Document de travail sur les régimes fonciers 7

GOUVERNANCE FONCIÈRE EN
AFRIQUE CENTRALE

Dr. Charles Ntampaka

Décembre 2008

ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L’ALIMENTATION ET

L’AGRICULTURE
GOUVERNANCE FONCIÈRE EN
AFRIQUE CENTRALE

Dr. Charles Ntampaka

Décembre 2008

Ce rapport a été réalisé sous contrat avec l’Organisation des Nations Unies pour
l’Alimentation et l’Agriculture (FAO). Il se fonde sur des études menées pour l’Unité de
la gestion des terres et des régimes fonciers (NRLA), Division des terres et des eaux
de la FAO, dans le but d’établir des Directives volontaires sur la gouvernance
responsable de la tenure des terres et des autres ressources naturelles.

Les opinions exprimées sont celles de l’auteur seul, et ne représentent pas nécessairement
les vues de la FAO.

Photographie de la 1ère page : FAO

Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Liste des abréviations

CF Certificat Foncier
CNLCCF Commission nationale de lutte contre la corruption, la
concussion et la fraude
CNTB Commission nationale des terres et Autres biens
CSLCC Conseil supérieur de lutte contre la corruption
FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture
PLOF Plan d’occupation foncière
PNUD Programme des Nations Unies pour le développement
RCA République Centrafricaine
RDC République Démocratique du Congo

ii
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Table des matières

Résumé ____________________________________________________________1
Introduction : Gouvernance foncière en Afrique Centrale __________________3

1. Burundi__________________________________________________________5
1.1 Introduction 5
1.2 Existence d’une législation relative au foncier au Burundi 5
1.3 La législation foncière : une loi incomplète 7
1.4 Administration de la terre au Burundi 10
1.5 Les problèmes nés de la gouvernance mal assumée 18
1.6 Conclusion partielle 20

2. République du Congo ______________________________________________21

2.1 Existence d’une législation applicable 21
2.2 L’administration foncière 21
2.3 Les faiblesses dans la gouvernance foncière 23
2.4 Conclusion partielle 25

3. Cameroun ________________________________________________________26
3.1 Existence d’une Législation foncière 27
3.2 Difficultés de mise en application de la loi 27
3.3 L’accès de tous à la propriété par la procédure d’immatriculation 28
3.4 Règlement des conflits fonciers 29
3.5 Conclusion partielle 30

4. République Démocratique du Congo__________________________________31

4.1 La législation applicable 31
4.2 Une loi foncière mais des pratiques parallèles 33
4.3 Une loi foncière mais une insécurité foncière sur les terres 34
4.4 La gestion des terres 35
4.5 Conclusion partielle 37

5. Madagascar ______________________________________________________38
5.1 Une Législation innovante 38
5.2 Décentralisation de la gestion foncière à Madagascar : processus, innovations et
observation des premiers effets 39
5.3 Conclusion partielle 42

6. Tchad ___________________________________________________________44
6.1 Existence d’une législation foncière 44
6.2 Institutions chargées des questions foncières 45
6.3 Corruption et gouvernance 46
6.4 Conclusion partielle 47

7. La République Centrafricaine _______________________________________48

7.1 Existence d’une législation appropriée 48
7.2 Institutions de mise en œuvre 49
7.3 Conclusion partielle 50

Conclusion _________________________________________________________52
Bibliographie _______________________________________________________54

iii
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Résumé

La gouvernance foncière en Afrique centrale est différente d’un pays à l’autre, elle ne
peut être abordée de manière exhaustive dans une étude aussi succincte. Mais il a été
possible de relever des problèmes communs et des mesures prises qui peuvent inspirer
une réflexion dans d’autres pays.

Ainsi la corruption, la non application des lois, l’abus de pouvoir ou la confusion des
rôles transparaissent dans la plupart des pays. L’existence de plusieurs institutions
compétentes en matière foncière crée une situation confuse et favorise la corruption,
les conflits permanents en cette matière. Les problèmes sont connus, mais personne
n’ose prendre la responsabilité de changer la situation. La terre est souvent la seule
source de revenus stable et les autorités qui peuvent en disposer en profiter pour
consolider leur autorité.

L’importance des RELATIONS/interactions entre autorités coutumières et autorités

administratives dans l'application concrète, qui est souvent la non-application, ou
l’application arbitraire et sélective des lois et des règlements, servant des intérêts
particuliers.

Dans certains pays, l’intervention des autorités administratives dans les conflits
fonciers ou dans la sécurisation foncière est institutionnalisée, dans d’autres pays un
rôle important revient aux autorités administratives décentralisées ou aux autorités
coutumières.

Le Burundi a reconnu l’intervention de l’institution coutumière des Bashingantahe

dans les conflits fonciers. Mais la corruption, la volonté de tous d’acquérir une terre et
l’intervention d’une multiplicité d’autorités dans le foncier rallongent les procédures et
font du foncier le conflit le plus important devant les tribunaux.

Le Congo (Brazzaville) reconnaît l’implication des populations locales dans la

détermination des droits coutumiers sur la terre. Les autorités coutumières sont
impliquées dans la reconnaissance des droits fonciers coutumiers. Il en va de même au
Cameroun où les conflits sont réglés par les parables avant de délivrer les titres de
propriété. La collaboration ainsi obtenue sécurise la propriété foncière, établit la paix
sociale et réduit les risques de conflits ultérieurs. Le Madagascar connaît également
une implication directe des représentants des collectivités locales dans l’établissement
des droits coutumiers sur la terre avant tout enregistrement. La collaboration rassure
l’autorité et les habitants et permet la réduction des erreurs dans l’attribution des terres.

Au Tchad, l’application des textes de lois est handicapée par leur éloignement des
pratiques locales et par la multiplicité des intervenants dans la gestion de la terre qui
favorise la corruption. La concurrence entre les différents intervenants peut déboucher
sur des conflits entre occupants et propriétaires coutumiers, entre éleveurs et
agriculteurs, entre des autorités administratives et des chefs traditionnels. La terre
devient la seule valeur sûre dans un pays en guerre d’où les luttes pour son contrôle.
Les difficultés d’accès à la législation centrafricaine ne permettent pas d’apprécier leur
adaptation aux pratiques locales. Les études auxquelles nous avons eu accès concluent
à la nécessité d’une interaction entre les responsables des collectivités locales et les

1
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

autorités étatiques pour asseoir la paix sociale et garantir une administration foncière
appropriée.

Au Congo (RDC), l’intervention des chefs fonciers coutumiers avant toute concession
permet de réduire les conflits mais la corruption à tous les niveaux de la constitution
du titre foncier met en danger la sécurisation foncière. Il existerait des pratiques
parallèles et une absence de coordination entre les autorités administratives et les
autorités coutumières. Les différences de pratiques entre les régions font du Congo un
cas à part et ne permettent pas d’avoir une vue d’ensemble sur tut le pays. L’étude
reprend quelques aspects.

2
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Introduction : Gouvernance foncière en Afrique Centrale

L’étude sur la gouvernance foncière aborde un sujet délicat qui ne peut être réellement
cerné que sur terrain, à savoir l’examen des dispositions légales qui gouverne la
matière, l’examen des institutions chargées de leur mise en œuvre, des difficultés
d’ordre structurel, social, économique, politique et autres qui freinent le processus de
gouvernance ou qui annihilent les efforts faits.

Le domaine foncier en Afrique centrale n’échappe pas au problème du conflit entre le

droit législatif et les droits coutumiers oraux, entre la pratique des populations et la
volonté du pouvoir. La diversité des coutumes et des intervenants dans le foncier rend
l’unification des règles de gouvernance assez ardue.

Le domaine foncier est une source de revenus et même la principale source de revenus
dans certaines régions, d’où les luttes entre les occupants et les pouvoirs publics, la
corruption dans la distribution des terres, l’appropriation des terres sans tenir compte
des règles instituées. Une décentralisation des services fonciers et une plus grande
participation de la population à la prise de décision peuvent donner de bons résultats,
notamment à Madagascar. Dans d’autres pays étudiés, subsistent des conflits nés
principalement de la multiplicité des intervenants, de la non application des
dispositions légales et réglementaires et de la corruption.

L’étude n’est pas exhaustive, elle se limite à des constats à partir des informations
reçues sans aucune possibilité de vérification sur terrain. Dans certains cas les
informations sont insuffisantes, notamment sur le Tchad et sur la République
Centrafricaine. La recherche de la rationalité, de l’équité et de la transparence dans les
administrations des pays concernés n’est pas aisée sans visite sur terrain au risque de
se tromper. Nous nous limiterons à des critiques sur des informations reçues qui
semblent conclure à l’absence de toute reddition de comptes dans ces pays où le
pouvoir semble éloigné des populations souvent peu éduquées ou trop soumises pour
demander des comptes au pouvoir.

La question foncière n’est pas seulement un problème économique mais également un

problème culturel, un aspect de la vie des populations locales auquel elles tiennent.
Ceci explique certains conflits fonciers qui persistent alors que la valeur en jeu est
négligeable.

La gouvernance foncière ne peut pas être détachée des autres domaines de la gestion
de la chose publique. La corruption décriée dans d’autres domaines est présente de la
même manière ou même renforcée là où la terre représente un enjeu économique
important.

L’étude se limite à une recension des méthodes de gestion et des instruments à la

disposition des autorités locales pour la gestion foncière. Mais si l’accès à la législation
est aisé pour certains pays, il n’en va pas de même de l’accès à l’organisation
administrative chargée de mettre en exécution la politique foncière et de gérer
quotidiennement le foncier. Nous nous limiterons aux informations disponibles faute
d’une visite sur terrain.

3
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

La gouvernance foncière n’est pas précise, elle concerne l’existence d’une législation
adaptée, d’une administration efficace et fonctionnelle, d’une participation des
populations à la gestion du foncier, d’un régime politique stable, d’un système
administratif non corrompu. Mais s’il est facile de retrouver la législation applicable et
les structures administratives existantes, il ne sera pas aisé de trouver des documents
relatifs à la corruption ou au régime proprement dit. Nous nous contenterons de ce qui
est dit par la banque mondiale sur la corruption en général.

Il serait plus facile de comparer les pays, mais ils sont différents dans leur histoire,
dans leur organisation, dans leurs problèmes. L’étude se limite à une description du
système dans chaque pays sans référence aux autres.

4
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

1. Burundi

1.1 Introduction

Contrairement à d’autres pays d’Afrique centrale, la question foncière au Burundi est

une question multidimensionnelle. La gouvernance foncière sera d’autant plus
complexe qu’elle se situe dans un pays qui sort d’un conflit, qui essaye de se
reconstruire avec la difficulté de trouver des cadres formés et compétents, de mettre en
place des institutions appropriées et de rétablir la confiance de la population dans les
institutions.

La question foncière est d’abord politique, parce qu’elle exige des mesures politiques
pour donner des orientations sur la question du morcellement des terres par succession, la
question de l’habitat, la question de la démographie galopante, la question de
l’environnement. Elle requiert des solutions appropriées aux conflits basés sur les
expropriations d’intérêt général pour l’installation de projets de développement, aux
conflits nés de la spoliation des terres des réfugiés, aux conflits opposants la population
aux autorités politiques et autres, à la question des unions polygamiques, à la question des
bagererwa (personnes se trouvant sur des terrains d’autrui sans aucun droit de propriété),
à la question des jugements non exécutés... Finalement la question foncière ne peut pas
trouver une solution à long terme sans une approche régionale, une discussion entre pays
pour faciliter la circulation des biens et des personnes.

La question foncière est aussi une question économique parce que l’augmentation de la
population entraîne un morcellement des terres et une réduction drastique de l’espace
vital 1 . Les conflits naissent d’un besoin d’espace vital dans une terre réduite et peu
productive.

La question foncière est sociale et culturelle dans le sens que la terre n’est pas seulement
une richesse économique mais un élément de la culture, une partie de la vie d’une famille
et de son histoire. L’attachement à la terre est à ce point important que dans certaines
régions les gens préféreraient vendre tout leur avoir pour ne pas perdre un procès foncier
qui représente à la fois un point d’honneur et un défi familial.

La question foncière est aussi une question écologique : l’augmentation de la population

entraîne l’exploitation de tous les espaces fertiles, un morcellement continu des terres
familiales par héritage, et la réduction drastique des espaces communs. Dans une situation
de forte pression démographique, les conflits fonciers comportent un aspect de vie en
société notamment la protection de l’environnement.

1.2 Existence d’une législation relative au foncier au Burundi

La démarche du législateur burundais n’est pas originale, elle s’inscrit dans la même
ligne que celle du législateur belge de la Tutelle2 : la loi n’est pas un produit social, un
vouloir vivre collectif mais un ensemble de principes pour prévenir et régler les
conflits au sein de la société.

1
Programme des interventions de FAO au Burundi 2004-2007, p. 7
2
La législation burundaise est héritée de la législation belge de la Tutelle. Le Burundi est devenu
indépendant le 1er juillet 1962.

5
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Ce code foncier avait l’ambition d’uniformiser le statut foncier qui comprenait des
dispositions écrites et des règles de droit traditionnel oral. Mais certaines pratiques
traditionnelles ont persisté dans les relations quotidiennes sans pour autant faciliter la
résolution des conflits 3 . Le code contient des dispositions relatives à la terre, à l’eau et
à l’environnement. Mais d’autres codes sont venus ultérieurement modifier
partiellement ce code foncier 4 . Des études ont été consacrées au statut juridique des
marais avant d’élaborer un avant projet de loi sur la législation des marais 5 .

1.2.1 La législation forestière

Le Burundi a adopté le code forestier depuis 1985 6 . L’article 4 définit les
administrations chargées de la gestion forestière : « Au titre du présent Code, on appelle
service forestier l'administration forestière chargée de mettre en œuvre la politique
forestière du Gouvernent dans le cadre du présent Code. Ses niveaux d'intervention vont
du Ministre ayant les forêts dans ses attributions, au personnel de terrains (agronomes,
assistants, moniteurs et cadres forestiers) en passant par le service central (actuellement
le Département des Eaux et Forêts). »

Nous ne reviendrons pas sur cette législation, le travail insiste plus sur le foncier, même si
dans un pays surpeuplé, les décisions sur l’environnement, sur la forêt, sur l’eau et sur
l’aménagement du territoire ont un impact sur la question foncière.

1.2.2 La législation sur l’environnement

L’environnement est organisé par la loi n° 1/010 portant code de l’environnement de la
République du Burundi du 30 juin 2000. Cette loi définit le cadre et détermine les
autorités chargées de mettre en exécution les prescriptions légales. Les autorités
burundaises veulent l’intégration de ces principes dans la gestion quotidienne et dans
toutes les politiques de gestion de l’environnement. L’article dispose : « La protection
et l'amélioration de l'environnement sont partie intégrante de la Stratégie Nationale de
l'Environnement au Burundi (SNEB). Les politiques, stratégies et plans économiques
sectoriels établis à l'échelle nationale doivent intégrer des questions d'environnement
et du développement durable dans leurs objectifs à l’aide des plans d’action identifiés
dans ce cadre. »

L’article 4 considère que : «La conservation de l'environnement, le maintien ou la

restauration des ressources naturelles, la prévention et la limitation des activités et
phénomènes susceptibles de dégrader l'environnement et d'entraîner des atteintes à la
santé des personnes et aux équilibres écologiques, la réparation ou la compensation des
dégradations qu'aura subies l'environnement sont d'intérêt général. »

Deux éléments sont à relever : d’abord, le Ministre chargé de l'Environnement a dans sa

mission la préparation et la mise en œuvre de la politique nationale de l'environnement et
la mise en place d’une structure de coordination en la matière (art. 4 et 20). Une

3
Loi n° 1/008 du 1er septembre 1986 portant code foncier du Burundi, BOB, n° 7 à 9/86.
4
la loi n°1/41 du 26 novembre 1996 portant instauration et organisation du domaine public
hydraulique ; la loi n° 1/010 du 30 juin 2000 portant code de l’environnement de la République du
Burundi.
5
Didace Nimpagaritse, Prudence Ndayishimiye et Charles Hakizimana, Législation des marais Aspects
juridiques, cotexte socio-économique et dimensions techniques: état des lieux et premières propositions,
FAO, 1999; Souad Loulidi et Mohamed Ali Mekoua, Projet de loi sur les marais au Burundi, Etudes
juridiques de la FAO en ligne, Août 2001
6
loi n° 1/02 du 25 mars 1985.

6
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

évaluation annuelle montrera l’état de l’environnement (art. 19). Ensuite, la participation

de la population dans la protection de l’environnement est affirmée (article 6).

1.2.3 La législation sur les eaux

Le Décret No.1/100 du 15 Mars 1976 sur les concessions et les administrations des
eaux souterraines, des eaux des lacs et des cours d’eau donne au Ministre de
l’Agriculture les compétences pour adopter des mesures de protection et de gestion de
l’eau avec l’appui d’une commission créée à cet effet. Il peut ainsi adopter des mesures
pour : «Protéger les ressources, les nappes aquifères souterraines, les lacs et les cours
d’eau, empêcher la pollution et le gaspillage de l’eau, contrôler l’exercice des droits
d’usage ainsi que des droits concédés » (art. 8).

Le décret-loi n° 1/41 du 26 novembre 1992 organise le domaine public hydraulique, il

donne à l’administration le droit de contrôle et de gestion des eaux et des écosystèmes
aquatiques. Le domaine hydraulique est inaliénable, insaisissable et imprescriptible.

1.3 La législation foncière : une loi incomplète

Le code foncier dispose entre autres que cette loi s’applique aux terres, à l’eau et à tout ce
qui y est incorporé (art. 1). Le principe est que l’Etat dispose d’un droit éminent de
gestion du patrimoine foncier national en vue d’assurer le développement économique et
social (art. 2).

La loi détermine les services chargés de la question foncière. Le territoire est divisé en
circonscriptions foncières qui correspondent aux circonscriptions administratives. Chaque
circonscription détient de registres dans lequel sont enregistrés les titres fonciers (art. 16).
Au plan national, il existe un conservateur des titres fonciers chargé de conserver les
copies de tous les titres établis. Mais il faut ajouter que la grande partie des terres occupée
par la population est placée sous le régime de droit coutumier et n’est pas enregistrée chez
le conservateur des titres fonciers. Des efforts sont faits actuellement par certains projets
et ONG pour organiser l’enregistrement de ces terres, objets de conflits interminables,
entre les voisins. L’expérience malgache peut servir d’exemple dans la création de
guichets fonciers. Un projet pilote d’installation des guichets fonciers est en cours de
réalisation dans la province de Ngozi7 .

Au Burundi, contrairement à d’autres pays de la région, la terre est un enjeu important,

eu égard au problème de surpopulation et au retour des réfugiés. L’accord de paix
d’Arusha (Accord d’Arusha pour la paix et la réconciliation nationale, 28 août 2000),
Protocole 1, article 7, alinéa 25 exige de l’Etat : « Le règlement définitif des questions
relatives aux réfugiés, déplacés, regroupés, dispersés et autres sinistrés :
réhabilitation, réinstallation, réintégration, indemnisation pour les biens spoliés. »
Ces biens comportent notamment des terres reprises aux réfugiés qui doivent être
remises.

Mais l’adoption du code foncier n’a pas mis fin aux pratiques foncières diverses surtout à
cause de la multiplicité des intervenants publics et privés. La loi en matière foncière est
souvent mal appliquée ou simplement ignorée pour plusieurs raisons : informations
insuffisantes des personnes appelées à appliquer la loi, difficultés liées à la preuve
7
Le projet est soutenu par l’Union européenne (projet Bonne gouvernance), par la Coopération suisse et
par la Coopération hollandaise.

7
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

principalement basée sur le témoignage, corruption des autorités ou des témoins, etc. Il
existe une différence entre les pratiques des magistrats et le droit applicable, entre le
droit et les pratiques populaires, entre les attentes des occupants des terres restées
vacantes et des réfugiés qui les ont abandonnées et entre les solutions adoptées à
travers le pays par les juridictions officielles et les solutions adoptées par les
Bashingantahe 8 et les autres intervenants. L’examen de la jurisprudence des cours et
tribunaux aurait montré les solutions constantes adoptées par ces institutions, mais la
jurisprudence n’est pas publiée. Des entretiens, il ressort que les décisions des
Bashigantahe et d’autres intervenants dans le domaine foncier visent principalement la
recherche de l’équité et du rétablissement de la paix sociale qu’une application des
principes définis dans le code foncier.

Le problème lié aux conflits fonciers se pose de manière accrue pour les réfugiés de
1972, dont les propriétés ont été redistribuées ou occupées par d’autres exploitants ou
par l’administration. Il y a un réel risque de conflits entre les occupants actuels,
souvent nantis d’un titre foncier délivré par les autorités et les réfugiés qui rentrent et
réclament leur propriété. Le recours à la prescription met juridiquement fin au conflit
mais les parties concernées ne l’acceptent pas. Elles invoquent le fait qu’elles ne
connaissent pas cette prescription dans la coutume qui les régissait à leur départ,
qu’elles ne pouvaient rentrer et reprendre leurs biens dans le pays à cause de
problèmes de sécurité dont ils ne peuvent répondre.

On pense qu’il faudrait à la fois des solutions juridiques pour la consolidation de l’Etat
de droit, mais également des solutions d’équité, pour amener les gens à accepter
spontanément les solutions adoptées et à revivre ensemble.

Un avant projet de code foncier est à l’étude pour modifier le code existant. La
modification est motivée d’abord par une volonté d’harmonisation du code foncier avec
des dispositions récentes des conventions internationales et d’autres lois, qui traitent de
manière plus appropriée les questions de l’environnement et de l’eau, notamment le code
de l’environnement (loi n° 1/010 portant code de l’environnement de la République du
Burundi, 30 juin 2000), le décret-loi sur l’instauration et l’organisation du domaine
hydraulique (Décret-loi n°1/41 du 26 novembre 1992 portant institution et organisation
du domaine public hydraulique). Il propose également une simplification des
procédures d’acquisition et d’enregistrement des terres (terres urbaines, zones

8
Les Bashingantahe, institution juridique et sociale de médiation, hommes intègres et de moralité
éprouvée, chargés de trancher les différends au sein de la population et reconnus par les pouvoirs
coutumiers, ont marqué la vie sociale au Burundi et ont gardé un grand crédit auprès de la population
qui sollicite encore leur arbitrage, parce qu’ils restent intègres et mieux informés sur les incidents
quotidiens, objet des litiges.
Ce sont ces Bashingantahe eux-mêmes qui investissent leurs pairs. On était guidé par des critères
rigoureux de sélection exigeant d'investir des personnes à humanité achevée. Tout sage/ Mushingantahe
devait préalablement posséder les qualités suivantes: l'équité, la droiture, la justice, le sens de la
modération et de l'arbitrage, l'amour du travail, le sens patriotique, l'amour des autres, le sens du pardon
et de la charité. Les Bashingantahe étaient garants du respect des contrats sociaux que les Burundais
concluaient entre eux. Rien ne pouvait être réalisé dans le pays sans leur avis préalable, pour qu'ils y
mettent leur accord. En résumé tout régime politique devait agir conformément à la volonté et l'avis des
Bashingantahe.
L'institution des Bashingantahe a traversé les siècles et s'est consolidé malgré les crises successives qu'a
connues le Burundi. L’ubushingantahe est basé sur une foi commune dans la valeur de la personne de
l’Umushingantahe, homme intègre, apôtre de la paix, exerçant à la fois une fonction sociale et juridique

8
 Gouvernance foncière en Afrique Centrale

d’aménagement intensif et terres des marais) qui permettra une unification du régime
des terres et l’acceptation du droit écrit par les bénéficiaires.

L’avant-projet entend séparer enfin la mission d’exploitation de la ressource foncière de

celle de sa conservation et de la coordination de sa gestion en confiant à un seul ministère
les attributions relatives aux terres avec l’appui d’une commission foncière nationale et de
l’administration locale.

1.3.1 Difficultés relatives à l’application du code foncier

Les conflits fonciers sont très présents au Burundi comme il ressort de l’enquête
réalisée dans le cadre de l’étude sur la question foncière (UNOPS-CNTB). Elle relève
que les questions foncières sont fort préoccupantes et forment les conflits les plus
importants au sein de la population.

L’étude de M. Gatunange relève d’autres difficultés d’application du code foncier,

notamment la définition des critères de détermination des terres vacantes, la
détermination des terres effectivement exploitées (art. 330) et le statut des marais
exploités par la population (art. 2 du décret-loi du 26 novembre 1992 9 et 331, al. 2 du
code foncier). Le tableau suivant montre l’importance de ces conflits liés au foncier et
les choix opérés par les justiciables parmi les différents intervenants.

Tableau 1. Capacité des institutions à résoudre les conflits fonciers

Médiation Les
Type de conflits Amiable Bashingantahe par une ONG tribunaux
Occupation de la terre des orphelins/ les
92
membres de leur famille 112 68 100
Occupation de terre par un membre de la
72
même famille 169 30 100
Occupation de terre par des voisins 48
129 27 125
Occupation des terres privées par des
3
agents de l'Etat 6 0 122
Occupation des terres privées par l'Eglise 15
4 4 134
Saisie des exploitations privées par l'Etat
0
ou par des Sociétés parastatales, sans
Indemnisation 3 0 151
Occupation des terres domaniales par des
0
Agents de l'Etat à titre personnel 0 0 112
Conflit avec l'Etat sur le statut légal des
0
terres 0 0 115
Occupation de terre par des déplacés
15
installés par l'autorité publique 3 2 120
Ventes irrégulières des terres 49 110 19 221
Déplacement de Bornes 25 247 17 141
Revendication de la femme du droit de
40
succession la coutume 93 11 226
Héritage; Union Polygamique 53 93 11 226

9
Décret loi du 26 novembre 1992 portant institution et organisation du domaine public hydraulique

9
 Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Les sans terres 38 30 11 152

Autres Conflits liés à l'Héritage 17 57 10 99
Total 469 1068 117 2094
Source : PEM Consult, Etude sur la problématique foncière face aux défis de la réintégration et
réinsertion des sinistrés au Burundi : enquête quantitative, Rapport provisoire, Bujumbura,
octobre 2007, Tableau VIII, p. 30

1.4 Administration de la terre au Burundi

Les études antérieures ont relevé que le Burundi connaît une série d’intervenants
institutionnels mais que les dispositions légales et réglementaires ne définissent pas
clairement les attributions respectives pour éviter des interférences, permettre un échange
d’informations et l’optimalisation des résultats des interventions (KAMUNGI, P.M.,
OKETCH, J.S. et HUGGINS, C ; 2004 : 2). Ainsi sont compétents en matière foncière,
le Ministère, de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux
publics, le Ministre de la Solidarité Nationale, du Rapatriement, de la Reconstruction
Nationale, des Droits de la personne Humaine et du Genre, le Ministre de l’Intérieur et
du Développement Communal, le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, le
Ministre de la Justice et Garde des Sceaux, le Ministre de l’Eau, de l’Energie et des
Mines ainsi que la Commission Nationale des Terres et autres Biens.

1.4.1 Le Ministre de la Solidarité Nationale, du Rapatriement, de la

Reconstruction Nationale, des Droits de la personne Humaine et du Genre
Le document de politique sectorielle du ministère10 définit ses attributions. Il est
chargé des questions des rapatriés et des déplacés. Ses attributions reprennent
partiellement celles qui avaient été données au Ministère de la réinsertion et la
réhabilitation des déplacés et des rapatriés 11 . Il est compétent notamment pour :
« Concevoir et coordonner l’exécution de la politique nationale de retour, de
réinstallation et de réinsertion des déplacés et des rapatriés en collaboration avec les
autres ministères (…). »

Le document donne à ce ministère des attributions en matière de réinstallation qui

risquent de le mettre directement en concurrence avec d’autres ministères. En effet le
Ministère de la solidarité a compétence pour s’occuper du rapatriement, de la
réinstallation des déplacés et des rapatriés, exécuter la politique nationale du
gouvernement en matière d’accueil et de réinstallation des déplacés en des rapatriés.
La suite semble plus conflictuelle. Le ministère a compétence pour : « Délimiter et
aménager, en collaboration avec les partenaires habilités, les terres domaniales pour
la réinstallation des sans terres et d’autres cas jugés nécessiteux. Organiser l’accueil,
le retour et la réinstallation des rapatriés et des personnes déplacées sur leurs collines
ou sur les sites aménagés à cet effet, exécuter et superviser le programme de
reconstruction de l’habitat pour les sinistrés (…) » 12 .

10
Ce document a été élaboré avant la formation du gouvernement en novembre 2007. Mais les
attributions n’ont pas changé.
11
Décret n° 100/162 du 30 octobre 2002, portant organisation du Ministère à la réinsertion et à la
réinstallation des déplacés et des rapatriés, ce ministère est une émanation de la convention de
gouvernement du 10 septembre 1994
12
Politique sectorielle du Ministère de la solidarité nationale des droits de la personne humaine et du
genre, Mai 2006

10
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Il semble en pratique que le Ministère ne s’occupe pas de l’aménagement des terres

d’accueil même si il en a la compétence. Il demanderait aux ministères de l‘Agriculture
ou de l’aménagement du territoire d’accomplir ces tâches avant l’installation des
rapatriés.

1.4.2 Le Ministre de l’Environnement, de l’Aménagement du Territoire et des

Travaux Publics
Le Ministère chargé des travaux publics est directement impliqué dans la gestion des
questions foncières principalement en milieu urbain mais également en milieu rural pour
les infrastructures routières et autres, dans les actions de développement et
d’aménagement du territoire. Le document de politique sectorielle définit les missions
assignées à ce ministère 13 :
• « Concevoir et exécuter la politique gouvernementale en matière d’urbanisme, de
bâtiments publics, d’habitat et d’infrastructures routières ;
• Planifier et superviser les actions de développement rural dans le cadre des pistes
rurales et de l’amélioration de l’habitat ;
• Superviser la construction et l’entretien des infrastructures urbaines et rurales ;
• Concevoir et exécuter la politique gouvernementale en matière d’habitat en général
et social en particulier ;
• Assurer le développement et l’entretien du réseau routier en vue de favoriser le
désenclavement du pays ;
• Assurer la coordination de toutes les activités entreprises par d’autres intervenants
dans le secteur des routes ;
• Assurer le rôle de maître d’œuvre général pour le compte de l’Etat pour la totalité
des projets d’infrastructures immobilières et routières ;
• Concevoir et exécuter la politique gouvernementale en matière d’urbanisation, en
collaboration avec les autres ministères concernés ;
• Assurer la gestion, l’aménagement, le morcellement et le cadastre des terres
urbaines ;
• Assurer la coordination de toutes les activités entreprises par d’autres intervenants
en matière d’équipement ;
• Participer à la conception et à exécution de la politique gouvernementale en matière
d’assainissement ;
• Assurer la protection des ouvrages en collaboration avec d’autres ministères
concernés ;
• Promouvoir les matériaux locaux de construction avec les autres ministères
concernés »

Même si le Ministère s’occupe principalement des terres urbaines, il a des attributions qui
peuvent avoir des points de friction avec les attributions d’autres ministères notamment
celui de l’agriculture. Ainsi le Ministère chargé des Travaux Publics assure la tutelle du
Cadastre national, une administration personnalisée, dont les compétences s’étendent à
tout le pays, alors qu’il avait uniquement compétence sur les terres urbaines (Décret n°
100/102 du 2 mars 2007 portant création et organisation d’une administration
personnalisée de l’Etat dénommée « le cadastre national »). Ce service centralise les
travaux du cadastre, dresse et tient à jour le cadastre des biens fonciers et les concessions
sur tout le territoire, prévient et constate les infractions en matière d’occupation des terres,

13
Ministère des Travaux publics et de l’équipement, Politique sectorielle 2006-2010, adoptée en conseil
des Ministres du 24 mai 2006, p. 2-3

11
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

fait des évaluations foncières et immobilières des propriétés (art. 3). Alors que le cadastre
est compétent pour les travaux de mesurage et de bornage, il ne dispose pas de capacités
requises en matière d’évaluation des biens immobiliers. L’évaluation est faite par la
direction des titres fonciers, division de l’expertise foncière habilitée à évaluer les
immeubles et les propriétés non bâties pour déterminer la base taxable. Rien ne permet de
comprendre l’inscription de ces compétences nouvelles dans le décret sur le cadastre
national au moment de son détachement des titres fonciers sans transfert du service de
l’expertise immobilière resté dans la direction des titres fonciers. Une définition plus
claire des compétences réduirait les conflits.

La fusion avec le Ministère de l’aménagement du territoire, de l’environnement et du

tourisme permet de réduire les conflits avec ce dernier ministère. Les missions suivantes
avaient été confiées à ce dernier ministère:
• « Concevoir et exécuter la politique nationale en matière d’aménagement du
territoire et d’environnement, spécialement en définissant et en mettant en œuvre
les politiques appropriées pour l’aménagement du territoire, la protection et la
conservation des ressources naturelles : les eaux, l’air, les forêts et la faune
sauvages ;
• Développer des stratégies de lutte antiérosive et de protection contre la pollution
industrielle ;
• Décider de la vocation des terres domaniales et de leur affectation, en
collaboration avec les autres ministères concernés et les utilisateurs ;
• Assurer l’aménagement, le morcellement et l’attribution des terres rurales ;
• Gérer et aménager les forêts naturelles et domaniales ;
• Créer et aménager les aires protégées, y compris les parcs nationaux, les réserves
naturelles, les monuments historiques et les sites touristiques ;
• Concevoir et élaborer les normes environnementales devant servir de code de
conduite en matière de lutte contre la pollution ;
• Mettre en place des procédures pour les études d’impact environnemental à
l’intention des promoteurs de projets ;
• Elaborer et faire appliquer la réglementation en matière de protection et de
gestion de l’environnement ;
• Veiller au reboisement et à la protection de l’environnement en milieu rural et
urbain en collaboration avec les ministères concernés ;
• Elaborer et vulgariser un programme national en matière d’éducation
environnementale ;
• Assurer l’encadrement des reboisements en collaboration avec les différents
intervenants en milieu rural ;
• Procéder à l’inventaire, l’étude et l’aménagement de nouvelles terres agricoles à
mettre en valeur, notamment les marais, en collaboration avec les autres
ministères ;
• Elaborer et mettre en œuvre une politique nationale de lutte contre l’érosion des
sols, en collaboration avec le Ministère ayant l’Agriculture et l’Elevage dans ses
attributions ;
• Contribuer à la mise en œuvre des conventions et programmes internationaux en
matière de gestion et de protection des ressources naturelles et de
l’environnement;
• Concevoir et élaborer une politique de promotion du tourisme ;

12
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

• Participer en collaboration avec les autres ministères concernés à l’identification,

l’aménagement et la réhabilitation des sites touristiques et historiques ;
• Valoriser, en collaboration avec les ministères concernés, les produits culturels du
Burundi ;
• Assurer la promotion des infrastructures hôtelières et soutenir les initiatives
privées dans l’industrie touristique. »

Ces attributions couvrent des domaines dans lesquels d’autres ministères sont également
compétents. Ceci peut entraîne des problèmes de gouvernance foncière.

Ainsi le Ministère de l’agriculture est aussi compétent pour définir la politique de lutte
antiérosive, attribuer des terres, aménager les marais, protéger les ressources naturelles...
La politique de réhabilitation des ressources naturelles envisagées entraînera l’irrigation
des terres agricoles, l’utilisation des intrants agricoles, la réhabilitation des forêts et parcs
naturels, la maîtrise des écosystèmes qui auront des conséquences sur l’environnement 14 .

Les Etats généraux de l’agriculture définissent des actions qui confirment notre
hypothèse :
• « Lutter contre l’érosion par l’aménagement participatif des bassins versants au sein
des exploitations agricoles individuelles ;
• Aménager les marais et les protéger contre les inondations ;
• Alléger la pression démographique sur les terres par la vélarisation évoluant vers
l’urbanisation (…) ;
• Intensification des boisements par reconstituer le couvert végétal détruit (…) 15 »

Le Ministère de la solidarité nationale des droits de l’homme et du genre est compétent

pour délimiter, aménager des terres domaniales pour l’installation des sinistrés, exécuter
et superviser des programmes de réinstallation des sinistrés. Ces actions exigent la
délimitation des terrains, leur aménagement et les constructions qui peuvent avoir des
conséquences sur l’environnement, sur l’urbanisme ou sur le secteur agro-pastoral.

1.4.3 Ministre de l’Intérieur et du Développement Communal

Le Ministère de l’Intérieur ne dispose pas encore de document de politique sectorielle,
permettant de déterminer ses missions en matière foncière mais des pratiques
administratives, il ressort que les élus locaux, les administrateurs des communes, les
gouverneurs des provinces et le Ministre lui-même sont impliqués dans le règlement à
l’amiable des conflits fonciers et dans l’exécution des décisions judiciaires. Ils sont
sollicités par la population pour régler des différends de toute nature, qui peuvent
concerner aussi bien un déplacement de bornes, qu’une réclamation de propriété faite par
un rapatrié.

Légalement le code foncier donne aux gouverneurs des provinces et aux ministres ayant
l’agriculture et l’urbanisme dans leurs attributions des compétences en matière foncière
dans les terres du domaine privé de l’Etat. L’autorité publique peut « faire des cessions ou

14
Document de politique sectorielle, 2006, p. 40.
15
Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, Forum National sur les états généraux des l’agriculture et de
l’élevage pour une sécurité alimentaire durable au Burundi, Draft II, Bujumbura, 11-13 juillet 2007, p. 8.

13
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

des concessions à titre onéreux ou à titre gratuit ou constituer une servitude foncière »
(art. 234).

L’article 253 répartit les compétences et divise la terre domaniale en catégories :

• La 1ère catégorie est constituée de terres rurales d’une superficie inférieure ou égale à
quatre hectares qui peuvent être attribuées par décision du gouverneur de province. La
loi prévoit un avis du conseil communal après une enquête de vacance diligentée par
la commune sur le statut du terrain (art. 255-264).
• La 2ème catégorie est constituée de terres rurales d’une superficie supérieure à quatre
hectares et n’excédant pas cinquante hectares qui peuvent être données par le Ministre
ayant l’agriculture dans ses attributions.
• La 3ème catégorie comprend la terre urbaine d’une superficie inférieure ou égale à dix
hectares qui peut être cédées par le ministre ayant l‘urbanisme dans ses attributions.
• La 4ème catégorie et la 5ème catégorie comprenant successivement les terres rurales
d’une superficie supérieure à cinquante hectares et les terres urbaines d’une superficie
supérieure à dix hectares sont cédées par décret du Président de la République sur
proposition du Ministre compétent.

Théoriquement, les gouverneurs ou les ministres concernés attendent l’avis des conseils
des communes avant la décision d’octroi d’une terre, mais dans la pratique, les personnes
entendues affirment que certaines terres sont attribuées sans l’avis préalable et sans en
informer la Commune. On peut se trouver ainsi devant des situations où une terre déjà
attribuée est sollicitée ou est réattribuée à une tierce personne. Pourtant les procédures
prévues doivent permettre notamment aux autorités de la commune d’enregistrer les
demandes faites, et de vérifier la disponibilité de la terre convoitée (art. 260 c). La
commune doit procéder une enquête de vacance s’il s’agit d’une terre rurale tandis que le
conservateur des titres fonciers est consulté pour les terres urbaines (art. 257 c). Ces
précautions visaient principalement à éviter une attribution abusive ou des conflits entre
personnes ayant acquis des droits sur une même propriété.

Mais contrairement à ce qui est prévu par la loi, des études récentes montrent que des
cessions ont été faites par des autorités administratives sans tenir compte des procédures
prévues ou des compétences respectives. Ainsi une étude réalisée à Ngozi relève un
manque d’information de l’administration communale sur les terres distribuées ou
disponibles alors que les cessions devaient être précédées par des enquêtes diligentées par
l’autorité communale. L’étude a également relevé des concessions faites par des
personnes incompétentes, une absence de suivi dans l’exécution des conventions faites
avec les acquéreurs, une persistance de conflits sur des terres attribuées mais
revendiquées par d’autres personnes, etc. On peut citer à titre d’exemple le cas relevé à
Nyamurenza : « La compétence en la matière n’est vraiment pas respectée et pour
illustrer cela on peut donner l’exemple un peu trop marquant dans la Commune de
NYAMURENZA où un ancien chef de la zone Birambi a, parfois donné, parfois vendu
une terre d’une superficie allant jusqu’à 8 ha sous la couverture de l’administrateur
communal de son époque 16 . »

16
Association pour la paix et les droits de l’homme, asbl, section Université de Ngozi, avec l’appui de
Global Rights et Care international, Enquête qualitative sur la situation des conflits fonciers dans la
province de Ngozi, rapport final, Ngozi, Août, 2004, p. 13

14
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Les observations similaires figurent dans d’autres études sur la question foncière qui
relèvent une série de problèmes de gestion. Ces problèmes sont posés de la même
manière sur les terres des marais coutumièrement appartenant au premier occupant qui les
a mises en valeur mais des fois attribuées par les autorités administratives sans tenir
compte des droits coutumiers. Une étude sur cette question explique à suffisance les
pratiques coutumières et les problèmes qui naissent des interventions des autorités
politiques et administratives. « L’histoire du Burundi relève l’existence d’une solide
organisation judiciaire coutumière fondée sur les notables («Bashingantahe») à la
base, dont les compétences sont très appréciées par les justiciables, ce qui a raffermi
la cohésion sociale de l’époque. Ce système judiciaire traditionnel est également
observé actuellement dans le règlement des litiges fonciers relatifs aux marais. Les
conflits qui surviennent dans les marais sont multiples et variés 17 . ». Si les conflits
persistent, ils sont soumis à l’administrateur communal qui le règle en tenant compte du
principe du premier occupant.

Le Ministère de l’Intérieur est au premier plan engagé dans des conflits fonciers nés
des abus de pouvoir ou des injustices reprochés à certaines autorités. Non seulement
les élus et les autorités instituées sont sollicités en cas de conflit ayant des implications
sur l’ordre public mais ils le sont également pour faciliter l’exécution des décisions
prises par d’autres instances ou pour régler directement les conflits. Les interventions
pour régler les conflits ne sont pas appréciées partout de la même manière car elles
peuvent parfois prolonger des conflits réglés par d’autres intervenants ou remettre en
cause des accords intervenus.

En l’absence de risque pour la sécurité publique et l’ordre public, beaucoup de conflits

fonciers peuvent aisément trouver des solutions négociées devant la famille, les
bashingantahe ou devant les autres institutions privées de médiation ou même devant
les tribunaux. Les solutions de l’administration ont l’avantage d’être rapides et
immédiatement exécutoires mais elles risquent, dans un état de droit, de faire l’objet de
requête en annulation pour abus de pouvoir ou dépassement des pouvoirs.

1.4.4 Le Ministère de la Justice et Garde de sceaux

Le document de politique sectorielle 2006-2010 donne les missions principales du
Ministère de la Justice 18 , dont nous tirons les plus pertinentes pour notre étude :
« Assurer l’enregistrement des titres fonciers, la gestion de la succession abandonnée.
Le Ministère envisage de recruter du personnel compétent et consciencieux, lutter
contre la corruption, et rechercher systématiquement des faux titres de propriété en
circulation et dénoncer leurs auteurs au Ministre public. »

Les titres fonciers relèvent aujourd’hui du Ministère de la Justice et confirment les

droits établis par cession ou concession par d’autres départements ministériels, et par
les services du cadastre.

La constitution des titres requiert une longue procédure administrative et un coût élevé.
Ils sont inaccessibles au monde rural. Une modification des procédures et leur
adaptation pourraient permettre aux agriculteurs et aux détenteurs des biens ruraux de
faire enregistrer leurs terres et d’éviter un grand nombre de conflits nés notamment du

17
Nimpagaritse, D., e.a., Législation des marais Aspects juridiques , contexte socio-économique et
dimensions techniques :état des lieux et premières propositions, FAO, 1999, p. 29.
18
République du Burundi, Politique sectorielle du Ministère de la Justice 2006-2010

15
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

déplacement de bornes, de bornes inexistantes, de terres attribuées à plusieurs

bénéficiaires, etc.

1.4.5 Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage

Les missions du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage ont été définies par décret
présidentiel (Décret n° 100/38 du 3 janvier 2006). Mais le code foncier (loi n° 1/008 du
1er septembre 1986 portant code foncier du Burundi, BOB n° 7 à 9/86) donne au
ministre ayant l’agriculture dans ses attributions le droit de céder des terres domaniales
d’une superficie supérieure à cinq hectares mais inférieure à cinquante hectares (art.
254 code foncier). Rappelons que les terres d’une superficie supérieure sont attribuées
par arrêté présidentiel et sur avis du Ministre ayant les terres dans ses attributions. Le
document de politique sectorielle ne reprend pas cette attribution qui donne au
Ministre un droit de gestion et de disposition des terres rurales.

Le document de politique sectorielle 19 définit des priorités du Ministère notamment :

• « La mise en œuvre des activités spéciales en faveur des catégories sociales
vulnérables (rapatriés, déplacés, chômeurs, démobilisés, enfants abandonnés ou
orphelins et femmes veuves chef de ménage) ;
• La réhabilitation et la gestion rationnelle des ressources naturelles en mettant un
accent particulier sur l’agroforesterie, la protection des crêtes dénudées,
l’aménagement des marais et des bassins versants ainsi que l’irrigation des
cultures. »

Ces priorités devraient amener le Ministère à dépasser son rôle premier de promotion
de la production agricole et à assumer le rôle de gestionnaire de la terre rurale,
notamment dans la réhabilitation des cultures de base en voie de disparition,
l’identification et la promotion de nouvelles cultures ou variétés de cultures, la
collaboration avec les acteurs publics et privés en matière de recherche agricole et
zootechnique en vue de promouvoir une agriculture de marché permettant la sécurité
alimentaire et l’accroissement des revenus de la population.

Ce document de politique sectorielle définit les missions confiées à ce ministère.

Celles-ci touchent principalement aux actions d’encadrement, de promotion et de
réhabilitation de la production agricole et animale.

1.4.6 Ministère de l’Energie et des Mines

Le Ministère de l’Energie et des Mines est concerné par la question foncière même si
les gisements de minerais ne sont pas importants. Il existe des problèmes d’ordre
écologique et de gestion de la terre dans l’exploitation des carrières et des mines. Il
n’existerait pas de concertation entre les Ministères concernés d’où des exploitations
de carrières sans projet pour la protection de l’environnement, sans aucune mesure de
protection contre l’érosion.

19
République du Burundi, Politique sectorielle du Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage, Relance et
Développement durable du secteur agricole, Bujumbura, mai 2006

16
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

1.4.7 La Commission nationale Terre et autres biens

La Commission Nationale des Terres et autres Biens (CNTB) 20 est une institution
ponctuelle avec des missions précises mais qui peuvent entrer en conflit avec les missions
données aux autres institutions publiques citées. Ainsi la CNTB a pour mission de :
• « Faire l’inventaire des terres de l’Etat, identifier et récupérer celles qui ont été
irrégulièrement attribuées (…) ;
• Fournir une assistance technique et matérielle pour aider les sinistrés à rentrer dans
leurs droits de propriétés ;
• Attribuer, en concertation avec l’autorité compétente, de nouvelles terres aux
sinistrés qui n’en ont pas ;
• Connaître des litiges relatifs aux décisions prises par les commissions antérieures et
qui n’auraient pas été réglés ;
• Etudier les possibilités et les modalités de compensation pour les sinistrés qui n’ont
pas recouvré leurs terres ou autres biens ou pour d’autres victimes dont les biens ont
été détruites ;
• Régler les litiges pendants, relatifs aux terres et autres biens non réglés par les
commissions antérieures »

Il ressort des attributions définies que la CNTB peut à bon droit faire l’inventaire des
terres et les attribuer à des sinistrés. Mais en pratique, il semble que la CNTB demande
aux ministères compétents de procéder à la distribution des terres.

En matière de résolutions des conflits, la loi portant mission, composition, organisation et

fonctionnement de la Commission nationale Terre et autres biens donne à cette
commission « les pouvoirs les plus étendus pour régler les problèmes liés aux terres et
aux autres biens dans le cadre de la réhabilitation des sinistrés ». Ni le secret
professionnel, ni le secret bancaire ne lui sont opposables (art. 19). Cette disposition
risque d’être en contradiction avec les lois particulières régissant les institutions
financières et les professions libérales, notamment l’ordre des médecins et celui des
avocats qui contiennent des obligations bien précises sur le secret professionnel.

Les missions assignées à la CNTB sont exercées également par des Ministères,
notamment le Ministère ayant l‘Environnement dans ses attributions et qui est également
chargé d faire l’inventaire des terres domaniales et leur aménagement et e Ministère de
la Justice qui est compétent pour initier et développer des activités relatives à la
médiation et à la conciliation dans ce genre de conflits.

S’agissant de l’installation des rapatriés, le Ministère ayant la solidarité nationale dans ses
attributions organise également l’accueil et la réinstallation de sans terres et d’autres cas
jugés nécessiteux, aide matériellement les sinistrés et organise les programmes de
reconstruction de l’habitat pour les sinistrés. Les missions de la CNTB couvrent le même
domaine. Rappelons que la CNTB est placée sous la tutelle de la Première Vice-
présidence, et non de ces ministères et que la Vice-présidence coiffe les ministères qui
n’ont pas nécessairement la terre dans leurs attributions. Il est évident que la terre touche
à la fois aux questions politiques et aux questions économiques mais que le
rétablissement de la paix sociale est privilégié.

20
Décret n° 100/205 du 22 juillet 2006 portant application de la loi n°1/18 du 4 mai 2006 portant
missions, composition, organisation et fonctionnement de la commission nationale des terres et autres
biens, art. 4

17
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

La centralisation des activités de la commission ne laisse pas aux délégués provinciaux la

possibilité d’assumer leurs responsabilités pour réduire les conflits enregistrés. Ces
délégués sont relégués à un rôle de collecte d’informations alors que les conflits se
multiplient et que la Commission ne peut pas être partout dans le pays. La Commission
nationale pourrait centrer ses activités sur des cas jugés très importants ou politiquement
sensibles et laisser les commissions locales régler les autres conflits.

1.5 Les problèmes nés de la gouvernance mal assumée

En matière foncière, le Burundi dispose d’institutions chargées des questions foncières

et d’une législation de base suffisante mais les institutions ne peuvent pas fonctionner
efficacement sans une meilleure répartition de compétences.

La gestion durable de la question foncière requiert une ferme volonté politique pour
mener à bien les réformes envisagées. Les actions à mener imposeront de prendre des
décisions qui engagent l’Etat et les collectivités locales et qui peuvent sembler
impopulaires. On peut citer, notamment la reprise des terres domaniales occupées
illégalement par des autorités politiques ou militaires, la reprise des terres distribuées dans
le cadre de projets de développement mais qui n’ont pas été mises en valeur, la mise en
place d’une politique de villagisation qui entraîne le déplacement des populations vers les
lieux de regroupement, etc. Il faut aussi une vision globale du problème foncier qui ne
peut se limiter à la résolution des conflits actuels, mais qui doit s’inscrire dans une
politique générale de lutte contre la pauvreté. La question foncière risque d’alimenter les
conflits, en tous cas de mettre en cause la paix sociale.

Il y a un besoin certain de créer un service de coordination ou d’organiser une refonte

des compétences ministérielles en fonction des capacités en ressources humaines de
chaque ministère et des tâches à accomplir. Certains conflits peuvent ainsi être évités.

1.5.1 Conflits nés du non respect de la loi

De nombreux conflits fonciers naissent du non respect de la loi et de la faiblesse des
institutions chargées de prévenir ou de régler les conflits. Il est reproché au système
judiciaire sa lenteur mais aussi une certaine corruption. La corruption et la faiblesse des
institutions transparaissent dans certains cas, notamment la non exécution des jugements
rendus, l’utilisation des terres à des fins non prévues dans le contrat d’acquisition ou
l’occupation illégale des terres domaniales. Le code foncier prévoit les procédures
d’acquisition et l’autorité compétente. Les personnes qui ont acquis des terres par d’autres
voies peuvent être privées de leurs droits mal acquis et recevoir s‘ils sont de bonne foi
une indemnité équivalente à la valeur ajoutée. Mais certains acquéreurs disposeraient
d’appuis importants ou d’autorité pour ne pas remettre les biens acquis illégalement. La
corruption naît principalement de la situation économique fort difficile pour les
fonctionnaires chargés de la question foncière qui trouvent une opportunité d’arrondir
les fins de mois avec les ressources de la corruption. Un service de lutte contre la
corruption a été mis en place avec l’aide de la coopération belge mais il risque de ne
pas être efficace si la situation salariale des fonctionnaires ne s’améliore pas.

18
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

1.5.2 Conflits nés des faiblesses des institutions

Les institutions semblent incapables de sanctionner certaines violations de la loi,
notamment les occupations illégales des terres domaniales et la spoliation des biens
d’autrui par des autorités haut placées ou par des personnes politiquement importantes. Le
renforcement des institutions est une garantie pour rétablir la légalité et imposer le règne
de la loi. Le service des titres fonciers n’a ni les moyens humains ni les moyens matériels
de poursuivre les infractions en matière foncière sur le territoire national.

On relève certaines discriminations au sein de la population, qui sont nées des traditions
et qui ne sont pas sanctionnées. Ces discriminations sont à l’origine de la marginalisation
de certaines catégories de la population, notamment les Batwa (Ubugererwa) et les
femmes, qui sont souvent privés du droit d’accès à la propriété. Il existe également des
personnes sans terre, notamment les enfants nés en exil et incapables de déterminer leurs
origines, les enfants nés de ménages polygamiques sans possibilité d’accès à la terre, les
enfants de la rue, les enfants sans père qui ne peuvent pas s’intégrer dans la famille
maternelle, les enfants abandonnés, les orphelins privés de leurs terres, etc. La rareté des
terres risque de grossir le nombre des sans terre et marginaliser un peu plus cette
catégorie. La reprise des terres illégalement occupées peut permettre à l’Etat de les
redistribuer aux nécessiteux.

1.5.3 Conflits nés de l’absence de coordination des intervenants dans les conflits
fonciers
Il existe plusieurs intervenants dans les conflits fonciers : les tribunaux de résidence, les
ONG, les autorités administratives et politiques, les conciliateurs coutumiers,
abashingantahe. La coordination des actions menées est inexistante. Personne n’a pu
analyser les solutions proposées par les uns et par les autres et acceptées par les
bénéficiaires pour en tirer des enseignements sur la meilleure approche à proposer à tous.
Chaque intervenant poursuit sa mission sans aucune coordination avec les autres.

Il existe notamment un conflit latent entre les élus locaux et les Bashingantahe dans la
résolution des conflits. Alors que jusque 1993, les Bashingantahe jouissaient d’une totale
confiance des populations, la situation semble avoir évoluée. L’honorabilité de certains
Bashingantahe est entamée. Les élus locaux veulent consolider leur avantage d’élus et
rendre justice à la place des Bashingantahe. Une collaboration entre les deux est pourtant
nécessaire comme l’exige la loi communale. Une précision des compétences des uns et
des autres peut réduire la tension entre les deux institutions qui existe dans certaines
régions.

1.5.4 Conflits nés de la mauvaise gouvernance et de l’absence d’Etat de droit

Les conflits fonciers liés au rapatriement subsistent dans les provinces de Bururi et de
Makamba et sont principalement nés d’une initiative de l’Etat qui a demandé aux
populations des collines de venir occuper les terres vacantes dans la plaine après l’exil
des occupants en 1972. L’Etat devrait prendre ses responsabilités et réparer les
dommages causés. Une bonne gouvernance aurait permis d’éviter ce problème. La
sortie du conflit va sans doute permettre aux autorités de trouver une solution durable à
ce problème épineux.

Mais les solutions proposées dans les conflits en cours sont insuffisantes pour asseoir
définitivement la paix sociales. Il existe un lien certain entre une solution durable de la
question foncière et le développement du Burundi. Nous faisons notre le constat fait par

19
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

le Ministère de l’Agriculture « La pression démographique qui, liée au régime social de

succession, provoque l’atomisation et la surexploitation des propriétés familiales et
limite les possibilités pour les agri-éleveurs, d’accroître la production agricole par
l’extension des superficies cultivées. Elle est aussi la cause de la baisse du potentiel
fertilité des terres et au déclin de l’élevage traditionnel axé sur le modèle extensif. Si
les systèmes de production ne changent pas, le pays s’enfonce progressivement vers
une crise foncière sans précédent, une détérioration des ressources naturelles (forêts
naturelles, boisements artificiels, espaces pâturables, etc.) et une insécurité
alimentaire 21 . »

1.6 Conclusion partielle

La gouvernance foncière actuelle au Burundi montre des insuffisances et des faiblesses

institutionnelles. Il faudrait pour définir un cadre légal et une politique foncière
appropriés et organiser les institutions pour qu’elles répondent aux défis de la
problématique foncière.

La réforme foncière en cours d’élaboration propose de mettre en place un seul

ministère chargé de la terre, qui se chargé des questions foncières. Deux étapes ont
déjà été franchies : l’adoption d’une lettre de politique foncière le 18 septembre 2008
qui reprend globalement des principes permettant de résoudre les conflits existant mais
ne semble pas insister sur la sécurisation foncière, source principale de ces conflits. Un
projet de code foncier est également en chantier.

Le Gouvernement burundais a également adopté une lettre de politique nationale

d’habitat et d’urbanisation en date du 18 avril 2008 qui vise à doter le pays d’une
armature urbaine équilibrée, bien structurée et permettre à chaque burundais d’accéder
à un habitat et à des services de base de qualité. L’Etat entend allouer les ressources
nécessaires et assurer une décentralisation de ses services pour les rendre plus
efficaces.

Pour y parvenir le gouvernement devra lutter contre la corruption reprochée aux

services fonciers et adapter les procédures de sécurisation foncière pour les rendre
accessibles à la population. Dans le cas contraire, les pratiques populaires vont
survivre et constituer un obstacle à l’application de la nouvelle législation.

21
Ministère de l’Agriculture, Plan de relance et de développement durable du secteur agricole (2006-
2010), décembre 2005, p. 25.

20
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

2. République du Congo
Le Congo (Brazzaville) ou la République du Congo a une superficie de 342.000 Km2.
Sa population est estimée en 2007 à 3.768.000 habitants. La densité de la population
est très faible, soit 11,5 habitants au Km2.

Le Congo sort d’une guerre civile, il a mis en place un régime républicain considéré
aujourd’hui comme un régime démocratique. La Constitution de 2002 reconnaît le
multipartisme et la séparation des trois pouvoirs.

Même si le pays est assez large au regard du nombre de ses habitants, il connaît des
problèmes fonciers liés notamment à l’accès à la terre, à l’insécurité des droits fonciers
et au dualisme juridique. L’occupation irrégulière du domaine public de l’Etat
constitue aussi une question d’actualité.

La loi n° 17-2000 du 30 décembre 2000 définit le régime de la propriété foncière, mais

le sol congolais est toujours soumis au dualisme juridique : droit coutumier- droit écrit
d’origine française. En juin 2006, il a été institué une commission ad hoc de
reconnaissance des droits fonciers coutumiers.

2.1 Existence d’une législation applicable

Le Congo a adopté des lois en matière foncière, qui, si elles étaient appliquées,
peuvent garantir un bon fonctionnement des institutions dans ce domaine. Il y a ainsi :
• La Loi n°17-2000 du 30 décembre 2000 portant régime de la propriété foncière ;
• La Constitution la république de Congo du 22 décembre 2001 ;
• La Loi n° 9-2004 du 26 mars 2004 portant code du domaine de l'Etat ;
• La Loi no l0-2004 du 26 mars 2004 fixant les principes généraux applicables aux
régimes domanial et foncier ;
• La Loi no l0-2004 du 26 mars 2004 portant procédure d'expropriation pour cause
d'utilité publique ;
• Le Décret n° 2006-255 du 28 juin 2006 portant institution, attributions composition
et fonctionnement d’un organe ad hoc de reconnaissance des droits fonciers
coutumiers

2.2 L’administration foncière

A côté de cette législation qui couvre tous les domaines, il existe des décrets
d’attribution de compétences aux différents services de l’Etat. La répartition des
compétences semble logique : elle se base sur les domaines d’intervention (terre, forêt,
hydraulique) mais aussi sur les échelons administratifs.

2.2.1 Les responsabilités politiques et administratives sur la terre

En matière de réforme foncière, le Congo a mis en place un ministère chargé de la
réforme foncière et de la préservation du domaine public (décret n° 2006-180 du 10
mars 2005 relatif aux attributions du ministre de la réforme foncière et de la
préservation du domaine public, Journal Officiel de la République du Congo, 8-14
mars 2005, p. 743). Ce Ministère a notamment pour attributions :
• « Elaborer les règles et les normes relatives aux domaines de sa compétence et
veiller à leur application ;

21
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

• Elaborer, conduire et évaluer la politique nationale en matière de cadastre et de

gestion foncière ;
• Orienter, coordonner et contrôler l'activité des administrations, des organismes et
établissements publics places sous son autorité ou sa tutelle ;
• Elaborer et mettre en œuvre les plans et les programmes de développement relatifs
aux domaines de sa compétence et veiller a leur exécution ;
• Coordonner les interventions des différents partenaires nationaux et
internationaux en matière d'action foncière ;
• Préparer et mettre en œuvre avec les autres ministères intéressés, la réforme
foncière. »

En matière de la préservation du domaine public, le Ministère est chargé de :

• « Elaborer la législation et la réglementation relatives à la préservation du
domaine public ;
• Elaborer et mettre en œuvre les plans et programmes de développement relatifs
aux domaines de compétence et veiller à leur exécution ;
• Elaborer et constituer le fichier des biens constitutifs du domaine public ;
• Coordonner les interventions des différents partenaires nationaux et
internationaux dans la préservation du domaine public ;
• Assurer la préservation du domaine public de 1'Etat. »

Ce Ministère a autorité sur tous les services du Ministère et exerce la tutelle sur les
services placés sous sa responsabilité. Il aura ainsi la tutelle de la Commission chargée
de reconnaître les droits coutumiers.

2.2.2 Les commissions de régulation dans les questions foncières

Dans chaque département et dans, chaque commune, est organisé une commission
chargée de la reconnaissance des droits fonciers coutumiers (décret n° 2006-255 du 28
juin 2006). La commission est chargée notamment de reconnaître les droits coutumiers
et de dresser un procès-verbal, d’enregistrer les droits coutumiers et d’en délivrer des
certificats provisoires, de recevoir les requêtes en contestation.

La composition de la commission montre la volonté d’implication de tous les services

ayant un impact sur le foncier, ce qui peut garantir sa mise en application. Il y a ainsi
un représentant de l’administration départementale, de l’aménagement du territoire, de
l’urbanisme, de l’hydraulique, des travaux publics, de l’économie forestière, du
ministère de l’agriculture et de la pêche et des impôts. Dans l’état actuel il est
impossible de vérifier les performances de la commission. Une étude sur la politique
foncière en Afrique centrale affirme que : « Il existe un cadre législatif et
réglementaire pour la gestion foncière. Cependant, la réalité sur le terrain contraste
souvent avec les textes. Quand bien même la législation foncière existe, il est difficile
de conclure à une politique foncière formellement élaborée et appliquée. »

Mais les décisions de la commission sont susceptibles de recours devant le juge, ce qui
est une garantie de bonne administration.

Le décret n° 2006-256 du 28 juin 2006 portant institution, attributions composition et

fonctionnement d’un organe ad hoc de constatation des droits fonciers coutumiers crée
au niveau des districts et des arrondissements une commission dont les attributions
sont les suivantes:

22
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

• « Constater les droits coutumiers

• Limiter les fonds de terre ;
• Établir les servitudes traditionnelles ;
• Établir les servitudes publiques ;
• Fixer le régime et les modalités d’accès et d’utilisation des points d’eau de toute
nature après consultation des services techniques hydrauliques ;
• Intervenir en cas de conflit entre droit coutumier et titre issu d’un régime légal en
vigueur »

Ainsi la répartition des services à tous les échelons devrait favoriser une approche
participative, en faisant constater les droits par ceux qui les vivent au quotidien. Ceci
devrait permettre le règlement du conflit permanent, droit écrit – droit coutumier, qui
semble insoluble dans d’autres pays qui ont privilégié un droit par rapport à un autre.
Alors que la difficulté de faire constater les droits coutumiers relève principalement de
la preuve, le décret laisse aux parties la liberté de la preuve. « La preuve des droits
coutumiers peut être apportée par tout moyen de nature à en établir la réalité et
susceptible d’être considéré comme déterminant (art. 5) ». Les parties peuvent ainsi
exhiber les livrets de propriété, les actes sous seing privé, etc.

Le Ministère de la réforme foncière a mis également en place une commission de

conciliation en cas d’expropriation pour cause d’utilité publique (Décret n° 2005-514
du 26 octobre 2005 portant composition et fonctionnement de la commission de
conciliation en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique, JORC, n° 40-
2005, p. 1740). La démarche rencontre les préoccupations quotidiennes de conciliation
et permet de faire accepter les mesures adoptées pour protéger l’intérêt général. Et
même dans ce cas, la personne impliquée dans le conflit peut refuser les résultats d’une
conciliation et saisir le juge.

2.3 Les faiblesses dans la gouvernance foncière

Cette volonté politique semble trahie par une exploitation des zones forestières qui
tiendrait peu compte des intérêts de la population alors que cette zone ne devrait pas
échapper aux mesures de conciliation adoptée.

« Les populations locales n’ont pas ou peu de droits fonciers sur la forêt dont ils
dépendent. Les politiques de développement, souvent imposées par les créanciers
multilatéraux et bilatéraux et mises en œuvre par des gouvernements faibles et parfois
corrompus, allouent de larges espaces forestiers à des sociétés forestières pour
l’extraction du bois, ces sociétés étant elles-mêmes souvent corrompues. L’équilibre
du pouvoir en ce qui concerne l’utilisation de la forêt, son aménagement et les droits y
afférents, tend à s’éloigner encore davantage des intérêts des populations locales,
pour pencher du côté des intérêts privés, représentés par quelques sociétés
transnationales. Dans un tel contexte, les possibilités d’encourager le développement
local, apportant des bénéfices à long terme aux communautés locales tout en
sauvegardant l’équilibre écologique des forêts, sont rarement prises en compte. Dans
le pire des cas, de telles opportunités disparaissent avec la dégradation des ressources
forestières. 22 »

22
Vue d’ensemble de la région : [Link]

23
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Cette observation sur la gouvernance insuffisante est également reprise par Greenpeace
et par l’association les Amis de la Terre à l’occasion de la conférence sur la
biodiversité, science et gouvernance tenue à Paris (24-28 janvier 2005) : "Les Etats
minés par la corruption ou émergeants à peine de conflits choisissent majoritairement
la voie d'un profit à court terme et non redistribué à la nation. Dans les forêts,
l'opacité, l'absence de gouvernance et l'impunité règnent en maître. Les peuples et les
forêts du Bassin du Congo en subissent les conséquences les plus dramatiques. Mais
c'est toute l'humanité qui est concernée par le pillage de son patrimoine." (Illanga
Itoua, chargée de campagne Forêts africaines pour Greenpeace France)

Mais il existe des projets dans lesquels la population est totalement partenaire dans la
gestion foncière notamment la Concession de Kabo qui a reçu une certification de
FSC 23 . L’approche participative serait pratiquée également dans le cadre de la gestion
des ressources naturelles au niveau du parc national de Conkouati-Douli au sud-
Congo. « Le COGEREN (Comité de Gestion des Ressources Naturelles de du parc de
Conkouati-Douli) grâce à l'encadrement d'un anthropologue (UICN) a signé en 1999
avec les autorités Sous-préfectorales, le Ministère de l'Economie Forestière une charte
portant sur la cogestion des ressources naturelles du parc. 24 »

Il aurait fallu une visite sur terrain pour comprendre le fonctionnement des institutions
et vérifier l’application effective des lois dans le domaine foncier. Une étude sur la
gestion des espaces protégés revient sur la participation de la population et des
autorités coutumières dans la gestion de la terre et pose le problème de l’efficacité des
mesures prises face à la réalité africaine de la gestion des espaces: « La difficulté à
impliquer l'ensemble des acteurs au processus de négociation, plus particulièrement
ceux, parmi les autorités coutumières, à qui incombent les questions essentielles et
incontournables de l'accès à la terre et à ses ressources. Pourquoi certains
responsables locaux ne sont-ils pas impliqués dans le processus de gestion
participative ? Comment procéder pour résoudre ce problème et promouvoir des
actions plus conformes à la fois aux attentes foncières des populations et aux objectifs
écologiques de la conservation au travers de la gestion participative ? Telles sont les
questions soulevées ici, questions auxquelles nous tenterons de répondre en analysant
certains aspects particulièrement complexes en matière de gestion : la difficulté à
saisir correctement la mobilité au sein des dynamiques locales d'exploitation des
ressources naturelles ; la difficulté à identifier l'ensemble des acteurs clé étant donné
que certains d'entre eux ne se trouvent pas en permanence en périphérie de l'AP ;
enfin, la toute aussi grande difficulté à considérer que des étendues apparemment
vides correspondent néanmoins à des espaces socialisés et qu'il s'agit de poser
clairement ces questions sur la table de négociation avant qu'elles ne se transforment
en bombes à retardement dans les relations entre les promoteurs de la conservation et
les populations… 25 ». Ce conflit entre les droits traditionnels et le droit importé est
permanent dans tous les pays étudiés.

23
Björn Roberts, Directeur des communications, Tropical Forest Trust, L’heure du repas: dans une
tribu de Pygmées provisoirement établie dans la concession de Kabo, OIBT Actualités des Forêts
Tropicales 14/2 2006.
24
Dr Norbert Gami, droit coutumier et création du sanctuaire Lossi «Congo», voir
[Link]
25
Aurélie BINOT et Daou Véronique JOIRIS, Règles d'accès et gestion des ressources pour les acteurs
des périphéries d'aires protégées : foncier et conservation de la faune en Afrique subtropicale,
[Link]

24
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

La corruption est reconnue comme l’un des freins à la bonne gouvernance. Elle semble
présente dans les rouages administratifs. Des actions sont menées pour lutter contre la
corruption, mais il reste à attendre les résultats pour juger de leur efficacité. Le 28 mai
2008 la Commission nationale de lutte contre la corruption, la concussion et la fraude
(CNLCCF) et l'Observatoire anti-corruption, ont lancé des actions de sensibilisation de
la population congolaise sur les dangers de ces phénomènes. Ce programme est
soutenu par le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Cette
action se déploie à Pointe-Noire, Nkayi, Dolisie, dans le sud du pays, et Ouesso (nord)
(Agence PANA, Brazzaville, 28 mai 2008). Comme dans la plupart des pays de
l’Afrique Centrale, les lois ont été adoptées mais elles ne suffisent pas pour soutenir et
promouvoir une bonne gouvernance foncière. Il faut une volonté politique bien
affirmée, des services administratifs fonctionnels et une participation plus effective de
la population à la gestion foncière.

2.4 Conclusion partielle

La volonté de mise en place de structures légales et administratives ne rencontre pas la

pratique des exploitations à outrance des zones forestières. On a le sentiment que
l’exploitation ne tient compte ni des intérêts des populations locales, ni de leur avis.
Mais faute d’une administration foncière performante, les structures parallèles
développées par les communautés locales continuent de fonctionner notamment pour
la constatation des droits coutumiers sur la terre. C’est en rapprochant la législation des
pratiques de la population qu’elle a des chances de s’appliquer.

La lutte contre la corruption devrait favoriser une meilleure application des lois et
règlements en vigueur et améliorer la gouvernance foncière.

25
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

3. Cameroun
Une fiche établie par les organisateurs de l’atelier sur les politiques foncières en
Afrique centrale présente de manière correcte le Cameroun. Le Cameroun est couvre
une superficie de 475 000 km2. Sa population estimée à 17 millions d’habitants en
2005 avec une croissance moyenne de 2,8%/an ; elle devrait atteindre 20 millions en
20. L’accroissement de la population urbaine, a été évalué à 5,6% par an pour la
période 1988-1995. Actuellement d’un peu plus de 50%, on estime que la population
urbaine, due à l’exode rural, pourrait atteindre 60% en 2010 dans les grandes villes. La
ville camerounaise est caractérisée par une densification excessive tant des zones
inconstructibles que du périurbain non structuré. Les dysfonctionnements dus à
l'occupation illégale de l'espace urbain ont été favorisés par l'insuffisance de l'offre de
parcelles équipées (80 % du marché foncier contrôlé par des filières informelles).
(Profil du Cameroun, établi dans le cadre de la conférence sur la politique foncière en
Afrique centrale).

Le Cameroun présente une grande diversité de zones climatiques qui, couplée avec une
non moins grande diversité géologique et topographique, dote le pays d’une grande
variété de régions écologiques et donc de ressources naturelles.

Les terres arables sont estimées à environ 7,2 millions d’hectares, mais seulement 1,8
millions d’hectares sont effectivement cultivées, soit 26% de l’ensemble. Pendant près
de trente années, la croissance du Cameroun a été tirée par les exportations des
matières premières d’origine agricole. En effet, les exportations du secteur rural
représentaient environ 55% des recettes d’exportation du pays. Malgré la crise
économique des années 1985-1995 qui s’est manifestée notamment par la chute
drastique des prix des principaux produits agricoles sur le marché international (café,
cacao, coton, etc.), la contribution du secteur agricole au PIB reste très appréciable
puisqu’elle se situe encore autour de 20%. Par ailleurs, le secteur rural reste encore le
plus grand pourvoyeur d’emplois productifs, puisqu’il utilise au moins 59% de la
population active, et assure un rôle irremplaçable dans la création des revenus dans les
campagnes.

La zone des forêts tropicales couvre un vaste espace de plus de 19 millions d’hectares
comprenant diverses formations forestières. Au Cameroun, la proportion de forêts
dégradées et fragmentées par rapport à la superficie forestière du pays est très élevée
(27,5%).

La dégradation du patrimoine forestier, le taux de déboisement de 0,9% par an est l’un

des plus élevé d’Afrique. La gestion environnementale de l’exploitation forestière est
très peu développée huit ans après la mise en vigueur de la Loi-cadre parce que ces
préoccupations sont toujours considérées comme des formalités administratives
secondaires. La mise en œuvre des plans d’aménagement durable des exploitations
forestières prévus par la loi présente un très important retard. L’exploitation illégale
des ressources, notamment de la faune, s’amplifie.

Nous examinerons d’abord les lois applicables pour apprécier leur adéquation à la
situation, ensuite les institutions chargées de la gestion foncière, et enfin les lignes de
force et les faiblesses des institutions chargées des questions foncières ainsi que les

26
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

problèmes relevés dans les écrits sur le pays qui peuvent mettre en cause la bonne
gouvernance.

3.1 Existence d’une Législation foncière

3.1.1 Législation foncière

Le régime foncier est régi par l’Ordonnance N° 74-1 du 06 Juillet 1974 sur le régime
foncier et domanial et les procédures d'expropriation pour cause d’utilité publique, elle
a été complétée par la Loi n° 85-09 du 04 juillet 1985 et le Décret 76-165 du 27 avril
1976, sur les conditions d'obtention des titres fonciers. Elle a été modifiée et complétée
par le Décret n° 2005/481 du 16 décembre 2005 qui reconnaît à l’Etat la prérogative
d’être « le gardien de toutes les terres. Il peut, à ce titre, intervenir en vue d’en assurer
un usage rationnel ou pour tenir compte des impératifs de la défense ou des options
économiques de la nation ». Il y a enfin la Loi N° 2004/003 du 21 avril 2004 régissant
l'urbanisme au Cameroun qui comporte des dispositions relatives au Plan d’Occupation
du Sol, au Plan d’Aménagement Foncier et des dispositifs relatifs aux lotissements.

Le décret n°2005/481 du 16 décembre 2005 a modifié l’ordonnance du 6 juillet 1974 et

permis une généralisation de la propriété et une sécurisation des droits fonciers. Mais il
semble que la réalité et à la complexité de la question foncière permettent de douter de
la mise en œuvre des réformes entreprises. En effet la réforme ne tient pas compte des
droits fonciers coutumiers, pourtant légitimés par les populations. Les collectivités
traditionnelles veulent maintenir les droits coutumiers sur la terre. Comme partout en
Afrique Centrale, l’adoption des lois ne traduit pas leur application effective.

3.1.2 Législation relative à l’eau

Le régime des eaux est organisé par la loi n° 98-005 du 14 avril 1998. Nous
n’insisterons pas sur cette question qui n’entre pas dans notre étude sur le foncier
proprement dit.

3.1.3 Législation relative à la forêt

Le domaine forestier est régi par la loi n° 94/01 du 20 Janvier 1994 portant régime des
forêts, de la faune et de la pêche et le décret n° 95/531/PM du Août 1995 fixant les
modalités d’application du régime des forêts et modifié par le décret n° 2000/092/PM
du 27 Mars 2000. Nous n’insisterons pas sur cette question.

3.2 Difficultés de mise en application de la loi

Le Cameroun a adopté une loi sur le régime foncier mais elle est fort critiquée,
notamment à cause de son inadéquation aux droits vécus par la population, ce qui
risque d’hypothéquer sa mise en application. Les désaccords proviennent d’abord
d’une vision différente de la terre : « pour l’Etat, la terre est un instrument de
développement économique et social. Il a besoin de vastes domaines pour la
réalisation de ses objectifs économiques, mais aussi, pour inciter les populations à la
mise en valeur ultime condition pour accéder au "sésame" que représente le titre
foncier. Pour les collectivités traditionnelles, la terre est un élément de cohésion
tribale, la généralisation de la propriété privée individuelle menacerait les structures
tribales dans leurs fondements, étant donné que le groupe tribal est considéré comme
"le berceau des droits fonciers individuels et collectifs". Pour les populations en
général, le titre foncier est inconnu de certains, boudé par d’autres, à cause de la

27
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

longueur excessive de la procédure d’obtention, de la corruption qui le gangrène, et

tous genres de fraudes qui entourent sa délivrance. 26 ».

En effet la terre n’est pas seulement une valeur économique, elle est aussi une valeur
culturelle et religieuse à laquelle la population est attachée. L’Etat a créé un domaine
national dans toutes les terres non appropriées au nom de l’intérêt général mais qui,
traditionnellement, appartiennent à une collectivité traditionnelle. Celle-ci se croit
investie, de par la coutume, des droits de propriété que lui revendique l’Etat au nom de
l’intérêt général. Il existe un risque de conflit dans ce domaine. Il faut ajouter Voici ce
qu’en dit Robinson Tchapmeni « pour de nombreux camerounais, la terre n’est pas
seulement source d’enrichissement des propriétaires et possesseurs, elle est aussi une
source d’enracinement culturel et religieux. Lorsque quelqu’un décède, une formule
rituelle est généralement répétée dans les discours qui précèdent la mise sous terre,
celle –ci : « Que la terre de nos ancêtres te soit légère ». Cette formule qui
accompagne très souvent des occasions funestes a, au moins, le mérite de traduire
l’idée répandue de l’appartenance des terres africaines aux ancêtres. » (Robinson
Tchapmegni, ibidem).

Cette conception différente de la terre traduit l’existence de droits parallèles : un droit

traditionnel appliqué par la population et un droit imposé par le pouvoir qui peuvent
constituer un grave obstacle à l’application effective du code foncier.

Au nom de l’égalité, l’Etat veut sécuriser la propriété foncière en permettant un accès à

tous à la propriété foncière sans aucune distinction et en luttant contre les acquisitions
illégales de titres fonciers. Mais la mission risque de ne pas aboutir à cause de ce
conflit entre le droit et les pratiques populaires.

3.3 L’accès de tous à la propriété par la procédure d’immatriculation

L’Etat a décentralisé le système de conservation des titres fonciers en instituant un

service de conservation foncière au niveau de chaque province. Cette mesure est sans
doute de nature à rapprocher le requérant de l’administration en charge des affaires
foncières.

En effet, après un examen au niveau départemental par les services habilités, qui
instruit le dossier et règle d’éventuels conflits, le service technique de la province
délivre les titres et en assure la conservation. Ce service est chargé notamment de
suivre les formalités relatives à la gestion du domaine national et à l'immatriculation :
enregistrer les oppositions liées aux procédures correspondantes, rédiger les
bordereaux analytiques relatifs à toutes les inscriptions, conserver les livres fonciers et
des actes relatifs aux terrains immatriculés. Les délais de procédure de délivrance des
titres fonciers sont ramenés à cinq mois.

La propriété foncière est généralisée, elle doit faire l’objet d’une immatriculation qui
garantira les droits fonciers individuels. Cela pourrait contribuer à diminuer aussi bien
le nombre que l’intensité des litiges fonciers. Un géomètre sera chargé de constater
l’occupation ou l’exploitation de la terre à immatriculer. La population sera consultée
dans ce processus.
26
Robinson Tchapmegni, La reforme de la propriété foncière au Cameroun,
[Link]

28
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Aux termes de l’art.13 al (6) du décret n°2005 /481du 16 décembre 2005, « En cas
d’occupation ou d’exploitation effective, la commission consultative fait
immédiatement procéder au bornage de l’immeuble par un géomètre assermenté du
cadastre, en présence des riverains. Les frais du bornage sont à la charge du
requérant. » La présence de la population est bénéfique puisqu’elle permet de réduire
les malentendus qui peuvent naître des bornes non établies, des droits coutumiers mal
connus des agents de l’administration, etc.

3.4 Règlement des conflits fonciers

Les conflits fonciers sont réglés en amont par les palabres avant de délivrer les titres de
propriété 27 . C’est en effet dans les services départementaux que se tiennent ces
palpables qui permettent d’aplanir les différends avant la constitution des titres.

L’acquisition d’un titre de propriété n’est définitive que si la loi a été respectée.
Lorsqu’il a été établi frauduleusement, le ministre en charge des affaires foncières peut
procéder au retrait ou à l’annulation des titres fonciers irréguliers. Ces recours sont
limités.

Aux termes de l’article 2 du décret n°2005/481 du 16 décembre 2005 :

• « Toute personne dont les droits ont été lésés par suite d’une immatriculation n’a
pas de recours sur l’immeuble, mais seulement en cas de dol, une action personnelle
en dommage intérêt contre l’auteur du dol…
• Toutefois, le ministre chargé des affaires foncières peut, en cas de faute de
l’administration, résultant notamment d’une irrégularité commise au cours de la
procédure d’obtention du titre foncier, et au vu des actes authentiques, procéder au
retrait du titre foncier irrégulièrement délivré ».

Le ministre peut, dans certains cas bien déterminés, annuler des titres entachés
d’irrégularité (D. n° 2005-481 du 15/12/2005, art.2 al. 6 et 7):
• « Lorsque plusieurs titres fonciers sont délivrés sur un même terrain, dans ce cas
ils sont réexaminés pour déterminer le légitime propriétaire. Un nouveau titre
foncier est alors établi au profit de celui-ci ;
• Lorsque le titre foncier est délivré arbitrairement sans suivi d’une quelconque
procédure, ou obtenu par une procédure autre que celle prévue à cet effet ;
• Lorsque le titre foncier est établi en partie ou en totalité sur une dépendance du
domaine public ;
• Lorsque le titre est établi en partie ou en totalité sur une parcelle du domaine privé
de l’Etat, d’une collectivité publique ou d’un organisme public, en violation de la
réglementation ».

La décision du Ministre est susceptible d’appel devant le juge administratif. Le recours

permet un contrôle de la légalité par le juge compétent.

27
Les voisins sont les mieux indiqués à constater des droits coutumiers sur le sol. Avant d’établir un
acte, les services du département doivent questionner les voisins, les confronter à la personne qui
demande le titre et établir un constat sur le statut de la terre en question. Si un différend surgit, il doit
être réglé avant la constitution du titre et cela se fait de manière informelle suivant les pratiques
populaires. Rappelons que la palabre africaine est conciliatrice, que tout est fait pour parvenir à un
accord à l’amiable.

29
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

3.5 Conclusion partielle

Le Cameroun est doté d’une législation appropriée, d’institutions d’administration

foncière fonctionnelles, mais il se heurte à un conflit entre les coutumes et le droit écrit
qui ne peut se résoudre que par un dialogue entre les collectivités traditionnelles et les
autorités foncières. Si le conflit n’est pas résolu, on risque d’avoir une législation bien
faite mais contraire aux aspirations d’une partie de la population.

Un autre problème peut constituer un frein à l’application du code foncier à savoir la

corruption. La question semble prendre beaucoup d’importance au sein de
l’administration puisque plusieurs personnalités seraient détenues pour ce motif. Cela
est sans doute une prise de conscience sur le problème de la corruption qui risquait de
freiner les efforts faits en matière de gouvernance foncière. Le foncier serait en 14ème
position dans les domaines où la corruption est la plus forte
([Link]

30
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

4. République Démocratique du Congo (RDC)

La République Démocratique du Congo a une superficie de 2.450.000 km² et une
population estimée à environ 60.000.000 d’habitants. La surface couverte par les eaux
serait d’environ 87.000 km².

La gouvernance foncière au Congo connaît des problèmes qui ne sont pas

nécessairement connus dans d’autres pays en Afrique :
• Un pays immense avec une répartition inégale des habitants, une surpopulation à
l’Est et une densité très faible dans certaines régions. Il est impossible d’avoir une
vision commune sur les problèmes fonciers et la gouvernance foncière ;
• Un pays en guerre à l’est et au nord-est : La situation ne permet pas l’organisation
de l’administration sur toute l’étendue du territoire et l’application effective des
lois ;
• Un pays dans lequel se trouvent des collectivités tribales ou traditionnelles qui
revendiquent un droit de regard sur les terres ;
• Un conflit permanent entre la loi et les coutumes dans la gestion de la terre
notamment sur la conception de la terre qui n’est pas seulement un bien
économique mais également une valeur culturelle ;
• Les concessions forestières et les concessions minières, la création de parcs
nationaux et d’autres aires protégées poussent les populations rurales à l’exode
vers les milieux urbains. Ceci est une source de mécontentement ;
• Le pays n’a pas adopté une politique foncière au plan national, la guerre et les
problèmes d’instabilité politique favorisent la corruption qui mine non seulement
les services fonciers mais également d’autres services de l’Etat.

On peut dire que le Congo dans son état actuel ne dispose pas de structures
administratives efficaces en matière foncière. Alors que la loi s’applique les milieux
urbains pour l’octroi des parcelles, elle ne l’est pas dans le milieu rural.

4.1 La législation applicable

4.1.1 Le régime foncier

Le régime foncier est régi par la loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime
général des biens, régime foncier et immobilier et régime des sûretés, modifiée et
complétée par la loi n° 80-008 du 18 juillet 1980, (JO, n° spécial, 43ème année, 1er
décembre 2004) 28 . L’un des objectifs de cette loi était de mettre un terme au dualisme

28
Les textes régissant le domaine foncier sont les suivants :
Loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portan t régime général des biens, régime foncier et immobilier et
régime des sûretés telle modifiée et complétée par la loi n° 80 -008 du 18 juillet 1980 ;
- Ord. N° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de la loi n° 73 -021 du 20 juillet
1973 ;
- Ord. N° 74-150 du 02 juillet 1974 et arrêté n° 90 -0012 du 31 mars 1990 portants modèles de livres et
certificat d’enregistrement ;
- Ord. N° 74-149 du 02 juillet 1974 et arrêtés n° 00122 du 08 décembre 1975, 1440/000029/85 du 21
décembre 1985 portants circonscriptions foncières ;
- Arrêté n° 90-0012 du 31 mars 1990 portant modalités de conversion des titres ;
- Décret du 20 juin 1960 et ord. N° 98 du 13 mai 1963 portant mesurage et bornage des terres ;
- Décret du 20 juin 1957 portant code de l’urbanisme ;
- Arrêtés n° 012/88 du 22 octobre 1988 et n° 01388 du 14 novembre 1988 portant autorisation de bâtir ;
- Ord. N° 77-040 du 22 février 1977 portant conditions d’octroi des concessions gratuites ;

31
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

juridique droit écrit - droit coutumier. En effet, la loi du 17 juin 1959 avait reconnu les
droits coutumiers des collectivités traditionnelles sur les terres à l’exception des terres
urbaines concédées aux étrangers et régies par la loi (loi n° 59-47 du 17 juin 1959
portant organisation domaniale et foncière). Mais on se rend compte que la loi n’a pas
réussi à mettre fin au pluralisme de fait des statuts.

4.1.2 Le régime forestier

Le Congo dispose également d’un code forestier qui régit les zones forestières (loi n°
011/2002 du 29 août 2002, JO, 31 août 2002). L’exposé des motifs montre les objectifs
de la loi : le pays s’oblige à élaborer une politique forestière, à mettre en place une
structure administrative de classement et de déclassement des forêts, un cadastre
national forestier, à protéger l’écosystème et la biodiversité.

On retrouve encore cinq formes de concessions sur la forêt (art. 1 code forestier) :
• La concession de coupe,
• la concession des communautés locales,
• la concession de conservation,
• la concession de bio prospection,
• la concession à des fins touristiques ou récréatives.

Ces concessions ont des règles et un mode de gestion différents. Cette diversité exige
une gestion suivie et des structures administratives rôdées mais qui ne sont pas
actuellement fonctionnelles, notamment à cause des enjeux importants et de la
précarité du statut des fonctionnaires.

Les concessions (superficie, emphytéose et usufruit) sont faites pour une durée de 25
ans renouvelables et peuvent donner droit à tous les produits du fond nécessaires à sa
mise en valeur, à l’exclusion des mines, des carrières, des sources d’eau minérale et
des hydrocarbures. L’acquéreur a le droit de pratiquer la chasse et la pêche sur les
terres acquises, d’abattre les arbres et de les replanter. L’usage est d’une durée de
quinze ans, tandis que la location ne dépasse pas les trois ans.

4.1.3 La législation sur les mines

Il existe également un code minier qui s’applique aux concessions minières (loi n°
007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier et ses mesures d’application publiées
dans le règlement minier sous le décret n° 038/2003 du 26 mars 2003).

4.1.4 Législation sur l’eau

La réglementation relative à l’eau est également abondante 29 . Nous insisterons
uniquement sur la législation foncière.

- Décret du 06 mai 1953 portant concessions et administration des eaux des lacs et des cours d’eau ;
- L’Ordonnance-loi n°69-041 du 22 août 1969 relative à la Conservation de la Nature a été
remplacé par l’Ordonnance n°78 -190 du 05 mai 1978 portant statuts de l’Institut National pour la
Conservation de la Nature (INCN), entreprise publique dont la dénomination a été changée en Institut
Congolais pour la Conservation de la Nature (ICCN). Elle a été complétée par la loi n°75-024 du 22
juillet 1975 relative à la création des secteurs sauvegardés et la loi n°082-002 du 28 mai 1982 portant
réglementation de la chasse.
29
- Ordonnance du 1er juillet 1914 relative à la pollution et à la contamination des sources, lacs et cours
d’eau et parties des cours d’eau ;
- Décret du 6 mai 1952 relatif aux concessions et à l’administration des eaux des lacs et des cours d’eau
;

32
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

4.2 Une loi foncière mais des pratiques parallèles

Aux termes de l’article 53 l’Etat est le seul propriétaire foncier : « Le sol est la
propriété exclusive, inaliénable et imprescriptible de l’Etat. » Les particuliers peuvent
obtenir une concession foncière. Ces concessions peuvent être "perpétuelles" ou
"ordinaires" ou une servitude foncière (art. 57). Les droits de propriété foncière
légalement obtenus avant la loi de 1973 sont automatiquement convertis en concession
perpétuelle pour les personnes physiques de nationalité congolaise (art. 80), à
condition qu'il y ait eu une mise en valeur effective des terres, et en concession
ordinaire pour les étrangers et les personnes morales (art 57, 61, 109 et suivants) qui
sont l’emphytéose (art 144, 148 –152), la superficie (art 141 à 143), l’usufruit (art- 132
à 140), l’usage (art 123 à 131 et 146 –147) ou la location (art144, 148 –152).

Aux termes de l’article 71, le président de la République fixe les règles de gestion de la
terre par une ordonnance. Celle-ci comprend :
• « Les règles régissant la création des circonscriptions urbaines, leur détermination
et la mise sur le marché de parcelles de terre dans ces circonscriptions ;
• Les critères qui déterminent les diverses catégories des terres, les prix, loyers et
redevances y afférents et les conditions spécifiques applicables à chacune de ces
catégories ;
• Les conditions générales de mise en valeur pour chaque catégorie de terre, si
besoin en est;
• Les conditions relatives au maintien et au changement de la destination des terres;
• Les mesures de publicité obligatoires ;
• Les critères qui déterminent la priorité pour l’obtention de concessions ;
• Les conditions relatives à l’introduction des demandes ;
• Les frais auxquels donnent lieu l’examen des demandes, l’établissement des
contrats, les annotations, les constats de mise en valeur et la délivrance des copies
de contrats et de plans ;
• Les taxes d’extraction et de prélèvements des matériaux qui ne sont pas considérés
comme des substances concessibles par la législation sur les mines et les
hydrocarbures ;
• Les formalités de résiliation, de résolution, de transferts et de renouvellement des
contrats ainsi que de renonciation. »

La concession ne peut changer de destination sans autorisation (art. 72). La loi

reconnaît les droits acquis avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. « Le titre de
propriété foncière acquis régulièrement par les étrangers, personnes physiques ou par
les personnes morales de droit public ou de droit privé zaïrois avant la publication de
la présente loi est converti, pour autant qu’il ait fait l’objet d’une mise en valeur
suffisante, en un nouveau droit réel appelé « concession ordinaire ». (art. 374)

- Décret du 6 mai 1952 concernant les servitudes relatives aux eaux souterraines, aux eaux des lacs et
des cours d’eau ainsi qu’à leur usage ;
- Ordonnance n° 52/443 du 21 décembre 1 952 concernant des mesures propres à protéger les sources,
les nappes aquifères souterraines, les lacs et les cours d’eau, à empêcher la pollution et le gaspillage de
l’eau et à contrôler l’exercice des droits d’usage et des droits d’occupation concédée ;
- Ordonnance n° 64/ 650 du 22 décembre 1958 relative aux mesures conservatoires de la voie navigable,
des ouvrages d’art et des installations portuaires ;
- Ordonnance n° 74/ 549 du 31 décembre 1958 relative à la réglementation des cultures irriguées

33
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Théoriquement, les concessions sur les terres sont faites suivant leur importance, elles
sont de la compétence du législateur pour les blocs de terres rurales, égaux ou
supérieurs à 2000 Ha et pour les blocs de terres urbaines égaux ou supérieurs à 100 Ha
; elles sont validées par un décret du Président de la République pour les blocs de
terres rurales supérieures à 1000 Ha et inférieures à 2000 Ha et pour les blocs de terres
urbaines supérieures à 50 Ha et inférieures à 100 Ha, par le ministre ayant les affaires
foncières dans ses attributions, pour les blocs de terres rurales de plus de 200 Ha
n’excédant pas 1000 Ha et pour les blocs de terres urbaines de plus de 10 Ha mais
n’excédant pas 50 Ha et par le Gouverneur de province pour les blocs de terres rurales
égaux ou inférieurs à 200 Ha et pour les blocs de terres urbaines égaux ou inférieurs à
10 Ha.

4.3 Une loi foncière mais une insécurité foncière sur les terres rurales

Les terres occupées par les communautés locales et exploitées "individuellement ou

collectivement, conformément aux coutumes et usages locaux" deviennent des terres
domaniales (art. 385 et 386) 30 . L’Etat s’approprie ainsi les terres appartenant aux
collectivités traditionnelles et hypothèque la mise en application de la loi foncière en
milieu rural. Mais en vertu de l’article 388, les communautés locales exercent les
droits de jouissance sur les terres rurales et ont qualité d’ester en justice, si les droits
sont violés. Pourtant ces droits sur les terres détenues en vertu du droit coutumier ne
sont constatés par aucun titre, l’Etat les distribue à des tiers sans tenir compte du droit
des détenteurs coutumiers, ce qui est une source de conflit. La loi prévoyait l’adoption
d’une ordonnance présidentielle qui est toujours attendue (art. 389).

Une enquête réalisée par le Ministère des travaux publics en 1999 sur les modes
d’acquisition des parcelles dans la ville de Kinshasa aurait montré que l’Etat n’a donné
que 26,73 pourcent des parcelles, les autres étant achetés à des particuliers ou aux
chefs coutumiers, ce qui va à l’encontre du prescrit de la loi en ce domaine. On
constate que l’Etat ne peut efficacement répondre aux demandes de parcelles urbaines
et assumer son rôle dans la gestion sans pouvoir disposer des parcelles et de la maîtrise
de leur attribution.

Les occupants des parcelles disposent soit d’un contrat de location pour les terres des
particuliers, d’un contrat d’occupation provisoire ou d’un certificat d’enregistrement.
Théoriquement les différends opposant le concessionnaire et les communautés locales
font l’objet d’une tentative préalable de règlement amiable par un comité ad hoc de
règlement des conflits mis en place à l’initiative de l’administration locale mais il est
aussi possible de recourir aux tribunaux.

30
« Article 387 :
Les terres occupées par les communautés locales deviennent, à partir de l’entrée en vigueur de la
présente Loi, des terres domaniales.
Article 388 :
Les terres occupées par les communautés locales sont celles que ces communautés habitent, cultivent ou
exploitent d’une manière quelconque – individuelle ou collective – conformément aux coutumes et
usages locaux.
Article 389 :
Les droits de jouissance régulièrement acquis sur ces terres seront réglés par une Ordonnance du
Président de la République. »

34
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Le code forestier prévoit un règlement non juridictionnel des litiges dans l’hypothèse
du conflit résultant des servitudes de passage entre des concessions contiguës. S’il en
résulte un dommage, le concessionnaire lésé autorisé à saisir l’administration pour
chercher une solution amiable (article 103). A défaut d’une solution à l’amiable, le
différent soumis à une commission ad hoc composée d’un représentant de l’autorité
administrative locale, d’un représentant de l’administration chargée des forêts, d’un
représentant des associations des exploitants et d’un représentant désigné par chacune
des parties en conflit (article 104). La partie non satisfaite de la décision garde
néanmoins la possibilité de porter le litige devant les juridictions de droit commun.

4.4 La gestion des terres

La gestion des terres dans les circonscriptions urbaines revient au Président de la

République ou à ses délégués, les gouverneurs de provinces ou le Ministre ayant les
affaires foncières dans ses attributions pour le cas de Kinshasa. La centralisation de
l’administration foncière dans les mains de la présidence et des gouverneurs ne traduit
pas un contrôle effectif sur le sol.

Malgré les dispositions légales qui octroient des droits sur la terre à l’Etat, l'autorité
coutumière garde un rôle incontournable en matière de distribution de terres. Avec la
complicité des autorités administratives, et grâce à l’indétermination des droits
fonciers coutumiers en l’absence d’une réglementation écrite et précise en ce domaine,
les chefs traditionnels vendent ou attribuent des terres sans sa référer aux autorités
administratives habilitées. « Les chefs fonciers coutumiers sont bien présents -et même
incontournables- sur le terrain, dans les processus réels d'affectation des terres. Ils
jouent en effet un rôle déterminant dans les enquêtes préalables aux concessions. De
plus, dans beaucoup de cas, c'est avant même cette enquête préalable qu'ils
interviennent: les demandeurs de concessions demandant souvent d'abord l'accord des
chefs de terre traditionnels de la zone, avant de s'adresser à l'administration. 31 »

Ceci crée une situation tolérée politiquement mais difficile à gérer eu égard à la
multiplicité de pratiques et à l’importance conflits

Dans les zones où la pression démographique est forte, notamment à l’Est du Congo, la
volonté d’occupation des terres entraîne des conflits fonciers qui vont jusqu’à des
violences sanglantes faute d’une structure fiable et non corrompue de gestion foncière.
Le passage d’un droit de propriété collective vers l’individualisation du droit de
propriété crée une situation conflictuelle à laquelle s’ajoute le flou juridique sur le
statut des terres grevées de droits coutumiers et une tendance à marginaliser la
production paysanne vers une production agro-industrielle 32 .

31
Paul Mathieu et Tshamala Kazadi, quelques aspects des législations et pratiques
foncières actuelles au zaïre, Ambiguïtés et enjeux pour les politiques agricoles,
Mondes en Développement, 1990, T. 18, n° 69, pp. 55-61.
32
Voir P. Matthieu et T. Kazadi, Quelques aspects des législations et pratiques foncières actuelles au
zaïre AMBIGUÏTES ET ENJEUX POUR LES POLITIQUES AGRICOLES, Mondes en Développement, 1990, T. 18,
n° 69, pp. 55-61 ; Voir version feuilles volantes, p. 7

35
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Nous faisons notre cette conclusion reprise dans l’analyse de P. Mathieu et T. Kazadi :
« L'absence de l'ordonnance spécifiant l'article 387, ainsi que celle de tout système
d'enregistrement écrit de ces droits rend ceux-ci hautement incertains et vulnérables à
l'égard de toute concession de terres 'coutumières' qui se ferait dans les formes et
procédures légales. La complexité et la lourdeur et les coûts de ces procédures -y
compris "coûts de transaction officieux" éventuels- les rendent en effet inaccessibles et
inattaquables pour les petits paysans, et ceux-ci , sans aucun titre écrit, sont encore
plus sans défense lorsqu'il y a collusion des chefs coutumiers -consultés lors de
l'enquête de vacance et même souvent avant celle-ci avec l'administration et/ou avec
les demandeurs de concession foncière (souvent d'origine urbaine, disposant de
revenus monétaires et du "pouvoir de corrompre"). Comme le signale KATUALA, à
propos d'une zone du Nord-Kivu, les petits paysans, sans possibilité de recours
efficace auprès des juridictions coutumières comme modernes, "se trouvaient ainsi
abandonnés à la merci du plus instruit et du plus fort...Voilà pourquoi ils
abandonneront la justice des hommes pour céder à la violence 33 "

La gouvernance foncière doit tenir compte de la corruption dans tous les domaines 34 .

La corruption semble institutionnalisée. Voici ce qu’en dit un journal de Kinshasa

(Freddy Kilubi, Le Phare, 14 janvier 2008) à propos d’un rapport de l'Organisation non
gouvernementale, Transparency International, sur le Système national d'intégrité de la
RDC :
« Selon ce rapport, le phénomène de corruption en RDC a atteint un niveau
systémique qui mérite non seulement une identification secteur par secteur ou acteur
par acteur, mais aussi une recherche approfondie des sources de cette dérive ainsi que
des motifs de sa reproduction intensive, accélérée et généralisée pendant la transition
embrassant toute la vie nationale au niveau de l'Etat, de la société et des individus.

Dans le cadre de cette étude, les manifestations de la corruption en RDC sont

regroupées ici en deux catégories distinctes pour des raisons d'analyse : la corruption
transfrontalière et la corruption interne. Cependant, cette distinction n'est
qu'artificielle car ces différentes manifestations de la corruption sont en interaction
constante, se nourrissant les unes les autres dans leurs causes comme dans leurs
effets.

La première catégorie de la corruption inclut la grande et la petite corruption et a été

documentée largement, notamment par l'Onu et par des ONG internationales, précise
le rapport. Une série de rapports de l'Onu a mis en valeur la vulnérabilité de l'Etat
congolais qui suite au conflit a subit une corruption transfrontalière grave en raison
de la déliquescence de la situation économique et politique aggravée par la guerre et
le rôle de la corruption dans la perpétuation du conflit.

33
Voir également dans le même sens KATUALA, K.K., Le phénomène de spoliation, Analyses sociales
(Kinshasa), Vol. 1, N° 5, Nov. 1984, p. 24 ; voir également dans le même sens (SALACUSE, J. W.,
1987, The National Land Law of Zaïre, in: RIDDELL, J., SALACUSE, J., TABACHNIK, D., The
National Land Law of Zaïre and Indigenous Land Tenure in Central Bandundu, Zaïre, Land Tenure
Center, LTC Research Paper 92, p. 8.
34
Voir par exemple BBC News, mercredi 31 avril 2008, 13H21 sur « country profil : Democratic
Republic of Congo « The history of DR Congo has been one of civil war and corruption. »

36
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Quant à la seconde catégorie de corruption, tout comme la corruption

transfrontalière, la corruption interne se manifeste sous forme de petite et grande
corruption, souligne le rapport. La grande corruption ou la corruption d'en haut a été
fortement décriée en RDC et est à la base des analyses qui associent corruption et
accumulation, le siphonage des ressources publiques par une « bourgeoisie d'Etat »
ou « une aristocratie politique ». (Voir aussi [Link]

Cette analyse se passe de commentaire. En dehors d’une décision énergique de

l’autorité, qui est aujourd’hui difficile à prendre dans une situation de guerre, la
gouvernance foncière ne peut s’améliorer. La corruption qui met à mal tous les
services de l’Etat restera comme l’obstacle le plus difficile à franchir en matière de
gouvernance foncière.

4.5 Conclusion partielle

Comme pour les autres pays, la gouvernance foncière au Congo (RDC) est fort
handicapée par le conflit permanent entre le droit coutumier et le droit écrit mal ou non
appliqué. L’intervention des chefs fonciers coutumiers avant toute concession permet
certes de réduire les conflits mais la corruption à tous les niveaux de l’administration
foncière réunit les chances d’une véritable sécurisation foncière. Malgré un espace
large et inexploité, la terre est un enjeu important objet de spéculation qui donne lieu à
des conflits au sein de la population. Une bonne gouvernance permettrait de sécuriser
les droits détenus, d’octroyer des terres à ceux qui en ont besoin et d’éviter ces
conflits.

Avec ses réserves en eau et en minerais de tout genre, son domaine forestier immense
et ses étendues de terre non attribuées, le Congo fait l’objet de toutes les convoitises.
Les insuffisances dans la gouvernance foncière favorisent la corruption et
l’exploitation désordonnée et met en danger les écosystèmes. La diversité des
coutumes et des pratiques fait du Congo un pays à part, un pays très riche mais dont la
population vit dans la misère.

37
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

5. Madagascar
Madagascar est un cas particulier dans la gestion foncière. La sécurisation foncière a
exigé la mise en place de structures administratives appropriées. La loi prévoit la
création de guichets fonciers communaux aptes à la délivrance de certificats fonciers
selon des procédures de reconnaissance locale, publiques et contradictoires. Réalisée
par une administration foncière de proximité, l'émission des certificats sera nettement
plus courte ; leur mise à jour sera immédiate. En outre, les communes disposeront
d'informations écrites et cartographiées pour aider à la résolution des conflits et pour
mieux organiser la collecte de l'impôt foncier.

5.1 Une Législation innovante

Loi n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixe les principes régissant les différents statuts
des terres à Madagascar. Il faut ajouter d’autres dispositions applicables 35 :
• Loi n° 2006 – 031 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non
titrée
• Arrêté n° 6820/2005 portant ouverture des opérations cadastrales dans la Plaine de
Manjorozoro, Fokontany d'Amboditononona et d'Ampasina Maningory, Commune
Rurale d'Ampasina Maningory, District de Fenoarivo Atsinanana, 4 juin 2005

La réforme foncière devait répondre aux défis suivants :

• « Un sentiment tenace d’incertitude des droits sur la terre s’est diffusé parmi les
ménages malgaches ;
• Les entreprises, nationales et internationales, manquent de garanties pour engager
des investissements à moyen ou long terme ;
• Les collectivités locales ne disposent d’aucune information pour planifier des
aménagements ou pour activer la ponction fiscale. Les communes rurales lèvent
difficilement l’impôt foncier, qui devrait pourtant constituer l’essentiel de leurs
ressources budgétaires ;
• Les tribunaux sont saturés d’affaires relevant de questions foncières. » (André
Teyssier e.a.)

35
- Loi 60.004 du 5-02-60, Relative au Domaine Privé National, 27-02-60, p.411
- Ordonnance 62.047 du portant modification de la loi 60.004 du 15-02-60, 05-10-62, p.2042
- Loi 64.026 du 11-12-64, Modifiant et complétant certaines dispositions de la Loi 60.004 du 15-
02-60, 12-12-64 p.2813
- Loi 67.029 du 18-09-67, proroge au 31-12-72 délais prévus par art. 81 modifié et complété par
art.77 et 81 (art. 77 et 81 : nouvelle procédure d'immatriculation collective dite cadastre), 23-
12-67 p.2080

- Ordonnance 72.031 du 18-09-72 Modifiant certaines dispositions de la Loi 60.004 du 15-02-60,

11-11-72

- Décret 63.256 du 09-05-63, Fixant la composition et le fonctionnement des commissions

prévues par art.20 et 27 de la loi 60.004, 01-08-63 p.1493

- Décret 64.205 du 21-05-64, Réglant les modalités d'application de la Loi 60.004, 30-05-64
p.1035

38
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

5.2 Décentralisation de la gestion foncière à Madagascar : processus, innovations

et observation des premiers effets

L’objectif visé par la loi :

• La restructuration et la modernisation des services fonciers. Cet axe consiste en la
numérisation des archives et en l’acquisition d’équipements pour les services
fonciers. Il prévoit également de repenser les compétences de l’administration
foncière pour ne conserver que leurs fonctions régaliennes et stimuler le secteur
privé en matière de topographie.
• L’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière. Ce deuxième axe porte
sur la création d’une administration foncière de proximité, le guichet foncier
communal ou intercommunal, habilité à la délivrance et à la gestion de certificats
fonciers selon des procédures locales, publiques et contradictoires.
• La rénovation de la réglementation foncière et domaniale, afin d’adapter la
législation à un principe de décentralisation et de régulariser d’anciens statuts
juridiques sans correspondance avec la réalité actuelle de l’occupation des terrains.
• Un programme national de formation aux métiers du foncier et de communication
et un Observatoire du Foncier, chargé de suivre l’avancement et les effets de la
réforme foncière.

5.2.1 La décentralisation de la gestion foncière

La réforme foncière visait la réconciliation du légal et du légitime pour rapprocher les
lois peu utilisées à des pratiques non reconnues et décentraliser la gestion foncière
pour concevoir une autre information foncière. La loi supprime la présomption de
domanialité qui crée un espace de l’Etat dans toutes les propriétés non appropriées
obligeant les habitants à établir leurs droits.

La décentralisation vise :
• La modernisation des services fonciers pour une amélioration du service public
rendu aux détenteurs de titre et la sauvegarde des archives foncières par
reconstitution et informatisation. Trois étapes sont prévues à savoir :
• la décentralisation de la gestion foncière par la création d’un service foncier de
proximité : le guichet foncier
• la formalisation et reconnaissance légale des droits fonciers non écrits par la
délivrance de certificats fonciers
• l’activation de la fiscalité des collectivités

La loi crée des guichets fonciers communaux disposant d’un centre de ressources
intercommunal informatisé. Les droits fonciers seront constatés par une Commission
de Reconnaissance Locale composée notamment des voisins et des représentants des
collectivités locales. Cette approche est assez originale, elle laisse au citoyen le droit
de participer à la gestion foncière et de veiller à ses intérêts.

Le programme national foncier est l’organisme national de mise en œuvre de la

réforme foncière.

Au niveau de la commune existe un guichet foncier, un service à charge du budget

communal, qui fonctionne avec les recettes des droits perçus pour chaque acte ou par
les ressources de la commune. Chaque commune estime les coûts de délivrance du
certificat en fonction de la catégorie du terrain, de la surface et de la zone.

39
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Teyssier explique la procédure suivie dans les guichets : « Le guichet foncier n’est pas
un dispositif unique ; il s’ajuste en proportion des ressources humaines et financières
des collectivités. Différents types de guichets fonciers sont proposés aux collectivités
selon leurs moyens, mais les procédures de certification et le service public rendu à
l’usager sont strictement identiques. La limitation des moyens des communes
handicape le travail des guichets fonciers.

La procédure de formalisation des droits fonciers passe par la descente sur terrain
d’une « Commission de Reconnaissance Locale », composée de représentants élus de
la commune et du fokonolona 36 . Cette commission est chargée d’établir un procès-
verbal enregistrant les droits revendiqués et d’éventuelles oppositions. Sur la base de
ce procès-verbal, l’agent du guichet prépare un Certificat Foncier à la signature du
maire.

Les limites des parcelles certifiées, formalisées par ce nouveau mode de

reconnaissance du droit foncier, sont systématiquement reportées, pour chaque
commune, sur un Plan Local d’Occupation Foncière (PLOF) 37 . » (Teyssier, loc. cit.).

Mais il semble que la mauvaise conservation des archives soit un premier obstacle à
l’élaboration de ce plan d’occupation.

La gestion de la propriété foncière privée non titrée est de la compétence de la

Collectivité Décentralisée de base. Dans chaque collectivité existe un Plan Local
d’Occupation Foncier. Le service foncier de la Collectivité Décentralisée tient
également un fichier d’information concernant les terrains non titrés.

5.2.2 Difficultés de mise en œuvre des guichets fonciers

Dans une étude réalisée pour la FAO par Catherine Goislard 38 , il est fait état de la
tâche à accomplir pour la mise en application du programme foncier, elle met l’accent
sur l’importance des réformes à entreprendre : « La restructuration, la modernisation
et l’informatisation des services fonciers et topographiques en raison de l’état
globalement très dégradé des documents conservés dans les services fonciers, des
ressources et moyens matériels insuffisants de ces services.

La décentralisation de la gestion foncière, par la mise en œuvre d’un dispositif

juridique et institutionnel local qui renforcera les capacités des collectivités
décentralisées et rendra les institutions d’administration foncière plus proches des
usagers grâce à la création des guichets fonciers qui délivreront des certificats
fonciers sur des terres non immatriculées mais mises valeur par le requérant.

La rénovation de la réglementation foncière et domaniale, par l’adaptation des lois au

nouveau système domanial et foncier basé sur un principe de décentralisation. Il s’agit

36
Communauté.
37
Le PLOF est une carte des statuts juridiques de la terre qui détermine les droits fonciers écrits tels
qu’ils sont conservés par l’administration foncière et domaniale : titres fonciers, terrains à statut
spécifique, dépendances du domaine public. Cette carte localise ainsi les espaces de compétence du
guichet foncier communal, à savoir les terrains relevant de la propriété privée non titrée et ceux relevant
du domaine communal.
38
GOISLARD Catherine, Questions foncières et catastrophes naturelles. Etude de cas sur Madagascar,
Rapport de Consultation FAO, 2008, pp. 40-41

40
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

aussi de concevoir une alternative à la présomption de domanialité et de concevoir des

procédures de régularisation foncière simples, peu onéreuses et légales, les certificats
fonciers (CF). Dans cette perspective, la loi de cadrage s’inscrit en amont d’une série
de lois et décrets d’application. L’information et la formation aux métiers du foncier
permettant ainsi la création ou le renforcement des compétences nécessaires à la mise
en œuvre de la politique foncière. »

La mise en application des ces réformes peut être freinée par certains facteurs difficiles
à prévoir notamment les catastrophes naturelles qui peuvent avoir un impact sur la
tenure foncière et les droits de propriété des familles affectées. Ces catastrophes
semblent fréquentes. C’est pourquoi elle propose de collecter de manière systématique
les données de terrain, pour assurer la sécurité juridique des plus démunis, souvent
victimes de ces catastrophes.

La mise en application pourrait également être freinée par le coût des procédures
d’enregistrement qui sont peu élevés mais lourds pour les plus démunis. Un autre
problème né du PLOF incomplet ou approximatif au moment de l’ouverture d’un
guichet foncier rural qui ne permet pas de déterminer avec précision les droits de
chacun sur une terre déterminée. Ces PLOF servent, selon Goislard, « d’outil à la
planification, d’une part en indiquant les zones à risques qui pourraient être déclarées
inutilisables par les autorités et d’autre part pour identifier les terres sur lesquelles
personne n’exerce de droits et qui, de ce fait, pourraient être affectées aux familles
dont les parcelles ont été touchées par les catastrophes naturelles. Le PLOF et le
Système d’information géographique qui va avec permet aussi d’avoir des données
précises sur les superficies des terrains, les détenteurs de droits, ce qui peut faciliter
les calculs pour les indemnisations en cas d’expropriation pour des raisons de
sécurité 39 . » Encore faut-il que la stratégie nationale de lutte contre les catastrophes
naturelles prévoit des procédures de récupération et de réhabilitation des terres
affectées. Les plus démunis y perdent leurs droits.

Un autre obstacle peut provenir de l’administration elle-même. La création des

guichets fonciers change les compétences de l’administration foncière et donne aux
guichets fonciers des compétences dans la reconnaissance de la propriété foncière. Il
existe un risque de résistance de l’administration domaniale traditionnelle qui perd une
partie de ses compétences laissées aux guichets fonciers, l’Etat qui perd sa capacité à
maîtriser sa politique foncière et à articuler les contributions de ses partenaires
techniques et financiers, le risque que la décentralisation profite à certaines autorités
locales, et non aux habitants. La corruption constitue un autre risque faute d’un
contrôle des bénéficiaires sur l’action des autorités chargées du foncier. « La bonne
gouvernance au niveau local repose de temps en temps sur la probité à toute épreuve
des responsables territoriaux. Toutefois, elle ne peut être garantie effectivement que
par le jeu du contrôle citoyen, exercé par les usagers, accessoirement contribuables,
sur les institutions chargées de les administrer 40 . »

39
Idem p. 45
40
Olivier Jenn-Treyer et Joseph Pouzoullic, organisations paysannes et sécurisation foncière, quelle
rationalité ?– discussion débat problématique foncière, BM, 4 mai 2006, p. 14

41
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

5.2.3 Effets de la décentralisation du certificat foncier

La remise d’un titre est faite aux individus et aux collectivités à leur demande. Les
droits de propriété reconnus par le certificat sont opposables aux tiers jusqu’à preuve
contraire. Les guichets fonciers raccourcissent les procédures d’obtention du certificat
foncier et donne la possibilité à toute la population d’obtenir ce certificat.

Le certificat foncier peut être transformé en titre foncier d’immatriculation auprès des
Services déconcentrés de l’Etat chargés de la gestion du foncier, la loi n° 2006 – 031
régit les modalités d’acquisition du titre foncier. La transformation du certificat de
reconnaissance de droit de propriété en titre foncier ne peut intervenir qu’après
bornage de la parcelle (art. 21, loi n° 2006-031) conformément aux dispositions légales
et réglementaires en vigueur, et le cas échéant après règlement définitif du contentieux.

Tout contentieux se résout au préalable par la procédure de conciliation et d’arbitrage

légalement applicable au niveau de la Collectivité concernée

L’effectivité de la décentralisation dépend de l’accomplissement d’un certain nombre

de conditions : les affaires dont le règlement appartient à l’autorité décentralisée
doivent être les propres affaires de l’institution décentralisée, distincte de l’Etat ;
l’indépendance personnelle des autorités décentralisées ; la disposition de moyens
suffisants.

La Banque mondiale a donné un appui financier pour lutter contre la corruption 41 mais
un rapport préliminaire: résumé des principaux résultats des sondages nationaux sur la
corruption a été présenté par le conseil supérieur de lutte contre la corruption (CSLCC)
en février 2006 souligne que « tant chez les ménages que chez les agents de l’État, la
corruption ne figure pas parmi les problèmes les plus graves auxquels le pays doit
faire face : les deux groupes considèrent que l’inflation et la pauvreté sont les plus
sérieux problèmes au pays. 42 » Mais la corruption serait un obstacle sérieux à l’accès
aux services publics notamment dans les services chargés des questions foncières. La
corruption minerait la confiance envers le système politique. Mais les mesures prises et
la conscience politique sur ce problème sont de nature à combattre efficacement cette
corruption.

5.3 Conclusion partielle

L’expérience des guichets fonciers inspire d’autres pays africains, notamment le

Burundi qui a initié un projet de mise en place de ces guichets. Contrairement aux
autres pays étudiés, la corruption semble réduite, mais la mise en application de la
législation rencontre d’autres problèmes, notamment l’insécurité née des catastrophes

41
WASHINGTON, USA, June 4, 2008/African Press Organization (APO)/ — The World Bank Group
Board of Executive Directors approved today a financing in an amount of US$40 million to the
Republic of Madagascar for the second Governance and Institutional Development Project (PGDI - II).
This amount will enhance and further deepen previous reforms initiated under the first Governance and
Institutional Development Project (PGDI - I), which is scheduled to close in June 2009.
42
Casals & Associates, Inc. avec la participation de Vanderbilt University et l’institut de la banque
mondiale, Evaluation sur la lutte contre la corruption à Madagascar, rapport préliminaire: résumé des
principaux résultats des sondages nationaux sur la corruption rapport présenté au conseil supérieur de
lutte contre la corruption (CSLCC) Antananarivo, Madagascar, février 2006

42
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

naturelles contre lesquelles les propriétés rurales enregistrées ne semblent pas bien
protégées.

Si la mise en place des guichets permet de réduire les procédures et de rapprocher les
services des bénéficiaires, il reste que la pauvreté ne permet pas à tous d’obtenir la
sécurisation de leur propriété. Les frais restent élevés par rapport au revenu de certains
bénéficiaires ruraux.

L’institutionnalisation de l’arbitrage au sein de la collectivité réduit les tensions

sociales et favorise un règlement des conflits acceptés.

43
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

6. Tchad
Le Tchad est situé entre 8ème et 24ème degré de la latitude Nord, et entre les 14ème et
24ème degré de longitude Est et couvre une superficie de 1.284.000 km².

Le Tchad s’étend sur le Sahara méridional, particulièrement montagneux et

volcanique, peu peuplé, domaine de l’élevage transhumant. Le Nord et le centre
représentent les deux tiers de la superficie du pays et compte environ 30% de la
population totale. Plus au Sud se trouve le Sahel où les précipitations sont plus
importantes de 300 à 600 mm. Plus au Sud encore, il y a une zone de savane où les
précipitations peuvent dépasser les 900 mm. Plus de la moitié de la population estimée
à 9.826.419 en 2007, se concentrent dans les vallées du Chari et du Logone.

Le problème foncier est particulièrement aigu dans le milieu urbain de N’djamena, où

l’exode rural fait croître la population sans que les structures d’accueil suivent.

Plusieurs problèmes se posent : d’abord il est difficile d’obtenir une information fiable
et consolidée sur la gouvernance foncière, ensuite, même si les textes de lois existent
depuis la colonisation, leur application semble difficile, enfin le pays traverse des
crises politiques et institutionnelles qui peuvent hypothéquer tous les efforts faits en
matière d’organisation administrative. La maîtrise du secteur foncier est
particulièrement difficile.

6.1 Existence d’une législation foncière

6.1.1 Les différents textes législatifs

La constitution tchadienne du 28 novembre 1960 a reconduit l’ordre juridique existant
avant l’indépendance (art. 77). Il a fallu attendre 1967 pour se doter d’une législation
nouvelle en matière foncière.

Les Dispositions anciennes :

• Décret du 28 mars 1899 modifié par en décembre 1920 fixant le régime de la
propriété foncière ;
• Décret du 4 septembre 1932 sur l’immatriculation ;
• Décret du 20 juillet 1900 et le décret du 24 juillet 1906 créant le système de
l’immatriculation et l’introduction des livres fonciers dans le cadre d’une politique
d’organisation de la propriété foncière ;
• Décret du 8 octobre 1925 consolidant les droits coutumiers en permettant aux
détenteurs de faire constater leur propriété et délivrant un livret foncier ;
• Décret du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière et domaniale ;
• Décret du 10 juillet 1956 portant application du décret du 20 mai 1955

Ces décrets ont été modifiés en 1967 :

• Loi n° 23 du 22 juillet 1967 portant statut des biens domaniaux et son décret
d’application n° 188/PR du 1er août 1967 ;
• Loi n° 24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits
coutumiers et son décret d’application n° 186/PR du 1er août 1967 ;
• Loi n° 25 du 22 juillet 1967 sur les limitations des droits fonciers et son décret
d’application n° 187/PR du 1er août 1967

44
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

La loi de 1967 prévoit l’existence d’un domaine public et d’un domaine privé. Le
principe est que tous les biens non appropriés appartiennent à l’Etat. Cette décision est
lourde de conséquence, elle donne à l’Etat des droits dans des zones grevées de droits
coutumiers, sur le sous-sol, au mépris des occupants de la surface. L’occupation d’une
propriété du domaine public se fait moyennant une permission d’occupation et un
contrat d’occupation délivré par le Ministère des Finances. L’occupant paye une
redevance annuelle. Le bien immobilier du domaine public est imprescriptible. Mais il
semble qu’un problème se pose sur les cours d’eau qui sont appropriés au vu et au su
de l’administration qui ne réagit pas 43 . On considère généralement les cours d’eau
comme un bien public inaliénable.

6.1.2 Difficultés d’application de la législation foncière : Subsistance des conflits

entre les droits coutumiers et la loi
La loi tchadienne a institutionnalisé la présomption de vacance de la propriété
foncière. Toute propriété dont l’occupant ne dispose d’aucun titre est présumée
appartenir au domaine national. Les occupants coutumiers principalement en ville ne
peuvent faire valoir leurs droits sur le sol. Ils sont simplement déplacés avec une
simple compensation en parcelle. L’Etat peut sans indemnisation et sans devoir
prouver l’expropriation pour cause d’utilité publique déplacer les occupants du sol
(Rapport du colloque précité, p. 49).

Mais en réalité les insuffisances constatées dans les services publics chargés du
domaine national laissent à la population assez d’espace libre et non contrôlé pour
continuer les pratiques de vente et d’achat. Ces insuffisances ne permettent pas
l’organisation des espaces urbains. On constate également que les chefs traditionnels
s’arrogent le droit de distribuer des terrains à bâtir y compris dans la ville de
N’Djamena sans que les autorités puissent intervenir (Rapport précité, p. 50). Il semble
aussi que des chefs traditionnels peuvent s’approprier un puits et exiger des payements
à ceux qui viennent prendre de l’eau ou empêcher tout usage par des tiers
(informations données dans l’atelier sur les politiques foncières, Yaoundé, 6-8 août
2008).

La loi prévoit que le titre foncier est définitif et inattaquable, il forme le cas échéant,
devant toutes les juridictions, le point de départ unique de tous les droits existants sur
l’immeuble au moment de l’immatriculation (art. 7, loi n° 24 du 22 juillet 1967). Une
telle disposition sans réserve peut prêter à confusion notamment dans les cas où le titre
est annulable ou établi en fraude à la loi.

6.2 Institutions chargées des questions foncières

Le ministère de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et de l’Habitat est

chargé des questions foncières, il collabore avec les le ministère des Finances et de
l’Economie et le ministère des Travaux publics et des Transports (décret n° 331 | PR |
PM | 2002). Mais la situation ne semble pas aussi claire que le prévoit la loi.

Les collectivités territoriales décentralisées disposent de compétences sur les

ressources naturelles. Les communes perçoivent des impôts sur les terres bâties et les
terres non bâties dans le milieu urbain.
43
CEFOD et OFT, La question foncière au Tchad, actes du colloque scientifique de N’Djamena du 28
juin au 1er juillet 2004, p. 48)

45
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Dans le milieu rural agricole, les terres sont sous la responsabilité des chefs
traditionnels premiers occupants qui peuvent distribuer la terre moyennant payement
ou contribution en nature. Les problèmes naissent dans les relations avec les éleveurs
dans la région agricole qui peut dégénérer dans des luttes pour l’appropriation du sol.
Certaines terres, notamment les terres de décrue seraient libres d’occupation, mais
dans d’autres zones, les chefs de villages ou autres se sont institués et toute occupation
sans leur accord donne lieu à des conflits parfois sanglants.

Le Tchad connaît également le problème de transhumance du bétail qui dépasse le

Tchad et touche aux pays voisins comme le Cameroun. La gestion des terres pastorales
pose le problème de la cohabitation entre les agriculteurs et les éleveurs. Une plus
grande participation de la population à la gestion du foncier peut aider à comprendre le
problème et à trouver les solutions aux conflits entre les pouvoirs institutionnalisés et
les chefs traditionnels, entre les éleveurs et les agriculteurs, entre les occupants
précaires et les services de l’Etat, etc. On peut retenir cette conclusion qu’il existe une
« multiplicité des instances de régulation, qu'elles soient "traditionnelles" ou
"modernes", étatiques ou non, avec des phénomènes de réactivation d'institutions
"tombées en désuétude" mais aussi que les acteurs étatiques, hétérogènes, sont loin de
simplement remplir leurs fonctions officielles : ils sont d'une part objets/sujets de
pratiques de corruption, d'autre part, ils fonctionnent souvent sur le mode de la
"coutume administrative" dans leur gestion quotidienne des conflits 44 ».

6.3 Corruption et gouvernance

Le gouvernement s’occupe des problèmes de gouvernance comme il ressort de son

programme de gouvernement sur la bonne gouvernance de 2005. En effet, il est dit ce
qui suit : « La bonne gouvernance politique commence par la bonne gestion
économique des maigres ressources du pays. Notre gouvernement s’engage à mener
une gestion rigoureuse des ressources de l’Etat de manière à consacrer l’essentiel de
celles-ci aux secteurs sociaux. Parallèlement, le gouvernement s’engage à mettre de
l’ordre dans les régies financières et services administratifs de recettes. Chaque
tchadien sait qu’il y a des déperditions de recettes au niveau des impôts, de la douane,
des domaines et des autres services. Le gouvernement s’engage à mettre un terme à
cette situation en sanctionnant chaque fois qu’il le faudra les agents indélicats.

Par ailleurs, les enrichissements illicites sont des pratiques courantes dans ce pays
comme le prouvent les signes extérieurs de richesse de certains tchadiens dont le
niveau de revenus n’explique pas les investissements réalisés. C’est pour lutter contre
cet état de fait qu’un ministère chargé du Contrôle général d’Etat et de la
Moralisation a été institué.

Des moyens humains, matériels et financiers seront mis à la disposition de ce

département ministériel pour aider à assainir la gestion des finances publiques et
améliorer les recouvrements des recettes. A ce niveau, le gouvernement compte
également sur les commissions de contrôle parlementaire pour l’appuyer dans la lutte
contre les détournements des biens publics.

44
Pierre-Yves Le Meur et Jean-Pierre Chauveau , Synthèse de l'atelier "Foncier et gestion des
ressources naturelles" Report of workshop "Land Tenure and Natural Resource Management"

46
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Le gouvernement mettra tout en œuvre pour augmenter notablement les recettes et

comprimer au maximum les dépenses de façon à assurer les charges de l’Etat,
notamment l’apurement progressif des arriérés intérieurs dus aux opérateurs
économiques. »

Ainsi le gouvernement est conscient du problème de gouvernance, de la corruption et

de tous les problèmes qui handicapent la marche vers un Etat de droit. Encore faut-il
avoir les moyens et la volonté politique pour y parvenir.

6.4 Conclusion partielle

La documentation disponible permet de constater que le Tchad n’échappe pas à la

corruption qui mine la gouvernance dans les autres pays étudiés. L’insécurité de la
propriété foncière est renforcée par l’intervention de plusieurs autorités sur la même
terre et par la non application des lois en vigueur. Les mesures proposées semblent
plus à de bonnes intentions qu’à ne volonté de mettre un terme aux pratiques de
corruption et d’enrichissement illicite. On peut conclure que les pratiques
institutionnalisées remplacent les lois ce qui crée une insécurité juridique à a base de
tous les abus.

47
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

7. La République Centrafricaine (RCA)

La République centrafricaine est un des Etats d’Afrique centrale dont la superficie est
de 622.984 km², Sa population est estimée à 3.895.139 habitants en 2003.

Les informations sur la RCA sont peu nombreuses, il est difficile d’obtenir des
informations sur la question foncière.

7.1 Existence d’une législation appropriée

7.1.1 Législation relative aux forêts

La législation forestière est définie par la Loi Ndeg. 61/273 du 5.2.1962 qui est à
l'origine du Code Forestier Centrafricain. Mais la loi reconnaît l’existence de forêts
coutumières qui sont le lieu de prédilection de l'exercice des droits coutumiers non
immatriculés.

7.1.2 Législation relative aux mines

L’ordonnance n° 04•001 du 1er février 2004 portant code minier de la République
centrafricaine organise les mines contient des dispositions pour la protection de
l’environnement qui permettent aux pouvoirs d’exiger des exploitants le respect des
droits de la population. En effet l’article 82 dispose que toute activité minière
entreprise doit obéir à la réglementation en vigueur en matière de protection et de
gestion de l’environnement Des techniques et méthodes adaptées doivent être utilisées
pour protéger l’environnement, la sécurité des travailleurs et des populations
riveraines. L’article 84 détermine les mesures à prendre pour que la gestion des mines
n’entraîne pas la détérioration des conditions de vie de la population.

Les titulaires des titres miniers doivent :

• Assurer la gestion saine du sol, de l’eau et de l’air ainsi que de l’énergie ;
• Prévenir tout déversement dans la nature de substances dangereuses ;
• Protéger la faune et la flore ;
• Prévenir toute atteinte à la santé de la population ;
• Eliminer les déchets ;
• Conditionner des déchets non recyclables de manière à éviter la pollution de
l’environnement après information et agrément des administrations concernées
(art. 84). Encore faut-il une application effective des lois, une mise en place des
systèmes de prévention et de contrôle, ce qui ne serait pas toujours le cas.

7.1.3 La législation foncière

La propriété des terres est définie par le code foncier et le droit coutumier auquel la loi
écrite fait une large part. Le code minier se réfère aussi bien au droit écrit qu’au droit
coutumier pour déterminer la propriété. En effet au terme de l’article 1er « est
propriétaire foncier : une personne physique ou morale reconnue propriétaire légal
conformément à la législation en vigueur ou qui a un droit coutumier acquis ».

Ce code prévoit également un droit à la réparation pour les dommages causés par
l’exploitation minière dans les cas suivants :
• Le fait d’être privé de l’utilisation ou de la possession de la surface naturelle la
terre ;
• Le dommage causé à la surface naturelle de la terre ;

48
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

• La séparation de la terre ou d’une partie de cette terre, des autres terres possédées
par le propriétaire ou bénéficiaire de la zone ;
• La perte ou la restriction du droit de jouissance, de passage ou autre droit ;
• La perte ou le dommage causé aux améliorations ;
• L’interruption des activités agricoles sur la zone ;
• Le trouble social (art.72) »

L’Etat reste le propriétaire de la terre. D’après une étude de la Banque mondiale 45 « le

droit positif centrafricain reconnaît à l'Etat la propriété de la terre en vertu de son
droit de souveraineté. Aussi, en tant que prérogative de puissance publique, le pouvoir
d'attribution de droits de propriété ou de droits d'usage à titre temporaire ou
permanent à des personnes physiques ou morales qui s'engagent à mettre la terre en
valeur, relève exclusivement de la compétence de l’Etat. Par ailleurs, le droit commun
en matière d'accès à la propriété foncière est et demeure l'acquisition d'un titre foncier
par la procédure d'immatriculation définie par le décret du 26 Mars 1899 fixant le
régime de la propriété foncière. Toutefois, la loi reconnaît un droit de jouissance aux
personnes et aux collectivités qui exercent sur des parcelles rurales une emprise
individuelle réelle se traduisant par une mise en valeur effective selon les usages du
moment et des lieux et la vocation des terrains. Dès lors, avec la promulgation de
l'Ordonnance N°86.057 du 15.09.1986 portant Institution et Organisation des Zones
d'Action Agro-pastorales (Zagrop )qui ouvre des droits d'usufruit aux exploitants
ruraux, la législation foncière centrafricaine entérine le principe du libre accès à la
terre. Ainsi, le droit positif centrafricain applicable en matière foncière se présente
comme un système juridique à cheval entre le régime de propriété privée et celui de
l'accès libre, ce qui dans ce dernier cas consacre la reconnaissance du droit
coutumier 46 . »

Le droit coutumier centrafricain se caractérise par sa pluralité, sa diversité. Chaque

collectivité a son droit né et développé dans son milieu et qui comprend des modes
propres de règlement des conflits et d’accès à la terre. Ce droit à l’avantage de faciliter
le consensus des gestionnaires de l'espace et de permettre une répartition des terres qui
tient compte des besoins de chaque membre de la collectivité. Mais cette diversité peut
être source de conflits entre collectivités pour la gestion de l’espace et des ressources,
mais les droits étatique et coutumier peuvent se compléter, ce qui permet de corriger
leurs insuffisances respectives et de renforcer les synergies susceptibles d'aider à
résoudre le problème foncier en RCA.

7.2 Institutions de mise en œuvre

Dans une étude du la Banque mondiale, l’auteur souhaite une adaptation de la

législation en vigueur notamment par les voies suivantes :
• « Signer un contrat avec un Consultant local chargé de l'environnement qui
assurera le suivi des impacts environnementaux du programme au sein du
Ministère de l'Agriculture et de l'Elevage;

45
Michel Bozangue, Mathieu Berekoutou, Cearles Siangue, République Centrafricaine, projet de
développement de l'élevage et de gestion des parcours étude d'impact environnemental, Etude d'Impact
Environnemental, 1993, 32 p
46
Idem, p. 4

49
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

• Adopter des règles juridiques sur la propriété foncière et la gestion de la terre qui
complèteraient et actualiseraient la législation foncière en vigueur; le nouveau
régime foncier qui serait intégré à un Code Rural dont les conditions d'élaboration
restent à déterminer, devrait tout au moins: (a) faciliter à la fois l'acquisition des
titres fonciers et le libre accès à la terre; (b) soumettre l'attribution des titres
fonciers à la prise en compte de critères relatifs au nombre d'habitants, à la
superficie disponible, aux perspectives de croissance économique et
démographique, à la stratégie de gestion des ressources naturelles et aux
perspectives en matière d'Aménagement du Territoire; (c) renforcer les droits
coutumiers des usagers de la terre; (d) faire obstacle à l'acquisition de trop
grandes possessions foncières par les plus riches, afin d'éviter la latifundisation et
la prolétarisation des moins nantis 47 ».

Cette étude relève que « une amélioration dans les modes d'acquisition du foncier et
les systèmes de gestion se réaliserait plus aisément à travers la création des
groupements d'intérêts pastoraux et agro-pastoraux dans les zones agro-pastorales.
Un programme serait initié qui prendrait en compte les problèmes relatifs à la
protection de l'environnement. »

L’impossibilité d’accès à l’organisation institutionnelle et juridique ne permet pas de

comprendre le fonctionnement effectif de la gestion foncière. Une base de données est
en voie de constitution. 48 On sait qu’après l’adoption de la Déclaration de la Politique
Sectorielle et de la Restructuration du Ministère des Eaux, Forêts, Chasses, Pêches et
du Tourisme en 1989, le Gouvernement centrafricain avait clairement manifesté sa
ferme volonté de mener une politique cohérente pour une gestion rationnelle des
ressources naturelles. Mais il est impossible de mesurer l’implication des populations
rurales aux différentes actions que le Ministère entendait mener sur le terrain 49 .

7.3 Conclusion partielle

De la documentation disponible, on peut tirer quelques conclusions : le conflit entre le

droit et les pratiques populaires est présent. Il est accentué par les insuffisances
législatives en matière foncière et par la diversité des pratiques traditionnelles et
autres. La corruption est également un des maux qui minent la gouvernance en général.
Lors de la mise en place du Comité national de lutte contre la corruption, le Premier
Ministre a dit : « En République Centrafricaine, la corruption a produit et continue de
produire des dégâts énormes sur tous les plans. Elle a provoqué et provoque un
appauvrissement croissant des populations, une crise de légitimité de l'Etat et des
pouvoirs publics en général, une perversion des valeurs morales et une entrave au
processus de développement », a encore déclaré le premier ministre.

47
Michel Bozangue, Mathieu BEREKOUTOU, Charles SIANGUE, Projet de développement de
l'élevage et de gestion des parcours, Étude d'impact environnemental, Banque Mondiale, 1993
48
LEROUX, Hugues ; TOULEMONDE, Jean-Edouard, Mise en place d'une base de données foncières
en RCA., Paris, groupe huit, 1993.- 96 P., +ann., tabl., fig., photo.
49
Voir pour détails sur la gestion forestière Jérôme MAHODE et Nicolas MVALE, MINISTERE DES
EAUX, FORETS, CHASSES, PECHES, DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TOURISME, Etude des
besoins en formation forestière en R.C.A., AOUT 2002

50
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Selon lui, la corruption, caractérisée par le manque d'intégrité des agents et

mandataires publics, provoque sur le plan politique « une rupture entre le peuple et ses
dirigeants, entraînant une crise de légitimité de l'Etat, de ses institutions et de ses
acteurs et peut ouvrir la voie à l'instabilité et à des conséquences politiques majeurs
50
».

50
[Link], [Link]

51
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Conclusion
Quelques problèmes "structurels" de la gouvernance foncière reviennent pour de
nombreux pays.

Ainsi la corruption, la non application des lois, l’abus de pouvoir ou la confusion des
rôles transparaissent dans la plupart des pays. L’existence de plusieurs institutions
compétentes en matière foncière crée une situation confuse et favorise la corruption,
les conflits permanents en cette matière. Les problèmes sont connus, mais personne
n’ose prendre la responsabilité de changer la situation. La terre est souvent la seule
source de revenus stable et les autorités qui peuvent en disposer en profiter pour
consolider leur autorité.

L’importance des RELATIONS/interactions entre autorités coutumières et autorités

administratives dans l'application concrète, qui est souvent la non-application, ou
l’application arbitraire et sélective des lois et des règlements, servant des intérêts
particuliers.

Dans certains pays, l’intervention des autorités administratives dans les conflits
fonciers ou dans la sécurisation foncière est institutionnalisée, dans d’autres pays un
rôle important revient aux autorités administratives décentralisées et aux autorités
coutumières.

Le Burundi a reconnu l’intervention de l’institution coutumière des Bashingantahe

dans les conflits fonciers mais réglemente l’accession à la propriété foncière, les
conflits naissent entre les Bashingantahe et les élus communaux ces derniers tentent
d’acquérir une légitimité qu’ils n’ont pas dans le règlement de ce genre de conflit. La
corruption, la volonté de tous d’acquérir une terre et l’intervention d’une multiplicité
d’autorités dans le foncier rallongent les procédures et font du foncier le conflit le plus
important devant les tribunaux.

Le Congo reconnaît l’implication des populations locales dans la détermination des

droits coutumiers sur la terre. La reconnaissance des droits fonciers coutumiers est
faite au sein d’un comité dans lequel siège des autorités coutumières. La décision prise
découle d’un consensus ou d’un arbitrage et elle a des chances de s’appliquer.

Le Cameroun reconnaît que les conflits fonciers sont réglés en amont par les parables
avant de délivrer les titres de propriété. Les chefs traditionnels règlent ainsi les conflits
suivant les procédures traditionnelles avant l’entrée en possession du nouvel
acquéreur. La collaboration ainsi obtenue sécurise la propriété foncière, établit la paix
sociale et réduit les risques de conflits ultérieurs.

Le Madagascar a reconnu une implication directe des représentants des collectivités

locales dans l’établissement des droits coutumiers sur la terre avant tout
enregistrement. La commission Reconnaissance Locale comprend notamment des
voisins et des représentants des collectivités locales. La collaboration rassure l’autorité
et les habitants et permet la réduction des erreurs dans l’attribution des terres.

Selon des informations à notre disposition sur la problématique foncière au Tchad, les
relations entre les autorités coutumières et les autorités administratives sont plutôt

52
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

tendues : d’abord le pays dispose de textes de lois fort éloignées des pratiques locales,
ensuite la multiplicité des intervenants dans la gestion de la terre favorise la corruption.
Au lieu d’une complémentarité, les intervenants font la concurrence ce qui débouche
souvent à des conflits même sanglants entre occupants et propriétaires coutumiers,
entre éleveurs et agriculteurs, entre des autorités administratives et des chefs
traditionnels. La terre devient la seule valeur sûre dans un pays en guerre, son contrôle
est un enjeu important, d’où les conflits permanents. L’application des lois rencontre
des résistances des propriétaires terriens.

Les difficultés d’accès à la législation centrafricaine ne permettent pas d’apprécier leur

adaptation aux pratiques locales. Les études citées concluent à la nécessité d’une
interaction entre les responsables des collectivités locales et les autorités étatiques pour
asseoir la paix sociale et garantir une administration foncière mieux respectées par les
bénéficiaires que sont les populations locales.

Au Congo (RDC), l’intervention des chefs fonciers coutumiers avant toute concession
permet de réduire les conflits mais la corruption à tous les niveaux de la constitution
du titre foncier met en danger la sécurisation foncière. Il existerait des pratiques
parallèles et une absence de coordination entre les autorités administratives et les
autorités coutumières.

53
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Bibliographie

Données bibliographiques et législations par pays

Burundi

Association pour la paix et les droits de l’homme (asbl, section Université de Ngozi).,
Global Rights. & Care international. 2004. Enquête qualitative sur la situation des
conflits fonciers dans la province de Ngozi. Rapport final. Ngozi. 13 p.

Loulidi, Souad. & Mekoua, Mohamed Ali. 2001. Projet de loi sur les marais au
Burundi. Etudes juridiques de la FA. En ligne.

Ministère de la solidarité nationale des droits de la personne humaine et du genre.

2006. Politique Sectorielle. Mai 2006.

Ministère des Travaux publics et de l’équipement. 2006. Politique sectorielle 2006-

2010. Adoptée en conseil des Ministres du 24 mai 2006. p. 2-3.

Nimpagaritse, Didace. Ndayishimiye, Prudence. & Hakizimana, Charles. 1999.

Législation des marais. Aspects juridiques, cotexte socio-économique et dimensions
techniques: état des lieux et premières propositions. FAO.

République du Burundi. Politique sectorielle du Ministère de la Justice 2006-2010

République du Burundi. 2006. Politique sectorielle du Ministère de l’Agriculture et de

l’Elevage. Relance et Développement durable du secteur agricole. Bujumbura.

Programme des interventions de FAO au Burundi 2004-2007.

Loi n° 1/008 du 1er septembre 1986 portant code foncier du Burundi, BOB, n° 7 à 9/86.

Loi n°1/41 du 26 novembre 1996 portant instauration et organisation du domaine

public hydraulique.

Loi n° 1/010 du 30 juin 2000 portant code de l’environnement de la République du

Burundi.

Décret loi du 26 novembre 1992 portant institution et organisation du domaine public

hydraulique.

Décret n° 100/162 du 30 octobre 2002, portant organisation du Ministère à la

réinsertion et à la réinstallation des déplacés et des rapatriés.

Décret n° 100/205 du 22 juillet 2006 portant application de la loi n°1/18 du 4 mai 2006
portant missions, composition, organisation et fonctionnement de la commission
nationale des terres et autres biens.

54
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

République du Burundi, Ministère de l’Environnement, de l’Aménagement du

Territoire et des Travaux Publics, Lettre de politique foncière, Bujumbura, 18
septembre 2008 ;

République du Burundi, Vice-Ministère des Travaux Publics, Lettre de politique

nationale de l’habitat et de l’urbanisation, validée le 18 avril 2008

République du Burundi, Ministère de l’Environnement, de l’Aménagement du

Territoire et des Travaux Publics, Avant-projet de code foncier, 9 novembre 2008

Congo Brazzaville

Binot, Aurélie. & Joiris, Daou Véronique. Règles d'accès et gestion des ressources
pour les acteurs des périphéries d'aires protégées : foncier et conservation de la faune
en Afrique subtropicale
En ligne : [Link]/hors-serie4_chap_1/binot_joiris_f.html

Gami, Norbert. Droit coutumier et création du sanctuaire Lossi «Congo».

En ligne : [Link]/docrep/articles

Roberts, Björn. & Tropical Forest Trust. 2006. L’heure du repas: dans une tribu de
Pygmées provisoirement établie dans la concession de Kabo. OIBT Actualités des
Forêts Tropicales 14/2 2006.

Loi n°17-2000 du 30 décembre 2000 portant régime de la propriété foncière

La Constitution la République de Congo du 22 décembre 2001

Loi n° 9-2004 du 26 mars 2004 portant code du domaine de l'Etat;

Loi no l0-2004 du 26 mars 2004 fixant les principes généraux applicables aux régimes
domanial et foncier ;

Loi no l0-2004 du 26 mars 2004 portant procédure d'expropriation pour cause d'utilité
publique ;

Décret n° 2006-255 du 28 juin 2006 portant institution, attributions composition et

fonctionnement d’un organe ad hoc de reconnaissance des droits fonciers coutumiers

Cameroun

Robinson, Tchapmegni. La reforme de la propriété foncière au Cameroun.

En ligne : [Link]/pdf/salle204a/séance.

Ordonnance N° 74-1 du 06 Juillet 1974 sur le régime foncier et domanial et les

procédures d'expropriation pour cause d’utilité publique, il a été complété par la Loi n°
85-09 du 04 juillet 1985.

55
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Décret 76-165 du 27 avril 1976, des conditions d'obtention des titres fonciers, modifié
et complété par le Décret n° 2005/481 du 16 décembre 2005.

Loi N° 2004/003 du 21 avril 2004 régissant l'urbanisme au Cameroun et définissant le

Plan d’Occupation du Sol, le Plan d’Aménagement Foncier et des dispositifs relatifs
aux lotissements.

Loi n° 98-005 du 14 avril 1998 relative au régime des eaux.

Loi n° 73-021 du 20 juillet 1973 portant régime général des biens, régime foncier et
immobilier et régime des sûretés telle modifiée et complétée par la loi n° 80 -008 du 18
juillet
1980.

Loi n° 94/01 du 20 Janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche et
le décret n° 95/531/PM du Août 1995 fixant les modalités d’application du régime des
forêts et modifié par le décret n° 2000/092/PM du 27 Mars 2000.

République Démocratique du Congo

Katuala, K.K. 1984. Le phénomène de spoliation. Analyses sociales (Kinshasa). Vol.

1, No. 5, 24 p.

Mathieu, Paul. & Kazadi, Tshamala. 1990. Quelques aspects des législations et
pratiques foncières actuelles au Zaïre. Ambiguïtés et enjeux pour les politiques
agricoles. Mondes en Développement, 1990, T. 18, n° 69, pp. 55-61.

Matshitshi, Séraphin. 2006. Présentation de la Problématique du Foncier de la

[Link]. Accra, Ghana.

Salacuse, J. W. 1987. The National Land Law of Zaire. In Riddell, J., Salacuse, J. &
Tabachnik, D. The National Land Law of Zaire and Indigenous Land Tenure in
Central Bandundu, Zaire. LTC Research Paper 92. Land Tenure Center. p. 8.

Ord. N° 74-148 du 02 juillet 1974 portant mesures d’exécution de la loi n° 73 -021 du

20 juillet 1973 ;

Ord. N° 74-150 du 02 juillet 1974 et arrêté n° 90 -0012 du 31 mars 1990 portants

modèles de livres et certificat d’enregistrement ;

Ord. N° 74-149 du 02 juillet 1974 et arrêtés n° 00122 du 08 décembre 1975,

1440/000029/85 du 21 décembre 1985 portants circonscriptions foncières ;

Arrêté n° 90-0012 du 31 mars 1990 portant modalités de conversion des titres ;

Décret du 20 juin 1960 et ord. N° 98 du 13 mai 1963 portant mesurage et bornage des
terres ;

Décret du 20 juin 1957 portant code de l’urbanisme ;

56
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Arrêtés n° 012/88 du 22 octobre 1988 et n° 01388 du 14 novembre 1988 portant

autorisation de bâtir ;

Ord. N° 77-040 du 22 février 1977 portant conditions d’octroi des concessions

gratuites ;

Décret du 06 mai 1953 portant concessions et administration des eaux des lacs et des
cours d’eau ;

Ordonnance-loi n°69-041 du 22 août 1969 relative à la Conservation de la Nature a été

remplacé par l’Ordonnance n°78 -190 du 05 mai 1978 portant statuts de l’Institut
National pour la Conservation de la Nature (INCN), entreprise publique dont la
dénomination a été changée en Institut Congolais pour la Conservation de la Nature
(ICCN) ; complétée par la loi n°75-024 du 22 juillet 1975 relative à la création des
secteurs sauvegardés et la loi n°082-002 du 28 mai 1982 portant réglementation de la
chasse.

Loi n° 011/2002 du 29 août 2002, JO, 31 août 2002, portant code forestier

Loi n° 007/2002 du 11 juillet 2002 portant code minier et ses mesures d’application
publiées dans le règlement minier par décret n° 038/2003 du 26 mars 2003.

Rapport national sur la Réforme agraire et le développement rural en RDC, présenté à

a Conférence internationale sur la réforme agraire et le développement rural, Porto
Alegre, 2006

Madagascar

Goislard, Catherine. 2008. Questions foncières et catastrophes naturelles. Etude de cas

sur Madagascar. Rapport de Consultation. FAO. pp. 40-41

Casals & Associates Inc. avec la participation de Vanderbilt University et Banque

Mondiale. 2006. Evaluation sur la lutte contre la corruption à Madagascar. Rapport
préliminaire: résumé des principaux résultats des sondages nationaux sur la corruption
rapport présenté au conseil supérieur de lutte contre la corruption (CSLCC), février
2006. Antananarivo, Madagascar.

Jenn-Treyer, Olivier. & Pouzoullic, Joseph. 2006. Organisations paysannes et

sécurisation foncière, quelle rationalité ? Discussion débat problématique foncière.
Banque Mondiale. 4 mai 2006

Soguel Nils & Razafimanantsoa, Ranja. 2005. Décentralisation à Madagascar et

amélioration des ressources financières des communes. Rapport final FP42–2005.
Lausanne, Antananarivo.

Teyssier, André et al. Décentralisation de la gestion foncière à Madagascar :

processus, innovations et observation des premiers effets

57
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Teyssier, André. & Ravelomanantsoa, Zo. 2007. L’information géographique, clé de

voûte de la réforme foncière malagasy. Geocongres 2007. Québec.

Loi n° 2005-019 du 17 octobre 2005 fixant les principes régissant les différents statuts
des terres à Madagascar.

Loi n° 2006 – 031 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée

Arrêté n° 6820/2005 portant ouverture des opérations cadastrales dans la Plaine de

Manjorozoro, Fokontany d'Amboditononona et d'Ampasina Maningory, Commune
Rurale d'Ampasina Maningory, District de Fenoarivo Atsinanana, 4 juin 2005

Loi 60.004 du 5-02-60, Relative au Domaine Privé National, 27-02-60, p.411

Ordonnance 62.047 du portant modification de la loi 60.004 du 15-02-60, 05-10-62,
p.2042

Loi 64.026 du 11-12-64, Modifiant et complétant certaines dispositions de la Loi

60.004 du 15-02-60, 12-12-64 p.2813

Loi 67.029 du 18-09-67, proroge au 31-12-72 délais prévus par art. 81 modifié et
complété par art.77 et 81 (art. 77 et 81 : nouvelle procédure d'immatriculation
collective dite cadastre, 23-12-67 p.2080

Ordonnance 72.031 du 18-09-72 Modifiant certaines dispositions de la Loi 60.004 du

15-02-60, 11-11-72

Décret 63.256 du 09-05-63, Fixant la composition et le fonctionnement des

commissions prévues par les art.20 et 27 de la loi 60.004, 01-08-63 p.1493

Décret 64.205 du 21-05-64, Réglant les modalités d'application de la Loi 60.004, 30-
05-64 p.1035.
Repoblikan’I Madagasikara, Direction des Domaines et des Services Fonciers, Lettre
de Politique Foncière, 3 mai 2005, 12 p.

Tchad

CEFOD & OFT. 2004. La question foncière au Tchad. Actes du colloque scientifique
de N’Djamena du 28 juin au 1er juillet 2004. 48 p.

Le Meur, Pierre-Yves & Chauveau, Jean-Pierre. Synthèse de l'atelier "Foncier et

gestion des ressources naturelles.

Décret du 28 mars 1899 modifié par en décembre 1920 fixant le régime de la propriété
foncière ;

Décret du 4 septembre 1932 sur l’immatriculation ;

58
Gouvernance foncière en Afrique Centrale

Décret du 20 juillet 1900 et le décret du 24 juillet 1906 créant le système de

l’immatriculation et l’introduction des livres fonciers dans le cadre d’une politique
d’organisation de la propriété foncière ;

Décret du 8 octobre 1925 consolidant les droits coutumiers en permettant aux

détenteurs de faire constater leur propriété et délivrant un livret foncier ;

Décret du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière et domaniale ;

Décret du 10 juillet 1956 portant application du décret du 20 mai 1955

Décrets modifiés en 1967 :

Loi n° 23 du 22 juillet 1967 portant statut des biens domaniaux et son décret
d’application n° 188/PR du 1er août 1967 ;
Loi n° 24 du 22 juillet 1967 sur le régime de la propriété foncière et des droits
coutumiers et son décret d’application n° 186/PR du 1er août 1967 ;
Loi n° 25 du 22 juillet 1967 sur les limitations des droits fonciers et son décret
d’application n° 187/PR du 1er août 1967

Centrafrique

Bozangue, Michel., Berekoutou, Mathieu. & Siangue, Cearles. 1993. République

Centrafricaine. projet de développement de l'élevage et de gestion des parcours étude
d'impact environnemental. Etude d'Impact Environmental. 32 p.

Leroux, Hugues. & Toulemonde, Jean-Edouard. 1993. Mise en place d'une base de
données foncières en RCA. Groupe huit. Paris. 96 p.

Mahode, Jérôme & Mvale, Nicolas. 2002. Etude des besoins en formation forestière en
R.C.A. Ministère des Eaux, Forêts, Chasses, Pêches, de l’Environnement et du
Tourisme.

Ordonnance n° 04•001 du 1er février 2004 portant code minier de la République

centrafricaine

Loi Ndeg. 61/273 du 5.2.1962 portant Code Forestier Centrafricain

Ordonnance n° 04•001 du 1er février 2004 portant code minier de la République

centrafricaine
Ordonnance N°86.057 du 15.09.1986, portant Institution et Organisation des Zones
d'Action Agro-pastorales (Zagrop)

59