Les processus de gouvernance territoriale.

L'apport des
proximités
André Torre
Dans Pour 2011/2 (N° 209-210) , pages 114 à 122
Éditions GREP
ISSN 0245-9442
DOI 10.3917/pour.209.0114
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Moyens et processus
de la gouvernance
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 Dossier > 115

André TORRE
Directeur de recherche, Inra, AgroParistech

Les processus
de gouvernance territoriale.
L’apport des proximités

s i la question de la gouvernance se pose aujourd’hui avec

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force dans les territoires, c’est que ces derniers ont à © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
faire face à trois évolutions majeures, qui viennent inter-
roger leurs formes de gouvernement. La première mutation tient à la complexité
croissante et sans cesse plus manifeste des acteurs locaux, autrefois moins hété-
rogènes, en particulier dans les territoires ruraux et périurbains : la mosaïque des
parties prenantes implique les pouvoirs publics mais aussi les producteurs de
services ou de biens industriels, ainsi que les nouveaux résidents, voire les tou-
ristes et visiteurs. La deuxième résulte de l’implication de plus en plus forte des
populations, qui désirent participer aux processus de décision et aux projets de
territoires, et jouer un rôle dans les évolutions de la démocratie locale, par l’in-
termédiaire de groupes de pression ou d’action comme les associations ou des
lobbies plus ou moins formels. La troisième tient à la multiplication des
niveaux de gouvernance : aux échelons locaux (ou régionaux) et natio-

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naux (fédéraux) est venu s’ajouter le cran européen, avec son cortège de décisions
et de règlements.
L’échelon local lui-même a vu croître le nombre d’instances décisionnaires et por-
teuses de diverses politiques publiques : les communes en sont certes la base, mais
le développement des Établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI), puis des Pays, a sensiblement complexifié le panorama de l’action publique.
Ces décideurs tendent à parcelliser la réalité, ce qui crée de nouveaux besoins de
coordination. Dans le même temps, les pouvoirs publics multiplient les structures de
gouvernance des activités au niveau local. Il en résulte la mosaïque complexe de la
gouvernance des territoires, de ses acteurs et de ses niveaux multiples.
Mais qu’appelle-t-on gouvernance territoriale, et qu’entend-on par ce terme séduisant ?
La définition ne peut se réduire au seul exercice du pouvoir local par les services décon-
centrés de l’État, pas plus qu’aux actions entreprises par les collectivités locales ou ter-
ritoriales. Elle est bien plus large, puisqu’elle implique à la fois la participation des
populations à ce mécanisme de décision, par l’intermédiaire de différents groupes ou
représentants, ainsi qu’une imbrication des niveaux de décision, du local vers le global.
C’est dans ce jeu complexe que se joue la mobilisation des relations de proximité,
dont l’objectif est de peser sur les processus de développement local ou territorial,
et plus particulièrement de mettre en place des processus de gouvernance des ter-
ritoires, afin de favoriser la mise en œuvre des projets de développement territorial,
de faciliter la coordination des groupes d’acteurs hétérogènes, d’éviter que certains
acteurs ne quittent le territoire (processus de désertification ou d’abandon), d’éviter
des affrontements sclérosants ou bloquants, de contribuer à l’élaboration de dispo-
sitifs de concertation larges et de décider en commun des futurs chemins de déve-
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loppement (Leloup et al., 2005, Pasquier et al., 2007). © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])

La gouvernance territoriale et ses protagonistes

l es différents acteurs de la gouvernance des territoires se trou-

vent localisés au sein d’un même espace, et donc tenus par
des relations de proximité géographique. Ils sont localisés à
faible distance les uns des autres et peuvent aisément se concerter grâce aux faibles
temps d’accès entre leurs lieux de travail ou de vie. Ils entretiennent des relations
afin de travailler ensemble. Ils sont ainsi liés par ce que l’on a coutume d’appeler des
relations de proximité organisée, dues au fait qu’ils appartiennent aux mêmes
réseaux (logique d’appartenance) ou qu’ils partagent des valeurs et des objectifs
communs (logique de similitude) (Torre, 2010).

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Ces acteurs de la gouvernance comprennent évidemment les pouvoirs publics, qu’il

s’agisse des services déconcentrés de l’État ou des pouvoirs publics locaux. Mais il
faut dorénavant ajouter, à ces protagonistes traditionnels de la gouvernementalité, le
rôle joué en commun par différentes parties prenantes, de nature privée ou semi-
publique, dans les processus de coordination et les projets d’actions au service des
territoires. C’est la question de la démocratie participative qui se pose, et de l’impli-
cation de nombreux acteurs locaux dans un processus de décision qui n’est plus seu-
lement laissé dans les mains de l’État. Les acteurs agissent de concert, en
complément ou en opposition avec les pouvoirs publics, avec pour ambition de com-
pléter, de corriger ou d’inspirer leur action (Beuret, Cadoret, 2010). Ils se manifes-
tent en particulier dans les phases intermédiaires entre deux élections, avec l’idée
que la délégation de pouvoir accordée aux élus ne peut suffire à doter ces derniers
ou l’État d’une compétence universelle et d’une capacité à répondre à toutes les
questions ni à aborder de manière informée de nouveaux sujets…
Dans la sphère de la production, il s’agit des groupes d’acteurs qui portent les pro-
jets de territoires et structurent les relations locales, avec des niveaux variables de
représentativité. Ce sont notamment les coopératives et regroupements de produc-
teurs de l’agriculture et des industries agroalimentaires par exemple, qui forment
des systèmes de lobbies anciens et toujours très ancrés. Il s’agit également des
réseaux d’innovation et de transfert de technologies et de connaissances, qui inter-
viennent dans le cadre des systèmes locaux de production ou d’innovation. Citons
encore les acteurs qui agissent dans le cadre de pôles de natures diverses, qui incar-
nent des processus et des dispositifs locaux de gouvernance territoriale : SPL (sys-
tèmes productifs locaux), pôles de compétitivité, pôles d’excellence rurale… ou les
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organismes de défense et de gestion des appellations d’origine contrôlée, ou les syn- © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
dicats de gestion des bassins versants.
Dans le registre de l’aménagement du territoire et du bien commun, il faut souligner
le rôle croissant joué par les associations, un rôle qui marque l’irruption des citoyens
dans les processus de décision et la part croissante qu’ils prétendent prendre au
niveau local, qu’il s’agisse de porter des projets ou de les contester. On pense en par-
ticulier aux associations de protection de la nature, dont certaines étendent leur
action au niveau national, voire au-delà, et aux associations de riverains ou de voisi-
nage, qui interviennent souvent à un niveau davantage micro-local. On sait que ces
associations, longtemps essentiellement tournées vers la contestation de la décision
publique, sont devenues maintenant des parties prenantes de la discussion
publique, et particulièrement de l’élaboration concertée de normes au niveau
local (Lascoumes, 1994), ainsi que de la construction et de la mise en
place de protocoles de négociation.
Cette posture renouvelle les modes de construction d’une repré- >

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sentation ou d’un projet commun. Elle bouscule les dispositifs à mettre en place et
appelle un renforcement des processus de démocratie locale ou de démocratie déli-
bérative. Les acteurs qui y travaillent sont liés par le jeu des proximités. Réunis par
la proximité géographique, qui les rapproche, ils doivent mobiliser les ressources des
proximités organisées pour travailler ensemble. C’est le cas quand ils partagent des
représentations ou des savoirs communs pour construire ensemble des projets de
territoires. Ou encore quand des acteurs locaux utilisent leurs connaissances réci-
proques, ou mobilisent leurs réseaux pour travailler de concert ou pour s’opposer à
des projets qui ne leur conviennent pas, comme des infrastructures publiques non
désirées par exemple.

Outils et mécanismes de la gouvernance

l a mise en exergue des acteurs des territoires ne doit pas

faire oublier que ces derniers se confrontent à des disposi-
tifs légaux et juridiques, qu’il s’agisse des lois édictées au
niveau national (codes civil, pénal, rural, de l’environnement…) et de leurs décli-
naisons, des règlements nationaux et communautaires (en matière de sécurité, de
législation du travail, de discrimination), ou des instruments financiers (aides et
transferts nationaux ou communautaires, impôts et taxes, contributions des usa-
gers). La gouvernance intervient désormais à de multiples niveaux (Bache &
Flinders, 2004), avec les politiques publiques nationales ou décentralisées au
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niveau des régions européennes : politiques économiques de développement, de © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
services, d’agriculture ou d’énergie ; politiques sociales concernant le travail, le
logement, la santé, l’éducation ; politiques d’aménagement du territoire, souvent
liées aux questions d’infrastructures et aux dimensions foncières, si sensibles
aujourd’hui.
Mais elle prend également sa source à un niveau plus local, au travers d’instru-
ments concrets d’aménagement de l’espace ou de structures de gouvernance des
activités. En France par exemple, elle s’incarne dans les documents d’urbanisme,
qui déterminent la manière d’habiter et d’aménager les espaces, les plans locaux
d’urbanisme et les schémas de cohérence territoriale, les schémas de planifica-
tion menés au niveau régional et les différents types de zonages issus de l’action
publique. Il s’agit en particulier des zonages territoriaux, qui correspondent aux
millefeuilles des politiques et aux processus de gouvernance multi-niveaux (dis-
tricts, communautés de communes et d’agglomérations, parcs naturels, terri-
toires de l’eau…), ainsi que des zonages environnementaux (Natura 2000,

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Directives Oiseaux, Habitats, Zones naturelles d’Intérêt écologique faunistique et

floristique (Znieff), corridors écologiques…), avec leurs exclusions et leurs
espaces de recouvrement et de concernement complexes. En témoigne égale-
ment la multiplication des actions visant à favoriser la constitution de regroupe-
ments d’acteurs ou de producteurs locaux (les pôles divers…), ou encore plus
récemment des grappes d’entreprises, toutes opérations témoignant de la volonté
de créer des solidarités, des fonctionnements communs, et donc des proximités
organisées à partir d’un socle géographique partagé.
Même s’ils ont donné naissance, ces dernières décennies, à des inventions et inter-
ventions de toutes natures, qui ont en commun de faciliter la mise en place du para-
digme de la concertation, les mécanismes de gouvernance des territoires ne sont pas
totalement stabilisés et donnent encore lieu à de nombreux débats et controverses
quant à leurs utilités respectives (Blatrix et al., 2007, Mermet & Berlan-Darqué,
2009). Au total, pourtant, un relatif consensus s’établit pour admettre que la mise en
œuvre de différentes formes de participation des acteurs privés ou semi-publics aux
débats ou à la décision publique permet d’avancer vers des processus de gouver-
nance territoriale plus harmonieux et démocratiques. Il en résulte ainsi un certain
nombre de mécanismes et d’outils de la gouvernance des territoires. En témoigne,
de la loi Bouchardeau de 1983 à la loi de 2002 relative à la démocratie de proximité,
la complexification de la décision en matière de projets d’infrastructures publiques,
avec la déclaration d’utilité publique, les enquêtes publiques, et l’instauration de la
Commission nationale du débat public, des concertations préalables à l’élaboration
et à la révision des documents d’urbanisme, puis des commissions consultatives des
services publics locaux…
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Si l’on suit Beuret (2006), on peut distinguer différents types d’opérations mobili- © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
sables au sein de démarches participatives, marquées par un niveau croissant de
participation, et qui contribuent à des niveaux divers aux processus de gouvernance
des territoires. La communication vise à faire passer un message et à obtenir l’ad-
hésion du public à une proposition : elle peut faire partie de démarches participatives,
par exemple lorsqu’il s’agit de convaincre certains groupes qu’ils ont intérêt à parti-
ciper, plutôt qu’avoir recours au rapport de force ; l’information vise à transmettre
des données qui permettront aux individus ou groupes cibles de se construire une
opinion et de participer au débat ; la consultation vise à collecter les avis des acteurs,
sans apporter de garanties quant à la prise en compte des avis exprimés ; le dialogue
vise à permettre des rapprochements entre les parties prenantes et la construc-
tion de langages et références communs ; la concertation vise la construction
collective de visions, d’objectifs, de projets communs, en vue d’agir ou de
décider ensemble ; enfin, la négociation vise à l’obtention d’une déci-
sion acceptée par l’ensemble des parties prenantes. On remar- >

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quera que toutes ces démarches sont fondées sur l’activation des potentiels de proxi-
mité organisée : elles reposent sur la mobilisation des liens entretenus par les
acteurs locaux, qu’il s’agisse de l’adhésion à des valeurs partagées ou de la partici-
pation à des réseaux ou groupes communs.

L’introduction de la dimension conflictuelle

d estiné à faciliter la prise et l’adoption des décisions

publiques (Mermet, 2006), l’ensemble de cet arsenal partici-
patif et informatif provoque aujourd’hui un alourdissement
considérable des procédures et induit des réactions contrastées de la part de
populations, qui tendent parfois à réagir et à s’opposer fortement aux projets
publics, en particulier en matière de construction d’infrastructures. On observe
ainsi une montée de la contestation et de la conflictualité, qui se porte tout parti-
culièrement sur les projets impulsés par les autorités publiques en termes d’in-
frastructures de transport (routes, autoroutes, lignes de train à grande vitesse…),
d’énergie (centrales électriques ou nucléaires, éoliennes…) et de déchets (instal-
lations de traitement de déchets ultimes, décharges…). Se pose alors un problème
de bien-être collectif, puisque ces infrastructures sont nécessaires à la vie des
populations, en particulier en milieu périurbain, mais sont également refusées ou
contestées par une partie des riverains.
Nos recherches sur les conflits dans les espaces ruraux et périurbains révèlent que
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cette dimension est essentielle dans les processus d’aménagement du territoire, de © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
développement régional ou de gouvernance des diverses fonctionnalités locales ; elle
s’impose, en termes de recours aux tribunaux, de manifestations médiatiques ou de
démonstration de violence. Les conflits d’usage de l’espace constituent ainsi une
forme de résistance et d’expression des oppositions à des décisions qui laissent insa-
tisfaite une partie de la population locale (Darly & Torre, 2010). Certaines innovations
locales, qu’elles soient de nature technique ou organisationnelle, provoquent une
résistance, qui peut donner naissance à des conflits. Les changements majeurs qui
impliquent une reconfiguration des usages de l’espace (installation d’infrastructures
de transport ou de déchets, nouveaux plans locaux d’urbanisme, zonages territoriaux
ou environnementaux) génèrent des conflits dont l’étendue spatiale et sociale peut
prendre beaucoup d’ampleur.
Les conflits constituent ainsi une manière d’entrer dans la discussion sur les enjeux
et les chemins du développement territorial, et d’infléchir les décisions en prenant
part au processus en cours alors que l’on en avait été exclu (Dowding et al., 2000).

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C’est la raison pour laquelle ils portent, soit sur les décisions qui ont été prises en
matière d’aménagement (négociation arbitrée), soit sur la composition et la repré-
sentativité des instances en charge de la décision (négociation arbitrale). Le conflit
fait ainsi partie intégrante du processus de délibération au niveau local, en permet-
tant une expression de la démocratie locale, ainsi que la réintégration de parties pre-
nantes oubliées ou lésées dans une phase antérieure d’élaboration des projets.
On jugera que les proximités sont encore ici à l’honneur et permettent de com-
prendre les dynamiques en cours au niveau des territoires. C’est bien la proximité
géographique subie qui est à l’origine d’une partie de la conflictualité, en particu-
lier dans les zones de rareté de l’espace ou d’usages multiples. Par ailleurs, les
opposants aux projets non désirés se réunissent et se regroupent à partir de leurs
ressemblances en matière de ressenti de l’environnement ou du voisinage, ainsi
que sur la base de leurs appartenances sociales ou amicales, qui tissent des
réseaux de voisinage. On retrouve la mobilisation des potentiels offerts par la
proximité organisée, mis au service cette fois-ci d’une activité de contestation de
la décision en matière d’aménagement, qui contribue à tracer les voies des pro-
cessus de gouvernance territoriale.
La gouvernance des territoires ne se limite donc pas à une vision idyllique des rela-
tions économiques et sociales, i.e. aux formes de coopération et de constructions
communes (Torre & Traversac, 2011). Il s’agit également d’une interaction entre des
forces poussant à la coopération et d’autres forces qui poussent au conflit. Loin d’être
un long fleuve tranquille, les processus de développement territorial et leur déroule-
ment dans le temps sont faits de phases de négociations, de collaboration ou d’apai-
sement, mais également de périodes beaucoup plus animées, ou conflictuelles, au
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cours desquelles certains groupes ou catégories d’acteurs s’opposent, parfois avec © GREP | Téléchargé le 03/05/2024 sur [Link] (IP: [Link])
violence, pour définir les marches à suivre et les options à retenir. Le processus de
gouvernance des territoires présente ainsi deux faces complémentaires, dont l’im-
portance réciproque varie selon les périodes et les situations. Il se nourrit de ces ten-
dances opposées, (Glazer & Konrad 2005), dont la synthèse conduit à la définition de
sentiers de développement territorial.

À lire

I. Bache, M. Flinders (ed.), Multi-level governance, Oxford University Press, New York,
2004.
J.-E. Beuret, La conduite de la concertation. Pour la gestion de l’environnement
et le partage des ressources, éd. L’Harmattan, 2006. >

juin 2011 / n° 209-210 / POUR

 122 > Dossier

J.-E. Beuret, A. Cadoret, Gérer ensemble les Territoires, Éditions Charles Léopold Mayer, 2010.
C. Blatrix, L. Blondiaux, J.-M. Fourniau, B. Heriad-Dubreil, R. Lefebvre, M. Revel, Le débat public
: une expérience française de démocratie participative, éd. La Découverte, 2007.
P. Lascoumes, L’éco-pouvoir, éd. La Découverte, 1994.
F. Leloup, L. Moyart, B. Pecqueur, « La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coor-
dination territoriale », Géographie Économie Société vol. 7, 2005.
L. Mermet, M. Berlan-Darqué (dir.), Environnement : décider autrement. Nouvelles pratiques et
nouveaux enjeux de la concertation, éd. L’Harmattan, 2009.
R. Pasquier, V. Simoulin, J. Weisbein, « La gouvernance territoriale. Pratiques, discours et théo-
ries », Droit et Société vol 44, éd. LGDJ, 2007.
A. Torre, « Jalons pour une analyse dynamique des Proximités », Revue d’Économie Régionale
et Urbaine 3/2010, p. 409-437.
A Torre, et J.-B Traversac., 2011, Territorial Governance, Springer Verlag, Heidelberg & N. York.
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