Les guides du

LA ZAC
POUR MENER
UN PROJET URBAIN
Un outil complet d’initiative publique

Janvier 2023

Ce guide est édité par le Réseau SCET et a été réalisé

par François BRUN, Consultant sénior, Montage et
conduite de projets d’aménagement, SCET
Il est à destination exclusive des membres du Réseau
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© SCET, Groupe Caisse des Dépôts, Paris, 2023

 Janvier 2023

SOMMAIRE

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION ......................................................................................................................................... 5

01 INTERET DE LA ZAC ET CONDITIONS DE RECOURS .................................. 6

I. DÉFINITION DE LA ZAC...................................................................................................................... 7

II. CHOIX DU PÉRIMÈTRE DE LA ZAC................................................................................................. 7

02 DEROULEMENT DE LA PROCEDURE .............................................................. 9

I. PHASE DE CRÉATION.........................................................................................................................11
I.1 - Initiative ........................................................................................................................................................................................... 11
I.2 - Etudes préalables.................................................................................................................................................................... 12
I.3 - Concertation préalable........................................................................................................................................................ 13
I.4 - Consultations.............................................................................................................................................................................. 16
I.5 - Contenu du dossier de création.................................................................................................................................... 18
I.6 - Approbation du dossier de création...........................................................................................................................22
I.7 - Effets de la création................................................................................................................................................................23
I.8 - Signature d’une concession d’aménagement....................................................................................................23

II. PHASE DE RÉALISATION................................................................................................................. 25

II.1 - Option d’un dossier de ZAC unique...........................................................................................................................25
II.2 - Contenu du dossier de réalisation..............................................................................................................................25
II.3 - Articulation entre la ZAC et les règles d’urbanisme communales et supra communales..... 28
II.4 - Elaboration et approbation du dossier de réalisation de la ZAC : approbation du PEP...... 30

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 2

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03 CONDITIONS OPERATIONNELLES DE REALISATION................................ 33

I. RÉALISATION DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS............................................................................34

I.1 - Définition des équipements publics.......................................................................................................................... 34
I.2 - Commencement des travaux........................................................................................................................................ 34
I.3 - Remise des équipements publics................................................................................................................................35

II. MAÎTRISE FONCIÈRE À L’INTÉRIEUR DE LA ZAC....................................................................36

II.1 - Acquisition amiable.............................................................................................................................................................. 36
II.2 - Droit de préemption........................................................................................................................................................... 36
II.3 - Expropriation............................................................................................................................................................................ 37
II.4 - Droit de délaissement....................................................................................................................................................... 37

III. COMMERCIALISATION DES TERRAINS AMÉNAGÉS...............................................................39

III.1 - Modalités de cession des terrains par l’aménageur...................................................................................... 39
III.2 - Conditions juridiques des ventes..............................................................................................................................40

IV. MISE EN ŒUVRE DES PROCÉDURES OPÉRATIONNELLES CONNEXES..........................43

IV.1 - Autorisation environnementale.................................................................................................................................. 43
IV.2 - Etude de sécurité publique.......................................................................................................................................... 45
IV.3 - Prescriptions relatives à l’archéologie préventive......................................................................................... 45

04 FINANCEMENT DE LA ZAC................................................................................ 47

I. PRINCIPES DE FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS

PAR L’AMÉNAGEUR ET LES CONSTRUCTEURS....................................................................... 48
I.1 - Equipements publics financés par l’aménageur..............................................................................................48
I.2 - Conditions d’exonération de la taxe d’aménagement..................................................................................49

II. PRINCIPES DE FINANCEMENT PAR LES CONSTRUCTEURS N’AYANT PAS ACQUIS

LEUR TERRAIN DE L’AMÉNAGEUR...............................................................................................50
II.1 - Champ d’application de la convention de participation ........................................................................... 50
II.2 - Modalités de signature de la convention de participation ...................................................................... 51
II.3 - Montant et conditions de paiement de la participation ........................................................................... 51
II.4 - Modalités d’acquittement de la participation ..................................................................................................53

III. TAXES ET PARTICIPATIONS COMPLÉMENTAIRES EXIGIBLES DES CONSTRUCTEURS.... 53

IV. PRINCIPES DE FINANCEMENT PAR

DES PERSONNES PUBLIQUES TIERCES À L’OPÉRATION.....................................................54

V. ACTION EN RÉPÉTITION DE L’INDU............................................................................................. 55

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 3

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05 EVOLUTION DE LA ZAC....................................................................................... 56

I. MODIFICATION................................................................................................................................... 57
I.1 - Modification du dossier de réalisation...................................................................................................................... 57
I.2 - Modification du dossier de création.......................................................................................................................... 57
I.3 - Cas particulier de l’étude d’impact............................................................................................................................. 58

II. SUPPRESSION.....................................................................................................................................59
II.1 - Procédure de suppression............................................................................................................................................... 59
II.2 - Modalités opérationnelles de suppression..........................................................................................................60
II.3 - Les effets de la suppression............................................................................................................................................ 61

LISTE DES ACRONYMES.........................................................................................................................62

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 4

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INTRODUCTION
La procédure de zone d’aménagement concerté (ZAC) telle que nous la connaissons aujourd’hui est
le fruit d’un long processus de maturation. Rappelons que la ZAC a été instituée par la loi d’orientation
foncière du 30 décembre 1967. L’objectif poursuivi était de répondre aux besoins de constructions liés
au boom économique et démographique.
La procédure a été conçue comme un outil global d’aménagement, destiné à coordonner en une seule
procédure l’ensemble du processus d’aménagement, de la maîtrise foncière jusqu’au contrôle de la
qualité architecturale des constructions édifiées sur les terrains aménagés et cédés aux promoteurs et
constructeurs.
La ZAC est ainsi un outil juridique qui a l’avantage de fixer – dès le départ – les modalités opérationnelles
et financières, permettant à la collectivité de maîtriser le projet. Quelques avantages doivent être parti-
culièrement signalés :
■ Les divisions foncières y sont libres ;
■ La commercialisation des lots ne requière pas, comme en lotissement, de garanties financières ou
une desserte effective des terrains par les VRD ;
■ La ZAC génère son propre dispositif de financement des équipements publics, permettant
notamment de faire participer les propriétaires de terrains non maitrisés ;
■ Enfin, la ZAC offre un mécanisme unique de coordination des maîtrises d’ouvrage publique lorsque
les différents équipements à réaliser pour atteindre les objectifs de l’opération relèvent de la
compétence de plusieurs collectivités ou groupements de collectivités locales.
Initialement mobilisée pour encadrer des opérations d’extension urbaine, la procédure de ZAC est éga-
lement mise en œuvre dans le cadre de projets de renouvellement urbain, de revitalisation ou de re-
composition de la ville sur elle-même. Force est de constater que les récents projets les plus embléma-
tiques ont été réalisés dans ce cadre : Ile de Nantes, Lyon Confluence et Part-Dieu, Toulouse-Matabiau,
EuroMed… Si d’autres procédures existent, aucune effectivement n’offre la souplesse et l’ensemble des
avantages de la procédure de ZAC.
Malgré ses atouts forts, la ZAC est parfois critiquée, notamment en raison du temps relativement long
de sa mise en place jusqu’à l’intervention matérielle du maître d’ouvrage sur le site.
Toutefois, à l’examen approfondi, le temps long est davantage un effet du volume conséquent de cer-
tains projets et de l’ensemble des contraintes réglementaires que ce volume génère (évaluation et au-
torisation environnementales, expropriation, études connexes etc.) En réalité, créer une ZAC et la mettre
en œuvre ne s’avère pas véritablement plus long, à volume de projet égal, que de recourir à d’autres
procédures encadrées de type lotissement.
La ZAC a donc encore toute sa place dans les options à challenger en vue du montage des projets, et la
doctrine ne s’y trompe pas en la considérant comme « une fringante quinquagénaire »1.
Les dernières lois d’importance dans le domaine de l’urbanisme et de l’aménagement (ALUR, ELAN etc.)
se sont efforcées d’en améliorer encore le régime et certains textes particuliers ont ouvert des pers-
pectives nouvelles des plus intéressantes : adopter un dossier de ZAC unique afin de gagner du temps,
créer une ZAC via l’approbation d’une OAP dans le PLU, procéder à une évaluation environnementale
commune au projet de ZAC et au PLU à mettre en compatibilité etc.
Le présent guide, dans une approche logique, commence par rappeler l’intérêt et les conditions d’un
recours à la ZAC (chapitre 1), avant de décliner les différentes étapes de la procédure proprement dite,
chacune de ces étapes donnant lieu à des explications détaillées (chapitre 2), puis s’attèle aux questions
de la réalisation, concrète, de la ZAC (chapitre 3). La question, centrale, du financement de l’opération
fait l’objet de développements autonomes (chapitre 4). Enfin, l’évolution et la suppression de la ZAC font
l’objet d’un chapitre conclusif (chapitre 5).

1 Xavier Couton, La ZAC, cette fringante quinquagénaire !, Construction - Urbanisme n°12, Décembre 2017, repère 11

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 5

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01
INTERET
DE LA ZAC
ET CONDITIONS
DE RECOURS

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 6

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La création d’une ZAC suppose que certaines conditions préalables tenant à son objet ou encore aux
modalités de mise en œuvre soient remplies. Il convient donc, avant d’engager une procédure de créa-
tion d’une ZAC, de se poser les bonnes questions, à savoir :
■ Est-on en présence d’une opération d’aménagement (production de lots à bâtir) ?
■ Quelles sont les contraintes opérationnelles en termes de calendrier, de foncier disponible... ?

I. DÉFINITION DE LA ZAC
La définition de la ZAC est donnée par le code de l’urbanisme : « les zones d’aménagement concerté
sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vo-
cation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains,
notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les
céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés ».
Il ressort de ces dispositions que la ZAC est une procédure d’aménagement engagée par une personne
publique ayant compétence en la matière. La collectivité publique dispose d’un pouvoir discrétionnaire
pour recourir à la procédure de ZAC.
L’objet de la ZAC est de réaliser ou de faire réaliser l’aménagement et l’équipement d’une zone qui aura
été préalablement définie. Elle permet ainsi à la collectivité publique de mettre en œuvre sa politique
d’urbanisme sur le territoire où elle détient cette compétence.
La création d’une ZAC n’est pas limitée aux zones urbaines ou à urbaniser du territoire de la commune.
Aussi, celle-ci pourrait être envisagée dans une zone agricole, naturelle ou forestière.
Néanmoins, il convient de garder à l’esprit que la ZAC consiste à aménager et équiper une zone du
territoire de la commune. Elle ne peut donc être créée que dans les zones destinées à être urbanisées
à terme. A titre d’illustration, la création d’une ZAC sur un secteur protégé ou identifié comme sensible
(ZNIEFF, espace naturel sensible…) pourrait être annulée au motif que le programme de construction
compromettrait les préconisations applicables dans ce type de zone et relatives à la protection de l’en-
vironnement.

II. CHOIX DU PÉRIMÈTRE DE LA ZAC

Le code de l’urbanisme est silencieux quant au périmètre de la ZAC, sauf à indiquer que celui-ci peut
être multisite.
En pratique, la collectivité dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer le périmètre d’une ZAC.
Cependant, celui-ci doit correspondre aux emprises nécessaires à la réalisation de l’opération d’aména-
gement. Il ne doit être ni trop restreint, ni trop étendu sous peine de voir augmenter les risques liés à la
mise en œuvre du droit de délaissement ouverts aux propriétaires de biens situés dans la zone.
Pour ce faire, des études fines devront être menées préalablement, afin de déterminer le périmètre le
plus pertinent. Un équilibre doit être trouvé entre l’opportunité d’intégrer au périmètre des terrains qu’il
n’est pas strictement nécessaire de maîtriser mais qui bénéficieront de l’équipement global du secteur
et dont les propriétaires seront, à ce titre, légitimes à participer financièrement à l’équipement de la
zone et le risque de voir ces mêmes propriétaires exercer en masse leur droit de délaissement.
Le juge administratif exerce un contrôle limité à l’erreur manifeste d’appréciation ou au détournement de
pouvoir ou de procédure pour apprécier la pertinence de ce périmètre. Il ne peut pas se substituer à l’ad-
ministration pour décider du meilleur emplacement, son rôle n’étant pas de se prononcer sur l’opportunité
des choix faits, du moment que l’opération est compatible avec les orientations du SCOT ou du schéma di-
recteur, et avec les dispositions particulières aux zones de montage ou littoral si la commune est concernée2.
2 TA Nice, 22 novembre 1990, Association des habitants de Saint Isidore Sud

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 7

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Une ZAC peut-elle être multisite ?

Selon le code de l’urbanisme : « Une même zone d’aménagement concerté peut être créée sur
plusieurs emplacements territorialement distincts »3 .
La possibilité de créer une ZAC multisite est donc consacrée par le code de l’urbanisme et peut
se justifier par des contraintes de territoires. Aussi, le même aménageur pour un même bilan
d’aménagement peut réaliser des interventions à plusieurs endroits du territoire. L’important est
que ces secteurs formant la ZAC multisite constituent un ensemble cohérent. Ce raisonnement
a été retenu par le Conseil d’Etat4 dans le cadre des Opérations d’Intérêt National (OIN) et peut
parfaitement être transposé au cas des ZAC, l’intervention sur chaque site de la ZAC devant être
cohérente au regard des objectifs poursuivis énoncés à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme.
La ZAC multisite demeure une seule et même opération. Par voie de conséquence, il n’y a qu’un
seul aménageur, qu’une seule personne publique à l’initiative de l’opération, un seul bilan, un
seul programme des équipements publics. De même, le régime de la taxe d’aménagement est
identique pour l’ensemble des sites.

Le périmètre d’une ZAC peut-il couvrir plusieurs communes ?

Aucune disposition législative ou réglementaire ne s’oppose à ce qu’une ZAC couvre les

territoires de plusieurs communes. Il en va de même pour une ZAC multisite, à condition de
préserver la cohérence d’ensemble de l’opération.
Toutefois, nous attirons l’attention sur une difficulté éventuelle : l’absence de structure
intercommunale compétente pour créer une telle ZAC. En effet, dans un tel cas de figure
la réalisation de l’opération s’avèrera source de complexité, puisque la ZAC devra être créée
par délibérations concordantes des différentes communes concernées. Cet impératif de
concordance s’applique à toute décision relative à la ZAC : concertation, approbation des
dossiers de création et de réalisation, approbation du programme des équipements publics,
approbation des CRAC lorsqu’elle est réalisée par un aménageur…
Dans la même logique, un seul bilan devra être établi et approuvé, ce qui peut être délicat.

Est-il possible de superposer deux périmètres de ZAC ?

Le code de l’urbanisme est silencieux quant à la possibilité de superposer deux périmètres de

ZAC. Il ne l’interdit pas mais ne le prévoit pas non plus.
Une décision de justice isolée a considéré qu’il était possible d’admettre la création d’une
ZAC à l’intérieur d’une ZAC existante à condition que cela ne remette pas en cause le parti
d’aménagement de la ZAC initiale5. Dans cette affaire, cette condition était satisfaite puisque
les terrains inclus dans la seconde ZAC n’avaient pas été utilisés pour la réalisation de la ZAC
initiale.
Autrement dit, il convient de vérifier que le programme prévu dans le périmètre de la future
ZAC ne soit pas en contradiction avec celui de la ZAC initiale.
Cette solution reste toutefois fragile car elle n’est soutenue que par un simple et unique
jugement de première instance n’ayant pas donné lieu à confirmation par le Conseil d’Etat.

3 Dernier alinéa de l’article L.311-1 du code de l’urbanisme

4 CE, 18 juin 2008, Commune de Tremblay-en-France
5 TA Strasbourg, 20 janvier 1994, Association des résidents du groupe d’habitation de la brasserie de Lutterbach et autres c. Commune
de Lutterbach

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02
DEROULEMENT
DE LA
PROCEDURE

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 9

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Déroulement schématique de la procédure

INITIATIVE
Définition des objectifs poursuivis et des modalités de la concertation

Lancement de la concertation

Elaboration du dossier de création Consultations recommandées :

Etudes préalables Services de l’Etat,
organismes consulaires,
partenaires commerciaux…

Si évaluation environnementale :
Transmission à l’Autorité Environnementale et aux collectivités territoriales
intéressées par le projet

Bilan de la concertation

Si évaluation environnementale :
Définition des modalités de participation du public par voie électronique

Si évaluation environnementale :
Participation du public par voie électronique

Si évaluation environnementale :
Synthèse de la participation du public par voie électronique

CRÉATION
Approbation du dossier de création
Création de la ZAC

Elaboration du dossier Consultations des personnes

de réalisation publiques maîtres d’ouvrages pour
l’élaboration du PEP

Si nécessaires : compléments à l’étude d’impact

Nouvelle transmission à l’autorité Environnementale et aux collectivités
intéressées par le projet
Nouvelle participation du public par voie électronique
Nouvelle synthèse de la participation du public par voie électronique

RÉALISATION
Approbation du dossier de réalisation

PROGRAMME DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS

Approbation PEP

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 10

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Année n Année n+1 Année n+2 Année n+3

Concertation obligatoire
12 mois env.
art. L100-2 du C. urb.

Réalisation d’études préalables 12 mois env.

Etude d’impact (cas par cas) 12 mois env.

Envoi du dossier
à l’autorité environnementale
Envoi du dossier aux collectivités
et à leur groupement intérressés
Avis de l’AE (si absence
2 à 3 mois
d’observations de la DREAL)
Avis des collectivités intérressées par
2 mois
le projet
Mise à disposition du public sur le
site internet MO
Délibération
tirant le bilan de la concertation
Participation du public
30 jours mini
par voie électronique
Délibération : approbation
du dossier de création de la ZAC
et création de la ZAC

Consultation aménageur 8 mois env.

Le cas échéant, complément à

l’étude d’impact - même procédure
que pour le dossier de création : 8 à 10 mois
avis de la DREAL et procédure de
participation électronique

Consultation des personnes

publiques : maitre d’ouvrage pour
90 jours
l’élaboration du PEP (article R. 311-7
du code de l’urbanisme)

Elaboration du dossier de réalisation 12 mois

Délibération : approbation
du dossier de réalisation de la ZAC
Délibération : approbation du
programme des équipement publics

I. PHASE DE CRÉATION

I.1 - Initiative
Avant la création à proprement parler de la ZAC, une initiative en vue de la créer doit être prise par une
personne publique. Le code de l’urbanisme opère, à ce titre, une distinction entre ces deux phases qui
peuvent relever de la compétence de personnes publiques différentes. Il convient donc d’être très vigi-
lant sur ce point.
L’initiative d’approuver un dossier de création de ZAC peut être prise6 par :
■ l’Etat,
■ une collectivité territoriale : commune, région, département,
■ un établissement public de coopération intercommunale : métropole, communauté urbaine,
communauté d’agglomération, communauté de communes,
■ les syndicats mixtes dans la limite de leur compétence statutaire,
■ ou encore un établissement public y ayant vocation de par la loi ou ses statuts : EPA, OPH, CCI...
Le dossier de création de la ZAC sera constitué et approuvé par l’organe délibérant de la personne pu-
blique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC, sauf si cette personne publique est l’Etat7.
Sur le plan juridique, l’approbation du dossier de création doit être distinguée de la création formelle de
la ZAC. Dans l’hypothèse où la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente
6 En application de l’article R.311-1 du code de l’urbanisme
7 Article R.311-1 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 11

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pour la créer (seuls le sont la commune ou l’EPCI), elle doit adresser le dossier de création à la personne
publique compétente pour la créer accompagné de la délibération l’approuvant et tirant le bilan de la
concertation.
Le préfet peut également être compétent pour créer une ZAC, tel en sera ainsi pour les ZAC réalisées
à l’initiative de l’Etat, des régions, des départements ou de leurs établissements publics et concession-
naires.
Préalablement à l’approbation par le préfet de la création de la ZAC, le conseil municipal de la commune
sur le territoire de laquelle il est envisagé de créer la zone ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent
doit émettre un avis dans le délai de 3 mois à réception du dossier de création. Passé ce délai, l’avis est
réputé favorable.

Une personne privée peut-elle prendre l’initiative de créer une ZAC et/ou la créer ?

L’initiative de la création d’une ZAC appartient exclusivement aux personnes publiques : Etat,
collectivité locale, établissement public y ayant vocation de par la loi ou ses statuts. Autrement
dit, une personne privée ne peut jamais prendre l’initiative de créer une ZAC. Elle ne peut pas
non plus créer directement une ZAC.
Les ZAC dites « privées » n’existent pas.
Certes, une personne privée peut proposer à une commune ou un EPCI de créer une ZAC.
Néanmoins, le processus conduisant à sa création relèvera du seul pouvoir discrétionnaire
de la collectivité publique compétente. Elle seule pourra décider ou non d’engager une telle
procédure et de mener les études préalables, assistée ou non d’un mandataire.
Notons que la personne privée ayant fait cette proposition à la collectivité ne bénéficie d’aucune
garantie quant à son éventuelle désignation en tant qu’aménageur. Cette désignation sera faite
suite à une mise en concurrence conformément au code de l’urbanisme, sauf cas de quasi-
régie.

I.2 - Etudes préalables

La réalisation d’une opération d’aménagement nécessite préalablement l’accomplissement d’études
préparatoires.
Cette phase est très importante, puisqu’elle va permettre de définir les caractéristiques de l’opération
d’aménagement (périmètre, programme prévisionnel des constructions, programme des équipe-
ments, bilan financier) ainsi que la faisabilité technique, économique et juridique de cette dernière.
Un soin tout particulier devra être apporté à ces études. Plus elles seront qualitatives, meilleure sera la
réussite de l’opération d’aménagement. Les relations contractuelles entre l’aménageur et la collectivité
concédante seront également établies sur des bases solides.
Il n’existe pas de liste exhaustive de ces études préalables. Leur nature dépendra de l’objet de l’opéra-
tion, de son volume, de sa localisation, de l’état du site ou encore des contraintes imposées par la collec-
tivité. Cependant, fréquemment, les études suivantes doivent être réalisées : étude d’impact, étude de
marché, étude de sol, étude hydraulique, étude foncière, élaboration d’un bilan financier prévisionnel,
d’un plan de trésorerie, définition du programme de l’opération, d’un avant-projet des infrastructures et
d’un plan de composition..

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 12

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I.3 - Concertation préalable8

a - Pourquoi une concertation ?

La création d’une zone d’aménagement concerté, comme son nom le laisse à penser, doit être obliga-
toirement précédée d’une concertation préalable9.
L’objectif de cette concertation est d’associer les habitants, les associations locales et toutes personnes
intéressées par le projet de ZAC et ainsi les faire participer à son élaboration. Ces derniers pourront for-
muler les observations qu’ils souhaitent quant à l’opération d’aménagement envisagée.

La concertation peut-elle s’adresser à certaines personnes préalablement définies ?

Il est important que la concertation s’adresse à toutes les personnes susceptibles d’être
concernées par le projet de création de la ZAC. La collectivité ne peut ainsi définir une liste
limitative de personnes ou d’associations pouvant participer à la concertation. Le plus large
public possible, sans distinction, doit pouvoir formuler des remarques.
A titre d’illustration, si le projet a des incidences sur les communes voisines, les habitants de ces
communes devront être mis en mesure de participer à la concertation.

b - Personne en charge de l’organisation de la concertation

En droit commun, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par le préfet
lorsque l’opération est à l’initiative de l’Etat ou par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établisse-
ment public dans les autres cas.10
Par exception, les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation peuvent en ZAC être précisés
par le président de l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public compétent.
Cette dernière hypothèse, qui n’est qu’une possibilité permettant un gain de temps sur le planning
opérationnel peut néanmoins s’avérer délicate à défendre sur le plan des principes. L’organe délibérant
devant délibérer ultérieurement sur le sujet, il faut s’assurer de son adhésion de principe.

c - Moment de la concertation
Le code de l’urbanisme11 ne précise pas le moment à partir duquel la concertation doit effectivement
débuter. La jurisprudence a toutefois apporté des précisions sur ce point, à savoir que « la concertation
prévue par l’article L.103-2 du code de l’urbanisme doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté
dans sa nature et ses options essentielles et que ne soient pris les actes conduisant à la réalisation ef-
fective de l’opération » 12.
Le juge administratif veille donc à ce que la concertation ne se déroule pas une fois les actes conduisant
à la réalisation de l’opération déjà approuvés, par exemple :
■ une déclaration d’utilité publique de l’opération13,
■ les marchés de maitrise d’œuvre14,
■ les décisions arrêtant le dossier définitif du projet15.
8 Pour plus de précisions, consulter le Guide « Information et participation du public », page 8
9 Article L.103-2 du code de l’urbanisme
10 Article L.103-3 du code de l’urbanisme
11 Articles L.103-2 et s. CU
12 CE, 6 mai 1996, Association aquitaine Alternative
13 CE, 30 décembre 1998, Société de protection de la nature de Sète-Frontignac-Balaruc
14 TA Lyon, 19 juin 1997, Association Non au parking Jean Jaurès
15 CAA, Lyon, 27 décembre 2007, SCI Collonges Panorama

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 13

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Plus particulièrement, s’agissant de la création d’une ZAC, le juge administratif a censuré une délibé-
ration approuvant le dossier de création de la ZAC, aux motifs que les options essentielles relatives à
la ZAC avaient été arrêtées avant la réalisation effective de la concertation. En effet, la collectivité avait
préalablement pris la décision de confier la réalisation de la ZAC à un aménageur, approuvé le bilan
prévisionnel et la réalisation d’une première tranche effective de la ZAC16.

d - Durée de la concertation
Le code de l’urbanisme17 précise d’une part, que la concertation doit s’effectuer
« pendant toute la durée de l’élaboration du projet » et d’autre part, que la concertation doit s’effectuer
« pendant une durée suffisante au regard de l’importance du projet ».
La concertation doit ainsi commencer le plus en amont possible, dès le début des études préalables, et
se dérouler pendant toute la durée d’élaboration du projet.
Relevons que la jurisprudence administrative a une interprétation assez souple de la condition de durée.
Elle se borne à vérifier que la concertation « ait duré pendant une période suffisante pour permettre à
l’ensemble des personnes et groupements intéressés d’émettre leur avis »18.

e - Objectifs poursuivis et modalités de la concertation

Le code de l’urbanisme19 précise que la personne publique compétente en matière d’organisation de
la concertation doit fixer, dans la délibération ou l’arrêté qu’elle prendra, les objectifs poursuivis et les
modalités de la concertation. L’oubli de l’un de ces deux éléments entachera d’illégalité l’acte de créa-
tion de la ZAC et ce alors même que la concertation aurait respecté les modalités définies par le conseil
municipal20.
Autrement dit, la délibération ou l’arrêté lançant la concertation doit, à peine d’annulation de l’acte
créant la ZAC, comporter :
■ les objectifs au moins dans les grandes lignes poursuivis par la personne publique responsable du
projet d’aménagement,
■ les modalités de la concertation.
Le choix des modalités de la concertation est laissé à la discrétion de la personne publique compétente.
Toutefois, la concertation ayant pour objectif de permettre au public d’être informé sur le projet et de for-
muler des observations et propositions en retour, il est nécessaire que la personne publique en charge
du projet mette en place des outils permettant cette pleine information ainsi qu’une participation ef-
fective du public. Les modalités retenues doivent notamment être adaptées à l’importance du projet.
Classiquement, la concertation prendra la forme :
■ d’une publicité dans la presse locale et/ou sur le site internet de la personne publique,
■ de réunions publiques,
■ d’expositions de plans, de maquettes, d’affiches au siège de la personne publique,
■ de la mise à disposition du public de registres pour consigner les observations, remarques,
propositions,
■ ou encore d’ateliers thématiques.

16 TA Saint Denis de la Réunion, 18 septembre 2002, SA Groupe Bourbon c/ Commune de Sainte Marie – CE, 8 décembre 2004, Sté Eiffel
Distribution, Sté Levallois Distribution
17 Article L.103-4
18 CE, 21 avril 1997, Jubert
19 Article L.103-3
20 CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 14

 Janvier 2023

Précisons que la tenue d’une réunion publique est essentielle eu égard à son caractère contradictoire.
Elle permettra plus véritablement de sortir du cadre purement informatif et d’entrer dans un échange
de vues. A noter que l’on doit désormais s’assurer d’une traçabilité des débats (enregistrements audio-
visuels, conservation de comptes rendus...)21
La personne publique en charge de l’organisation de la concertation devra strictement respecter les
modalités qu’elle se sera imposée, sous peine d’entacher d’irrégularité la procédure qui en découle.

Le projet de création de la ZAC peut-il être modifié durant la concertation ?

Il est évident que le projet doit pouvoir évoluer au cours de la concertation, dans la mesure où
la participation du public au processus d’élaboration doit pouvoir conduire à sa modification.
La jurisprudence administrative distingue deux types de modifications du projet :

■ celles qui n’affectent « ni la nature, ni les options essentielles de l’opération d’aménagement

envisagée » : dans une telle hypothèse, ces modifications peuvent être prises en compte
lors de l’approbation du projet et ce sans qu’il soit nécessaire de relancer une procédure
de concertation22;
■ celles, en revanche, qui entendent retenir un projet qui différerait « dans sa nature et
ses options essentielles » de celui qui a fait l’objet du débat : dans une telle hypothèse, il
conviendra d’organiser une nouvelle procédure de concertation, faute de quoi il y aurait
lieu de considérer que la décision est entachée d’illégalité23.

Autrement dit et d’un point de vue opérationnel, la démarche à suivre serait de tirer un
bilan provisoire de la première concertation et de préciser les modalités de poursuite de la
concertation. Pour ce faire, le conseil municipal devrait à nouveau délibérer (ou le maire prendre
un nouvel arrêté) prenant acte de l’évolution du projet et définissant de nouvelles modalités de
la concertation.

f - Bilan de la concertation
A l’issue de la concertation, un bilan doit en être tiré :
■ soit par le maire de la commune ou le conseil municipal,
■ soit par le président de l’EPCI compétent ou l’organe délibérant.
Le bilan devra être tiré préalablement à l’adoption du projet définitif. Si le projet fait l’objet d’une éva-
luation environnementale, le bilan devra être tiré avant la définition des modalités de participation du
public par voie électronique (PPVE), puisqu’il est une pièce du dossier de cette participation.
Il n’existe aucun formalisme particulier quant à la présentation du bilan. Néanmoins, il est recommandé:
■ de rappeler la procédure suivie (délibération initiale, modalités prévues, objectifs poursuivis,
modalités et date des publicités effectuées et des réunions organisées...),
■ de dresser une typologie des observations par nature de remarques,
■ d’y apporter une réponse en précisant si les observations sont retenues ou non par la collectivité et
en motivant le choix fait par la collectivité.

21 Article L.103-4 du code de l’urbanisme

22 CAA Paris, 6 avr. 1995, Association Sucy Plus
23 CE, 5 oct. 1990, Association de défense des propriétaires de la ZAD de Levallois-Perret

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 15

 Janvier 2023

Quels sont les risques juridiques afférents à la concertation ?

Le code de l’urbanisme24 limite de manière significative les risques d’annulation d’une procédure
de ZAC sur la base d’une concertation entachée d’un vice.
En effet, il est indiqué que « les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux I
et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors
que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées.
Les autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices
susceptibles d’entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ».
En d’autres termes, dès lors que la personne publique à l’initiative de l’opération d’aménagement
aura scrupuleusement respecté les modalités de concertation qu’elle s’est imposées, il n’y aura
pas lieu de craindre une annulation de la décision de création de la ZAC en raison d’un vice de
la légalité affectant la délibération fixant les modalités de la concertation.
Il faut toutefois garder à l’esprit que la délibération relative à la concertation doit, à peine
d’annulation de la décision de créer la ZAC, préciser à la fois les objectifs poursuivis par
l’opération et les modalités de la concertation25.

I.4 - Consultations
L’élaboration du dossier de création de la ZAC n’est, par principe, pas soumise à consultations préalables.
Quelques exceptions sont toutefois à relever :
■ Les ZAC relevant de la compétence du préfet : dans un tel cas, ce dernier adressera, préalablement
à l’adoption du dossier de création, le dossier de la zone à la commune sur le territoire de laquelle
il est envisagé de la créer ou à l’EPCI compétent en vue d’obtenir son avis. L’organe délibérant
aura un délai de 3 mois pour se prononcer. Bien entendu, les avis formulés ne lieront pas l’autorité
compétente pour créer la ZAC (avis simples).
■ Les ZAC situées dans les communes de Paris, Marseille et Lyon : le maire doit consulter pour avis
simple le conseil d’arrondissement, dans le ressort territorial desquels la réalisation de la zone est
prévue en tout ou partie, avant toute délibération du conseil municipal relative à la création de la
ZAC. Le conseil d’arrondissement émet un avis dans le délai fixé par le maire, délai qui ne peut être
inférieur à 15 jours. A défaut d’avis dans ce délai, il sera réputé favorable.
■ Les ZAC nécessitant une étude d’impact : l’étude d’impact doit être adressée à « l’autorité
environnementale ainsi qu’aux collectivités territoriales et leurs groupements intéressés au regard
des incidences environnementales notables du projet sur leur territoire »26.
Cependant, et parallèlement aux études préalables et à la procédure de concertation, il est recommandé de
procéder à des consultations auprès de certains institutionnels. L’intérêt d’une telle démarche réside dans
la prévention de certains blocages ayant un impact sur l’exécution de la concession d’aménagement et le
bilan d’aménagement.

24 Article L.300-2
25 CE, 10 février 2010, Commune de Saint-Lunaire, n°327149
26 Articles L. 122-1 et R. 122-7 du code de l’Environnement

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 16

 Janvier 2023

Consultations préalables conseillées

Entités
Motifs Observations
pouvant être consultées

Pour une 1ère approche sur le niveau de

sensibilité du terrain sur ce point. Nous ne
Archéologie sommes pas au stade de la saisine préalable
DRAC
préventive par l’aménageur. Ce rapprochement est
souhaitable eu égard aux potentielles
incidences financières et de planning

La découverte d’un sol pollué est une

DREAL source de complexité dans une opération
(augmentation du coût et du planning de
BASOL Pollution des sols l’opération). Pour ce faire, si un doute persiste
quant à la nature des activités exercées sur la
BASIAS principalement zone, cette consultation peut être effectuée
préalablement.

Si la ZAC se situe au cœur d’une zone

de protection du patrimoine historique
ou en partie sur une telle protection, les
Protection du autorisations d’urbanisme nécessaires à la
Architecte des bâtiments
patrimoine réalisation de la ZAC pourront être soumises
de France (ABF)
historique à l’avis de l’ABF. Aussi, il est recommandé
de se rapprocher en amont de l’ABF pour
lui soumettre le programme de la ZAC et
s’assurer de son absence de rejet.

Chambre d’agriculture
Institut national de l’origine Si la création de la ZAC a pour conséquence
et de la qualité dans les Protection des de diminuer des espaces agricoles et/
zones d’appellation d’origine espaces agricoles ou forestiers, il serait plus prudent pour la
contrôlée et forestiers collectivité de consulter ces organes en
amont.
et/ou Centre national de la
propriété forestière

La présence d’activités commerciales

Autorisation dans le périmètre de la ZAC va nécessiter
en vue de pour le constructeur une autorisation
CDAC l’implantation de la CDAC. Aussi et quand bien même,
d’équipements cette autorisation ne sera nécessaire qu’au
commerciaux moment des autorisations de construire, il est
recommandé de se rapprocher de la CDAC.

Il peut être opportun de se rapprocher de

Commission départementale
cette commission, afin de vérifier que le site
de la nature, des paysages et
en question ne soit pas en instance d’être
de sites
classé.

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 17

 Janvier 2023

I.5 - Contenu du dossier de création

Le contenu du dossier de création de ZAC est déterminé par le code de l’urbanisme27, lequel exige:
■ un rapport de présentation,
■ un plan de situation,
■ un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone,
■ une étude d’impact, si celle-ci est requise.
Au surplus, le dossier devra préciser si la part communale ou intercommunale de la taxe d’aménage-
ment est ou non exigible dans la zone.

a - Rapport de présentation
Le rapport de présentation doit exposer l’objet et la justification de l’opération, comporter une descrip-
tion de l’état du site et de son environnement, indiquer le programme global prévisionnel des construc-
tions à édifier dans la zone, énoncer les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d’urbanisme
en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le
projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu28.
Un soin tout particulier doit être apporté à sa rédaction, puisque l’insuffisance du rapport de présenta-
tion est sanctionnée par le juge administratif. En effet, dans un arrêt de 2009, le Conseil d’Etat a annulé
la délibération approuvant le dossier de création d’une ZAC au motif que le rapport de présentation
était insuffisant. Il ne comprenait pas une description de l’état du site et de son environnement29. Cet
arrêt avait été précédé d’un jugement du tribunal administratif de Nice qui avait également annulé la
délibération approuvant le dossier de création de la ZAC en raison d’une insuffisance du rapport de
présentation et notamment de l’objet et la justification de l’opération et de l’exposé des raisons pour
lesquels le projet a été retenu30.

b - Plan de situation
L’insertion d’un plan de situation dans le dossier de création de la ZAC doit permettre au public d’identi-
fier avec précision la localisation du projet sur le territoire de la collectivité. Il est conseillé de faire appa-
raître les conditions de desserte de la zone ainsi que l’emplacement d’autres opérations éventuellement
projetées ou en cours de réalisation à proximité.

c - Plan de délimitation du ou des périmètres

La collectivité doit faire apparaître sur ce plan la délimitation de la zone d’aménagement concerté et
ce d’un seul trait. Dans l’hypothèse d’une ZAC multisite, ce plan délimite les différents périmètres rete-
nus. Il est conseillé de faire apparaître les limites cadastrales afin que les limites du périmètre de ZAC
puissent être appréhendées à la parcelle.

d - Exigibilité de la taxe d’aménagement

Une exonération de la TA est possible, mais uniquement de la part communale ou intercommunale, à
l’exclusion des parts départementale et régionale (en Ile-de-France).
L’exonération dépend du point de savoir si le financement de certains équipements est ou non mis à
la charge de l’aménageur ou des constructeurs. Sur cette question, le code de l’urbanisme31 distingue

27 Article R.311-2
28 Article R.311-2 précité
29 CE, 3 septembre 2009, Commune Nort-sur-Erdre, n°309162
30 TA Nice, 27 juin 1996, Association Aquavie-Trinité et a. c/ Commune de Trinité, n°95.410
31 Article R.331-6

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 18

 Janvier 2023

les ZAC de rénovation urbaine, des ZAC autres que de rénovation urbaine, sans toutefois préciser les
critères de définition de chacune de ces deux catégories. Ainsi :
■ en ZAC autres que de rénovation urbaine : les équipements devant être mis à la charge de
l’aménageur ou du constructeur sont les voies et réseaux publics intérieurs à la zone ainsi que les
espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des futurs habitants
ou usagers de la zone.
■ En ZAC de rénovation urbaine : l’aménageur ou le constructeur doit prendre en charge les voies
d’accès aux immeubles inclus dans le périmètre de rénovation et les réseaux qui leur sont rattachés,
ainsi que les espaces verts et les aires de stationnement correspondant aux seuls besoins des
habitants des immeubles concernés.
Il ressort ainsi de ces dispositions que, dès lors qu’il sera mis à la charge de l’aménageur le coût des
équipements précités (équipements tertiaires), il y aura exonération de la TA pour la part communale
ou intercommunale uniquement.
En revanche, si le coût de ces équipements tertiaires n’est pas mis à la charge de l’aménageur ou des
constructeurs, il ne doit pas y avoir exclusion de la part communale ou intercommunale de la TA. Ainsi, il
a été jugé que la commune ayant pris à sa charge une partie des voies intérieures et des espaces verts,
cette partie ne pouvait être mise à la charge des constructeurs et ceux-ci ne pouvaient pas bénéficier
d’une exonération de la TLE32. En conséquence, l’option entre TA et régime alternatif n’apparaît pas rele-
ver du libre choix de la collectivité à l’initiative de la ZAC, mais de circonstances de fait propres à chaque
opération. Une appréciation au cas par cas de la nature des équipements publics mis à la charge de
l’aménageur ou du constructeur doit être effectuée pour déterminer si la TA est exigible ou non.
Relevons que, pour qu’il y ait exonération de la TA, le code de l’urbanisme33 prévoit que la liste des
équipements publics mis à la charge de l’aménageur ou du constructeur peut être complétée par une
délibération du conseil municipal. Cette délibération sera valable pour une période de 3 ans. Il convient
donc de vérifier avant la création d’une ZAC si une telle délibération existe.

e - Etude d’impact34
L’étude d’impact, lorsqu’elle est requise, constitue une pièce centrale du dossier de création de la ZAC.
Un soin tout particulier doit donc être apporté à son élaboration.
Champ d’application des études d’impact
Les ouvrages, travaux et aménagements soumis ou susceptibles d’être soumis à une étude d’impact
sont listés dans un tableau figurant en annexe du code de l’environnement35 et prévoyant :
■ les cas dans lesquels une étude d’impact est systématiquement requise,
■ les cas dans lesquels elle peut l’être au terme d’une procédure d’examen au cas par cas qui doit être
obligatoirement conduite par l’autorité environnementale.
Concernant plus particulièrement les ZAC, les rubriques 6, 39 et 41 de la nomenclature attireront tout
particulièrement l’attention.
Il est également à noter qu’à compter du 26/03/2022, les premières demandes d’autorisation ou décla-
ration concernant un projet situé en deçà des seuils de l’évaluation environnementale (l’approbation
d’un dossier de création de ZAC est considérée comme une forme d’autorisation par le Ministère) pour-
ront être soumises à un examen au cas par cas par l’autorité administrative en charge de se prononcer
sur la demande, si celle-ci estime que le projet est susceptible de produire malgré tout des incidences
négatives notables sur l’environnement ou la santé humaine36.

32 CE, 18 janvier 1993, M.TETE, n°80170

33 Article L.311-7
34 Pour plus de précisions, consulter le Guide « Evaluation environnementale des Projets » disponible sur le réseau social
35 Annexé à l’article R.122-2 du code de l’environnement
36 Voir l’article R.122-2-1 CE

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 19

 Janvier 2023

Dès lors, en cas de doute, le projet de ZAC aura à gagner à être purgé de la question de la nécessité
d’une évaluation environnementale par le biais d’une saisine volontaire de l’autorité environnementale
d’une demande d’examen au par cas, ceci pour des raisons évidentes de sécurité juridique.
Organisation de la procédure d’examen cas par cas
La procédure sera conduite sur la base d’un formulaire de demande d’examen au cas par cas dont le
contenu est précisé par arrêté ministériel.
L’autorité environnementale dispose d’un délai de trente-cinq jours à compter de la réception du formu-
laire complet pour informer, par décision motivée, le pétitionnaire ou le maître d’ouvrage de la nécessité
ou non de réaliser une étude d’impact.
L’absence de réponse au terme de ce délai vaut obligation de réaliser une étude d’impact.

L’étude d’impact est-elle soumise à la tenue d’une enquête publique ?

L’approbation du dossier de création d’une ZAC n’est pas soumise à enquête publique, y compris
lorsqu’une étude d’impact doit y être jointe.
Si tout projet soumis à étude d’impact doit donner lieu à enquête publique environnementale37,
la même disposition exclut expressément la décision de créer une ZAC du champ d’application
de l’enquête publique.
Toutefois, lorsqu’est organisée une enquête publique concernant une ZAC dans le cadre d’une
procédure connexe, l’étude d’impact de la ZAC ainsi que ses compléments éventuels doivent
être joints à tout dossier d’enquête publique concernant l’opération d’aménagement réalisée
dans la zone38.
Compte tenu de la rédaction de cet alinéa, il convient d’en faire une lecture extensive. Ainsi,
tout dossier d’enquête publique relatif à la ZAC (enquête préalable à une DUP, enquête relative
à la révision ou à la modification du document d’urbanisme… et même enquête parcellaire)
doit comprendre l’étude d’impact de la ZAC, ses compléments éventuels, et l’avis de l’autorité
environnementale et des collectivités intéressées correspondant.

Procédure de participation du public par voie électronique (PPVE)39

Le législateur, en lieu et place de la procédure de mise à disposition de l’étude d’impact, a créé la pro-
cédure dite de « participation du public par voie électronique ». Elle est régie par les articles L.123-19 et
R.123-46-1 du code de l’environnement.
Par rapport au planning opérationnel antérieur à la réforme, l’organisation en amont de la participation
du public par voie électronique en vertu de l’article L.123-19 ne modifie pas le temps de procédure dé-
volu au projet. En ZAC, il convenait d’organiser une procédure de mise à disposition du dossier d’étude
d’impact avant d’approuver le dossier de création. La situation reste identique. À cette différence près,
la procédure à observer est celle de la participation du public par voie électronique. Elle permet d’orga-
niser la participation du public, en permettant à ce dernier de formuler des observations sur le projet
d’étude d’impact.

37 Article L123- 2 du code de l’environnement

38 Article R. 311-7 du code de l’urbanisme
39 Pour un exposé complet de la procédure, consulter le Guide « Information et participation du public », pages 20 et suivantes

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 20

 Janvier 2023

Le bilan de la PPVE peut-il être tiré en même temps et dans la même délibération que le
bilan de la concertation et la création de la ZAC ?

Le législateur a prévu que le dossiers soumis à la procédure de participation du public

par voie électronique (PPVE) comprend les mêmes pièces que celles prévues à l’article L.123-12
du code de l’environnement. Autrement dit, ce dossier doit contenir le bilan de la concertation
préalable.
Il convient en conséquence d’anticiper et d’intégrer dans le calendrier de procédure, le fait que
le bilan de la concertation doit être tiré avant le lancement de la procédure de participation du
public par voie électronique. Il ne peut plus être tiré au moment de la délibération approuvant
le dossier de création de la ZAC. Les procédures de participation du public en aval et amont
sont pleinement à distinguer.

f- E
 tude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergie
renouvelable de la zone
Selon le code de l’urbanisme40 : « Toute action ou opération d’aménagement soumise à évaluation en-
vironnementale en application de l’article L.122-1 du code de l’environnement doit faire l’objet : 1° D’une
étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables de la zone, en par-
ticulier sur l’opportunité de la création ou du raccordement à un réseau de chaleur ou de froid ayant
recours aux énergies renouvelables et de récupération ».
La présente étude porte ainsi sur :
■ l’ensemble des sources d’énergies renouvelables susceptibles d’être mobilisées dans le périmètre
de l’opération d’aménagement (solaire, géothermie, biomasse...)
■ la problématique « réseaux de chaleur ou de froid ayant recours aux énergies renouvelables ou de
récupération ».
Elle doit impérativement, selon le juge, être contenue dans le dossier de création, sous peine d’annula-
tion de la délibération créant la ZAC41. Ses conclusions doivent également figurer dans l’étude d’impact
de la ZAC avec une description de la façon dont il en est tenu compte42.

g - Etude d’optimisation de la densité des constructions

Depuis la loi Climat, il est également à noter que « Toute action ou opération d’aménagement soumise
à évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 du code de l’environnement doit faire
l’objet : (…) 2° D’une étude d’optimisation de la densité des constructions dans la zone concernée, en
tenant compte de la qualité urbaine ainsi que de la préservation et de la restauration de la biodiversité
et de la nature en ville.»43.
Le contenu de cette étude n’est pas déterminé par les textes mais la loi indique que ses conclusions
doivent être prises en compte par l’étude d’impact de la ZAC et un décret doit venir préciser la manière.
Ses conclusions pourraient également influer sur le règlement du PLU applicable, lequel peut en ZAC
déterminer la surface de plancher dont la construction est autorisée dans chaque îlot et déterminer une
densité minimale de constructions, le cas échéant déclinée par secteur44.

40 Article L.300-1-1 du code de l’urbanisme

41 CAA Marseille, 30 novembre 2015, n° 14MA00625
42 Article R.122-5 du code de l’environnement
43 Article L.300-1-1 du code de l’urbanisme
44 Article L.151-27 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 21

 Janvier 2023

I.6 - Approbation du dossier de création

Personne publique ayant la compétence pour approuver le dossier de création
L’approbation de la création de la ZAC ressortira de la compétence de la commune ou de l’EPCI compé-
tent ayant pris l’initiative de la création. C’est le cas le plus fréquent. Dans une telle hypothèse, la délibé-
ration approuvant le dossier de création de la ZAC portera création de celle-ci.
En revanche, si la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente pour la créer
(elle n’est pas la commune ou l’EPCI), elle devra adresser le dossier de création approuvé par ses soins à
la personne publique compétente pour la créer.
La création de la ZAC est approuvée par l’organe délibérant de la personne publique compétente (com-
mune ou EPCI), sauf lorsqu’il s’agit de l’Etat. Dans cette dernière hypothèse, il appartiendra au préfet de
créer la ZAC après avis de la ou des communes concernées ou de l’EPCI compétent.
Exemple d’une ZAC départementale

Constitution
du dossier de Création
création de la ZAC de la ZAC

Le département Le département Le département Le préfet

par arrêté prefectoral

Initiative Approbation
de la création du dossier de
de la ZAC création de la ZAC

Avis de la commune
ou EPCI
délai de 3 mois

a - Mesures de publicité
Les mesures de publicité de l’acte de création de la ZAC sont les suivantes45 :
■ affichage en mairie pendant un mois ou au siège de l’EPCI compétent et dans ce cas dans les
mairies des communes membres concernées ;
■ mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département
■ dans les communes de 3500 habitants et plus ou dans un EPCI comportant au moins une commune
de 3500 habitants et plus, publication de l’acte créant la ZAC au recueil des actes administratifs.
S’il s’agit d’un arrêté préfectoral, celui-ci est publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le
département.
Chacune de ces formalités de publicité doit mentionner le ou les lieux où le dossier peut être consulté.

45 En application de l’article R.311-5 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 22

 Janvier 2023

I.7 - Effets de la création

Les effets juridiques de la création d’une ZAC sont les suivants :
■ Création d’un droit de délaissement : les propriétaires de terrains situés dans le périmètre de la ZAC
peuvent mettre en demeure la collectivité publique qui a pris l’initiative du projet d’acquérir leur
terrain, sans que cette collectivité puisse échapper à l’obligation d’acquérir.
■ La collectivité publique compétente peut surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation
d’urbanisme dès lors que les travaux, constructions ou installations sont susceptibles de
compromettre ou de rendre plus onéreuse la réalisation de la ZAC. Ce sursis à statuer doit être
motivé et ne doit pas excéder deux ans.
■ La commune ou l’EPCI compétent peut exclure du champ d’application du droit de préemption
urbain les cessions réalisées dans le cadre de la ZAC pour une durée maximale de cinq ans à compter
du jour où la délibération est exécutoire.
■ Les divisons de terrains effectuées par l’aménageur sont exclues du champ d’application du régime
contraignant du lotissement.
■ Si la taxe d’aménagement n’est pas exigible dans le périmètre de la ZAC, celle-ci ne pourra pas
être réclamée du fait de la délivrance d’autorisations d’urbanisme (permis d’aménager, permis de
construire, ...). Il sera donc appliqué le régime des participations propre à la ZAC.
En revanche, la création de la ZAC ne constitue pas en soi une autorisation de réaliser les travaux. L’amé-
nageur ne peut s’exonérer des autorisations d’urbanisme ou des autorisations relevant d’autres légis-
lations (police de l’eau...) éventuellement requises pour réaliser les travaux d’aménagement. Ce point
mérite d’être souligné tant il fait souvent l’objet d’idées fausses.

I.8 - Signature d’une concession d’aménagement

C’est le mode classique de réalisation des opérations d’aménagement. Les collectivités publiques à l’ini-
tiative de la création d’une ZAC46 y ont le plus souvent recours. Par définition, la concession d’aménage-
ment est un contrat par lequel l’Etat, les collectivités territoriales ou les établissements publics peuvent
confier à un aménageur la réalisation d’une opération d’aménagement47.

a - Caractéristiques essentielles de la concession d’aménagement

■ L’attribution d’une concession d’aménagement est soumise à une procédure de mise en
concurrence préalable (sauf dans l’hypothèse où le concessionnaire se trouve dans une situation de
quasi-régie), et des mesures de publicité.
■ L’aménageur peut bénéficier de prérogatives de puissance publique : préemption, expropriation.
■ Les missions essentielles de l’aménageur s’articulent autour du triptyque traditionnel : réalisation
des études et acquisition des biens immobiliers bâtis ou non bâtis nécessaires à l’opération /
réalisation de tous les équipements concourant à l’opération et notamment des équipements de
viabilité (VRD) /commercialisation des lots viabilisés.
■ La concession d’aménagement transfère la maîtrise d’ouvrage du projet à l’aménageur. La
collectivité concédante n’est donc plus maître d’ouvrage de l’opération au sens strict, à la différence
de la conclusion d’un contrat de mandat.
■ La collectivité concédante peut verser des participations financières sous forme d’apport en
numéraire ou en terrains. Si tel est le cas, le traité de concession doit préciser les modalités de cette
participation, son montant et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles.

46 Article R.311-6 du code de l’urbanisme

47 Article L.300-4 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 23

 Janvier 2023

■ Lorsqu’un apport financier ou en nature est versé par la collectivité concédante, celle-ci exerce un
contrôle technique, financier et comptable. Pour ce faire, le concessionnaire fournit chaque année
un compte rendu financier à la collectivité (CRAC).
■ L’Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics peuvent
verser des subventions afin d’aider le projet.
■ Les contrats passés par l’aménageur sont soumis à des formalités de publicité et mise en concurrence
préalable, dont la nature dépend du statut de l’aménageur48.

b - Modalités de passation

A partir de quel moment une concession d’aménagement peut-elle être conclue avec
un aménageur en procédure de ZAC ?

En 2004, le Conseil d’Etat a jugé dans un arrêt de référence (Eiffel Distribution) que la signature
d’une concession d’aménagement ne peut avoir lieu qu’après l’approbation du dossier de
création de la ZAC49, dès lors que les éléments essentiels de l’opération doivent être connus et
approuvés. Cette solution a été reprise à plusieurs reprises par les juges du fond50.
En 2008, un jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a toutefois considéré
comme valide une concession d’aménagement conclue avant l’approbation même du
dossier de création de ZAC dès lors que la ZAC ne constitue que l’une des « formes » possibles
de réalisation de l’opération d’aménagement. Autrement dit, dès lors que la procédure
opérationnelle n’a pas été définie, ni annoncée, il n’y aurait pas d’obstacle juridique à ce qu’une
concession d’aménagement puisse être signée et qu’ensuite une procédure opérationnelle
adaptée soit choisie et mise en œuvre. Cet arrêt est construit sur une certaine logique et
la loi51 est venue depuis concilier les deux points de vue en reconnaissant expressément la
possibilité pour une collectivité d’attribuer une concession d’aménagement avant la création
d’une ZAC. Toutefois, les éléments essentiels de l’opération doivent avoir été approuvés, ainsi
que le requiert la jurisprudence Eiffel Distribution : « Lorsqu’une opération d’aménagement est
destinée à être réalisée dans une zone d’aménagement concerté, l’attribution de la concession
d’aménagement peut intervenir avant la création de la zone, dès lors que la personne publique
à l’initiative de la zone d’aménagement concerté a arrêté le bilan de la concertation (…) et a
délibéré sur les enjeux et l’objectif de l’opération, son périmètre d’intervention, son programme
et son bilan financier prévisionnel. »
On notera que ces dispositions obligent à approuver la plupart des éléments devant composer
le futur dossier de création de la ZAC et même certains éléments relevant du dossier de
réalisation même (dont les modalités prévisionnelles de financement de l’opération).
Elles semblent toutefois permettre l’attribution d’une concession d’aménagement alors même
que l’étude d’impact devant le cas échéant figurer au dossier de création de ZAC ne serait pas
encore réalisée. C’est en tout cas la déduction que certains auteurs font du fait que l’étude
d’impact ne figure pas parmi les éléments devant être au préalable soumis pour approbation à
la collectivité selon l’article L.300-4 alinéa 2 du code de l’urbanisme.
On peut être circonspects vu les dispositions générales du code de l’environnement et l’origine
européenne de la contrainte, et ce point de droit mériterait d’être éclairci par le juge administratif.

48 Article L.300-5-1 du code de l’urbanisme

49 CE, 8 décembre 2004, Société Eiffel Distribution, n°270432
50 CAA Marseille, 27 février 2008, Commune Estagel, n°07MA01727
51 Loi ALUR du 24 mars 2014 modifiant l’article L.300-4 al.2 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 24

 Janvier 2023

II. PHASE DE RÉALISATION

II.1 - Option d’un dossier de ZAC unique

Depuis la loi du 28 mars 2018 sur les Jeux Olympiques : « La décision qui approuve le périmètre et
le programme de la zone [d’aménagement concerté] peut également approuver l’aménagement et
l’équipement de celle-ci. »52 En d’autres termes, il paraît envisageable que la décision d’approbation du
dossier de création de ZAC puisse également valoir approbation du dossier de réalisation.
La loi n’est pas totalement claire sur la nécessité ou non de maintenir une approbation distincte du
dossier de réalisation et du programme des équipements publics (PEP) au cours de la même séance
de l’organe délibérant ou quant à la marche à suivre lorsque la personne publique compétente pour
approuver les dossiers de création et de réalisation n’est pas compétente pour créer la ZAC.
Dans cette dernière hypothèse, l’approbation d’un dossier unique ne paraît pas envisageable et la sé-
curité juridique commande de maintenir une transmission des deux dossiers approuvés le même jour
à l’autorité compétente pour créer la ZAC et voter le PEP (commune ou EPCI, voire préfet). De même, la
sécurité juridique nous paraît commander en toute hypothèse une approbation distincte du PEP, vu la
nature décisionnelle de ce document et la nature prévisionnelle du dossier de réalisation.
Selon le Réseau national des aménageurs53, la possibilité d’un dossier unique de création/réalisation
devrait : « Permettre d’accélérer la procédure quand la collectivité a déjà poussé très loin les études
pré-opérationnelles, rendant ainsi artificiel le séquençage approbation dossier de création/ dossier de
réalisation (…) Ce faisant, serait évité le recours au complément d’étude d’impact, souvent source d’in-
certitudes juridiques et la multiplication des avis de l’AAECE ».

II.2 - Contenu du dossier de réalisation

Le contenu du dossier de réalisation de la ZAC, tout comme celui du dossier de création, est déterminé
par le code de l’urbanisme54. Les pièces requises sont :
■ un projet de programme des équipements publics,
■ un projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone (précisé et définitif au
regard de celui figurant déjà au dossier de création),
■ les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement échelonnées dans le
temps.
Le dossier de réalisation doit compléter en tant que de besoin l’étude d’impact55.

a - Projet de programme des équipements publics

Le code de l’urbanisme ne précise pas le contenu du « programme des équipements publics ». Nous
pouvons toutefois admettre que le projet de programme des équipements publics énumère l’ensemble
des équipements nécessaires à l’aménagement et à l’équipement de la zone, tant dans le périmètre de
la ZAC qu’en dehors.
Il est important que l’ensemble des équipements à réaliser dans le cadre de la ZAC soit mentionné dans
le programme des équipements publics. A défaut, les équipements publics non prévus ne pourront pas
être réalisés et financés via la ZAC. Ils ne pourront donc pas figurer dans le bilan de l’opération d’amé-
nagement et donc être mis à la charge des constructeurs.

52 Article L.311-1 du code de l’urbanisme

53 RNA, Rapport « Coproduire l’aménagement », 2015
54 Article R.311-7
55 Article L.122-1-1 III du code de l’environnement

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 25

 Janvier 2023

Il arrive régulièrement que certains équipements publics à réaliser dans le cadre d’une ZAC relèvent
de la compétence et du financement de collectivités ou d’EPCI autres que la collectivité publique à
l’initiative de la création de la ZAC. Dans une telle hypothèse, le dossier de réalisation de la ZAC doit
comprendre les pièces faisant état de leur accord sur le principe de la réalisation de ces équipements,
les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au fi-
nancement.

Cet accord doit-il respecter des formalités particulières ?

Le code de l’urbanisme ne fournit aucune précision quant à la forme d’un tel accord. Il se
contente seulement d’indiquer que « le dossier de réalisation doit comprendre les pièces
faisant état de l’accord de ces personnes publiques »56.
La jurisprudence semble peu exigeante quant à la forme d’un tel accord. Ainsi, un simple accord
notifié par la collectivité en assurant la maîtrise d’ouvrage à la collectivité publique à l’initiative
de la création de la ZAC suffit57. Le même arrêt ajoute que la circonstance selon laquelle un
conseil général aurait arrêté le programme des travaux par une décision postérieure à la
délibération approuvant le dossier de réalisation de la ZAC est sans effet sur la régularité de
celle-ci.
De la même manière, la cour administrative d’appel de Paris a jugé que la circonstance selon
laquelle l’accord ne figurait pas dans le dossier de réalisation dès sa constitution n’est pas de
nature à rendre irrégulière la délibération approuvant le programme des équipements publics.
Il appartient seulement au conseil municipal de s’assurer, avant d’approuver le programme des
équipements publics, que cet accord a bien été recueilli58.
Toutefois, il semble prudent de régulariser les accords donnés de façon informelle par une
délibération de l’organe délibérant de la personne publique concernée.

b - Projet de programme global des constructions

Le code de l’urbanisme59 ne détermine également pas la forme que doit prendre le « projet de pro-
gramme global des constructions ». Néanmoins et selon toute vraisemblance, le programme global des
constructions doit exprimer la surface de plancher (SDP) globale de l’opération. De la même manière, il
indique généralement la répartition entre les différentes destinations des bâtiments pouvant être édi-
fiés dans la ZAC60 : habitat, commerce, artisanat, bureaux, hébergement hôtelier, industrie, exploitation
agricole ou forestière, fonction d’entrepôt et service public ou d’intérêt collectif. Une distinction peut
également être établie entre les logements sociaux et les autres types de logements.
Modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement
Le code de l’urbanisme ne contient aucune précision quant à la présentation des « modalités
prévisionnelles de financement de l’opération échelonnées dans le temps ». Malgré cette
absence de précision, nous relevons que ces modalités doivent exprimer une traduction
chiffrée du projet d’aménagement et décrire en quelque sorte le « cheminement financier de
la réalisation de la ZAC »61.

A ce titre, elles constituent une partie du bilan de l’opération d’aménagement adossé sur le programme
physique de l’opération, l’échéancier prévisionnel de réalisation et le plan de financement prévisionnel.

56 Article R.311-7 du code de l’urbanisme

57  E, 19 juin 1996, Commune de Bois Guillaume, n°151809 « accord notifié par le président du conseil général au maire de Bois-Guillaume
C
et relatif notamment à la prise en charge desdits travaux par le département »
58 CAA Paris, 16 novembre 2000, Commune de Suresnes, n°99PA02538
59 Article R.311-7
60 Au regard de l’article R.123-9 du code de l’urbanisme
61 Cf. JC Bonichot, concl. ss CE 3 novembre 1997

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 26

 Janvier 2023

Ce bilan devra comprendre les dépenses (acquisition du foncier, coût des travaux et études nécessaires
à la réalisation de l’opération d’aménagement, rémunération de l’aménageur et tous les autres frais
liés à l’opération) et les recettes (vente du foncier). Il ne représente qu’une hypothèse parmi d’autres et
son caractère prévisionnel conduit le juge administratif à être relativement souple en cas d’erreurs ou
d’omissions. Toutefois, cette erreur ou cette omission ne doit pas être telle qu’elle bouleverserait l’équi-
libre général de l’opération.
Ainsi, l’évaluation optimiste du coût d’acquisition des terrains et du prix de revente n’est pas de nature à
vicier la régularité de la procédure, compte tenu de la très faible surface de la zone concernée qui n’a ain-
si affecté que sensiblement le bilan financier de l’opération62. Dans un arrêt plus ancien le Conseil d’Etat
a jugé dans le même sens, à savoir que la sensible sous-estimation du coût des travaux concernant le
comblement ou l’aménagement de galeries souterraines « qui n’est apparue qu’après des études plus
poussées, n’a pas, compte tenu de la masse des autres dépenses prévues, altéré sensiblement l’équi-
libre financier de l’opération tel qu’il était présenté au public par ce document »63.
Ce descriptif des recettes attendues permet de justifier les participations versées par les constructeurs.

c - Complément à l’étude d’impact

Le code de l’urbanisme64 dispose que le dossier de réalisation complète, en tant que de besoin, le conte-
nu de l’étude d’impact figurant au dossier de création de ZAC65, « notamment en ce qui concerne les
éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création ».
La possibilité de compléter l’étude d’impact au stade du dossier de réalisation n’a pour objectif que
d’intégrer les effets sur l’environnement du programme des équipements publics et des adaptations
apportées au programme de constructions. Pour cette raison, les compléments susceptibles d’être ap-
portés à l’étude d’impact au stade du dossier de réalisation ne peuvent pas permettre de pallier les
insuffisances de l’étude d’impact figurant au dossier de création.
Cette prise de position a été confirmée par les juges du fond qui ont considéré que l’étude d’impact
peut être complétée au stade de l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC, à la condition que les
incidences faisant l’objet des compléments n’aient pu être connues au stade du dossier de création. Les
carences ou les insuffisances de l’étude d’impact initiale ne peuvent être régularisées par le dossier de
réalisation de la ZAC66. Il n’existe aucun moyen de remédier au vice rédhibitoire que constitue l’insuffi-
sance ou la carence de l’étude d’impact insérée au dossier de création de ZAC.
Attention, l’insuffisance de l’étude d’impact, et notamment de la séquence ERC, constitue l’un des
moyens d’annulation les plus fréquemment soulevés au contentieux et a conduit à l’annulation de nom-
breuses ZAC67.

62 CE, 10 juillet 1996, Association de défense des propriétaires et ayants droits du polygone nord à Perpignan, n°151729
63 CE, 12 octobre 1988, M.Y c/ Ville de Meudon, n°50365
64 Article R. 311-7 renvoyant à l’article L.122-1-1 III CE
65 Article R. 311-2
66 CAA, Nantes, 14 novembre 2011 SCI MAR’SUD - CAA Versailles, 3 août 2010, Noisy le Grand
67 Pour un exemple récent, voir l’annulation de la ZAC Pleyel - CAA Paris, 21 décembre 2021, n°21PA01295

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 27

 Janvier 2023

II.3 - Articulation entre la ZAC et les règles d’urbanisme communales

et supra communales

a - ZAC et SCoT
La création d’une ZAC n’est pas subordonnée à l’existence d’un SCoT. En revanche, les opérations d’amé-
nagement que sont les ZAC doivent être compatibles avec le document d’orientation et d’objectifs des
schémas de cohérence territoriale68.
L’articulation entre la ZAC et les anciens schémas directeurs – transposable aux SCoT – a donné lieu à
un contentieux important, et notamment à des annulations de ZAC, par exemple de la ZAC de la «Porte
Maillot», à Paris, au motif que, « eu égard à l’importance des superficies de bureaux et d’équipements
tertiaires, de l’ordre de 130 000 m², dont la construction est prévue à l’intérieur de la ZAC, et quelle que
soit l’ampleur des opérations engagées par la ville de Paris à l’Est de son territoire, le projet dont il s’agit
ne peut être regardé comme compatible avec l’une des options fondamentales du schéma directeur »,
en l’espèce la volonté du développement des logements sur l’Ouest de Paris69.

b - ZAC et PLU
Il existe une indépendance totale entre la procédure de ZAC et les dispositions du PLU applicables au
secteur, ce qui constitue un avantage indéniable de cette procédure qui peut être initiée avant la mise
en route de toute procédure de mise en compatibilité du PLU.
Cette indépendance est apparue en premier lieu, dans un arrêt du Conseil d’Etat de juillet 2011. Appelé
à se prononcer sur le point de savoir si l’acte de création d’une ZAC devait d’être compatible avec le PLU
en vigueur, le Conseil d’Etat a répondu par la négative70. Le juge administratif a ainsi considéré, confor-
mément à l’article R.311-6 du code de l’urbanisme qui dispose que « L’aménagement et l’équipement de
la zone sont réalisés dans le respect des règles d’urbanisme applicables », que le lien entre le document
d’urbanisme et la ZAC ne doit être examiné qu’au moment de la réalisation des équipements et des
aménagements de la ZAC. En s’attachant au moment de la réalisation des équipements et aménage-
ments, le Conseil d’Etat semblait considérer que les règles du PLU devaient être respectées au moment
de l’exécution des travaux et non pas au moment de l’approbation du dossier de création ou du dossier
de réalisation de la ZAC. Ce raisonnement a été par la suite confirmé de manière très claire dans un
avis de juillet 2012, au terme duquel il indique que le dossier de réalisation de la ZAC et le programme
des équipements publics ne sont pas tenus de respecter le règlement du document local d’urbanisme
applicable au moment de leur approbation71.
Autrement dit, le dossier de réalisation de la ZAC et le programme des équipements publics peuvent
être chronologiquement approuvés avant l’adaptation du document local d’urbanisme. Cette solution
s’inscrit dans la logique des objets respectifs de l’acte de création et de réalisation de la ZAC, dans la
mesure où ni l’un ni l’autre ne produit d’effet juridique sur les conditions d’utilisation des sols.
En théorie, la procédure d’adaptation du PLU peut intervenir avant, pendant ou après l’acte de création
ou l’acte de réalisation de la ZAC. Le seul impératif posé par l’avis du Conseil d’Etat du 4 juillet 2012 est
que les autorisations d’urbanisme individuelles qui ont pour objet, le cas échéant, les travaux d’aména-
gement et d’équipements ne soient pas sollicitées avant la modification ou la révision du PLU.
Il n’en reste pas moins que sous l’angle de la pertinence opérationnelle, il est opportun de combiner
l’approbation des nouvelles dispositions du PLU avec l’approbation du dossier de réalisation de la ZAC.
En effet, c’est l’avancée du dossier de réalisation qui permet de localiser dans le PLU les principaux équi-
pements publics et espaces verts, et inversement, ce n’est qu’une fois la localisation et les caractéris-
tiques des principaux équipements publics identifiés que le programme des équipements publics peut
68 Article L.142-1 du code de l’urbanisme
69 CE, 8 novembre 1993, Ville de Paris, n°127034 et dans même sens CE, 3 avril 1998, Société pour l’étude, la protection et l’aménagement
de la nature en Touraine, n°133 333, 133 334, 133 384
70 CE, 26 juillet 2011, Société Innov Immo, n°320457
71 CE, 4 juillet 2012, Biglione, n°356221

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 28

 Janvier 2023

être approuvé avec la certitude que les équipements sont bien autorisés par le PLU.
Enfin, s’il est désormais possible de défendre le principe de l’absence de subordination de l’acte de créa-
tion de ZAC aux règles du PLU, il n’en demeure pas moins que créer une ZAC sur des espaces protégées
en raison soit de leur valeur pour l’activité agricole soit de leurs qualités écologiques et/ou paysagères
par le PLU demeurera périlleux.
De cette façon, il faut réserver le cas dans lequel l’acte de création serait en contradiction flagrante avec
le PADD du PLU. Dans une telle situation, le juge administratif pourrait sanctionner, sinon le non-res-
pect des règles du PLU elles-mêmes, du moins l’erreur manifeste d’appréciation.

Quelle est la procédure adéquate pour faire évoluer le PLU dans l’hypothèse où, hors
DUP, la collectivité territoriale qui créée la ZAC ne possède pas la compétence PLU ?

Le code de l’urbanisme72 prévoit que lorsque la réalisation d’une opération d’aménagement,

présentant un caractère d’intérêt général, nécessite une mise en compatibilité d’un PLU, ce
projet peut faire l’objet d’une déclaration de projet. Cette procédure est notamment applicable
dans l’hypothèse où cette opération d’aménagement est réalisée par une collectivité territoriale,
qui n’est pas compétente en matière de PLU.
En conséquence, la collectivité procèdera à une mise en compatibilité du PLU, aux fins de
rendre le projet réalisable.
La procédure peut être résumée de la sorte :

Déclaration
EPCI ou de projet
Enquête valant mise en
commune
Délibération publique compatibilité
compétente
de lancement organisée du PLU prise
décide de
par le préfet par l’EPCI ou
Rédaction du la mise en
compatibilité la commune
projet de mise Examen Résultats
en compatibilité conjoint soumis à du plan
par le président des PPA l’EPCI ou la
EPCI ou
de l’organe commune
commune
délibérant compétente
garde le silence
responsable en matière Approbation déclaration
pendant 2
du projet de PLU : de la mise en de projet par
mois ou s’y
2 possibilités compatibilité la collectivité
oppose
par arrêté à l’initiative
préfectoral du projet

▶ Pour plus d’information sur l’évolution des PLU, consulter le Dossier « PLU, PLUi et projets urbains : les
procédures d’adaptation ».

72 Article L.153-54

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 29

 Janvier 2023

c - ZAC et autres normes

Une ZAC doit par ailleurs, selon sa localisation :
■ être compatible avec le SDRIF73 en Ile-de-France ;
■ être conforme avec la loi « littoral »74 ;
■ être conforme avec la loi « montagne » ;
■ tenir compte du schéma de mise en valeur de la mer (SMVM).

II.4 - Elaboration et approbation du dossier de réalisation de la ZAC :

approbation du PEP

a - Elaboration du dossier de réalisation de la ZAC

La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC constitue un dossier de réalisation75.

b - Approbation du dossier de réalisation de la ZAC et du PEP

Une fois le dossier de réalisation de la ZAC constitué, il convient de l’approuver.
Néanmoins, il doit demeurer à l’esprit que le code de l’urbanisme prévoit d’une part, l’approbation du
dossier de réalisation76 et d’autre part, celle du programme des équipements publics77 et ceci, bien
qu’un projet de programme des équipements publics figure déjà au dossier de réalisation.
Aussi, deux délibérations distinctes sont nécessaires. Mais elles peuvent être prises au cours de la même
séance du conseil municipal ou communautaire, dans le cas où les deux documents peuvent être ap-
prouvés par la même personne publique.
Le dossier de réalisation est approuvé par l’organe délibérant de la personne publique qui a pris l’initia-
tive de la ZAC, sauf lorsque cette personne est l’Etat. Dans une telle hypothèse, il appartiendra au préfet
d’approuver le dossier de réalisation de ZAC.
De son côté, le programme des équipements publics est approuvé par la collectivité publique (com-
mune ou EPCI) compétente pour créer la ZAC, sauf lorsque cette compétence relève du préfet (ZAC
départementale, régionale, dans une OIN...). Dans cette dernière hypothèse, il appartiendra au préfet
d’approuver le PEP par voie d’arrêté.
Notons que, si la personne publique ayant pris l’initiative de la ZAC n’est pas compétente pour approu-
ver le programme des équipements publics (elle n’est pas la commune ou l’EPCI compétent), elle devra
adresser le dossier de réalisation accompagné de la délibération l’approuvant à la personne publique
compétente pour créer la ZAC.
Une particularité persiste s’agissant du rôle du préfet puisque ce dernier, avant d’approuver le pro-
gramme des équipements publics devra saisir le conseil municipal de la commune sur le territoire de
laquelle il est envisagé de créer la zone ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent en vue de recueillir
son avis dans un délai de 3 mois suivant la réception du dossier de création. Passé ce délai, dans le si-
lence de la commune ou de l’EPCI, l’avis est réputé favorable.

73 Voir à titre d’illustration CE, 26 mai 1993, Letellier, n°93088

74 Voir notamment CE, 12 février 1993, Commune de Gassin
75 Article R.311-7 du code de l’urbanisme,
76 Article R.311-8 du code de l’urbanisme
77 Article R.311-9 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 30

 Janvier 2023

INITIATIVE
INITIATIVE

Etat Commune
Région EPCI compétente
Département

Constitution du dossier Constitution du dossier de création de la

Avis
de création de la ZAC ZAC par la commune ou l’EPCI compétent
Commune
ou EPCI

Approbation du dossier de Approbation Transmission du

création de la ZAC par la du dossier dossier à l’EPCI
CREATION

personne à l’initiative de la ZAC de création quand il est

de la ZAC compétent pour la
création de la ZAC

Création de la ZAC
par arrêté préfectoral Création de la ZAC

Avis Constitution du dossier de Constitution du dossier de réalisation de

Commune réalisation de la ZAC la ZAC
ou EPCI
REALISATION

Approbation du dossier de Approbation du Transmission du

réalisation de la ZAC par la dossier de dossier à l’EPCI
personne à l’initiative de la ZAC réalisation de la quand il est
ZAC compétent

Approbation du PEP par arrêté Approbation du PEP

préfectoral

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 31

 Janvier 2023

c - Mesures de publicité
Les mesures de publicité sont identiques à celles prévues pour l’acte de création de la ZAC, à savoir :
■ affichage en mairie pendant un mois ou au siège de l’EPCI compétent et dans ce cas dans les
mairies des communes membres concernées ;
■ mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département
■ dans les communes de 3500 habitants et plus ou dans un EPCI comportant au moins une commune
de 3500 habitants et plus, publication au recueil des actes administratifs.
S’il s’agit d’un arrêté préfectoral, celui-ci est publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le
département.
Chacune de ces formalités de publicité doit mentionner le ou les lieux où le dossier peut être consulté.

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 32

 Janvier 2023

03
CONDITIONS
OPERATION-
NELLES DE
REALISATION

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 33

 Janvier 2023

La réalisation de la ZAC est un processus complexe qui s’articule autour de plusieurs étapes :
■ L’acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de l’opération
■ La réalisation des équipements publics
■ La commercialisation des terrains ainsi viabilisés

I. RÉALISATION DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS

I.1 - Définition des équipements publics

Les équipements publics peuvent être classés en deux catégories :
■ les équipements publics d’infrastructure,
■ les équipements publics de superstructure.
Parmi les équipements d’infrastructure, on distingue traditionnellement les équipements primaires ou
équipements publics généraux, les équipements secondaires et les équipements tertiaires78, quoique
cette classification soit dépourvue de toute valeur législative ou réglementaire.
Les équipements primaires ou généraux comprennent les équipements reliant la zone à l’extérieur ou
assurant à l’intérieur de la zone le transit des besoins extérieurs à celle-ci ou encore assurant à la fois
l’équipement de la zone et celui de l’agglomération.
Les équipements secondaires assurent la viabilité interne proprement dite. Ils comprennent notam-
ment les voies de distribution interne de secteur à secteur, qui prennent naissance sur la voirie primaire,
les voies de desserte automobile des services publics et des équipements collectifs, les espaces réser-
vés à la promenade, au repos, aux jeux collectifs de l’ensemble des habitants de la zone, les aires de
stationnement liées aux équipements collectifs, les ouvrages d’art nécessaires au franchissement de la
voirie secondaire, les différents réseaux dont l’intérêt s’étend à l’ensemble de la zone mais y demeure
strictement limité, les équipements conjoints à ces réseaux et qui demeurent strictement limités aux
besoins de la zone.
Enfin, les équipements tertiaires comprennent les équipements que leur nature ou la volonté expresse
de la collectivité destinent à l’usage exclusif d’une catégorie limitée d’habitants de la zone. Il s‘agit de
voies de desserte directe de certains immeubles, des aires de stationnement correspondant aux be-
soins individuels des habitants, des espaces verts, aires de jeux ou promenades destinées aux habitants
d’un immeuble ou d’un petit groupe d’immeubles en particulier, pistes cyclables et cheminements
piétons reliant les immeubles à la viabilité secondaire, et plus généralement des équipements qui ne
relèvent pas des deux premières catégories. La viabilité tertiaire peut être divisée en tertiaire privé (équi-
pement propre) et tertiaire public (les équipements restants).
S’agissant des équipements de superstructure, ils comprennent notamment les équipements sportifs,
culturels, scolaires, administratifs, sociaux...

I.2 - Commencement des travaux

Les travaux d’équipement de la ZAC ne pourront, en principe, commencer qu’une fois le dossier de réali-
sation et le programme des équipements publics approuvés. En effet, c’est à compter des délibérations
approuvant ces documents que l’aménageur aura, d’une part, une connaissance parfaite et définitive
des équipements à réaliser dans la ZAC et, d’autre part, sera contractuellement autorisé à les réaliser
dans le cadre de la ZAC.

78 Circulaire du 11 mars 1963

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 34

 Janvier 2023

Aussi, si des travaux sont réalisés entre l’approbation du dossier de création de la ZAC et l’approbation
du dossier de réalisation, il se pourrait que leur insertion dans le bilan de la ZAC soit contestable car
il n’est pas possible de préjuger de la décision qui sera prise par l’organe délibérant de la collectivité
concédante quant au futur projet de PEP.
En outre, ces travaux ne pourront également pas démarrer avant que certaines formalités préalables
n’aient été accomplies, à savoir :
■ une concertation,
■ une étude d’impact avec une procédure de mise à disposition,
■ la procédure d’archéologie préventive,
■ si nécessaire et eu égard au contexte une autorisation au titre de la police de l’eau, une autorisation de
défrichement, une autorisation d’urbanisme (permis de démolir, permis de construire, déclaration
préalable).
Ce n’est qu’une fois toutes ces formalités accomplies ainsi que le dossier de réalisation et le programme
des équipements publics approuvés que l’aménageur pourra engager les travaux dans le périmètre de
la ZAC.
Notons que les formalités préalables sont pour l’essentiel accomplies au moment du dossier de création
(étude d’impact, concertation, procédure de mise à disposition), pour le reste l’aménageur aura tout in-
térêt à les effectuer le plus en amont possible et ne pas attendre pour certaines l’approbation du dossier
de réalisation et du programme des équipements publics.

I.3 - Remise des équipements publics

Le code de l’urbanisme ne réglemente pas les modalités de remise des équipements publics réalisés
par l’aménageur. Il appartiendra donc, le cas échéant, à la concession d’aménagement de définir les
conditions de la remise des équipements à la collectivité concédante79.

79 Voir également le Guide consacré aux enjeux financiers de la remise d’ouvrage

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 35

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II. MAÎTRISE FONCIÈRE À L’INTÉRIEUR DE LA ZAC

La réalisation d’une opération d’aménagement, quelle qu’elle soit (ZAC, lotissement...) nécessite pour la
collectivité de se pencher en amont sur la question de la maîtrise du foncier. Pour ce faire, la collectivité
publique dispose de trois voies juridiques lui permettant d’acquérir le foncier nécessaire au projet :
■ l’acquisition par voie amiable,
■ la préemption,
■ ou l’expropriation.
Ces trois modalités d’acquisition sont traditionnellement mises en œuvre en parallèle. L’expropriation
n’est toutefois utilisée qu’en dernier recours lorsque le refus du propriétaire est catégorique ou, le cas
échéant, afin d’éteindre des droits réels ou personnels grevant les biens à acquérir (baux commerciaux,
baux ruraux…), permettre de régler des différents juridiques liées notamment à l’existence de succes-
sions non régularisées. Elle peut aussi être un élément de négociation ou pression en vue d’une acqui-
sition finalement amiable.

II.1 - Acquisition amiable

Les personnes publiques au même titre que les personnes privées, peuvent procéder à des acquisi-
tions amiables. Il apparaît toutefois que les acquisitions amiables réalisées par les personnes publiques
doivent s’inscrire dans l’une des compétences exercées par la collectivité concernée.
Dans la mesure où elles ne supposent pas la mise en œuvre de prérogatives de puissance publique, les
acquisitions amiables ne soulèvent traditionnellement pas de questionnement spécifique. Il faut tou-
tefois noter que, s’agissant des opérations réalisées en régie, les acquisitions doivent être autorisées par
délibération de l’organe délibérant de la collectivité publique compétente. Cette délibération doit être
motivée et prise au vu de l’avis du directeur des services fiscaux.
Pour mémoire, l’avis du directeur des services fiscaux est impératif pour les acquisitions et prise à bail
à l’amiable poursuivies par une personne publique d’une valeur totale égale ou supérieure à 75.000 €
pour les acquisitions et 12 000 € pour les prises à bail, ainsi que les tranches d’acquisition d’un montant
inférieur, mais faisant partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur80.
La collectivité peut passer outre (même si la procédure de passer outre n’existe plus en tant que telle)
l’avis du directeur pour déterminer le prix du bien. Néanmoins, elle ne dispose pas de toute latitude pour
le faire. Ce « passer outre » doit reposer sur des justifications objectives et ne doit pas constituer une
erreur manifeste d’appréciation.
Les SEM et les SPL(A) sont également soumises à l’obligation de solliciter l’avis du directeur des services
fiscaux lorsque les biens à acquérir sont d’une valeur estimative supérieure ou égale à 180.000 € ou font
partie d’une opération d’ensemble d’un montant égal ou supérieur81. Dans un tel cas, lorsque le consul-
tant est un concessionnaire, la délibération autorisant l’acquisition doit être prise par l’organe délibérant
du concédant82.

II.2 - Droit de préemption

Le droit de préemption est la faculté donnée à une collectivité publique d’acquérir par priorité sur l’ac-
quéreur pressenti, dans certaines zones préalablement définies, des biens mis à la vente, dans le but de
réaliser des opérations d’intérêt général. Il permet ainsi à la commune de mener une politique foncière
en profitant des opportunités qui se présentent.

80 Article R.4111-2 CGPPP

81 En application de l’article 23 de la loi MURCEF du 11 décembre 2001
82 En application de l’article 23 III de la loi MURCEF

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 36

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Il prend différentes formes selon la politique publique poursuivie. Pourront ainsi être mis en œuvre :
■ le droit de préemption urbain avec sa variante le droit de préemption urbain renforcé,
■ le droit de préemption des communes sur les fonds artisanaux, les fonds de commerces, les baux
commerciaux et les terrains faisant l’objet de projets d’aménagement commercial.
■ La distinction majeure entre ces droits de préemption réside principalement, pour ne pas dire
exclusivement, sur la nature des biens susceptibles d’être préemptés.
Le droit de préemption ne s’exerce pas différemment à l’intérieur d’une ZAC ou en l’absence d’une telle
zone.
Que le titulaire du droit de préemption soit la commune ou un EPCI compétent, le titulaire du droit de
préemption peut déléguer ce droit à un aménageur titulaire d’une concession d’aménagement que ce
soit une SEM, une SPL(A) ou une société à capitaux privés83. Cette délégation résultera d’une délibéra-
tion de l’organe délibérant du titulaire du droit de préemption ou de l’insertion d’une clause particulière
dans le traité de concession d’aménagement84.

II.3 - Expropriation
L’expropriation est un mode d’acquisition forcé de terrains, immeubles et droits immobiliers par lequel
l’expropriant (Etat, personne publique ou aménageur titulaire d’une concession d’aménagement) se
rend propriétaire de biens qui n’étaient pas en vente.
Compte tenu de son caractère exorbitant du droit commun et de l’atteinte portée au droit de propriété,
la procédure d’expropriation doit être précédée d’une déclaration d’utilité publique (DUP) de l’opération
d’aménagement poursuivie et est soumise à un formalisme destiné à protéger les droits (notamment
financiers) des propriétaires.
La procédure d’expropriation ne présente pas de particularités dans le cadre d’une ZAC.
Il convient toutefois de relever que le titulaire d’une concession d’aménagement85 « peut être char-
gé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas
échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption ».
Autrement dit, l’acte déclarant d’utilité publique les acquisitions d’immeubles situés dans le périmètre
d’une ZAC concédée peut être sollicité ou pris directement au profit de l’aménageur, titulaire de la
concession d’aménagement. Celui-ci mènera ainsi directement les acquisitions par voie d’expropriation.
Si tel n’est pas le cas, le bénéficiaire de la DUP sera la collectivité qui a pris l’initiative de la ZAC qui pourra
acquérir directement les immeubles. Le traité de concession peut aussi prévoir que le concédant devra
solliciter le prononcé des ordonnances d’expropriation au bénéfice du concessionnaire. Dans ce cas, le
concessionnaire se voit directement transférer la propriété des biens expropriés.

II.4 - Droit de délaissement

Dès la publication de l’acte créant la ZAC, il est offert la possibilité aux propriétaires de terrains situés
dans le périmètre de ZAC de mettre en demeure la collectivité publique ou l’établissement public à
l’initiative de la création de la ZAC de procéder à l’acquisition de leur terrain86.
La collectivité est contrainte d’acquérir et dispose d’un délai d’une année afin de proposer un prix.
Précisons que ces terrains peuvent être bâtis ou non bâtis87. De la même manière, le propriétaire d’un

83 Article L.213-3 du code de l’urbanisme

84 Articles R.213-1 et R.213-3 du code de l’urbanisme
85 En application de l’article L.300-4 du code de l’urbanisme
86 Article L.311-2 du code de l’urbanisme
87 Cass. Civ.3e, 7 mai 1996, SEMCODEM c/ Kaeser

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 37

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terrain partiellement situé dans le périmètre d’une ZAC peut formuler une réquisition d’emprise totale,
autrement dit solliciter que l’intégralité de son terrain soit acquis par la collectivité, et non la seule partie
située en ZAC88.
La procédure89 qui s’ensuit est la suivante :

Mise en demeure du propriétaire

d’acquérir son bien

Demande adressée à la collectivité

ou à l’établissement public
à l’initiative de la création de la ZAC

Délai maximum Délai d’un an maximum

de 2 ans

Décision de la collectivité
ou de l’établissement public
à l’initiative de la création de la ZAC

Accord sur le prix Désaccord sur le prix

Paiement du prix Saisine du juge de l’expropriation

par la partie la plus diligente
(propriétaire, collectivité…)

Transfert de propriété et fixation

du prix par le juge de l’expropriation

L’aménageur titulaire d’une concession d’aménagement peut-il être destinataire de la

mise en demeure formalisé par le propriétaire ?

La mise en demeure du propriétaire d’acquérir son bien doit être adressée à la collectivité
publique ou à l’établissement public qui a pris l’initiative de la création de la ZAC90.
Aussi, en application de cette disposition, l’aménageur n’a pas qualité pour recevoir une mise
en demeure du propriétaire, dès lors qu’il n’est pas prévu dans le contrat de concession qu’il a
la qualité de mandataire de la commune pour recevoir une telle demande et acquérir lesdits
biens dans l’exercice de la procédure de délaissement en cette même qualité de mandataire91.

88 Articles L.230-3 du code de l’urbanisme et L.242-1 à L.242-5 du code de l’expropriation

89 Régie par les articles L.230-1 et s. du code de l’urbanisme
90 Article L.311-2 du code de l’urbanisme
91 Cass. Civ.3e, 9 juin 1999, SCI des 4 V c. Société d’équipement de Seine-et-Marne

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 38

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III. COMMERCIALISATION DES TERRAINS AMÉNAGÉS

La phase de commercialisation constitue une phase déterminante pour l’aménageur, dès lors qu’elle lui
permet de percevoir, généralement, la majeure partie des recettes de l’opération.

III.1 - Modalités de cession des terrains par l’aménageur

La cession des terrains situés dans le périmètre de la ZAC par la personne à l’initiative de l’opération
n’est soumise à aucune procédure de mise en concurrence et de publicité préalable92. L’aménageur
peut donc librement céder les terrains en sa possession à l’acquéreur de son choix. La solution est la
même lorsque la réalisation de la ZAC a été concédée93.
Notons que, dans l’hypothèse d’une ZAC en régie, une délibération préalable de l’organe délibérant de
la personne publique, prise au vu de l’avis des domaines, portant sur les conditions de la vente et ses
caractéristiques essentielles, sera indispensable94.
Si la ZAC est concédée à un aménageur professionnel, la concession peut avoir prévue une « clause
d’agrément des acquéreurs par le concédant ». Cette clause est purement facultative, mais elle se re-
trouve fréquemment dès lors que le concédant contribue au financement de l’opération ou que l’amé-
nageur bénéficie de la procédure d’expropriation ou du droit de préemption.
Nous attirons, enfin, l’attention sur le fait que dans certaines situations, la vente par une collectivité
d’un terrain à une personne privée, assortie de charges imposées au bénéfice de la collectivité, peut
constituer un marché public au sens du droit européen. Les critères d’une telle qualification ont été
définis par la CJUE95. Aussi, il est recommandé une vigilance accrue lorsque le bien est vendu par un
pouvoir adjudicateur (commune, concessionnaire...) à une personne privée et que le vendeur sollicite
une contrepartie autre que le prix (travaux...).

A quel moment une promesse de vente peut-elle être signée avec un constructeur ?

Contrairement au régime des lotissements, où la commercialisation des lots est rigoureusement

encadrée par le code de l’urbanisme, la procédure de ZAC ne connaît aucune contrainte
particulière en matière de commercialisation. Ainsi, un terrain situé dans le périmètre d’une
ZAC peut parfaitement être vendu avant l’approbation du dossier de réalisation.
Cependant, la signature d’une promesse de vente, avant l’approbation du dossier de réalisation
de la ZAC, peut être source d’insécurité au regard de la fiscalité de l’urbanisme. En effet, le
principe même de la ZAC repose sur l’intégration dans la charge foncière d’une quote-part
du coût des équipements publics de la zone. Or, au stade du dossier de création, il est fort
probable que ce coût ne soit pas encore défini avec précision ; le programme des équipements
publics n’étant pas approuvé et les éléments financiers encore grossiers.

92 CAA Douai, 25 octobre 2012, Sté immobilière carrefour

93 TA Montpellier, 13 décembre 2018, n°1604304
94 Article L.2241-1 CGCT pour une commune, L.5211-37 pour un EPCI, L.5722-3 pour un syndicat mixte, L.3213-2 pour un département,
L.4221-4 pour une région
95 Arrêt de la CJCE en date du 25 mars 2010, Helmut Müller

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 39

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Aussi, si un terrain est tout de même cédé par l’aménageur à un constructeur, la quote-part
du coût des équipements publics à imputer au constructeur sera très certainement difficile à
déterminer avec précision. Un certain nombre de conséquences en découlent :

■ Si la quote-part du coût des équipements publics mise à la charge du constructeur est

inférieure à ce qui aurait dû finalement lui incomber, l’aménageur ne sera pas en mesure
de réclamer au constructeur le surplus.
■ Si la quote-part du coût des équipements publics mise à la charge du constructeur est
supérieure à ce qui aurait dû lui incomber, le constructeur ne pourra engager une action
en répétition de l’indu sur le fondement de l’article L.332-30 du code de l’urbanisme ou
exiger de la collectivité le remboursement des sommes trop perçues car une vente n’est
pas assimilable à une participation d’urbanisme96.
■ Le Conseil d’Etat a posé le principe du respect de l’égalité des constructeurs en ZAC d’une
même catégorie97. Or, ce principe sera difficilement respecté si les ventes postérieures se
font à des valeurs (€/m²) trop différentes.

III.2 - Conditions juridiques des ventes

a - Nature juridique des cessions

Les conditions des ventes de terrains en ZAC sont identiques à celles figurant dans les ventes tradition-
nelles entre deux personnes privées.
En effet, l’aménageur, dans le cadre d’une concession d’aménagement, conclut un contrat privé lors-
qu’il vend ses terrains à une personne privée98. Pour ce faire, il est tenu aux mêmes obligations qu’une
personne privée (obligation de délivrance, garantie d’éviction, droit de rétractation, garantie des vices
cachés...).

b - Bornage des terrains

L’aménageur devra rester vigilant quant à la nécessité de réaliser un bornage. En effet, concernant la
vente de terrains à bâtir destinés à recevoir un immeuble à usage d’habitation ou mixte (habitation et
professionnel), le vendeur doit mentionner si un bornage a été effectué sur le terrain ainsi vendu99.
Mais la réalisation d’un bornage devient une obligation pour les lots de lotissements, les divisions effec-
tuées à l’intérieur d’une ZAC ou les terrains issus d’un remembrement réalisé par une AFU.
Sont concernés par cette obligation les promesses unilatérales de vente, les promesses unilatérales
d’achat et tout contrat constatant ou réalisant la vente d’un terrain (compromis, ventes conditionnelles
quelle que soit la forme, actes authentiques).

96 CAA Lyon, 18 juin 2015, n°14LY01889

97 CE, 23 novembre 1997, Société Top Loisirs Guy Merlin
98 TC, 23 octobre 1995, Sté canal plus immobilier c/ SEMEA XV – CE 4 mars 2021, n°437232 s’agissant d’une SPL
99 Articles L.115-4 et L. 115-5 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 40

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Ainsi, en ZAC :
■ Lorsque l’acquéreur a indiqué qu’il avait l’intention de construire un immeuble à usage d’habitation
ou à usage mixte d’habitation et professionnel, le bornage est obligatoire.
■ Lorsque l’acquéreur n’indique pas qu’il a l’intention de construire un immeuble à usage d’habitation
ou à usage mixte d’habitation et professionnel, le bornage n’apparaît pas obligatoire, mais s’il y a eu
un bornage dans les faits, il est alors obligatoire de mentionner dans le descriptif du terrain que ce
bornage a eu lieu.
L’absence de cette mention est sanctionnée par la nullité de l’acte de vente. L’action en nullité peut être
intentée par l’acquéreur jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la signature de l’acte
authentique de vente. Néanmoins, lorsque l’acte authentique de vente comporte la mention requise,
l’acquéreur ne peut plus agir en nullité sur ce fondement.

c - Cahier des charges de cession de terrains

Lors de chaque cession ou concession d’usage de terrains situés à l’intérieur d’une ZAC, un cahier des
charges de cession de terrain (CCCT) doit être approuvé100. Il s’agit d’un document obligatoire101.
Contenu du CCCT
Le seul élément devant impérativement figurer dans le CCCT est la surface de plancher dont la construc-
tion est autorisée sur la parcelle cédée. Attention, la loi vise la constructibilité à la parcelle, et non au
lot102. Le cahier des charges peut en outre, selon la loi, fixer des prescriptions techniques, architecturales
et urbanistiques pour la durée de réalisation de la zone d’aménagement concerté.
En l’absence de limitation dans le code de l’urbanisme, le contenu des CCCT est en pratique très varié
et dépend des caractéristiques de l’opération d’aménagement ainsi que du degré de contrôle que sou-
haite avoir la collectivité concédante et l’aménageur sur les futures constructions.
Compte tenu de la nature des règles pouvant figurer au CCCT, se pose la question de son articulation
avec les règles du PLU. Le CCCT pourra comprendre toutes prescriptions complétant ou précisant le
document local d’urbanisme, avec pour seule limite l’impossibilité de prévoir des règles moins contrai-
gnantes que celles prévues par le document local d’urbanisme ou en contradiction flagrante avec de
telles règles, ainsi qu’il a été jugé sous le régime antérieur des PAZ 103.
Nature et approbation du CCCT
Valeur réglementaire possible pour certaines dispositions
Depuis 2018, l’approbation du CCCT par le maire ou le président de l’EPCI ayant créé la ZAC (ou le préfet
lorsque la ZAC a été créée par lui) est facultative.
Si celui-ci l’approuve, notamment parce que le traité de concession d’aménagement le prévoit, les dis-
positions du CCCT fixant le nombre de mètres carrés de surface de plancher dont la construction est
autorisée sur la parcelle cédée ainsi que, le cas échéant, la densité minimale de constructions qui s’ap-
plique à chaque secteur et les prescriptions techniques, urbanistiques et architecturales imposées pour
la durée de la réalisation de la zone deviennent opposables dans le cadre de la délivrance des autorisa-
tions d’urbanisme.
L’opposabilité de ces dispositions est conditionnée par le respect des mesures de publicité prévues à
l’article D.311-1-1 du code de l’urbanisme.
Dans ce cas, toute demande de permis de construire104 ou d’aménager portant sur un terrain situé dans
le périmètre de la ZAC doit être accompagnée d’une copie des dispositions susvisées du CCCT.

100 Article L.311-6 du code de l’urbanisme

101 Un modèle est disponible sur le réseau social
102 CE, 23 mai 2018, n°406010
103 CE, 18 octobre 2000, Epoux Nougarou, n°200617
104 Article R.431-23 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 41

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Quelle forme prend l’approbation du CCCT par la personne publique ?

Le CCCT peut être approuvé par « le maire ou le président de l’EPCI lorsque la création de la
ZAC relève de la compétence du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’EPCI, et par
le préfet dans les autres cas »105.
Aussi, l’approbation du CCCT par le maire ou le président de l’EPCI prend la forme d’une simple
signature de ce dernier. Une délibération de l’organe délibérant de la commune n’est pas exigée.
Soulignons à cet effet, qu’il a été jugé qu’une délibération approuvant un CCCT n’était légale
qu’en raison du fait qu’elle se contentait d’approuver un CCCT-type, définissant les modalités
générales applicables à toute cession ou concession de terrains situés dans le périmètre
de la ZAC. L’exécutif demeurant, en revanche, seul compétent pour approuver un CCCT
particulier, propre à chacune des cessions réalisées dans le cadre de l’aménagement de la ZAC.
Cette décision met en exergue la compétence exclusive de l’exécutif de la collectivité pour
approuver le CCCT et la nécessité d’être très prudent dans la rédaction de la délibération en cas
d’approbation d’un CCCT type par l’organe délibérant106, valant simple trame à adapter.

Valeur contractuelle
Les clauses du CCCT autres que celles dont l’approbation par la personne publique compétente a pu
conférer une valeur réglementaire, possèdent une simple valeur contractuelle.
Les autorisations d’occupation du sol étant délivrées « sous réserve des droits des
tiers », l’aménageur pourra en cas de non-respect par le constructeur des dispositions contractuelles du
CCCT engager une action contractuelle devant le juge. Il reste toutefois peu probable, sauf abus carac-
térisé, que le juge exige une mise en conformité. Les sanctions risquent de se limiter au versement de
dommages-intérêts si la SEM peut justifier d’un préjudice, le seul non-respect du CCCT ne constituant,
semble-t-il pas, pour le juge civil un préjudice indemnisable107.
Le juge sera alors amené à analyser tant l’intention des parties, que la faute et l’existence d’un préjudice.
Cette analyse se fonde sur une analogie avec la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de ca-
hier des charges en lotissement qui tend très nettement à assurer la primauté des règles contractuelles
des cahiers des charges108.
Il reste envisageable d’insérer dans le CCCT des clauses pénales en cas de non-respect des dispositions
contractuelles du CCCT. Cette idée est juridiquement fondée. Le juge ne pourra qu’appliquer ces clauses,
avec toutefois la possibilité de les moduler. L’insertion d’une telle clause n’est pas sans conséquence,
puisque le constructeur pourra exiger la réciprocité et ainsi subordonner l’intégration dans les CCCT de
clauses pénales qu’en contrepartie de clauses similaires en cas de non-respect de ses obligations par
l’aménageur (en termes d’équipements à réaliser, de planning de réalisation des aménagements...).
Durée de validité du CCCT
Le CCCT est valide tant que la ZAC n’est pas supprimée. A la suppression de la ZAC, les CCCT deviennent
caducs, à l’exception de ceux signés avant l’entrée en vigueur de la loi SRU109.
Il a toutefois été jugé qu’en dépit de la suppression d’une ZAC, les stipulations contenues dans un CCCT
peuvent continuer à produire des effets juridiques entre les acquéreurs de lots dès lors que par une
stipulation pour autrui contenu dans l’acte de vente, ils se sont vu conférer une valeur contractuelle110.

105 Article L.311-6 du code de l’urbanisme

106 CAA Marseille, 9 octobre 2009, Communauté des communes Sud Roussillon, n°07MA02159
107 CA Paris, 10 mai 2001, SEMAVIP c. SCI perspectives Courrèges de la Villette
108 Civ.3e, 19 avril 1977, n° 75-14.886
109 Article L.311-6 al. 3 du code de l’urbanisme
110 Cass. 3° Civ., 4 mars 2021, n°19-22987

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 42

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d - Association des propriétaires à l’aménagement de la zone

Les propriétaires n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur peuvent conclure avec la personne
publique à l’initiative de la ZAC ou son concessionnaire une convention dite d’association définissant
les conditions dans lesquelles les parties à cette convention participent à l’aménagement de la zone111.
Cette convention est facultative.
Son contenu n’est pas défini par le code de l’urbanisme. L’aménageur ou la collectivité dispose donc d’une
certaine liberté dans sa rédaction. Il semble qu’elle se justifie lorsqu’elle consiste à définir l’échéancier
de réalisation des équipements propres et publics et l’organisation du chantier. Cependant, il semble
que rien n’interdit également d’y insérer, à l’instar de ce qui est prévu pour les CCCT, des prescriptions
techniques, architecturales ou urbanistiques.
Cette convention ne doit contenir en principe aucune disposition financière. En effet, elle est distincte
de la convention de participation financière prévue par l’article L.311-4 du code de l’urbanisme112.

IV. MISE EN ŒUVRE

DES PROCÉDURES OPÉRATIONNELLES CONNEXES
La réalisation d’une ZAC exige la plupart du temps que soient mises en œuvre d’autres procédures que
nous pouvons nommer « procédures connexes ».
Ces procédures sont principalement :
■ L’autorisation environnementale du projet113.
■ L’étude de sécurité publique114.
■ L’archéologie préventive115.

IV.1 - Autorisation environnementale

En application de l’article L.181-1 du code de l’environnement, nécessitent une autorisation environne-
mentale les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) soumis à autorisation au titre de la police
de l’eau et les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumis à autorisation.
Une autorisation environnementale est également requise s’agissant des projets soumis à un régime
déclaratif et simultanément à une évaluation environnementale.
Au titre de la police de l’eau, les IOTA soumis à autorisation sont ceux susceptibles de présenter des dan-
gers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource
en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la
diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles.
Les IOTA soumis à déclaration sont ceux qui, bien que non susceptibles de présenter de tels dangers,
doivent néanmoins respecter les prescriptions du code de l’environnement116. Ces installations, ou-
vrages, travaux et activités ainsi que leur régime sont définis dans une nomenclature117.

111 Article L.311-5 du code de l’urbanisme

112 Dernier alinéa de l’article L.311-4
113 Article L.214-1 et suivants, R.214-1 et s. du code de l’environnement
114 Article L.111-3-1 et R.111-48 du code de l’urbanisme
115 Article R.523-1 et s. du code du patrimoine
116 Articles L.211-2 et L.211-3
117 Annexée à l’article R.214-1 du code de l’environnement

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 43

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Le champ d’application de la procédure dite « police de l’eau » est particulièrement complexe dans la
mesure où elle se fonde sur une nomenclature technique appelant une étude in concreto du projet à
réaliser. A titre d’exemple et sans que l’on puisse exclure l’application d’autres rubriques, les ZAC sont
fréquemment concernées par la rubrique 3.3.1.0 concernant les zones humides ou encore la rubrique
2.1.5.0 visant les opérations suivantes :

Rejet d’eaux pluviales dans les eaux douces superficielles ou sur le sol ou dans le sous-
sol, la surface totale du projet, augmentée de la surface correspondant à la partie du
bassin naturel dont les écoulements sont interceptés par le projet, étant :

Supérieure à 1 ha mais inférieure à 20 ha Supérieure ou égale à 20 ha

Déclaration Autorisation
1ha 10ha 20ha

Pour information, il est possible de se reporter au dossier SCET consacré à cette autorisation.

Quelle articulation entre les procédures d’autorisation environnementale et de ZAC ?

Le législateur n’a pas souhaité instituer de lien direct entre la procédure de ZAC et les procédures
d’autorisation ou de déclaration au titre de police de l’eau. Il est donc fait application du principe
de l’indépendance des législations.
On constate dans la pratique que, même si les processus de décision sont différents, les
instructions menées distinctement, les autorités compétentes indépendantes, il existe souvent
une « cohérence d’information » entre les dossiers (indépendance ne signifie pas ignorance).
Aussi, on ne saura que conseiller de réaliser simultanément ces deux procédures.
La prise en compte des incidences du projet d’aménagement sur la ressource « eau » évite à
l’aménageur d’avoir de « mauvaises surprises » à mi-parcours, lui permettant, en cas de besoin,
de prévoir des solutions alternatives (exemple : chaussées non imperméabilisées).
En ce qui concerne plus particulièrement les relations entre la procédure ZAC et les procédures
d’autorisation/déclaration au titre du code de l’environnement118, on retiendra les points suivants.

■ La réglementation sur l’eau peut avoir une incidence sur le parti d’aménagement et donc
nécessiter une modification du règlement d’urbanisme applicable dans le périmètre de
la zone (réalisation de certains équipements).
■ Le dossier de réalisation de la ZAC doit prendre en compte les servitudes affectant
l’utilisation des sols (par exemple des servitudes résultant de l’établissement des
périmètres de protection des captages).
■ Le dossier de création de la ZAC et le dossier de demande d’autorisation ou de déclaration
comprennent tous deux une étude d’impact (ou, à tout le moins, dans le second cas, une
étude d’incidences). Il peut être judicieux de faire réaliser une seule étude d’impact, avec
un volet « incidences sur la ressource en eau » renforcé.

118 Articles L 214-1 et suivants

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 44

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IV.2 - Etude de sécurité publique

Les projets d’aménagement et la réalisation des équipements collectifs et des programmes de construc-
tion qui, par leur importance, leur localisation et leurs caractéristiques propres peuvent avoir des inci-
dences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions doivent faire
l’objet d’une étude préalable de sécurité publique119.
Le champ d’application de cette étude est déterminé par l’article R.114-1 du code de l’urbanisme. Y sont
notamment soumis :
1° Lorsqu’elle est située dans une agglomération de plus de 100 000 habitants au sens du recensement
général de la population : a) L’opération d’aménagement qui, en une ou plusieurs phases, a pour effet
de créer une surface de plancher supérieure à 70 000 mètres carrés (…)
3° Sur l’ensemble du territoire national, la réalisation d’une opération d’aménagement ou la création
d’un établissement recevant du public, situés à l’intérieur d’un périmètre délimité par arrêté motivé
du préfet, pris après avis du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ou à défaut du
conseil départemental de prévention, et excédant des seuils définis dans cet arrêté.
4° Sur l’ensemble du territoire national : celles des opérations des projets de rénovation urbaine men-
tionnés à l’article 8 du décret n° 2004-123 du 9 février 2004 relatif à l’Agence nationale pour la rénovation
urbaine comportant la démolition d’au moins 500 logements déterminées par arrêté du préfet, en fonc-
tion de leurs incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et agressions120.

IV.3 - Prescriptions relatives à l’archéologie préventive

Le champ d’application de la mise en œuvre des opérations d’archéologie préventive figure au code du
patrimoine121. Entrent dans ce champ d’application « les opérations d’aménagement, de construction
d’ouvrages ou de travaux, qui en raison de leur localisation, de leur nature ou de leur importance, af-
fectent ou sont susceptibles d’affecter des éléments du patrimoine archéologique […] »122.
Les opérations soumises à des prescriptions archéologiques sont précisément listées123.
A ce titre, sont concernés, lorsqu’ils sont situés dans les zones de présomption de prescriptions archéo-
logiques définies par arrêté du préfet de région, les travaux subordonnés notamment à décision de ré-
alisation d’une ZAC. Sont également concernés indépendamment de tels zonages délimités par arrêté
préfectoral, la réalisation d’une ZAC affectant une superficie supérieure ou égale à 3 hectares.

119 Articles L.114-1 à L. 114-4 du code de l’urbanisme

120 Article R.114-1 du code de l’urbanisme
121 Articles R.523-1 à 8
122 Article R.523-1 du code du patrimoine
123 Article R 523-4 du code du patrimoine

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 45

 Janvier 2023

Est-il possible pour l’aménageur de savoir en amont de toute autorisation ou procédure

si le projet donnera lieu à des prescriptions archéologiques ?

L’aménageur peut, avant de déposer une demande pour obtenir les autorisations requises par
les lois et règlements ou avant d’engager toute autre procédure, saisir le préfet de région afin
qu’il examine si son projet est susceptible de donner lieu à des prescriptions archéologiques124.
A cette fin, il produit un dossier qui comporte un plan parcellaire, les références cadastrales, le
descriptif du projet et son emplacement sur le terrain d’assiette ainsi que, le cas échéant, une
notice précisant les modalités techniques envisagées pour l’exécution des travaux.
Si le préfet de région constate que le projet est susceptible d’affecter des éléments du
patrimoine archéologique, il informe le demandeur, dans le délai de deux mois à compter de la
réception de la demande, que le projet qu’il lui a été présenté donnera lieu à des prescriptions
archéologiques.
Hors des zones prescrites par arrêté, en cas de réponse négative ou d’absence de réponse dans
le délai de deux mois, le préfet de région est réputé avoir renoncé à prescrire un diagnostic sur
le même terrain et pour le projet de travaux dont il a été saisi pendant une durée de cinq ans,
sauf modification substantielle du projet 125 ou des connaissances archéologiques126.
En revanche, si l’état des connaissances archéologiques sur le territoire de la commune conduit
le préfet de région à modifier l’appréciation qu’il a porté sur la nécessité d’un diagnostic, il le
fait connaître à l’aménageur, par acte motivé, dans les meilleurs délais et en informe le maire.
Pour une parfaite information, relevons que si le préfet de région a fait connaître la nécessité
d’une opération archéologique, l’aménageur peut le saisir d’une demande anticipée de
prescription127.
Le préfet de région prescrit alors, dans les conditions prévues par le code du patrimoine, la
réalisation d’un diagnostic archéologique et, si des éléments du patrimoine archéologique
présents sur le site sont déjà connus, prend les autres mesures prévues à l’article R. 523-15 de
ce code128.

124 Article R.523-12 du code du patrimoine

125  ’article R.523-13 précise qu’on entend par modifications substantielles, les modifications portant notamment sur l’implantation, la
L
profondeur ou les modes de fondation des ouvrages projetés.
126 Article R.523-13 du code du patrimoine
127 Article R.523-14 du code du patrimoine
128 Pour plus de précisions, consulter le Guide « Opérations d'aménagement et archéologie préventive »

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 46

 Janvier 2023

04
FINANCEMENT
DE LA ZAC

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 47

 Janvier 2023

La procédure de ZAC prévoit un régime spécifique de financement des équipements publics par le
biais de participations acquittées par les constructeurs, que ceux-ci aient acquis ou non leur terrain de
l’aménageur. Des participations et subventions peuvent également être versées par les personnes pu-
bliques intéressées.

I. PRINCIPES DE FINANCEMENT DES ÉQUIPEMENTS PUBLICS

PAR L’AMÉNAGEUR ET LES CONSTRUCTEURS

I.1 - Equipements publics financés par l’aménageur

Le principe de nécessité veut qu’« Il ne peut être mis à la charge de l’aménageur de la zone que le coût
des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des
constructions à édifier dans la zone […] »129.
Les équipements publics concernés peuvent être soit des équipements publics d’infrastructure (VRD…),
soit de superstructure (école, crèches…), que ces équipements soient situés dans ou en dehors du péri-
mètre de la ZAC.
Le principe de proportionnalité veut également que : « […] lorsque la capacité des équipements pro-
grammés excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à
la charge des constructeurs […] »130. Ainsi, par exemple, s’il est envisagé de réaliser dans la ZAC une école
primaire destinée à être fréquenté à 50 % par les enfants des futurs habitants de la ZAC et à 50 % par des
enfants provenant de quartiers extérieurs, 50 % maximum du coût de l’équipement pourra être mis à la
charge de l’aménageur. Il s’agit d’un maximum, la collectivité pouvant décider de mettre à la charge de
l’opération une part inférieure du coût de l’équipement scolaire.
La participation131 est due par l’aménageur de la ZAC, à charge pour lui d’en répercuter le montant dans
le prix des terrains équipés cédés aux constructeurs. En pratique, cette participation consiste à prendre
en charge la réalisation des équipements ou à verser une participation à la collectivité pour les équipe-
ments qui ne seraient pas réalisés directement par l’aménageur132.

Peut-on déterminer des catégories de constructeurs afin de faire varier le montant de

leur participation ?

Le principe même du financement des équipements publics en ZAC repose sur le principe
de la mutualisation du coût des équipements entre les différents constructeurs. Aussi, la
participation de l’aménageur, et ipso facto des constructeurs, que ceux-ci aient acquis leur
terrain de l’aménageur ou non, doit respecter le principe d’égalité des constructeurs devant les
charges publiques, à la fois entre les différents constructeurs concernés par les dispositions de
l’article L.311-4 mais aussi entre ces derniers et ceux ayant acquis leur terrain de l’aménageur.
Il s’agit toutefois, selon le Conseil d’Etat133, d’un principe relatif : le principe d’égalité est applicable
entre constructeurs d’une même catégorie (logements, artisans, bureaux…).
Il est donc envisageable de déterminer des catégories pour lesquelles la participation, ou la
quote-part des équipements dans le prix de vente, sera plus importante, moins importante,
inexistante… dès lors que les différences de traitement opérées sont motivées et justifiées. Il
faut noter que la notion de « catégories » de construction n’a pas de définition juridique précise.
Il revient donc à la collectivité de les définir.

129 Article L. 311-4 du code de l’urbanisme

130 Article L. 311-4 précité
131 Prévue par l’article L.311-4 précité
132 Par exemple : équipements primaires ou de superstructure réalisés en dehors du périmètre de la ZAC par la collectivité elle-même
133 CE, 3 novembre 1997, Société Top Loisirs Guy Merlin

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 48

 Janvier 2023

Il conviendra de justifier de manière précise les motifs d’une différence de traitement, afin que
celle-ci ne puisse être considérée comme un traitement discriminatoire.
La distinction des différentes catégories de constructions repose traditionnellement sur la
destination du bâtiment. A minima, il est possible de se fonder sur le code de l’urbanisme134
qui distingue neuf catégories : l’habitation, l’hébergement hôtelier, les bureaux, le commerce,
l’artisanat, l’industrie, l’exploitation agricole ou forestière (peu probable en ZAC), la fonction
d’entrepôt, les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt
collectif.
Ces catégories sont relatives aux règles d’urbanisme applicables et peuvent faire l’objet
concernant la participation au coût des équipements publics de sous-catégories. La plus
fréquente est bien évidemment au sein de la catégorie des logements, la distinction entre les
logements sociaux et les autres. Mais il est également possible de distinguer, au sein d’une
même catégorie, une participation/quote-part différente selon l’importance de la construction
SDP autorisée, en considérant que les constructions limitées (traditionnellement l’extension de
constructions existantes) sont finalement moins « consommatrices » d’équipements publics
que les constructions d’une plus grande ampleur.
Il faut noter que les règles ainsi déterminées seront applicables à tous les constructeurs d’une
même catégorie. Aussi, dans l’hypothèse où un autre constructeur entendrait réaliser une
construction de même nature, le montant de participation/la quote-part décidé(e) lui serait
applicable.
Dans la mesure où l’ensemble des principes susvisés ne serait pas respecté, la participation
éventuellement versée dans le cadre d’une convention fondée sur l’article L.311-4 serait
susceptible de faire l’objet d’une action en répétition de l’indu du constructeur ou du lotisseur135.

I.2 - Conditions d’exonération de la taxe d’aménagement

Comme développé ci-avant, une exonération de la part communale ou intercommunale de la TA inter-
vient en ZAC, dès lors que l’aménageur s’est vu mettre à sa charge certains équipements136.
Le choix entre la TA et le régime alternatif de la ZAC ne relève donc pas du libre choix de la collectivité à
l’initiative de la ZAC, mais de circonstances de fait propres à chaque opération. Il conviendra de procé-
der pour chaque opération à une appréciation de la nature des équipements mis à la charge de l’amé-
nageur et de facto des futurs constructeurs.

134 Article R.151-27

135 ouverte par les dispositions de l’article L. 332-30 du code de l’urbanisme.
136 Prévus à l’article R.331-6 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 49

 Janvier 2023

II. PRINCIPES DE FINANCEMENT PAR LES CONSTRUCTEURS

N’AYANT PAS ACQUIS LEUR TERRAIN DE L’AMÉNAGEUR
Dans les ZAC à maîtrise foncière partielle, autrement dit les zones d’aménagement concerté pour les-
quelles l’aménageur n’a pas vocation à acquérir l’intégralité du foncier compris dans le périmètre opé-
rationnel, « lorsqu’une construction est édifiée sur un terrain n’ayant pas fait l’objet d’une cession, lo-
cation ou concession d’usage consentie par l’aménageur de la zone, une convention conclue entre
la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale et le constructeur précise les
conditions dans lesquelles celui-ci participe au coût d’équipement de la zone. La convention constitue
une pièce obligatoire du dossier de permis de construire ou de lotir »137.
Un modèle de convention de participation en ZAC est proposé sur le réseau social. Il appelle quatre
commentaires qui en faciliteront la mise en œuvre.

II.1 - Champ d’application de la convention de participation

Rappelons que ce type de convention n’est envisageable que dans l’hypothèse où le constructeur n’a
pas acquis son terrain de l’aménageur. Si le terrain a été acquis auprès de l’aménageur, directement ou
en cas de ventes successives, la participation au coût des équipements publics est considérée comme
ayant été réglée au travers du prix figurant dans l’acte de vente du lot de ZAC.
Par ailleurs, la convention de participation doit être passée « lorsqu’une construction doit être édifiée ».
Une telle convention sera donc exigée dans le cadre de constructions neuves.
Bien qu’il n’y ait aucune précision dans la loi ou ses circulaires d’application, l’article L.311-4 du code de
l’urbanisme concerne également la reconstruction, par analogie avec les dispositions applicables en
matière de taxe d’aménagement. La reconstruction vise, selon la doctrine administrative, les travaux de
modification ou de transformation affectant la consistance du bâtiment (modification des planchers
et des volumes d’une importance telle qu’il s’agit en fait d’un nouveau bâtiment). Il en est de même
pour les agrandissements, dans la mesure où il y a une augmentation de la surface de plancher. Enfin,
la convention est exigée dans le cadre d’opérations soumises à permis de construire ou d’aménager
(lotissement), mais non en cas de simples déclarations préalables de travaux.

Les personnes publiques (Etat …) sont-elles tenues de signer une convention de

participation lorsqu’elles entendent construire sur un terrain leur appartenant ?

La qualité de personne publique ne met pas en échec l’application de l’article L.311-4 du code
de l’urbanisme. Par voie de conséquence, faute de toute précision, il y a lieu de considérer
que le fait que le bâtiment à construire soit un équipement public ne constitue pas un motif
d’exonération de la participation.
Il reste toutefois envisageable de décider d’exonérer les équipements publics de la participation
au coût des équipements de la zone. Cette exonération doit alors s’appliquer à l’ensemble
des équipements publics, et non pas seulement à un seul bâtiment (par respect du principe
d’égalité entre les constructeurs). La jurisprudence admet, en effet, que soit prévue dans les
ZAC une différence de traitement entre différentes catégories de constructions, ainsi qu’il a été
dit.
Il conviendrait si tel était le choix de la collectivité (traditionnellement retenu) de faire
apparaître clairement cette discrimination positive, notamment au niveau du programme des
équipements publics de la ZAC et du bilan financier.

137 Dernier alinéa de l’article L.311-4

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 50

 Janvier 2023

II.2 - Modalités de signature de la convention de participation

L’autorité compétente pour signer la convention est l’exécutif de la collectivité locale ou de l’EPCI com-
pétent pour créer la ZAC. Pour autant, le maire ou le président de l’EPCI compétent devra être préala-
blement habilité à signer par l’organe délibérant. Dans la mesure où ce type de convention figure dans
la liste des compétences dont le maire peut être chargé en tout ou partie par délégation pendant la
durée de son mandat, deux formules sont envisageables :
■ soit le maire est pour chaque convention spécifiquement autorisé à la signer : toutes les conventions
devront faire l’objet d’un examen préalable par le conseil municipal ou le conseil communautaire de
l’EPCI (scénario retenu pour le modèle en ligne sur le réseau) ;
■ soit une délégation générale de signature est donnée au maire (ou président de l’EPCI)138, auquel
cas les conventions pourront être signées par le maire (ou président de l’EPCI) sans délibération
préalable spécifique de l’organe délibérant de la collectivité, mais à la double condition que la
délégation globale ait été préalable à la signature de la convention et que la convention respecte le
cadre général défini antérieurement par une délibération (par exemple, la délibération définissant
les conditions financières de l’opération d’aménagement).
Dans la mesure où la convention est une pièce du dossier de demande de permis de construire ou de
lotir139, elle devra nécessairement être signée par le constructeur ou le lotisseur avant que la demande
de permis ne soit déposée, étant entendu que « cette disposition ne permet pas légalement à la puis-
sance publique d’interdire au propriétaire de réaliser une opération conforme au plan local d’urba-
nisme de la commune en refusant de lui proposer une convention »140.
La commune ou l’EPCI a donc l’obligation de proposer une convention aux constructeurs et aux lotis-
seurs.
L’article L.311-4 prévoit également désormais que la convention de participation doit être signée par
l’aménageur de la ZAC.

II.3 - Montant et conditions de paiement de la participation

Selon les circulaires : « La convention détermine en fonction du nombre de mètres carrés (…) dont l’édi-
fication est projetée, le montant et les conditions de paiement de la participation […]. Elle n’a pas pour
objet de déterminer de façon contractuelle la constructibilité du terrain qui résulte notamment des
règles du [PLU] (…) ces conventions précisent les modalités de la participation du constructeur ou du
lotisseur au coût des équipements de la ZAC, dans la mesure où ceux-ci sont destinés à satisfaire les
besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone »141.
Le Conseil d’Etat a quant à lui précisé que ne pouvaient être incorporées dans les dépenses prises en
compte pour le calcul de la participation due au titre de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme que les
seules dépenses « exposées spécifiquement pour la construction des équipements publics destinés
aux usagers de la zone »142, excluant ainsi les frais généraux de l’aménageur.

138 En application de l’article L. 2222-22 19° du CGCT

139 Article R 431-23 du code de l’urbanisme
140 Circulaire du 27 juillet 2001
141 Circulaire du 27 juillet 2001 déjà citée
142 CE, 23 décembre 2010, Sté d’Equipement du Biterrois et de son Littoral, n°307124

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 51

 Janvier 2023

Il convient, par ailleurs, de respecter les principes applicables au financement des équipements publics
auxquels ont été soumis les constructeurs ayant acquis leur terrain de l’aménageur :
■ principe de nécessité et proportionnalité au regard des besoins des futurs habitants et usagers de
la zone,
■ principe d’égalité, à la fois, entre les différents constructeurs concernés par les dispositions de
l’article L.311-4 et, entre ces derniers et ceux ayant acquis leur terrain de l’aménageur,
■ principe d’interdiction du double-emploi (on ne peut pas faire participer financièrement un
constructeur à un équipement déjà financé par ailleurs, dans un autre cadre : subvention etc.)
Dans la mesure où l’un ou l’autre de ces principes ne seraient pas respectés, la convention de parti-
cipation serait susceptible de faire l’objet d’une action en répétition de l’indu du constructeur ou du
lotisseur143.

Comment calculer le montant de la participation des constructeurs au coût des

équipements publics ?

Le principe même du financement des équipements publics repose sur une « mutualisation
» du coût des équipements induits par la ZAC entre l’ensemble des constructeurs en ZAC.
Bien que la loi n’impose aucune formule particulière, le mode de calcul de la participation des
constructeurs peut traduire ce principe par la formule suivante :

Montant prévisionnel des équipements

publics mis à la charge du constructeur

Prix €/m² de surface de plancher = __________________________________________

Nombre de m² de surface de plancher

réalisables dans la ZAC

Le prix au m² de surface de plancher ainsi défini est appliqué au nombre de m² autorisés par le
permis de construire. Seule limite à ce principe, il est parfaitement admis qu’une discrimination
positive puisse être instituée entre catégories de constructions (bureaux, habitations,
commerces…).
Attention, en application du principe de l’interdiction des participations faisant double emploi,
le montant des participations publiques affectées aux équipements publics tel qu’apparaissant
dans les modalités prévisionnelles de financement de l’opération doit être déduit du montant
prévisionnel des équipements publics.
Il convient également d’être attentif au fait que pour connaître le montant prévisionnel des
équipements publics à réaliser pour l’aménagement de la zone, il est nécessaire que le PEP et le
chiffrage des équipements en vue de l’établissement du dossier de réalisation soient avancés ;
certaines juridictions exigeant même de manière quelque peu critiquable que le dossier de
réalisation et le PEP soient déjà approuvés par la collectivité144.

143 Article L.332-30 du code de l’urbanisme

144 CE, 25 octobre 2018, n°412542

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 52

 Janvier 2023

II.4 - Modalités d’acquittement de la participation

Dans ce domaine, les parties ont toute latitude pour déterminer les conditions dans lesquelles la parti-
cipation sera versée : échéancier de paiement, garanties à fournir par le constructeur… Notamment, la
convention pourra librement définir les modalités de perception de la participation par l’aménageur au
titre de la convention d’aménagement signée avec la collectivité.
En effet, selon la loi, la participation peut être versée en tout ou partie directement par le constructeur
à l’aménageur ou à la personne publique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC si la convention
le prévoit (pour rappel, une ZAC peut être initiée et réalisée par une personne non compétente pour la
créer, cette personne devant alors faire sienne la problématique de son financement).

III. TAXES ET PARTICIPATIONS COMPLÉMENTAIRES

EXIGIBLES DES CONSTRUCTEURS
Le code de l’urbanisme145 prévoit une exonération des constructions en ZAC de la part communale ou
intercommunale de la taxe d’aménagement, dès lors que certains équipements publics146 sont mis à la
charge de l’aménageur. Cependant, cette exonération de la part communale ou intercommunale de la
taxe d’aménagement ne s’applique qu’à cette taxe et non aux autres taxes et participations addition-
nelles. Ainsi, peuvent être exigibles des taxes additionnelles, à condition de respecter le principe du
non-cumul (ou du double emploi).

Une collectivité peut-elle exiger le paiement d’une taxe ou d’une participation

additionnelle pour un équipement déjà financé par l’aménageur ?

L’exigibilité de ces participations et taxes ne doit pas contrevenir au principe du non-cumul, à

savoir que la collectivité ne peut pas exiger le versement d’une participation pour équipement
public qui ferait double emploi avec un autre financement portant sur le même équipement.
Ce principe du non-cumul est applicable même en l’absence de dispositions réglementaires
ou législatives expresses147.
La jurisprudence l’a rappelé à plusieurs reprises en matière de ZAC et de PRE148. Aussi, si le
réseau d’assainissement figure dans le programme d’équipement public de la ZAC, il est
réputé avoir été mis à la charge des constructeurs par l’intermédiaire d’une cession de
charges foncières ou d’une convention de participation prévue par l’article L.311-4. Ainsi, ni la
participation pour raccordement à l’égout, ni, depuis le 1er juillet 2012, la participation forfaitaire
pour l’assainissement collectif (PFAC) ne peut en principe être exigée.
Il est toutefois à noter que l’exclusion de la PFAC en ZAC est désormais expressément régie par
les dispositions de l’article L.1331-7 du code de la santé publique, selon lequel :
« lorsque dans une zone d’aménagement concerté […], l’aménageur supporte tout ou partie du
coût de construction du réseau public de collecte des eaux usées compris dans le programme
des équipements publics de la zone, la participation pour le financement de l’assainissement
collectif est diminuée à proportion du coût ainsi pris en charge. »
Par ailleurs, le Conseil d’Etat149 procède à une lecture restrictive de ce texte, considérant qu’une
exonération de PFAC n’est envisageable qu’à la condition que l’aménageur de la ZAC ait non

145 Article L.331-7

146 Dont la liste est définie par l’article R.331-6 du même code
147 CE, 14 février 1979 Rhonacolp ; CAA Paris, 21 janvier 1999, SCI Levallois Font de Seine ; CAA Versailles, 22 novembre 2007, Communauté
d’Agglomération d’Evry Centre Essonne
148 CE, 14 février 1979, SA Rhonalcop ; CAA Paris, 21 janvier 1999, SCI Levallois Front de Seine ; CAA Versailles, 22 novembre 2007, Commu-
nauté d’Agglomération d’Evry-Centre-Essonne
149 CE, 21 janvier 2016, n°372112

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 53

 Janvier 2023

seulement pris en charge les coûts du réseau interne à la zone mais également ceux de la
réalisation des installations extérieures à la ZAC rendues nécessaires pour traiter les flux de
ladite ZAC :
« la délibération contestée excluait, dans les zones d’aménagement concerté, l’assujettissement
des constructeurs à la participation pour le raccordement à l’égout lorsque l’aménageur avait
dû prendre à sa charge, outre la construction du réseau de collecte et d’évacuation des eaux
usées au sein de la zone, des travaux d’assainissement extérieurs au périmètre de celle-ci
lorsqu’ils étaient nécessaires ; qu’il résulte de ce qui est dit au point 3 que la construction du
réseau secondaire de collecte et d’évacuation des eaux usées au sein de la zone est sans
influence sur l’exigibilité de la participation pour le raccordement à l’égout, dès lors que ce
réseau est raccordé à des installations collectives d’évacuation et d’épuration au financement
desquelles l’aménageur n’a pas contribué ».

IV. PRINCIPES DE FINANCEMENT PAR DES PERSONNES

PUBLIQUES TIERCES À L’OPÉRATION
Une personne publique non concédante peut verser des subventions financières à l’aménageur titu-
laire d’une concession d’aménagement150 : « l’opération d’aménagement peut bénéficier, avec l’ac-
cord préalable du concédant, de subventions versées par l’Etat, des collectivités territoriales et leurs
groupements ou des établissements publics. Dans ce cas, le traité de concession est soumis aux dispo-
sitions du II, même si le concédant ne participe pas au financement de l’opération. Le concessionnaire
doit également rendre compte de l’utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui les
ont allouées ».
Une telle subvention peut aussi bien être versée par l’Etat, que par des collectivités territoriales et leurs
groupements ou des établissements publics en vue de la réalisation de toute mission qui incombe à
l’aménageur au titre de la concession d’aménagement. Cette mission devra toutefois répondre à un
intérêt pour la personne publique qui attribue la subvention. Ce sont donc toutes les missions de l’opé-
ration d’aménagement, qu’elles soient matérielles ou immatérielles (OPAH...) qui pourront faire l’objet
de ces aides financières.
Relevons que le concédant devra préalablement donner son accord au versement de cette subvention.
Ces aides pourront ensuite être versées à l’aménageur directement ou à la collectivité concédante à
charge pour elle de reverser ces aides à l’aménageur. Une convention spécifique entre l’organisme si-
gnataire de la concession d’aménagement et la collectivité qui accorde la ou les subventions doit être
obligatoirement conclue lorsque l’aménageur est une SEM ou SPL151. Précisons à cet effet, que si la
subvention est directement versée à l’aménageur, ce dernier devra être signataire de la convention.
Dans l’hypothèse où la subvention serait versée directement à l’aménageur, ce dernier sera tenu de
rendre compte de son utilisation tant dans le CRAC annuel, que directement auprès de la collectivité
territoriale ayant accordé la subvention.
Un modèle de convention de subvention en ZAC est disponible sur le réseau social.

150 Article L.300-5 III du code de l’urbanisme

151 Article L.1523-2 du CGCT

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 54

 Janvier 2023

V. ACTION EN RÉPÉTITION DE L’INDU

Les personnes s’étant acquittées d’une participation d’urbanisme (aménageurs ou constructeurs)
peuvent intenter une action contre la collectivité territoriale en vue d’obtenir le remboursement total
ou partiel (réfaction) des sommes versées lorsque celles-ci n’auraient pas dû être mis à leur charge (dite
« action en répétition de l’indu »).
Cette action est fondée sur les dispositions de l’article L.332-30 du code de l’urbanisme selon lequel :
« les taxes et contributions qui sont obtenues ou imposées en violation des dispositions [du code de
l’urbanisme] sont réputées sans cause ; les sommes versées ou celles qui correspondent au coût des
prestations fournies sont sujettes à répétition [autrement dit à remboursement]. L’action en répétition
se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement des taxes ou contributions ou de l’obtention
des prestations indûment exigées. Les sommes à rembourser portent intérêt au taux légal »152.
L’action en répétition de l’indu peut être mise en œuvre :
■ lorsqu’un équipement dont la réalisation était prévue dans le programme des équipements publics
n’a finalement pas été réalisé ;
■ ou lorsqu’un équipement a été mis à la charge de l’opération alors qu’il ne répondait pas aux besoins
des futurs habitants ou usagers de la ZAC ;
■ ou lorsqu’un équipement a été mis à la charge de l’opération dans une proportion plus importante
que celle résultant des besoins des futurs habitants ou usagers de la ZAC.
Cette action est ouverte :
■ à l’aménageur de la ZAC ;
■ aux constructeurs qui, n’ayant pas acquis leur terrain de l’aménageur ont participé au financement
des équipements publics par le biais d’une convention de participation prévue à l’article L.311-4 et
aux acquéreurs successifs.
L’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq ans à compter du dernier versement ou de l’obtention
des prestations indûment exigées.
Notons, toutefois que pour les acquéreurs successifs l’action en répétition de l’indu se prescrit par cinq à
compter de l’inscription sur le registre153 attestant que le dernier versement a été opéré ou la prestation
obtenue. La bonne tenue de ce registre est donc essentielle pour faire courir le délai de prescription à
l’égard des acquéreurs successifs.
Toute convention contraire aux règles prévues en matière de participation d’urbanisme serait inoppo-
sable en cas de contestation ultérieure. Ainsi, contrairement aux principes du code civil, le contrat ne fait
pas, en l’espèce, la loi des parties : tout constructeur qui a versé une participation indue peut engager
une action en vue d’en obtenir le remboursement, et ce même si ce versement a été proposé par le
constructeur lui-même dès lors que cette action est d’ordre public.
Il est à également à noter qu’une vente de lot de ZAC directement par l’aménageur n’étant pas stric-
tement considérée comme une « participation d’urbanisme », nonobstant le fait que le prix de vente
intègre une quote-part du coût des équipement publics, une action en répétition de l’indu n’est pas
envisageable dans ce cadre puisqu’aucun texte relatif à une participations instaurée par le code de l’ur-
banisme n’a été méconnu154.

152 Article L.332-30 du code de l’urbanisme

153 Prévu à l’article L.332-29
154 CAA Lyon, 18 juin 2015, n°14LY01889

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 55

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05
EVOLUTION
DE LA ZAC

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 56

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La ZAC possède généralement une durée d’existence assez longue en raison de l’importance des équi-
pements et aménagements à réaliser. En conséquence, elle est amenée à évoluer, à subir des modifica-
tions plus ou moins importantes (I) et à être supprimée une fois les travaux et équipements réalisés (II).

I. MODIFICATION
Une modification du projet de ZAC peut entraîner une modification du dossier de réalisation de la ZAC
voire une modification du dossier de création. Toute modification du projet de ZAC n’entraîne pas, de
facto, l’obligation de modifier le dossier de création de la ZAC. Il en va ainsi seulement si les modifica-
tions remettent en cause le projet dans ses options essentielles.
La question est donc de savoir si l’ampleur des modifications apportées au projet dans le dossier de
réalisation conduit en réalité à identifier un autre projet que celui qui avait été prévu au stade du dossier
de création.

I.1 - Modification du dossier de réalisation

La jurisprudence administrative a apporté de précieuses précisions sur le point de savoir si la modifica-
tion du dossier de réalisation suffit pour formaliser les modifications du projet de ZAC ou si au contraire
une modification du dossier de création s’impose.
Le juge apprécie si les objectifs poursuivis initialement n’ont pas été modifiés, s’il est porté atteinte à la
configuration des lieux ou aux options urbaines et environnementales, si la modification représente une
ampleur limitée ou non etc.
En conséquence, dès lors que le périmètre de la ZAC est inchangé ou très peu modifié, les objectifs
poursuivis identiques et la variation du programme global des constructions limitée, une modification
du dossier de création de la ZAC n’apparaît pas nécessaire155.
Dans une telle hypothèse, seul le dossier de réalisation de la ZAC apparaît devoir faire l’objet de modifi-
cation, si le programme des équipements publics est impacté. Il reviendra ainsi à la collectivité publique
compétente de modifier si nécessaire le dossier de réalisation et le programme des équipements pu-
blics.
Par ailleurs, il se peut que cette modification ait également des incidences sur d’autres documents que
sont :
■ le document d’urbanisme applicable à la zone,
■ l’autorisation au titre de la police de l’eau,
■ ou encore l’étude d’impact.

I.2 - Modification du dossier de création

Dans l’hypothèse où les modifications sont telles qu’une évolution du dossier de création est à envisa-
ger, il convient de se reporter aux dispositions du code de l’urbanisme selon lequel : « la modification
d’une zone d’aménagement concerté est prononcée dans les formes prescrites pour la création de la
zone »156.
La modification de la ZAC nécessite alors l’approbation d’un nouveau dossier de création complet, et
non une simple modification du dossier initial. Pour ce faire, la personne publique à l’initiative de la
création de la ZAC devra se conformer aux exigences du code de l’urbanisme157. Un nouveau dossier de
155 En ce sens : CAA Nantes, 15 janvier 2016, n°14NT03081 - CAA Paris, 24 mars 2022, n°21PA04765
156 Article R.311-12 alinéa 2
157 Dispositions des articles R.311-1 et suivants

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 57

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création de la ZAC devra être constitué et une nouvelle concertation relancée.

Plus particulièrement, le dossier de création modificatif devra comprendre, si la ZAC y est soumise, une
nouvelle étude d’impact qui se devra d’être proportionnée à l’ampleur de la modification et suffisante.
De la même manière, un nouvel avis des organismes consultés devra être impérativement sollicité sur
cette étude158.
La procédure devra ainsi être reprise dans son ensemble.

I.3 - Cas particulier de l’étude d’impact159

Comme vu précédemment, il arrive que des modifications soient envisagées entre la création de la ZAC
et l’approbation du dossier de réalisation ou, fréquemment, après cette approbation.
Ces modifications peuvent nécessiter d’apporter des compléments à l’étude d’impact du projet dans le
cadre du dossier de réalisation, ainsi que le requiert l’article R.311-7 du code de l’urbanisme : « Le dossier
de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l’étude d’impact […] portant sur le projet de
zone d’aménagement concerté, conformément au III de l’article L.122-1-1 du code de l’environnement
notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitu-
tion du dossier de création. »
Un dispositif de rattrapage ou d’actualisation est également prévu par le code de l’environne-
ment160 concernant les opérations d’aménagement faisant l’objet de modifications ou d’extensions :
« Les modifications ou extensions de projets déjà autorisés, qui font entrer ces derniers, dans leur tota-
lité, dans les seuils éventuels fixés dans le tableau annexé [la nomenclature de l’évaluation environne-
mentale] ou qui atteignent en elles-mêmes ces seuils font l’objet d’une évaluation environnementale
ou d’un examen au cas par cas.
Les autres modifications ou extensions de projets soumis à évaluation environnementale systéma-
tique ou relevant d’un examen au cas par cas, qui peuvent avoir des incidences négatives notables sur
l’environnement sont soumises à examen au cas par cas.»
Les dispositions susvisées de l’article R.122-2 II peuvent être résumées de la sorte :

Projet initial Modification / extensions Conséquences

Projet soumis à évaluation Modification ou extensions

environnementale atteignant les seuils (du cas par Evaluation environnementale
systématique cas ou systématique)

Evaluation environnementale
Projet soumis à évaluation Modification ou extensions
après examen par cas au cas
environnementale n'atteignant pas les seuils (du
par cas si incidences négatives
systématique cas par cas ou systématique)
notables sur l'environnement

Evaluation environnementale
Projet soumis à évaluation
Quelque soit la modification ou après examen par cas au cas
environnementale après
l'extension par cas si incidences négatives
examen au cas par cas
notables sur l'environnement

La limite sera celle de la modification substantielle de l’opération d’aménagement telle que prévue par
la jurisprudence161.
158 CE, 11 mars 1996, commune de Bonifacio, n°125827
159 Voir, à ce sujet, le Guide « Evaluation environnementale des projets », pages 17 et suivantes
160 Article R.122-2 II du code de l’environnement
161 CE 20 septembre 1999, Association Zone ZAC, n°156968

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 58

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II. SUPPRESSION

II.1 - Procédure de suppression

Le code de l’urbanisme développe peu les modalités de suppression d’une ZAC : « La suppression d’une
zone d’aménagement concerté est prononcée, sur proposition ou après avis de la personne publique
qui pris l’initiative de sa création, par l’autorité compétente, en application de l’article L. 311-1, pour créer
la zone. La proposition comprend un rapport de présentation qui expose les motifs de la suppres-
sion. »162
Il ressort de ces dispositions que l’acte de suppression de la ZAC relève de la compétence de la per-
sonne publique compétente pour créer la ZAC.
Dans un tel cas de figure, si la personne compétente pour créer la ZAC n’est pas la même que celle
compétente pour prendre l’initiative de cette ZAC, il conviendra d’être vigilant. En effet, la suppression
de la ZAC ne pourra intervenir qu’après avis de la personne publique qui a pris l’initiative de la zone si
elle n’est pas à l’origine de sa suppression.
Cette suppression sera formalisée par une décision de l’organe délibérant de la collectivité concédante
ou par arrêté préfectoral lorsque la ZAC relève de la compétence du préfet.
En résumé, la suppression de la ZAC se déroulera selon la procédure suivante :
■ élaboration d’un rapport de présentation justifiant de la suppression de la ZAC,
■ délibération du conseil municipal ou communautaire décidant de supprimer la ZAC,
■ publicité de la délibération163.
Une concertation préalable n’est pas nécessaire pour supprimer une ZAC164.
La décision qui supprime une ZAC fait l’objet des mêmes mesures de publicité et d’information que son
acte de création, à savoir :
■ affichage en mairie pendant un mois ou au siège de l’EPCI compétent et dans ce cas dans les
mairies des communes membres concernées,
■ mention de cet affichage en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département,
■ dans les communes de 3500 habitants et plus ou dans un EPCI comportant au moins une commune
de 3500 habitants et plus, publication de l’acte créant la ZAC au recueil des actes administratifs.
S’il s’agit d’un arrêté préfectoral, celui-ci est publié au recueil des actes administratifs de l’Etat dans le
département.
Chacune de ces formalités de publicité doit mentionner le ou les lieux où le dossier peut être consulté.

162 Article R.311-12 du code de l’urbanisme

163 Article R.311-5 du code de l’urbanisme
164 Vu les termes de l’article L.103-2 du code de l’urbanisme

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 59

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II.2 - Modalités opérationnelles de suppression

La suppression de la ZAC va engendrer des vérifications et analyses diverses, qui peuvent être résu-
mées comme suit.
Cadre général de l’opération
■ Analyser le dossier de ZAC, et le document local d’urbanisme, ainsi que de leurs modifications
éventuelles.
■ Analyser de manière croisée des compétences des collectivités publiques (notamment en cas de
création d’un EPCI et de transfert de compétences en cours de réalisation de la ZAC).
Equipements publics
■ Analyser le degré de réalisation des équipements publics.
■ Analyser les risques juridiques existant dans l’hypothèse où le programme des équipements publics
initialement prévu n’aurait été que partiellement réalisé.
■ Déterminer les modalités de remise des équipements publics et la personne publique concernée.
CCCT – actes de vente
■ Analyser les engagements contractuels pris envers les constructeurs par l’aménageur afin
d’évaluer l’état de réalisation de ces engagements et le risque encouru par la collectivité
publique.
Marchés – assurances
■ Déterminer les marchés en cours à solder et les contrats d’assurance à transférer et/ou à modifier.
Inventaire foncier
■ Déterminer les terrains dont la collectivité est propriétaire.
■ Solliciter les avis d’experts sur les terrains disponibles.
Fiscalité de l’urbanisme
■ Analyser les incidences découlant de la suppression de la ZAC pour les constructeurs ayant acquis
un terrain aménagé mais n’ayant pas, ou partiellement, utilisé la SDP dont la construction est
autorisée sur le terrain cédé.
■ Déterminer les critères de classification fiscale des terrains.

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 60

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II.3 - Les effets de la suppression

La suppression de la ZAC s’accompagne de plusieurs effets juridiques, qui peuvent être résumés de la
sorte :
■ La taxe d’aménagement est rétablie dans le périmètre de l’ancienne ZAC, si l’acte de création l’avait
écartée.
■ Les divisions opérées dans le périmètre de l’ancienne ZAC sont de nouveau soumises au droit
commun de la réglementation des lotissements.
■ L’autorité compétente ne pourra plus surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation d’urbanisme
en invoquant la ZAC.
■ Les propriétaires situés dans le périmètre de l’ancienne ZAC ne pourront plus mettre en demeure la
collectivité d’acquérir leur terrain dans le cadre du droit de délaissement.
■ Les cahiers des charges de cession de terrain signés après le 1er avril 2001 deviennent caducs.
Pour ce qui concerne les cahiers des charges signés avant cette date, ils restent applicables sauf
s’ils prévoient d’eux-mêmes que leurs règles étaient applicables pour la durée de la zone. Dans ce
dernier cas, ils deviennent caducs à la suppression de la ZAC165.

Qu’advient-il si les dispositions du cahier des charges se sont vu reconnaître une portée
contractuelle dans le cadre d’une stipulation pour autrui ?

La Cour de cassation166vient récemment d’indiquer qu’en dépit de la suppression d’une ZAC,

entraînant la caducité des cahiers des CCCT signés après l’entrée en vigueur de la loi SRU,
les stipulations d’un tel cahier peuvent continuer à produire des effets juridiques entre les
titulaires de lots (et non plus entre l’aménageur et l’acquéreur du lot), si l’acte de vente du lot
par l’aménageur a stipulé pour autrui, autrement dit au bénéfice des autres acquéreurs de lot.

165 Rép. min, 20 avril 2010, n°61682

166 Cass. civ. 3°, 4 mars 2021, n°19-22987

LA ZAC POUR MENER UN PROJET URBAIN RÉSEAU SCET 61

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LISTE DES ACRONYMES

ABF – Architecte des bâtiments de France
AFU – Association foncière urbaine
CDAC – Commission départementale d’aménagement commercial
CRAC ou CRACL - Compte rendu annuel à la collectivité (locale)
DTADD – Directive territoriale d’aménagement et de développement durable
DPU – Droit de préemption urbain
DUP – Déclaration d’utilité publique
EPA – Etablissement public d’aménagement
EPCI – Etablissement public de coopération intercommunale
OIN – Opération d’intérêt national
OPAH - Opération programmée d’amélioration de l’habitat
OPH – Office public de l’habitat
PADD – Projet d’aménagement et de développement durable
PAZ – Plan d’aménagement de zone
PEP – Programme des équipements publics
PLU – Plan local d’urbanisme
POS – Plan d’occupation des sols
PRE – Participation pour raccordement à l’égout
SCoT – Schéma de cohérence territoriale
SDP – Surface de plancher
SDRIF - Schéma directeur de la région Ile-de-France
SMVM – Schéma de mise en valeur de la mer
SRU (loi) – Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains
TA – Taxe d’aménagement
TLE - Taxe locale d’équipement
VRD – Voirie et réseau divers
ZAC – Zone d’aménagement concerté
ZNIEFF - Zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique

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