Nations Unies A/HRC/40/52

Assemblée générale Distr. générale

1er mars 2019
Français
Original : anglais

Conseil des droits de l’homme

Quarantième session
25 février-22 mars 2019
Point 3 de l’ordre du jour
Promotion et protection de tous les droits de l’homme,
civils, politiques, économiques, sociaux et culturels,
y compris le droit au développement

Effet des mesures de lutte contre le terrorisme et l’extrémisme

violent sur l’espace civique et sur les droits des acteurs
de la société civile et des défenseurs des droits de l’homme

Rapport de la Rapporteuse spéciale sur la promotion et la protection

des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte
antiterroriste*

Résumé
Dans le présent rapport, soumis en application de la résolution 73/174 de
l’Assemblée générale et des résolutions 31/3 et 37/27 du Conseil des droits de l’homme, la
Rapporteuse spéciale sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés
fondamentales dans la lutte antiterroriste, Fionnuala Ní Aoláin, examine l’incidence que les
mesures et pratiques visant à lutter contre le terrorisme et à prévenir et combattre
l’extrémisme ont sur la protection des droits de l’homme des acteurs de la société civile et
des défenseurs des droits de l’homme. Elle analyse en outre les difficultés liées à la
protection de l’espace civique, causées au niveau mondial par l’application de la législation
et des pratiques antiterroristes. Depuis 2001, l’espace réservé à la société civile n’a cessé de
diminuer à l’échelle mondiale, et ce, manifestement en raison de la multiplication des
mesures de sécurité. La Rapporteuse spéciale présente une évaluation empirique de
l’ampleur de l’utilisation abusive de ces mesures et recense les tendances et caractéristiques
de la pratique des États. Viser la société civile constitue une violation des droits de
l’homme et contribue à l’inefficacité et à la mauvaise application des mesures
antiterroristes. Une telle pratique va à l’encontre des intérêts fondamentaux de tous les
États ; aussi convient-il d’y remédier de toute urgence.

* Le présent document est soumis après la date prévue pour que l’information la plus récente puisse
y figurer.

GE.19-03473 (F) 210319 220319


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I. Mesures antiterroristes utilisées contre les acteurs

de la société civile et les défenseurs des droits
de l’homme : tendances et caractéristiques
1. Depuis 2001, l’espace réservé à la société civile n’a cessé de diminuer à l’échelle
mondiale. La société civile dans son ensemble fait souvent l’objet de stigmatisation et
parfois de discrimination. Ses acteurs sont victimes de campagnes de dénigrement, de
diffamations et de harcèlement physique, ou sont faussement accusés et condamnés au titre
de diverses lois. Leurs actions pacifiques sont souvent érigées en infractions et un grand
nombre d’entre eux ne peuvent tout simplement pas exercer leur profession parce qu’ils ont
été placés en détention, poursuivis, menacés ou que leurs libertés d’expression, de réunion
ou d’action ont fait l’objet de restrictions. Le rétrécissement du champ d’action de la société
civile constitue un problème structurel mondial.
2. Selon l’Alliance mondiale pour la participation citoyenne (CIVICUS), l’espace
civique est fermé, réprimé ou obstrué dans 111 pays du monde, et seulement 4 % de la
population mondiale vit dans une région où l’espace civique est ouvert 1. Cette situation
s’est aggravée ces dernières années : ainsi, l’International Center for Not-for-Profit Law a
constaté l’adoption de 64 lois restrictives visant la société civile pour la seule période
comprise entre le début de 2015 et 20162. Selon Première ligne : Fondation internationale
pour la protection des défenseurs des droits de l’homme, au moins 321 défenseurs des
droits de l’homme ont été tués en 2018 3 . D’autres violations graves contribuent à la
fermeture de l’espace civique, telles que les arrestations et les placements en détention, les
poursuites judiciaires, les mesures d’intimidation, les menaces, les campagnes de
dénigrement, les agressions verbales et physiques, l’emploi excessif de la force, la censure
et l’adoption de lois restrictives4.
3. Entre 2001 et 2018, au moins 140 gouvernements ont adopté des lois antiterroristes 5.
Pour justifier la multiplication des mesures législatives et administratives, de nouvelles
menaces, réelles ou perçues, sont invoquées, ou simplement l’obligation de satisfaire aux
nouvelles exigences internationales. Selon Human Rights Watch, au moins 47 pays ont
adopté des lois relatives aux combattants étrangers entre 2013 et 2017, ce qui constitue la
vague de mesures antiterroristes la plus importante depuis celle qui a suivi immédiatement
les attentats du 11 septembre 20016.
4. Les tendances et les chiffres exposés ci-après illustrent le lien existant entre les
dispositifs de sécurité et les offensives menées contre la société civile. Depuis la création du
mandat de Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des
libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste en 2005, 66 % des communications
envoyées par les Rapporteurs spéciaux sont liées à l’utilisation, contre la société civile, de
lois et politiques antiterroristes, de mesures visant à prévenir et combattre l’extrémisme
violent, ou encore de mesures se rapportant à la sécurité au sens large. Ce pourcentage
extrêmement élevé témoigne de l’abus et de l’utilisation impropre des mesures
antiterroristes contre les acteurs de la société civile et les défenseurs des droits de l’homme
depuis 20057. En 2017 et 2018, cette proportion a été légèrement plus élevée, atteignant

1 « People power under attack: a global analysis of threats to fundamental freedoms » (2018).
2 « Survey of trends affecting civic space: 2015-16 », Global Trends in NGO Law, vol. 7, no 4 (2016).
3 « Front Line Defenders Global analysis 2018 » (2019).
4 CIVICUS, « People power », et Première ligne : Fondation internationale pour la protection des
défenseurs des droits de l’homme, « Global analysis 2018 ».
5 Centre for Strategic and International Studies, Counterterrorism Measures and Civil Society:
Changing the Will, Finding the Way (2018).
6 Letta Tayler, « Overreach: how new global counterterrorism measures jeopardize rights » (Human
Rights Watch, 2017).
7 Ce pourcentage ne tient pas compte des communications se rapportant à la fourniture de conseils
juridiques et techniques relatifs aux lois et normes adoptées ou à l’état de projet, ni des
communications habituelles relatives au rapatriement et au procès des combattants étrangers ou aux
suites données à l’étude globale commune, ni des communications institutionnelles à l’intention de

2 GE.19-03473
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68 %. Ces données empiriques solides, mesurées entre 2005 et 2018, montrent que le fait de
prendre la société civile pour cible n’est ni fortuit ni marginal dans le cadre des lois et
pratiques antiterroristes. Elles témoignent de la généralisation, à l’échelle mondiale, de
l’utilisation abusive des mesures antiterroristes prises par les États. Cette tendance à la
hausse constatée au cours du mandat concorde avec les résultats de Mapping Media
Freedom, selon lesquels l’utilisation abusive de la législation sécuritaire pour faire taire les
détracteurs des gouvernements augmente : ainsi, parmi les 269 cas signalés en quatre ans,
67 ont eu lieu en 2018, contre seulement 10 en 20148. Dans les affaires dont a été saisie la
fondation Première ligne en 2018, 58 % des défenseurs des droits de l’homme accusés
l’avaient été en application de lois relatives à la sécurité 9 . Plus de 67 % des
communications envoyées au sujet de la société civile en 2018 sous le mandat de la
Rapporteuse spéciale, ont porté sur des allégations de poursuites engagées au titre de la
lutte antiterroriste ou d’accusations pour atteinte à la sécurité au sens large. Sur la base de
ces constatations, un examen approfondi de l’utilisation (et de l’utilisation abusive) des lois
et pratiques antiterroristes à l’échelle mondiale s’impose, tout comme la mise en place de
mécanismes robustes de contrôle et d’établissement des responsabilités pour les violations
des droits de l’homme qui en découlent.

A. Dispositifs antiterroristes, impératifs de sécurité et société civile

5. Ce n’est pas une coïncidence si l’on assiste, en même temps, à la multiplication des
mesures de sécurité visant à lutter contre le terrorisme et à prévenir et combattre
l’extrémisme violent d’une part, et à l’adoption de mesures qui restreignent l’espace civique
de l’autre10. L’élargissement de l’espace sécuritaire, au détriment de l’espace civique, est
directement lié à la dynamique sécuritaire internationale qui a émergé en 2001, et à
l’intégration de matrices internationales dans les dispositifs antiterroristes mondiaux, afin
d’autoriser et de renforcer les mesures de sécurité.
6. La détermination avec laquelle la communauté internationale a pris des mesures
draconiennes après le 11 septembre 2001 et l’approche globale de la législation
antiterroriste, ne permettant aucunement d’évaluer la nécessité et la proportionnalité des
mesures, ont montré qu’un consensus mondial existait quant à l’impératif du risque zéro en
matière de lutte antiterroriste. En dépit des conseils formulés par l’ancien Secrétaire général
Kofi Annan au Conseil de sécurité, selon qui il fallait s’assurer que les mesures de lutte
contre le terrorisme ne limitent pas indûment les droits de l’homme, ou ne donnent pas à
d’autres un prétexte pour ce faire11, les résolutions contraignantes du Conseil ne donnent
jamais de définition exhaustive du terrorisme et de l’extrémisme violent et n’exigent jamais
que l’incidence des mesures préconisées sur les droits de l’homme soit évaluée en détail12.
En outre, de nouvelles entités indissociables des mécanismes mondiaux de lutte antiterroriste
sont apparues après 2001 mais les relations qu’elles entretiennent avec les organismes de
réglementation traditionnels et le contrôle auquel elles sont soumises demeurent opaques et
insuffisamment réglementés. À cet égard, la recommandation 8 du Groupe d’action
financière (GAFI), groupe obscur mais influent, s’est révélée utile pour un certain nombre
d’États en tant que moyen de réduire l’espace de la société civile et de réprimer l’opposition
politique13, et a causé des dommages incalculables à la société civile14.

l’ONU. Ces chiffres concernent uniquement les affaires qui ont été directement soumises à la
Rapporteuse spéciale. D’un point de vue méthodologique, ils reflètent selon toute vraisemblance une
forte sous-déclaration.
8 « Targeting the messenger: journalists ensnared by national security legislation, 2014-18 » (2019).
9 « Global Analysis 2018 ». Il s’agit d’accusations : au titre de dispositions relatives à la sécurité
nationale, à la sécurité de l’État ou à la sédition (17 %) ; pour diffamation, insulte à l’État ou atteinte
à l’unité nationale (17 %) ; pour diffusion de fausses nouvelles, de rumeurs ou de propagande
(14 %) ; pour terrorisme ou appartenance ou soutien à une organisation terroriste (9 %) ; pour
cybercriminalité (1 %).
10 Résolution 68/181 de l’Assemblée générale.
11 Premier débat public du Conseil de sécurité sur la lutte antiterroriste, 18 janvier 2002.
12 En particulier, les résolutions 1373 (2001), 2178 (2014) et 2396 (2017). Voir aussi A/73/361.
13 A/70/371, par. 24.

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7. Pour la société civile, la primauté de la sécurité sur les droits de l’homme au niveau
international s’est traduite par une polarisation de la rhétorique politique : « avec nous ou
avec les terroristes ». Par conséquent, les acteurs de la société civile remettant en question
la légitimité des mesures antiterroristes sont pris pour cibles. Les dispositifs internationaux
laxistes, dont l’application se fait au niveau national, ont donné aux gouvernements les
moyens d’asseoir leur propre pouvoir en faisant taire les voix qui invoquent les droits de
l’homme pour mettre en cause leur légitimité ou leurs politiques. Dans la mesure où les
phénomènes visés ne sont pas ou guère définis, les matrices existantes permettent aux États
de qualifier toute menace à leur égard de terrorisme, d’extrémisme violent, d’extrémisme
ou, de manière plus générale, de menace à la sécurité nationale 15. Dans un article corédigé
par le premier Rapporteur spécial sur la promotion et la protection des droits de l’homme et
des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, Martin Scheinin, il était écrit que,
pendant un certain temps, le consensus mondial sur la nécessité impérieuse de combattre le
terrorisme était tellement solide que les État autoritaires pouvaient impunément mener à
bien leurs politiques répressives, simplement en qualifiant leurs opposants politiques de
terroristes16.
8. Dans de nombreuses parties du monde, toute expression d’un point de vue contraire
à la position officielle de l’État, dénonciation des violations des droits de l’homme ou
observation sur la manière de mieux agir, conformément aux obligations découlant du droit
international des droits de l’homme, constitue une forme d’activité terroriste, d’extrémisme
violent ou, de manière générale, de « menace pour la sécurité nationale », laquelle englobe
souvent le terrorisme et l’extrémisme. Aucune région du monde n’est épargnée par cette
pratique. Dans certaines régions, les mesures visant à lutter contre le terrorisme, à prévenir
et combattre l’extrémisme violent et à protéger la sécurité nationale font l’objet d’une
instrumentalisation féroce : ainsi, des membres de la société civile sont arrêtés et placés en
détention pour des motifs fallacieux ; certains États vont jusqu’à appliquer la législation
antiterroriste pour faire taire les défenseurs des droits des lesbiennes, gays, bisexuels,
transgenres et intersexes 17 ; d’autres encore surveillent les personnes participant à des
manifestations pacifiques contre les changements climatiques, mènent à leur sujet des
enquêtes pour terrorisme18 ou les qualifient d’« écoterroristes »19. Les journalistes ont été
particulièrement visés par les législations antiterroristes et excessivement sécuritaires 20.
9. Fondées sur les impératifs de sécurité, des mesures énergiques ont été prises pour
réduire au silence, voire étouffer, la société civile. Il est indispensable de saisir la gravité
des effets cumulés et sur le long terme que ces mesures, qui se sont multipliées dans le
cadre des dispositifs de sécurité internationalisés, ont eus sur la société civile, aux niveaux
local, mondial, individuel et collectif, et la façon dont elles ont ébranlé la société civile et
l’espace civique.
10. Les États invoquent souvent la nécessité de lutter contre le terrorisme, de prévenir et
de combattre l’extrémisme violent et de protéger la sécurité nationale pour justifier les
mesures qu’ils prennent contre la société civile. Toutefois, viser les acteurs de la société
civile est totalement incompatible avec une gestion efficace de ces menaces bien réelles.
D’après des études récentes, rien ne prouve que les restrictions d’ordre juridique qui sont

14 Centre for Strategic and International Studies, « Counterterrorism measures and civil society », p. 5.
15 En mars 2002, la Haute-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme a exprimé sa
préoccupation face à cette approche et signalé que des préoccupations analogues avaient été soulevées
par 17 titulaires de mandat au titre des procédures spéciales (voir la déclaration liminaire de la
Haute-Commissaire à la cinquante-huitième session de la Commission des droits de l’homme).
16 Martin Scheinin et Mathias Vermeulen, « Unilateral exceptions to international law: systematic legal
analysis and critique of doctrines that seek to deny or reduce the applicability of human rights norms
in the fight against terrorism », document de travail du département de droit de l’Institut universitaire
européen (2010).
17 Centre for Strategic and International Studies, « Counterterrorism measures and civil society », p. 6.
18 Adam Federman, « Revealed: FBI kept files on peaceful climate change protesters », Guardian,
13 décembre 2018.
19 Justine Calma et Paola Rosa-Aquino, « The term ‘eco-terrorist’ is back and it’s killing climate
activists », Grist, 2 janvier 2019.
20 Mapping Media Freedom, « Targeting the messenger ».

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imposées à la société civile permettent de réduire le nombre d’attentats terroristes dans un

[Link] restrictions ne placent pas le pays à l’abri des attentats terroristes, et les discours
sécuritaires n’obtiennent pas les résultats escomptés 22. Ces mesures ne satisferaient donc à
aucun critère de proportionnalité et de nécessité.
11. À la Conférence de haut niveau des Nations Unies réunissant les chefs d’organismes
antiterroristes des États Membres, tenue en juin 2018, le rôle essentiel que joue une société
civile dynamique et active a été reconnu. Dans un article d’opinion se rapportant à la
Conférence, le Secrétaire général a déclaré que la société civile était un élément
fondamental des stratégies globales de lutte antiterroriste 23. À la Conférence, le représentant
de la Finlande a déclaré que la société civile et les communautés religieuses jouaient un rôle
important dans la prévention de l’extrémisme violent et la lutte contre le terrorisme 24 ; le
représentant des Fidji a affirmé que, de toute évidence, pour que la Stratégie antiterroriste
mondiale de l’Organisation des Nations Unies (ONU) soit mise en œuvre avec succès, il
faudrait compter sur l’appui de la population, lequel pouvait seulement être obtenu et
maintenu avec l’appui et la coopération de la société civile 25 ; enfin la représentante du
Canada a affirmé qu’une approche dirigée par des civils, en coopération avec la société
civile et les communautés locales, était la manière la plus efficace de prévenir l’extrémisme
violent26.

B. Importance de la société civile dans la lutte contre le terrorisme

12. Par-delà la rhétorique politique, des études récentes 27 montrent que la société civile
est nécessaire pour canaliser le mécontentement et permettre une coopération constructive
avec les États, ainsi que pour affaiblir directement les facteurs poussant les individus vers le
terrorisme et l’extrémisme violent et les conditions propices au terrorisme, telles que
définies dans la Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU et dans les programmes des
Nations Unies visant à prévenir et combattre l’extrémisme violent28. Lorsque des acteurs de
la société civile sont présents dans des zones où l’État ne peut ou ne veut gouverner, ils
jouent souvent un rôle d’intermédiaire du fait de leur crédibilité et de leur accès auprès des
communautés les plus isolées. Ils peuvent véritablement contribuer à la paix et au
développement, notamment à l’application du Programme de développement durable à
l’horizon 2030, et formuler clairement les sources de griefs considérées comme des
éléments poussant à la violence terroriste et extrémiste. Étant donné que dans certaines
régions le recrutement est très localisé, les acteurs de la société civile peuvent, par leurs
connaissances extrêmement précieuses sur les éléments moteurs et les tendances au niveau
local, combler les lacunes des gouvernements en proposant d’autres voies et en mettant en
place des initiatives locales répondant aux besoins spécifiques de la communauté
concernée.
13. En outre, il ne fait désormais plus aucun doute que l’action du gouvernement peut
considérablement favoriser le recrutement 29 . En exigeant la transparence des États et
l’établissement effectif des responsabilités lorsque des acteurs tant étatiques que non
étatiques commettent des violations des droits de l’homme, la société civile peut rétablir la
confiance du public dans la lutte antiterroriste menée aux niveaux national et international,
ainsi que la confiance fondamentale, mais fragile, entre les personnes, les communautés et

21 Jeong-Woo Koo et Amanda Murdie, « Liberty or security: do civil society restrictions limit
terrorism? », article du blog du Centre for Strategic and International Studies, 4 juin 2018.
22 Ibid.
23 Voir [Link]/en/counterterrorism/hlc/[Link].
24 Voir [Link]/counterterrorism/ctitf/sites/[Link]/files/Finland-
[Link].
25 Voir [Link]/en/counterterrorism/hlc/[Link].
26 Ibid.
27 Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), Journeys to Extremism in Africa:
Drivers, Incentives and the Tipping Point to Recruitment (2018).
28 Résolution 2178 (2014) du Conseil de sécurité, Plan d’action du Secrétaire général pour la prévention
de l’extrémisme violent (A/70/674).
29 Institute for Economics and Peace, Global Terrorism Index (2017).

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les autorités pour combattre le terrorisme. La société civile peut également contribuer
efficacement à canaliser les griefs et le désespoir exploités par les groupes terroristes et
extrémistes violents, en proposant des solutions pacifiques et en améliorant les relations
entre l’État et les citoyens.
14. La répression de la société civile dans le but de prévenir des menaces terroristes
perçues entraîne des effets négatifs de loin supérieurs aux avantages. Pour être efficace, une
stratégie de lutte antiterroriste doit renforcer la société civile, et non l’affaiblir. Il apparaît
de plus en plus clairement que l’instrumentalisation des programmes visant à lutter contre
le terrorisme et à prévenir et combattre l’extrémisme violent entraîne une perte de confiance
dans les autorités publiques. A contrario, la société civile peut apparaître comme un acteur
impartial. Une société civile forte, résiliente et dynamique est à la fois le signe d’une
société ouverte et inclusive et un rempart contre les pratiques répressives et l’impunité de
l’État. Limiter les moyens d’action de la société civile est inclairvoyant, inefficace et inutile
et peut constituer en soi un facteur de violence.
15. Dans le présent rapport, la Rapporteuse spéciale examine le cadre international
(partie II) et la façon dont il permet l’élaboration et la multiplication de mesures restrictives
au niveau national (partie III). Elle se penche ensuite sur les effets spécifiques que toutes
ces mesures combinées ont sur la société civile (partie IV), notamment l’absence de
mécanismes d’établissement des responsabilités, permettant de traiter comme il convient les
conséquences cumulées de l’utilisation abusive des dispositifs de sécurité aux fins de
restriction de l’espace civique. Elle termine par une série de conclusions et de
recommandations (partie V).

II. Incidence sur la société civile des matrices mondiales régissant

la lutte contre le terrorisme, la prévention de l’extrémisme
violent et la protection de la sécurité nationale

A. Conseil de sécurité

16. Dans un rapport à l’Assemblée générale, la Rapporteuse spéciale a examiné le rôle

du Conseil de sécurité dans l’élaboration, depuis le 11 septembre 2001, de cadres
internationaux de lutte contre le terrorisme ainsi que l’incidence de ces derniers sur les
droits de l’homme30. Dans le présent rapport, elle examine les conséquences qu’ont, sur les
droits de l’homme, les dispositions réglementaires énoncées dans les résolutions 1373 (2001),
1624 (2005), 2170 (2014), 2178 (2014) et 2396 (2017) du Conseil et la façon générale dont
les droits de l’homme y sont traités. Ces conséquences sont profondes et peuvent être
particulièrement graves pour la société civile.

1. Aspect procédural
17. Pour aucune de ses résolutions relatives à la lutte antiterroriste et à la prévention et
répression de l’extrémisme violent, le Conseil de sécurité n’a dialogué avec la société civile
pour en déterminer les effets juridiques, politiques, sociaux et culturels 31. La résolution
2178 (2014) est la première à évoquer la société civile dans son dispositif 32 . Dans sa
résolution 2396 (2017), le Conseil a reconnu le rôle que pouvaient jouer les organisations
de la société civile, notamment dans les domaines de la santé, de la protection sociale et de
l’éducation, pour ce qui est de contribuer à la réadaptation et la réinsertion de combattants
terroristes étrangers et de leur famille, et a encouragé les États Membres à prendre
l’initiative de collaborer avec elles dans ce contexte.

30 A/73/361.
31 Ibid.
32 Dans sa résolution 1624 (2005), le Conseil a souligné l’importance du rôle de la société civile,
entre autres acteurs, dans les initiatives destinées à renforcer le dialogue, favoriser une meilleure
compréhension mutuelle et promouvoir la tolérance et le vivre ensemble.

6 GE.19-03473
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18. La Rapporteuse spéciale met en garde contre le danger d’associer la société civile
aux programmes sécuritaires menés à l’initiative des États aux niveaux national et
international, de n’encourager la collaboration avec la société civile que sur des thèmes
précis et de permettre que des groupes essentiels, notamment les femmes, soient
instrumentalisés et responsabilisés aux seules fins du renforcement des programmes de
sécurité. Le Conseil de sécurité devrait en revanche promouvoir et valoriser le rôle clef de
la société civile en tant que moteur de changement et rappeler aux États qu’ils ont
l’obligation de la respecter et de la protéger.

2. Principal problème lié aux droits de l’homme : l’absence de définition du terrorisme

et de l’extrémisme violent
19. Le fait que le Conseil de sécurité ait obligé les États à adopter un certain nombre de
mesures relatives aux « actes de terrorisme », un comportement interdit qu’il n’a jamais
défini avec précision, est un problème qui a été soulevé dans le cadre de ce mandat depuis
sa création33, car il est à l’origine de certaines des violations des droits de l’homme les plus
abjectes et au cœur des difficultés auxquelles la société civile est actuellement confrontée.
De la même manière, le fait que le Conseil parle des « terroristes » comme d’une catégorie
d’individus indépendamment des actes criminels 34 , ou du « terrorisme sous toutes ses
formes et dans toutes ses manifestations », constituant l’une des menaces les plus graves
contre la paix et la sécurité internationales, sans autre précision 35 , a ouvert la voie à
l’adoption de mesures nationales répressives contre les activités non violentes légales de la
société civile. C’est également parce que l’« extrémisme violent » ne fait pas l’objet d’une
définition détaillée dans la résolution 2178 (2014) et qu’il est impossible de relier ce terme
à une définition précise que les États peuvent adopter des mesures éminemment intrusives,
disproportionnées et discriminatoires, en particulier pour limiter la liberté d’expression. Le
terme « extrémisme » est particulièrement mal défini et a déjà été employé à l’encontre
d’acteurs de la société civile et de défenseurs des droits de l’homme36.

3. Sanctions contre le terrorisme et incrimination des différentes formes de soutien

au terrorisme
20. Si les sanctions ciblées peuvent être utiles pour lutter contre le financement du
terrorisme, elles peuvent aussi entraver sérieusement les activités des organisations de la
société civile, notamment humanitaires, ou être utilisées de manière malveillante à leur
encontre. La titulaire du mandat a fait observer précédemment qu’avec l’élargissement du
champ d’application du régime de sanctions antiterroristes, prévu par le Conseil de sécurité
dans sa résolution 1617 (2005), il était devenu plus aisé d’abuser de ces qualifications37.
Bien que le Comité du Conseil de sécurité faisant suite aux résolutions 1267 (1999),
1989 (2011) et 2253 (2015) concernant l’EIIL (Daech), Al-Qaida et les personnes, groupes,
entreprises et entités qui leur sont associés n’ait jamais inscrit sur sa liste, le nom d’une
personne au seul motif qu’elle avait fourni une assistance médicale ou humanitaire, il est
préoccupant de constater que les activités médicales faisaient partie des raisons invoquées
pour justifier que le nom de deux personnes et de deux entités soit ajouté à la liste 38. Sur les
listes nationales et régionales de sanctions contre le terrorisme, établies en application de la
résolution 1373 (2001), l’absence de définition du terrorisme ouvre également la porte à
l’inscription arbitraire ou malveillante du nom de toute personne ou groupe, y compris de la
société civile, et ce, sous l’égide légitimatrice du Conseil39.

33 E/CN.4/2006/98, A/HRC/16/51 et A/73/361.

34 Voir, par exemple, la résolution 2170 (2014) du Conseil de sécurité.
35 Résolution 2178 (2014) du Conseil de sécurité.
36 A/HRC/16/53/Add.1, par. 99 à 106. Voir aussi l’observation générale no 34 (2011) du Comité
des droits de l’homme sur la liberté d’opinion et la liberté d’expression, par. 46.
37 A/73/361, par. 19. Voir aussi A/65/258, A/67/396 et A/HRC/34/61.
38 Alice Debarre, « Safeguarding medical care and humanitarian action in the UN counterterrorism
framework » (Institut international pour la paix, 2018).
39 Le Conseil de sécurité définit le « soutien » au terrorisme de manière très large. Voir sa résolution
1373 (2001), par. 1 d).

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4. Absence de clauses dérogatoires pour les acteurs de la société civile

21. Dans le cadre tant de son activité législative que de son régime de sanctions, le
Conseil de sécurité interdit presque intégralement toute forme de soutien, aussi faible
soit-il, au terrorisme ou aux groupes terroristes. Si le régime de sanctions administré par
l’ONU prévoit des dérogations pour raison humanitaire, rien n’exige que les régimes
nationaux et régionaux prévoient également ce type de dérogations ; c’est aux États qu’il
appartient de décider de les inclure ou non dans leurs dispositions nationales40. Dans sa
résolution 72/284, l’Assemblée générale a exhorté les États à veiller à ce que leurs mesures
antiterroristes ne fassent pas obstacle à l’action et l’engagement humanitaires. Les
dérogations pour raison humanitaire sont essentielles pour préserver des sanctions et
mesures antiterroristes les acteurs de la société civile qui travaillent dans des
environnements difficiles, dans lesquels sévissent des groupes terroristes41.
22. La Rapporteuse spéciale appuie pleinement la recommandation de la Rapporteuse
spéciale sur les exécutions extrajudiciaires, sommaires ou arbitraires, pour qui les États
devraient, autant que possible, exclure sans ambiguïté l’action humanitaire du champ
d’application des mesures antiterroristes qu’ils ont prises aux niveaux national, régional et
international, et le Conseil de sécurité devrait adopter une résolution précisant
expressément que la protection et l’aide humanitaires ne doivent jamais être considérées
comme un appui au terrorisme ni réprimées ou pénalisées sur ce fondement 42 . La
Rapporteuse spéciale sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés
fondamentales dans la lutte antiterroriste recommande en outre de prévoir, à tous les
niveaux, suffisamment de recours accessibles non seulement aux acteurs humanitaires, mais
à tous les acteurs de la société civile touchés par les sanctions.

5. Mesures limitant la circulation des « combattants terroristes étrangers »

et des « terroristes »
23. Dans ses résolutions 2170 (2014), 2178 (2014) et 2396 (2017), le Conseil de sécurité a
décidé que les États devaient ériger en « infractions pénales graves » les déplacements, le
recrutement et le financement des « combattants terroristes étrangers ». Des titulaires du
mandat ont déjà largement examiné les graves problèmes, en matière de droits de l’homme,
que posent certaines de ces mesures43. Étant donné le grand nombre de personnes susceptibles
d’être concernées par ces résolutions de portée très large, l’on peut manifestement craindre
que certains États abusent des systèmes qu’ils ont mis en place, dans le but de viser des
personnes « indésirables », y compris des membres de la société civile. Partant, ces personnes
verront leurs droits (par exemple la liberté d’expression et d’association, la liberté de
circulation, le droit à la vie privée et familiale, diverses garanties de procédure régulière et le
droit à la non-discrimination) soumis aux nombreuses restrictions que ces résolutions
autorisent. En outre, en raison des diverses dispositions relatives à l’échange transfrontière
d’information, leur « indésirabilité » sera connue hors de leur pays.
24. La portée de certaines mesures énoncées dans les résolutions 2178 (2014) et surtout
2396 (2017) marque une évolution préoccupante, dans la mesure où elles peuvent
s’appliquer au-delà des « combattants terroristes étrangers », selon les critères que l’on
retient. Dans la résolution 2396 (2017), et en particulier en son paragraphe 5, le Conseil de
sécurité assimile très librement certaines catégories de personnes à des « terroristes » et à
des « combattants terroristes étrangers », ce qui laisse aux États une grande marge de
manœuvre pour appliquer des mesures à des personnes très diverses. La titulaire du mandat
se félicite de l’additif aux principes directeurs relatifs aux combattants terroristes étrangers
(2018) 44 , notamment en ce qui concerne la précision et la portée de la formulation
employée et des conseils donnés en matière de respect des droits de l’homme dans cet
important document. Malgré ces avancées significatives, tant que le terrorisme ne sera pas

40 A/70/371, par. 32.

41 Conseil norvégien pour les réfugiés, « Principles under pressure » (2018).
42 A/73/314, par. 52. Des dérogations existent mais peuvent faire l’objet de restrictions. Voir aussi
A/70/371 et A/73/314, par. 51.
43 A/HRC/29/51 et A/73/361.
44 S/2018/1177.

8 GE.19-03473
 A/HRC/40/52

clairement défini et que les États auront toute latitude pour définir le terrorisme et
l’extrémisme violent dans leur législation nationale, des risques continueront de peser sur la
société civile et les défenseurs des droits de l’homme.

6. Utilisation d’Internet à des fins terroristes

25. En plus d’avoir chargé les États de prendre des mesures pour interdire par la loi
l’incitation à commettre des actes terroristes (résolution 1624 (2005)), le Conseil de sécurité
s’est dit préoccupé, dans ses résolutions 2178 (2014) et 2396 (2017), par l’utilisation accrue
des technologies de communication, dont Internet, à des fins de recrutement et de
ralliement. Ces résolutions visent à encourager les États à prendre des mesures
collaboratives qui respectent dûment les droits de l’homme et les libertés fondamentales.
Les mesures de lutte contre l’extrémisme violent en ligne peuvent avoir une incidence sur
de multiples droits de l’homme, notamment les droits à la liberté d’opinion et d’expression,
à la vie privée, à un recours utile, à une procédure régulière et un procès équitable et à une
vie familiale, ainsi que certains droits en matière de santé. Elles peuvent également porter
gravement atteinte au droit à la liberté de religion, comme l’a noté le Rapporteur spécial sur
la liberté de religion ou de conviction selon qui, depuis 2012, les accusations de blasphème
en ligne ont augmenté et de nouvelles formes de menaces et de violences sont apparues. Il a
ajouté que les personnes qui se servaient d’Internet pour diffuser des opinions jugées
blasphématoires étaient de plus en plus souvent arrêtées et poursuivies en justice de
manière arbitraire et que l’instrumentalisation de l’activité en ligne à des fins sécuritaires
permettait aux autorités nationales de mener un vaste ensemble d’actions visant la société
civile, et ce, sans contrôle adéquat45.
26. Les modes d’expression électroniques sont un outil essentiel par lequel les acteurs
de la société civile peuvent exercer leur liberté d’opinion et d’expression et ils jouent un
rôle particulièrement important dans les sociétés répressives. Imposer des restrictions à ces
plateformes, par le blocage, le filtrage ou la suppression de contenus, peut toucher de
manière disproportionnée les acteurs de la société civile, les journalistes, les défenseurs des
droits de l’homme et d’autres personnes46.
27. L’exercice du droit à la vie privée et celui du droit à la liberté d’expression sont
étroitement liés. Une atteinte indue à la vie privée limite la liberté de concevoir et
d’échanger des idées 47 et peut avoir un effet dissuasif sur l’exercice de la liberté
d’expression. Les acteurs de la société civile peuvent renoncer à partager leurs idées en
ligne par crainte d’attirer l’attention du gouvernement. Les restrictions nuisent
particulièrement aux journalistes et aux défenseurs des droits de l’homme, qui craignent
d’être accusés de « propagande terroriste ».

B. Assemblée générale et Conseil des droits de l’homme

28. Par la Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU, l’Assemblée générale a cherché à

contrebalancer les approches antiterroristes excessivement sécuritaires qui prévalaient à
l’époque. En affirmant que le respect des droits de l’homme constitue la « base
fondamentale de la lutte antiterroriste », elle place les droits de l’homme au centre de la
Stratégie. Elle y réaffirme les liens inextricables qui existent entre droits de l’homme et
sécurité. Elle encourage les organisations non gouvernementales (ONG) et la société civile
à se pencher, selon qu’il conviendra, sur les moyens de renforcer l’action visant à appliquer
la Stratégie qui devient, de ce fait, le premier document de l’ONU relatif à la lutte
antiterroriste, dans lequel il est explicitement fait référence à la société civile.
Malheureusement, l’expression « selon qu’il conviendra » a laissé aux États le soin de
déterminer s’ils souhaitaient collaborer avec la société civile et de quelle manière, et a
révélé l’absence de consensus sur le rôle que la société civile devait jouer dans l’application
de la Stratégie. Ce débat s’est poursuivi à chacun des examens ultérieurs, ce qui a conduit
plusieurs pays à s’opposer à ce que la participation de la société civile soit recommandée de

45 A/73/362, par. 49.

46 Principes internationaux sur l’application des droits de l’homme à la surveillance des communications.
47 A/HRC/23/40 et Corr.1, par. 24.

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A/HRC/40/52

manière plus ferme. Dans sa résolution 72/284, dernière en date à s’intituler « Examen de la
Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies », l’Assemblée générale encourage la
société civile à collaborer avec les États et les organismes des Nations Unies afin de
renforcer la mise en œuvre de la Stratégie « selon qu’il convient », et encourage les États
Membres et l’Équipe spéciale de lutte contre le terrorisme à collaborer davantage avec la
société civile. Les ONG ont à juste titre exprimé leur profonde déception de ce que, à une
époque où l’espace civique s’érode partout dans le monde, l’examen ne reconnaisse pas le
rôle essentiel que joue la société civile dans la protection contre les pratiques antiterroristes
abusives et dans l’élimination des conditions qui favorisent le terrorisme. Les États peuvent
et doivent mieux faire et s’assurer que l’ONU fasse de même48.
29. La titulaire du mandat est vivement préoccupée par l’adoption, par l’Assemblée
générale et le Conseil des droits de l’homme, de résolutions sur les effets du terrorisme sur
la jouissance des droits de l’homme49. Ces résolutions instrumentalisent les victimes afin de
justifier des mesures antiterroristes plus fortes et affaiblissent ainsi le système international
dans son ensemble 50 . Il est d’autant plus préoccupant de constater que l’Assemblée a
fusionné cette nouvelle série de résolutions et les résolutions qui ont trait à la protection des
droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste en une nouvelle
résolution sur le terrorisme et les droits de l’homme 51 . La nouvelle résolution
« rationalisée » conserve certains éléments essentiels relatifs à la société civile énoncés
dans la résolution 72/180, à savoir le fait que les États doivent protéger l’action de la
société civile et veiller à ce que les mesures visant à lutter contre le terrorisme n’entravent
pas les activités et la sécurité des organisations de la société civile et soient conformes à
leurs obligations au titre du droit international. Malheureusement, certains des principaux
éléments relatifs aux droits de l’homme, présents au stade de l’élaboration des résolutions
sur la protection des droits de l’homme, n’ont pas été gardés. Compte tenu des mesures très
variées qui peuvent toucher les acteurs de la société civile, l’Assemblée doit combler les
lacunes qui ont résulté de la fusion des résolutions.

C. Rôle des nouveaux sous-traitants à l’échelle mondiale

30. Contrairement au cadre antiterroriste de l’ONU qui, malgré ses lacunes

administratives, constitue une structure réglementaire qui fait participer tous les États
Membres de l’ONU et s’inscrit dans le cadre juridique fixé par la Charte des Nations Unies,
un certain nombre de sous-traitants, opaques, inaccessibles et dépourvus de légitimité sur le
plan international, ont renforcé leur assise dans le dispositif antiterroriste. Étant donné que,
dans un premier temps, ces entités ont servi les intérêts particuliers de certains États dans le
domaine de la lutte antiterroriste, les contributions qu’elles ont apportées s’inscrivent dans
des perspectives très restreintes, et se caractérisent principalement par l’élaboration de
normes et pratiques non contraignantes (droit souple), souvent sans égard pour le droit des
droits de l’homme et les avis de la société civile. L’exclusion de la société civile de ces
organismes de réglementation très influents illustre de manière flagrante l’exclusion et les
lacunes en matière de responsabilisation systématiques, mises en évidence dans le présent
rapport. Par un processus qui résulte de l’« exportation » des réglementations et des normes
et de leur « intégration » dans d’autres structures et par leur mise en œuvre au niveau
national, ces sous-traitants ont contribué à l’émergence d’une réglementation mondiale qui
n’aurait peut-être pas vu le jour si les procédures législatives officielles avaient été
pleinement respectées. Ce processus pose des questions fondamentales de transparence,
d’équité, de souveraineté et de contrôle. La prolifération de ces sous-traitants et de ces
normes − reprenant les formulations les unes des autres − contribue à une fragmentation
accrue de la réglementation antiterroriste mondiale d’une manière dont on n’a pas pris la
plein mesure.

48 « Global Group of NGOs Deplore Lack of Attention to Human Rights in Latest Review of UN’s
Global Counterterrorism Strategy by UN Member States », 11 juillet 2018.
49 Par exemple, résolution 72/246 de l’Assemblée générale et résolution 31/30 du Conseil des droits
de l’homme.
50 Art. 19, « UNHRC 31: Egypt-led terrorism’ resolution is a danger to human rights », 31 mars 2016.
51 Résolution 73/174.

10 GE.19-03473
 A/HRC/40/52

31. Par exemple, le mandat du GAFI a été étendu à la prévention du financement du

terrorisme dans les semaines qui ont suivi les attentats du 11 septembre 2011, et ce, sans
que les parlements nationaux ni la société civile n’aient été consultés. La recommandation 852
du GAFI, qui vise à protéger les organismes à but non lucratif contre les abus liés au
financement du terrorisme, reposait sur l’hypothèse selon laquelle les organisations de la
société civile étaient très vulnérables à une exploitation à des fins de financement du
terrorisme 53 . De nombreuses mesures que les États ont été invités à prendre ont
considérablement limité la capacité de fonctionnement des organismes à but non lucratif
(obligations de s’enregistrer, de conserver des informations sur les buts et objectifs de leurs
activités, de publier des déclarations annuelles détaillées et de tenir des registres de toutes
les transactions), tandis que des sanctions dissuasives telles que le gel des comptes, la
révocation des administrateurs, des amendes, le retrait des habilitations et des agréments et
la radiation des registres ont été envisagées54. Malgré les risques évidents qui pouvaient
découler de cette recommandation et l’absence de référence aux droits de l’homme, la
société civile n’a pas été consultée. Le GAFI a conféré une apparence de légitimité aux
États qui, sans respecter leurs obligations internationales en matière de droits de l’homme,
ont transformé des règles de droit souple en règles contraignantes, en donnant effet aux
dispositions de la recommandation 8 par l’adoption de mesures en bloc qui réglementent
rigoureusement la société civile, en violation des principes de proportionnalité et de
nécessité et sans prise en compte des activités réellement menées, de preuves réelles de
collusion dans le financement du terrorisme ou d’un risque réel de collusion, lequel a été
largement contesté et son ampleur, relativisée, notamment par le précédent titulaire du
mandat55.
32. De même, le Forum mondial de lutte contre le terrorisme est un organe informel de
réglementation créé par 29 États et l’Union européenne. Il réunit des experts et des
professionnels et élabore des outils et stratégies dans le cadre de sa mission générale
louable, qui est de réduire la vulnérabilité des populations, partout dans le monde, face au
terrorisme. Il traite de nombreuses questions concernant directement les droits de
l’homme56. S’il dit soutenir la Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU, dont les droits de
l’homme constituent un pilier important, le Forum lui-même n’a aucun engagement
structurel en faveur de la protection des droits de l’homme, ce qui est frappant et
surprenant57. Les références aux droits de l’homme qu’il fait de manière sporadique et en
termes généraux dans ses documents ne permettent pas de dissiper cette profonde
préoccupation. En outre, le Forum n’est pas accessible à un large éventail d’acteurs,
notamment de la société civile, qui devraient être réellement consultés sur ces sujets. Le
caractère fermé du Forum devrait susciter l’inquiétude de tous les États (en particulier de
ceux qui sont exclus de cet organe) ; il illustre aussi le fait que de manière systématique la
société civile est exclue de la gouvernance mondiale de la lutte antiterroriste. Il existe un
lien organique entre le manque d’inclusion en amont et la marginalisation et la
discrimination dont sont victimes de manière ciblée en aval les acteurs de la société civile et
les défenseurs des droits de l’homme.

52 Le GAFI a publié 40 recommandations non contraignantes, ainsi que des notes interprétatives, des
meilleures pratiques et un manuel à l’intention des pays et des évaluateurs.
53 D’après la première version (2012) de la note interprétative de la recommandation 8, il avait été
« démontré que les terroristes et les organisations terroristes utilisent le secteur des organisations à but
non lucratif pour se procurer des fonds et les faire circuler, pour s’assurer un appui logistique, pour
encourager le recrutement de terroristes et pour soutenir par tout autre moyen les organisations
terroristes et leurs activités ».
54 Voir note interprétative (2012), point 5 b) vii).
55 A/70/371, par. 22 à 24 et 26.
56 Voir [Link].
57 Le Forum s’est fixé pour objectif principal d’appuyer la mise en œuvre de la Stratégie, notamment le
pilier relatif aux droits de l’homme, même si dans la pratique, on ne voit pas exactement comment il
s’acquitte de cette tâche.

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A/HRC/40/52

III. Mesures et tendances nationales touchant la société civile

33. La pandémie sécuritaire a conduit les États à prendre diverses mesures qui ont réduit
l’espace civique et qui ne peuvent pas être dissociées des contextes conjoncturel, temporel
et géographique. L’absence de définitions adéquates est largement responsable de la
fermeture de l’espace civique au niveau mondial et de la plupart des difficultés survenues
par la suite au niveau national. En outre, il existe un rapport évident entre les multiples
mesures prises pour fermer l’espace civique. Par exemple, les campagnes visant à
discréditer la société civile peuvent précéder l’adoption ou l’application arbitraire d’une loi.
En outre, en plus de l’approche descendante de la réglementation, on constate également
des approches latérales ou horizontales, dans la mesure où les États s’inspirent de lois et
mesures restreignant l’espace civique qui « fonctionnent » dans d’autres États, ou les
copient tout simplement.

A. Définitions trop générales du terrorisme

34. La mise en œuvre, par les États, du cadre de lutte antiterroriste du Conseil de
sécurité se caractérise par l’apparition à l’échelle mondiale de définitions trop générales et
vagues du terrorisme58. Ces définitions peuvent donner lieu à des violations involontaires
des droits de l’homme59 et ont été délibérément utilisées de manière abusive et ciblée contre
un grand nombre de groupes, de personnes et d’activités, notamment des acteurs de la
société civile, des défenseurs des droits de l’homme, des journalistes, des représentants de
groupes minoritaires, des militants syndicaux, des représentants de peuples autochtones et
des membres de l’opposition politique60.
35. Dans certains États, des lois visant à enrayer l’extrémisme violent, l’extrémisme, les
activités extrémistes ou la radicalisation commencent à être adoptées 61 . La notion
fondamentale d’extrémisme dépend du contexte, ce qui signifie que sa définition peut être
facilement remise en cause et manipulée 62, et sa base conceptuelle est plus fragile que celle
du terme terrorisme, dont la notion clef est reconnaissable63. De telles lois sont susceptibles
d’ériger en infraction l’expression légitime, notamment les opinions controversées et les
renseignements d’intérêt public légitime 64 , et de restreindre la liberté de religion ou de
conviction 65 . Il n’est pas étonnant de constater que le nombre de poursuites pénales
engagées contre des membres de la société civile et celui des sanctions administratives
prises à leur encontre sont en augmentation66.

B. Lois érigeant en infraction l’exercice légitime des libertés fondamentales

36. Les lois nationales de lutte contre le terrorisme comportent de plus en plus de
dispositions qui restreignent des droits fondamentaux de la société civile : liberté

58 Parmi les exemples récents, on peut citer celles figurant dans les communications adressées
aux représentants du Guatemala, du Honduras et de Sri Lanka. Pour de plus amples informations
sur l’ensemble des communications envoyées dans le cadre du mandat, voir
[Link] Pour les exemples mentionnés ici,
voir GTM 3/2018, HND 8/2016 et LKA 3/2016.
59 A/HRC/16/51, par. 26.
60 Voir, par exemple, PAK 4/2016, CHL 2/2018, PHL 5/2018, PAK 11/2016, SAU 12/2017 et
TUR 3/2018.
61 RUS 19/2018, RUS 15/2018, CHN 21/2018 et TUR 12/2018.
62 Peter R. Neumann, « Countering Violent Extremism and Radicalisation that Lead to Terrorism: Ideas,
Recommendations, and Good Practices from the OSCE Region », International Centre for the Study
of Radicalisation, 2017.
63 A/70/371.
64 CCPR/CO/79/RUS, par. 20 et 21.
65 A/HRC/28/66/Add.1, par. 49 et 67 à 69, A/HRC/22/51, par. 53, A/HRC/16/53/Add.1, par. 100 et
E/CN.4/2005/61/Add.1, par. 152.
66 Conseil de l’Europe, « L’utilisation de la législation antiterroriste à mauvais escient menace la liberté
d’expression », 4 décembre 2018.

12 GE.19-03473
 A/HRC/40/52

d’expression et d’opinion, liberté d’association, liberté de réunion et liberté de religion67.

Dans sa résolution 7/36, le Conseil des droits de l’homme a souligné la nécessité de veiller
à ce que la sécurité nationale − y compris la lutte contre le terrorisme − ne soit pas invoquée
de façon injustifiée ou arbitraire pour restreindre le droit à la liberté d’opinion et
d’expression. Les effets néfastes que ces mesures pourraient avoir sont exacerbés lorsque
celles-ci sont appliquées aux modes d’expression en ligne.
37. Bien que l’incitation à commettre des actes terroristes soit interdite par le droit
international 68 , de nombreuses lois érigent en infraction, souvent de manière floue, des
actes qui ne constituent pas une incitation parce qu’ils ne comportent ni l’élément de
l’intention ni celui du risque de conduire à la commission réelle d’actes de violence. Il
s’agit notamment de la glorification69, de la justification70, de l’apologie, de l’éloge ou de
l’encouragement du terrorisme ainsi que des actes liés à la « propagande » du terrorisme71.
Le point commun de ces infractions est que la responsabilité est basée sur la teneur des
propos et non leurs répercussions réelles ou l’intention de l’auteur72. Conformément au Plan
d’action de Rabat sur l’interdiction de l’appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui
constitue une incitation à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence 73 , pour que
l’expression en question soit qualifiée d’infraction inchoative, il doit exister une probabilité
raisonnable qu’elle réussisse à inciter à la commission d’un acte terroriste et que puisse
donc être établi un certain lien de causalité ou le risque réel que l’infraction soit commise.
38. La Rapporteuse spéciale est très préoccupée par la proposition de règlement du
Parlement européen et du Conseil relatif à la prévention de la diffusion de contenus à
caractère terroriste en ligne74. En effet, l’élément d’intention est complètement absent de la
définition qui y est proposée au paragraphe 5 de l’article 2 et qui se fonde sur celle de
l’infraction de provocation publique à commettre une infraction terroriste figurant dans la
directive (UE) 2017/541 du 15 mars 2017 (dont il a déjà été dit qu’elle risquait d’entraîner
des violations des principes de légalité et de proportionnalité75).
39. Dans certains États, la moindre critique verbale à l’encontre de l’État, du
gouvernement ou des autorités est considérée comme un acte de terrorisme. Pareille
réglementation étouffe la dissidence et les activités de plaidoyer de la part d’opposants
pacifiques, de militants des droits de l’homme et de membres de groupes minoritaires, et les
arrestations, les placements en détention et les condamnations visent à faire comprendre
aux citoyens qu’ils seront poursuivis s’ils s’engagent dans ces activités, dont la définition
est vague76.
40. De nombreux États ont adopté des lois relatives à la lutte contre le terrorisme et à la
sécurité qui interdisent de rendre compte et de discuter publiquement d’actes de terrorisme,
et ce, en érigeant en infraction pénale, notamment la publication d’articles de presse ou
d’autres documents susceptibles de promouvoir le terrorisme et la diffusion de fausses
informations. De telles mesures limitent considérablement la transparence et
l’établissement des responsabilités pour les violations des droits de l’homme commises par
les fonctionnaires de l’État et les membres des forces de sécurité dans le cadre de la lutte
antiterroriste, et peuvent avoir une incidence particulièrement négative sur les journalistes
et les défenseurs des droits de l’homme. De même, criminaliser le visionnage de contenus
« terroristes » ou « extrémistes » en ligne, sans que l’intention terroriste ne doive être
établie, peut avoir de graves répercussions sur les acteurs de la société civile, notamment

67 GBR 7/2018 et AUS 2/2018.

68 Résolution 1624 (2005) du Conseil de sécurité.
69 Amnesty International, « Espagne : Tweetez ... si vous l’osez » (2018).
70 « 1847 délits d’apologie et de provocation au terrorisme enregistrés en 2016 », Le Monde, 19 janvier
2017.
71 TUR 13/2018.
72 A/HRC/31/65, par. 39.
73 A/HRC/22/17/Add.4, appendice, par. 29.
74 Voir [Link]
75 Human Rights Watch, « EU counterterrorism directive seriously flawed » (30 novembre 2016).
76 A/HRC/40/52/Add.2, par. 27 et 28.

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A/HRC/40/52

les journalistes d’investigation, les chercheurs universitaires et les défenseurs des droits de
l’homme77.
41. Les lois qui érigent en infraction le fait d’avoir des contacts ou de correspondre avec
des groupes hostiles à l’État ou d’organiser des sit-in, manifestations ou réunions
susceptibles de nuire à l’unité ou à la stabilité de l’État limitent directement la liberté
d’association et de réunion. Les définitions du terrorisme qui incluent les dommages
matériels, notamment causés aux biens publics, portent aussi gravement atteinte au droit à
la liberté de réunion, car en l’absence d’autres qualifications, elles peuvent être utilisées
contre les participants à des mouvements sociaux ayant entraîné des dommages matériels
involontaires78.

C. Lois réglementant strictement l’existence de la société civile

42. Souvent au nom de la transparence et pour répondre aux exigences de la

recommandation 8 du GAFI, de nombreux États ont adopté des lois instaurant un
environnement juridique complexe qui a pour effet de limiter, restreindre et contrôler la
société civile. Typiquement, ces lois comprennent des obligations d’enregistrement, des
procédures et réglementations lourdes, complexes et invasives ainsi que des dispositions
qui maintiennent les entités concernées sous la menace de dissolution voire de poursuites
pénales79. Ces mesures sont souvent prises par voie administrative et tout examen judiciaire
après le fait peut être très difficile. Des limitations importantes d’accès au financement
étranger ont considérablement réduit les possibilités mêmes d’exister des ONG souvent
entièrement tributaires de ce financement, en particulier des organisations de défense des
droits de l’homme et des organisations de femmes80. Certaines lois exigent que les ONG
qui reçoivent des fonds étrangers soient qualifiées d’« agents étrangers ». Pareilles lois
stigmatisent et marginalisent les ONG et discréditent leur travail 81 . Elles sont
systématiquement justifiées par des impératifs de sécurité qui ne font pas l’objet d’une
vérification objective.

D. Mesures qui limitent les diverses formes de soutien au terrorisme

43. Une véritable toile de réglementations et d’exigences internationales et nationales,

publiques et privées est en train de se tisser et exerce une pression énorme sur les acteurs de
la société civile, en particulier, mais pas uniquement, sur ceux qui travaillent dans des zones
où sévissent des groupes terroristes82. Des mesures antiterroristes, qui qualifient des actes
très divers de « soutien − interdit − au terrorisme », apparaissent dans des lois de portée
extraterritoriale ainsi que dans divers accords conclus avec des donateurs, et restreignent
ainsi de manière abjecte l’accès aux populations se trouvant dans des zones contrôlées par
des groupes armés non étatiques et l’apport d’un soutien à des groupes et personnes appelés
terroristes. De ce fait, des acteurs humanitaires, des défenseurs des droits de l’homme et
d’autres membres de la société civile sont victimes de harcèlement, d’arrestations et
de poursuites.

77 OL GBR 7/2018.
78 Première ligne : Fondation internationale pour la protection des défenseurs des droits de l’homme,
« Global Analysis 2018 », p. 7.
79 A/HRC/38/34, par. 28 et 29. Voir aussi, Ben Hayes, « Counter-Terrorism, “Policy Laundering” and
the FATF: Legalising Surveillance, Regulating Civil Society », Transnational Institute/Statewatch,
2012.
80 A/HRC/23/39, par. 8 à 18. Voir aussi la Déclaration sur le droit et la responsabilité des individus,
groupes et organes de la société de promouvoir et protéger les droits de l’homme et les libertés
fondamentales universellement reconnus, art. 13.
81 A/HRC/23/39, par. 20. Voir aussi RUS 2/2018 et RUS 15/2018.
82 A/70/371, par. 31 à 44.

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 A/HRC/40/52

44. Ce phénomène touche typiquement les activités humanitaires destinées à sauver des
vies, comme l’aide alimentaire et l’assistance médicale83. Selon le Secrétaire général, les
États ne peuvent pas empêcher les tentatives de dialogue des organismes humanitaires avec
les groupes armés, dans le but de mieux protéger les civils, et ce, même avec les groupes
interdits par certaines législations nationales84. Les dispositions relatives au soutien matériel
peuvent également avoir une incidence sur le travail des acteurs de la société civile qui
tentent, notamment, de rassembler des données factuelles et des preuves aux fins de
poursuites, de promouvoir le droit au développement ou d’apporter une assistance aux
migrants.

E. Une législation aveugle qui étouffe la société civile

45. Portées par le discours sécuritaire omniprésent, des lois de plus en plus
déséquilibrées, qui étouffent et oppressent directement ou indirectement la société civile,
sont apparues ces dernières années. Sans nécessairement viser une menace terroriste
directe, elles sont destinées à protéger la sécurité nationale, y compris par l’exercice de
pouvoirs d’urgence.
46. De nombreux États ont adopté des lois qui invoquent tout simplement la sécurité
nationale, l’intérêt national ou l’ordre public, des catégories excessivement larges qui
permettent souvent à la loi d’englober des actes érigés en infractions du seul point de vue
subjectif de leur incidence potentielle, notamment les actes qui « compromettent la sécurité
nationale ainsi que la stabilité politique et sociale » et qui « mettent en danger le système
politique, économique et social ». De nombreuses activités menées par les organisations de
la société civile, défenseurs des droits de l’homme, journalistes, blogueurs et opposants
politiques relèveront de ces lois, dont l’objectif principal est de criminaliser l’expression
légitime d’opinions et de pensées.
47. Dans certains États, l’utilisation des pouvoirs d’urgence s’est accompagnée d’une
sévère répression de la société civile. En Turquie, après la déclaration de l’état d’urgence,
des informations ont fait état, pour la seule année 2017, de l’arrestation et du placement en
détention de 300 journalistes, au motif allégué que leurs publications contenaient une
tendance à l’apologie du terrorisme et d’autres « infractions verbales » similaires ou qu’ils
« appartenaient » à des organisations armées et « soutenaient un groupe terroriste »85.

F. Recours accru aux mesures administratives

48. Les États recourent de plus en plus à des mesures administratives pour faire face aux
diverses menaces terroristes et relatives à la sécurité. Les nombreuses lois promulguées
après l’adoption de la résolution 2178 (2014) du Conseil de sécurité pour réduire la menace
que représentent les combattants terroristes étrangers prévoient des interdictions de voyager
et la déchéance de la nationalité. Selon certaines informations, en l’absence d’une définition
du terrorisme, les États ont pu imposer une interdiction de voyager à des travailleurs
humanitaires, des agents du personnel médical, des militants pacifiques, des défenseurs des
droits de l’homme, des membres de partis politiques, des militants de mouvements de
jeunesse, des personnes associées à des ONG et des universitaires, et ce, souvent sans
justification ni possibilité de recours judiciaire86.

83 Debarre, « Safeguarding medical care ».

84 S/2009/277, par. 45.
85 TUR 14/2018.
86 Human Rights Watch, « Foreign terrorist fighter laws : human rights rollbacks under UN Security
Council resolution 2178 » (2016). Voir aussi [Link]/news/2015/11/01/egypt-scores-barred-
traveling# and [Link]/news/2015/07/10/tunisia-arbitrary-travel-restrictions#.

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A/HRC/40/52

G. Délégation du pouvoir de réglementer à des acteurs privés

49. Une importante source de préoccupation est la sous-traitance accrue de l’élaboration

et la mise en œuvre de la réglementation à des acteurs privés qui, jusqu’il y a peu, étaient
très peu concernés par la lutte contre le terrorisme ou l’extrémisme violent. Ces acteurs se
voient obligés de jouer un rôle de premier plan dans l’application de lois ou règles
antiterroristes et sécuritaires souvent vagues et ambiguës, sous peine de sanctions
disproportionnées et dans des délais très courts. Ces délégations de responsabilités peuvent
avoir des conséquences graves pour les droits et libertés fondamentaux nécessaires à
l’existence de la société civile. Premièrement, parce que les processus complexes dont il est
question échappent au contrôle judiciaire et manquent de transparence, et que les recours,
lorsqu’ils existent, sont difficilement accessibles et onéreux. Deuxièmement, parce que les
pouvoirs ainsi délégués, fondés sur une législation très générale, vague ou ambiguë et la
menace d’une sanction judiciaire, pousseront presqu’inévitablement les sous-traitants à
réglementer de manière excessive.
50. Dans le secteur des technologies de l’information et des communications, les
entreprises hébergeant du contenu appartenant à des tiers, qui ont été soumises à une
pression croissante de la part des gouvernements pour qu’elles surveillent et suppriment le
contenu produit ou diffusé par des utilisateurs dans le domaine du terrorisme, ont été
particulièrement touchées par les lois qui imposent l’obligation de supprimer tout contenu
« lié au terrorisme » et sont invoquées pour les menacer de poursuites au pénal ou au civil.
Les menaces brandies et le manque d’orientations données aux entreprises entraînent
souvent une surréglementation, comme le montre la définition extrêmement générale et
imprécise qu’utilise Facebook, qui qualifie d’entités terroristes tous les groupes
non-étatiques qui ont recours à la violence, quelque soit l’objectif ou le but qu’ils
poursuivent87, un point que la titulaire du mandat a soulevé directement auprès de Facebook.
51. Les institutions financières ont également été lourdement touchées par des mesures
qui portent sur l’accès aux services bancaires et sont destinées à empêcher le financement
du terrorisme88. Les gouvernements de nombreux pays se sont tournés vers ces institutions
pour qu’elles appliquent de nouvelles normes, augmentant considérablement le niveau des
règles qu’elles doivent respecter. Typiquement, ces processus supposent une décision
administrative à l’encontre d’une institution financière89, alors que la décision de mise en
œuvre qui influe sur le droit de la société civile d’accéder aux ressources résulte, elle, de
l’exécution d’un contrat privé entre l’institution financière et son client. Dans la mesure où
un non-respect des règles peut se révéler extrêmement coûteux pour les institutions
financières et entraîner des mesures punitives, de nombreuses banques peu enclines à
prendre des risques ont appliqué des protocoles les préservant du moindre risque d’être
mises en cause au titre de la législation antiterroriste. La surréglementation a entraîné des
refus de traiter avec des acteurs de la société civile qui travaillent dans des environnements ou
avec des acteurs « à haut-risque »90, un accès limité aux services financiers, le refus d’ouvrir
des comptes bancaires ou la fermeture arbitraire de comptes, des retards excessifs dans des
transactions ou l’annulation de transactions et des exigences administratives coûteuses91.
52. Les pouvoirs de réglementation dans le domaine complexe du terrorisme, dans
lequel les exigences juridiques nationales sont elles-mêmes excessivement générales et
vagues, ne devraient pas, de l’avis de la Rapporteuse spéciale, être délégués à des acteurs
privés qui pourraient n’avoir ni les compétences ni les ressources pour mettre en place des
règles fondées sur les droits de l’homme, respectant pleinement l’état de droit et prévoyant
des mécanismes suffisants pour l’établissement de responsabilités si des allégations de
violations des droits de l’homme devaient se faire jour.

87 HCDH, « UN human rights expert says Facebook’s “terrorism” definition is too broad »,
(3 septembre 2018).
88 A/70/371, par. 42 à 44.
89 Voir, par exemple, Collectif de développement et secours Syrien, « Défense d’aider ? Comment
les institutions financières françaises entravent l’action humanitaire en Syrie » (2018).
90 Martin Arnold et Sam Fleming, « Regulation: banks count the risks and rewards », Financial Times,
13 novembre 2014.
91 A/HRC/23/39/Add.1, par. 84.

16 GE.19-03473
 A/HRC/40/52

H. Formes de harcèlement qui se recoupent, s’accumulent et se répètent

53. Les acteurs de la société civile issus de tous les pans de la société − universitaires,
éminents défenseurs des droits de l’homme, comme Amal Fathy, membre de la
Commission égyptienne des droits et des libertés 92, Cemil Tekeli, professeur de droit à
l’Université Medeniyet à Istanbul et membre de la Commission internationale de juristes 93,
Taner Kilic, Président de la section turque d’Amnesty International 94 et Saeed Baloch,
secrétaire général de Pakistan Fisherfolk Forum et membre de la Commission des droits de
l’homme du Pakistan 95, ainsi que des personnes travaillant pour des ONG nationales et
internationales, des blogueurs, écrivains, juristes, traducteurs, médecins, artistes et
réalisateurs de films, comme Oleg Sentsov96, des représentants de groupes autochtones ou
de minorités, des syndicalistes et des réfugiés, ainsi que des groupes entiers comme les
femmes et les gays, lesbiennes, bisexuels, transgenres et intersexes, des groupes religieux et
autochtones, voire la population entière de certains pays 97 − font de plus en plus l’objet de
mesures de harcèlement multiples, mesures liées de façon générale à la lutte antiterroriste.
Il est à noter que de nombreuses allégations traitées dans le cadre du mandat montrent que
les mesures dirigées contre les membres de la société civile se superposent, se recoupent et
se répètent. L’effet cumulatif exponentiel qui en résulte contribue à discréditer la société
civile dans son ensemble.

I. Campagnes médiatiques

54. Dans le cadre d’efforts concertés pour réduire la société civile au silence, des
restrictions prévues par la loi ont parfois été renforcées par des campagnes de diffamation
menées par le gouvernement, par l’intermédiaire de médias contrôlés par l’État ou
moyennant des déclarations de fonctionnaires, y compris de chefs d’État 98 , destinées à
délégitimer la société civile et à ternir la réputation de ses acteurs, en les qualifiant à la
légère de « terroristes », sous-entendant ainsi qu’ils sont des « menaces pour la sécurité
nationale » ou des « ennemis de l’État », et même en faisant pression auprès d’autres États
ou dans le cadre d’instances internationales. De telles méthodes rendent tous les acteurs de
la société civile plus vulnérables et contribuent à les faire percevoir comme des cibles
légitimes de violations, de la part d’acteurs étatiques et non étatiques99.

J. Harcèlement physique

55. Une multitude d’acteurs de la société civile font de plus en plus souvent l’objet de
violations graves de leurs droits intangibles. De nombreuses communications reçues par la
titulaire du mandat font état de torture100, détention arbitraire101 parfois suivie d’expulsion
illégale 102 , mise au secret 103 et disparition forcée 104 , y compris par des services secrets
agissant en territoire étranger 105 . Des mesures extrêmement graves, comme la détention
collective, touchent des groupes religieux ou minoritaires entiers, et donc aussi les membres
de la société civile106.

92 EGY 14/2018
93 ISR 5/2018
94 TUR 1/2018.
95 PAK 4/2016.
96 RUS 16/2018.
97 USA 2/2017.
98 PHIL 4/2018.
99 A/HRC/13/22, par. 27.
100 RUS 16/2018. Voir aussi A/HRC/WGAD/2017/46.
101 RUS 15/2018, RUS 22/2018 et RUS 17/2018. Voir aussi A/HRC/WGAD/2018/29.
102 GAB 2/2018
103 ARE 1/2018 et CHN 15/2018. Voir aussi A/HRC/WGAD/2018/11 et A/HRC/WGAD/2017/83.
104 ISR 5/2018.
105 TUR 6/2018, KSV 1/2018 et KSV 2/2018.
106 CHN 21/2018.

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A/HRC/40/52

K. Harcèlement judiciaire

56. Des procédures pénales fallacieuses sont de plus en plus souvent engagées contre
des acteurs de la société civile au titre de lois relatives à la sécurité 107. Dans de nombreux
cas, il apparaît que des accusations sont portées au titre d’une loi relative à la sécurité, dans
le but de légitimer d’autres mesures prises à l’encontre d’acteurs de la société civile,
comme des perquisitions de domicile, des arrestations, des placements en détention
(souvent de longue durée) et des interdictions de voyager.

L. Persécution de groupes

57. De nombreuses allégations reçues par la titulaire du mandat font état de persécutions
et répressions systématiques à l’encontre de certaines minorités religieuses et ethniques,
notamment les Ahmadis, les Dalits, les Ouïghours, les Kazakhs, les membres de l’église de
scientologie et les Témoins de Jéhovah, victimes de restrictions injustifiées de leurs droits à
la liberté de religion ou de conviction, et à la liberté d’expression ou de réunion pacifique.
Il s’agit notamment de la dissolution ou fermeture de leurs sociétés, organisations ou
entités, de restrictions imposées à certaines pratiques, de harcèlement systématique des
ministres du culte, des dirigeants, des représentants et des membres, de restrictions
imposées au droit de pratiquer sa religion et à la liberté de réunion pacifique, ainsi que de
diverses mesures administratives imposées de façon discriminatoire 108 . Le Rapporteur
spécial sur la liberté de religion ou de conviction a fait observer que certains
gouvernements invoquaient des raisons de sécurité pour officiellement interdire des
groupes religieux ou confessionnels et ériger l’appartenance à ces groupes en infraction
pénale. Les critères pour ce faire ne semblent pas toujours ni très clairs ni étroitement liés à
des éléments prouvant que le groupe participe à des actes de violence ou incite à les
commettre ou leur fournisse un appui matériel 109.
58. Des groupes autochtones comme les Mapuche ont été visés 110 et, à une occasion, la
Rapporteuse spéciale sur les droits des peuples autochtones, Victoria Tauli Corpuz a été
qualifiée de terroriste dans un document émanant d’un gouvernement111. De telles tactiques
sont utilisées contre des militantes et défenseuses des droits de l’homme. Des femmes ont
fait l’objet de menaces de mort et d’attaques personnelles et ciblées de la part de
représentants gouvernementaux ce qui a entraîné, dans certains cas, des attaques physiques
contre d’éminentes défenseuses des droits de l’homme et leurs biens112. Les défenseurs des
droits de l’homme font l’objet de représailles lorsqu’ils s’adressent au Conseil des droits de
l’homme ou s’expriment ailleurs sur la scène internationale au sujet de la situation des
droits de l’homme dans leur pays113.

IV. Principaux effets sur la société civile

59. L’ensemble des mesures destinées à lutter contre le terrorisme, à prévenir et
combattre l’extrémisme violent et, plus généralement, à faire face aux menaces à la sécurité
nationale ont des répercussions négatives complexes, multiples et souvent trop peu étudiées
sur les acteurs de la société civile et sur l’espace civique.

107 Voir, par exemple, ARE 1/2018, DNK 2/2018, EGY 14/2018, NIC 4/2018, NIC 5/2018, IND
21/2018, TUR 7/2018, TUR 11/2017, RUS 14/2018, RUS 15/2018, RUS 16/2018, RUS 17/2018,
RUS 19/2018, RUS 22/2018, SAU 11/2018, SAU 14/2018, TUR 13/2017, TUR 1/2018, TUR 3/2018,
TUR 4/2018, TUR 7/2018 et TUR 14/2018.
108 BHR 5/2016, PAK 11/2016, RUS 19/2018, RUS 22/2018, SAU 14/2018 et CHN 21/2018.
109 A/73/362, par. 20.
110 CHL 2/2018 et CHL 3/2018.
111 PHL 5/2018.
112 NIC 4/2018.
113 NIC 5/2018 et PHL 5/2018.

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A. Effet dissuasif

60. L’espace civique est directement touché lorsque des définitions trop générales des
termes terrorisme et contre-terrorisme sont invoquées pour arrêter des membres pacifiques
d’organisations de la société civile, les placer en détention et engager des poursuites à leur
encontre. Il est également mis sous pression lorsque ces organisations sont fermées, ne
peuvent s’enregistrer ou obtenir un financement ou doivent satisfaire à des exigences
bureaucratiques excessives. Le seul fait que ces mesures existent et sont utilisées contre
certains acteurs de la société civile suffit non seulement à réduire au silence ceux qui sont
directement visés mais également à informer tous les autres qu’ils courent un risque s’ils
poursuivent leurs activités. En conséquence, l’infrastructure de l’espace civil s’affaiblit et
l’engagement diminue dans les endroits où il est le plus nécessaire 114. Les organisations
féminines, qui sont en général plus petites et moins formelles, ont été beaucoup plus
touchées par les exigences administratives accrues115.

B. Stigmatisation

61. La stigmatisation de la société civile est un facteur déterminant dans la fermeture de

l’espace civique, résultant des paradigmes sécuritaires de l’après 2001. La légitimité de la
lutte antiterroriste, par l’intermédiaire de l’architecture mondiale mise en place à cet effet, a
permis à certains gouvernements de requalifier les acteurs de la société civile de
« terroristes », d’« extrémistes violents », de « menaces pour la sécurité nationale » et
d’« ennemis de l’État », avec une complicité de facto des organes responsables du contrôle
des cadres. Le catalogage négatif des acteurs de la société civile les désigne clairement
comme des cibles d’attaques légitimes, et justifie ensuite l’adoption de nouvelles mesures
restrictives. Lorsque des acteurs de la société civile sont étiquetés de manière négative, la
stigmatisation peut avoir des conséquences jusque sur la capacité de trouver un travail ou
un logement et d’autres droits socioéconomiques, et s’étendre aux membres de la famille.

C. Marginalisation financière

62. Lorsque les règles antiterroristes des institutions financières touchent les
organisations de la société civile, le risque physique encouru par le personnel et les bureaux
augmente parce que de plus grandes quantités d’espèces sont transportées et utilisées pour
permettre la poursuite des activités 116 . Dans les cas où des services financiers ont été
refusés ou ont pris du retard, des ONG ont été obligées de réduire voire cesser leur activité.
Lorsque des comptes bancaires sont refusés ou fermés, la réputation de l’ONG concernée
en souffre sérieusement. Les effets de ces mesures se répercutent plus loin en touchant, sur
le terrain, des organisations partenaires qui reçoivent les fonds avec du retard et ne peuvent
payer les salaires ni aider les bénéficiaires qui en ont besoin. De nombreux exemples
montrent clairement que de telles mesures touchent de manière disproportionnée les
organisations caritatives musulmanes ou actives dans des régions ou pays à majorité
musulmane117.

D. Association aux programmes discriminatoires des gouvernements

63. Le fait que l’extrémisme violent soit au centre des préoccupations internationales
signifie que les programmes, politiques et activités destinés à le prévenir et à le combattre
sont désormais une priorité pour les donateurs. De nombreuses organisations humanitaires,
de défense des droits de l’homme et de développement ont été obligées d’augmenter la part

114 Kate Mackintosh et Patrick Duplat, Study of the Impact of Donor Counter/Terrorism Measures on
Principled Humanitarian Action (2013), p. 72 et 84.
115 Duke Law International Human Rights Clinic and Women Peacemakers Program, « Tightening the
Purse Strings: What Countering Terrorism Financing Costs Gender Equality and Security » (2017).
116 A/70/371, par. 42.
117 A/HRC/6/17, par. 42 et A/73/314, par. 40.

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A/HRC/40/52

des programmes et le nombre d’activités qui y sont consacrées. Il en résulte un risque réel
de voir la société civile associée à un programme imposé au sommet afin de servir des
objectifs politiques ou sécuritaires118.

E. Sécuritisation

64. Les risques de sécuritisation ou d’instrumentalisation du développement, de

l’éducation, de la bonne gouvernance, de la démocratie et de la promotion des droits de
l’homme sont très nombreux, dès lors que la prévention et la répression de l’extrémisme
violent sont intégrées au programme global inscrit dans la Stratégie antiterroriste mondiale
de l’ONU. Des risques considérables résultent également des tentatives visant à associer les
acteurs humanitaires à une stratégie politique motivée par la sécurité 119. Dans ce contexte,
les phénomènes énumérés ci-après ont des conséquences beaucoup trop peu étudiées sur les
acteurs humanitaires : la sécuritisation de l’aide depuis 2001, le rapprochement croissant
entre programmes humanitaires et politiques, en particulier lorsque des sanctions pour
terrorisme existent (résolution 1844 (2008) du Conseil de sécurité), les exigences en
matière d’établissement des rapports qui concernent des acteurs humanitaires (résolution
1916 (2010) du Conseil de sécurité), et la pression croissante exercées pour que les
opérations de paix de l’ONU participent davantage à la lutte contre le terrorisme et à la
prévention et répression de l’extrémisme violent.

F. Exclusion

65. Les États qui adoptent des politiques répressives à l’encontre de la société civile au
niveau national semblent vouloir les étendre plus largement et s’emploient activement à
faire taire les critiques et oppositions sur la scène internationale, y compris à l’ONU. Pour
ce faire, ils influencent, refusent ou limitent l’accès d’acteurs de la société civile aux
organes, organismes, processus et réunions de l’ONU qui portent sur la lutte antiterroriste.
Il est préoccupant de constater que certains États invoquent des sympathies pour le
terrorisme comme un motif express pour exclure et faire taire certains membres de la
société civile en mettant un terme à leur demande d’accréditation auprès de l’ONU ou en
obtenant de force le retrait de cette accréditation120.

G. Établissement des responsabilités : le vide

66. En dépit des conséquences graves que les mesures adoptées à tous les niveaux (du
niveau mondial au niveau local) ont sur la société civile, l’absence d’établissement des
responsabilités pour les violations qui se produisent semble totale, tandis que très peu de
mécanismes sont en mesure de dénoncer les violations commises par les États et compenser
les graves lacunes apparues depuis 2001.
67. Le Comité du Conseil de sécurité créé par la résolution 1373 (2001) concernant la
lutte antiterroriste (le Comité contre le terrorisme) pourrait contribuer à atténuer l’effet que
les matrices antiterroristes nationales ont sur la société civile, mais il ne l’a pas encore fait
de façon convaincante. Certes, des résolutions récentes du Conseil mentionnent plus
systématiquement les droits de l’homme, mais plusieurs questions subsistent : comment
sont contrôlés (s’ils le sont) les effets des mesures antiterroristes sur la société civile ? La
question de l’application abusive de la définition du terrorisme est-elle sérieusement
traitée ? Quels mécanismes existent, le cas échéant, pour empêcher les États de se servir
abusivement des mesures antiterroristes contre les acteurs de la société civile et les
défenseurs des droits de l’homme ?

118 Conseil norvégien pour les réfugiés, Principles under Pressure.

119 Ibid.
120 International Service for Human Rights, « The backlash against civil society access and participation
at the UN − Intimidation, restrictions and reprisals: 10 case studies » (2018).

20 GE.19-03473
 A/HRC/40/52

68. Il est frappant de constater que l’engagement accru en faveur des droits de l’homme,
sur papier, de la part du Comité contre le terrorisme s’est accompagné d’une plus grande
opacité. Les rapports de pays étaient affichés sur son site Web jusqu’en 2006, lorsqu’ils
sont devenus confidentiels. Des résolutions du Conseil de sécurité qui prônent
apparemment une augmentation de la transparence − comme la résolution 2395 (2017) dans
laquelle le Conseil donne pour instruction à la Direction exécutive du Comité contre le
terrorisme de mettre à disposition un certain nombre de documents (à l’exclusion des
rapports) dans l’ensemble du système des Nations Unies, sauf si les États Membres
concernés demandent expressément que certaines informations demeurent confidentielles,
et de diffuser les résultats de ses travaux au-delà du système des Nations Unies, notamment
auprès de la société civile, « selon qu’il convient » et « en consultation avec le Comité » −
contiennent des réserves qui signifient clairement que la transparence reste discrétionnaire.
Il demeure malaisé de déterminer si les droits de l’homme sont désormais vraiment pris en
considération.
69. En tant qu’organe subsidiaire du Conseil de sécurité et premier point de contact pour
les États, le Comité contre le terrorisme doit davantage prendre l’initiative d’une
collaboration transparente avec les gouvernements, en assumant davantage la responsabilité
de la façon dont les États se servent des résolutions du Conseil pour violer les droits de
l’homme à l’échelle nationale. Il faut trouver un mécanisme efficace et transparent pour
poser des questions aux gouvernements qui insistent sur l’efficacité de leur législation
antiterroriste alors qu’il ressort des faits observés que cette législation est utilisée
abusivement. Le Comité doit également collaborer davantage avec l’ensemble du dispositif
de protection des droits de l’homme de l’ONU au moment de l’établissement des rapports
et avant toute visite d’État. La proximité avec de dispositif, qui a permis la création de liens
solides et une collaboration étroite avec des acteurs de la société civile à tous les niveaux,
devrait contribuer ce que les perspectives de la société civile soient réellement prises en
compte.
70. La création envisagée d’une unité de la société civile au sein du Bureau de lutte
contre le terrorisme est une façon importante d’institutionnaliser l’engagement pour une
plus grande collaboration, engagement que les entités du Pacte mondial de coordination
contre le terrorisme ont pris et qui est inscrit dans le sixième examen de la Stratégie
antiterroriste mondiale de l’ONU. La représentation de la société civile au sein de l’unité
devra être inclusive, légitime, variée et indépendante. Le processus d’inclusion doit être
rigoureux et transparent.

V. Conclusions et recommandations
71. Comme le montre la proportion de communications que la Rapporteuse
spéciale a envoyées aux États, entre autres points, la nécessité de lutter contre le
terrorisme, de prévenir et combattre l’extrémisme violent et de protéger la sécurité
nationale, de façon générale, a été invoquée abusivement par un certain nombre
d’États dans le but de fermer l’espace civique.
72. La titulaire du mandat fait les recommandations ci-après.
73. Les Nations Unies, en particulier le Conseil de sécurité, le Comité contre le
terrorisme et sa Direction exécutive, le Bureau de lutte contre le terrorisme et l’équipe
spéciale de lutte contre le terrorisme, ainsi que l’Assemblée générale et le Conseil des
droits de l’homme doivent, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et de la
prévention et répression de l’extrémisme violent, collaborer véritablement et en
amont, de manière efficace et constructive, avec des acteurs locaux et internationaux,
variés et indépendants, qui soient largement représentatifs de la société civile. En
particulier :
a) La contribution de la société civile doit être sollicitée pour l’élaboration
de toutes les résolutions relatives à la lutte contre le terrorisme et à la prévention et
répression de l’extrémisme violent, et ce, afin qu’elle donne un avis, évalue la
stratégie, et donne des informations sur les conséquences négatives que les mesures
proposées pourraient avoir sur la société civile ;

GE.19-03473 21
A/HRC/40/52

b) Le Comité contre le terrorisme et sa Direction exécutive devraient

rencontrer officiellement et régulièrement des acteurs de la société civile sur des
questions de fond et liées à des pays, et le Conseil de sécurité devrait envisager la
présentation régulière d’exposés par des acteurs de la société civile sur des questions
thématiques ou géographiques ;
c) Compte tenu de la collaboration étroite qui existe entre la société civile et
les mécanisme relatifs aux droits de l’homme de l’ONU, une coopération officielle et
transparente doit être renforcée entre les organes de l’ONU chargés de la lutte contre
le terrorisme et les mécanismes relatifs aux droits de l’homme. L’actuelle titulaire du
mandat et d’autres titulaires de mandat au titre de procédures spéciales pertinentes
devraient être formellement et régulièrement invités à informer le Comité contre le
terrorisme et sa Direction exécutive. L’Assemblée générale devrait organiser un débat
annuel public sur le quatrième pilier de la Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU
dans lequel la participation de la société civile est pleinement et utilement prévue ;
d) La composition de l’unité de société civile envisagée au sein du Bureau
de lutte contre le terrorisme doit être inclusive, légitime, variée et indépendante et
l’unité doit bénéficier de capacités réelles pour s’exprimer sur les politiques et
stratégies, étoffer les informations et données dont le Bureau dispose et partager avec
lui des expériences. Les meilleures pratiques du Conseil des droits de l’homme et du
Comité des droits de l’homme devraient servir d’exemples ;
e) Les Nations Unies doivent être les premières à garantir qu’elles restent
un endroit sûr et inclusif pour la société civile. Il faut veiller à ce que les procédures
internationales, notamment d’accréditation pour les acteurs de la société civile, ne
soient pas instrumentalisées par des affirmations nationales non vérifiées et
excessivement générales, liées à la lutte antiterroriste et à la sécurité ;
f) Le Conseil de sécurité devrait sans ambiguïté exempter l’action
humanitaire de ses mesures antiterroristes et préciser expressément que la protection
humanitaire ne peut jamais être considérée comme un appui au terrorisme ni
réprimée ou criminalisée sur ce fondement ;
g) Le Bureau de lutte contre le terrorisme et les entités du Pacte mondial de
coordination contre le terrorisme devraient s’assurer, avant toute coopération
officielle avec des entités sous-contractantes, que celles-ci respectent pleinement les
normes et règles relatives aux droits de l’homme.
74. Les organes des Nations Unies chargés de la lutte contre le terrorisme doivent
rendre compte des effets que le cadre international de lutte antiterroriste a sur les
droits de l’homme. Le Comité contre le terrorisme et sa Direction exécutive doivent
travailler davantage en amont avec les gouvernements sur la façon dont les mesures
d’application prises au niveau national pourraient violer le droit international des
droits de l’homme, en particulier des mesures qui touchent la société civile, comme la
définition du terrorisme et la criminalisation de l’exercice légitime de la liberté
d’expression et d’opinion. Ce Comité et sa Direction exécutive doivent refuser toute
visite dans le cadre de laquelle les questions relatives aux droits de l’homme ne font
pas partie de l’ordre du jour, ils ne peuvent amener un expert des droits de l’homme
ou ne peuvent rencontrer des acteurs de la société civile locale.
75. Les États doivent veiller à ce que les mesures visant à faire face aux menaces du
terrorisme et de l’extrémisme violent et à protéger la sécurité nationale n’aient pas
d’effet négatif sur la société civile. En particulier :
a) Les définitions du terrorisme et de l’extrémisme violent, en droit national,
ne peuvent être trop générales ou vagues. Elles doivent être précises et suffisamment
restreintes pour ne pas inclure des membres de la société civile ou des actes non violents
qui relèvent de l’exercice des libertés fondamentales. Les mesures d’urgence doivent
être strictement limitées et ne pas servir à réprimer les acteurs de la société civile ;
b) L’expression légitime d’opinions ou de pensées ne peut jamais être
criminalisée. Les formes non violentes de dissidence sont au cœur de la liberté
d’expression. Communiquer, documenter ou publier des informations relatives à des

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 A/HRC/40/52

actes terroristes ou à des mesures antiterroristes sont des éléments essentiels de la

transparence et de la responsabilité. Le rôle clef d’Internet, en particulier dans les
sociétés répressives ou pour des groupes marginalisés, doit être reconnu et protégé ;
c) Les dommages matériels, en l’absence d’autres qualifications, ne peuvent
pas être considérés comme du terrorisme ;
d) Les mesures destinées à réglementer l’existence de la société civile et à
contrôler et limiter son financement doivent respecter les exigences de
proportionnalité, de nécessité et de non-discrimination. Le non-respect d’exigences
administratives ne peut jamais constituer une infraction pénale ;
e) Les mesures réglementaires relatives au financement du terrorisme et à
la suppression de « contenu terroriste » doivent respecter les principes de légalité,
proportionnalité, nécessité et non-discrimination, et être soumises à des mécanismes
appropriés de contrôle et de responsabilité. Leur application ne devraient pas être
laissées aux seuls acteurs privés ;
f) Les acteurs humanitaires devraient être protégés de toute forme de
harcèlement, sanction ou punition découlant de mesures destinées à lutter contre le
terrorisme ou l’extrémisme violent. L’action humanitaire doit être clairement
exemptée des mesures criminalisant diverses formes de soutien au terrorisme. Les
États devraient envisager d’élargir ces exemptions à tous les acteurs de la société civile
qui s’engagent pour le respect des normes internationales ;
g) Tous les acteurs de la société civile touchés par des régimes de sanctions
antiterroristes doivent avoir accès à la justice et à des recours ;
h) Tous les acteurs nationaux et institutionnels qui participent à la lutte
contre le terrorisme et à la prévention et répression de l’extrémisme violent doivent
prendre conscience de l’effet indirect que les mesures qui se recoupent, se répètent et
s’accumulent ont sur la société civile, en particulier en créant un effet dissuasif qui
touchera tous les acteurs, sans même qu’ils soient visés. Il faut veiller tout
particulièrement à éviter la stigmatisation, la marginalisation, l’utilisation et
l’exclusion de la société civile, ainsi que la sécuritisation ;
i) Les mécanismes de contrôle aux niveaux national et international
doivent être développés et renforcés afin de remédier aux violations des droits de
l’homme qui résultent de la mise en place, au nom de la lutte contre le terrorisme,
l’extrémisme violent et les menaces à la sécurité nationale, de matrices entachées de
profonds vices.
76. La société civile doit trouver des façons créatives d’attirer l’attention sur la
crise à laquelle elle est confrontée au niveau mondial et qui découle des cadres
sécuritaires mondiaux. En particulier :
a) Elle doit collaborer davantage avec le dispositif antiterroriste mondial,
notamment avec les institutions et organes de l’ONU généralement perçus comme
étant chargés des questions de sécurité, ainsi qu’avec les nouveaux sous-traitants,
notamment le Groupe d’action financière et le Forum mondial de lutte contre le
terrorisme ;
b) Elle doit trouver de nouveaux points d’entrée au niveau national à des
fins de contrôle et de responsabilité ;
c) Elle devrait continuer à communiquer, analyser et faire connaître l’effet
de ces mesures, de manière systématique et ouverte.

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