INSTITUTIONS ADMINISTRATIVES

Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

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Dr Baba Aliou Thiam
Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

SECTION I : LES PERSONNES MORALES PUBLIQUES ....................................................................................................... 2

PARAGRAPHE I : L’OCTROI DE LA PERSONNALITE MORALE ........................................................................................................... 3
A- Significations de la personnalité morale ............................................................................................................................ 3
B- Conséquences de la personnalité morale ........................................................................................................................... 4
PARAGRAPHE II : LA TYPOLOGIE DES PERSONNES MORALES ......................................................................................................... 5
A- Les collectivités territoriales ............................................................................................................................................... 5
1. L’État ................................................................................................................................................................................................. 5
2. Les collectivités locales...................................................................................................................................................................... 6
B- Les établissements publics (EP) ........................................................................................................................................... 7
1. Les EPA et les EPIC.......................................................................................................................................................................... 9
a) Les EPA ........................................................................................................................................................................................ 9
b) Les EPIC....................................................................................................................................................................................... 9
2. Les autres types d’EP ....................................................................................................................................................................... 9
a) Les EPST ...................................................................................................................................................................................... 9
b) Les EPSCP.................................................................................................................................................................................. 10

SECTION II : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES ......................................................................................................... 10

PARAGRAPHE I : LES AUTORITES DE L’ADMINISTRATION CENTRALE .......................................................................................... 11
A- Les organes supérieurs de l’État ....................................................................................................................................... 11
1. Organes d’impulsion ....................................................................................................................................................................... 11
2. Organes d’exécution ....................................................................................................................................................................... 12
3. Organes de conseil........................................................................................................................................................................... 13
4. Organes de contrôle ........................................................................................................................................................................ 14
a) Contrôle administratif ............................................................................................................................................................... 14
b) Contrôle juridictionnel .............................................................................................................................................................. 16
B- Les autorités indépendantes ............................................................................................................................................. 17
1. Les autorités administratives indépendantes (AAI) ..................................................................................................................... 18
a) L’indépendance des AAI ........................................................................................................................................................... 18
b) Le pouvoir des AAI .................................................................................................................................................................... 19
2. Les autorités publiques indépendantes (API) ............................................................................................................................... 21
a) Le succès rapide des API ........................................................................................................................................................... 21
b) Les caractéristiques des API ..................................................................................................................................................... 22
PARAGRAPHE II : LES AUTORITES DE L’ADMINISTRATION LOCALE ............................................................................................. 23
A- Les autorités exécutives élues ........................................................................................................................................... 23
1. Dans le département ....................................................................................................................................................................... 23
2. Dans la commune ............................................................................................................................................................................ 24
B- Les autorités déconcentrées.............................................................................................................................................. 25

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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

En général il existe deux catégories de personnes : les personnes physiques ou êtres humains
créés en chair et en os et les personnes morales qui sont des entités ou fictions juridiquement
reconnues. Autrement dit, les personnes physiques résultent de l’œuvre du Grand horloger de
l’univers tandis que les personnes morales sont des créations faites par des personnes physiques.
Par conséquent, toute personne morale est représentée au moins par une personne physique
habilitée à l’engager. On note aujourd’hui un développement croissant de ces personnes quelle
qu’en soit la nature.

De nombreux systèmes juridiques reconnaissent l’existence des personnes morales, mais les
règles les concernant varient beaucoup de l’un à l’autre. Ces personnes morales peuvent être
créées par des particuliers (personnes privées) ou par des pouvoirs publics (autorités publiques).
Lorsque la personne morale est issue de la création des particuliers, elle est appelée personne
morale de droit privé et reste soumise au régime du droit privé. En revanche, la personne morale
de droit public est créée par l’autorité publique et régie par les règles relevant du droit public.

Normalement en droit public, prétendre faire une étude holistique des personnes morales revient
à analyser dans un premier temps les personnes morales publiques (section I) et dans un second
temps les autorités administratives (section II) en tant qu’institutions toutes les deux.

Section I : Les personnes morales publiques

En droit interne comme en droit international, les personnes morales de droit public sont créées
par des autorités publiques et régies en principe par les règles ou dispositions prévues par les
différentes branches du droit public (droit constitutionnel, droit administratif, droit financier,
droit international public, etc.). Les personnes morales de droit public sont investies d’une
mission d’intérêt général et bénéficient par ricochet d’un certain nombre de prérogatives pour la
satisfaction de cette mission.

L’analyse des personnes morales publiques nous conduit à voir l’existence de la personne
morale suppose une personnalité morale parfois appelée personnalité juridique (paragraphe I).
De même, compte tenu de la diversité des personnes morales, une typologie sera opérée
(paragraphe II).

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Paragraphe I : L’octroi de la personnalité morale

La personnalité morale ou personnalité juridique représente la carte d’identité de d’une
institution ou d’une organisation, c’est-à-dire la personne morale. Au niveau national, elle est
accordée par l’autorité compétente (notamment le ministère de l’intérieur) et au niveau
international par le traité fondateur. Il s’agit simplement de l’aptitude juridique reconnue à une
personne morale (entité) d’être titulaire de droits et d’être assujettie à des obligations.

La personnalité morale implique des significations (A) et suscite un certain nombre de

conséquences (B) qu’il importe de préciser.

A- Significations de la personnalité morale

Constater la personnalité morale c’est, selon Marcel Waline, « constater qu’un certain nombre
de personnes physiques se sont reconnues des intérêts communs, que ces intérêts d’autre part
leur sont propres, les distinguant du reste des hommes. Et c’est constater qu’en ce qui concerne
les relations juridiques avec les tiers, il est commode de considérer tous les membres de ce
groupe comme formant un groupe indivisible ». Parler de personnalité morale, c’est donc
considérer qu’un groupe possède en tant que tel, indépendamment des membres qui le
composent, un certain nombre de droits et d’obligations. Consacrer la personnalité morale, c’est
admettre que, à côté des personnes physiques, des groupes puissent être sujets de droits.

La notion de personnalité morale, a soulevé dans l’histoire d’abondantes controverses. Certains

estiment qu’il s’agit d’une fiction, utile (école de Savigny) ou inutile (Duguit, ou encore Jèze,
dont la boutade : « Je n’ai jamais déjeuné avec une personne morale » est demeurée célèbre),
certains enfin considérant, à l’époque moderne, que la personnalité morale est une technique
juridique permettant de distinguer les intérêts du groupe des intérêts de chaque membre du
groupe pris isolément.

Au Sénégal, la notion de personnalité morale est prévue par l’art. 1er, al. 2 de la loi n° 72-25 du
19 Avril 1972 relative aux communautés rurales et par l’art. 192 de la loi n° 96-06 du 22 Mars
1996 portant code des collectivités locales. La loi de 1996 est abrogée et remplacée par la loi n°
2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales qui prévoit
expressément la notion de personnalité morale en son art. 1er, al. 2.

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Quoi qu’il en soit, le développement de la décentralisation est étroitement lié à la reconnaissance

de la personnalité morale au groupement local. Et sans personnalité juridique, il ne peut y avoir
de décentralisation, de naissance d’une collectivité territoriale.

B- Conséquences de la personnalité morale

L’une des premières conséquences de la reconnaissance de la personnalité morale est

l’imputation à la personne morale des actes de ses organes ou de ses agents. Ainsi, à l’échelon
de la collectivité territoriale, les organes aptes à prendre des décisions, prennent celles-ci au nom
de la collectivité territoriale, et les conséquences dommageables éventuelles sont imputées à
celle-ci : les délibérations du conseil rural sont des délibérations de la communauté rurale.
Lorsque le président du conseil rural signe un contrat, c’est la communauté rurale qui est
engagée à l’égard du cocontractant.

Une autre conséquence de la personnalité morale, étroitement liée à la précédente, est la

possibilité pour la personne morale d’agir en justice pour défendre ses intérêts. Elle peut aussi
contracter en son nom et mener des conventions avec ses cocontractants.

On attribue également parfois à la reconnaissance de la personnalité juridique l’autonomie

financière. Ce qui permet à la personne morale de disposer d’un patrimoine et d’un budget qui
lui sont propres.

Les collectivités territoriales sont des personnes morales publiques. Ce qui les distingue des
personnes morales de droit privé, c’est qu’elles sont finalisées : elles ne peuvent agir qu’en vue
de l’intérêt public de la collectivité.

La question de la représentativité de la personne morale a été abordée par le conseil

constitutionnel français. S’agissant des territoires d’outre-mer (TOM), le congrès doit, « pour
être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l’art. 3 de la Constitution,
être élu sur des bases essentiellement démographiques », cette représentation ne devant pas
nécessairement être proportionnelle à la population, des « impératifs d’intérêt général » pouvant
intervenir « dans une mesure limitée ».

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Paragraphe II : La typologie des personnes morales

Les personnes morales sont des groupements de personnes ayant un intérêt commun et dotés de
la personnalité juridique. Généralement, en droit administratif on distingue plusieurs types de
personnes morales publiques. Ces personnes morales peuvent être regroupées en deux grandes
catégories : les collectivités territoriales (A) et les établissements publics (B).

A- Les collectivités territoriales

Au sens large, les collectivités territoriales regroupent toutes les entités ou organismes qui
disposent d’un territoire pouvant servir d’assiette ou matière imposable. Ce territoire constitue
aussi le lieu d’établissement d’une population plus ou moins importante. Deux types d’entités
territoriales sont visés. Il s’agit d’une part de l’État (1) et d’autre part des collectivités locales
(2).

1. L’État
L’État est une personne morale de droit public qui exerce les pouvoirs législatifs, exécutif et
judiciaire sur un territoire déterminé et au profit des personnes qui y résident. Au Sénégal, l’État
est unique et détient un domaine de compétences définies par l’article 1er de la Constitution. La
vie de l’État est menée par un gouvernement.

L’État reste l’acteur principal des relations internationales même si aujourd’hui les organisations
internationales, les organisations non gouvernementales et les individus ont également un rôle
reconnu sur la scène internationale. L’État se caractérise, sur le plan international, par la somme
de ses éléments constitutifs : une population vivant sur un territoire dirigé par un gouvernement.
En l’absence de l’un de ces trois éléments, on ne peut parler d’État. La condition essentielle de
l’existence de l’État est la souveraineté. Cette dernière n’est pas, contrairement à une conception
répandue, un pouvoir absolu. La souveraineté d’un État est limitée par celle des autres ; c’est le
principe de l’égalité souveraine des États qui est un élément de la protection des petits contre les
puissants.

Ce principe de l’égalité souveraine des États que, sur le plan international, l’État n’a que des
égaux et ne peut être soumis à des règles auxquelles il n’aurait pas consenti. En acceptant de se
lier, il n’abandonne d’ailleurs pas sa souveraineté, mais exerce sa capacité. Selon le principe

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d’égalité souveraine des États, ces derniers sont en théorie égaux sur le plan international, des
États unis aux micros États des Caraïbes ou du Pacifique. En réalité, les rapports de puissance
restent dominants.

Sur le plan interne, il a le monopole de la « violence légitime » c’est-à-dire de la contrainte

armée. Lorsque des organes non indépendants de l’État sont en mesure d’exercer la force, c’est
le signe de la déliquescence de l’État, que ce soit dans la république de Weimar au début des
années 30, au Liban dans les années 80, ou dans de nombreux pays africains actuellement en
proie à la guerre civile et à l’anarchie (Somalie, Libéria, etc.).

Tout État est dirigé par un gouvernement. La seule condition exigée à un gouvernement est son
effectivité, c’est-à-dire le fait d’assurer réellement les étatiques (légiférer, administrer, juger), y
compris le maintien de l’ordre à l’intérieur du territoire et le respect des engagements extérieurs.
C’est le gouvernement qui incarne la souveraineté de l’État. La forme du gouvernement
(républicain ou monarchique) et même sa légitimité (démocratie et dictature) n’ont pas
d’importance au regard du droit international.

Enfin, l’État peut être une fédération composée d’États fédérés (Allemagne, États unis, ancienne
Union soviétique et aujourd’hui la Russie) ou être unitaire (France, Royaume uni), ce qui n’est
pas incompatible avec des processus de décentralisation. L’idée commune considère que les
fédérations, plus souples, permettent une plus grande souplesse des relations entre différentes
nationalités. Mais les exemples de l’URSS ou de l’ex Yougoslavie viennent contre dire cette
idée.

2. Les collectivités locales

Les collectivités locales sont des personnes morales de droit public dotées d’un territoire, d’une
population et d’un pouvoir local. Elles constituent, dans ce sens, des entités territoriales
autonomes distinctes de l’État. Cette autonomie est synonyme d’une indépendance
administrative et fonctionnelle. Mais il ne s’agit guère d’une indépendance politique ; les
collectivités locales font partie du territoire national de l’État et en vertu du principe de l’unité
nationale et de l’intégrité du territoire, sont soumises au respect de la légalité.

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L’article 102 de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001 prévoit le droit à l’existence des
collectivités locales en ses termes : « Les collectivités locales constituent le cadre institutionnel
de la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. ». Le droit à l’existence des
collectivités est de même posé par la loi n° 2013-10 du 28 décembre 2013 portant code général
des collectivités locales en ses termes : « Dans le respect de l'unité nationale et de l'intégrité du
territoire, les collectivités locales de la République sont le département et la commune. ».

Si la loi prévoit le droit à l’existence des collectivités locales, elle détermine également leur
domaine de compétence. La loi constate simplement que les collectivités locales ont un droit
d’existence au Sénégal mais elle ne les crée jamais.

La création des collectivités locales relève de la compétence du pouvoir réglementaire.

Autrement dit, la création d’une commune ou d’un département est faite par un décret. Les
collectivités locales sont créées, supprimées, scindées ou fusionnées dans les conditions prévues
par le présent code.

Les collectivités locales ont pour mission de rapprocher l’administration des administrés et de
permettre un développement local harmonieux pouvant déboucher sur un développement
national. Les collectivités locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise
en œuvre des actions de développement économique, social et environnemental d’intérêt local.

B- Les établissements publics (EP)

L’établissement public (EP) est un procédé de décentralisation technique. Il est un « service

public personnifié » selon la fameuse expression de Maurice Hauriou.

L’EP est une personne morale de droit public, distincte de l’État ou des collectivités territoriales,
chargée de la gestion d’une activité de service public. Il ne doit pas être confondu avec
l’établissement d’utilité publique, lequel est une personne morale de droit privé.

L’EP est régi par le principe de spécialité, ce qui implique que sa compétence est spécifique.
Ainsi, les universités sont des établissements publics à caractère culturel et scientifique.

L’EP dispose de moyens humains et financiers spécifiques. Il possède un budget propre et peut
ester en justice. Il est dirigé par un organe délibérant et un PDG ou un DG. Il est nécessairement

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rattaché à une collectivité territoriale ou à l’État qui va exercer un contrôle de tutelle sur ses
actes.

Un établissement public est une personne morale de droit public disposant d’une autonomie
administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général, précisément définie,
sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région, département ou
commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux assurer certains
services publics. Les établissements publics (EP) sont soumis à trois principes :

- l’autonomie : ils sont dotés de la personnalité morale, leurs organisations sont très variables
et ils disposent d’un budget propre (subventions de l’État ou des collectivités territoriales,
redevances des usagers, emprunts...) ;
- le rattachement à l’administration de tutelle : cela permet d’orienter et de contrôler leurs
activités (réunions régulières, conseils d’administration, évaluations). On distingue les
établissements publics nationaux, rattachés à l’État, et les établissements publics locaux
rattachés à une commune, un département ou une région ;
- la spécialité : les compétences des organes de l’EP se limitent à celles clairement énumérées
dans les textes.

Les critères de distinction d’un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC)
et d’un établissement public à caractère administratif (EPA) ont été fixés par le Conseil d’État
français.

Un établissement public sera un EPIC si trois critères sont réunis :

- l’objet du service est la production et la commercialisation de biens ou de services ;

- les ressources sont des redevances payées par les usagers ;
- les modalités de fonctionnement sont similaires à celles d’une entreprise privée.

Si l’un des critères fait défaut, l’établissement public sera qualifié d’EPA.

On verra dans un premier temps les EPA et les EPIC (1) et puis dans un second temps les autres
types d’établissements publics (2).

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1. Les EPA et les EPIC

a) Les EPA
Un établissement public à caractère administratif (EPA) est une personne morale qui remplit
une mission d’intérêt général. Ses agents sont fonctionnaires ou agents contractuels de droit
public. L’EPA prend des actes administratifs, signe des contrats administratifs, et est soumis au
code des marchés publics. Les litiges relèvent de la compétence du juge administratif. Exemple
d’EPA : Météo-France, Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la
mobilité et l’aménagement (CEREMA), Agence Nationale de l’Habitat (ANAH).

b) Les EPIC
Un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) est une personne morale
qui remplit une mission d’intérêt général par délégation, mais qui fonctionne selon les mêmes
règles que les sociétés de droit privé. Ses agents sont des salariés de droit privé, soumis au code
du travail (à l’exception du directeur et de l’agent comptable). Ses actes relèvent du droit privé,
et l’EPIC n’est en principe pas soumis au code des marchés publics. Les litiges seront portés
devant le juge judiciaire. Exemple d’EPIC : Société Nationale des Chemins de Fer (SNCF),
Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME), établissements publics
d’aménagement.

2. Les autres types d’EP

D’autres types d’établissements publics (EP) ont par la suite été créés. Ils peuvent être
considérés comme des sous-ensembles de la catégorie des EPA. Il s’agit des établissements
publics à caractère scientifique et technique (EPST) d’une part (a) et des établissements publics
à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) d’autre part (b).

a) Les EPST
Un établissement public à caractère scientifique et technique (EPST) est une personne morale
de droit public, indépendante administrativement et financièrement. Il développe et valorise la
recherche scientifique sous toutes ses formes et dans tous les domaines, et participe à la diffusion
de la science et à la formation des chercheurs. Ses agents sont fonctionnaires ou agents
contractuels de droit public. L’EPST prend des actes administratifs, et est soumis au code des

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marchés publics. Les litiges relèvent de la compétence du juge administratif. Exemple d’EPST
: Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux
(IFSTTAR).

b) Les EPSCP
Un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) est un
établissement public national d’enseignement supérieur et de recherche, jouissant de la
personnalité morale et de l’autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière.
Les enseignants sont représentés au conseil d’administration. Ses agents relèvent du droit public,
et ses actes sont soumis au code des marchés publics. Les litiges relèvent de la compétence du
juge administratif. La qualification de « grand établissement » peut être reconnue à des
établissements de fondation ancienne présentant des spécificités liées à leurs histoires, ou à des
établissements dont l’offre de formation ne comporte pas la délivrance de diplômes pour les
trois cycles de l’enseignement supérieur. Exemple d’EPSCP : Ecole nationale des travaux
publics de l'État (ENTPE), Ecole nationale des ponts et chaussées (ENPC), Ecole nationale
Supérieure de Mécanique et des Microtechniques (ENSM). Exemple d’EPSCP – grand-
établissement : Ecole Nationale de l’Aviation Civile (ENAC).

Section II : Les autorités administratives

Une autorité administrative désigne de manière générale un organisme ou une personne d’un
organisme qui, au nom d’une personne morale et dans le cadre d’une fonction relevant du droit
administratif, a la prérogative de prendre de décisions unilatérales. Toutefois, l’autorité
administrative ne peut agir que dans la limite de ses compétences. Dans certains cas, elle reçoit
un pouvoir discrétionnaire mais dans d’autres, sa compétence est liée.

Il faut rappeler que l’autorité administrative en général une autorité publique mais dans certains
cas elle peut une personne privée investie d’une mission de service public et peut prendre des
décisions administratives.

Les autorités administratives existent d’une part au niveau de l’administration centrale

(paragraphe I) et d’autre part dans l’administration locale (paragraphe II).

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Paragraphe I : Les autorités de l’administration centrale

Les organes supérieurs de l’administration centrale assurent des fonctions d’impulsion,
d’exécution, de conseil et de contrôle (A) tandis que les autorités indépendantes sont des
instances de consultation (B).

A- Les organes supérieurs de l’État

1. Organes d’impulsion
Ces organes sont le Président de la République et le Premier Ministre qui sont des autorités
administratives supérieures placées au sommet de l’administration de l’État. Ils sont chargés de
proposer et d’impulser la politique de développement de l’État et des pouvoirs publics.

- Le Président de la République

Selon la Constitution, « Le Président de la République est élu au suffrage universel direct et à la

majorité absolue des suffrages exprimés ».

Le Président de la République dispose de compétences politiques et administratives. D’après la

Constitution, il dispose d’un pouvoir réglementaire ; peut prendre des mesures générales et
impersonnelles qui s’imposent à l’ensemble des citoyens. Il dispose aussi d’une compétence en
matière d’actes individuels qui ne concernent qu’un petit nombre de citoyens.

Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets et nomme aux emplois civils.
Il dispose de pouvoirs exceptionnels lorsque l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire
national ou l’exécution des engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et
immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ou des institutions est
interrompu.

Le Président de la République est responsable de la Défense nationale. Il préside le Conseil

supérieur de la Défense nationale et le Conseil national de Sécurité. Il est le Chef suprême des
Armées ; il nomme à tous les emplois militaires et dispose de la force armée.

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- Le Premier Ministre

Le Premier ministre du Sénégal est le chef du gouvernement du Sénégal, nommé par le président
de la République. Mais il importe de préciser dès l’abord que la fonction est abolie depuis le 14
mai 2019 à nos jours (2022). C’est-à-dire que le poste est actuellement vacant.

Après sa nomination, le Premier Ministre fait sa déclaration de politique générale devant

l’Assemblée nationale. Cette déclaration est suivie d’un débat qui peut, à la demande du Premier
Ministre, donner lieu à un vote de confiance. En cas de vote de confiance, celle-ci est accordée
à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale.

Le Gouvernement est une institution collégiale et solidaire. La démission ou la cessation des

fonctions du Premier Ministre entraîne la démission de l’ensemble des membres du
Gouvernement.

Le Premier Ministre dispose de l’administration et nomme aux emplois civils déterminés par la
loi. Il assure l’exécution des lois et dispose du pouvoir réglementaire sous réserve des
dispositions de l’article 43 de la Constitution. Les actes réglementaires du Premier Ministre sont
contresignés par les membres du Gouvernement chargés de leur exécution. Le Premier Ministre
préside les Conseils interministériels. Il préside les réunions ministérielles ou désigne, à cet effet,
un Ministre. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux Ministres.

2. Organes d’exécution
Le Gouvernement comprend le Premier Ministre, chef du Gouvernement, et les Ministres. Le
Gouvernement conduit et coordonne la politique de la Nation sous la direction du Premier
Ministre. Il est responsable devant le Président de la République et devant l’Assemblée nationale
dans les conditions prévues par les articles 85 et 86 de la Constitution. La qualité de membre du
Gouvernement est incompatible avec un mandat parlementaire et toute activité professionnelle
publique ou privée rémunérée.

Dans les faits, les principales décisions étant prises en Conseil des ministres, cette compétence
gouvernementale est partagée avec le Président de la République lorsque celui-ci dispose d’un
Premier ministre appartenant à sa famille politique.

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3. Organes de conseil
Les organes de conseil encore appelés organes consultatifs sont nombreux et divers mais on peut
en retenir simplement deux : le Conseil d’État et le Conseil économique, social et
environnemental.

Ils ont pour mission d’éclairer l’administration, de la conseiller soit sur des questions d’ordres
générales ou des points plus précis. Le conseil par le biais d’avis, d’étude, de propositions, de
rapport. Ils sont très diversifiés, peuvent siéger de façon permanente ou périodique. Peuvent être
rattachés à diverses personnes, chef de l’État, au gouvernement, à des collectivités territoriales.
Ils sont très diversifiés en raison de la multitude des interventions de l’État et des collectivités
territoriales.

Il peut y avoir deux types de consultations : consultations facultatives et consultations

obligatoires :

- Consultations facultatives : lorsque l’administration n’est pas obligée de solliciter et qu’elle

n’est pas tenu de suivre l’avis émis.
- Consultations obligatoires : lorsque l’administration doit solliciter un avis avant de rendre
sa décision.

Si la décision prise par l’administration sans consulter l’avis de l’organisme est considérée
comme illégale, cette décision est entachée d’un vice de procédure.

Une sous distinction dans les avis obligatoires en deux catégories est faite : avis obligatoire non
conforme et conforme. L’avis obligatoire non conforme est le plus fréquent. L’administration
n’est pas tenue de suivre la proposition de l’organisme donneur d’avis. Pour l’avis obligatoire
conforme, l’administration est tenue de suivre l’avis émis par l’organisme. Soit elle prend la
décision conforme à l’avis ou elle renonce à sa décision si l’avis émis par l’organisme ne lui
convient pas. Concernant le délai pour consulter organisme, un avis doit être demandé si le délai
est trop long.

Les avis sont très importants mais d’un point de vue juridique on dit que l’avis n’est pas
normateur, il n’est pas grief, l’avis en tant que tel ne peut pas être déféré par le juge administratif.
C’est la décision prise sur la base de cet avis qui va pouvoir être déféré par le juge administratif.
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4. Organes de contrôle
On peut envisager un double contrôle : un contrôle administratif (a) et un contrôle juridictionnel
(b).

a) Contrôle administratif
Ici les organes sont chargés de contrôler la bonne marche de l’administration, la régularité du
fonctionnement des administrations. Des organes de contrôle existent au sein de chaque
ministère. Il s’agit de corps de contrôle à vocation interministérielle qui contrôlent plusieurs
ministères. Ces organes contrôlent les administrations étatiques centrales et locales.

Au Sénégal, le contrôle administratif a priori est assuré à la fois par le Contrôle financier et
le Contrôle des opérations financières (COF). En outre, il existe d'autres organes de contrôle
administratif tels que l'Inspection générale des finances (IGE) et l'Inspection générale des
finances (IGF).

- L’IGE

Cet organe de contrôle est créé depuis 1960 au Sénégal et reste marqué sous les cendres de
l’Inspection des affaires administratives de la France.

L’Inspection générale d’État (IGE), placée sous l’autorité directe du Président de la République,
est, au Sénégal, l’Institution supérieure de contrôle de l’ordre administratif (ISCOA). Elle jouit
d’une solide expérience en matière de vérification administrative et financière des services
publics.

Les inspecteurs généraux d’État effectuent, dans les administrations publiques et les entités du
secteur parapublic, notamment, les missions suivantes :

- la vérification de la conformité des opérations aux lois et règlements ;

- l’appréciation de la qualité de l’organisation et du fonctionnement ;
- la gestion des ressources humaines ;
- la gestion des ressources financières et la tenue de la comptabilité ;
- le contrôle du patrimoine de l’État ;
- la vérification de la performance ;
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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

- l’évaluation des politiques et programmes publics ;

- des enquêtes et des investigations sur la régularité et la transparence de la gestion des deniers,
des matières et du patrimoine publics.

À l’issue de leurs missions, les Inspecteurs généraux d’État élaborent des rapports avec des
recommandations pertinentes qui sont soumises à la validation du Président de la République.
Les recommandations approuvées ont une valeur de directives présidentielles.

- L’IGF

L’Inspection générale des Finances veille à l’application des décisions prises en Conseil
Présidentiel, Conseil des Ministres et Conseil interministériel, des directives issues des rapports
de la Cour des comptes, de l’Inspection générale d’État, du Contrôle financier et des Inspections
internes ainsi que des recommandations issues des études réalisées par le Bureau Organisation
et Méthodes.

Elle est également chargée d’assurer le suivi des recommandations à incidence financière, issues
des rapports d’audit des projets. Enfin, l’Inspection générale des Finances peut effectuer, à la
demande du Ministre, des audits, des études et enquêtes diverses ou des missions spéciales.
L’Inspection générale des Finances comprend :

- un Bureau de Suivi ;
- un Bureau de la Logistique, de la Formation et de la Documentation.

Il faut noter que l’IGF assure plusieurs missions de contrôle, de vérification, de supervision,
d’assistance, de représentation et de centralisation au niveau des différents services et directions
de l’administration afin de parvenir à une bonne utilisation des crédits publics et la régularité
des opérations financières.

Ces différents organes de contrôle vérifient la bonne marche des ministères qu’il contrôle. Il
s’agit d’un contrôle ponctuel sur telle ou telle mission dévolue au ministère. Ce contrôle est
également effectué par des hauts fonctionnaires. Souvent les contrôles effectués restent secrets.

Dr Baba Aliou Thiam 15

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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

b) Contrôle juridictionnel
Il existe plusieurs organes qui exercent un contrôle juridictionnel. On peut citer en guise
d’exemple la Cour des comptes, la Cour suprême, le Conseil constitutionnel, etc. On retient deux
cas de figure.

- La Cour des comptes

La Cour des comptes a des missions juridictionnelles (juge des comptes des comptables publics).
Elle exerce une mission de contrôle du bon usage des deniers publics (des finances publiques)
utilisés par l’État et ses établissements publics, par les collectivités territoriales et ses
établissements publics, les organismes de sécurité sociales et ses établissements publics. Elle a
été créée et mise en place depuis 1999.

Pour se faire elle va mener des enquêtes, elle établit des rapports et élabore un rapport annuel.
Dans ce rapport annuel figure tous les problèmes décelés par la Cour des comptes dans ses
enquêtes par rapport à la gestion des finances publiques, de tel ou tel établissement public.
Transmis au parlement et les parlementaires débâtent du contenu de ce rapport. Et sont mis en
évidence les disfonctionnements des établissements publics des opérations intercommunales en
montrant que ces établissements ont recruté énormément de personnels alors que ce n’était pas
forcément obligatoire. Ce qui suscite une réaction parlementaire en légiférant.

- La Cour suprême

Elle existait dès l’indépendance au Sénégal en 1960 mais supprimée avec la réforme de 1992 et
puis revenue en 2008. Le contrôle par la Cour suprême à l’égard de l’administration et des actes
administratifs est assuré par la Chambre administrative de ladite cour. Il s’agit en général d’un
contrôle de légalité qui s’exerce sur les personnes et sur les actes relevant de l’administration
centrale et de l’administration locale.

La Cour suprême créée en lieu et place du Conseil d’État et de la Cour de cassation est juge en
premier et dernier ressort de l’excès de pouvoir des autorités exécutives, ainsi que de la légalité
des actes des collectivités locales. Sous réserve des matières relevant de la compétence
d’attribution d’autres juridictions, la Cour suprême se prononce sur les pourvois en cassation
pour incompétence, violation de la loi ou de la coutume, dirigés contre : les arrêts et jugements
Dr Baba Aliou Thiam 16
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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

rendus en dernier ressort par toutes les juridictions ; les décisions des conseils d’arbitrage des
conflits collectifs de travail. Elle connaît également par la voie du recours en cassation : des
décisions de la Cour des comptes ; des décisions rendues en dernier ressort, par les organismes
administratifs à caractère juridictionnel ; la Cour suprême ne connaît pas du fond des affaires,
sauf dispositions législatives contraires, c’est ce qui ressort en substance de l’article premier de
la loi sur la Cour suprême.

B- Les autorités indépendantes

Le statut d’indépendance de ces autorités occasionne un intérêt qu’il convient rappeler. Les
autorités indépendantes ont un pouvoir d’influence sur le fonctionnement de l’État et des
pouvoirs publics en particulier. Elles assurent des missions de consultation et de contrôle de
l’activité des organes impliqués directement dans le fonctionnement des institutions étatiques.

Les contours des autorités administratives indépendantes (AAI) sont aussi divers que peuvent
l’être leurs domaines d’activité, leurs règles de composition et de fonctionnement, ou leurs
pouvoirs. Cette diversité résulte de l’adaptabilité des AAI à leurs missions, qui fait de chacune
d’entre elles une entité originale, et constitue l’un de leurs principaux atouts. Ainsi, le législateur
français a créé successivement trois appellations juridiques différentes : les autorités
indépendantes (Médiateur de la République, Conseil Supérieur de l’Audiovisuel), les autorités
administratives indépendantes (Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés,
Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité) et les autorités publiques indépendantes
(Autorité des Marchés Financiers, Autorité de Contrôle des Assurances et des Mutuelles).

Les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes

(API) interviennent dans une grande variété de domaines, à des fins principales de préservation
de certaines libertés et de régulation de secteurs économiques. On étudie tour à tour les AAI (1)
et puis les API (2).

Dr Baba Aliou Thiam 17

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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

1. Les autorités administratives indépendantes (AAI)

Ces autorités sont nombreuses et diverses. Au Sénégal, on peut citer entre autres : le Médiateur
de la République (MR), le Conseil National de Régulation de l’Audiovisuel (CNRA) et l’Agence
de Régulation Des Marchés Publics (ARMP).

Dans d’autres pays notamment en France, il existe des autorités administratives indépendantes
qui agissent dans divers domaines. L’indépendance (a) et le pouvoir (b) de ces autorités
marquent leur particularisme.

a) L’indépendance des AAI

L’indépendance des AAI est un principe affirmé qui néanmoins souffre de quelques limites.

- L’affirmation du principe d’indépendance

La caractéristique essentielle des autorités administratives indépendantes est qu'elles ne

dépendent d'aucun des trois pouvoirs existants : exécutif, législatif et judiciaire. Ceci est une
condition primordiale au bon équilibre des secteurs en question. Leur indépendance est de deux
ordres : organique d'une part, fonctionnelle de l'autre.

L'indépendance organique est garantie par les règles de désignation de leur organe dirigeant. Le
cas du médiateur doit être mis à part puisqu'il est nommé par décret en Conseil des Ministres.
Ce qui - a priori - est en contradiction avec le principe d'indépendance. Mais le choix de
différents médiateurs (tous de tendance modérée) permet de dire que le principe de
l'indépendance est respecté.

Ils bénéficient d’autre part d'une grande indépendance fonctionnelle. Les autorités
administratives indépendantes disposent d'une grande autonomie de gestion administrative et
financière. Elles recrutent leur propre personnel et elles ne sont pas soumises à l'obligation
d'embaucher des fonctionnaires titulaires - ce qui leur laisse une grande marge de manœuvre. Le
président des commissions est ordonnateur des dépenses de l'organisme et il engage librement
les crédits à condition de ne pas dépasser les sommes allouées par l'État.

Dr Baba Aliou Thiam 18

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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

- Les limites du principe d’indépendance

Les autorités administratives indépendantes doivent rendre compte de leur activité en publiant
un rapport annuel.

Mais outre cette contrainte de forme, elles font partie intégrante de l'État. Elles existent par le
fait d'une initiative publique, elles dépendent des finances de l'État et sont régies par le droit
public puisqu’elles agissent au nom de l'État. En cas de dommages causés par l'une d'entre elles,
c'est la responsabilit6 de l'État qui est engagée et non la sienne propre. Les décisions qu'elles
rendent sont des actes administratifs susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le
juge administratif.

Par une décision importante du 18 septembre 1986, le Conseil constitutionnel affirme « Dans
l'exercice de ses compétences, la Commission Nationale de la Communication et des Libertés
sera, à l'instar de toute autorité administrative indépendante, soumise à un contrôle de légalité
qui pourra être mis en œuvre, tant par le gouvernement, qui est responsable devant le Parlement
des activités des administrations de l'État, que par toute personne qui y aura intérêt. ».

b) Le pouvoir des AAI

La notion de pouvoir est exprimée dans le terme d’« autorité ». Parallèlement à l'indépendance
qui caractérise les commissions, il faut donc examiner les pouvoirs qui sont les leurs. Elles ont
des moyens d'expression originaux : avis, observations, conciliation, appel à l'opinion publique
et les plus importantes d'entre elles sont dotées de pouvoirs plus importants. Nous allons
examiner dans un premier point leur pouvoir de décision et dans un second leur pouvoir de
coercition.

- Le pouvoir de décision

Le pouvoir de décision peut s'exercer de deux manières. Elles ont la possibilité d'édicter des
règles impersonnelles et générales (normes, règlements, recommandations, ...). Rentrent dans ce
cas de figure : la Commission National de l’Informatique et des Libertés, la Commission des
Opération de Bourse, le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel. Elles peuvent également prendre
des décisions individuelles (nominations, autorisations, interdictions, ...).

Dr Baba Aliou Thiam 19

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Séquence 1 : Chapitre I : Les personnes morales

Leurs pouvoirs de décision posent des problèmes de délimitation de compétences tant par
rapport au pouvoir législatif (l'article 34 de la Constitution française stipule que le Parlement est
compétent pour fixer « les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens
pour l'exercice des libertés publiques ») que par rapport au pouvoir exécutif (le pouvoir
réglementaire est accordé à l'exécutif en vertu de l'article 21 de ladite Constitution). Le Conseil
constitutionnel a tranché la question en indiquant que « l'habilitation du législateur ne concerne
que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ».

- Le pouvoir de coercition

Un pouvoir normatif ne peut être pleinement efficace sans son corollaire : le pouvoir de
coercition. Aussi la plupart des autorités administratives indépendantes disposent-elles d'un
pouvoir d'investigation et de sanction.

Les pouvoirs d’investigation

Ils existent pour aider les commissions à obtenir des informations dans le domaine qu'elles
régissent. Elles sont autorisées à :

- recueillir des informations, aucun secret ne leur est opposable ;

- faire appel à témoins (CNIL, COB) ;
- convoquer certaines personnes (le Médiateur peut convoquer des fonctionnaires) ;
- procéder à des enquêtes de vérification sur place (CNIL, COB, Conseil de la Concurrence).

Les pouvoirs de sanction

Certaines autorités exercent un pouvoir de répression en matière pénale. Leurs agents sont
assermentés et dressent des procès-verbaux (CSA, COB, Conseil de la Concurrence). Elles
peuvent saisir le Parquet et déclencher l'action publique (CNIL, CSA, COB, le Conseil de la
Concurrence en cas de participation frauduleuse de personnes physiques à des pratiques
anticoncurrentielles). En outre, elles peuvent solliciter l'avis du juge pénal. Les sanctions sont
de deux ordres :

- les sanctions privatives de droit (le CSA peut suspendre l'autorisation ou une partie des
programmes pour un mois ou plus par exemple) ;

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- les sanctions patrimoniales. Dans certains cas, ces peines d'amendes sont très lourdes (une
amende du Conseil de la Concurrence peut atteindre 5 % du chiffre d’affaires (CA) hors
taxes pour les entreprises, 10 millions de francs pour les personnes physiques).

2. Les autorités publiques indépendantes (API)

Dans le droit français, les établissements publics sont des organismes dotés de la personnalité
morale mais soumis à la tutelle d’un ministère. A partir de 2003, le législateur a choisi de doter
de la personnalité morale des autorités indépendantes, c’est-à-dire libres de toute tutelle
administrative. Il a recouru pour ce faire à l’appellation nouvelle d’autorité publique
indépendante.

En droit sénégalais, on ne ressent pas la distinction entre autorité administrative et autorité

publique indépendantes. Au Sénégal, le statut d'autorité administrative indépendante est attribué
par le législateur aux organes de régulation. Il s'agit de « structures placées hors hiérarchie,
échappant à tout pouvoir d'instruction et de contrôle et disposant d'une liberté d'action
juridiquement garantie ».

Si cette innovation bouscule à nouveau les catégories de notre droit administratif, la diversité
ainsi introduite dans le statut des autorités ne constitue pas une exception. D’emblée, on observe
un succès rapide (a) et une diversité des API (b)

a) Le succès rapide des API

La loi française du 1er août 2003 de sécurité financière a inauguré la catégorie des autorités
publiques indépendantes (API), dotées de la personnalité morale et de ressources propres. Seules
quatre instances relèvent aujourd’hui de ce nouveau statut :

- l’Autorité des marchés financiers, créée par les articles 1er et suivants de la loi de sécurité
financière qui a fusionné, au sein de cette instance, la Commission des opérations de bourse
(créée en 1967), le Conseil des marchés financiers (créé en 1996) et le Conseil de discipline
de la gestion financière (créé en 1989) ;
- l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, nouvelle dénomination1 de la
Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance créée
par l’article 30 de la loi de sécurité financière ;

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- la Haute autorité de santé, créée par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à
l’assurance maladie. Il s’agit d’une autorité publique indépendante « à caractère scientifique
», appellation sui generis qui souligne la mission générale d’expertise dont est investie cette
instance.

- l’Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), créée par la loi n° 2006-405 du 5
avril 2006 relative à la lutte contre le dopage et à la protection de la santé des sportifs, qui
succède au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage.

b) Les caractéristiques des API

L’attribution de la personnalité morale et de ressources propres à l’Autorité des marchés
financiers (AMF) est apparue nécessaire en 2003 au regard des particularités du secteur que cette
instance est chargée de réguler, marqué par une vive compétition entre les places boursières, à
l’échelle internationale.

Pourtant, le législateur a ensuite choisi d’appliquer le statut d’autorité publique indépendante à

des entités intervenant dans des secteurs relativement moins exposés. Ainsi, à comparer
aujourd’hui les autorités publiques indépendantes, on peut se demander pourquoi ce statut ne
devrait pas être étendu à des autorités exerçant un rôle essentiel dans la régulation de leur secteur,
telles que le Conseil de la concurrence ou le Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Le partage actuel entre les autorités dotées du statut traditionnel d’AAI et les nouvelles autorités
publiques indépendantes bénéficiant d’un régime d’indépendance renforcé ne paraît se fonder
sur aucun critère défini. Le même processus de développement erratique semble affecter les
autorités publiques indépendantes, après avoir marqué la multiplication des AAI depuis près de
30 ans.

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Paragraphe II : Les autorités de l’administration locale

L’histoire de la décentralisation au Sénégal remonte à une période relativement lointaine. C’est
entre 1872 et 1887 que naissent les quatre premières communes du Sénégal, dites communes de
plein exercice. Le mouvement de décentralisation ne cesse d’évoluer à travers les différentes
réformes de l’organisation administratives créant par la suite des assemblées régionales en 1960,
des communautés rurales en 1972 et des régions en 1996 en tant que collectivités locales.

Tout récemment en 2013, la réforme entreprise dans la politique de décentralisation a mis en

place la communalisation intégrale avec l’érection des départements et la suppression des
régions en collectivités locales. Ce qui fait qu’aujourd’hui on se retrouve avec deux catégories
de collectivités locales : la commune (échelon de base) et le département (échelon supérieur).

L’administration des collectivités locales a gérée par des autorités administratives de nature
différentes. Il s’agit d’une part des autorités exécutives élues (A) et d’autres des autorités
déconcentrées (B), toutes les deux concourent au bon fonctionnement de l’administration au
service du développement et de l’épanouissement des populations à la base.

A- Les autorités exécutives élues

1. Dans le département
Le rôle et les fonctions dévolus à l’autorité exécutive élue au niveau du département, en
l’occurrence le président du conseil départemental sont définis à l’art. 34 de la loi n° 2013-10
du 28 décembre 2013 portant code général des collectivités locales.

Le président du conseil départemental est l'organe exécutif du département. Il prépare et exécute

les délibérations du conseil départemental (al. 1).

Il est l'ordonnateur des dépenses du département et prescrit l'exécution des recettes, sous réserve
des dispositions particulières du Code général des Impôts relatives au recouvrement des recettes
fiscales des collectivités locales (al. 2).

Il est le chef des services décentralisés du département. Il peut, sous sa surveillance et sous sa
responsabilité, donner délégation de signature aux membres du bureau (al. 3).

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Dans les mêmes conditions, il peut aussi déléguer sa signature au secrétaire général du
département, ainsi qu’aux responsables desdits services (al. 4).

Le président du conseil départemental gère le domaine du département. A ce titre, il exerce les

pouvoirs de police afférents à cette gestion, notamment en ce qui concerne la circulation sur ce
domaine, sous réserve des attributions dévolues aux représentants de l’État et aux maires (al. 5).

2. Dans la commune
Les dispositions relatives au maire de la commune sont prévues aux articles 92 à 117 de la loi
n° 2013-10 du 28 décembre 2013. Selon l’art. 93, al. 1er de cette loi, « Le maire est l'organe
exécutif de la commune. Il est assisté par les adjoints dans l'ordre de leur élection. ».

Il faut noter que l’exercice des fonctions de maire donne droit à des allocations financières. C’est
que ce précise l’art. 101 en ses termes : « Les fonctions de maire, de membres du bureau, de
conseiller municipal, de président et de membre de délégation spéciale, donnent lieu au paiement
d'indemnités ou remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats qui leur sont
confiés. ».

Le maire est le représentant de la collectivité locale sous le contrôle du conseil municipal. Il est
en même le représentant de l’exécutif local auprès des populations sous le contrôle du
représentant de l’État. Ainsi, il est chargé de la publication et de l'exécution des lois, des
règlements et des décisions du pouvoir exécutif ; de l'exécution des mesures de sûreté générale
; des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois et règlements.

Le maire est officier de l’état civil. A ce titre, il peut déléguer ses attributions à un adjoint ou à
un membre du conseil municipal dans les conditions expressément prévues. Mais il faut préciser
que « les fonctions d'officier de l'état civil y sont exercées par toute personne désignée par le
maire après avis conforme du représentant de l'État. ».

Il faut toutefois admettre que les subdélégations ou délégations en cascade sont interdites, c’est-
à-dire que le maire, en tant qu’autorité administrative, ne peut pas déléguer tous ses pouvoirs au
risque d’anéantir son existence juridique.

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B- Les autorités déconcentrées

La déconcentration est un processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à implanter

des autorités administratives représentant l’État dans des circonscriptions administratives
locales. Ces autorités sont dépourvues d'autonomie et de personnalité morale.

Les autorités déconcentrées sont soumises au contrôle hiérarchique de l’État qui dispose à
leur égard, d’une part, du pouvoir disciplinaire permettant la sanction, la suspension ou la
révocation, et, d’autre part, du pouvoir d’approbation, d’annulation ou de substitution de leurs
actes.

Il faut souligner que le pouvoir hiérarchique n’est pas assimilé à la tutelle. La tutelle implique
l’approbation du parlement, pas de tutelle sans texte, mais aussi pas de tutelle au-delà des textes.
En revanche, le pouvoir hiérarchique existe normalement dans chaque administration entre
l’agent supérieur et l’agent subordonné.

Il y a un chapelet d’autorités déconcentrées au niveau local pour représenter l’État afin de

superviser le fonctionnement et la conduite des missions dévolues aux collectivités locales.
Certaines sont des autorités administratives, d’autres sont des autorités techniques et de service.

Les autorités administratives déconcentrées sont réparties en trois catégories : les gouverneurs,
les préfets et les sous-préfets. Ces différentes autorités représentent l’État respectivement dans
les régions, les départements et les communes. Il faut toutefois préciser que depuis la réforme
de 2013, la région n’est plus érigée en collectivité locale, elle est plutôt une collectivité
intermédiaire entre l’État et les échelons de collectivités locales (départements et communes).

Les autorités déconcentrées notamment le représentant de l’État exerce un contrôle de légalité

sur les collectivités locales. Il s’agit d’un contrôle administratif de régularité ou de conformité
au droit qui s’exerce sur les personnes et sur les actes de ces collectivités. Ce contrôle peut
donner lieu à un déféré en cas d’irrégularité au niveau de la juridiction administrative, qui est
aujourd’hui la chambre administrative de la Cour Suprême créée depuis 2008 au Sénégal.

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