de travail et les systèmes de détection locaux de l’État, jusqu’à
remettre en cause la nodalité de sa présence territoriale. Certains agents au niveau territorial
n’ont pas été en mesure de se constituer en groupe professionnel susceptible de codifier et
défendre son expertise.

Hypothèse 2 : Quel processus d’apprentissage concomitant aux réformes ?

L’État régional est chargé de monter en expertise sur la nodalité. Il ne dispose pourtant pas de
moyens de formation ou de recrutement spécifiques ; il est sans pilotage central, déconnecté
d’une réalité de mise en œuvre essentiellement départementale. Les collectivités pratiquent
l’isomorphisme institutionnel et proposent de ce fait peu d’innovation territoriale ou experte. Il
en résulte des transferts de compétences et une dispersion de l’expertise.
72 Introduction générale

Hypothèse 3 : Un État davantage « à distance » ou de plus en plus contrôlant ?

Ces propositions renvoient à la théorie d’un État « à distance », dans la mesure où l’État central
renforce son emprise sur la définition de l’intérêt général (recentralisation). Toutefois, nous
montrons que l’État continue de disposer de relais importants dans les services déconcentrés et
les agences, voire renforce cette présence. La territorialisation des politiques publique reste faible.
On fait ainsi l’hypothèse d’une présence de l’État de plus en plus hégémonique qui s’impose dans
les territoires, avec moins de diversité dans ses positions, mais davantage de contrôle.

Les enjeux de cette thèse sont ainsi de trois ordres. Il s’agit en premier lieu de démontrer que
l’État définit l’intérêt général en s’appuyant de moins en moins sur l’expertise de terrain. On
observe une recentralisation forte, qui confine plus au centralisme qu’à l’État à distance. En
second lieu, cette thèse articule ce constat d’une recentralisation tendancielle et la perte
d’expertise des services déconcentrés de l’État. Ceux-ci sont en effet davantage contrôlés, moins
autonomes, moins originaux et innovants dans leur expertise. Enfin, au-delà d’une analyse par
l’État uniquement, cette thèse montre que cette expertise n’est pas forcément reprise par les
collectivités territoriales, surtout en milieu rural. On observe des effets de dispersion de
l’expertise et de concurrence entre acteurs locaux. La coordination de l’action publique est
inefficace.
 Introduction générale 73

Plan de la thèse

Dans une première partie, nous abordons les évolutions des services déconcentrés, impactés par
la Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE). Nous présentons dans un premier
temps l’évolution de l’action publique territoriale. Les services déconcentrés de l’État occupent
un rôle majeur dans la gestion publique territorialisée, malgré le processus de décentralisation et
les transferts importants de compétences aux collectivités locales. Ce rôle se fonde sur l’expertise
des agents publics au niveau local (Chapitre 1). La RéATE modifie en profondeur l’organisation
des services déconcentrés. Leur maintien malgré tout génère un flou dans la distribution des
compétences au niveau territorial (Chapitre 2).

Dans une seconde partie, nous abordons les évolutions de l’État social, sous le nouveau projet
institutionnel de la Cohésion sociale. Nous constatons que les réformes organisationnelles se
nourrissent des évolutions législatives en ce qui concerne la définition de ce domaine
(Chapitre 3). Une première étude de cas, la politique d’hébergement et d’accès au logement des
personnes défavorisées, est mobilisée pour montrer la pertinence du maintien des services
déconcentrés… au niveau départemental (Chapitre 4). Une deuxième étude de cas, la politique de
jeunesse saisie à travers le corps des Conseillers d’éducation populaire et de jeunesse, discute des
problématiques de l’expertise locale des agents de l’État et de la disparition d’une partie de celle-
ci au cours des réformes (Chapitre 5).

Dans une troisième partie, nous abordons les évolutions liées à la mise à l’agenda des enjeux
d’énergie-climat. Les notions de développement durable puis de transition énergétique
définissent le cadre sémantique des nouvelles politiques écologiques d’aménagement du
territoire (Chapitre 6). La troisième étude de cas, au sujet de la rénovation énergétique de
l’habitat, montre les enjeux de définition et de luttes institutionnelles entre les différentes entités
publiques investies dans ce domaine. L’expertise est loin d’être mobilisée efficacement
(Chapitre 7). Nous montrons ainsi les enjeux liés à l’expertise de terrain pour la coordination de
l’action publique territoriale.
74 Introduction générale
 1re PARTIE 75

1re PARTIE

Les services déconcentrés à l’épreuve de la RéATE

Les règles du jeu de la régulation publique sont en constante évolution. Cette partie utilise le
corpus de la sociologie administrative de l’État pour analyser les reconfigurations de l’action
publique étatique lors de la Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) en 2010.

Issue des thèses jacobines, l’organisation territoriale du pouvoir a fortement évolué au cours de
la 2e moitié du XXe siècle, notamment affectée par les logiques de décentralisation et
d’externalisation des compétences en matière d’action publique. La place des services
déconcentrés de l’État est régulièrement interrogée (Dupuy & Thoenig 1985, Duran 2006, Bezès
2009, Epstein 2013). Historiquement, l'organisation territoriale de l’État en France se singularise
par la coexistence de deux logiques institutionnelles : une logique horizontale et territoriale de
représentation du pouvoir central par des Préfets au niveau départemental ; une logique verticale
et sectorielle de déclinaison et d'application des politiques ministérielles aux niveaux régional et
départemental, via des services déconcentrés sectoriels spécialisés dans cette tâche (Directions
régionales et Directions départementales), La RéATE présente une hybridation originale de ces
deux logiques traditionnelles d'organisation des institutions étatiques. La réforme bouleverse
profondément « la cartographie des différents réseaux territoriaux de l’État en imposant une
nouvelle division du travail grâce à de nouveaux découpages et en réorganisant leurs relations
hiérarchiques » (Bezès & Le Lidec 2016).

La RéATE apparaît comme une tentative de mise à jour de la déconcentration à l’aune de ces
évolutions. Cette réforme structurelle consiste en une vaste entreprise de réorganisation et de
replacement des services déconcentrés dans les territoires. La RéATE réinterroge la
déconcentration selon deux entrées :

• Au sein de l’État, la réforme réinterroge : les liens entre les services déconcentrés et les
administrations centrales ; l’opposition entre les logiques de sectorialité et de
territorialisation des politiques publiques ; les relations entre les niveaux de
76 1re PARTIE

déconcentration (régional, départemental) ; la dialectique entre autonomie des services

déconcentrés et autorité préfectorale dans les territoires.

• Au niveau territorial, la réforme réinterroge : les relations entre déconcentration et

décentralisation dans la mise en œuvre des politiques locales ; la construction des
relations et des routines de fonctionnement entre les représentants de l’État local et les
institutions diverses chargées de la mise en œuvre des politiques publiques (collectivités et
exécutifs locaux, agences, associations, établissements, etc.) ; le développement de
relations de subvention/prestation/délégation de l’action publique à des partenaires
publics, parapublics ou privés.

Ainsi, la première partie de cette thèse étudie les logiques politiques et administratives à l’œuvre
à la fin des années 2000 pour reconfigurer l’État local. Nous interrogeons d’abord comment la
déconcentration s’intègre dans le jeu complexe de la régulation de l’action publique territoriale,
puis comment elle est de plus en plus remise en cause par les thèses de la « nouvelle gestion
publique » ? Dans un second temps, nous nous posons la question de la construction de cette
réforme d’ampleur et des principales évolutions issues de la réforme sur la régulation locale.
Comment la construction descendante et itérative de la réforme débouche-t-elle sur une
hybridation des logiques institutionnelles au niveau territorial ? Et pourquoi peut-on dire que la
réforme est largement inachevée, laissant les services déconcentrés au milieu du gué, dans un état
de transition qui augure une période d’importante incertitude ?

Le premier chapitre analyse l’évolution du fonctionnement de l’État depuis l’après-guerre sur la

base d’une revue de littérature. Les quatre grandes périodes de structuration du fonctionnement
de l’État que nous identifions sont cumulatives, c’est-à-dire qu’elles ne sont pas exclusives, avec le
remplacement d’un modèle par un autre. À une première période déterminée par un État jacobin
hyper centralisé, succède une période de décentralisation d’une part de plus en plus importante
de l’État aménageur et de l’État social, dès les années 1980. Au cours des années 1990-2000, l’État
organise au niveau local une « gestion publique territorialisée », qui s’appuie sur la négociation
de contrats et projets entre partenaires locaux – incluant les services déconcentrés. Ces trois
premières dynamiques structurent un modèle cumulatif de l’intervention étatique dans les
territoires (Duran & Thoenig 1996). Les recompositions actuelles sont plus virulentes. Elles visent
à la constitution d’un « État stratège », « manager », plus ou moins « à distance », grand
ordonnateur de l’action publique locale. Le premier chapitre a ainsi vocation à décrire ce système
 1re PARTIE 77

complexe pour interroger la capacité de l’État à la recomposition des rôles précédents par celui
de l’État stratège.

Le deuxième chapitre aborde quant à lui l’application de la réforme de l’administration

territoriale de l’État de 2010 (RéATE) et plus spécifiquement son impact sur la place des services
déconcentrés régionaux et départementaux dans l’action publique territoriale. Il propose une
triple lecture de la RéATE comme une réforme d’affirmation de l’échelon régional, comme une
réforme favorisant le recours aux agences pour le financement et la mise en œuvre des politiques
publiques et comme une réforme renforçant les services préfectoraux à travers la création des
directions départementales interministérielles placées sous leur tutelle. Cette réforme de
compromis entre les services du Premier ministre, l’Intérieur, les Finances et les principaux
ministères sectoriels, très descendante, lui donne un caractère « hybride et incertain » (Bezès, Le
Lidec 2010). La RéATE amène ainsi une nouvelle division des tâches, une reconfiguration des
frontières de l’État local et une incertitude sur l’avenir à moyen terme de la déconcentration.
78 1re PARTIE
 Chapitre 1 79

Chapitre 1

Réformes et instruments de l’État local : l’organisation

des services déconcentrés à l’aune du new public
management

Le positionnement de l’État dans les territoires est un sujet classique de la sociologie de l’État. Ce
chapitre dresse une revue de littérature des évolutions du positionnement institutionnel de l’État
depuis l’après-guerre. Plusieurs entrées permettent d’analyser le fonctionnement de la régulation
de l’action publique : l’étude historique du lien entre les institutions étatiques (centrales et
déconcentrées) et les acteurs locaux concernés par les politiques publiques (collectivités locales,
établissements, associations, secteur privé) ; la recension des différents moments de réformes et
la comparaison des enjeux avancés entre les périodes concernées ; la question des instruments
de gouvernement, qui détermine la nature de ces liens et montre le caractère asymétrique de la
relation entre centre et périphérie ; l’étude du travail des fonctionnaires et des formes de savoirs
de la bureaucratie, qui opèrent à la mise en œuvre de l’action publique.

La compréhension du fonctionnement de l’État dans les territoires nécessite selon nous

d’aborder un certain nombre de modèles d’analyse proposés par les chercheurs depuis les
années 60. Ces paradigmes successifs et ces modèles analytiques sont sujets de discussions
importantes dans les champs de la sociologie des institutions et dans le développement
progressif des sciences politiques. Nous distinguons quatre modèles complémentaires qui
illustrent le fonctionnement actuel de l’État et de l’action publique. Le modèle historique de la
planification nationale et de la centralisation jacobine continue d’exister en pratique et dans
l’imaginaire collectif de l’État (ne serait-ce que comme contre-exemple). Le modèle de la
décentralisation permet de rentrer dans la complexité de l’action publique territoriale. Le modèle
de la gestion publique territorialisée et du gouvernement par les instruments (notamment la
contractualisation) nous fait entrer concrètement dans les formes de régulations de l’action
publique. Le modèle de la nouvelle gestion publique nous permet d’aborder la manière dont la
80 Chapitre 1

conception de « l’État stratège » s’impose dans les réformes récentes de l’organisation de l’État et
de l’action publique territoriale.

La première partie de ce chapitre montre une chronologie de l'organisation des administrations et

de l'utilisation/abandon des outils d'action publique, qui a des effets sur la pertinence des
modèles. Pour autant, plus qu’une succession chronologique de paradigmes, il nous semble plus
exact de considérer que ces modèles analytiques se cumulent et coexistent dans la complexité
actuelle de l’action publique territoriale. Chaque modèle d’analyse contribue en effet à affiner la
compréhension et la connaissance de l’État et de ses modes de fonctionnement. L’État étant un
ensemble complexe, protéiforme et changeant, qui se sédimente au fur et à mesure des réformes
qui le touchent, l’ensemble de ces approches permet de rendre compte de cette diversité de
facettes. « Le phénomène bureaucratique » qui caractérise le fonctionnement de l'administration
est avant tout le legs des formes passées de ces administrations (Crozier 1963).

L’étude des instruments de gouvernement, abordée dans la deuxième partie du chapitre, constitue
une approche fondamentale pour la compréhension de l’action publique. Les « technologies de
gouvernement » constituent les actes concrets par lesquels s’opérationnalise le gouvernement des
sujets et des populations, les actes relationnels et productifs concrets que l’État accomplit pour
exercer le pouvoir et pour le conserver (Foucault 1975). Les instruments renvoient à la question
du policy design et à la dimension cognitive que véhiculent les choix effectués de technique
d’intervention publique (Linder & Peters 1989). Les instruments sont des institutions qui
orientent les comportements des acteurs et des organisations, fournissant un cadre stable
d’anticipation qui réduit les incertitudes et structure l’action collective (Lascoumes & Le Galès
2004). Nous cherchons à lier l’utilisation de ces instruments avec l’organisation humaine chargée
de la mise en œuvre de l’action publique. Le travail dans le secteur public est un point essentiel
de l’analyse des évolutions liées aux réformes qui touchent le fonctionnement de l’État.
L’expertise revendiquée par les groupes professionnels de fonctionnaires (corps, professions,
catégories), sont fortement impactée par les réformes de modernisation de l’État, notamment à
travers le développement des doctrines du new public management et d’une vision de
l’administration publique plaçant la gestion et la performance de l’action publique au cœur de
son projet. L’autonomie des fonctionnaires (notamment dans les services déconcentrés) est mise à
rude épreuve.
 Chapitre 1 81

1. D’un État très armé à une expertise émiettée dans les territoires

L’intervention de l’État dans les territoires subit des mutations importantes. Au modèle de la
planification nationale de l’après-guerre succède celui de la gestion publique territorialisée.
Depuis les années 80, les réformes de décentralisation successives ont profondément affecté les
logiques d’intervention de l’État dans les territoires. Dans les années 90 et début 2000, la
contractualisation territoriale constitue le modèle d’intervention territoriale des services
déconcentrés de l’État local pour orienter l’action publique dans une gestion publique à la
complexité croissante.

1.1 Planification nationale et régulation croisée : les services déconcentrés

de l’État au cœur du fonctionnement du « pouvoir périphérique »

L’État planificateur centralisé s’appuie sur des services déconcentrés puissants au niveau local
pour négocier avec les pouvoirs locaux la mise en œuvre de son action.

Un modèle historique et centralisé de la planification nationale

L’après-guerre correspond à une période de reconstruction des infrastructures et de

réindustrialisation de la France. Ces objectifs s’inscrivent dans le cadre du Plan Marshall (1947 -
1953) puis de l'avènement de la Ve République gaulliste. Les années 60 voient la construction
d’un mode d'action très centralisé, abandonnant la gestion territorialisée rurale au profit de la
planification nationale et de l’aménagement urbain. La structuration du ministère de
l’Équipement en 1966 constitue un exemple privilégié de cette évolution (Thoenig 1987). Le
modèle propose une centralisation de l'expertise et des décisions par l’État, marqué par une
logique volontariste de planification et d’aménagement du territoire pilotée par le Commissariat
général au plan. L’État maîtrise l'agenda depuis le centre, ainsi que les modalités de définition des
problèmes publiques et les programmes d'action.
82 Chapitre 1

Renaud Epstein décrit la logique d’action de l’État durant cette période : « La planification
française procède d'une logique de production bureaucratique et tayloriste, fondée sur le découpage
sectoriel de la société, l'élaboration de solutions techniques standardisées par des administrations
aussi spécialisées que cloisonnées, la programmation centralisée de l'ensemble des actions à réaliser et
leur mise en œuvre séquentielle organisée de façon hiérarchique. » Ces secteurs très autonomes de
politiques publiques (habitat, transports, réseaux, industrie, régulation sociale) organisent la
reconstruction de la France, son équipement en logements et en infrastructures. Ils « organisent
la construction de grands réseaux de transports et d'énergie, la décentralisation de nombreuses
industries vers des régions en retard de développement, l’aménagement de zones touristiques, la
construction massive d'équipements collectifs, la rénovation des centres-villes, anciens et
l'aménagement de grands ensembles d’habitats sociaux dans toutes les villes françaises » (Epstein
2013b).

Cette structuration de l’action de l’État dans les territoires va de pair avec une fonction publique
d’État fortement structurée, qui distingue des corps d’appartenance très hiérarchisés et déployant
une expertise particulièrement forte, comme le corps des Ponts et Chaussées par exemple
(Thoenig 1987). L’État repose sur une administration forte, dont les ramifications sont présentes
en région et en département (exemple des DDE). Les ressources financières, d'autorité, de
réglementation et d'expertise sont monopolisées par les élites technocratiques présentes au
niveau central, mais également dans les services « extérieurs » de l’État (directions
départementales déconcentrées et subdivisions territoriales), qui quadrillent le territoire,
administrent celui-ci, et assurent le contrôle d'un État particulièrement fort.

Ce modèle d'un État fort assis sur un outil de planification directif et descendant, archétype de
l’État jacobin exerçant un contrôle très affirmé sur la société, ne reflète plus la réalité actuelle de
son positionnement. Cependant, ce modèle d'un système ultra-technique, hiérarchique, cloisonné
et rigide reste profondément ancré dans les conceptions du rôle de l’État par le sens commun. Le
« phénomène bureaucratique » qui y est associé sert de repoussoir pour l'ensemble des réformes
actuelles et des critiques citoyennes, académiques ou opérationnelles ; libérales, participatives ou
autogestionnaires (Crozier 1963).
 Chapitre 1 83

Vers une conception complexe de l’administration locale dans la société

Face à une vision trop simpliste d'un État unique, grand ordonnateur de politiques
d'aménagement descendantes, la recherche sur l’action publique et notamment les travaux du
Centre de Sociologie des Organisations (CSO) sur le « phénomène bureaucratique » et le
« pouvoir périphérique » interrogent le fonctionnement de cette domination étatique dès la fin
des années 50 (Crozier 1963 ; Worms 1966 ; Crozier & Thoenig 1975 ; Grémion 1976). Ces
recherches établissent un certain nombre de constats sur le fonctionnement des relations locales
entre les services ministériels et les pouvoirs locaux. Ces travaux se fondent sur l'hypothèse
selon laquelle une telle efficacité du pouvoir central « ne peut se construire qu’à partir du local,
dans la consolidation d’une administration efficace capable d’ajuster à la réalité des contextes locaux
des politiques nationalement définies » (Duran 2006 p.758).

Jean-Pierre Worms (1966) a d'abord décrit dans le détail le fonctionnement des systèmes politico-
administratifs départementaux, au sein desquels l'application des politiques est déterminée par le
jeu des relations entre le préfet et les maires des villes petites et moyennes. Les liens qui se
tissent entre les préfets, les directeurs de services déconcentrés et les notables locaux doivent
être pris en compte pour comprendre l'action publique. J.P. Worms rappelle ainsi que l’État local
est un acteur majeur dans le système vertical de prise de décision, de même que les exécutifs
locaux.

Pierre Grémion (1976) élargit ce constat au fonctionnement global de l'administration, en

mettant en lumière le rôle des services déconcentrés dans l'intégration sociale, l'ajustement,
l'articulation de nombreux acteurs locaux (communes, conseils généraux, chambres consulaires,
établissements divers), qui conditionnent la réalisation des politiques publiques nationales. Ce
travail permanent de compromis au sein d'un système complexe détermine un « pouvoir
périphérique » qui révèle le jeu des pouvoirs locaux et les mécanismes de « régulations
croisées » existant entre les différents niveaux des filières politiques et administratives. Il s'agit
de mécanismes d'arrangement entre dirigeants élus des collectivités locales et services de l’État
qui se déploient localement et dans les interstices d'un mode de gestion centralisé et
bureaucratique. « Le processus de pouvoir et de prise de décision n'est donc ni hiérarchique, ni
démocratique, ni contractuel. C'est un processus croisé, ou en zigzag, particulièrement bien adapté à
un modèle d'évitement des responsabilités » (Crozier & Thoenig 1975, p.11). Le pouvoir des élus
locaux reste secondaire. Leur principale préoccupation porte sur la maîtrise des circuits de
décision et l'accès aux bons guichets dans ces logiques d'arrangement. Ils ont néanmoins
84 Chapitre 1

certaines capacités d'influence sur les modalités de la distribution des ressources financières en
provenance du centre. Le cumul de mandats locaux et nationaux leur permet de renforcer cette
parcelle de pouvoir, en leur donnant de plus amples possibilités d'utiliser l’État à leur avantage.

Des services déconcentrés qui polarisent le pouvoir local

Ces travaux confirment le centralisme de l’État dans cette période, mais insistent également sur
l'existence d'un pouvoir local puissant, qui repose sur les ajustements territoriaux élaborés par les
services extérieurs de l’État, en lien avec les élus cooptés. Il est ainsi utile de rappeler les
systèmes d'interdépendance entre acteurs au sein des organisations, dans une période que la
distance historique nous fait désormais percevoir comme un idéal type de la centralisation
descendante et utilitariste.

1. Le système de la régulation croisée met en évidence l'importance pour le préfet et les

services déconcentrés d'investir et de préserver des réseaux locaux de relations. Le rôle de
ces services est moins d'exercer un strict contrôle légal sur la mise en œuvre des
procédures de l’État que de participer à résoudre les problèmes locaux, en adéquation avec
les exécutifs locaux. Il y a un intérêt vital pour un préfet à entretenir de bonnes relations
avec les notables locaux, qui montent en puissance (Worms 1966).

« A major function of cross-regulation is to build local political capital. State representatives

working in field agencies internalise values and stakeholdings that are shared by local groups.
These values and stakeholdings may in many cases be somewhat different from those emanating
from the national headquarters. For grass roots agencies, local embeddedness is a resource, not a
constraint. Their agents are perceived by those they administer to be human, sensitive, and doing
the best they can. In return, state agencies rally local support. As an example of this, the French
national police get vital information from the public – as well as invaluable support from the
municipalities » (Thoenig 2005 p.699).

2. Dans la continuité des travaux du CSO, P. Duran et J.-C. Thoenig identifient les
interdépendances entre État central, services déconcentrés et collectivités locales. « Les
fonctionnaires conseillent les élus, leur transmettent des informations privilégiées, essaient de
prendre en compte leurs problèmes, élaborent des arrangements et de la souplesse dans
l'application des règlements étatiques, se muent en porte-parole des intérêts de leurs élus
auprès des ministères. (…) Les ministères adaptent leurs interventions aux circonstances
 Chapitre 1 85

spécifiques d’un territoire dont ils tentent de satisfaire les demandes malgré les rigidités et les
objectifs imposés nationalement. Il y a politisation de l’action administrative au sens où les
fonctionnaires intègrent dans leurs actes les intérêts de l’élu qui compte. Il y a en sens inverse
technocratisation de la politique communale dès lors que le maire trouve inspiration et
conseil auprès des fonctionnaires. Il accepte de se couler dans des priorités, des cadres
cognitifs, des normes et des procédures définis par Paris. C’est à travers ces échanges de
langages et de rationalités que se créent des ajustements mutuels et se forment les compromis
permettant un bon déroulement de l’action publique » (Duran & Thoenig 1996, p.586). Les
échanges et compromis territoriaux constituent des rouages essentiels de l’action locale
de l’État.

3. Concernant les formes de l’expertise revendiquées par l’État et portées par ses
fonctionnaires, la production de normes standardisées au sein de chaque domaine
d'intervention spécialisée a conforté le fractionnement de l’État, le cloisonnement
administratif et l'emprise techniciste des expertises. Les fonctionnaires qui détiennent ces
expertises sont organisés selon une hiérarchie de statuts où prédominent les logiques de
corps. Ces corps sont construits autour de métiers et de logiques corporatistes de
fermeture. « Les 1 500 statuts particuliers de la fonction publique d’État correspondent à de
telles logiques, en même temps qu'ils sont paradoxalement le signe d'une action
administrative plus souple qu'on le pensait généralement. Le particularisme a été le prix à
payer d'une bonne adaptation des divers segments de l’administration aux environnements
qui les concernaient » (Duran & Thoenig 1996, p.591).

1.2 Le modèle de la décentralisation et la complexification de la gestion

publique territorialisée

« Les critiques de cette politique centralisée de modernisation nationale ont émergé au début des
années 1970 et sont montées en puissance au fil de la décennie, dans un contexte marqué par
d'importantes transformations économiques (ralentissement de la croissance affaiblissant les
compromis keynésianofordistes des Trente Glorieuses), sociales (émergence, dans le sillage de mai 68,
de nouveaux mouvements sociaux post-matérialistes) et politiques (défaite des gaullistes à la
présidentielle de 1974, renouvellement générationnel du personnel politique local lors des élections de
86 Chapitre 1

1971 et 1977). Issues des sphères académiques, des mouvements sociaux urbains et d'élus locaux qui y
avaient fait leurs classes, ces critiques ont convergé dans une même dénonciation des interventions
territoriales d'un État planificateur imposant, au nom de savoirs experts et sans débat démocratique,
des solutions supposées optimales, mais qui étouffaient la société, aliénaient les individus,
produisaient un cadre de vie déshumanisé et détruisaient l’environnement » (Amiot 1986, cité par
Epstein 2013b).

Les lois de décentralisation de 1982-1983 font évoluer le cadre juridique de l'action publique. Elles
correspondent à une importante délégation de compétences aux collectivités locales en matière
d'urbanisme (communes), d’action sociale (départements), de développement économique et
d’aménagement du territoire (régions). Ce transfert de « blocs de compétences » est complété par
la capacité à lever l'impôt et donne un début d’autonomie à chaque échelon de collectivité vis-à-
vis de l’État et des autres échelons. Cette dynamique a des conséquences sur la structuration des
sphères politico-administratives locales. Les conditions d'exercice des nouvelles compétences des
collectivités sont à inventer, ce qui laisse des marges de manœuvre aux nouveaux exécutifs
locaux. La nécessaire montée en expertise des administrations des collectivités conditionne la
structuration des services territoriaux.

1.2.1 Diversification de l’expertise publique et « gouvernance » des espaces

locaux

Le modèle de la régulation croisée (années 1960) décrit un système élitiste, technocratique et

conservateur, qui verrouille l'accès à la prise de décision. Ce système exclut de fait les acteurs-
tiers, qui interviennent pourtant de manière croissante dans la mise en œuvre de l’action
publique. On peut citer par exemple la montée en puissance des associations de travailleurs
sociaux ou des agences d’urbanisme des collectivités locales. L’emprise de l’État planificateur, la
sectorialisation et la technicité des programmes et des enjeux ont longtemps maintenu à distance
ces acteurs de la société civile. Les réformes de décentralisation, la montée en puissance des villes
et des politiques urbaines, la construction européenne et les évolutions économiques et sociales
des années 80 et 90 remettent largement en cause cet état de fait : l’offre d’expertise se diversifie
considérablement alors que les problèmes publics sont de plus en plus ouvertement discutés.
 Chapitre 1 87

Deux phénomènes se combinent pour complexifier les conditions de mise en œuvre de l’action
publique. D’une part, l'arrivée au pouvoir de la coalition socialo-communiste en 1981 provoque
un renouvellement du personnel politique et des cadres d'exercice du pouvoir, qui a des
conséquences à long terme. D’autre part, l’environnement institutionnel et décisionnel évolue de
manière très forte et les relations politiques et techniques entre acteurs publics et acteurs-tiers se
complexifient. La montée en puissance des villes et des institutions européennes, dans un cadre
économique plus libéral (Brenner 2004), conduit à des modes de prise de décision et de
financement de plus en plus discutés, négociés, contractualisés, coconstruits. Ce modèle de
« gouvernance » territorialisée de l’action publique nous incite à considérer la régulation
publique comme un système de plus en plus fragmenté.

Diversification des lieux de l’expertise au sein des sociétés civiles locales

Au niveau local, les élections municipales de 1977, puis de 1982, ainsi que le mouvement de
décentralisation, correspondent à un profond renouvellement des exécutifs locaux. La gauche est
plébiscitée et l'on constate l'arrivée aux responsabilités politiques d'un grand nombre d’élus
longtemps cantonnés dans les oppositions municipales (communistes, socialistes, écologistes),
ainsi que des militants des sociétés civiles locales (responsables de mouvements associatifs, de
MJC ou de centres sociaux, syndicalistes, professionnels du privé). De nombreux militants se
positionnent au sein des cabinets politiques ou intègrent une fonction publique territoriale, créée
en 1984, alors en pleine expansion.

Selon J.-C. Thoenig (1994), la décentralisation « a déclenché un mouvement spectaculaire de

recours à des savoirs savants et à des expertises dites techniques : recrutement par les collectivités
locales de professionnels, appel à des consultants, offres de formation, etc. » (p.64). « Bénéficiaires du
mouvement, les élus (maires, présidents de Conseil général ou régional) ont constitué et renforcé de
manière rapide et spectaculaire des services : élargissement des compétences, addition d'expertises
(culture, formation, aide économique, etc.), augmentation rapide du nombre de cadres diplômés.
C'est clairement au niveau des villes de 10 000 à 150 000 habitants qu'une dynamique originale s'est
lancée. Alors que les départements et les régions ont plutôt recruté des cadres dirigeants venant de
l'État, les villes ont fait appel à des administrateurs issus des cadres territoriaux. Ce sont ces derniers
qui, par démarquage à l'égard de leurs collègues de l'État venus de l'ENA ou de Polytechnique, ont
constitué le noyau de la formation continue. L'offre du CNFPT en matière de management public a
88 Chapitre 1

été appropriée comme un levier, comme un signe distinctif, pour créer une identité d'image, un corps
professionnel de normes et un réseau de soutien entre pairs » (p.72).

Outre cette intégration de fonctionnaires aux compétences techniques affirmées au sein des
collectivités, on observe que ces dernières font entrer différents groupes reconnus comme experts
dans la définition de l’action publique territoriale. Les responsables publics locaux confient de
plus en plus à des acteurs-tiers (représentants d'intérêts économiques et associatifs) la mise en
œuvre des politiques publiques, en raison de l’expertise dont ils sont détenteurs, de leur
proximité vis-à-vis du terrain et de leur autonomie d’action. « De nombreux groupes, milieux ou
organismes se manifestent en tant que propriétaires de problèmes publics : sécurité, environnement,
emploi, etc. Leur activation est proportionnelle au caractère global ou horizontal que revêt la
définition d’un problème » (Duran & Thoenig 1996 p.595). Dans le champ des politiques sociales,
on peut prendre l’exemple de la structuration des Unions Départementales des Affaires Familiales
(UDAF) ou de la montée en compétences (et en salariés) de structures comme la Croix Rouge ou
France Terre d’Asile pour la prise en charge des sans-abris et des personnes migrantes pour
illustrer ce propos (Castel 1995, Autès 2004).

Ce n’est plus nécessairement l'autorité locale qui apporte la cohérence et la rationalité de l’action
publique. « Non seulement la fragmentation et l'irrationalité peuvent perdurer, mais des éléments de
cohérence peuvent être fournis par d'autres acteurs, par exemple par des consultants ou des grandes
entreprises de services urbains impliquées dans plusieurs domaines clés des politiques locales » (Le
Galès 1995 p.63). Cette « gouvernance négociée » reflète la réalité de logiques d’action de plus en
plus collectives, qui se jouent dans ces espaces. La complexification de la régulation des
problèmes publics génère des partenariats qui font évoluer les frontières entre le public et le privé
(Bozeman 1987, Le Galès 1995). L’intervention de ces acteurs tiers se déroule dans des arènes de
décision de plus en plus techniques et collectives (Barthe, Callon & Lascoumes 2001).

On constate au début des années 80 une profonde mutation des sociétés civiles locales. Le
mouvement associatif et autogestionnaire est affaibli par le départ de ses militants vers la sphère
politico-administrative, alors que les rapports de pouvoirs entre les nouveaux élus et la société
civile évoluent. Ce mouvement d'institutionnalisation change le rapport des militants locaux de la
gauche avec les associations dont ils sont issus. Très au fait du fonctionnement de ces structures,
les nouveaux élus et fonctionnaires font en sorte de s'appuyer de plus en plus sur cette société
civile. Il en découle le développement d'un système associatif parapublic, fondé sur des
prestations de formation ou d'action publique, des contrats pluriannuels, des délégations de
 Chapitre 1 89

services publics, etc. Cette période marque le début d'un mouvement de long terme de
professionnalisation des associations (Lochard & Simonet 2003, Hély 2009).

Pour certains de ces nouveaux élus, l'épreuve du pouvoir a pu être douloureuse, voire contre-
productive : l'accès aux responsabilités s'accompagnant d'une manière beaucoup plus
pragmatique de voir les choses, de stratégies consensuelles visant à « déconflictualiser » les
rapports sociaux, « dans le but attendu de créer des fidélités et des loyautés qui permettront
l'élargissement des soutiens dont toute municipalité a besoin pour durer ; le renouvellement du
mandat prenant le pas sur le contenu politique proposé » (Garraud 1989 p.179). Ces nouveaux
systèmes locaux de gestion publique peuvent dans certains cas aboutir à des dérives clientélistes,
qui seront dénoncées à la fin des années 1990 (explosion des dettes locales, attributions abusives
de marchés, conflits d’intérêts). Ces dérives serviront d’arguments pour justifier l’élaboration de
réformes de rationalisation et de gestion telles que la Loi d’Orientation des Lois de Finances
(LOLF) de 2003.

« Gouvernance urbaine » et fragmentation de l’action publique territoriale

L’évolution des modèles économiques qui s’engage au début des années 80 correspond à une
série de profondes mutations, qui concerne les espaces français et européen. On constate une
multiplication des acteurs concernés et légitimes dans l'action publique, en raison d'une
dissémination du pouvoir réglementaire et du pouvoir de décision résultant de la
décentralisation. Les élus locaux, de plus en plus puissants, prêtent davantage d’attention à leurs
propres territoires. Sensibles à l’innovation locale, au rayonnement de leur territoire aux échelles
nationale et européenne, ils développent des modes de traitement de l’action publique de plus en
plus diversifiés. Neil Brenner (2004) analyse le développement, dans le cadre de l’État néolibéral
des années 90, de processus de réformes institutionnelles au niveau décentralisé. Il s’agit de créer
de nouvelles solidarités et de nouvelles formes de cohésion à l’échelle métropolitaine. Ces
politiques ont le mérite de remettre à l’agenda la question des inégalités. Cependant, loin de
constituer un retour à l’État Providence, il s’agit davantage pour les métropoles de résoudre des
problèmes d’inégalités en leur sein qui affectent leur compétitivité (Jouve 2007).

Le poids économique et politique des villes s’est considérablement accru depuis les années 90,
dans des espaces de moins en moins définis par un cadre national. La construction européenne et
le développement de politiques urbaines volontaristes ouvrent des espaces nouveaux aux acteurs
90 Chapitre 1

urbains. Les villes européennes tirent parti des transformations sociales, économiques et
politiques de cette période et se positionnent de plus en plus comme des acteurs collectifs
intégrant davantage de points de vue experts dans les prises de décision (Le Galès 2003). Il en
résulte une fragmentation croissante de l'action publique territoriale et une multiplication des
arènes de négociation des grandes controverses publiques.

Au-delà de ces transferts d’expertise, la gouvernance urbaine se donne à voir dans

l’investissement accru des sociétés privées dans l’action publique locale. Dominique Lorrain
(1993) souligne la congruence entre la décentralisation et la privatisation d'une partie croissante
des services urbains. « Le paradoxe de toute cette histoire reste tout de même que la décentralisation,
pensée dans les années soixante-dix comme un prolongement de « l'urbanisme concerté » devait se
faire au bénéfice du secteur public local. Or au bout de dix ans, il faut convenir que les moyens
propres des villes ne se sont pas tellement renforcés, que l’État s'est affaibli - le cas le plus extrême
étant le ministère de l'Urbanisme - et que les grands bénéficiaires du transfert ont été les groupes de
services urbains » tels que Bouygues, Vinci ou autres Eiffage (Lorrain 1993 p.290).

L’intervention croissante des acteurs privés dans la construction de l’action publique montre une
évolution de la manière dont l’État conçoit son rôle sur les territoires. L’État n’apparaît plus
comme l’acteur unique, mais comme une des parties prenantes d’un système où les problèmes
publics locaux sont davantage coconstruits. Ces changements s’inscrivent dans la logique
d’institutionnalisation de l’action collective et résultent de l’interdépendance croissante entre
acteurs, problèmes et intérêts dans la gestion publique territorialisée (Duran & Thoenig 1996).

Ces évolutions bénéficient principalement aux zones urbanisées. Les métropoles deviennent les
principaux espaces économiques d’un système « post-fordiste » (ou « néolibéral ») qui favorise la
compétition entre territoires. Cette compétition repose sur la capacité à recruter et mobiliser de
l’expertise ou à s’insérer dans les jeux liés aux appels à projets, sur fond de crise financière et de
chômage endémique. Ces mutations ont des conséquences particulièrement fortes sur les
politiques territoriales et l’action publique locale. L’on voit se dessiner de nouvelles fractures
entre les territoires, selon qu’ils sortent gagnants ou marginalisés de cette compétition
(Brenner 2004).

Dans ce contexte, la régulation ne relève plus d'une solution unique et stabilisée et l’on constate
une forte évolution des attentes en matière d’action publique. « Les années 1960 imposent une
conception quantitative et distributive de l'aménagement incarnée par la notion de péréquation qui
se veut en fait la rationalisation et la mise en cohérence d'activités de production. [Dans les
 Chapitre 1 91

années 1990], il s'agit moins de distribuer de manière égalitaire des ressources données que de gérer
leur utilisation de manière à produire du développement. Ce n'est pas la même chose » (Duran &
Thoenig 1996 p.592). Il s’agit ainsi d’une remise en cause très claire des principes d’action du
modèle historique d’intervention de l’État.

1.2.2 Analyse de la décentralisation et de l’évolution du rôle des élus locaux

Dans son excellent article de 2005 dans Public Administration, J.-C. Thoenig décrit la
décentralisation comme un processus à mi-chemin entre le fonctionnement centralisé de l’État et
des modèles disjoints de pluralisme. Il définit une série de caractéristiques qui décrivent ce
processus, donnant des clés de compréhension de ce système hybride particulièrement complexe.
Les mots clés de ce système politico-administratif sont : complexité/épaisseur, chevauchement,
redondance, compétition, ainsi qu'un contrôle étroit et conservateur exercé par un groupe de
politiciens cumulant des mandats nationaux et locaux.

Fonctionnement du système politico-administratif déconcentré et décentralisé

La première caractéristique est « une toile institutionnelle dense et épaisse » (« a densely thick
institutional web »). Le paysage institutionnel français est composé d'environ 54 000 autorités
publiques infranationales. On recense une vingtaine de statuts institutionnels pour ces autorités
décentralisées : communes, départements, régions, métropoles, communautés urbaines, de
communes, d'agglomération, syndicats intercommunaux, pays, etc. Chacune de ces autorités
intervient sur des domaines spécifiques de politiques publiques, couvre un territoire spécifique,
et nomme ses représentants selon son propre mode de désignation (suffrage direct ou indirect). Il
en résulte des redondances fonctionnelles et des chevauchements géographiques qui
caractérisent une uniformisation non achevée du territoire.

Cette toile institutionnelle est complétée par le développement des opérateurs locaux de l’État
(« State agencies as local operators »). 95 % des fonctionnaires de la fonction publique d’État
travaillent hors des ministères parisiens, au sein de services et d'agences spécialisés sur un
domaine de politique publique (éducation, équipement, agriculture, action sociale, santé
92 Chapitre 1

publique, etc.) Par conséquent, l’État reste très présent dans les territoires. Il n'y a pas de
séparation nette entre les affaires locales dont sont chargés l’État ou les autorités locales ni de
liens de subordination entre ces différentes entités.

Il résulte de cette densité d'entités administratives des formes de compétitions entre autorités
publiques (« competition between public authorities »). S'il existe une division formelle du travail
entre les administrations publiques, celle-ci est, en pratique, en constante recomposition. Au
niveau de l’État, chaque service tend à établir et conserver le monopole de l'expertise concernant
le domaine d'intervention de son ministère de tutelle. Il en résulte une dilution des coopérations
horizontales entre les services de l’État. Les collectivités locales dépassent quant à elles souvent
largement les compétences légales qui leur sont dévolues, au nom de l'intervention sur un
territoire ou auprès d'une population donnée : cofinancer un projet, contractualiser ou mandater
des interventions privées ou semi-publiques, etc.

Le corollaire de ce système compétitif est le travail permanent de ces autorités de toutes sortes
pour participer à la co-construction de projets d'intervention publique. Le paysage est celui de
configurations complexes et variables entre les différentes institutions présentes sur les projets
(« a complex set of inter-institutional patterns »). « Hierarchy and politically organised units tend to
be weak mechanisms; nevertheless many joint-ventures and alliances occur » (p.691). Depuis la fin
des années 80, les contrats de partenariat et le cofinancement des projets sont devenus la norme
pour l'investissement des différentes administrations (cf. infra). Des coalitions ad hoc d'acteurs
institutionnels répondent aux appels à projets et participent à ces cofinancements de manière à
conserver leur rôle et leur légitimité démocratique dans les configurations locales d'acteurs. Dans
ce cadre, le niveau de performance atteint par les administrations locales est plutôt bon.
Contraintes par le Code des collectivités territoriales à présenter des budgets annuels à l'équilibre,
elles présentent en effet des finances publiques plus saines que le budget national. Si la majeure
partie des collectivités sont géographiquement trop petites ou fiscalement trop faibles, les
logiques mêmes du fonctionnement par cofinancement, la capacité de mobilisation de partenaires
locaux (associations notamment) et une certaine flexibilité dans la mobilisation de ressources
(notamment humaines) viennent efficacement pallier ces manques.
 Chapitre 1 93

Le rôle des élus locaux : accumulation du pouvoir à l'échelle infranationale

Le fonctionnement politico-administratif français n’est pas chaotique pour autant : « some

collective action is possible between the various levels and players ». L'avancée du processus de
décentralisation conduit à constater la concentration du pouvoir au sein des collectivités locales.
Le rôle de président du conseil (municipal, intercommunal, départemental, régional) « est
largement dominant, sinon hégémonique », tandis que ses fonctions lui confèrent une longévité
exceptionnelle vis-à-vis de fonctions analogues dans de nombreux autres pays démocratiques.
Cette fonction polarise l'autorité et le pouvoir, faisant de son détenteur le leader de la politique et
le lien entre les différentes arènes qui concernent son institution.

Premièrement, le maire ou le président contrôle les ressources qui concernent l'administration de

sa collectivité, en termes de politics comme de policy-making. Il désigne le directeur général des
services et un cabinet, délègue (ou non) sa signature, garde sous contrôle certains dossiers
stratégiques et les décisions relatives au plan de mandat, etc. « The mayor acts simultaneously as
the prime minister as well as the minister of finance, welfare, public work, and so on, of the
commune » (p.696). Dès qu’il accède à ses fonctions, ses soutiens dépendent plus de lui que lui ne
dépend d'eux et ses adjoints ne disposent que de l'influence qu'il leur octroie (Borraz 2000).
Davantage que le représentant d'un parti national, il devient après son élection le chef d'une
coalition locale ayant comme objectif principal son maintien au pouvoir.

Deuxièmement, le maire ou président du conseil contrôle les relations avec les citoyens. Chef
désigné de la liste élue au suffrage universel, son nom affecte le vote des citoyens. Par ailleurs, le
développement des dispositifs de démocratie locale encourage la constitution de conseils
citoyens depuis 2002. Malgré l’objectif de porter une voix citoyenne au sein des instances de
décision, l’ordre du jour reste de fait largement sous le contrôle discrétionnaire des exécutifs
locaux. Pour J.-C. Thoenig, ce niveau modéré de la participation citoyenne à la démocratie locale
montre que la décentralisation administrative ne s'est pas accompagnée d'une décentralisation de
la politique ou de l’expertise vers les citoyens (p.688).

Troisièmement, le maire ou président du conseil dispose du contrôle des relations externes.

« Foreign relations are perhaps the most decisive factor that allows centralisation to occur and
maintain its legitimacy » (p.697). Il monopolise les relations avec les institutions clés qui co-
investissent sur l'institution dont il a la charge. C'est lui qui négocie avec les autres présidents de
conseil locaux, le préfet, les services déconcentrés, les chambres consulaires, les institutions
financières parisiennes ou européennes, etc. Il négocie avec les établissements publics locaux et
94 Chapitre 1

nationaux ou les grandes entreprises de travaux publics, s'appuyant pour cela sur un certain
nombre de mandats exécutifs au sein des agences techniques et des entreprises publiques
locales : sociétés d'économie mixte, sociétés publiques locales d'aménagement, etc. (Lorrain 1993).
« They are the policy integrators, framing long-term horizons and fostering active coordination
between multiple actors, private and public » (p.703).

Enfin, l'accumulation de mandats électoraux agit comme un facilitateur dans les processus de
prise de décision. Le fait de cumuler permet d'agir simultanément dans plusieurs cénacles de
prises de décision, de contrôler des ressources à différents niveaux d'intervention, de maîtriser
l'information et sa circulation. Les citoyens ont conscience de l'avantage que cela représente pour
la défense éventuelle de causes locales : en 2005, environ 90 % des membres du Parlement
disposent simultanément d'un ou plusieurs mandats locaux. Il en résulte une concentration très
importante des mandats électoraux et la constitution d'un club de « grands élus », composé de
600 ou 700 membres, organisés au sein de puissantes associations d'élus locaux qui agissent
comme des lobbys (l’Association des maires de France par exemple).

Ainsi, la décentralisation a diffusé et légitimé une centralisation du pouvoir au sein des autorités
infranationales. Son articulation avec un cumul des mandats généralisé crée un club de « grands
élus » disposant de larges ressources pour l'action et pour leur réélection, qui agissent
simultanément comme chef exécutif et chef de la branche législative locale. Les leaders locaux
utilisent ces outils pour asseoir un pouvoir durable. Pour J.-C. Thoenig, ce processus
d'accumulation donne naissance à un style spécifique d'action publique au niveau local, au sein
duquel les majorités politiques se construisent et se déconstruisent selon des critères de pouvoir,
et non sur des critères idéologiques ou partisans. Les grands élus disposent de la capacité de
négocier une relative paix électorale avec les groupes d'opposition. Il en résulte une large
convergence des discussions politiques locales et de la budgétisation des projets, dont jusqu'à
90 % peuvent être votées de manière unanime (ibid. p.704).

Les services déconcentrés concurrencés sur le plan de l’expertise

Le processus enclenché au cours des années 80 est très profond. « D'un système politico-
administratif centré sur des logiques cachées d'arrangement, on est progressivement passé à un
monde qui se pose ouvertement la question de l'action collective et des modalités de son
institutionnalisation. (…) La gestion des affaires publiques est caractérisée par la fluidité des enjeux,
 Chapitre 1 95

l'hétérogénéité des territoires, et la fragmentation du pouvoir politique » (Duran & Thoenig 1996,
p.581). La notion de « gouvernance » s’est imposée dans la recherche en sciences politiques et
dans les discours profanes pour caractériser un système dans lequel les institutions de
gouvernement ont perdu le monopole de la conduite de l’action publique, du fait d’une
prolifération des centres d’initiatives et de pouvoir dans les territoires.

L'action conduite de manière unilatérale par un acteur territorial dominant laisse

progressivement la place à des arènes spécifiques (ad hoc) de discussion, de négociation et de
régulation de l'action publique. Les institutions traditionnelles sont désormais trop petites, trop
rigides, pas assez flexibles pour résoudre des problèmes publics complexes, regroupant un
nombre très important d'acteurs publics et privés (Barthe, Callon & Lascoumes 2001). On
constate un émiettement de l’expertise publique, qui échappe progressivement au contrôle des
services de l’État. La multiplication des entités administratives et des acteurs des politiques
publiques augmente l'incertitude et l'importance du capital politique et relationnel pour la mise
en œuvre de l’action publique. Les services déconcentrés ont perdu une part importante de leur
expertise administrative et technique, de leurs capacités d’action directe et de leurs aptitudes à
distribuer des financements. Non seulement les collectivités locales montent en expertise, mais
elles peuvent également trouver des alternatives dans le secteur privé. Néanmoins, l’État local
réussit dans un premier temps à se maintenir, se positionnant comme « animateur » des
politiques territoriales et utilisant le modèle de la contractualisation territoriale.

1.3 Les années 1990 et 2000 : la contractualisation territoriale comme

instrument majeur de la « gestion publique territorialisée »

Dans un premier temps et malgré la décentralisation, l’État local parvient à garder la main sur la
co-construction des problèmes locaux. La contractualisation territoriale est l’instrument qu’il
privilégie pour se maintenir dans les jeux de la régulation locale et pour accompagner la montée
en compétences des collectivités locales. Il s’appuie sur ses services déconcentrés pour conduire
les négociations qui concernent l’action publique au niveau de chaque territoire. Ces procédures
partenariales négociées constituent les principaux instruments utilisés dans les années 90 et
début 2000 dans l’engagement réciproque des pouvoirs publics et des structures privées pour la
co-construction de l’action publique locale. Davantage que des engagements juridiques stricts,
96 Chapitre 1

ces instruments apparaissent comme des scènes permanentes de négociation et d’engagement

pour la co-construction de l’action publique. Dans un deuxième temps, ce modèle d’un État local
« animateur » s’essouffle, concurrencé par d’autres formes d’expertise et d’intervention
sociétales.

Le contrat de partenariat comme instance de négociation dans la complexité

Au cours des années 1980 et 1990, le contrat de partenariat s’impose progressivement comme
l’instrument majeur de la construction de l’action publique locale. La décentralisation favorise cet
instrument au détriment de l’acte administratif et des mécanismes automatiques de distribution
de subvention de la planification. Les collectivités locales obtiennent plus d’autonomie dans la
gestion de leurs rapports avec les partenaires locaux (banques, opérateurs de réseaux, maîtres
d’œuvre, associations, etc.). « Si l'on examine les « systèmes d'action concrets » par lesquels les
politiques locales sont mises en œuvre, le fait marquant est le recours croissant au contrat avec une
multiplication des partenariats. Cette idée de contrat n'est pas nouvelle. On la trouve au cœur même
de la gestion déléguée et par là même dans toute l'action industrielle des villes. Ce fut aussi, tout au
long des années soixante-dix, la procédure utilisée par l'État pour inciter les villes à se moderniser.
Mais jusque-là le contrat restait un mode minoritaire dans l'action publique au côté de l'acte
administratif. Le fait nouveau est de constater que des secteurs si différents que l'emploi, l'urbanisme,
la délinquance, la vieillesse et le handicap, la culture, le tourisme, le sport ont suivi les mêmes
évolutions. Les travaux menés dans chaque secteur sont convergents en ce point » (Lorrain 1993
p.289).

La multiplication des procédures contractuelles apparaît comme une réponse rationnelle à la

difficulté d’aménager le territoire dans un système d’acteurs de plus en plus complexe. Les
contrats présentent en effet de nombreux avantages. Ils fournissent aux gouvernements le moyen
de se décharger de l’obligation d’énonciation, alors que les règles de droit et de mise en œuvre
sont davantage négociées. Les procédures contractuelles opèrent par contournement des grands
appareils de l’État, même si les pouvoirs publics gardent l’expertise de constitution des cadres de
ces contrats (stratégie). Ces procédures peuvent prendre des formes plus ou moins contraignantes
en termes de calendrier, de programmation budgétaire et d’organisation des financements croisés
(de la charte aux contrats de projet) (Gaudin 1999).
 Chapitre 1 97

La décision politique contemporaine se caractérise par la rationalité limitée des acteurs et par des
incertitudes importantes sur l’ensemble de la chaîne d’application des politiques publiques :
objectifs à atteindre, moyens nécessaires et/ou à disposition pour atteindre les objectifs, les
conséquences des décisions couplant des objectifs et des moyens. Dans ce modèle, les acteurs
négocient donc pied à pied les objectifs, les moyens et les conséquences possibles, ce qui conduit
en général à des décisions mesurées, s’écartant peu des sentiers battus, mais satisfaisant une
majorité de parties prenantes ou au moins ne suscitant pas de veto chez elles (Lindblom 1965, cité
par Spenlehauer 2016).

Ces procédures renvoient à la rhétorique du partenariat, du contrat conventionnel et de

l'engagement conjoint, qui caractérise les pratiques des systèmes de décision des années 80 et 90.
Pour Jacques de Maillard, elles sont à la fois « des catégories pratiques mobilisées par les acteurs
dans leurs interactions et des mises en forme symboliques de l'action publique ». Ces énoncés
communs « tracent les contours d'une mise en image des politiques publiques contemporaines
fondées sur le contrat, la mise en valeur des territoires et la montée en puissance des villes »
(de Maillard 2000 p.22-23). « Le langage juridique et la sémantique partenariale combinent leurs
effets pour construire le partenariat comme une évidence, comme un impératif incontournable de
l'action publique. Ce qui se joue de la sorte, c'est l'inscription du contrat dans l'imaginaire politique.
C'est ainsi que se construit une représentation idéalisée de l'action publique, comme étant de l'ordre
de "l'engagement conjoint" et de "l'action commune". Les divergences d'intérêt disparaissent, les
clivages s'effacent, au profit d'un intérêt général local créé à l'occasion. La symbolique partenariale
engendre de la sorte des "créatures merveilleuses" ("le partenariat", l’intérêt général", "l'appartenance
commune"). Ce faisant, elle est susceptible de constituer des phénomènes d'adhésion, d'affiliation »
(ibid. p.37). Ces éléments sont largement valables aujourd’hui, malgré une évolution de la
sémantique durant les années 2000 vers la rhétorique du « projet » (Pinson 2009).

Un instrument souple permettant la co-construction territoriale des politiques publiques

Les phénomènes d’adhésion sont en effet au cœur du fonctionnement de cet instrument. Les
contractualisations territoriales apparaissent moins comme des procédures juridiques que des
engagements politiques entre l’État et les acteurs locaux sur la co-construction de l’action
publique. « Les contrats dont il est ici question n’en étaient pas au sens juridique du terme. Il
s’agissait de textes cosignés par les représentants de l’État et les élus locaux, consignant un accord
négocié sur des objectifs d’action qui s’inscrivaient dans un terme moyen, entre l’annualité
98 Chapitre 1

budgétaire et l’horizon lointain de la planification, autour desquels les parties prenantes

s’engageaient à mobiliser les ressources nécessaires. Mais ces engagements étaient purement
politiques, en l’absence de mécanismes de sanction de ceux qui ne les respectaient pas. » C’est
finalement la démarche qui sous-tend la contractualisation qui apparaît plus importante que le
contenu contractuel des négociations initiales, ainsi que l’accord des signataires pour instaurer
une scène permanente de négociation (Epstein 2013b, p.594-595).

Dans ce modèle, l’État local (et ses services déconcentrés) occupe un rôle majeur de
territorialisation des politiques nationales. Il occupe un rôle important d’arbitre (en fixant et
veillant au respect des règles du jeu procédural), de banquier (en apportant des financements) et
de joueur (en mettant ses politiques dans le panier contractuel). « Émancipés de la tutelle centrale,
les élus locaux ont trouvé dans les représentants locaux de l’État des alliés utiles : leur légitimité à
organiser le dialogue et la coopération entre collectivités (et avec leurs divers partenaires locaux) était
reconnue par tous, d’autant plus aisément que les préfets et les services déconcentrés de l’État se
montraient plutôt dociles, ne cherchant pas tant à imposer localement les priorités centrales qu’à les
adapter aux enjeux définis par les acteurs locaux et aux configurations différenciées des territoires.
L’État local s’est ainsi inventé un nouveau rôle, consistant dans la territorialisation des politiques
nationales et l’animation de la coopération entre les parties prenantes de la gestion territoriale. Cette
fonction d’institutionnalisation de l’action collective s’est concrétisée par une floraison de contrats
signés avec les collectivités des différents niveaux » (ibid. p.593).

Les contractualisations territoriales ont ainsi contribué à développer la décentralisation, en

organisant le passage de normes et de règles définies par les administrations centrales à des
objectifs et actions négociés localement entre les services déconcentrés de l’État et les
collectivités. Les collectivités ont pris le leadership sur l’action publique locale et les élus locaux
sont désormais chargés de la définition des finalités et de la mise en cohérence des interventions
des acteurs territoriaux.

L’échec de l’« État animateur » : vers la remise en cause de la contractualisation

Le début des années 1990 avait pu laisser paraître la figure d’un « État animateur », mobilisateur
des énergies de toutes sortes pour l’action à travers l’instrument contractuel. L’État, dans cet
esprit, continue d’être l’instance « donatrice de sens », inlassable interpellatrice des acteurs
locaux au nom de la « solidarité » (Donzelot & Estèbe 1994).
 Chapitre 1 99

Le succès de cette formule rhétorique a été important, mais elle s’est confrontée à la réalité de
l’action publique. Pour certains auteurs travaillant dans le champ de la Politique de la ville et de
la rénovation urbaine, « cette conception de l’État animateur s’est en quelque sorte effondrée sur
elle-même, par incapacité politique de la puissance publique de se mettre à hauteur des exigences
d’une telle posture. On l’a vu à propos de la Politique de la ville où les services locaux de l’État se
sont trouvés face à une double impossibilité. L’impossibilité de l’énonciation politique au sein d’une
agglomération donnée, comme si le monopole sur ce champ appartenait désormais clairement aux
élus locaux ; l’impossibilité de coordonner et de faire converger les différentes politiques sectorielles
au service d’un même projet. Les diverses tentatives dans ces deux directions ont abouti, en général,
à rétablir le statu quo ante, laissant aux élus le soin de la conduite politique des opérations et aux
différents services de l’État leur autonomie de négociation sectorielle avec les collectivités
territoriales » (Behar & Estèbe 1999).

Duran et Thoenig anticipaient dès 1996 l’affaiblissement des services déconcentrés, coupables
selon eux de n’avoir « pas vraiment investi dans une connaissance précise de leur propre contexte
d’action et, de ce fait, d’avoir peu essayé d’anticiper la pertinence de leurs compétences actuelles
comme de réfléchir aux compétences à acquérir. La modernisation de la gestion administrative, pour
aussi légitime qu’elle soit, reste consacrée à une amélioration de l’existant plus qu’à la découverte
active des secteurs d’intervention futurs. C’est là une de ses limites fortes que le caractère tardif
d’une réflexion sur les missions a bien du mal à atténuer » (Duran & Thoenig 1996, p.595).

À titre d’illustration de ce mouvement, l’évolution des Centres d’Études Techniques de

l’Équipement (CETE) montre l’accompagnement du transfert progressif de compétences et
d’expertise d’une partie de leurs prérogatives d’ingénierie à la fois vers les collectivités
territoriales (constitution de services techniques et d’agences d’urbanisme) et vers les bureaux
d’études privés. Ce mouvement d’abord balbutiant s’est considérablement amplifié pendant les
décennies 90 et 2000, conduisant à la fusion de ces entités initialement très autonomes au sein
d’un établissement public d’intérêt commercial, le Centre d’études et d’expertise sur les risques,
l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Ces évolutions importantes de
l’ingénierie publique d’État doivent être mises en lien avec le développement considérable de
l’informatique et des technologies numériques à partir des années 2000, et à travers l’évolution
des politiques publiques d’équipement vers une action publique complexe de développement et
d’aménagement durable. Initialement fortement axée sur la route, le logement et l’aménagement
du territoire, l’expertise du ministère évolue vers les enjeux de l’urbanisme durable et de la
prévention des risques, au cours d’une période relativement longue (Angot 2019).
100 Chapitre 1

***

Les réformes de modernisation néo-managériales des années 2000 (LOLF, RGPP) contribuent à
remettre en cause la généralisation de l’outil contractuel, en favorisant d’autres instruments de
politiques publiques (gestion par la performance, appels à projets européens et nationaux, etc.) et
d’autres formes organisationnelles (agences, fusions de services). Les services déconcentrés de
l’État sont peu à peu évincés de la mise en œuvre territoriale de politiques publiques.
 Chapitre 1 101

2. Impacts des instruments de la « nouvelle gestion publique » sur

les services déconcentrés : vers un État « à distance » ?

La « nouvelle gestion publique » (intitulé francisé du new public management) constitue un

passage obligé des considérations sur l’État et sur l’évolution de son positionnement
institutionnel. Cet ensemble de théories et de pratiques concernant le management public se
généralise depuis les années 80. Il s’institutionnalise progressivement dans la pensée des hauts
fonctionnaires sur ce que doit devenir l’État. Il s’impose progressivement comme un paradigme
des réformes successives de « modernisation de l’État » (Hood 1991, Hood 1995, Pollitt &
Bouckaert 2004, et dans le cas français Bezès 2009, 2012).

La « nouvelle gestion publique » propose une vision fonctionnelle de l’action publique, centrée
sur un ensemble de techniques de gestion issu de l’entreprise. Elle véhicule une série de principes
et d’instruments censés promouvoir une action publique « plus efficace », « plus efficiente »,
« plus performante ». Ces principes se déploient au fil des réformes successives de
« modernisation » de l’État, impactant l’organisation de l’administration, la manière dont elle
intervient dans l’action publique et le positionnement de l’État dans les territoires.

Le management par la performance s’accompagne d’une série de principes d’action

(rationalisation, régionalisation), de formes de gouvernement (agences, fusions de services,
externalisation) et d’instruments (reporting, appels à projets), qui indiquent une reprise en main
de l’action publique par les administrations centrales. Cet État « à distance » court-circuite les
services déconcentrés dans la mise en œuvre locale de l’action publique.
102 Chapitre 1

2.1 Management, management public, new public management : un

ensemble de pratiques et de positionnements pour l’administration

Le terme management est issu du français ménagement, signifiant l’art de conduire, tout en
prenant en compte la gestion des contradictions. Cela correspond à l’ensemble des techniques de
direction et d’organisation dont une entité se dote afin d’atteindre ses objectifs. Le management
n’est pas à proprement parler une théorie, mais plutôt une pratique regroupant un ensemble de
savoir-faire techniques et relationnels (Alecian & Foucher 2002, cité par Amar & Bertier 2006).

Au-delà de cette définition formelle, le management renvoie à un système particulier, celui de

l’entreprise, axé sur une finalité interne d’efficacité et de réalisation de bénéfices. Le management
s’incarne ainsi avant tout dans des instruments (indicateurs de performance, systèmes de
comptabilité et d’audit, analyses coûts/bénéfices, mise en concurrence, etc.) et des formes
d’organisation (agences, externalisation) permettant l’atteinte de cette finalité.

L’application au secteur public d’une notion essentiellement utilisée pour le domaine privé est
relativement récente. Elle date des années 70 et se déploie franchement à partir des années 80. Par
le biais de formations destinées aux hauts fonctionnaires ministériels, un certain nombre
d’universitaires en gestion formés aux États-Unis dans le cadre de MBA promeuvent le transfert
de savoirs de gestion privés vers le système administratif (Bezès 2012). Ces dynamiques autour du
« management public » amènent à questionner les spécificités du secteur public et des outils qui
le caractérisent. Comment appliquer à l’administration, dont la finalité est avant tout liée à
l’impact de son action sur la société, des questionnements construits par des acteurs privés dont
la légitimation est structurée par l’efficacité et la finalité de la réalisation de profits
(Gibert 1994) ? Les dynamiques de transfert des outils et formes d’organisation du privé au public
avivent une opposition désormais classique dans les recherches sur l’action publique. Le
management public s’oppose ainsi à la forme bureaucratique traditionnelle de l’administration,
combinant des règles légales administratives propres au modèle wébérien et des formes élaborées
de régulation professionnelle des pratiques (Bezès et al 2011).
 Chapitre 1 103

New public management

Le terme new public management (NPM) désigne un ensemble de mots d’ordre qui caractérisent
le modèle d’administration publique progressivement déployé dans les années 80. Cette doctrine
s’impose comme une critique de la progressive public administration qui caractérise la
bureaucratie wébérienne rationaliste (Hood 1991, Hood 1995, Dreyfus 2010). Cette dernière est
déterminée par deux caractéristiques : la distinction radicale entre secteur public et secteur privé
en termes de continuité, d’ethos, de méthodes, de design organisationnel, de structure de carrières
de ses agents, etc. ; et par ailleurs un nombre important de procédures, de règles et une
organisation fonctionnelle ayant pour objectif principal de garantir le fonctionnement de l’État
contre le favoritisme, la corruption et les relations discrétionnaires entre le politique et les
administrés.

Un des risques de ce mode d’administration est que le respect des règles impersonnelles prenne
l’ascendant sur l’accomplissement des missions de l’administration et l’atteinte des résultats. À
l’inverse, pour Christopher Hood, le new public management se caractérise par une forte
prééminence de la nécessité de rendre des comptes en ce qui concerne les résultats. « NPM
involved a different conception of public accountability, with different patterns of trust and distrust
and hence a different style of accountingization. (…) Accounting was to be a key element in this new
conception of accounability, since it reflected high trust in the market and private business methods
(no longer to be equated with organised crime) and low trust in public servants and professionals
(now seen as budget-maximising bureaucrats rather than Jesuitical ascetics), whose activities
therefore needed to be more closely costed and evaluated by accounting techniques. The ideas of
NPM were couched in the language of economic rationalism, and promoted by a new generation of
‘econocrats’ and ‘accountocrats’ in high public office » (Hood 1995, p.94).

L’application au secteur public de la « nouvelle gestion publique » exige un certain nombre de

préconisations, résumées ainsi par Ch. Hood (1991) puis Ph. Bezès et al. (2011) :

• l’introduction dans le secteur public de pratiques managériales issues du secteur privé,

afin de reprendre en main les bureaucraties professionnelles et de limiter leur
autonomie ;

• la transformation de la structure hiérarchique de l’administration en renforçant les

responsabilités et l’autonomie des échelons de mise en œuvre de l’action de l’État ;
104 Chapitre 1

• la fragmentation des bureaucraties verticales par création d’unités administratives

autonomes (agences), par décentralisation ou par empowerment de groupes d’usagers ;

• la séparation entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions

opérationnelles de mise en œuvre et d’exécution ;

• le recours systématique aux mécanismes de marché (concurrence entre acteurs publics et

avec le secteur privé, individualisation des incitations, externalisation de l’offre), afin
d’encourager l’élaboration de standards et de réduire les coûts ;

• l’élaboration d’une gestion par les résultats fondée sur la réalisation d’objectifs, la mesure
et l’évaluation des performances et de nouvelles formes de contrôle dans le cadre de
programmes de contractualisation.

Cette « nouvelle gestion publique » véhicule ainsi une vision profondément différente du
management public. Depuis les années 80, on note l’influence grandissante de ce corpus de
pratiques et de savoirs managériaux dans l’ensemble des pays de l’Organisation pour la
coopération et le développement économique (OCDE), dans le cadre des réflexions sur les
contraintes budgétaires qui affectent le fonctionnement de ces États. C’est précisément au sujet
du rôle, de l’organisation et des domaines d’intervention de l’État que des séries de réformes sont
décidées, qui affectent la plupart des administrations publiques nationales (Pollitt &
Bouckaert 2004, Cole & Jones 2005, Bezès 2009). Toutefois, l’unicité du terme est très largement
discutable et il est plus exact de parler de « puzzle doctrinal » dont l’application se réalise de
manière parcellaire, mobilisant ces instruments séparément ou les combinant dans des
programmes plus ou moins ambitieux, en fonction des coalitions d’acteurs en charge de la
conception et de la mise en œuvre de ces réformes (Hood 1991).

Pour illustrer la complexité de ce « puzzle doctrinal » et la richesse des instruments qui entrent
dans la composition de ce qui peut être qualifié de « nouvelle gestion publique », Amar et
Berthier (2006) proposent le tableau suivant. On constate que le champ d’application de la
« nouvelle gestion publique » touche l’ensemble des fonctions de l’administration : stratégie,
finances, marketing/communication, ressources humaines.
 Chapitre 1 105

Fonctions stratégiques

- Gestion par les résultats

- Mise en place de planifications stratégiques

- Privatisation d’entreprises publiques, externalisation (faire faire)

- Séparation des fonctions politiques (conception) et administratives (mise en œuvre)

- Déconcentration et/ou décentralisation

- Utilisation interne des technologies de l’information et de la communication (intranet)

- Généralisation de l’évaluation (culture de la performance)

- Simplification des formalités administratives

Fonctions finances

- Réduction des déficits

- Budgétisation par programmes

- Plus grande transparence de la comptabilité (comptabilité analytique)

- Comptabilité par objectifs et indicateurs de performance

Fonctions marketing

- Développement du marketing public (consultations, enquêtes, sondages)

- Utilisation externe des technologies de l’information et de la communication

(communication)

Fonctions ressources humaines

- Réduction des effectifs

- Responsabilisation et motivation des fonctionnaires (individualisation des rémunérations,

primes au rendement, etc.)

- Utilisation interne des nouvelles technologies de l’information et de la communication

(Chorus, gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, logiciels de suivi des carrières,
etc.)

Tableau : Actions s’inscrivant dans le champ du NPM (d’après Amar & Berthier 2006)
106 Chapitre 1

Le new public management regroupe donc un ensemble de pratiques et d’expertises relativement

nouvelles, qui s’applique au fonctionnement des organisations publiques. La totalité des réformes
qui concernent l’organisation de l’administration ces dernières années emprunte à ce corpus de
manière plus ou moins exhaustive. Toutefois, si son statut a été discuté, les conditions nationales
de production et/ou d’importation des principes et des techniques rattachés à la « nouvelle
gestion publique » restent un objet d’analyse (Pollitt & Bouckaert 2004). Il est possible de rendre
compte de l’institutionnalisation progressive des idées et recettes du new public management,
mais la légitimité des instruments et principes néo-managériaux reste encore largement discuté
au sein des États, à l’aune notamment des pratiques ou des savoirs juridiques persistants de la
bureaucratie traditionnelle. Cette analyse s’inscrit dans la perspective des travaux sur
l’émergence et la diffusion d’idées économiques, de savoirs au cœur des politiques sociales et des
savoirs de gestion (Bezès 2012, p.17-18). C’est bien dans cette perspective que se place notre
travail de recherche.

2.2 Les réformes néo-managériales de l’État sur le mode de la performance

publique : RCB, LOLF, RGPP

Les préconisations de la « nouvelle gestion publique » s’appliquent de manière extensive dans le

champ de la « réforme de l’État ». Ce corpus doctrinal sert de référence à une partie des porteurs
des réformes depuis les années 50 (Bezès 2009). En France, la Rationalisation des choix
budgétaires (RCB - 1951), puis plus tard la Loi d’orientation des lois de finances (LOLF - 2001),
visent à rationaliser par la planification les dépenses de gestion des services ministériels sur le
principe de la performance. Le modèle de l’« État-Stratège » s’impose dans les représentations
des hauts fonctionnaires en ce qui concerne l’organisation de l’action publique. Ces politiques
préfigurent le cadre idéologique dans lequel s’instaure la Révision générale des politiques
publiques (RGPP - 2007).
 Chapitre 1 107

2.2.1 La RCB : première application de la « nouvelle gestion publique » et mise

en échec durable de l’évaluation de l’action publique en France

Dans le cas de l’administration française, les réformes visant une gestion rationnelle et une
maîtrise transversale de la dépense publique se sont exprimées dès les années 50. La
Rationalisation des choix budgétaires (RCB) est une tentative d’instauration d'un outil de
rationalisation budgétaire s’appuyant sur des savoirs et des méthodes de gestion managériales.

Dès les années 50, l’État planificateur cherche à se doter d’instruments internes de maîtrise de la
dépense et de rationalisation de son action. Des luttes d'influence et d’expertise ont lieu entre les
hauts fonctionnaires ministériels, notamment entre la planification utilitariste et dépensière du
Commissariat général au Plan et les velléités de contrôle du ministère du Budget. Ces discussions
concernent « l'intelligence gouvernementale » et la constitution d'un appareil d'expertise socio-
économique. Vincent Spenlehauer (1999) décrit les liens qui se tissent entre les structures
administratives en charge de la planification (Commissariat général au Plan, INSEE, ministère du
Budget) et les sciences sociales, avec comme conséquence un « mouvement de scientifisation de
la raison d'État » et de rationalisation de l'action publique.

La RCB est une technologie de planification exportée des États-Unis vers la France. Elle est
institutionnalisée par le ministère des Finances durant la décennie 1960 avec le concours de
sociologues intéressés par l'analyse des politiques publiques américaines. Les sciences sociales
américaines ont en effet un accès privilégié à l'analyse des politiques fédérales et à l'élaboration
des processus de réformes. Le Program, Planning, Budgeting System (PPBS), sur lequel la RCB est
directement calquée, est un outil d'analyse économique des politiques. Cette technologie de
gouvernement vise à réaliser des études socio-économiques sur les différents pans de l'action
publique, tout en cherchant à rationaliser les dépenses de gestion des différents ministères. Le
ministère des Finances cherche à bénéficier d'un regard global sur tout ce qui se fait au sein de
l’État, notamment à travers la constitution d'une nouvelle nomenclature budgétaire. Cela en fait
l'ancêtre de la LOLF, qui s’impose en 2001 (cf. infra).

Les prétentions du ministère des Finances de bénéficier d'un système se rapprochant d'un « big
brother budgétaire », les conflits entre administrations planificatrices et le manque de soutien
politique ont participé à l'échec de la RCB, progressivement arrêtée entre 1974 et 1980. Le PPBS
subit le même sort aux États-Unis et est abandonné dès 1972. Mais au-delà de la remise en
108 Chapitre 1

question d'un outil, cet abandon a des conséquences sur les formes de l'expertise des
administrations planificatrices. Pour V. Spenlehauer, l'ensemble du « processus d'apprentissage de
rationalisation de l'action publique » est remis en question à ce moment-là. Ce « basculement
anti-rationaliste » des élites remet en cause les relations des hauts fonctionnaires avec les
chercheurs analystes de politiques publiques et pénalise le développement de l'évaluation des
politiques publiques en France.

Si l’échec de cette réforme constitue un coup d'arrêt à l’intelligence gouvernementale en France,

ce mouvement ne s'observe pas aux États-Unis, où « le PPBS est certes une technoscience de
gouvernement, mais il est aussi une des étapes institutionnalisées d'une grande controverse
pragmatique entre hommes politiques (comme Walter Mondale), fonctionnaires et chercheurs
(Mancur Olson, Daniel Bell, Aaron Wildavsky, etc.) sur le thème de la rationalisation de l'action
publique. C'est pourquoi, en 1972, la dépouille du PPBS sert de terreau au développement de la policy
analysis et de la policy evaluation » (Spenlehauer 1999, p.119).

L’arrêt de la RCB a des conséquences sur la conception des réformes postérieures de

l’administration étatique. Le canevas théorique de la « nouvelle gestion publique » s’applique de
manière incomplète, priorisant notamment des préconisations organisationnelles et laissant
durablement de côté l’évaluation et l’analyse des politiques publiques. Cette application
incomplète des préceptes du new public management donne une version française des réformes de
« modernisation » de l’État, que nous cherchons à décrire dans cette thèse.

2.2.2 « L’État stratège » : modèle pour une administration plus resserrée et

régionale

Le corpus théorique de la réforme de l’État se teinte « nouvelle gestion publique » au cours des
années 90. Dans un premier temps, le développement des techniques et savoirs managériaux reste
marginal, apanage d’experts en réformes (universitaires, consultants). Ces « communautés
réformatrices, parcellaires, concurrentes, se développent de manière autonome et bénéficient de
relations ponctuelles et parfois contractuelles avec des ministères. Aucune ne propose de doctrine
générale, mais toutes assurent la promotion d’une démarche managériale ou d’un instrument
spécifique : évaluation de politiques, contrôle de gestion, cercles de qualité, analyse stratégique, etc. »
(Bezès 2012, p.24).
 Chapitre 1 109

Dans un second temps, ce sont des groupes de hauts fonctionnaires exerçant en administration
centrale qui importent les thèses du new public management, pour en proposer une adaptation
française, jouant le rôle de traducteurs, de médiateurs et d’importateurs. Dans son analyse de la
genèse du modèle de l’« État stratège » dans l’administration française, Ph. Bezès a montré le
ralliement général de ces hauts fonctionnaires à un modèle séparant les fonctions de pilotage et
de contrôle et les fonctions opérationnelles d’exécution. Il se construit petit à petit « par
l’adoption négociée de règles concrètes de redistribution du pouvoir dans le cadre de conflits entre
ministères centralistes (Intérieur, Budget, Fonction publique), confrontés à des changements de leur
environnement » (Bezès 2005 p.448).

L’« État stratège » distingue les rôles de « principal » et d’« agent »

La notion d’« État stratège » est utilisée en 1993 dans le titre d’un rapport du Commissariat
général du Plan26. Un certain nombre de politiques constitutives « par le haut » cherchent à
transformer les rapports hiérarchiques qui régissent les relations entre les différents niveaux
administratifs et politiques (ministres, administrations centrales, services territoriaux de l’État,
etc.) autour d’enjeux de redéfinition et de répartition des compétences, des ressources, des
responsabilités et des modes de contrôle (Bezès 2012 p.433).

Un certain nombre de circulaires recensées par le chercheur évoquent la nécessité de différencier

les fonctions de régulation : prévoir, analyser, concevoir, légiférer et évaluer, et le rôle
d’opérateur qui consiste à gérer, à appliquer des réglementations ou à servir des prestations. Elles
prônent la recomposition des administrations centrales en « directions stratégiques d’état-
major », centrées sur leur rôle de conception des politiques et légitiment « les logiques de
délégation des tâches administratives vers les niveaux de gestion les plus bas, qu’elles prennent la
forme de la déconcentration (vers les services territoriaux de l’État), de la décentralisation (vers les
collectivités locales) ou de l’externalisation (privatisation, contractualisation) » (Ibid. p.435).

Cette nouvelle forme organisationnelle est complétée par un corpus prônant le recours à la
contractualisation des relations entre les administrations centrales et les services déconcentrés.
« Il s’agit ici de résoudre, au moins dans le cadre d’une nouvelle architecture formelle, le problème
« d’agence » posé par la séparation et l’autonomisation des services déconcentrés. Ces contrats
définissent les objectifs poursuivis par les services, les moyens accordés et les modes de mesure et
26 Commissariat général du Plan (1993), Pour un État stratège garant de l’intérêt général, La Documentation
française, Paris
110 Chapitre 1

d’évaluation systématique des résultats ». Il s’agit de faire évoluer l’activité de gouvernement,

grâce à la contractualisation et à la transformation de la hiérarchie, vers une forme « désormais
centrée sur la mesure et le contrôle de l’effectivité, de l’efficacité et de l’efficience des activités des
agents publics et des administrations » (Ibid. p.436). Ce modèle de l’agence se fonde sur
l’intéressement et l’engagement des gestionnaires publics à la réalisation d’objectifs et de
résultats dans le cadre de contrats. Ce type de forme organisationnelle s’inspire directement de
celles des grandes firmes privées et correspond à une partie des préconisations de la « nouvelle
gestion publique ».

Ph. Bezès évoque ainsi une nouvelle représentation légitime de l’État administratif « stratège »,
qui influence les processus politiques de réforme en accentuant l’inéluctabilité historique du
changement. Les hauts fonctionnaires voient en effet dans le principe de la séparation et du
renforcement des fonctions de contrôle une solution valorisée à « la crise de l’encadrement
supérieur de l’État ». L’objectif est de réduire les effectifs de la fonction publique et la dépense
globale de l’administration étatique, mais les corps de contrôle de l’État sont particulièrement
susceptibles de tirer profit de ce modèle. Dès 1994, un rapport va dans ce sens, exprimant que ces
préconisations peuvent conduire à un renforcement des inspections et des administrations
centralistes (Intérieur, Budget, Fonction publique, Plan).

L’application de l’« État Stratège » dans les réformes : conflits au sommet entre
ministères

Cette « catégorie culturelle » est simultanément produite et renforcée par les processus parallèles
de réformes de l’administration et l’adoption négociée de règles concrètes de redistribution du
pouvoir entre ministères. Les grandes réformes des années 2000 qui nous intéressent directement
dans cette thèse : LOLF, RGPP, RéATE, sont issues des conflits et des positionnements
stratégiques des grands ministères. Ph. Bezès détaille les conflits entre les ministères de
l’Intérieur, du Budget et de la Fonction publique, confrontés à des évolutions importantes de leur
environnement (décentralisation, européanisation, financiarisation) et qui cherchent à se
positionner dans le jeu administratif.

Le ministère de l’Intérieur, confronté à la fois à la décentralisation et aux logiques sectorielles,

défend la réaffirmation des pouvoirs des préfets, notamment sur les services déconcentrés.
« Dans une logique de compensation, le corps préfectoral cherche à récupérer en autorité sur les
 Chapitre 1 111

services territoriaux de l’État ce qu’il a perdu sur les élus locaux ». La loi sur l’Administration
territoriale de la République (1992) et sa Charte de la déconcentration affirme à la fois la
séparation entre les administrations déconcentrées et les administrations centrales sectorielles et
exige la construction annuelle de « projets stratégiques de l’État en région » sous la
responsabilité des préfets. Ces changements préfigurent les modifications profondes de la RéATE
en 2010, qui constituent une victoire de l’Intérieur sur les ministères sectoriels, via l’affirmation
de la prééminence des préfets au niveau régional et sur les services départementaux
interministériels (Bezès & Le Lidec 2010) (cf. Chapitre 2).

La Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP) cherche à faire

évoluer la double contrainte à laquelle elle est soumise : d’un côté le contrôle renforcé du
ministère du Budget et de l’autre l’autonomie dont bénéficient les corps de la fonction publique
dans la gestion de leurs personnels. Elle cherche à valoriser l’autonomie et la liberté des
gestionnaires de services et l’allégement des formes de contrôle de l’administration budgétaire.
En revanche, la complexité des statuts de la fonction publique ne lui permet pas de s’engager très
avant sur la déconcentration de la gestion des ressources humaines. Elle milite pour une
horizontalisation plus poussée de la gestion locale (davantage de pouvoir au préfet, notamment
au niveau régional) et défend le principe d’une gestion interministérielle des personnels qui ne
soit pas uniquement dominée par des considérations budgétaires.

La direction du Budget développe à partir des années 90 ce que Bezès appelle « une vision
financière du modèle de l’État stratège ». Elle invente un certain nombre de dispositifs favorisant
à terme le développement d’un système ascendant d’informations permettant de mieux suivre les
conditions de l’exécution locale des dépenses. Des instruments expérimentaux de gestion sont
progressivement introduits en marge du fonctionnement budgétaire : réforme des nomenclatures
budgétaires, globalisation et fongibilité des crédits de fonctionnement, contrats de service avec
l’administration territoriale, contrôle financier décentralisé. Ces outils de reporting, qui
contiennent les prémisses d’une gestion par la performance, seront systématisés dans la LOLF à
partir de 2001 (cf. infra).

La diffusion progressive de cette catégorie de pensée néo-managériale s’avère fortement

centralisatrice et conservatrice. Il s’agit, pour les hauts fonctionnaires à la manœuvre, de
repenser pour le maintenir le rôle de l’État dans la gestion publique. Cela configure « un modèle
technocratique de production de savoirs managériaux » qui s’impose comme la doctrine
administrative légitime. « Le mode de production des savoirs managériaux sur l’État, dans les
112 Chapitre 1

années 1990, apparaît donc comme un système à deux volets : technocratisation des savoirs avec
appropriation de nombreux lieux de production par des hauts fonctionnaires ; importation discrète de
standards de gestion publique et processus de socialisation à travers des mécanismes d’influence
normative via des réseaux transnationaux. Par ces deux mécanismes, les hauts fonctionnaires
français finissent par partager les mêmes normes gestionnaires et organisationnelles que les
consultants ou les promoteurs transnationaux qui les conseillent » (Bezès 2012, p.30).

2.2.3 La LOLF comme réforme d’application du modèle de « l’État stratège »

La Loi organique relative aux lois de finances a été votée à l’unanimité par le Parlement le
1er août 2001. Elle est mise en œuvre depuis le 1er janvier 2006. Elle consacre la constitution
d’une nouvelle architecture budgétaire en ce qui concerne les lois de finances annuelles,
modifiant profondément leur structuration. Elle reformate en ce sens l’action de l’État à partir
d’instruments issus de la « nouvelle gestion publique » et notamment de la gestion des politiques
publiques par la performance. Les outils associés au budget, la production d’indicateurs de
résultats compilés dans des tableaux de bord, le contrôle de gestion, l’informatisation des
procédures sont les outils privilégiés par cette réforme de « modernisation » de l’administration
(Varone 2008, Bezès 2009).

D’une logique de moyens à une logique de mission

D’après Jean-François Calmette (2008), le budget était auparavant fondé sur une logique de
moyens, avec un découpage ministériel. Sa complexité rendait sa compréhension difficile au
profane. Le nouveau dispositif juridique se fonde sur le souci d’une plus grande transparence et a
vocation à permettre un meilleur contrôle des dépenses publiques par le Parlement.

Les dépenses sont désormais allouées non plus en fonction de structures administratives, mais en
fonction des actions publiques, qualifiées de « missions ». Cette unité de vote est définie comme
« un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ». Les
« programmes » regroupent les crédits « concourant à une action ou à un ensemble cohérent
d’actions relevant du même ministère », et sont détaillés en actions (article 7). Ce découpage ne
 Chapitre 1 113

respecte pas, par principe, celui des ministères. Certaines missions sont interministérielles
verticales et sectorielles, donnant au niveau régional la primauté de l’orientation des budgets et
des missions à travers des programmes de performance. Il en résulte un renforcement de la
structuration verticale des programmes opérationnels ; le niveau régional « Responsable de
budgets opérationnels de programmes » (RBOP) ayant la responsabilité de distribuer les
ressources budgétaires aux directions départementales « Unités Opérationnelles » (UO).

Le projet classique de loi de finances doit être complété par un « projet annuel de
performances » incluant « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs
poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen
d’indicateurs précis dont le choix est justifié » (art. 51-5). L’objectif est de préciser
considérablement les règles de présentation et de contrôle budgétaire, assortis d’indicateurs de
gestion, afin d’enrichir les débats parlementaires lors de la restitution et de développer
l’évaluation des politiques publiques (Calmette 2008).

La LOLF comme réforme néo-managériale de pilotage par la performance

Cette réforme a fait l’objet d’un large consensus parmi les députés, mais aussi au sein des médias
et l’opinion publique. Son application modifie néanmoins profondément à la fois l’approche et la
structuration du budget, de même que le sens global de l’action publique. Ces effets sont évoqués
par de nombreux chercheurs ou observateurs de l’action publique.

Pour Ph. Bezès, la LOLF « accentue le processus de rationalisation néo-managériale […] : mise en
place d’un modèle de contrôle par la production et le traitement d’informations matérialisé dans des
instruments de gestion qualitatifs et quantitatifs (objectifs, indicateurs, cibles) ; exigence de mesure
des « résultats » de l’action publique (effectivité, efficacité, efficience), ce que les réformateurs
appellent une « logique de la performance » ; délégation des choix budgétaires et renforcement
(supposé) de l’autonomie pour les gestionnaires chefs de programme et responsables de BOP »
(Bezès 2009 p.451).

J.-F. Calmette pointe le problème de la délimitation de l’objet des actions publiques et de leurs
objectifs, et le difficile passage de la dimension programmatique à celle de la mise en forme des
politiques publiques. Les intitulés de mission restent théoriques, ne recoupant pas
114 Chapitre 1

nécessairement les juridictions administratives ni l’hétérogénéité des actions et des finalités

(Calmette 2008, p.24).

Alexandre Siné et Brice Lannaud évoquent le hiatus entre les finalités des politiques publiques et
une approche exclusive par l’évaluation de la performance au sens comptable du terme. Si les
logiciels comptables ont considérablement évolué (mise en place de Chorus notamment), il
s’avère problématique que la LOLF concerne de la même manière l’ensemble des services publics.
On constate en effet que la mesure de performance ne s’applique pas de manière aisée à certaines
politiques publiques, en particulier celles « qui délivrent des services diffus comme la diplomatie, la
préservation de l’environnement, la culture » ou l’action sociale (Siné & Lannaud 2007 p. 271).

L’instrumentation de l’action publique via la multiplication des indicateurs de mesure des

politiques présente également des limites. Ces constats rejoignent ceux de Valérie Boussard, qui
dénonce les effets pervers d’un « gouvernement par les indicateurs » où l’objectif premier de
l’action publique devient l’atteinte de certains seuils pour une poignée d’« indicateurs
prégnants », au détriment du sens et des résultats réels et nécessairement plus globaux de la
politique publique. Parmi des dizaines d’indicateurs de gestion des Caisses d’allocations
familiales, elle montre comment l’un d’eux s’impose comme la référence unique mobilisée par
toutes les composantes de l’organisation, alors que les autres tombent en désuétude (Boussard
2001). Un travail de redéfinition régulier des indicateurs semble ainsi important, associant les
services déconcentrés, les opérateurs et les parties prenantes. Ces acteurs doivent initier d’autres
moyens de rendre compte que des indicateurs, lever les ambiguïtés sur ce qui relève de priorités
nationales, et de suivi de fonctionnement de l’administration.

La LOLF comme remise en cause de la gestion publique locale

Dans sa thèse sur les conséquences des réformes en matière de gestion des ressources humaines
dans les services déconcentrés, Anne Debar indique que la réforme introduit une plus grande
souplesse de gestion, dans la mesure où les directeurs de programme sont évalués sur les résultats
de l’action publique mise en œuvre. Néanmoins, elle souligne une restriction à cette liberté de
gestion, en ce qui concerne les crédits de personnels. « Ils sont les seuls à être plafonnés en gestion,
ce qui empêche les directeurs de programme de sacrifier des dépenses d’intervention ou
d’investissement au profit de la masse salariale. La LOLF permet d’affecter des crédits de personnel à
d’autres dépenses, mais pas l’inverse. C’est ce qu’on appelle la fongibilité asymétrique des crédits. »
 Chapitre 1 115

De plus, « une autre disposition de la loi conduit à verrouiller les dépenses de personnel, avec le
maintien de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, spécialisés par ministère ».
Ces dispositions ont pour conséquences de ne remettre que très partiellement en cause la forte
centralisation de la gestion des ressources humaines dans l’État. De plus, elles entrent en conflit
avec la RGPP et les réformes postérieures de la Fonction publique, qui visent à favoriser la
mobilité des agents entre ministères et qui se heurtent à ce type de verrouillage (Debar 2011
p.74).

On peut évoquer également le risque de « verticalisation » induit par les modalités d’application
de ce fonctionnement budgétaire. L’architecture missions-programmes-actions renforce la
dissociation entre les responsables de programmes et les acteurs opérationnels. Cela a pour
conséquences la séparation formelle des tâches entre un niveau régional renforcé (et rapproché
de l’administration centrale) et un niveau départemental chargé d’opérations, distancié et chargé
de remplir les indicateurs pour les niveaux supérieurs. A. Debar cite à ce sujet Jean-Pierre Weiss
(2009) : « L’affectation des personnels dans les programmes rigidifie beaucoup les gestions, et
n’intègre pas le caractère polyvalent de nombres d’agents. (…) Le risque est de consolider des
organisations fortement hiérarchisées où les directeurs de programme sont éloignés des sources
d’information sur la manière dont les acteurs opérationnels peuvent rationaliser la gestion : le
directeur de programme ne peut pas avoir d’idée précise sur les gains possibles d’actions souvent très
déconcentrées, et cela en limite drastiquement la portée ». Les dialogues de gestion ne sont pas de
réelles instances de débat sur les performances de l’action publique et de sa gestion, mais une
instrumentation de la réduction de la dépense publique, notamment en matière de personnels
(Debar 2001 p.76).

Renaud Epstein confirme cette importante limite dans son analyse de la mise en œuvre de la
LOLF. Alors que l’esprit de cette loi visait à améliorer les marges de manœuvre sur le terrain via
la fongibilité des crédits alloués, la mise en œuvre concrète est contre-productive. La
multiplication des Budgets opérationnels de programmes (BOP) proposés par les Directions
régionales et les Préfectures responsables de programmes constitue en fait un frein important
aux prises d’initiatives des acteurs opérationnels. Les RBOP « ont fractionné [les crédits] en de
multiples budgets opérationnels de programmes, créant ainsi des blocs de dépenses constituant
autant d’enveloppes non fongibles, en même temps qu’ils ont multiplié les directives et les
instructions relatives à l’emploi des crédits, privant les managers locaux d’une grande partie des
libertés nouvelles qui devaient résulter de [la LOLF]. Celle-ci se traduit par un renforcement du
fonctionnement vertical et hiérarchique de l’administration française, aboutissant à des prescriptions
116 Chapitre 1

toujours plus précises pour les acteurs situés en bout de chaîne. L’échelon départemental a été
particulièrement affecté par cette reconcentration, qui a réduit sa capacité à adapter les politiques
nationales en fonction des contextes et des projets locaux » (Epstein 2013b p.599).

Les éléments paradigmatiques d’un « État stratège » centré sur la gestion par la performance et la
réduction de la dette trouvent dans la LOLF une application très concrète. La mise en œuvre de la
LOLF entre 2004 et 2006 confirme une réorientation importante des sources et des contenus
d’expertise qui accompagne la réforme de l’État. Dès 2005, le portefeuille de la « réforme de
l’État » passe de la tutelle du ministère de la Fonction publique (DGAFP) et du Premier ministre
vers celle du ministère du Budget, avec la création de la Direction générale de la Modernisation
de l’État (DGME). En 2007, cette évolution est confirmée par la création d’un grand ministère du
Budget, des Comptes publics, de la Modernisation de l’État et de la Fonction publique et c’est à
travers les réformes de la RGPP que s’incarne l’évolution des modes d’action de l’État.

2.2.4 La RGPP comme confirmation de la « nouvelle gestion publique » dans le

corpus des réformes de l’État

La Révision générale des politiques publiques (RGPP) est une vaste réforme visant la
recomposition des modes d'action de l’État. Cette « séquence de réformes » vise à donner suite
aux « audits de modernisation », lancés dès 2005 dans le cadre de l’immense chantier que
constitue la mise en œuvre de la LOLF.

Une large réforme de l’action publique étatique

Inventée durant la campagne électorale de 2007, lancée très vite par le nouvel exécutif, la RGPP
mobilise un groupe de hauts fonctionnaires autour de Claude Guéant, futur secrétaire général de
l’Élysée. Elle constitue l'axe majeur d'une politique fortement volontariste de réforme de l’État
qui s’inspire des expériences de réformes canadiennes et britanniques. En pratique, la RGPP met
l’accent sur les structures et les organigrammes plus que sur les outils (Guillemot &
Jeannot 2013).
 Chapitre 1 117

Contrairement à ce qui était prévu à l’origine, la révision ne porte pas sur la pertinence des
politiques publiques ni sur les « interventions », ne touche pas au contenu des politiques
publiques. Cette réforme cherche davantage à réaliser en priorité des gains d'efficacité et à
diminuer les coûts administratifs pour un État dont les finances publiques sont réputées
préoccupantes. « La commande ne porte plus sur des réflexions d’ensemble au sujet des
dysfonctionnements et de la réforme de l’État. Elle se caractérise désormais par une attention
systématique à la dépense (…) et articule automatiquement les propositions de réformes de structure
et de réorganisations à la réduction des dépenses publiques, rebaptisée "accroissement des
performances" » (Bezès 2012 p.33). À ce titre, la Direction générale de la modernisation de l’État
(DGME) annonçait en 2007 que la RGPP permettrait de dégager 15 milliards d'euros d'économie
et de réduire de 5 % la masse salariale de la fonction publique d’État.

Le rapport IGA-IGF-IGAS (2012) estime à 11,9 milliards d’euros les économies réalisées. La RGPP
débouche sur une réduction de 5,4 % des effectifs de fonctionnaires entre 2008 et 2012, soit
150 000 emplois supprimés, dont 3 % imputables aux mesures RGPP (Rapport CMPP 6 2012,
Rapport IGA-IGF-IGAS 2012). Ces réductions d’effectifs ont touché toutes les administrations.

Rapport IGA, IGF, IGAS 2012

118 Chapitre 1

Lean management et gestion des ressources humaines dans la RGPP

Luc Rouban (2010) et Philippe Bezès (2012) ont montré que la RGPP s’est appuyée sur des réseaux
de jeunes hauts fonctionnaires passant rapidement en cabinet après leur sortie de l’ENA, et dont
les logiques professionnelles s’avèrent très poreuses avec le secteur privé et le milieu du conseil.
Certaines « recettes » de la « nouvelle gestion publique » matérialisent l’importation dans l’État
de méthodes utilisées dans les grandes entreprises privées et de la circulation de plus en plus
importante des méthodes et des savoirs néo-managériaux en ce qui concerne l’action publique.
C’est le cas du lean management en ce qui concerne la gestion des ressources humaines.

Le lean management (management de l’amaigrissement) est une des méthodes prisées par les
cabinets de conseil appliquées aux sociétés de services qui veulent réduire leurs coûts de
structure. Dans les années 90, le lean management correspond à une méthode s’appliquant à
l’industrie automobile et de série (Toyota) visant la réduction des gaspillages et des pertes
générées à l’intérieur d’une organisation dans le but d’améliorer sa production et son rendement.
Son retour récent dans les pratiques managériales amène une diffusion inédite de ces méthodes,
qui s’appliquent désormais dans des domaines improbables au regard de son acception initiale :
entreprises de services, administrations publiques, hôpitaux, etc. « Le lean se veut dorénavant une
méthode générale, tout terrain, garantissant la révélation de gaspillages ordinaires porteurs de coûts
sans addition de valeur pour le client ; il permettrait donc des manières de fonctionner produisant
autant ou plus avec moins » (Ughetto 2012 p.150). Les techniques de gestion des ressources
humaines préconisées par la RGPP pour le secteur public revendiquent le lien avec le lean
management27. « Avec la RGPP, le Lean Six Sigma devient, sans surprise compte tenu des liens entre
la DGME et les consultants, la méthode pour rationaliser les procédures administratives, notamment
dans les Préfectures et sous-Préfectures et dans les services judiciaires. Il met l’accent sur la mesure
des attentes du client, l’amélioration de la qualité du service (et non la seule productivité) et la
réduction de ses temps de délivrance et l’optimisation des processus et des coûts » (Bezès 2012 p.36).

Pour un certain nombre d’acteurs, notamment au niveau syndical (Force Ouvrière 2011), ces
méthodes et ces outils apparaissent comme une machine compactant irrépressiblement les temps
de travail alloués, « jusqu’à négliger, en les considérant comme improductifs, ceux qui servent à des
régulations connexes et à des marges de manœuvre ». La prégnance des mesures peut conduire à
des raisonnements fondés sur la seule identification des productions les plus tangibles pour
rapidement détecter des déperditions d’énergie sans percevoir toute la perte d’actes productifs

27 D’après Guillemot & Jeannot (2013), la DGME a promu cette démarche en jouant sur les sigles, défendant une
démarche LEAN : Levier d’efficacité pour une administration nouvelle.
 Chapitre 1 119

qu’occasionnerait le rationnement des moyens (Ughetto 2012 p.165). Nous reviendrons sur ces
problématiques dans la deuxième partie. Pour nuancer quelque peu ces prises de position, Pascal
Ughetto nous invite néanmoins à éviter de substantialiser le lean management. Il ne s’agit pas
selon lui du « déploiement mécanique d’une méthode qui n’aurait qu’à s’implanter comme on le
fait d’un logiciel », mais « d’importants mécanismes de traduction et d’invention locales
interviennent. Si lien il y a entre l’organisation lean et des problèmes de santé au travail, ce n’est
donc pas par conséquence mécanique de cette méthode, mais dans le cadre d’une configuration locale
très prégnante » (Ughetto 2011 p.65). Si le lean management est bien présent dans les
préconisations de la RGPP en ce qui concerne la gestion des ressources humaines, c’est bien dans
l’analyse de la mise en œuvre de ces réformes autour de cas concrets que nous pourrons dresser
des constats sur les conséquences en matière de santé au travail de ces méthodes (cf. Partie 2 de
la thèse).

Critiques et limites d’une réforme de modernisation par le haut

François Lafarge (2009) revient sur la méthode de la RGPP et émet une série de critiques sur les
modalités de mise en œuvre « d'un effort de réforme de l’État d'une ampleur rarement atteinte
jusqu'à présent ». Selon lui, une première grande qualité de la méthode RGPP est de formaliser en
droit budgétaire les efforts d'économies à réaliser. Cette approche systématique et anticipatrice –
dont la plus emblématique est le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la
retraite – tranche avec les anciennes logiques de coupes budgétaires en pourcentages devant être
répercutées par chaque ministère. La seconde grande qualité est l'ampleur du dispositif de suivi
de la mise en œuvre des mesures actées par le Conseil de modernisation des politiques publiques
(équipes dédiées dans les ministères, pilotage technique de la DGME, information centralisée,
rapports d'étapes, etc.)

D'autres points sont plus litigieux. La RGPP entre en concurrence avec un certain nombre de
processus de réformes de l’État : les audits de modernisation de l’État conduits dès 2005 et non
achevés en 2007 sont par exemple interrompus par la RGPP. « Substantiellement, elle a repris et
intégré dans son périmètre, aussi bien quant à la méthode que quant au contenu, tout ce qui pouvait
l’être. [Mais] selon la Cour des comptes, les audits de modernisation ont contribué à un quart des
décisions prises par le conseil de modernisation des politiques publiques » (p.410). Le reste étant
décidé sur la base des « recettes » apportées par les hauts fonctionnaires et les cabinets de
conseil. Par ailleurs, les réformes engagées parallèlement au niveau de chaque ministère telles
120 Chapitre 1

que les « Grenelles » (de l’environnement, de l’insertion, de la mer) ne convergent pas

nécessairement avec la RGPP dans leurs conclusions et les procédures mises en œuvre. Il y a ici
un point important qui concerne la simultanéité des processus de réformes, dont les effets
peuvent se cumuler et se contredire.

F. Lafarge pointe également la problématique du rapport entre la LOLF et la RGPP 28. « Sans
l’ignorer, l’analyse déployée par la RGPP n’a pas réellement repris à son compte les catégories
d’action de l’État prévues par la loi organique sur les finances publiques et précisées par chaque loi
de finances (missions, programmes, actions). Contrairement peut-être au souhait initial, la RGPP
fonctionne en effet « par ministère » dans le sens où les audits dont elle est à l’origine portent
principalement sur la sphère d’activité d’un ministère seul et non pas sur celle d’une mission. (…) La
cohérence entre les deux principales procédures de modernisation de l’État en France n’est pas, de ce
fait, complètement assurée » (Lafarge 2009 p.413).

Dans leurs travaux sur les outils de gestion associés aux ressources humaines, Danièle Guillemot
et Gilles Jeannot (2013) soulignent que la diffusion d’outils normalisés de gestion demeure une
composante centrale de la pratique de réforme de l’administration d’État. En ce qui concerne le
transfert des méthodes de gestion du secteur privé vers le secteur public, ils décrivent un certain
nombre de pratiques de gestion et de travail dans les administrations publiques, et les comparent
à celles du privé. Selon eux, les principes et les règles traditionnelles de l’administration
bureaucratique (création de hiérarchie, professionnalisation des employés, rationalisation) ont
subi un « retournement » récent. Ils notent une situation paradoxale dans laquelle les
orientations du NPM cherchant à mettre à bas la bureaucratie sont largement mises en œuvre sur
le volet organisationnel, mais très peu sur le volet ressources humaines (Guillemot & Jeannot
2013).

Un autre point critique concerne le manque de transparence de la méthode de réforme.

L'information est insuffisante au sujet des choix opérés : la non-publication des rapports d'audit
et des scénarios d'évolution décidés (contrairement aux procédures des audits de modernisation
précédents) empêche de connaître les raisons qui amènent les prises de décision de réformes. Les
moyens consacrés à la révision elle-même ne sont pas suffisamment clairs, notamment la part que
représente le recours à des cabinets de conseils privés.

28 C’est le cas également du rapport du Sénat BOUVARD, BRARD, CARCENAC, de COURSON sur l’articulation
entre la LOLF et les réformes de l’organisation de l’État (2010)
 Chapitre 1 121

Pour Ph. Bezès, c’est précisément ce rapprochement entre des groupes de hauts fonctionnaires
progressivement spécialisés dans l’ingénierie de la réforme de l’État et des consultants privés qui
constitue l’ADN de la RGPP. Le dispositif a renforcé leur accès à l’État et leur influence dans
l’État et sur les réformes attenantes à la RGPP dans la mesure où ils sont intégrés dès l’origine à
l’« assistance à la mise en œuvre opérationnelle du programme de révision générale des politiques
publiques de l’État et [à l’]appui des actions de transformation ». Trois lots constituent l’appel
d’offre d’AMO et d’appui à la RGPP, octroyés respectivement au groupement solidaire McKinsey-
Accenture, à Capgemini-Boston Consulting Group et à Ernst & Young. McKinsey est également
en charge de l’accompagnement du cadrage d’ensemble de la RGPP (Bezès 2012).

Des réformes structurelles soutenues par les élus et l’opinion publique, portées en haut
lieu

Ces réformes structurelles ont été menées avec un appui important de la part de l’Élysée, du
Parlement et de l’opinion publique. En 2001, les parlementaires ont plébiscité la LOLF, votant le
texte à l’unanimité. En 2007, Nicolas Sarkozy et sa majorité parlementaire ont été élus sur un
programme mettant en bonne place la réforme de la fonction publique, la réduction du nombre
de fonctionnaires et le programme de la Révision générale des politiques publiques 29. Dans les
médias à cette époque, la rhétorique anti-fonctionnaires est très présente. Au moment de la mise
en œuvre, les mobilisations des syndicats de fonctionnaires et de l’interprofessionnel ont été
relativement rares30. Les protestations sont restées sectorielles et diffuses, sans convergence
unitaire. Les syndicats de la fonction publique focalisent leur attention essentiellement sur les
problématiques de statuts et le maintien des niveaux de rémunération dans le cadre des
réorganisations31. L’opinion publique est alors favorable à une réforme d’ampleur de
l’intervention de l’État dans la société.

Philippe Bezès (2011) souligne l’investissement du président Sarkozy dans la RGPP, la réforme de
l’administration et de la fonction publique. « La critique de l’État est une thématique traditionnelle

29 « Rien ne se fera donc dans un État qui continue à fonctionner comme aujourd’hui. » Nicolas Sarkozy (2011),
« Mon projet. Ensemble tout devient possible », fascicule, cité par Bezès 2011.
30 On peut citer néanmoins les mobilisations dans le cadre de l’Appel des appels (2008), dénonçant les conséquences
sociales et humaines des réformes dans les secteurs du soin, du travail social, de l’éducation, de la justice, de
l’information et de la culture ; les mobilisations contre la loi Hôpital, Patients Santé Territoire (HPST) en 2009 ;
les mobilisations des agents de Pôle Emploi (septembre 2010) ; les mobilisations des magistrats, avocats et
professionnels de la justice en février 2011.
31 Cela nous a été confirmé lors de plusieurs entretiens avec des hauts fonctionnaires (2015) et avec des syndicats
(2013)
122 Chapitre 1

des partis de droite : la réforme de l’administration a constitué une des composantes du répertoire
réformateur volontariste endossé par le président Sarkozy. La réforme de la fonction publique, vue
comme un groupe social majoritairement défavorable au pouvoir élu en 2007, a particulièrement
alimenté le discours politique de la rupture » (p.232). Nicolas Sarkozy préside lui-même le Conseil
de la modernisation des politiques publiques, ce qui rompt avec le traditionnel isolement relatif
du Premier ministre dans les phases de mise en œuvre des réformes de l’action publique. « La
RGPP sert ainsi de dispositif intégrateur de gouvernement, qui manifeste la prééminence
présidentielle et favorise la recentralisation des décisions et la capacité d’arbitrage de l’exécutif.
Machine à produire et afficher des décisions, la RGPP veut établir un lien étroit entre propositions,
publicisation rapide et mise en œuvre effective » (p.215).

Par ailleurs, réputée irréformable et peu touchée historiquement, l’administration de l’État et

notamment la déconcentration a été considérablement modifiée, faisant de la RéATE une des plus
importantes réalisations du quinquennat. Néanmoins, la RGPP devient progressivement en 2011-
2012 le symbole de l’hyperprésidence et de la brutalité de réformes tous azimuts et menées au pas
de course. Sarkozy perd progressivement le soutien de certains hauts fonctionnaires, qui
constatent les dysfonctionnements de la nouvelle organisation de l’État et l’absence d’évaluation
de son fonctionnement (Jeannenet 2012). Au vu de l’investissement présidentiel sur ce dossier, les
échecs de la RGPP apparaissent comme une des raisons de l’alternance politique de 2012.

Ces réformes ont un impact important sur le déploiement de l’action publique au niveau
territorial. La LOLF rencontre des difficultés dans ses ambitions interministérielles et dans la
définition des critères et objectifs de performance qu’elle prétend porter. De plus, elle est en
partie remise en cause par les réorganisations induites par les réformes suivantes. La RGPP et la
RéATE ont profondément modifié les ressources et l’organisation de l’État territorial en
accélérant le désinvestissement de l’État de fonctions latentes de formation, d’accompagnement
et d’intervention directe auprès des porteurs de projets territoriaux. L'objectif de performance
consiste à faire des économies d'échelles par la fusion des administrations, la réduction de la
masse salariale de la fonction publique d’État, la réduction des budgets alloués à chaque mission.
Faire mieux avec moins. Dans ce cadre, les pratiques professionnelles des fonctionnaires, les
conditions de l'efficacité de l'action publique, l’évaluation des résultats et impacts, mais également
le dialogue social d'accompagnement à la constitution des nouvelles administrations sont les
grands absents de ces réformes.
 Chapitre 1 123

La méthode utilisée par la RGPP se définit comme une réforme de modernisation par le haut,
visant la recomposition des modes d’action de l’État dans toute sa verticalité. Les préceptes qui la
sous-tendent sont en partie ceux de la « nouvelle gestion publique », internalisée par les hauts
fonctionnaires chargés de sa mise en œuvre. On peut s’interroger sur la dimension éminemment
politique des mesures prises dans le cadre de ces réformes récentes, et les conséquences
concrètes, au sein des services, qui émanent de ces nouveaux modes de régulation de l’action
publique.

Ce sont ces modes de régulation de l’action publique que nous abordons maintenant, à travers
les instruments de l’action publique. Les modes d’organisation, et la manière dont l’État central
s’impose dans les négociations locales.

2.3 Les formes de gouvernement de la « nouvelle gestion publique » :

constitution d’agences et fusions de services

La « nouvelle gestion publique » implique des restructurations profondes des organisations

publiques. On constate ces changements à travers l’évolution des « formes organisationnelles
publiques » (Bezès & Lascoumes 2011). Celles-ci se succèdent, selon les principes en vigueur,
résultant des programmes de réformes administratives qui proposent de modifier
(« moderniser ») les organisations existantes. Les mutations des politiques publiques sectorielles,
centrées sur de nouveaux problèmes publics (risques sanitaires, alimentaires et
environnementaux, régulation de secteurs, gestion de la dette, achats publics, etc.) font
également évoluer ces formes organisationnelles. On propose ici de traiter de la forme agence,
puis des fusions de services.
124 Chapitre 1

2.3.1 L’agenciarisation : « action publique flexible » ou « bureaucratie

intermédiaire » ?

La constitution d’agences dans les différents secteurs de l’action publique fait écho aux évolutions
de la « nouvelle gestion publique ». Encouragée par les grandes organisations internationales qui
militent pour le développement de ces nouvelles formes de gouvernances (Organisation mondiale
du commerce, Organisation pour la coopération et le développement en Europe, Commission
européenne), cette forme politique s’impose comme un nouveau modèle d’administration des
problèmes publics (Majone 1996). La création d’agences s’inscrit dans le contexte de
renouvellement des exigences démocratiques lié à l’ouverture des espaces administratif,
scientifique et technique. Dans ces nouvelles « arènes » de la démocratie technique, les sources
d’autorité, de valeurs, les hiérarchies ou les critères de jugement sont mis à mal au fur et à
mesure que se manifeste un plus grand souci d’ouverture, d’information et de participation
(Barthe, Callon & Lascoumes 2001). « Les agences apparaissent alors comme des institutions
techniques libérales, susceptibles de respecter les exigences démocratiques des sociétés occidentales
contemporaines » (Benamouzig & Besançon 2005 p.304).

Les stratégies ministérielles pour favoriser l’autonomie de gestion et conserver les moyens
financiers

Le rôle des agences s’est considérablement accru durant la décennie 2000. Dans la lignée des
préconisations du new public management, la RGPP porte une dynamique sans précédent de
développement d’agences. Face aux difficultés de l’administration déconcentrée à se repositionner
dans l’environnement changeant de l’action publique (réforme des marchés publics, exigences de
transparence sur la distribution de l’argent public, transferts et émiettement de l’expertise, etc.),
nous observons pour les politiques publiques étudiées la constitution ou l’affirmation de ces
autorités administratives indépendantes et autonomes, qui concentrent désormais une grande
partie des budgets ministériels de fonctionnement. Plusieurs vecteurs conduisent à la mise en
place d’agences, issus de l’application de la politique gestionnaire de Bercy, mais aussi des
stratégies ministérielles pour « sanctuariser » leurs crédits de fonctionnement.

Réputées plus flexibles, ces structures bénéficient d’une importante autonomie de gestion.
« L’État doit fixer les objectifs, choisir les dirigeants, évaluer et contrôler les résultats des
 Chapitre 1 125

établissements, qui, en contrepartie, doivent bénéficier d’une autonomie de gestion. L’agence

maîtrise le recrutement, la rémunération et la carrière de ses personnels. Elle doit répondre aux
objectifs du « nouveau service public » : efficacité, réactivité, flexibilité financière, mobilisation du
personnel, meilleur service aux usagers. Elle doit aussi rendre plus visible une politique publique en
isolant ses moyens. À bonne distance de l’administration, elle doit enfin renforcer la neutralité et la
crédibilité des décisions » (Benamouzig & Besançon 2005 p.307).

Par ailleurs, nous constatons que les agences deviennent les véritables bailleurs de fonds des
politiques publiques ministérielles. Les administrations centrales s’appuient de plus en plus sur
elles en ce qui concerne la distribution des crédits au niveau local. Dans la grille classique de
catégorisation des instruments de mise en œuvre de l’action publique (Hood 1983), la fonction
treasure, c’est-à-dire le contrôle de la distribution des moyens financiers, est désormais entre les
mains de ces établissements. La stratégie des « ministères dépensiers » à partir de 2007 consiste à
faire transiter l’argent par les Agences, ce qui permet une « sanctuarisation » des budgets : dans
les domaines de l’Environnement et de l’Énergie, l’ADEME voit son budget quasiment doubler
entre 2007 et 201232. Dans le domaine du Logement, les prérogatives de l’ANAH sont également
considérablement augmentées et orientées sur la dimension sociale de l’habitat (cf. Partie 3). Son
budget passe d’environ 500 millions d’euros entre 2007 et 2011 à 804 M€ en 201833. L’agence gère
également 2 650 milliards d’euros au titre des Investissements d’avenir. L’Agence du Service
civique, créée en 2010, concentre la grande majorité des budgets restant en direction de la
Jeunesse34, et voit son budget en constante augmentation depuis 2010, ce qui s’explique par la
montée en charge du dispositif.

Par ailleurs, il est intéressant de constater que ces agences s’organisent très différemment en ce
qui concerne leur intervention de terrain. Certaines restent centralisées au niveau national,
d’autres déploient leurs propres services déconcentrés en région ou département. Dans les sujets
qui nous concernent, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) a
développé des directions régionales et des compétences territoriales sur ses sujets ; l’Agence
nationale de rénovation urbaine (ANRU) dispose de référents transversaux sur l’habitat
directement au sein des Directions départementales des Territoires (DDT) ; avant sa
transformation, l’Agence pour la cohésion sociale et pour l’égalité des chances (ACSÉ) disposait

32 340 millions d’euros en 2007, 690 M€ en 2012, 761 M€ en 2019 (Ministère de l’économie et des finances,
Rapports annuels de performance)
33 Anah.fr
34 40 millions d’euros en 2010, 100 M€ en 2011, 134 M€ en 2014, 488 M€ en 2017 (Cour de comptes, Rapports
publics annuels, 2011 et 2018)
126 Chapitre 1

de relais au sein des Préfectures via les préfets délégués à la Politique de la ville. Les Directeurs
régionaux des DRJSCS sont désormais référents pour la Politique de la ville ; alors que l’Agence
du Service civique (ASC) dispose de référents dans les DRJSCS.

Cette logique d’agenciarisation, qui participe du retour des crédits de fonctionnement en central,
peut être considérée en soi un vecteur de recentralisation (Benamouzig & Besançon 2010), à
l’encontre d’une logique de territorialisation de la gestion de la dépense publique.

La formation d’une bureaucratie intermédiaire

Cette nouvelle forme de gouvernement des territoires présente des limites. Daniel Benamouzig et
Julien Besançon (2005) ont étudié le développement prolifique de telles agences dans le domaine
de la santé. En rupture avec la simplification annoncée, ce processus débouche paradoxalement
sur la naissance de « bureaucraties de second rang ». « Constituant des niveaux de décision
supplémentaires, elles renforcent une bureaucratie périphérique, dont les rouages se révèlent d’une
grande complexité. Les agences ne rapprochent pas toujours les décisions des citoyens ; elles
accroissent l’opacité des circuits de décision, dont la lisibilité devient ardue pour les acteurs eux-
mêmes. Enfin, la multiplication d’instances autonomes exige de nouveaux contrôles. Des corps et des
procédures d’audit renforcent l’intégration de cette bureaucratie de second rang au reste de
l’administration, au point que l’on peut parler, comme dans le cas britannique, de
« rewébérianisation »de l’administration » (Benamouzig & Besançon 2005, p.309).

L’agenciarisation est un des mouvements témoignant du changement des modalités de

l’intervention territoriale de l’État. Les logiques d’actions traditionnelles des services
déconcentrés (contractualisation, subventions directes, accompagnement des collectivités,
assistance à maîtrise d’ouvrage) sont fortement réinterrogées. Ces services sont concurrencés par
les agences sur les plans de l'expertise et de leur capacité d’action et d’accompagnement. Leurs
prérogatives évoluent progressivement vers un rôle d’encouragement des acteurs locaux à
répondre à des appels à projets nationaux ou Européens, bien souvent émis par des agences.
 Chapitre 1 127

2.3.2 Les fusions de services comme modèle de modernisation de l’État

Parmi les outils des réformateurs, qui cherchent à conduire un changement radical dans les
organisations, celui de la fusion entre organisations est un des plus utilisés dans le catalogue de
la « nouvelle gestion publique » La « NPM merger mania » (Kitchener & Gask 2003) est traitée
dans de nombreux travaux de recherche sur les réformes du secteur public. Elle constitue un
modèle de réforme, voire de gouvernement, baptisé par la recherche joined-up government
(Pollitt 2003) ou whole-of-government (Christensen & Laegreid 2007), qui regroupe un certain
nombre d’éléments de rationalisation issus du secteur privé et applicables dans le public : le
principe d’un guichet unique spécialisé dans la réception et le traitement des demandes clients
(front office administratif) (Warin 2012), le principe de re-hiérarchisation des niveaux
d’administration de l’État pour restaurer le contrôle de l’appareil gouvernemental, le principe de
simplification administrative par la suppression d’organisations, la réalisation d’économies
d’échelles par la suppression des « doublons », la mutualisation des fonctions supports des
organisations ainsi fusionnées, etc.

Le modèle « fusac »

Ces principes d’action, issus du management et du droit des sociétés, sont largement répandus
dans les apprentissages des écoles de commerce ou des MBA. Les enseignements dits « fusac »
(pour « fusions/acquisitions ») sont un des piliers de ces formations, qui enseignent le principe
des regroupements d’entreprises suite à la prise de contrôle (plus ou moins agressive) d’une part
majoritaire du capital d’un concurrent. Outre la prise de contrôle de la gouvernance du
concurrent direct, les fusions-acquisitions permettent de faire grossir le marché et les débouchés
commerciaux de l’entreprise. Elles permettent également la mutualisation d’un certain nombre
des fonctions de base présentes dans les deux entités (gestion des ressources humaines,
secrétariat, services informatiques, etc.) Ce type de pratiques, très répandues dans les secteurs
commercial et industriel est une des conditions de survie des entreprises cotées en bourse, qui
menacent, si elles ne grossissent pas, de se faire dévorer par un autre concurrent ou de
s’effondrer sur elles-mêmes : le maintien en mouvement et l’apprentissage organisationnel par
mutualisation des savoir-faire sont considérés comme une des conditions de l’évolution des
structures et de leur agilité à se mouvoir dans un environnement concurrentiel. Cette formation
128 Chapitre 1

est essentielle dans les cursus de nombreux professionnels, qui constituent l’élite du secteur
privé.

La porosité des secteurs publics et privés engage à envisager le rapprochement des logiques
managériales entre les deux secteurs. On peut souligner que cette forme du gouvernement par
fusions est distincte de celle de l’agence, qui a constitué pour de nombreux États le mythe de
rationalisation le plus répandu dans les années 1980-1990 (Benamouzig & Besançon 2008). Le
modèle de la fusion « succède » en quelque sorte à celui de l’agence dans les standards du
redesign organisationnel des réformateurs. La forme de la fusion fait figure de leitmotiv
réformateur dans le contexte de la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

Un nouveau « mythe rationnel » pour « l’État stratège »

Appliqué au modèle de l’État Stratège, ce type d’intervention sur les organisations est très usité
depuis 2004 dans les différentes réformes visant à reconfigurer l’intervention étatique. On le
retrouve notamment dans le script de réformes imaginé par le corps préfectoral en ce qui
concerne ses nouvelles formes d’intervention territoriales (Le Lidec 2010), dans la constitution de
Pôle emploi à travers la convergence de la structure publique UNEDIC et de l’association de droit
privé ANPE (Pillon 2015), dans la constitution des Agences régionales de Santé (Pierru 2011),
dans la constitution des grands ministères (Lascoumes et al. 2014), dans le cadre de la RGPP et de
son volet organisationnel, la Réforme de l’Administration territoriale de l’État (RéATE), qui vise à
réduire le nombre de services déconcentrés dans les régions et les départements. Les lois
MAPTAM (2014) et NOTRe (2015) continuent de prôner cette forme de gouvernement.
L’utilisation à grande échelle de l’instrument managérial que constitue la fusion de services est
un marqueur des réformes récentes de l’État (cf. Chapitre 2).

Bezès & Le Lidec (2016), citant Kitchener & Gask (2003), soulignent la construction sociale et
culturelle de ces « mythes rationnels » dans le cadre d’organisations ou d’associations
transnationales telles que l’OCDE et dans le contexte français des années Sarkozy. L’utilisation à
grande échelle de cet instrument de réforme illustre la diffusion et la circulation de normes et de
standards parmi les décideurs publics. Les chercheurs soulignent les influences normatives et les
mécanismes d’homogénéisation des formes organisationnelles (isomorphismes institutionnels)
que l’utilisation de ce type d’instrument véhicule. Ce serait ainsi moins leur efficacité que le souci
de correspondre aux exigences de conformité avec les standards dominants qui préside à
 Chapitre 1 129

l’évolution de ces formes organisationnelles. Leur diffusion et leur utilisation reposent sur la
circulation d’un certain nombre de croyances qui prêtent à l’instrument des vertus quasi
mythiques (p.514). En 2007-2009, le modèle de la fusion correspond à la forme légitime
d’intervention et constitue le standard dominant en ce qui concerne la rationalisation des
organisations publiques. Le « mythe » de la fusion repose sur la croyance selon laquelle il existe
dans l’administration un certain nombre de « doublons » qu’il est nécessaire de réduire. « La
prolifération des acteurs » dans l’organisation de l’État « incite fatalement à la dépense ». Trois
vertus sont alors prêtées à la fusion par le petit groupe des hauts fonctionnaires chargés de la
réforme :

• La première est de nature économico-budgétaire, dans la mesure où il faut réduire le

nombre de fonctionnaires et de structures administratives.

• La deuxième est politique, puisqu’il faut rationaliser les processus de décision,

contraindre les acteurs administratifs tout en réduisant les coûts de coordination.

• La troisième est managériale : « une organisation resserrée offre une meilleure lisibilité vis-
à-vis de l’extérieur et des usagers et favorise l’amélioration du service rendu, en dépit de la
réduction du nombre d’agents de guichet (front office), grâce aux guichets uniques (one stop
shop) » (Bezès & Le Lidec 2016, p.522-523).

L’étude des conditions d’émergence de ces normes, puis de la circulation cognitive des croyances
sur lesquelles elles se fondent, permettent de comprendre les réformes actuelles.

Un mode de réforme nécessairement top-down, qui se heurte au vécu de terrain

On note que cet outil de reengineering institutionnel est par définition conduit par le top-
management selon un schéma top-down. Le rôle du top-management dans la conduite du
changement organisationnel est très discuté dans les champs de la sociologie des administrations
et des professions (Mintzberg 1982, Pettigrew 1997). On peut souligner l’importance de la prise
en compte des négociations préalables et surtout des dynamiques intrinsèques entre et à
l’intérieur des organisations concernées et de l’environnement immédiat de celles-ci. Le rôle du
top-management est ainsi réduit à une décision amont, ce qui constitue un appauvrissement
considérable de la compréhension de son rôle : les changements organisationnels sont en effet
des processus complexes qui impliquent l’ensemble de la chaîne opérationnelle selon une
130 Chapitre 1

temporalité évolutive. Dans ce sens, les objectifs initiaux déterminés par les administrations
réformatrices se heurtent au vécu des fusions. Choi et al. (2011) soulignent quant à eux
l’importance de se pencher sur les processus émergents des fusions elles-mêmes pour analyser les
résultats et évaluer la réussite de ces actes constitutifs de nouvelles organisations. « The complex
link between plans, processes and outcomes of managerial change initiatives has to be taken
seriously » (Pettigrew 1997). Il s’agit initialement par exemple à faire converger les pratiques ou
« d’incorporer les groupes professionnels grâce à la nouvelle gouvernance interne de structure dans
l’objectif de réduire la division traditionnelle entre les professions médicales et les managers
administratifs » (Choi et al. 2011 p.12).

Par ailleurs, la politique des fusions vise obstinément à mettre fin aux « doublons » entre
administrations, établis comme dysfonctionnels par définition. Or, on peut analyser différemment
les chevauchements entre institutions. Ceux-ci peuvent tout à fait être caractérisés, non comme
dysfonctionnels, mais comme une meilleure réponse à des problématiques de gestion publique.
Selon Donald Chisholm (1989), l’efficacité de l’action publique ne réside pas forcément dans
l’élimination des doubles emplois et dans l’intégration sous une même autorité hiérarchique. Le
rôle de l’action publique consiste davantage à favoriser la circulation de l’information et d’éviter
le déclenchement d’erreur ou que ne se prolonge des dysfonctions. Se pose ainsi la question des
mécanismes formels et informels qui génèrent de la coordination et permettent d’éviter des
rigidités et de l’absence de communication. Des formes de contrôle réciproque s’établissent entre
des entités autonomes intervenant sur des champs similaires, ce qui provoque une meilleure
circulation de l’information. Selon D. Chisholm, la centralisation de la gestion publique est une
hérésie, alors que l’enjeu crucial de la gestion publique est le management de l’interdépendance
au sein des systèmes organisationnels complexes.

Pourtant, les réformes concourent au développement de systèmes organisationnels plus

hiérarchiques et centralisés : en prônant des services plus importants, en utilisant des
instruments de gouvernement « à distance », contrôlés par l’État central.
 Chapitre 1 131

2.4 L’appel à projets comme instrument de l’« État-Stratège »

L’évolution des techniques (outils et instruments) utilisées par les services pour construire
l’action publique occupe un rôle majeur dans le positionnement institutionnel des organisations
et leurs liens avec les acteurs territoriaux (Dahl & Lindblom 1953, Hood 1983, Salamon 2002,
Lascoumes & Le Gales 2004, Lascoumes & Simard 2011). Si les années 90 sont celles de la
contractualisation, les années 2000 voient le développement de l’instrument « appel à projets »,
aux échelons national et européen. Contrairement à l’hypothèse d’un retrait de l’État, les travaux
sur « l’État à distance » (Epstein 2005) et sur l’ambivalence de la position de l’État entre retrait et
réinvestissement des territoires (Aust & Cret 2011, Epstein 2015), permettent de réintroduire
l’État dans sa capacité à intervenir dans les territoires. Cette capacité d’intervention s’établit
notamment à travers un certain nombre de « nouvelles technologies » (appels à projets,
distinctions territoriales, indicateurs de performances 35), utilisées par le pouvoir central pour
s’exonérer de la contrainte pour guider l’action des acteurs de la périphérie. Par contre, ces
évolutions questionnent largement la place des services déconcentrés de l’État dans la gestion
publique territoriale.

L’appel à projets comme instrument de l’État

Les appels à projets constituent un instrument qui se développe largement dans la « nouvelle
gestion publique ». L’utilisation de l’appel à projets s’est généralisée au cours des années 2000
dans l’ensemble des politiques sectorielles. R. Epstein (2013a) en cite quelques-uns dans le champ
des politiques territoriales d’aménagement : rénovation urbaine (2003), pôles de compétitivité
(2004), pôles d’excellence rurale (2005), villes moyennes (2007), ville durable (2010), etc. Les
politiques de la recherche sont également concernées (appels à projets de l’Agence nationale
pour la recherche), ainsi que les politiques de solidarité, de l’emploi ou de la jeunesse : appels à
projets du Fonds national des solidarités actives (2008) puis du Fonds d’expérimentation pour la
jeunesse (2010), etc. Il évoque également le programme « Investissements d’avenir » (2009), doté
de 35 milliards d’euros à destination des collectivités, universités et entreprises, dont dix
opérateurs (agences et établissements nationaux et régionaux) ont assuré la gestion. Les agences,

35 Nous ne traitons ici que de l’appel à projets.

132 Chapitre 1

désormais centrales dans la distribution des financements publics, utilisent largement cet
instrument.

Cet instrument se situe à mi-chemin entre la subvention et l’appel d’offres. Une institution
souhaitant financer un certain nombre de projets dans un secteur donné détermine une
enveloppe et un cahier des charges constitué de critères qualitatifs et quantitatifs. Pour espérer
figurer parmi les bénéficiaires de ce financement, les porteurs de projets qui le souhaitent doivent
dans un temps limité constituer un dossier respectant ces critères. Un petit nombre de lauréats est
sélectionné par l’opérateur, qui signe avec eux des conventions spécifiant les programmes
d’actions à réaliser, le calendrier et le plan de financement. Des instruments de reporting et de
suivi normalisé sont également instaurés (Epstein 2013a, Breton 2014).

Cette nouvelle génération de projets remet en partie en question la gestion publique

territorialisée telle que nous l’avons présentée. En définissant les priorités, les actions éligibles, le
contenu des propositions attendues, le processus de suivi, en maîtrisant le choix du prestataire,
l’État cadre précisément le contenu de l’action. L’élaboration des projets est laissée à l’initiative
des acteurs locaux, invités à se conformer en toute liberté aux priorités nationales, plus ou moins
cadrées techniquement.

Pour R. Epstein, ces nouvelles « technologies de gouvernement » sont une réorientation de

l’autorité de l’État, qui s’extrait des territoires pour mieux gouverner « à distance » l’action
publique locale. « Ce retrait vise à réduire l’emprise des élus locaux (relayés au sein de l’appareil
administratif d’État) sur les choix politiques nationaux, et correspond donc à une recherche de
restauration de l’autorité politique centrale, à la fois sur les administrations et sur les élus locaux.
Mais cette autorité ne passe plus par la hiérarchie, ni même par la négociation. Plus sûrement, elle
s’appuie sur de nouvelles technologies de gouvernement, organisant à distance les stratégies
librement développées par les acteurs locaux » (Epstein 2005 p.12). Nous nuançons ici la
proposition d’appellation « à distance », sans doute valable dans le champ de la rénovation
urbaine, mais discutable dans d’autres champs. Si la centralisation de l’action publique et la
réduction de l’expertise de médiation de l’État local ne fait aucun doute – nous le montrons tout
au long de cette thèse –, il nous semble que les administrations centrales (et les agences)
disposent de suffisamment de financements et de présence territoriale pour que ce style
d’intervention soit considéré comme un gouvernement « au plus près » de l’action publique.

Le travail de candidature comporte des effets induits qui en font un instrument disciplinaire. Il
suscite l’incertitude, fait l’objet d’investissements multiples, de suranticipations de la part des
 Chapitre 1 133

candidats et façonne leurs manières de travailler, induisant des mécanismes

d’autodiscipline : « Sous une apparence de choix – à commencer par celui de candidater, de
concevoir son projet, mais aussi au regard des opportunités de prise de rôle et donc de pouvoir que le
travail de candidature peut induire – l’appel à projets encadre pourtant fortement les conduites, et
soulève la question de l’autonomie des collectivités. Tout en célébrant le principe de subsidiarité
locale, ces instruments semblent en effet consacrer dans le même temps des mécanismes de contrôle
descendants. Témoin significatif d’une relation de pouvoir particulière, l’appel à projets cristallise
une division du travail dans laquelle celui qui édicte la norme peut aussi contraindre indirectement
les acteurs « de terrain » à se l’approprier » (Breton 2014 p.217).

Cette technologie accompagne la reconfiguration de la manière dont l’État distribue ses

ressources. Celle-ci ne s’effectue plus en fonction de normes nationales (péréquation), ni selon
une négociation locale, mais résulte d’une mise en concurrence nationale des projets locaux. Dès
lors, « l’intervention étatique ne relève plus de l’institutionnalisation de l’action collective, mais de
la régulation concurrentielle de la coopération territoriale ». L’appel à projets est un outil de
gestion de la pénurie, qui permet, en période de disette budgétaire, « d’être sélectif, d’éviter le
saupoudrage de ressources limitées en n’en faisant bénéficier que les meilleurs projets (ou jugés
tels) » (Epstein 2015 p.472).

L’appel à projets externalise sous contrôle la mise en œuvre des politiques publiques à de gros
opérateurs, publics, parapublics, associatifs ou privés. Ceux-ci répondent à des appels d'offres
très importants pour la délégation ou l'exercice des services publics. Dans le domaine de la
Cohésion sociale, les interlocuteurs privilégiés de l’État sont ainsi : France Terre d’Asile, la Croix
Rouge, le 115 -Samu social, la Fondation Abbé Pierre, les Unions départementales des affaires
familiales (UDAF), les Associations départementales d'information sur le logement (ADIL), les
Fédérations d'éducation populaire, etc. Les différents secteurs du Développement durable voient
un certain nombre d’acteurs parapublics ou privés se développer : les grosses associations
environnementales ou de sauvegarde de la nature (par exemple France Nature Environnement) et
les bailleurs sociaux sont les principaux acteurs locaux bénéficiant de ces mannes financières.
Ces opérateurs connaissent une montée en compétences très importante depuis le milieu des
années 2000, ce qui les amène à revendiquer leur autonomie dans les choix effectués de mise en
œuvre des politiques publiques déléguées. La dynamique de régionalisation touche également
ces acteurs, qui se réorganisent à cet échelon. Pour répondre aux « injonctions au
professionnalisme », ces acteurs ont tendance à grossir et à se professionnaliser (Boussard,
Milburn & Demazière 2010).
134 Chapitre 1

La recentralisation au détriment de l’État local ?

La généralisation des instruments et des formes de gouvernement de la « nouvelle gestion

publique » (indicateurs de performance LOLF, agences, appels à projets) témoigne des nouvelles
modalités de l’intervention de l’État dans les territoires, laissant apparaître une nouvelle forme de
régulation. « En même temps qu’il renforçait leur autonomie, l’État est ainsi parvenu à discipliner
les acteurs territoriaux, incités à se constituer en acteur collectif et à développer des projets répondant
aux priorités nationales. La mise en concurrence des villes, appuyée sur une nouvelle batterie
d’instruments constituée d’appels à projets, de distinctions territoriales et d’indicateurs de
performance, a permis à l’État de retrouver des capacités de mobilisation collective des acteurs des
politiques urbaines et d’orientation de leur action » (Epstein 2015 p.21). Le « retrait de l’État »
serait principalement un transfert de compétences des services déconcentrés vers les collectivités
locales et les opérateurs de politiques publiques, alors même que l’État central maintient une
domination instrumentale « à distance » sur l’action publique territoriale.

On constate le rétrécissement des services de l’État. L’État se retire des territoires, laissant la
main à un certain nombre d'opérateurs, désormais délégataires du service public. Pourtant, l’État
central continue de fixer des objectifs très précis pour les territoires et de maîtriser la distribution
d’importants subsides. On constate ainsi une formalisation du dialogue entre l’État « injoncteur »
et ses opérateurs ; des marges de manœuvres qui se réduisent pour les territoriaux et pour le
développement local (Aust & Cret 2012). C’est donc moins d’un État « à distance » qu’il s’agit que
d’une recentralisation des mécanismes de contrôle.

Toutefois, le rôle de l’État local continue d'être valorisé et désiré par les acteurs politiques et
administratifs locaux, bien qu’il ait perdu le bénéfice du monopole technique et expert dont il
disposait. Les fonctions de coordination politique des services déconcentrés, de construction de
capital politique territorial, continuent d’être valorisées par les parties prenantes au niveau local.
Cela se réalise d’autant mieux que leur affaiblissement récent amène les services déconcentrés à
se repositionner sur un rôle de ressource territoriale, d’accompagnement, d’aide à l’adaptation à
une contrainte politique plus descendante. Les réformes ont par ailleurs renforcé l’échelon
déconcentré régional, lui donnant comme mission de maintenir une territorialisation des
injonctions centrales. Cet extrait d’entretien témoigne des reconfigurations en cours au sein des
services régionaux :
 Chapitre 1 135

Le fonctionnement sur appels à projets a tendance à se développer, surtout à notre échelle régionale. Charge à
l’État de progressivement établir ses lignes. Il s’agit d’être en veille et développer une capacité de réaction, de
mobilisation également des acteurs du territoire. C’est vrai que ça réoriente l’exercice et les métiers de l’État.
Il faut avoir des équipes réactives, être proactifs. (…) Les appels à projets se constituent par étapes, se
construisent de manière progressive. Il y a la capacité à faire du réseau et à l’entretenir jusqu’au moment
opportun, qui peut venir sous la forme d’un appel à projets. Sur les centres-bourgs, on a demandé au Conseil
Régional s’il voulait intervenir. Sachant que c’est un peu bâtard, puisqu’on ne met pas d’argent. Donc on
demande au Conseil Régional de soutenir les démarches des collectivités territoriales. Ils ont refusé. (...) Donc
l’État se trouve de plus en plus dans une position de proposition, d’interpellation. Ce n’est plus de l’injonction
et des capacités à faire à la place de. Il en résulte un certain manque pour les agents. Ça modifie le
positionnement de l’État jusqu’au plus haut niveau. [Chef de service DREAL - 2014]

Par ailleurs, les agents de l’État bénéficient d'une formation (encore) prestigieuse et d'une
capacité d'expertise qui continue d'être plébiscitée. Le statut étatique leur donne une assise
particulière et une réputation d’expertise censément distanciée des influences politiques
externes. Situés hors de la sphère politique, dotés d'une fine connaissance du terrain, les
administrateurs étatiques garantissent une certaine neutralité dans la mise en œuvre de l'action
territoriale et offrent des possibilités de médiation non partisanes dans les négociations
multipartites. Dans les territoires les plus ruraux ou les moins attractifs, moins bien dotés en
termes d’expertise, le maintien de la présence de l’État est particulièrement souhaité. Se dessine
ainsi des lignes de fractures entre territoires en ce qui concerne la capacité des collectifs
d’acteurs à se positionner dans le marché national de la subvention par appel d’offres.

Par ailleurs, la différenciation entre la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale
en matière d'expertise technique persiste également. « Technical criteria and advice that are
certified by state administrators are considered to be a protection against patronage and
discretionary power. (…) State public agencies also act to calm the wilder forms of open competition
between local authorities, their presence preventing the weakest from becoming the captives of the
strongest » (Thoenig 2005 p.701). En matière de formation, de positionnement et de loyauté, la
fonction publique d’État continue d’être largement plébiscitée.
136 Chapitre 1

***

L’État local, fragmenté par la multiplication d’agences et d’établissements publics, reste encore
partie prenante de la co-construction de dispositifs de politiques publiques. Il est moins évident
que les services déconcentrés disposent réellement de la capacité à territorialiser les appels à
projets et que les directions régionales aient véritablement les moyens de territorialiser et piloter
localement les appels à projets nationaux. Les agents de l’État restent en effet nombreux et
disponibles au sein des services déconcentrés, mais ils sont de plus en plus atomisés et distants
vis-à-vis du terrain. Ce rôle est corrélé au maintien de la spécificité de l’intervention des services
déconcentrés, largement mis à mal par les réformes que nous étudions.
 Chapitre 1 137

Conclusion du Chapitre 1. Vers un modèle imposé de

management de l’action publique territoriale

Ce chapitre expose quatre phases « idéales-typiques » de la régulation de l’action publique et

cherche à positionner l’État central et ses services déconcentrés dans les modes de régulation
que chacune suppose. Après guerre, l’État reconstructeur et aménageur est largement
centralisateur. Il se définit par son expertise et la puissance technocratique de ses élites :
« grands corps » et hauts fonctionnaires. Les services déconcentrés rayonnent et maillent les
territoires, déployant l’approche péréquationniste républicaine. À peine le pouvoir de certains
maires cumulards vient-il troubler la puissance de l’État. L’instrument majeur utilisé par l’État
est la planification centralisée. Dans les années 1980, la crise économique débouche sur la
prégnance de la question sociale. La gauche au pouvoir provoque la décentralisation aux
collectivités locales d’une part importante des compétences sociales et d’aménagement. L’État
déconcentré accompagne la montée progressive en expertise des pouvoirs locaux. Les
années 1990 sont celles de la « gestion publique territorialisée » et d’une « gouvernance »
davantage partagée entre les nombreux acteurs, partenaires et parties prenantes de l’action
publique territoriale. Cette gestion est négociée à travers des instruments de subvention ou de
contractualisation. Malgré leur rôle régulateur important, on observe le développement de
critiques sur l’utilité des services déconcentrés, alors que les collectivités locales atteignent
progressivement un niveau d’expertise et de responsabilités intéressant. Les années 2000
correspondent à une offensive des thèses de la nouvelle gestion publique, version francisée du
new public management, qui s’impose dans la pensée gouvernementale libérale des pays de
l’OCDE. Ces thèses cherchent à « moderniser » l’État, à le « rationaliser », à « augmenter la
performance de l’action publique ». Il s’agit très explicitement de réduire le coût de
fonctionnement de l’État et de sa bureaucratie, afin de se conformer à un cadre budgétaire
européen plus contraint. Cette approche contiennent des propositions très claires pour ce faire :
la réduction des effectifs de fonctionnaires, les fusions organisationnelles, l’application au
secteur public de modèles managériaux de l’entreprise, la dissociation des fonctions de pilotage
et de mise en œuvre de l’action publique, la mutualisation des fonctions de secrétariat, la
privatisation de certaines fonctions d’expertise sur le mode de l’appel à projets, etc.
138 Chapitre 1

Ce chapitre affirme que les trois premières phases sont cumulatives. La remise en cause de la
centralisation s’effectue progressivement. Les lignes des organisations bougent lentement, les
routines administratives se déploient de manière incrémentale. Certes, la décentralisation
constitue un tournant dans l’organisation du gouvernement dans les années 80, mais la montée
en puissance, en compétences et en expertise des collectivités territoriales s’effectuent sur une
vingtaine d’années. À l’inverse, la phase lancée par la LOLF puis la RGPP semble différente. Elle
nie la cumulativité de l’expérience et la logique incrémentale, cherche à imposer directement des
préceptes institutionnels qui se traduisent dans une organisation imposée par le haut, de manière
contrainte et désincarnée. Cependant, malgré la volonté institutionnelle de brûler les étapes de la
construction des routines administratives, force est de constater que les organisations sont
aujourd’hui en transition, cherchant à sortir de l’application basique d’un modèle préconçu et
descendant.

Le chapitre suivant va montrer comment la réforme de la déconcentration s’est construite,

comment elle a été réfléchie en haut lieu, et comment les acteurs (les agents de terrain, les
partenaires) résistent intensément ou non, avec ou sans succès, aux injonctions institutionnelles
de la réforme.
 Chapitre 2 139

Chapitre 2

La RéATE : construction de « l’État régional pilote » au

détriment des services départementaux

La Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE) est un des volets majeurs de la

Révision générale des politiques publiques (RGPP). Mise en œuvre dès 2010, cette réforme peut
être qualifiée de « constitutive » (Lowi 1972). Elle impacte à la fois l’organisation de l’État local
et les liens que les services déconcentrés entretiennent avec leur environnement. La RéATE
réorganise par fusion les services de l’État, réduisant fortement les nombreuses directions
sectorielles présentes dans les territoires. Ces fusions s’appliquent selon la logique de
l’« interministérialité », séparant le niveau régional rattaché directement aux administrations
centrales et le niveau départemental rattaché aux Préfectures. Au niveau territorial, cette réforme
impose une nouvelle articulation entre les deux échelons de mise en œuvre de l’action publique.

Le point de vue que nous adoptons dans ce chapitre est intimiste, interne l’État, s’intéressant aux
nouveaux services fusionnés et aux liens qui se reconfigurent entre les différentes
administrations de l’État : centrales, régionales, départementales. Nous montrons dans ce
chapitre que « l’État régional pilote » se construit au détriment d’un État départemental
« croupion », vidé progressivement de ses effectifs et du sens de son action territoriale.

L’État régional sort renforcé de cette réforme, sur les plans de la hiérarchie territoriale, des
missions qui lui sont confiées et des effectifs qui le composent. Le Préfet de région acquiert la
supériorité hiérarchique sur les Préfets départementaux. Les Directions régionales restent
directement reliées aux administrations centrales sectorielles et doivent monter en compétences
en ce qui concerne le pilotage stratégique et l’animation des politiques publiques territoriales.
Cet aspect de chefferie territoriale est renforcé par la position de Responsable de budgets
opérationnels de programmes conférée par la LOLF aux Directions régionales. Enfin, lors de la
réforme, la répartition des effectifs entre échelons territoriaux se fait selon des clés de répartition
largement favorables au niveau régional. Toutefois, ces évolutions ne préjugent en rien de
l’effectivité de leur montée en compétences et en responsabilités.
140 Chapitre 2

L’État départemental est rapproché des Préfectures selon une architecture originale, dite
interministérielle. L’idée est que les Préfectures gardent à leur disposition une expertise
sectorielle dans les domaines du social (Directions de la Cohésion sociale), du développement
durable (Directions des Territoires) et de la protection des populations (Directions de la
Protection des personnes). Mais elles sont impactées de manière importante par la rupture du lien
avec les administrations centrales et par les réductions d’effectifs. Cette tutelle préfectorale est
complexifiée par l’architecture LOLF, selon laquelle les crédits d’application des politiques
départementales dépendent de plusieurs Directions régionales.

Au concret, cette réforme est particulièrement difficile à appliquer, notamment en raison du fait
que la réforme de réorganisation (les fusions de services) est doublée par la réforme globale de
gestion qu’est la RGPP : réductions d’effectifs, réforme des corps de la fonction publique d’État,
restrictions budgétaires, évolution des procédures administratives, pilotage par la performance,
etc. L’application abrupte et désordonnée de ces différentes prescriptions produit de nouvelles
divisions du travail au sein des services et entre les acteurs territoriaux.

Très descendantes, ces réformes de modernisation s’appliquent selon des méthodes qui tendent à
oublier le sens de l’action opérationnelle des agents. En ce sens, le détour important que nous
faisons par le niveau départemental nous paraît important pour décrire les difficultés de la mise
en œuvre des réformes entre 2010 et 2014, et la difficile construction du rôle de pilote stratégique
que doit désormais endosser l’État régional.

Nous revenons sur le design original porté par la RéATE, réforme pilotée par le haut, issue d’un
compromis entre les administrations centrales (1) ; puis nous analysons les nouvelles formes de
division du travail qui résultent des évolutions des périmètres des services (2) ; enfin, nous nous
posons la question de l’affaiblissement du niveau départemental dans une logique de réforme
principalement centrée sur la réduction des coûts (3).
 Chapitre 2 141

1. Le design de la RéATE : une réforme de compromis dissociant

un État régional pilote et un État départemental interministériel

La Réforme de l'administration territoriale de l’État (RéATE), conduite entre 2007 et 2010, est une
réforme globale de la déconcentration. Il s’agit d’une remise en cause globale des logiques
d’organisations et des modalités d’intervention de l’État local, en vigueur depuis 1967. Les
fusions de services et l’originalité de l’architecture administrative qui en découle en font une
politique constitutive, ayant vocation à restructurer l’administration.

Théodore J. Lowi a caractérisé la dimension constitutive ou constituante d’une politique ou d’une

activité qui définit « des règles sur les règles ». Les effets attendus de ce type de politique sont de
« structurer formellement une autorité, des pouvoirs, des compétences officielles, des ressources
d’action et des rapports sociaux et politiques. Bref, d’imposer des règles générales à une institution
donnée et de produire des représentations de l’ordre légitime. (…) Autrement dit, elles régulent des
types de comportements qui n’existeraient pas sans elles et rendent possible des pratiques qui font
intrinsèquement partie de l’institution en question et qui lui donnent forme » (Lowi 1972).

La RéATE est l’un des piliers de l’entreprise de réformes qui touche l’État, son organisation et les
modalités de son intervention. Selon les chantres de cette réforme, il s’agirait « de tendre à la
meilleure satisfaction possible du service aux usagers au meilleur coût pour les finances publiques,
de rénover et moderniser les structures, d’harmoniser leurs moyens de gestion, ainsi que leurs
applications informatiques afin de les optimiser, de mutualiser les fonctions logistiques, avec pour
objectif principal de renforcer l’unité d’action de l’État en mettant fin au cloisonnement de ses
administrations » (Kada & Muller-Quoy 2011, p.765).

Cette réforme interpelle par son envergure, sa rationalité d’ensemble et ses effets sur l’ensemble
de l’administration étatique et de la fonction publique d’État. Alors que cette administration est
réputée très robuste et coûteuse à réformer, la RéATE concerne 96 % des 2,5 millions d’agents de
la fonction publique d’État, ce qui en fait une réforme globale de la déconcentration. Les
changements qui sont encore actuellement à l’œuvre sont particulièrement marquants pour
l’administration française et un certain nombre de fonctionnaires la qualifient de « rupture
historique » ou de « big bang administratif » (Bezès & Le Lidec 2010, 2016 ; Poupeau 2011 ;
Debar 2011).
142 Chapitre 2

Nous nous penchons sur le design de cette réforme constitutive (2007-2010), qui touche à
l’organisation de l’État. Imaginée en haut lieu, elle est une « hybridation » de nombreux intérêts
ministériels. Les fusions de services sont l’aspect le plus visible de la réforme.

Au niveau local, l’application de la réforme donne un résultat ambigu, où les différents échelons
de l’État local doivent réinventer leurs fonctionnements. Le niveau régional est stratégiquement
renforcé alors que le niveau départemental est ponctionné en matière de ressources et d’effectifs.

1.1 La RéATE : fusions de services et hybridation de puissants intérêts

ministériels

La RéATE constitue le volet organisationnel de la réforme de l’administration déconcentrée,

modifiant de manière structurelle les services régionaux et départementaux : découpés,
fusionnés, renommés, dissociés. La Mission pour la réforme de l'administration territoriale de
l’État (MIRATE) accompagne la mise en œuvre de cette réforme autour de quatre axes
principaux36 :

• réorganiser le niveau régional de l'administration de l’État en le consacrant comme lieu de

pilotage des politiques publiques ;

• adapter le niveau départemental de l'administration de l’État aux besoins locaux en créant

deux ou trois directions interministérielles dans chaque Préfecture ;

• clarifier les responsabilités entre les différents échelons de l'administration territoriale et

renforcer le pilotage local des opérateurs ;

• développer des outils transversaux permettant le bon fonctionnement de l'administration

territoriale réorganisée.

Mais le principal marqueur de cette réforme est l’utilisation des fusions de services comme mode
opératoire.

36 Circulaire Premier ministre du 7 juillet 2008 relative à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les
régions et départements, JORF, 9 juillet 2008
 Chapitre 2 143

Une diminution drastique du nombre de services déconcentrés

La RéATE consiste avant tout en un large reengeniering de l’organisation des services

déconcentrés. Elle vise à réduire le nombre d’administrations territoriales en les fusionnant. La
réorganisation des services déconcentrés est l’élément le plus spectaculaire de la réforme.

La RéATE crée huit directions régionales par fusion des entités existantes. La Direction régionale
des finances publiques (DRFIP) réunit la trésorerie générale et les services fiscaux. La Direction
régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) fusionne
l’équipement, la direction de l’environnement et de la nature et les services transports et énergie
des ex-DRIRE. La Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du
travail et de l’emploi (DIRECCTE) regroupe des services du Ministère du Travail (ex-DRTEFP),
les services développement industriel et métrologie de l’ex-DRIRE, le commerce, l’artisanat, le
tourisme, l’intelligence économique, les services régionaux de la consommation, de la
concurrence et de la répression des fraudes, les différents services ministériels de l’inspection du
travail. La Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS)
rassemble les missions action sociale de l’ex-DRASS, la politique de la ville et les services
régionaux de la jeunesse et des sports. La Direction régionale de l’alimentation, de l’agriculture
et de la forêt (DRAAF) fusionne avec les services vétérinaires. La Direction régionale de la
culture (DRAC) et le Rectorat d’académie demeurent. L’Agence régionale de santé (ARS) est
créée, regroupant les missions des politiques d’hospitalisation (ex-ARH), de la médecine de ville
et du médico-social (ex-DRASS).

Au niveau départemental, les anciennes Directions départementales des ministères sont

regroupées en quatre ou cinq entités selon la population du département. La Direction
départementale des finances publiques et la Direction des services départementaux de
l’Éducation nationale (ex-inspection académique) sont créées. La Direction départementale des
territoires (DDT) fusionne les anciens services de l’équipement, de l’agriculture et de la forêt. La
Direction départementale de la cohésion sociale (DDCS) est constituée des missions
départementales relatives à l’action sociale, à la jeunesse, aux sports, aux droits des femmes et à
l’égalité, à la politique de la ville. La Direction départementale de la protection des populations
(DDPP) regroupe les services vétérinaires, de l’alimentation et l’unité départementale de la
consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes. Dans les départements de
moins de 400 000 habitants (46 départements en France), ces deux dernières directions sont
144 Chapitre 2

regroupées sous l’appellation Direction départementale de la cohésion sociale et de la protection

des personnes (DDCSPP).

Deux unités territoriales (UT) sont créées en lien hiérarchique direct avec la DREAL (autorité
environnementale) et la DIRECCTE (travail, emploi, formation professionnelle). De même, l’ARS
dispose d’une Délégation territoriale (DT) sous son autorité directe. Ces spécificités renforcent
l’implantation de ces directions et agences au niveau infrarégional.

L’Île-de-France, non concernée par ce schéma, bénéficie de son propre design (notamment via des
« directions régionales et interdépartementales »). Les Territoires d’outre-mer et la Corse, non
concernés par le niveau départemental, ont également une organisation distincte.

En 2016, la loi portant une Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) constitue
un nouvel épisode de fusions au niveau régional. Les nouveaux chefs-lieux des « grandes
régions » – Hauts de France, Bourgogne-Franche-Comté, Normandie, Auvergne-Rhône-Alpes,
Nouvelle Aquitaine, Occitanie, Grand Est – sont concernés par la fusion des DR des anciens
chefs-lieux37. Cette réforme territoriale comporte une exception : la création de Directions
régionales et départementales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRDJSCS). Ces
nouveaux services regroupent la DRJSCS et la DDCS/PP du département chef-lieu en créant une
direction départementale déléguée au sein des services régionaux 38.

37 Décret n° 2015-1689 du 17 décembre 2015 portant diverses mesures d’organisation et de fonctionnement dans les
régions de l’administration territoriale de l’État
38 Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à l'organisation et aux missions des Directions régionales de la
jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
 Chapitre 2 145

Schémas des fusions de la RéATE (2009)

146 Chapitre 2

Une réforme pilotée par le haut... « tout en haut »

La RéATE constitue l’un des chantiers du vaste agenda de réformes de la Révision générale des
politiques publiques. Décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques, cette
réorganisation de l’État local constitue l’un des piliers de la réforme de l’État, promesse de
campagne du candidat Sarkozy, élu à la Présidence de la République en 2007. La RéATE est
envisagée comme un chantier prioritaire du nouveau mandat, et bénéficie de l’investissement
direct du Secrétaire général de l’Élysée : Claude Guéant.

Cette réforme est pilotée par la Mission pour la réforme de l'administration territoriale de l’État
(MIRATE). Rattachée dans un premier temps au ministère de la Réforme de l’État, la MIRATE
intègre dès 2008 les services du Premier ministre, au sein du Secrétariat général du
gouvernement, en raison du caractère stratégique, transversal et global de la réforme.

La RéATE est ainsi imaginée, mais également conduite par un groupe de hauts fonctionnaires, qui
se réunit régulièrement lors des Comités de modernisation. Ces cénacles regroupent les maîtres
d’œuvre de la réforme : le directeur de la modernisation, le directeur du budget, les secrétaires
généraux des différents ministères et les Préfets de région. Selon les entretiens que nous avons pu
faire auprès de ces acteurs, cette politique bénéficie du soutien du plus haut niveau de l’État,
disposé à rendre les arbitrages nécessaires à la conduite de cette réforme.

« C’était une réforme d’en haut. Pilotée par l’Élysée : le Président de la République et Claude Guéant
(Secrétaire Général de l’Élysée). Dans la RGPP il y avait une construction très formalisée, avec des chevilles
ouvrières dans chaque ministère pour conduire la réforme de l’État. C’était les Secrétaires Généraux. On était
neuf, je crois. (…) On a formé un pack avec les Secrétaires Généraux, le directeur de la modernisation
(finances) et le directeur du budget. On se réunissait régulièrement ensemble. Au début avec les Préfets de
région. La première fois, c’était à l’Élysée sous la direction de Guéant, avec Faugère le Dircab de Fillon. Ils
nous ont dit : très bien, débrouillez-vous, ne faites pas de coup d’État. On constituait presque un contre-
pouvoir dans l’administration. (…) Il y avait une impulsion politique majeure. Le soutien du Président de la
République était direct. La vision générale c’était Guéant. Il faut faire abstraction de ce qu’on a appris après
sur Guéant. C’était remarquable. Je suis très admiratif de comment il a conduit ça. Ancien Préfet, il a pris des
positions qui étaient contraires à ce que ses anciens collègues revendiquaient. L’effet traction du haut était fort
et les Préfets, ça obéit. Du coup, les Secrétaires Généraux avaient plus de poids que les Préfets. » [Ancien
Secrétaire général des ministères chargés des Affaires sociales - mars 2017]

Très descendante, cette réforme imaginée en haut lieu porte une vision institutionnelle de
l’organisation de l’État. Celle-ci est négociée en petit comité, sur la base d’un compromis entre
hauts fonctionnaires décidés à porter un changement important dans l’organisation. À ce titre,
 Chapitre 2 147

elle ne s’appuie pas sur les réalités de l’application concrètes des politiques publiques sur le
terrain ni sur l’expertise professionnelle des corps intermédiaires de l’État, impliqués dans les
relations avec les partenaires de l’État.

Un « big bang » territorial : une réforme majeure de l’administration

Philippe Bezès et Patrick Le Lidec (2010, 2016) retracent très finement le processus de réformes
que constitue la RéATE en la repositionnant dans le temps long (2010-2010) et en décrivant
minutieusement les mécanismes d’un changement organisationnel exceptionnel.

La RéATE apparaît comme une étape d’une réforme de l’administration territoriale engagée dès
2002 et souhaitée par les réformateurs depuis les années 90. L’administration territoriale de l’État
repose sur deux logiques structurantes qui se sont développées graduellement aux XVIII et XIXe
siècles : une logique horizontale territoriale d’incarnation politique de l’État au niveau
départemental, confiée aux Préfets ; une logique verticale, administrative et sectorielle (en silo)
de déclinaison et d'application des politiques ministérielles aux niveaux régional et
départemental à travers les services déconcentrés. Ces deux logiques renvoient à deux formes de
divisions du travail et de hiérarchies qui coexistent, garantissant la pérennité de l’État local. Cela
explique la difficulté d’engager une réforme d’envergure en ce qui le concerne 39.

La RéATE intervient sur ces deux piliers organisationnels à travers une transformation radicale
de l’organisation de l’État territorial. Elle bouleverse profondément « la cartographie des
différents réseaux territoriaux de l’État en imposant une nouvelle division du travail grâce à de
nouveaux découpages et en réorganisant leurs relations hiérarchiques » (Bezès & Le Lidec 2016
p.940). D’une part, elle affirme le principe de régionalisation de l’organisation territoriale de
l’État en renforçant le rôle du Préfet de région et en imposant la création de huit directions
régionales regroupant de nombreux services. D’autre part, elle replace sous l’autorité directe du
Préfet de département des services départementaux également fusionnés et interministériels, les
Directions départementales interministérielles (DDI). Elle fait ainsi place à « un modèle
organisationnel découplé, reposant officiellement sur des principes différents aux niveaux régional et
départemental » (Ibid. p.940).

39 La décentralisation et les transferts de compétences, d’effectifs et d’expertise qu’elle véhicule constituent une
troisième forme de division du travail de plus en plus prégnante, qui entre en conflit avec les deux pôles classiques
de l’administration territoriale.
148 Chapitre 2

La RéATE redonne du pouvoir aux Préfets, tout en privant les ministères sectoriels et leurs
Directions régionales de leur autorité directe sur leurs relais de terrain départementaux. Elle est
néanmoins vue comme une « réforme de compromis », dans la mesure où les capacités
renforcées de coordination locale (horizontale) des Préfets sont contrebalancées par un fort
mouvement de régionalisation des politiques publiques et d’affirmation des Directions régionales,
chargées de l’animation, de la coordination, du pilotage et de l’évaluation des politiques locales.
Cette réorganisation peut s’analyser comme un processus d’hybridation entre plusieurs
rationalités, propres aux différents ministères sectoriels. C’est précisément parce que ces
rationalités sont diverses qu’elles illustrent « l’indétermination relative du sens de la réforme
territoriale » entre « les dynamiques de changement et celles de la reproduction des institutions »
(Ibid. p.942).

Un processus d’hybridation entre les différents intérêts ministériels

Cette réforme peut apparaître ainsi comme une « revanche » du ministère de l'Intérieur par
rapport à la LOLF, qui consacrait une organisation budgétaire verticale « en silo » (central -
régional - départemental) et par missions (Bezès & Le Lidec 2010). Ces deux réformes génèrent en
effet un conflit de rationalités entre la dynamique horizontale de la RéATE, qui affiche
l’interministérialité, et la dynamique verticale de la LOLF (cf. Chapitre 1), qui détermine des
chaînes ministérielles d’application des dépenses publiques. L’affirmation de la prééminence des
Préfets de région et la création de Directions départementales interministérielles (DDI) sous
l’autorité directe des Préfets de département cassent les logiques en silo qui prédominaient.

« Il y a d’abord eu un clivage entre logique LOLF et logique déconcentration maximum avec les Préfets. La
logique LOLF, c’est : répartition par projets, par programmes, avec des DirProg, pilotés d’en haut, rôle
important du Parlement. Alors que la logique déconcentration c’est : on délègue aux Préfets et ils font leurs
affaires en petits roitelets. C’était la position de la Secrétaire générale du ministère de l’Intérieur. Ça a été
l’opposition structurante : l’Intérieur contre les ministères sectoriels. Les ministères sectoriels c’était : d’abord
les Finances : tradition dérogatoire par rapport à l’organisation commune ; l’Équipement avec Borloo et les
Affaires sociales, avec ce point très sensible des ARS. Dans ce champ, on a sorti toute une responsabilité des
Préfectures de région : des super Préfets sociaux. Fillon était contre hein ! C’est passé parce que Sarkozy… je
n’ai jamais su ce qu’il en pensait vraiment, pour lui la Santé c’était l’hôpital. Alors que la construction des
ARS c’est pas que l’hôpital. C’est Guéant qui avait le leadership, la pensée, la vision… » [Ancien Secrétaire
général des ministères chargés des Affaires sociales - mars 2017]
 Chapitre 2 149

Le ministère de l’Intérieur ne sort pas gagnant sur toute la ligne. D’importantes luttes de
juridiction entre ministères ont lieu dans les cénacles de la RGPP et de la réforme de l’État entre
2007 et 2010, qui débouchent sur des conflits, des compromis négociés, puis sur la forme
organisationnelle actuelle de l’État local. Si les positions des Préfets au niveau local sont
réaffirmées (cf. infra 1,2), les ministères sectoriels ont réussi en partie « à contrer l’OPA inamicale
de l’Intérieur pour conserver l’autonomie de leurs réseaux territoriaux sur les plans organisationnels,
budgétaire et statutaire » (Bezès & Le Lidec 2016, p.529).

Mobilisant la référence au « lien métier » entre administration centrale et déconcentrée, faisant

intervenir opportunément leurs ministres (Philippe Borloo notamment pour le Développement
durable), mais aussi les corps de métiers (ingénieurs, inspecteurs) et les syndicats, les ministères
sectoriels obtiennent de larges dérogations au schéma initial de déconcentration maximum du
ministère de l’Intérieur. Dans le cadre des réunions de la MIRATE, s’élabore – par marchandages
et jeux de pouvoirs multiples – la construction incrémentale d’un équilibre entre les
revendications ministérielles, dont les arbitrages sont effectués par les secrétariats généraux du
Premier ministre ou de l’Élysée.

On peut citer certains éléments de la liste des arbitrages favorables obtenus par les ministères
sectoriels (Ibid. p.533 à 536) :

• l’abandon en 2008 du projet de Budget opérationnel de programme (BOP) régional unique

et l’abandon de la mise en place d’un cadre d’emploi unique des fonctionnaires ;

• la création d’une grande direction régionale par grand ministère, dont les frontières vont
néanmoins être âprement disputées. Le périmètre des DIRECCTE, notamment, fait l’objet
de nombreuses tractations (Caullet-Chopin 2009) ;

• la spécificité du chantier des Agences régionales de Santé ;

• l’élargissement de l’autorité des DRFIP au détriment des Préfets de région ;

• l’entérinement d’alliances stratégiques entre corps de métiers. On peut citer par exemple
la fusion des corps d’ingénieurs de l’Équipement et de l’Agriculture (Gervais 2010) ;

• la création d’unités territoriales (UT) au niveau départemental pour les DRAC, les DREAL
(autorité environnementale) et les DIRECCTE (travail-emploi), qui échappent ainsi à
l’autorité des Préfets de département.
150 Chapitre 2

Ces éléments montrent les importantes luttes de juridictions qui se jouent au cours du processus
de réforme. Ces discussions ont lieu exclusivement au plus haut niveau de l’État, au sein d’un
groupe de hauts fonctionnaires missionnés. Elles excluent de fait les agents des services
déconcentrés et les certaines Directions générales non invitées (Délégation Interministérielle à la
Ville, Direction de la Jeunesse, de l’Éducation populaire et de la Vie associative). Si la forme
« fusion » s’applique de manière normative, cette réforme de structure contient néanmoins un
important degré d’incertitude, en ce qui concerne la forme même de l’intervention de l’État dans
les territoires : déconcentration ou sectorialisation, préfectoralisation ou régionalisation.

1.2 Les hésitations de la réforme : régionalisation ou préfectoralisation ?

Réforme de compromis, la RéATE a consisté à ménager les sensibilités du ministère des Finances,
du ministère de l’Intérieur et des ministères sectoriels. Ce faisant, les réformateurs ont renoncé à
trancher entre une logique de régionalisation – impliquant une remise en cause du pouvoir des
Préfets de départements – et une logique de déconcentration maximum – impliquant une rupture
de liens entre ministères sectoriels et directions départementales.

Le compromis de la RéATE parvient ainsi à maintenir l’autorité préfectorale départementale tout

en régionalisant le pilotage des politiques publiques. Suivant une tendance qui s’est fortement
accélérée dans la décennie 2000, cette réforme affirme le principe de la prééminence de l’échelon
régional. La création des Directions départementales interministérielles constitue toutefois une
importante concession à la majorité « départementaliste » du ministère de l’Intérieur, maintenant
une partie du pouvoir des Préfets de départements, qui renforcent leur tutelle sur ces services
« désectorialisés ».

1.2.1 Au niveau régional : affirmation de l’autorité hiérarchique du Préfet de

région et renforcement des services régionaux sectoriels

Dans les textes, le Préfet de région devient le patron au niveau régional, accédant à l’autorité
hiérarchique sur les Préfets départementaux. Les ministères sectoriels font en sorte de renforcer
 Chapitre 2 151

les services déconcentrés qui dépendent encore de leurs juridictions : les Directions régionales
sont renforcées sur le plan des missions et des effectifs.

L’affirmation de l’autorité du Préfet de région

La RéATE entend d’abord conforter l’institution préfectorale dans son rôle de représentant de
l’État et de décideur au plan local. La prééminence du Préfet de région est affirmée par la
réforme, consacrant un mouvement attendu et entamé dès les années 70. Cette réforme de la
déconcentration affirme l’autorité hiérarchique des Préfets de région sur les Préfets de
département, qui prennent désormais leurs décisions conformément aux instructions régionales.
Cette autorité prend également la forme d’un droit d’évocation qui permet au Préfet de région de
prendre sous sa tutelle directe la gestion de certains dossiers urgents, d’intérêt régional, ou
nécessitant une coordination à ce niveau40.

L’autorité et les missions des Secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) sont également
étendues. Ces bras armés des Préfets de région ont en charge notamment la gestion des
ressources humaines régionales, la communication, l’évaluation de l’action régionale, et surtout
la préparation des instances de coordination régionales (pré-CAR, Comité régional de l’habitat,
autres comités thématiques), en concertation avec les parties prenantes de l’État local 41. Ce rôle
de préparation doit permettre de désengorger le Comité de l’administration régionale de l’État
(CAR) en traitant en amont les questions techniques, afin de renforcer son rôle d’instance
stratégique de coordination et de décision.

Le Préfet de région préside le CAR, qui réunit les Préfets de départements, les directeurs
régionaux, le directeur de l’ARS et le Recteur d’académie. Cette instance de décision prend une
place considérable dans le pilotage des politiques publiques régionales. Véritable conseil
d’administration de l’État en région, le CAR est le lieu de négociation et de définition des
orientations stratégiques de l’État local. Il est également l’instance de décision en ce qui concerne
la gestion budgétaire des politiques publiques locales. Son rôle stratégique est renforcé par le
nombre désormais réduit des protagonistes qui y siègent : les Directions régionales, le directeur
de l’ARS et le Recteur y ont une voix beaucoup plus portante, quasi équivalente à celle des
Préfets de départements, ainsi dépossédés d’une partie de leur autorité.

40 Décret n° 2010 ‐146 du 16 février 2010 modifiant le décret n° 2004‐374 du 29 avril 2004, JORF, 17 février 2010
41 Décret n° 2009 ‐587 du 25 mai 2009 relatif aux missions des secrétaires généraux pour les affaires régionales,
JORF, 26 mai 2009
152 Chapitre 2

« Cette mécanique maintenant va bien et ça nous permet de refaire du CAR un lieu politique et de stratégie.
Le CAR ou le pré-CAR n’est jamais un lieu technique, dans la complexité du droit, que ce soit sur les tutelles
ou la tarification. Ce qui veut dire que maintenant on évacue globalement les difficultés techniques qui sont
difficiles à expliquer en assemblée générale, et le CAR et le pré-CAR redeviennent des organes stratégiques,
lourds, forts et d’autant plus intéressants qu’on est peu nombreux : on n’est plus que cinq directeurs
régionaux par rapport à dix-huit avant, avec en plus l’ARS et le Rectorat, et puis les trois Préfets. Là on peut
vraiment discuter stratégie. Donc il y a eu une avancée. Voyez ? Ça s’est décanté. Donc on voit que le
rétrécissement a favorisé le rapprochement. » [Directeur DRJSCS (inspecteur de l’Action sanitaire et sociale)
- 2011]

Cette nouvelle configuration de l’animation et de la coordination des politiques publiques locales

consacre la prééminence de l’échelon régional. Le CAR occupe une place centrale du dispositif
imaginé par la RéATE. François-Mathieu Poupeau (2013) a montré l’originalité de cette
configuration, dite « en Y », où l’idée est de faire évoluer les pratiques de mise en œuvre des
politiques d’une logique en silos descendants vers une coordination locale et négociée de cette
application. La RéATE contient une division originale entre un État régional pilote et un État
départemental interministériel42.

Schéma de la nouvelle organisation « en Y » de l’État local (d’après Poupeau 2013)

42 Cf. schémas détaillés des administrations de la Cohésion sociale et du Développement durable en Annexes
 Chapitre 2 153

L’État régional en apparence renforcé

Dans un premier temps (2003), la Loi d’orientation des lois de finances (LOLF) a consacré une
architecture budgétaire type instaurant un principe de management par la performance. L’action
de l’État est formatée selon une logique verticale et sectorielle, donnant au niveau régional la
primauté de l’orientation des budgets et des missions à travers des programmes de performance.
Le niveau régional, « Responsable de budgets opérationnels de programmes » (RBOP), distribue
des ressources (financières et humaines) aux directions départementales « Unités
Opérationnelles » (UO), sur la base de critères de « performance » de l'action publique, c'est-à-
dire essentiellement des objectifs visant la réduction de la dette publique. Cette organisation de
type « principal-agent » a constitué un premier jalon de la régionalisation du fonctionnement de
l’État déconcentré.

Dans un second temps (2010), la RéATE acte la régionalisation, en affirmant le rôle de pilotage et
de coordination de l’action publique territoriale des services régionaux de l’État. Ce pilotage
s’appuie sur un certain nombre d’éléments concrets43 :

1. La RéATE sépare les niveaux régionaux rattachés directement aux Administrations centrales
et les niveaux départementaux rattachés aux Préfectures (l’exemple des DDT est
particulièrement bien explicité dans l’article de Poupeau, 2011). Les nouvelles Directions
régionales sont officiellement les seules interlocutrices des ministères sectoriels en ce qui
concerne la mise en œuvre locale des politiques publiques ; la chaîne hiérarchique entre
ministère et départements étant coupée. En sus de leurs responsabilités financières en ce qui
concerne la mise en œuvre des programmes publics (RBOP), les Directions régionales
disposent désormais de la gestion des ressources humaines de l’État local, et notamment la
répartition des dotations aux Directions départementales.

2. Les nouvelles Directions régionales sont dotées d’importantes missions d’expertise

territoriale. Elles doivent développer des compétences d’observation et d’évaluation des
politiques locales, proposer des procédures de mise en œuvre de l’action publique étatique
(notamment en matière d’évaluation et de contrôle), proposer des éléments d’expérimentation
et de prospective locales, se positionner en tant que ressources pour les territoires et les
directions départementales. Ces missions reposent sur des compétences stratégiques
(« rares ») qu’elles doivent progressivement intégrer. Par ailleurs, le lien ministériel leur
43 Décret n° 2009-235 du 27 février 2009 relatif à l'organisation et aux missions des Directions régionales de
l’environnement, de l’aménagement et du logement et Décret n° 2009-1540 du 10 décembre 2009 relatif à
l'organisation et aux missions des Directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale
154 Chapitre 2

apporte davantage d’information sur le sens de la réforme. Elles disposent de moyens pour
faire de l’accompagnement au changement. Beaucoup engagent des travaux
d’accompagnement de leurs équipes afin de les préparer aux évolutions de positionnements.

3. Les effectifs des directions régionales fusionnées ont fortement augmenté. Les réorganisations
entre les échelons régionaux et départementaux se sont faites sur la base de clés de
répartitions favorables au niveau régional. Dans le domaine de l’Action sanitaire et sociale, les
fonctionnaires sont séparés entre la fraction sanitaire (censée représenter 75 % des effectifs) et
la fraction action sociale (25 %). Les effectifs sanitaires des DRASS et DDASS rejoignent les
ARS et leurs Délégations territoriales. Ceux de l’Action sociale constituent l’ossature des
DRJSCS et DDCS(PP). Dans le domaine de la Jeunesse et des Sports, le détricotage des
Directions régionales et départementales (DRDJS) en chef-lieu de région s’est fait selon une clé
de répartition de 73 % au niveau régional contre 27 % au niveau départemental. Dans le
domaine de l’Équipement, les DREAL ont vu leurs effectifs s’accroître entre 2010 et 2011, alors
que les DDT subissaient des baisses d’effectifs de 10 à 15 % sur ces deux années
(Poupeau 2011).

On peut noter sur ce dernier point que ces répartitions mathématiques, imposées par le haut et
décidées sur le tard – courant de l’année 2009, voire début 2010 –, sont entrées en conflit avec les
travaux locaux de préfiguration et/ou d’expérimentation qui avaient été lancés en préparation de
la réforme, comme en témoigne cet agent.

« On nous a laissé travailler en aveugle jusqu’en février 2010. On n’avait pas du tout de consignes de la part
de l'Administration centrale sur la façon dont la répartition des effectifs allait se faire. On avait un tableau de
répartition des missions entre le niveau départemental et le niveau régional, on nous avait demandé de
quantifier ces missions en équivalent temps plein entre les deux échelons. Sauf qu'on n'a pas du tout tenu
compte de nos quantifications ! On nous a imposé une règle... je ne vais pas dire arbitraire, mais
arithmétique, du même type que l'arithmétique de la répartition au niveau DRASS entre Cohésion sociale et
ARS. Sauf que c’était très tard, quand nous on avait déjà fait les travaux de répartition, y compris la
négociation politique au niveau départemental et régional avec les Préfets. (…) La règle arithmétique a
largement desservi le niveau départemental. On avait travaillé sur une hypothèse de répartition 18 personnels
à la Direction départementale et le reste (42) à la DR. Sauf que le ministère nous a imposé : pour la DD c'est
12. Voilà. Après on a réussi à renégocier à 14 avec un poste supplémentaire en septembre, mais on n’était pas
du tout dans l'épure de départ. Le signal était donné très clairement sur l'échelon départemental… et ce n’était
pas très positif ! » [Directeur adjoint DRJSCS (inspecteur Jeunesse et Sports) – 2011]

Ce changement de ligne a bousculé les démarches locales d’accompagnement du changement et

les consultations engagées par les préfigurateurs et les Préfets en 2008 et 2009. Cela a contribué à
 Chapitre 2 155

rendre la RéATE particulièrement impopulaire auprès des fonctionnaires des administrations

déconcentrées, dépossédés de la réforme et de leur propre devenir 44.

1.2.2 Les Directions départementales interministérielles (DDI), concessions aux

Préfets

Au niveau départemental, les changements liés à la RéATE sont considérables. Le décret qui les
établit précise notamment que « les directions départementales interministérielles exercent leurs
missions sous réserve des compétences dévolues à d’autres services ou établissements publics de
l’État. Sous l’autorité du Préfet de département, elles mettent en œuvre des politiques définies par le
Gouvernement dont le pilotage et la coordination sont assurés par le Préfet de région, assisté des
directions régionales. Le Préfet arrête, sur proposition du directeur, l’organisation de chaque
direction départementale interministérielle dans son département conformément aux orientations du
Premier ministre, après présentation au comité de l’administration régionale et accord du Préfet de
région »45.

La réforme invente le statut de Direction départementale interministérielle (DDI), caractérisant

le nouveau positionnement des services départementaux fusionnés, chargés de la mise en œuvre
des politiques publiques. La notion d’interministérialité réaffirme et renforce l’autorité directe
des Préfets départementaux sur ces services, considérablement rapprochés des Préfectures. Le
Préfet donne son avis pour la nomination par le Premier ministre des directeurs départementaux
et directeurs départementaux adjoints, ainsi que sur l’organisation des services. Pour Ph. Bezès et
P. Le Lidec (2010), la création de ce statut de DDI résulte du processus de changement
institutionnel de la RéATE. Il s’agit d’une concession faite par les ministères sectoriels au
ministère de l’Intérieur et aux Préfets de départements, qui se sentaient lésés par la logique
dominante de régionalisation et par le renforcement des Directions régionales.

44 Cet état d’esprit était généralisé au début de notre enquête en 2011. Toutes les catégories de personnels regrettaient
une réforme dirigiste et menée au pas de course. Dans le cas où des consultations avaient été effectuées, leur non-
prise en compte systématique a contribué à rendre la réforme encore plus impopulaire.
45 Décret n° 2009 ‐1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles
156 Chapitre 2

Rapprochement de la hiérarchie préfectorale pour le niveau départemental

Les Directions départementales interministérielles (Cohésion sociale, Développement durable,

Protection des populations) ont été rapprochées des Préfectures. Le sentiment est celui d’une
proximité renforcée du Préfet et de sa ligne hiérarchique. Le double système de référence
historiquement vertical (ministères sectoriels) et horizontal (Préfecture) bénéficie maintenant au
second. L’autonomie dont bénéficiaient les services déconcentrés départementaux est remise en
cause.

« On est comme un service de Préfecture. [Le Préfet] s'immisce dans nos sujets. C'est aussi lui qui veut ça. On
est un petit département, le Préfet claque dans les mains, on est obligé d'y aller. On le voit constamment. Peut-
être que dans un grand département ils ont plus d'indépendance, pas nous. Je pense quand même que les DDI
ont été faites pour être sous l'autorité du Préfet. » [Directrice adjointe (ASS) DDCSPP - 2012]

« J’ai l’impression qu’on est beaucoup plus dépendants de la Préfecture, du Préfet. Avant on dépendait de
notre ministère. Maintenant c’est fini. Il n’y a plus que les DR qui ont eu l’en-tête de courrier du ministère.
Maintenant nous c’est Préfet. Donc parfois il faut même demander l’avis du secrétaire général ou du Préfet
avant de faire des choix. Toutes les conventions, avant la directrice signait, maintenant c’est souvent le SGAR
qui signe. » [Secrétaire administrative (ASS) DDCS - 2012]

Les DDI sont directement dépendantes des choix et de l’influence des Préfets, qui impulsent la
politique locale. La personnalité du Préfet et son intérêt pour certaines questions influencent le
travail des services (Poupeau 2011). Les entretiens suivants témoignent de cet avis.

« Le truc à mon avis ce n’est pas une histoire de RGPP, c’est une histoire de Préfets. Chaque Préfet a ses
hobbies, ses préférences. C’est plus une histoire de personnes que de RGPP ou de DDI. Pour moi c’est plus ça
l’impact des réformes. » [CEPJ DDCS - 2012]

« Quand on analyse bien les structures comme elles sont issues de la réforme, les seuls personnels sur
lesquelles le Préfet a vraiment une autorité directe c'est la Cohésion sociale. Le reste c'est des antennes, des
agences, des délégations territoriales, des personnes sur lesquelles les Préfets de département n'ont pas de
pouvoir direct. Donc il y avait un enjeu très fort autour de la Cohésion sociale qui est le pilotage direct par les
Préfets. Et donc les Préfets se sont pas mal arc-boutés parce que pour eux c'est des structures importantes. Des
structures autour desquelles, sur la gestion de crise, il y a des enjeux forts, mais aussi c'est des agents qui sont
directement pilotables. » [Attachée Intérieur DDCS - 2012]

« Ce que veulent les Préfets, c’est de l’efficacité. C’est avoir des agents en nombre suffisants, prêts à répondre
le plus vite possible à leurs attentes, au jour le jour. Et ça peut être très brutal comme exigence. Un problème
local… par exemple un maire qui est dans la panade avec un cheptel qui est en déshérence, qui divague dans
la nature, avec 50 bovins sur la route. Le Préfet sait très bien que la divagation animale ne fait absolument
pas partie des prérogatives des Services Vétérinaires en ce sens qu’on n’a pas le pouvoir de relever les
 Chapitre 2 157

infractions en la matière. Mais comme les maires sont démunis techniquement, pour empêcher cela, on nous
met nous en avant pour les aider à résoudre les problèmes. Voilà par exemple un cas concret où le Préfet exige
que nous allions aider les municipalités pour un problème pour lequel normalement nous n’avons pas de
prérogatives. » [Inspecteur des services vétérinaires DDCSPP - 2012]

L’évolution est importante pour des agents des services départementaux, qui convergent sur
l’impression d’une ligne hiérarchique plus affirmée avec la Préfecture. Le Préfet se positionne
comme le chef de l’action territoriale, s’appuyant désormais sur les DDI devenues des quasi-
services de Préfecture.

***

L’organisation de l’État local a été très largement bousculée. La RéATE est une réforme
structurelle, car elle modifie complètement le schéma de l’intervention de l’État dans les
territoires, et génère de nouveaux fonctionnements des services déconcentrés. On peut se poser
la question de l’efficacité générée par cette organisation. Au-delà de la réduction du nombre
d’administrations déconcentrées, cette organisation est-elle une réelle « simplification » de
l’action publique territoriale ou ne fixe-t-elle pas les « nouvelles frontières de l’État local »
(Bezès & Le Lidec 2016) ?

Nous avons insisté sur les modifications organisationnelles que cette réforme a portées. Les
fusions de services, en tant qu’éléments du corpus idéologique dominant, étaient un prérequis en
ce qui concerne le design de la réforme. Elles génèrent de nouveaux fonctionnements entre les
administrations de l’État local.
158 Chapitre 2

2. Les nouvelles formes de la division du travail : rigidification du

fonctionnement dans et entre les échelons de l’État local

La RéATE réorganise par fusion les services de l’État sur le mode de l’interministérialité. Aux
rapprochements de services en interne s’ajoute la séparation des niveaux régionaux – désormais
rattachés aux Administrations centrales –, et des niveaux départementaux – désormais
strictement rattachés aux Préfectures. Réformer l’État revient à redistribuer les cartes, à modifier
les frontières de l’État local, mais également à inventer de nouvelles formes de division du travail
dans et entre les échelons de l’État local. Nous attribuons à la RéATE deux mécanismes de
division des tâches.

Le premier se donne à voir au sein des services régionaux et départementaux concernés par les
fusions et la réorganisation interne des lignes de management. La réforme a contribué à séparer
la mise en œuvre des politiques publiques (les missions fondées sur les métiers) et un
encadrement désormais autonomisé (direction, secrétariat), focalisé sur le management interne de
la fusion et la gestion des ressources humaines. L’autonomie professionnelle des agents est ainsi
impactée par une hiérarchie managériale qui s’est largement affirmée.

Le deuxième mécanisme de division des tâches est lié à la séparation « stratégique » des
fonctions de pilotage (régional) et de mise en œuvre opérationnelle (départementale). Les
réformes portent une organisation spécialisant les tâches entre un petit front-office départemental
« interministériel » et un back-office régional renforcé, chargé du pilotage et de l'animation des
politiques publiques. Dans les faits, cette séparation a affaibli le niveau départemental
opérationnel, rapproché de la tutelle préfectorale et vidé d’une partie de sa force de travail au
profit des directions régionales.

Centré sur sa propre réorganisation l’État local a fort à faire avec lui-même. Les fonctionnements
professionnels sont déstabilisés et les mécanismes précédemment intégrés du travail territorial
ont été fortement ralentis au moment de la réforme.
 Chapitre 2 159

2.1 Division des tâches dans les services, entre management et professions

La mise en œuvre des fusions et de l'interministérialité implique l’augmentation de la taille des

services, en nombre d’équivalents temps plein, mais surtout en ce qui concerne le nombre et la
diversité des missions dont ils ont la charge. Ces évolutions transforment le rôle des chefs de
service : elles nécessitent un investissement sur le management et la coordination d’un
important portefeuille de missions et d’agents. Cet engagement est d'autant plus important que
doivent être pris en compte les effets de la convergence de trois réformes : réorganisations
(RéATE), réduction des effectifs (RGPP), mise en œuvre de la performance (LOLF). La
conséquence principale de ce « pack » de réformes, dans le fonctionnement des services, est une
division des tâches entre le management et les services métiers.

Un rôle accru de management pour les directeurs régionaux et départementaux

Historiquement, les services déconcentrés de l’État se sont constitués selon une logique verticale
et sectorielle. Cette organisation ministérielle spécialisée s’appuie sur « une forme hiérarchique
de type légale rationnelle et fondé sur la valorisation croissante d’expertise dédiée » (Le Lidec 2006,
Bezès & Le Lidec 2010). Dans ce modèle classique de la bureaucratie wébérienne, les chefs de
service des administrations déconcentrés de l’État fondent leur légitimité sur les compétences
liées au travail et à l'exercice du métier. Les Directeurs départementaux et régionaux font partie
intégrante des corps des agents qu'ils dirigent, dont ils occupent le grade le plus élevé. Ils
accèdent à ce grade via des concours ou selon une progression de carrière. Les responsabilités se
déclinent ensuite selon l'ordre hiérarchique inhérent aux corps professionnels de la fonction
publique d’État et à la distribution interne des compétences professionnelles (Gervais 2007). Ce
type de fonctionnement correspond à celui des « bureaucraties professionnelles », théorisé par
Henri Mintzberg (1979), qui repose sur trois traits principaux : la complexité des savoirs et de
l’expertise mobilisés par les agents publics, généralement acquise en dehors de l’organisation et à
travers de longues années d’étude ; la décentralisation de l’autorité et la forte autonomie des
agents, liées à l’asymétrie des savoirs, au faible contrôle hiérarchique et à la standardisation
limitée du travail ; le poids de la collégialité dans l’organisation du travail et la régulation des
activités46.

46 Éléments cités dans Bezès et al. 2011

160 Chapitre 2

Les fusions de services et la constitution de directions interministérielles remettent cette

organisation en cause, dans la mesure où les directeurs doivent intégrer le fonctionnement de
plusieurs groupes professionnels. Ces évolutions représentent un changement important dans la
relation à l’expertise au sein des services déconcentrés. Poursuivant une lecture classique des
réformes managériale, la RéATE oppose ainsi le management au professionnalisme (Freidson
1983) : on assiste concrètement, au sein des services, à une dissociation entre le management et
les directions métiers.

Au sein des directions, cette dissociation entre management gestionnaire et corps professionnels
peut poser des problèmes de légitimation des équipes de direction. Le travail de thèse de Anne
Debar (2011) porte sur les pratiques de ces directeurs départementaux de l’État territorial en
matière de gestion des ressources humaines. L'analyse de l'activité de ces chefs de service lui
permet de souligner leur importance dans la mise en œuvre de la RéATE. C'est à ce niveau
départemental, situé « en bout de chaîne » des injonctions étatiques, que les tensions entre le
management par la performance et les impératifs de la mise en œuvre traditionnelle de l'action
publique sont les plus prégnantes. Les Directeurs départementaux réalisent une accommodation
entre la réalité de la main-d’œuvre dont ils disposent et les choix d'organisation qu'ils opèrent.
Leur travail de managers consiste à identifier et valoriser les capacités d'adaptation des agents et
leur attachement à leurs métiers, afin de continuer à donner du sens au travail dans les services.
La chercheuse pointe le risque inhérent à la déstabilisation de ces cadres intermédiaires qui
concentrent les tensions générées par les contradictions des réformes telles que la RGPP. Elle
montre enfin que les problématiques auxquelles sont confrontés les fonctionnaires révèlent moins
la résistance au changement que la problématique du sens donné au travail à des fins publiques.

En accédant à ces fonctions plus transversales, les chefs de service sont contraints de renoncer en
partie à l’exercice de leur métier, qui leur conférait la sécurité d’une légitimité technique. L’aspect
managérial de l’activité de direction devient de plus en plus important, au fur et à mesure que
l’aspect technique occupe de moins en moins de temps de travail et doit être délégué. Les
directeurs soulignent l’évolution de leur rôle interne de coordination des différents corps de
métiers et d’intégration du management de très nombreuses missions.

« Je suis plus que jamais dans le management, donc mon objectif c’est de veiller au fonctionnement et que les
objectifs qui tombent des différentes Directions régionales soient tenus. Moi je coordonne, je mobilise, je
distribue le travail (…) C’est vrai, je suis moins dans le technique, moins dans le suivi des réglementations,
parce que les journées n’y suffiraient pas. Et j’aurais le cerveau explosé. Donc effectivement en passant du
 Chapitre 2 161

management d’une petite équipe où j’étais proche du technique au management d’une grosse direction, je
suis beaucoup plus sur le management pur. » [Directeur départemental DDCSPP (inspecteur CCRF) - 2011]

De plus, l’activité des chefs de services départementaux et régionaux est aujourd’hui plus
focalisée sur la coordination des injonctions externes. Il s’agit d’établir le lien avec les
administrations qui forment le tissu intersectoriel autour de la direction : administrations
centrales, Préfectures, autres services déconcentrés, collectivités locales, etc. Ce travail de
gestion, dans un contexte budgétaire qui prône la performance, les réductions d’effectifs et de
budgets, a tendance à prendre le pas sur les dimensions techniques de l’activité.

« Surtout je suis beaucoup plus tourné vers l’extérieur. Ne serait-ce que parce que toutes les semaines je vois
le Préfet, les directeurs de Pref, le DDT… Je dois participer à cette vie régionale qui devient de plus en plus
importante, ne serait-ce que parce qu’il s’y passe des choses qui concernent la direction. (…) J’ai changé
d’échelle, de métier, de culture parce que j’ai un peu oublié la mienne, pour passer à l’interministériel et à
une culture beaucoup plus gestionnaire aussi. Parce que pour faire fonctionner ce genre de boite sans
anicroche, il faut à la fois surveiller les compteurs effectifs, consommation des budgets… C’est primordial. »
[Directeur Départemental DDCSPP (inspecteur CCRF) - 2011]

On constate que cette évolution vers le management de la fonction des Directeurs a été prise en
compte dans l'organisation de la fonction publique d’État au niveau départemental. Les
Directeurs et Directeurs adjoints départementaux sont désormais constitués en un nouveau
corps d’encadrement de la haute fonction publique (corps des Directeurs départementaux et
Directeurs départementaux adjoints interministériels), rattaché au Premier ministre. Nommés sur
proposition des Préfets de département par le Premier ministre en Conseil des ministres, ils
occupent des fonctions de management plus larges pour un statut beaucoup plus généraliste 47.

Montée en charge des « chefs de pôles », désormais chargés de l’encadrement technique

Les directions déconcentrées sont désormais organisées en « pôles » au sein des nouveaux
services, qui correspondent souvent aux anciennes directions sectorielles et techniques. Dans les
DREAL, les pôles techniques correspondent globalement à ceux des anciennes directions de
l’Industrie, de l’Équipement et de la Nature. Au sein des DDT, les thématiques d’organisation
correspondent globalement aux anciennes directions de l’Équipement et de l’Agriculture. Au sein
des DRJSCS et DDCS, les services correspondent peu ou prou à ceux de l’Action sociale, de la
Politique de la ville, de la Jeunesse et des Sports (cf. Chapitre 3).

47 Décret n° 2009-360 du 31 mars 2009 relatif aux emplois de direction de l'administration territoriale de l’État
162 Chapitre 2

De fait, les « chefs de pôles » occupent désormais la position des anciens directeurs
départementaux ou régionaux. Ils doivent intégrer la dimension technique de la mise en œuvre de
l’action publique, sous l’autorité de la direction. Ils développent des responsabilités managériales,
en tant que référents de l’équipe qu’ils ont sous leurs ordres. On note ici que cet état de fait, qui
concerne les cadres intermédiaires des services, n’a pas été anticipé par la réforme. L’évolution de
ces positions et de ces pratiques professionnelles pose une série de questions :

1. La charge de travail de ces cadres intermédiaires a considérablement augmenté.

Immédiatement après la réforme, ils ont intégré la constitution de leurs pôles remaniés, parfois
complètement nouveaux (c’est le cas des pôles hébergement-logement dans les directions de la
Cohésion sociale par exemple), constitués de personnels issus de nombreux corps de métiers.
Nombreux sont les cadres qui apprécient de relever ce défi, notamment sur l’aspect prise de
responsabilité, opportunité et progression de carrière. Cela fait de ces personnels des
bénéficiaires de la RéATE. Néanmoins, les témoignages convergent sur l’importance de la
charge de travail que cette montée en compétences implique.

« C’est un domaine super intéressant et qui a du sens. On a souvent le sentiment du devoir accompli. Mais
c'est beaucoup de pression, de stress. Il faut être en capacité d'encaisser derrière. Ce ne sont pas des domaines
faciles à gérer. C'est un poste qui consume. C'est usant. Sincèrement. Fin 2011, je serai cramé, je le sais. Ce
n’est vraiment pas évident. Parfois le vendredi soir je suis complètement lessivé. Rincé. Impossible de faire
quoi que ce soit. C’est violent. » [Chef de pôle Hébergement-Logement (attaché Équipement) DDCS - avril
2011]

« Depuis le 1er janvier, on a bossé comme des brutes. Alors la RGPP, en tous cas pour moi, m'a conforté dans
ma capacité à supporter des charges de travail très lourdes. [sourire] Au moins, il y a ça ! C'est un challenge.
Pour moi personnellement, professionnellement, ça a été une opportunité extraordinaire pour moi. Je le dis,
extraordinaire ! En plus de ça je suis en fin de carrière, je n'aurais jamais pensé terminer comme ça. Mais je
n'ai pas un euro de plus pour ça. » [Chef de pôle Jeunesse Sport Vie associative (CEPJ) DDCS - mai 2011]

2. Souvent volontaires pour exercer ces responsabilités, ces personnels ont été choisis par les
directeurs régionaux et départementaux pour travailler l’élaboration des nouveaux collectifs
de travail. Cette nomination au mérite, à la discrétion des directeurs, selon la confiance
personnelle qui leur est attribuée, constitue une rupture vis-à-vis des évolutions statutaires
classiques. Les syndicats se sont insurgés contre ces nominations. Par ailleurs, la montée en
charge de certains collègues, directement estampillés comme bénéficiaires de la réforme, n’a
pas été bien vécue au sein des collectifs de travail.
 Chapitre 2 163

« Des CEPJ responsables de pôles, je ne pense pas qu’il y en ait beaucoup. (…) C’est d’ailleurs quelque chose
qui est très mal vu par des collègues, notamment par les syndicats. Puisque dans la RGPP, il est question
aussi de la disparition de nos cœurs de métiers. Moi je ne suis plus sur mon cœur de métier, je suis sur de
nouvelles responsabilités. En même temps je trouve ça très intéressant, mais j’ai toujours une culture
professionnelle de référence à laquelle je suis très attachée qui est la culture professionnelle Jeunesse Sports
Vie associative. » [Chef de pôle Jeunesse Sport Vie associative (CEPJ) DDCS - mai 2011]

« Je pense qu’il y a aussi des conseillers sportifs, des gens un peu carriéristes et tout, qui se sont dit :
chouette, je vais prendre plus de responsabilités, et tu en as d’ailleurs qui sont passés chefs de service ou
responsables d’unité. La place d’un inspecteur normalement. Arrosés par la PFR… alors qu’à la base ce sont
des collègues, qui ont le même statut que moi. » [Conseiller d’animation sportive DDCSPP - 2012]

3. Cette augmentation importante des responsabilités des « chefs de pôles » renvoie à la question
de la rémunération et du statut. Il n’y a pas eu d’aménagement en ce qui concerne ce niveau
de responsabilité, qui dépend donc du statut initial du fonctionnaire désigné. Les statuts et
grilles de salaires stagnent malgré de petites marges de manœuvre via la Prime en fonction
des résultats (PFR). Dans la situation de contraction des ressources humaines instaurée par la
réforme, les chefs de pôles ont le sentiment de travailler gratuitement, « bénévolement ».

« Ça ne donne rien. Il n’y a pas de prime particulière. Donc c'est cadeau. Je suis un bénévole moi ici. (…) Moi
je suis sur un poste d'attaché principal A+. Mais il n’y avait pas non plus beaucoup de candidatures sur ces
postes… mais vu que je suis jeune entrant dans l'administration je suis qu’attaché (échelon 3), je n’ai pas
assez d'ancienneté. Donc voilà. J'ai 30 points de NBI c'est tout. » [Chef de pôle Hébergement-Logement
(Attaché Équipement) DDCS - avril 2011]

On constate ainsi l’évolution des responsabilités au sein des services. D’une part, les dimensions
techniques et métiers sont reléguées au niveau des pôles, sans évolution, alors que le
management prend de plus en plus d’ampleur au niveau d’une direction élargie. D’autre part, on
constate la création d’un niveau de management en plus, au détriment de l’activité technique et
du travail de terrain, dans des collectifs de travail de plus en plus resserrés.

Des Secrétariats généraux plus gros et plus autonomes

Pour ajouter de la complexité, on peut faire le constat de la création systématique et de

l’augmentation de la taille des Secrétariats généraux au sein de toutes les administrations
concernées par les fusions (aux niveaux national, préfectoral, régional, départemental). Le
« regroupement des fonctions supports » est un des grands thèmes de la logique des fusions de
164 Chapitre 2

services, qui s'impose comme le modèle de réforme. L’augmentation exponentielle de leur taille
est un marqueur du changement, consacrant la réalité des fusions et des réorganisations.

« Le but étant de faire des économies de poste et de structure, de fonctionnement, effectivement, le premier
sujet a été de faire notre RéATE en interne. Pendant toute l’année 2010, on a regardé cet héritage qui tombait
pêle-mêle, des voitures, des reliquats de crédits, des matériels, des ordinateurs… Il fallait gérer ça de manière
unifiée et effectivement on est allé voir un seul assureur en lieu et place des quatre qu’il y avait avant et
effectivement on a fait de grosses économies en mettant ces moyens en commun. C’est clair. C’est évident
qu’on a fait des économies d’échelle. Ça, c’est le succès de la RéATE pour le moment. On a appris à vivre avec
moins de crédits que ce qu’on avait encore en 2009. On a appris à mieux gérer et à gérer des ensembles plus
conséquents. Augmenter la productivité au niveau de notre fonctionnement. » [Directeur DDCSPP
(inspecteur CCRF) – 2011]

Assurer le dialogue de gestion annuel avec chaque ministère référent (pour ce qui concerne la
Cohésion sociale : Intérieur, Affaires sociales, Développement durable, Santé, Ville, Jeunesse et
Sports) exige la constitution de ces services de plus en plus autonomes. Dans les DDCSPP
(l’exemple extrême), ces services assurent le dialogue de gestion sur une quinzaine de Budgets
opérationnels de programmes48. Ils assurent également les fonctions de ressources humaines
(notamment en ce qui concerne les diminutions d'effectifs), la bonne tenue des objectifs
comptables et de performance, notamment à travers une utilisation de plus en plus importante
d'outils de gestion et de procédures normées (Guillemot & Jeannot 2013). Le logiciel Chorus, mis
en place au même moment que la RéATE, est un des exemples de ces outils de gestion des emplois
et des compétences. Il a focalisé le temps de travail d’une partie des personnels des nouveaux
Secrétariats généraux, qui a dû se former à ce moment-là.

Le développement et l'autonomisation de ces plates-formes internes de gestion modifient

l’organisation métier des services déconcentrés et génèrent de la tension entre les nouveaux
« managers », au service de la « modernisation », et les cadres intermédiaires opérationnels. Ces
derniers ont le sentiment d’avoir perdu l’aide de leurs techniciens (catégories B) et secrétaires
(catégories C), au fait des problématiques techniques dont ils avaient la charge, au profit d’une
plate-forme qui traite les demandes de manière indéterminée et distanciée. Ils ont le sentiment de
devoir de plus en plus accomplir eux-mêmes des actes administratifs 49.

48 Cf. détail des BOP de la Cohésion sociale et du Développement durable en annexe « On a l’impression qu’on nous
a mis ensemble et qu’il fallait trouver le sens après. Nous en plus comme on est un petit département, on a la
protection des populations avec nous. Le seul sens des DDCSPP c’est : on est un petit département, on n’est pas
assez nombreux pour former deux directions différentes. Mais après quel est le sens de travailler avec les
vétérinaires ? On est assez éloignés. Donc on cherche déjà un sens dans la Cohésion sociale, on n’est pas encore
à chercher un sens avec les autres services. On s’est mis en place trop vite pour se poser la question du sens. »
[Inspecteur ASS en DDCSPP - 2012]
 Chapitre 2 165

Les personnels de catégorie B et C intégrés dans les plates-formes communes soulignent un

certain nombre de difficultés. Ils regrettent leur distanciation vis-à-vis des pôles « métiers »,
confirment l’augmentation de leur charge de travail qui prend la forme d’une « polyvalence »
imposée. Ils craignent une flexibilité plus élevée de leurs postes, qui peuvent désormais évoluer à
la discrétion de la direction ou du secrétaire général.

« Maintenant il n’y a plus de collectif. On a l’impression d’être un pion : si on meurt demain c’est pas bien
grave, on va mettre quelqu’un d’autre à la place. Voyez ? Il n’y a plus le côté humain qu’il y avait. Avant on
se sentait valorisés, reconnus… Il y avait quelque chose d’important. Mais qui était dû certainement à des
personnes. On avait un directeur régional et départemental qui était vraiment très bien au niveau des
relations humaines, très sensible, et cet inspecteur également. Du coup on mettait en place des projets de
services pour le coup vraiment béton, où c’était appliqué. Maintenant il n’y a plus tout ça. Tu arrives à
l’heure, tu te plantes devant ton ordi, clac, tu fais ton job, c’est l’heure, tu pars. C’est le travail à la chaîne,
c’est l’usine. Moi c’est comme ça que je le vis maintenant. Voilà. » [Secrétaire administrative DDCS - 2012]

Certains agents expriment le sentiment d’être devenu des « pions » dans le fonctionnement de la
direction, corvéables selon les besoins du service 50. Ces sentiments sont renforcés par les
difficultés liées à l’installation de logiciels intégrés de gestion (notamment Chorus) au moment
même des fusions de service, et par la remise en cause de l’organisation des formations
professionnelles.

Développement de la hiérarchie intermédiaire, verticalisation des chaînes d’information

et de commandement

La combinaison des fusions et des réductions d'effectifs a deux conséquences corollaires : d’une
part l’augmentation de la logique hiérarchique dans et entre les services, qui se traduit par une
verticalisation des chaînes d’information, de commandement et de décision ; d’autre part, la
raréfaction des agents techniques en lien direct avec les opérateurs et le terrain.

Les nouvelles directions possèdent désormais une assise plus large, regroupant un plus grand
nombre d'agents, mais sur un panel également beaucoup plus important et diversifié de missions.
Par ailleurs, les agents de catégorie B et C sont, d’une part, très largement la cible des non-

49 Entretiens avec des cadres d’administrations déconcentrées de la Cohésion sociale et du Développement

durable 2011-2014
50 Ce sentiment d’être pris pour des « pions » revient dans un nombre significatif (n=5) d’entretiens réalisés avec des
fonctionnaires de catégorie C.
166 Chapitre 2

remplacements, et, d’autre part, ont massivement rejoint les plates-formes communes au sein des
Secrétariats généraux.

Ces éléments génèrent de la verticalité. On constate une prolifération de l'encadrement

intermédiaire. Les divisions en « pôles » et en « services » impliquent la constitution de chefs de
pôles, pôles où les agents techniques sont de moins en moins nombreux. Cet effet pyramidal est
dénoncé par les agents : certains y voient un effet « armée mexicaine », où la prolifération des
chefs impacte la charge de travail et la capacité technique d’accomplissement des missions ;
d’autres dénoncent la complexité des chaînes de validation (supérieur hiérarchique, chef de pôle,
direction, direction régionale, Préfet). Concrètement, il est de moins en moins évident, pour les
agents de base, de parler avec une direction désormais plus lointaine.

« Il y a aussi un truc qui m’interpelle vachement, c’est cette multiplication de la hiérarchie intermédiaire. À
l’époque des DDJS, mon référent était le CEPJ. Maintenant c’est l’inspecteur Jeunesse et Sports puis le chef de
service qui est inspecteur de l'Action sociale, qui a également une adjointe, le Directeur Adjoint, la Directrice
Départementale, et ça c’est que la DDCSPP. Après il y a le poids de la DRJSCS, qui a aussi des missions de
pilotage et qui du coup est quand même assez présente, exigeante auprès des DD. Peut-être plus que la Pref, de
mon point de vue. Donc il faut rendre des comptes à la DR, au ministère… Le nombre d’étages auquel il faut
rendre des comptes ne me semble pas être de nature à être si efficace que ça… [...] Et du coup on vide
l’administration de l’État de ses petites mains, les B, les C, les A de terrain, pour mettre tout un tas
d’encadrement intermédiaire et supérieur. Il y a de l’encadrement partout et au final la tendance c’est qu’il
n’y a plus personne à encadrer… tout le monde est chef. Il n’y a que des chefs, des sous-chefs, des sous-sous
chefs… je trouve ça terrible… » [Adjoint administratif Jeunesse et Sports DDCSPP - 2013]

Au niveau départemental opérationnel, la multiplication des échelons auxquels les Directions

départementales doivent rendre des comptes (ministère, directions régionales, Préfectures) pose
le problème d'un pilotage multiple et imprécis, parfois contradictoire. Les demandes de reporting,
de plus en plus pesantes, reposent sur les agents techniques et de terrain, eux-mêmes de moins en
moins nombreux.

« Ça se ressent sur la perte de temps que l’agent, moi en tout cas, passe à faire valider ou à communiquer. Par
exemple, la DR nous demande de remplir des tableaux, mais aussi souvent des comptes sur beaucoup de
choses. Qui peuvent aller à contresens de ce que nous demande le chef de pôle. Et des fois c’est carrément la
DJEPVA qui nous demande des choses, mais qui nous demande de passer par la Région. Et parfois on a des
commandes contradictoires et c’est compliqué de répondre à tous. Du coup on perd vachement de temps à
expliquer aux uns et aux autres ce que nous demande l’autre et pourquoi il ne faut pas répondre. Du coup il y
a une articulation qui retombe forcément sur l’agent. (…) Il y a une injonction paradoxale à vouloir faire de la
proximité tout en mettant ce contrôle et ce pilotage au plus haut. C’est juste pas possible d’être dans les deux
objectifs en même temps. Et au niveau départemental on vit ça mal. » [CEPJ DDCSPP - 2013]
 Chapitre 2 167

On constate à travers l’ensemble de ces éléments une bureaucratisation du fonctionnement de la

déconcentration (Crozier 1963, Hibou 2012). Ce phénomène s’exprime par le développement
d'une logique gestionnaire dans les services de l’État. Pour les agents, l'échelon de décision s'est
considérablement éloigné du terrain alors que le circuit de l'information s’est complexifié
(longueur du circuit du parapheur, procédures de gestion, demandes accentuées de reporting,
moindre délégation de signature, délégation de responsabilités). Ces problématiques sont plus
prégnantes si l’on se positionne au niveau de l’agent technique qui doit intégrer ces injonctions
en bout de chaîne de commande.

Conclusion : le renforcement du « management » au détriment de la technicité

Une première division des tâches est interne, au sein de chaque service de l’État. Il s'agit de la
différenciation, induite par la réorganisation, entre les logiques métiers et des approches
managériales renforcées. Si l'on voit une certaine montée en compétences des chefs de services et
de « pôles » sur le management des équipes, le constat principal est la dissolution des « cœurs de
métiers », dans un contexte extrêmement mouvant de réorganisation et de restriction des
moyens humains et financiers. Ces réorganisations, centrées sur une gestion plus stricte,
verticalisent le travail et les processus de décision, tout en asséchant la capacité de travail des
services en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques. La RéATE crée une « armée
mexicaine » de petits chefs, développe les échelons hiérarchiques, complexifie les procédures de
prise de décision.

Échelon opérationnel par définition, les Directions départementales sont mises en difficulté par
un « effet-ciseau » entre la baisse des moyens budgétaires et humains et le maintien des missions
opérationnelles. Elles subissent l’augmentation de la charge de travail, les ministères étant
actuellement dans l’incapacité d’obtenir du Parlement l’allègement de certaines missions
territoriales (Poupeau 2011).
168 Chapitre 2

2.2 La division des tâches stratégiques et opérationnelles entre les échelons

régionaux et départementaux de l’État

Philippe Bezès, dans son analyse de la genèse du modèle de l’« État stratège » dans
l’administration française, a montré le ralliement général dès le milieu des années 90 des hauts
fonctionnaires exerçant en administration centrale à un modèle fondé sur la séparation entre
fonctions de pilotage et de contrôle et fonctions opérationnelles d’exécution et de mise en œuvre
(Bezès 2005). Après celui des fusions, il s’agit d’un deuxième axe majeur du corpus qui préside à
la réforme de l’État (cf. Chapitre 1).

Cette division explicite des tâches administratives s’impose comme un principe cardinal de la
réorganisation de l’État local. Les fonctionnements antérieurs entre échelons de l’État
déconcentré sont désintégrés par la réforme, au nom de la séparation des missions de pilotage et
de mise en œuvre de l’action publique.

Désormais échelon pertinent et stratégique de pilotage et d’animation des politiques locales, la

région apparaît comme le principal bénéficiaire de la réforme. Les Directions régionales
bénéficient d’un renforcement de leurs missions de pilotage et d’animation des politiques
publiques. Elles doivent pour cela monter en compétences, mais aussi justifier leur position
d’intermédiaires et prouver leur plus-value territoriale, ce qui ne fait pas l’unanimité.

Cette montée en puissance se fait au détriment du niveau départemental, « dont le maillage est
trop coûteux à entretenir et considérablement affaibli par le renforcement des compétences des
collectivités territoriales » (Poupeau 2011 p.520). Dans le contexte de restriction budgétaire et
d’effectifs, on assiste à un délitement des liens entre les différents échelons des administrations
étatiques.

La régionalisation incomplète

Traditionnellement, l’échelon départemental est le principal échelon de conduite et d’application

des politiques publiques étatiques. L’apparition progressive des Directions régionales entre la fin
des années 60 et les années 90 s’effectue autour de nouvelles missions : pilotage et observation
 Chapitre 2 169

territoriale, gestion des ressources humaines et matérielles, logistique, puis pilotage de la

performance, etc.

Le modèle initial de la déconcentration est celui de grosses Directions départementales cumulant

l’expertise et la mise en œuvre des politiques publiques. Les Directions régionales sont alors de
petite taille et se positionnent comme des ressources pour l’action territoriale. La logique qui
prévaut alors est celle d’un continuum des missions régionales et départementales et la nécessité
pour assurer un pilotage régional d’une bonne connaissance des enjeux départementaux.

Durant la décennie 2000, la logique de régionalisation s’impose progressivement, portée par un

certain nombre d’évolutions : la baisse globale du niveau d'intervention de l’État ; les projets
européens privilégiant l’échelon régional ; la professionnalisation des collectivités locales ; les
transferts de missions étatiques vers ces mêmes collectivités ; la logique budgétaire de la LOLF
donnant la responsabilité des budgets de programmes aux Directions régionales. Celles-ci
montent ainsi progressivement en puissance.

L’intégration des services régionaux et départementaux est alors relativement forte, s’appuyant
sur des mutualisations de compétences : dès 1996 par exemple, les services de Jeunesse et Sports
ont mutualisé leurs directions régionales et départementales dans les départements chefs-lieux
de région (DRDJS) (cf. Chapitre 6) ; ces mutualisations ont pris plus de temps en ce qui concerne
l’action sanitaire et sociale, mais en 2006 apparaissent quelques DRDASS 51.

En 2007, la logique de régionalisation est bien engagée et une partie importante des agents y est
relativement favorable. Le choix de maintenir deux échelons de déconcentration appartenant à
deux systèmes administratifs différents est une surprise pour les agents, conséquence du
compromis établi entre l’Intérieur et les ministères sectoriels.

« La réforme de l’État s'est mise en place dans un esprit très clair d'aspiration à la régionalisation. On avait
déjà une logique collégiale sous mainmise du Directeur régional qui se passait bien. Ça semble logique à
beaucoup d'agents que la région soit le niveau d'impulsion, d'expertise. À l'époque des préfigurations, il y
avait deux types de réflexions : soit le fait de promouvoir des Directions régionales fortes et des antennes
départementales (comme pour les DIRECCTE), soit une logique complètement régionale et le dépérissement
du niveau départemental. Si on avait fait un sondage, je pense que 80 % des agents étaient d'opinion
favorable pour la région. (…) Personne ne l'a vu venir jusqu'à la Circulaire du Premier ministre qui a
finalement affirmé la logique DDI. La RéATE a décidé de ne pas faire le choix régional. Et de refuser la
logique d'antenne. Il a donc fallu mettre en place le détricotage d'un fonctionnement valable depuis 15 ans.

51 Ce type de mutualisations dans les chefs-lieux de région ne fait que reproduire le fonctionnement intégré dès 1967
des Préfectures, dont le Préfet de région est également Préfet du département chef-lieu.
170 Chapitre 2

(…) Ça a été un choix de Matignon, mais c'est clairement une victoire du lobbying des Préfets de département.
Il y a 100 Préfets de Département contre 26 Préfets de Régions. » [Inspecteur général Jeunesse et Sports -
2014]

En 2009, le compromis issu des négociations entre l’Intérieur et les ministères sectoriels a
débouché sur le maintien des services départementaux - rapprochés de la tutelle préfectorale –,
dans un contexte où tous les agents attendaient une régionalisation du fonctionnement de la
déconcentration. De cette « victoire des départementalistes » découle cette organisation hybride,
qui sera confirmée plus tard au moment de l’alternance de 2012. Ce hiatus entre les attendus et le
compromis génère de grosses difficultés sur le terrain.

Désintégration des liens régionaux et départementaux

La RéATE change brutalement le modèle organisationnel de la déconcentration, en appliquant

une séparation stricte entre les échelons et les fonctions. Les Directions régionales, en lien direct
avec leurs ministères de tutelle, sont désormais théoriquement le niveau d’impulsion, d’expertise
et d’élaboration des stratégies territoriales. Pour autant, le niveau départemental est maintenu
sous une forme complexe, dite interministérielle, à la fois sous l’autorité directe du Préfet et sous
le pilotage politique du niveau régional. Une conséquence immédiate de ces décisions s’avère le
cloisonnement et la mise en concurrence entre structures régionales et départementales.

Il s’agit d’un recloisonnement dans la mesure où les niveaux n’appartiennent plus au même
système administratif. Dans les départements chef-lieu, les filières mutualisées ont dû être
désintégrées et ces « détricotages » sont vécus comme des traumatismes par les agents. Plus
généralement, le niveau départemental perd officiellement ses prérogatives de coordination pour
ne garder que la mise en œuvre des politiques publiques. Ces démutualisations concernent d’une
part les « fonctions supports » (gestion des ressources humaines, logistique, courrier, secrétariat),
chaque niveau devant constituer un Secrétariat général distinct. D’autre part, les directions
« métiers » sont concernées par une répartition stricte des compétences entre région et
département, certains agents qui assuraient des missions sur les deux échelons devant en laisser
une partie. Cela est vécu par les agents comme une perte d’autonomie, une remise en cause de
leurs statuts et de leurs marges de manœuvre, un appauvrissement de leur travail.

« Dans le contexte de l’époque, on nous a demandé de démutualiser. Donc nous avons démutualisé. Nous
avons partitionné les services de la logistique, du personnel, etc. Donc c’est la genèse. C'est-à-dire qu’il y a
d’abord eu un traumatisme sur la partition. » [Directeur Régional DRJSCS (inspecteur ASS) - 2011]
 Chapitre 2 171

« Ce qui a été aussi extrêmement compliqué c'est le positionnement avec la Direction régionale. On ne
pouvait pas tout séparer. On avait encore sur certains dossiers un ancrage à la fois régional et départemental.
Nos collègues aussi. Nos modes de relations ont dû évoluer. Hop, je dépose sur ton bureau directement. Non.
C'est fini ça. Les personnes n'ont pas compris directement qu'on était dans des systèmes administratifs
différents. Et qu'il est normal qu'une convocation passe par la chef de service, plutôt que par l'escalier de
service et déposée sur le bureau des collègues. » [Chef de pôle Jeunesse et Sports (CEPJ) DDCS - 2011]

L’application stricte de la séparation entre les échelons de pilotage et de mise en œuvre amène
des dysfonctionnements. Ils illustrent les tensions importantes et le cloisonnement entre les
systèmes administratifs préfectoraux et sectoriels. Début 2011, un épisode a marqué les services
de la Cohésion sociale, qui concerne la circulation de l'information. Des directives sont données
par le ministère de l'Intérieur pour empêcher formellement le dialogue direct entre les DDI et les
administrations centrales. L’idée est d’obliger les agents à respecter un circuit de