UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR

FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLITIQUES

CONTRIBUTION A L’ETUDE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

AU BENIN : 1990-2010

Thèse pour le Doctorat d’Etat en Droit Public

Présentée et soutenue publiquement le 21 janvier 2012

Par
Césaire Foed S. KPENONHOUN

JURY

Président : Monsieur Jean du BOIS de G AUDUSSON, Professeur à l’Université

MONTESQUIEU Bordeaux IV, Président honoraire de l’Université

Suffragants :
Monsieur Théodore HOLO, Professeur à l’Université d’Abomey-
Calavi, membre de la Cour constitutionnelle, Président de la Haute
Cour de Justice du Bénin

Monsieur Babacar KANTE, Professeur à l’Université Gaston

BERGER de Saint-Louis, Doyen honoraire de l’UFR des Sciences
Juridiques et Politiques

Monsieur Demba SY, Maître de Conférences Agrégé à l’Université

Cheikh Anta DIOP de Dakar, Directeur de thèse

Madame Ndèye Madjiguéne DIAG NE, Maître de Conférences

Agrégée à l’Université Cheikh Anta DIOP de Dakar
La faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux
opinions émises dans les thèses ; ces opinions doivent être considérées
comme propres à leurs auteurs.
A la mémoire de mon père et de ma mère
 REMERCIEMENTS

Vraisemblablement, la densité de l’énergie externe à son auteur qu’exige la réalisation

d’une thèse de doctorat fait de la gratitude une vertu Jupiter. Mais, étant donné qu’il nous est
impossible d’entrevoir d’être une fois aussi utile dans la vie à nombre de ceux dont les noms
suivent, fallait- il nous limiter aux remerciements ? Daignent plutôt les Forces invisibles qui
œuvrent pour l’accomplissement des hommes les couver de leurs grâces, et c’est fait !

Il s’agit prioritairement du panafricaniste et maître d’œuvre, le Professeur Demba SY,

notre Directeur de thèse. Avec vous, nous avons compris que le meilleur serment est celui que
l’on prête devant la conscience humaine et dont l’archivage s’effectue dans le subconscient.
Votre conscience professionnelle est attractive parce qu’elle est légendaire. La thèse serait à
reprendre que nous irons encore et tout naturellement vers vous.
Au Doyen honoraire Babacar KANTE sans la présence de qui ce travail n’aurait pas
connu l’aboutissement qui est le sien, nos collègues doctorants africains de l’Université
MONTESQUIEU Bordeaux IV ont su lui donner le baptême de Maître. Il nous a révélé au-
delà du savoir, la propriété d’une thèse : agrandir le cercle familial.
Au Président honoraire Jean du BOIS de GAUDUSSON et Professeurs Théodore
HOLO et Ndèye Madjiguène DIAGNE, votre disponibilité est la preuve que nous n’étions pas
en erreur en ayant tant de respects et d’admiration pour vous.

Professeurs Noël GBAGUIDI, Adolphe DANSOU et épouses Mmes Regina

DAGBETO et Rama NIASS, l’âme qui vous habite fait partie de celles à la recherche
desquelles l’humanité est, pour que tout ce qui est en bas redevienne comme tout ce qui est en
haut.

Professeurs Roch DAVID GNANHOUI, Abdallah CISSE, Samba TRAORE,

Mamadou BADJI, Mayacine DIAGNE, Babaly SALL, Amadou Tidiane N’DIAYE, Alioune
Badara FALL, Fidèle DIEDHIOU, Bodoli- Degon BETINA, Vices-Recteurs Brice SINSIN et
Nestor SOKPON, votre sollicitude nous a constamment chargé d’émotions. Professeur Issiaka
Prosper LALĒYÊ et épouse Mme Céline ASSOGBA, votre présence est apaisante. M. Isidore
Sèdègnon ADANDE KINTI, nous ne pouvons pas vous oublier.
Mmes Virginie TODEME HOUNSOSSOU, Yacine KANE SOW, HOUNKPATI
CODJO et Monsieur Yves EMANNONHOUE votre disponibilité nous a réconforté.
Chers collègues chirurgiens Housseni Lafia CHABI, Gisèle SOGLO AGUEDE et
Chrysal KENOUKON, l’homme naît avec le moral, mais vous, avez le génie de le remonter.

Enfin notre famille. Derrière nous il y a une Fleur, Arlette WALTER autour de qui
nous tournons à la manière d’une abeille. Nos enfants chéri(e)s, vous avez pu supporter
l’éloignement avec compréhension et affection. Puisse la bénédiction que nous implorons
vous conduire à faire mieux ; qu’il en soit ainsi !
A notre aîné Joseph Daah, nos belles sœurs Estelle GNANGNON MONHOUNVEDO
et Chérita WALTER, à notre cousin Koffi Verlexe ASSONGBA et à notre neveu Hugues
ASSONGBA et épouse Yolande SESSOU, nous réitérons notre attachement.
Tresseurs immédiats et intrépides jeune frère Joël Paterson, neveu Richard
DANSOSSOU et nièce Cynthia Précieuse HEDJI, bon parcours à vous !
 ABREVIATIONS UTILISEES

A.J.D.A. : Actualité Juridique, Droit Administratif

An. Af. : Annales africaines
C.A.A. : Cour administrative d’appel
C.C. : Cour constitutionnelle
C.E. : Conseil d’Etat
C.J.A. : Code de Justice administrative
C.J.E.G. : Cahiers juridiques de l’Electricité et du Gaz
C.O.A. : Code des Obligations de l’Administration
C.S. : Cour suprême
C.U.R.A.P.P. : Centre universitaire de Recherches administratives et politiques de Picardie
D. : Recueil Dalloz
E.D.C.E. : Etudes et Documents du Conseil d’Etat
E.D.J.A. : Revue des Editions juridiques africaines
E.J.A. : Encyclopédie juridique de l’Afrique
E.N.A.M. : Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature
Gaz. Pal. : Gazette du Palais
G.A.J.A. : Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative
G.D.J.A.S. : Grandes Décisions de la Jurisprudence Administrative sénégalaise
J.C.A. : Jurisclasseur administratif
J.C.P. : Jurisclasseur périodique
J.O.R.B. : Journal officiel de la République du Bénin
J.O.R.D. : Journal officiel de la République du Dahomey
P.R.P.B. : Parti de la République populaire du Bénin
R.A. : Revue Administrative
R.B.S.J.A. : Revue Béninoise de Sciences Juridiques et Administratives
R.D.P. : Revue du Droit Public
R.F.A.P. : Revue Française d’Administration Publique
R.F.D.A. : Revue Française de Droit Administratif
R.I.P.A.S. : Revue des Institutions Politiques et Administratives du Sénégal
R.J.P.I.C. : Revue Juridique et Politique indépendance et Coopération
Rec. : Recueil
S. : Sirey
T. : Tome
T.A. : Tribunal administratif
T.C. : Tribunal des Conflits
 SOMMAIRE

INTRODUCTION

PREMIER E PARTIE : LE CONTENTIEUX DE L’EXCES DE POUVOIR

TITRE I : UNE APPLICATION INADEQUATE DES REGL ES DE PROCEDURE

CHAPITRE I : UNE DEFINITION RIGOUREUSE DES CONDITIONS D’A CCES AU JUGE
CHAPITRE II : UNE INSTRUCTION SUPERFICIELLE DES RECOURS
CONCLUSION DU TITRE I

TITRE II : UN EXAMEN INS UFFISANT DES RECOURS AU FOND

CHAPITRE I : UN CONTROLE EXTERNE RELATIVEM ENT EFFICACE
CHAPITRE II : UN CONTRÔLE INTERNE INEFFICA CE
CONCLUSION DU TITRE II
CONCLUSION DE LA PREMIERE PA RTIE

DEUXIEME PARTIE : LE CONTENTIEUX DE P LEIN E J URIDICTION

TITRE I : UNE DIFFICULTE D’ACCES AU J UGE DU PLEIN CONTENTIEUX

CHAPITRE I : UNE DEFINITION POLYSEM IQUE DE LA MATIERE ADMINISTRATIVE
CHAPITRE II : UNE APPLICATION STRICTE DES REGLES DE PROCEDURE
CONCLUSION DU TITRE I

TITRE II : UN E MIS E EN ŒUVRE INAPPROPRIÉE DE LA RESPONSAB ILITÉ DE

L’ADMINIS TRATION
CHAPITRE I : UNE CONCEPTION RESTRICTIVE DES M ÉCA NISM ES D’ENGA GEM ENT
CHAPITRE II : UNE EXÉCUTION A LÉATOIRE DE LA CHOSE JUGÉE
CONCLUSION DU TITRE II
CONCLUSION DE LA DEUXIEM E PARTIE
CONCLUS ION GEN ERALE
 1

INTRODUCTION
Selon une opinion dominante, le contentieux désigne l’«ensemble des litiges
susceptibles d’être soumis aux tribunaux soit globalement, soit dans un secteur déterminé »1 .
Il en ressort que lorsqu’un litige relève du secteur administratif, il est qualifié comme étant un
« contentieux administratif »2 . En d’autres termes, le contentieux administratif est
« l’ensemble des litiges tranchés par la juridiction administrative selon une procédure
juridictionnelle » 3 . D’après cet autre auteur qui approfondit les définitions qui précèdent, « le
contentieux administratif est constitué de litiges impliquant les personnes publiques, plus
précisément les activités administratives ; ils sont tranchés par des juridictions selon une
procédure juridictionnelle ». 4 Peut-être, il faut entendre par contentieux administratif, au sens
large du terme, les litiges auxquels sont parites les personnes publiques et ceux qui impliquent
une activité administrative, quelles que soient d’une part, les parties au procès et la juridiciton
compétente pour en connaître, et d’autre part, les règles de forme et de fond qui sont
applicables 5 . Tout compte fait, le contentieux administratif fait appel à des règles de
procédure. Pour cause, l’étude de celles-ci s’analyse en termes de droit du contentieux
administratif 6 . Mais ces deux aspects du procès administratif ne doivent pas être cependant
confondus. 7
Autrement dit, le contentieux administratif est destiné à soumettre la puissance
publique au droit en vue de la contrôler. Il a pour but de protéger les administrés et l’intérêt
général. 8 C’est en cela que le droit administratif est effectivement, « selon l’opinion
traditionnelle, un produit de l’Etat. Plus exactement, il s’agit d’un produit de la maturité de

1
Voir Gérard CORNU (dir), Vocabulaire juridique, Paris, PUF, Coll. Quadrige DICOS POCHE, 8e édit., 2007,
p. 226.
2
Ibidem ; voir aussi l’artic le 31 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 portant organisation, attributions et
fonctionnement de la Cour suprême, J.0.R.D. 1. 6. 1966, pp. 392 et s.
3
Vo ir la co mbinaison des articles 31 et 64 à 81 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 ; voir aussi René
CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, Co ll. Do mat Droit public,13e édit, 2008, pp.
7-8 ; Didier TRUCHET, Droit administratif, Paris, PUF, Co ll. Thémis Dro it, 3 e édit., 2010, p.112, voir
également infra, p. 22.
4
Vo ir Laurent PASCA L, Décisions administratives : voies de recours et droits du citoyen, Paris, Démos, 2001,
p.8.
5
Des précisions ont été apportées à la définit ion (voir infra, pp. 11 et 278).
6
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit.
7
Il doit en être ainsi parce qu’avant de se demander : « Comment juger ? », tout juge se pose une question
préliminaire : « Faut-il juger ? » (Vo ir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit
administratif, Paris, Sirey, 12e éd it., 2009, p.642).
8
A juste titre, le Doyen Babacar KANTE observe que la soumission de l’admin istration au droit se réalise à
trois conditions : « L’existence d’un régime qui reconnaît l’autorité et la suprématie de la loi c’est -à-dire de la
règle de droit ; la reconnaissance de droits et libertés au profit des citoyens ; la garantie de l’effectivité de ces
droits et libertés par un juge». (Vo ir Rapport général. Des journées d’études internationales sur le IIe
centenaire du Conseil d’Etat français. Conseil d’Etat et Etat de droit. La contribution des Hautes Juridictions
administratives à l’édification de l’Etat de droit, Rev. Adm. 1999, n° 9, nu méro spécial, p. 115).
 2

l’Etat ».1 En le présentant comme un ensemble à plusieurs éléments, le volet relatif au

contentieux est la branche du droit administratif qui est affectée à la construction d’un Etat de
droit 2 par opposition à l’Etat de police 3 .
De ce fait, en prévoyant le contentieux administratif à l’article 131 alinéa 1 er de la
Constitution du 11 décembre 1990, le constituant entend assigner au juge, un rôle primordial
dans l’édification d’un Etat de droit au Bénin. Mais, les résultats auxquels ce dernier parvient
concordent- ils avec la mission qui lui est ainsi assignée ?
Pour le moment, la réponse à cette question aura été prématurée. Des précautions
doivent donc être prises. La preuve en est par exemple que la définition qui est donnée ci-
dessus du contentieux administratif appelle des précisions. En d’autres termes, il urge de
définir le sujet (I). Cela permettra de dégager la problématique (II) qui le sous-tend et de
préciser s’il y a un intérêt à s’y consacrer (III). Le cas échéant, il conviendra d’adopter une
méthodologie (IV) qui servira à l’étudier.

I/ La définition du sujet

Il importe de définir le sujet pour deux raisons. Cela permet d’une part de délimiter le
contexte (A) de sa réalisation, et de justifier d’autre part, l’objet (B) sur lequel il porte.

A/ La délimitation du contexte du sujet

La contextualisation du sujet soulève deux ordres de problèmes. En effet, l’analyse

porte sur la période allant de 1990 à 2010. Or, le Bénin est indépendant depuis 1960. De ce
fait, le contexte historique et politique (1) revêtira une attention particulière. Aussi des
explications seront-elles fournies sur la délimitation géographique du sujet (2).

1) Le contexte historique et politique

Le Bénin, naguère connu sous le nom Dahomey, était une ancienne colonie française.
C’était à ce titre qu’il faisait partie de l’Afriq ue occidentale française (AOF) en qualité de

1
Voir Giacinto Della CANANEA, « Le droit ad ministratif européen en débat », RDP 2008, n° 74, p. 731.
2
D’après le Professeur Ahmed FATHI SOROUR, « l’Etat de droit désigne… un système dans lequel le juge
veille à assurer la souveraineté de la loi et la protection des droits fondamentaux ». (Voir « Discours
d’ouverture » à l’occasion du Colloque s ur « Le juge de l’Administration et les droits fondamentaux dans
l’espace francophone », in Et ienne PICARD (dir), Le juge de l’Ad ministration et les droits fondamentaux dans
l’espace francophone, Bru xelles-Bucarest, Bruylant, IDEF, AF, IRDH, Coll. Dro its d’Expression et d’Inspiration
françaises, 1999, p. 11.
3
Vo ir Ray mond Carré de MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, Paris, édit. Dalloz, 2004, p.
448.
 3

Territoire d’Outre-Mer. A la suite de l’adoption de la Constitution française du 4 octobre

1958, il était devenu un Etat membre de la Communauté. Le 4 décembre 1958, la République
du Dahomey a été proclamée. C’est depuis lors, donc bien avant son accession à
l’indépendance le1er Août 1960, que remonte la question du contentieux administratif dans le
contexte national propre à cet Etat. Cela se justifie par le fait que l’organisation de la justice
administrative mise en place par la France dans les Territoires d’Outre-Mer dont le Dahomey,
a connu une évolution avec la Constitution du 4 octobre 1958. En plus de ce que « la
Communauté se réservait…le contentieux administratif relatif aux actes des autorités
administratives de la Communauté, au fonctionnement de ses services et à la situation
individuelle de ses fonctionnaires», l’article 78 de la Constitution a également dévolu à la
Communauté, « le contrôle de la justice ». Cette disposition a été précisée par la décision du
12 juin 1959 1 de la Communauté, portant respectivement définition des principes généraux du
contrôle de la justice et conditions générales d’exercice du contrôle de la justice. En vertu des
articles 1er et 4 de la décision, « chaque Etat organise et administre ses juridictions » et « le
contrôle des décisions de justice …s’exerce par la voie de recours en cassation …devant le
Conseil d’Etat… ». Contrôle ou désengagement partiel de la France des questions relatives,
entre autres, au contentieux administratif des autres Etats membres de la Communauté ?
De cette période, allant de 1958 à 1989 plus de 30 ans se sont écoulés. Pendant ce
temps, il n’a pas été enregistré une rupture dans le domaine du contrôle de l’administration,
que ce soit en République du Dahomey ou en République populaire du Bénin (RPB) 2 . Mais
qu’est-ce qui justifie que l’étude soit limitée à la période du Renouveau démocratique qui n’a
commencé qu’à partir de 1990?
Trois facteurs permettent d’écarter la période de l’immédiat après-indépendance : les
tâtonnements d’ordre institutionnel qui ont caractérisé le contentieux administratif, la stabilité
précaire enregistrée au plan juridictionnel et la rareté des arrêts.
Les hésitations qui ont été notées au plan institutionnel sont liées à la répercussion sur
le contentieux administratif de l’instabilité politique 3 qu’avait traversée le Dahomey à

1
Voir J.O. R. D. du 15 juillet 1959, n° 24 p. 479. C’est une décision qui n’a pas été numérotée.
2
C’est le 30 novemb re 1975 que les révolutionnaires ont changé le nom Dahomey pour baptiser le pays qui est
depuis lors appelé Bénin. Sous la révolution on parlait de République populaire du Bénin (RPB) .
3
Voir Maurice GLELE AHA NHANZO, Naissance d’un Etat noir : l’évolution politique et constitutionnelle du
Dahomey de la colonisation à nos jours, Paris, LGDJ, 1969, pp. 216 et 226. Pour en savoir davantage sur
l’instabilité politique, voir aussi Athanase TOUDONOU JOHANES (dir), Constitutions et textes constitutionnels
de la République du Bénin depuis les origines dahoméennes, Cotonou, Fondation Friedrich NAUMANN, 1997,
329 p. Les auteurs ont présenté 12 textes constitutionnels. La Loi fondamentale du 26 août 1977 a plus
longtemps duré que les autres Constitutions. Elle était restée en vigueur pendant 12 ans avant la renonciation à
l’idéologie marxiste-lén iniste en décembre 1989.
 4

l’époque. De 1959 à 1966, on a assisté à la création de six institutions compétentes en matière

de contentieux administratifs. 1
Toutefois, après les incertitudes qui sont à l’origine du choix à opérer entre la dualité de
juridictions et l’unité de juridiction2 au regard des trois premières lois, en réalité, c’est à partir
de l’entrée en vigueur en 1962 de la loi n° 61-42 du 18 octobre 1961 organisant la Cour
suprême que le Dahomey qui continuait de dépendre du Conseil du contentieux administratif
de Dakar, en était soustrait. Mais la Cour suprême d’alors a connu une existence assez
précaire. Et que dira-t-on alors de la juridiction qui a relayé celle-ci ?
En effet, la Cour suprême issue de la loi n° 65-35 du 7 octobre 1965 était mort-née ; le
coup d’Etat du 29 novembre 1965 dont elle est à l’origine a mis fin à son existence. En fait, le
coup d’Etat est intervenu parce que les président et vice-président de la République du
Dahomey n’étaient pas parvenus à nommer le président de la Cour suprême 3 . Peut-on
raisonnablement, dans ces conditions où aucune des institutions n’a duré plus de deux ans,
parler d’un quelconque contentieux administratif ?
Néanmoins, c’est dans ce même ordre d’idées que des cendres de la Cour suprême de
1965, naquit une nouvelle juridiction. C’est alors qu’intervient une stabilité, mais elle était
également précaire. L’ordonnance n° 21/ PR du 26 avril 1966 se rattache à la composition, à
l’organisation, aux attributions et au fonctionnement de la Cour suprême. Elle comprend une
Chambre administrative dont les attributions sont pareilles à celle de la Cour suprême de 1965.
Donc, c’était à partir de 1966 que la justice administrative allait devenir une réalité tangible au
Dahomey. Malheureusement elle subira, six ans après, le même sort que les autres juridictions
qui l’ont précédée. Le Doyen Alain BOCKEL déclarait à juste titre: « Bien souvent, il a fallu
attendre jusqu’en 1965 pour achever provisoirement l’édification du contentieux

1
Voir respectivement :
1) Lo i n° 59-7 du 14 mars 1959 fixant l’organisation, les compétences et les règles de fonctionnement du
tribunal d’Etat, JORD du 1er avril 1959, n° 15, pp. 4-5.
2) Lo i organique n° 60-1 du 14 mars 1960 relative au tribunal d’Etat, JO RD du 18 mars 1960, n° 9, pp. 8-16.
3) Lo i n° 61-41 du 18 octobre 1961 portant création du tribunal admin istratif du Dahomey, JORD du 1er
novembre 1961, n° 24 bis, pp. 829-830.
4) Loi n° 61-42 du 18 octobre 1961 organisant la Cour suprême, JORD du 1er novembre 1961, n° 24 bis pp.
830-842.
5) Lo i n° 65-35 du 7 octobre 1965 portant composition, organisation et fonctionnement de la Cour suprême,
JORD du 30 octobre 1965, n°23, pp. 18-30.
6) Ordonnance n° 21/ PR du 26 av ril 1966 portant composition, organisation, attributions et fonctionne ment de
la Cour suprême, JORD du 1er avril 1966, n°7, pp. 33-47.
2
Par rapport au type de juridict ion qui a été retenu, voir in fra, p. 14.
3
Vo ir Athanase TOUDOU JOHANES (d ir), Constitution et textes constitutionnels de la République du Bénin
depuis les origines dahoméennes, op.cit., pp. 58-59.
En outre, ne peut-on pas avancer que les différends qui ne cessaient d’opposer le président de la République et
son vice-président justifient que le régime présidentiel qui est actuellement en vigueur au Bénin ne prévoit plus
un poste de vice-président comme au x Etats-Unis d’A mérique ?
 5

administratif. »1 Les propos de ce dernier qui remontent au mois de septembre 1972 cadrent
parfaitement avec la situation qui a prévalu un mois plus tard au Dahomey. Un nouveau coup
d’Etat est intervenu le 26 octobre 1972. On peut alors considérer en matière « d’organisation
du contrôle juridictionnel de l’administration, l’immédiat après-indépendance comme une
période de balbutiement ». 2 Le Dahomey se cherchait. Et c’était une « naissance » 3 laborieuse
de la justice administrative au même titre que l’Etat dahoméen lui- même. Cette période étant
relativement courte dans la vie d’une institution, il serait précoce d’accuser le juge de n’avoir
pas encore dégagé des tendances pour sa jurisprudence.
Il faut aussi tenir compte du fait que la population dahoméenne est composée en partie
d’analphabètes. Or, pour ceux-ci, l’administration est comparable à un roi, et les mœurs et
coutumes d’alors ne concevaient pas qu’un administré puisse attraire le ro i devant la justice. Ce
serait non seulement un sacrilège, mais également une manière de se faire ridiculiser, le roi
étant juge et partie à la fois. Ainsi, le contrôle de l’administration apparaît, selon la tradition,
comme une fiction. Cet environnement socioculturel qui, d’après le Professeur Théodore
HOLO n’épargne pas non plus les quelques rares fonctionnaires de l’époque visée, traduit la
crainte qu’éprouvent les citoyens à ester en justice contre l’administration et, par ricochet, le
nombre limité des arrêts. Ce dernier observe à cet effet que « l’impression que laisse le
dépouillement des arrêts de la Chambre administrative de la Cour suprême depuis 1962 est
qu’en définitive, sur quinze recours examinés chaque année, seuls cinq en moyenne sont jugés
au fond. Or, sur cinq arrêts examinés au fond, le juge prend en moyenne deux décisions
d’annulation ». 4 Recherchant les facteurs justificatifs de cette rareté des arrêts, notamment en
matière de recours pour excès de pouvoir, ce qui laisse supposer que le cas du plein
contentieux est probablement négligeable, le Professeur Théodore HOLO rapporte qu’ « il y a
une raison d’ordre psycho-sociologique ». Cela est dû « à la tradition autoritaire de
l’administration coloniale et post-coloniale… Il y a la peur de l’administration ». 5 M. Venant

1
Voir Alain BOCKEL, « Le juge et l’ad ministration en Afrique noire francophone. Introduction à l’étude du
problème », in Annales africaines 1971-1972, p. 12.
2
Vo ir Samson DOSSOUMON, Fonctions du contrôle juridictionnel de l’Administration dans les pays en voie de
développement (cas des pays francophones d’Afrique noire), Thèse, Doctorat, 3e cycle en droit, Orléans, Faculté
de droit et des sciences économiques, décembre 1983, p. 46.
3
Il est fait allusion à l’ouvrage de Maurice GLELE AHANHANZO, op.cit, 539 p.
4
Voir Théodore HOLO, « Le contrôle de la légalité et la protection des admin istrés au Bénin», RBSJA juin
1985, n°5, p. 23.
5
Vo ir Alain BOCKEL, « Le juge et l’ad min istration en Afrique noire », in Annales africaines 1971-1972, Paris,
Pedone, 1973, p. 29, cité par Théodore HOLO, « Le contrôle de la légalité et la protection des administrés au
Bénin», ibidem, pp. 36-37.
Le même phénomène est dénoncé en Côte d’Ivoire par M . Alexandre TA GRO GBOHAZAUD qui a écrit à ce
sujet : « Il y a pour les particuliers, la crainte qu’ils éprouvent de s’attaquer à un pouvoir dont ils redoutent la
malveillance ou dont ils hésitent à s’aliéner la bienveillance ». Par voie de conséquence, « la réalité juridique
 6

OUEDRAOGO parle de « la crainte de la toute puissance de l’Administration » 1 ! En fonction

de ce climat de méfiance qui prévaut au niveau des justiciables africains en général et béninois
en particulier, « une enquête effectuée auprès des agents de l’Etat a révélé que sur 119
personnes interrogées, 10 seulement sont disposées à saisir le juge d’un recours en annulation
contre une mesure disciplinaire prise à leur encontre en l’absence de toute faute disciplinaire.
Aucune des personnes interrogées ne croit le juge béninois capable d’imposer le retour à la
légalité à l’autorité disciplinaire en reprenant par exemple l’agent illégalement révoqué ».2
Mais peut-on traiter du contentieux administratif sans avoir à se référer à un nombre
relativement considérable de décisions de justice ? Le Professeur Jean-Marie BRETON qui
était aussi confronté à ce problème qui l’a conduit à se limiter au contrôle administratif a bien
voulu répondre à cette question : « L’importance numérique, très faible des recours ne confère
au contrôle juridictionnel la plupart du temps d’autres importances que marginales et
statistiques. »3
De ce fait, la première période, allant de 1959 à 1972 est, objectivement parlant, un
moment de grâce. Elle était caractérisée par une instabilité institutionnelle certaine au plan
juridictionnel. En outre, le nombre des arrêts était insignifiant. C’est pourquoi le sujet ne prend
pas en compte la République du Dahomey.
Quant à la période révolutionnaire, c’était une ère de « justice retenue » ; l’article 117
de la Constitution d’alors, la Loi fondamentale du 26 août 1977 dispose : «La Cour populaire
centrale est responsable devant l’Assemblée nationale révolutionnaire ou son Comité
permanent et devant le président de la République populaire du Bénin auxquels elle rend
compte de ses activités.»4

tend à montrer que la Côte d’Ivoire peut se dispenser d’un contrôle juridictionnel de l’administration…La
distorsion entre le contentieux déclaré Ŕle nombre de procès ouverts- et le contentieux potentiel Ŕqui est fait de
situations conflictuelles mais qui n’émergent pas- est si grande que parler de fonction administrative
contentieuse en Côte d’Ivoire apparaît en effet assez théorique. Lorsqu’on dépouille les minutes de la Cour
suprême, on constate qu’il est rarement fait usage des voies de recours juridictionnels ». (Voir Recherches sur
les contrôles de l’administration en Afrique : le cas de la Côte d’Ivoire, Thèse, Doctorat d’Etat en droit public,
Université de Poitiers, Faculté de droit et des sciences sociales, 1982, Tome I, p. 104, multigraphiées.
1
Voir Venant OUEDRAOGO, « Le juge de l’Ad min istration et la protection des libertés au Burkina Faso », in
PICARD (Etienne) (dir), Le juge de l’administration et les droits fondamentaux dans l’espace francophone ,
op.cit., p.197
2
Voir Théodore HOLO, « Le contrôle de la légalité et la p rotection des administrés au Bénin», op.cit., p. 36.
3
Voir Jean-Marie BRETON, Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des
contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de développement , Paris-Dakar/Abidjan, LGDJ-NEA,
Coll. Bibliothèque africaine et malgache. Dro it, Socio logie polit ique et économique, Préface de Pa ul-Marie
GA UDEM ET, 1978, p. 9.
4
La Cour populaire centrale était dotée d’une Chambre qui était co mpétente en matière de contentieux
administratif.
Par ailleurs, alors qu’il t raitait de la notion de contrôle dans les démocraties socialistes, le Professeur Jean-
Marie BRETON a écrit à juste titre : « Les dispositions constitutionnelles applicables dans la plupart de ces
Etats montrent que le contrôle est en général rattaché à l’exécutif…C’est finalement l’organisation socialiste de
 7

D’ailleurs, la jurisprudence 1 et la doctrine 2 béninoises reconnaissent qu’il est

inopportun de parler du contentieux administratif pe ndant l’ère du PRPB. « La période dite
révolutionnaire est particulièrement complexe et le risque d’aboutir à un déni de justice était
grand ». 3 De même, le Professeur Théodore HOLO dénonce que, « … si par un hommage à
l’idéal contemporain de démocratie, la plupart des Constitutions modernes s’inspirant des
principes consacrés par la Déclaration universelle des Droits de l’Homme des Nations-Unies
de 1948 affirment leur adhésion au principe de la légalité, l’on assiste souvent à sa remise en
cause, sinon à sa négation. Cette remise en cause serait justifiée par les exigences…de la
transformation révolutionnaire. Autrement, la légalité serait incompatible avec l’efficacité ou
le socialisme. »4 M. Etienne AHOUANKA note aussi que « la légalité révolutionnaire donnait
la primauté au droit écrit, c’est-à-dire aux actes émanant de l’Assemblée nationale
révolutionnaire (ANR) qui constituent la source essentielle, sinon exclusive de la légalité.
Pendant cette période, la jurisprudence n’est pas considérée comme source de droit ». 5
C’est dire que l’idéologie marxiste- léniniste ne rimait pas avec la protection des droits
de l’homme. Critiquant la distinction opérée par les révolutionnaires français entre « les droits
de l’homme » et « les droits du citoyen », Karl MARX s’exprimait en ces termes : « Aucun
des prétendus droits de l’homme ne dépasse l’homme égoïste, c'est-à-dire un individu séparé

l’Etat qu’il s’agit de contrôler, à travers les activités de l’Administration comme dans la mise en œuvre d’une
économie sociale…Il ne saurait alors jouer le rôle d’un contrepouvoir en face d’un e xécutif puissant et très
centralisé. » Le même auteur poursuit en ces termes, en relat ion avec le monopartisme qui prévalait aussi au
Bénin à l’ère de la révolution : « Le contrôle …sera matériellement d’autant plus difficile que le pouvoir sera
fortement centralisé et qu’il s’appuiera sur un parti unique puissant, constituant un centre de décision politique
essentiel. » (Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des contrôles administratifs
et financiers dans les pays en voie de développement, op.cit., pp.17 et 21).
1
Parlant de la période révolutionnaire, le juge avoue lui-même que les droits et libertés ne sont pas respectés.
(Voir CA du 18 février 1999, Alphonse BABADJILE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, p.176.).
2
A titre d ’illustration, mis à part les actes de gouvernement, il y avait des actes pris par les organes du Parti de la
Révolution Populaire du Bénin (PRPB) qu’il était difficile de qualifier juridiquement, ce qui les rendait non
susceptibles de recours juridict ionnel. Co mmentant un arrêt qui va dans ce sens, et pour lequel le juge aurait
commis le sacrilège, du point de vue marxiste de considérer les actes émanant des organes du PRPB d’actes
ayant juridiquement la valeur d’un règ lement parce qu’ils sont finalisés sous la forme de décret ou arrêté, un
des Conseillers de la Chambre ad min istrative, Samson DOSSOUMON avait noté : « Une compréhension
inexacte de ce principe, « le parti dirige l’Etat » (article 28 et 30 des statuts du PRPB), entraîne une confusion
dans l’esprit et dans le comportement de maintes autorités administratives, particulièrement celles qu’on
dénomme en RPB, « les autorités politico-administratives », qui abhorrent permanemment leur casquette
politique (apparemment plus imposante) au détriment de leur casquette administrative. Ce phénomène crée au
niveau de l’appareil administratif, incohérence, désordre, paralysie et inefficacité au niveau des agents de
l’administration, et des administrés, peur et inertie. » (Voir « Le Juge administratif : un cheval de Troie dans
l’enceinte ad ministrative ? » RBSJA 1988, n° 11, p. 42).
3
Voir Samson DOSSOUM ON, Cours de droit administratif. Contentieux administratif au Bénin , UAC, 2007, p.
72, polycopiées.
4
Vo ir Théodore HOLO, « Le Contrôle de la légalité et la protection des administrés au Bénin», op.cit., p.23.
5
Voir Et ienne AHOUANKA, « L’intérêt de la reprise de la théorie de l’inexistence en droit administratif
béninois : à propos de l’arrêt BA LLE Janvier », RBSJA 2007, n° 19, pp. 9-41.
 8

de la communauté, replié sur lui-même, uniquement préoccupé de son intérêt personnel et

obéissant à son arbitraire privé »1 .
Parler des droits de l’homme dans un régime militaro- marxiste n’était donc qu’une
question de mode. De ce fait, il est inopportun de traiter de la protection des administrés alors
que l’on n’ignore pas que les exilés politiques se comptaient par dizaines 2 sous le PRPB.
Cependant, pour effectuer une analyse minutieuse du contentieux administratif, la
période de la République du Bénin paraît plus indiquée que les deux qui l’ont précédée. 3 L’ère
du Renouveau démocratique peut être alors retenue pour une étude réaliste de la justice
administrative. Plusieurs arguments confortent un tel jugement.
Par exemple, contrairement à la Loi fondamentale du 26 août 1977, la Constitution
de la République du Bénin (RB) du 11 décembre 1990 énonce dès l’alinéa 4, 3e tiret de son
préambule : «Nous, Peuple béninois,…affirmons solennellement notre détermination par la
présente Constitution de créer un Etat de droit… dans lequel les droits fondamentaux de
l’homme, les libertés publiques, la dignité de la personne humaine et la justice sont garantis.»
L’article 131 alinéas 1er, 3 et 4 de la Constitution complète : « La Cour suprême est la plus
haute juridiction de l’Etat en matière administrative…
Les décisions de la Cour suprême ne sont susceptibles d’aucun recours.
Elles s’imposent au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif ainsi qu’à toutes les
juridictions. » La Charte africaine des Droits de l’Homme et des Peuples a même été
constitutionnalisée. Le Bénin est considéré comme un exemple de démocratie en Afrique. Par
conséquent, l’on doit s’attendre normalement à une soumission de l’administration à la loi.
A plus forte raison, cet Etat est devenu une terre d’accueil privilégiée des réfugiés,
notamment africains. En revanche, plus aucun Béninois ne s’exile encore de nos jours pour un
motif politique. Mis à part ces éléments d’analyse, le juge de l’administration reconnaît que

1
Voir Karl MARX, La question juive, Paris, Un ion générale d’édition, 1843, traduction française 1968, pp. 10-
18.
Il en résulte que l’observation faite par le Professeur Alain PLA NTEY garde toute son importance. D’après ce
dernier, « les droits de l’homme sont nés d’une réaction contre les régimes totalitaires et policiers ». (Voir
« Débats sur les normes internationales », in Etienne PICARD (dir), Le juge de l’administration et les droits
fondamentaux dans l’espace francophone, op.cit., p. 54).
Or, le rég ime du PRPB se réclamait du marxis me-lénin isme. Co mment parler encore des droits de l’ho mme dans
ces conditions ?
2
Vo ir loi n° 90-028 du 9 octobre 1990 portant amnistie des faits autres que les faits de droit commun au Bénin,
du 26 octobre 1972 à nos jours (1990), (non publiée). Cette loi porte amn istie et indemnisation de 111 exilés
politiques de l’ère du PRPB.
3
Avec la remise en vigueur de l’ordonnance n° 21/ RP du 26 avril 1966, le qualificat if « Renouveau
démocratique » se conçoit plus aisément au plan jurid ictionnel qu’au plan polit ique où aucune des anciennes
Constitutions n’a été reprise. Pour cela, on est tenté de baptiser l’institution qui abrite la justice admin istrative
comme étant le Palais républicain du Renouveau démocratique. Pour une raison d’allègement de cette
dénomination, il est possible de parler de Palais Républicain tout court.
 9

les droits de l’homme sont « imprescriptibles et inaliénables » 1 à l’ère du Renouveau

démocratique. La preuve en est que le nombre des arrêts ne cesse de croître. Pour les deux
premières périodes qui s’étendent sur près de 30 ans, on soulignait plus haut 2 que le
Professeur Théodore HOLO a évalué le nombre annuel des arrêts à 15, 3 soit environ 450
arrêts, ce qui fait, en réalité, avec les deux annulations par an, une moyenne de 30 décisions.
En revanche, à l’ère du Renouveau démocratique, ce nombre sera plus que doublé. En 16 ans,
à savoir de 1994 à 2010, on pourra compter plus de 600 arrêts 4 , ce qui fera au moins 1800
arrêts en 30 ans. Dans le souci de renforcer ces acquis du Renouveau démocratique au plan
juridictionnel, une réforme est intervenue en 2007. Elle consacre la déconcentration du
contentieux administratif. 5 A l’occasion de la comparaison qu’il a faite des trois périodes, un
ancien président de la Cour suprême, Maître Abraham ZINZINDOHOUE confirme les propos
du Professeur HOLO. Il a remarqué qu’ « au cours des années 1960, 1970, 1980, les arrêts
rendus au niveau de la justice administrative étaient relativement timides. En effet, 15 arrêts
ont été rendus en 1964… »6 Toutefois, il complète par la suite que « depuis les années 1990, à
la faveur du Renouveau démocratique, la juridiction administrative a pris un essor
remarquable. Ainsi, la justice administrative a, dans son évolution, rendu 27 arrêts en 1997,
71 en 1998 et 90 en 1999… La justice administrative a évolué progressivement, pour
connaître dans les années 1999, ses lettres de noblesse pour un pays en voie de
développement. »7 Le Doyen Robert DOSSOU rapporte pour sa part que « la jurisprudence,
de 1960 à 1990 existe, mais n’est pas aussi abondante qu’aujourd’hui où le Bénin est classé
au troisième rang parmi les pays francophones d’Afrique les plus procéduriers 8 ». Le cadre
spatial de l’étude compte donc pour une bonne part.

1
Voir ADD du 18 février 1999, Alphonse BABADJILE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, 1999, p.176.
2
Voit supra, p. 5
3
Vo ir Théodore HOLO, « Le Contrôle de la légalité et la protection des administrés au Bénin», RBSJA, op.cit, p.
36.
4
Vo ir Annexe N° II. Or, c’est sans compter les arrêts de 1990 à 1993 qui ne sont pas publiés. Il en est de même
de ceux de 2010-2011 dont on n’a que quelques minutes.
5
Vo ir lo i n° 2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures applicables devant les formations
juridictionnelles de la Cour suprême JORB du 15 mars 2008, n° 06, pp, 392-314 ; la lo i n° 2004-07 du 23
octobre 2007 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême, JORB du 15 mars 2008,
n° 06, pp. 286-292.
Par ailleurs on tient à préciser que les articles 35 alinéa 1er et 49 de la lo i n° 2004-07 du 23 octobre 2007
prévoient qu’en attendant « l’installation des Chambres administratives des tribunaux de première instance et
des cours d’appel, la Chambre administrative de la Cour suprême statue en premier et dernier ressort en
matière administrative ». C’est dire que l’ordonnance n° 21/ PR du 26 avril 1966 demeure en vigueur.
6
Voir Abraham ZINZINDOHOUE, « Brève h istoire de la justice ad ministrative béninoise », Quotidien La
Nation du vendredi 6 juillet 2001, n° 2275, Cotonou, p. 2.
7
Ibidem.
8
Voir Robert DOSSOU, « Le juge ad min istratif et les droits économiques et sociaux au Bénin », in Etienne
PICARD (d ir), Le juge de l’administration et les droits fondamentaux dans l’espace francophone, op.cit., p.
492.
 10

2) La délimitation géographique du sujet

A partir du moment où il a été souligné que le Bénin est perçu comme un exemple de
démocratie en Afrique, il n’est pas exclu de justifier la limitation géographique en liaison
avec la place que l’Etat de droit occupe dans ce processus démocratique. Mais si c’était pour
tenir compte des avancées démocratiques, une démarche comparative ne permettrait-elle pas
par exemple de mieux rendre compte du degré de soumission de l’administration à la loi au
Bénin en rapport avec d’autres Etats d’Afrique noire francophone ? Autrement dit, il y a un
autre motif de taille en dehors de la démocratie qui permet de fournir une explication à la
délimitation géographique du travail.
Il convient donc de mentionner que d’une manière générale, le contentieux
administratif suit, dans les pays anciennement colonisés par la France, une trajectoire à
laquelle cette étude ne saurait se soustraire. Un peu comme le souligne Seydou BADIAN
KOUYATE, globalement « les pintades ne font que suivre leur guide » 1 ; l’itinéraire à
laquelle l’étude fait allusion paraît être une question de génération. En effet, la tendance qui
consiste pour la doctrine africaine à adopter une approche comparative dans le domaine de la
soumission de l’administration au droit n’a certes pas disparu. 2 Toujours est-il que cette
démarche est de plus en plus dédoublée d’une autre méthode. Cette nouvelle méthode consiste
à focaliser la réflexion sur un Etat précis 3 . En la consacrant donc au Bénin, il est ainsi permis
à l’analyse de s’inscrire dans la trame d’une tradition qu’elle tente de perpétuer à sa manière.
Par exemple, à la suite du Professeur Jean Marie BRETON ou de M. Laurent BADO qui ont
traité du contrôle de l’administration en rapport avec certains pays dont la Côte d’Ivoire 4 , M.
Alexandre TAGRO s’est consacré, en ce qui le concerne, à l’exemple typiquement ivoirien 5 .
De même, à la suite de Sanmson DOSSOUMON qui avait embrassé les fonctions du contrôle
juridictionnel de l’administration dans un certain nombre d’Etats africains dont la République

1
Vo ir Seydou BADIAN KOUYATE, Sous l’orage suivi de la mort de CHAKA, Paris, Présence africaine, 1972,
p. 123.
2
Voir Laurent BADO, Le contrôle juridictionnel de l’administration dans les pays du Conseil de l’Entente ,
Thèse, Doctorat d’Etat en droit, Un iversité Bo rdeaux I, Faculté de droit , des s ciences sociales et politiques,
1981, 437 p. dactylographiées ; la Thèse précitée de Samson DOSSOUM ON.
3
Voir Alexandre TA GRO GBOHAZAUD, Recherches sur les contrôles de l’administration en Afrique : le cas
de la Côte d’Ivoire, op.cit., et Babacar KA NTE, Unité de juridiction et droit administratif, l’exemple du
Sénégal, Thèse, Doctorat en Droit, Orléans, 1983, 426 p., dactylographiées ; Madjigène DIA GNE, Les méthodes
et techniques du juge en droit administratif sénégalais, Thèse, Doctorat d’Etat en droit, UCAD, 1995, 523 p.,
mu ltigraphiées.
4
Vo ir Jean-Marie BRETON Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des
contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de développement , op.cit ; Laurent BADO, Le
contrôle juridictionnel de l’administration dans les pays du Conseil de l’Entente , Thèse, Doctorat d’Etat en
droit, Un iversité Bordeau x I, Facu lté de droit, des s ciences sociales et politiques, 1981, 437 p. dactylographiées
5
Voir Alexandre TA GRO GBOHAZAUD, Thèse précitée.
 11

populaire du Bénin1 , le moment est enfin venu de dégager celui-ci de ce lot, ce qui amène
entre autres motifs 2 , à se positionner sur le terrain spécifiquement béninois.
Aussi ne faudra-t-il pas perdre de vue qu’avec l’accroissement des arrêts, l’on dispose
d’une masse critique de décisions aux plans quantitatif et qualitatif. De ce fait, la
jurisprudence béninoise fait état d’une complexité à laquelle il est nécessaire d’accorder une
attention soutenue. Toutefois, la justification du contexte du sujet ne suffit pas à elle seule à
en déterminer les contours. Il reste à préciser le contenu qu’il convient de lui donner.

B/ L’objet du sujet

Le sens qu’il est nécessaire de conférer à l’étude est à l’origine de trois questions.
D’abord, que faut- il entendre par contentieux administratif dans le cas d’espèce (1) ? Ensuite,
que désigne la notion d’administration (2) au Bénin ? Enfin, comme il a été annoncé, de quel
juge s’agit- il (3) au juste ?

1) Le contentieux administratif

La présente étude à eu à définir le contentieux administratif d’une manière générale. 3

Mais, en vertu de l’article 131 alinéas 1 er et 2e de la Constitution du 11 décembre 1990, de
l’article 31 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 et des arrêts qui ont été répertoriés lors
du dépouillement, l’on s’est seulement intéressé à ses deux principales branches que sont le
recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux tel que cela se dégage
fondamentalement de l’espace francophone. 4
De ce point de vue, le droit positif béninois s’inspire d’une classification qui dépend
de quatre tendances : celles d’Edouard LAFERRIERE, du Doyen Léon DUGUIT et d u
Professeur Marcel WALINE, ainsi que de celle du Professeur René CHAPUS.
Premièrement, en tirant moyen de la « nature » et de « l’étendue » des pouvoirs dont
use le juge lorsque ce dernier est saisi d’un litige, Edouard LAFERRIERE a divisé le
contentieux administratif en trois grandes branches : 1°) le contentieux de pleine juridiction
dans lequel le juge dispose de larges pouvoirs. A la suite ou non d’une annulation, celui- ci

1
Vo ir Samson DOSSOUMON, Fonctions du contrôle juridictionnel de l’Administration d ans les pays en voie
de développement (cas des pays francophones d’Afrique noire), op.cit.
2
Les autres mot ifs justificatifs de l’étude se rapportent à son intérêt (voir infra, pp. 23 et s.).
3
Voir supra, p. 1
4
Vo ir Eid Ahmed EL-GHAFLOUL qui a écrit : « L’article 10 de la loi n°47 de 1972 relative au Conseil d’Etat
expose d’une façon détaillée, les attributions contentieuses du Conseil d’Etat qui le font apparaître comme le
principal acteur en matière du contrôle de légalité administrative sous ses deux volets : contentieux de
l’annulation et contentieux de la responsabilité. » (Voir « Le juge de l’ad ministration et les normes internes
constitutionnelles », in Etienne PICA RD (dir), Le juge de l’administration et les droits fondamentaux dans
l’espace francophone, op.cit., p. 99.
 12

prononce une condamnation à la manière du juge judiciaire ; 2°) le contentieux de

l’annulation ou plus généralement le contentieux de la légalité par lequel le juge oblige
l’administration à respecter le droit positif ; 3°) le contentieux de la répression au regard
duquel le juge statue sur les contraventions de grande voirie 1 . Dans ce dernier cas, ce n’est pas
l’administration qui est contrôlée, mais plutôt les agissements des administrés. Or, la présente
analyse porte sur la soumission de l’administration au droit. De même, le juge n’a presque
jamais été saisi de requête relative aux contraventions de grande voirie. L’étude ne l’abordera
donc pas.
Deuxièmement, à la suite de LAFERRIERE, le Doyen Léon DUGUIT et le Professeur
Marcel WALINE ont proposé une autre classification. Le critère qu’ils ont retenu est relatif à
la nature de la question posée au juge. S’agit- il, oui ou non, pour ce dernier, selon la requête
dont il est saisi, de sanctionner la violation du principe de la légalité, ou de condamner
l’administration à réparer un droit subjectif auquel celle-ci a porté préjudice? Les deux auteurs
concernés en ont déduit le contentieux objectif et le contentieux subjectif 2 .
Mais au fond, les deux typologies, à savoir de LAFERRIERE et du Doyen DUGUIT
puis du Professeur WALINE se recoupent.
C’est pourquoi, troisièmement, et par déduction, le Professeur René CHAP US a préconisé
une approche synthétique des deux tendances.
Dans un premier temps, il a classé d’un côté le contentieux des recours, et de l’autre
le contentieux des poursuites que l’on a déjà écarté.
Dans un deuxième temps, et en ce qui concerne le contentieux des recours, le
Professeur CHAPUS a encore opéré une subdivision. En se basant sur le fait que le juge ne
prononce pas nécessairement une annulation, il a préféré la terminologie « de contentieux de
l’excès de pouvoir »3 qui diffère du contentieux de pleine juridiction comme on le note à
travers les arrêts. L’étude du contentieux administratif s’effectuera donc à travers le
contentieux de l’excès de pouvoir et le plein contentieux qui sont respectivement l’expression
du contrôle de la légalité et de l’engagement de la responsabilité de l’administration.

1
Vo ir Edouard LAFERRIERE, Le traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Paris, Berger-Levrault,
2è édit., Tome1, 1896, pp. 15 et s.
2
Voir Léon DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, Paris, Paris, Bccard, 3e édit., 1928, T II, pp. 458 et s. ;
Marcel WALINE, « Vers un reclassement des recours du contentieux ad min istratif ? » RDP 1935, p. 205.
3
Vo ir René CHA PUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., pp. 203-252 ; « Marcel WA LINE et la
théorie du contentieux ad min istratif », RDP 2002, N° spécial Marcel WALINE, p. 947.
 13

2) La notion d’administration
Traiter de l’administration au Bénin revient à examiner la question sous l’angle de
l’héritage acquis de la France 1 . Il s’agit donc de l’administration moderne. Or à ce sujet, la
doctrine, aussi bien africaine 2 que française 3 a largement défini l’administration. On
n’insistera plus sur sa signification.
Il convient simplement de retenir, à la lumière des arrêts étudiés, que du point de vue
organique, l’Administration béninoise peut être répartie en cinq catégories : l’Administration
d’Etat. Elle comprend l’Administration centrale que sont les services de la présidence de la
République, le Gouvernement, les ministères, les directions nationales et l’Administration
territoriale ou déconcentrée. Celle-ci regroupe les préfectures et tout autre service
déconcentré 4 . A cela s’ajoute l’Administration des collectivités décentralisées, 5 les
établissements publics, 6 les ordres professionnels 7 , et les Autorités administratives

1
L’étude ne concerne pas l’ad ministration traditionnelle. Il est vrai que « …les sociétés précoloniales avaient
connu des systèmes de gestion administrative ». (Voir Alioune Badara FA LL, La responsabilité
extracontractuelle de la puissance publique au Sénégal : essai de transposition des règles de droit administratif
français dans un pays d’Afrique noire francophone, Thèse, Doctorat d’Etat en droit, Université de Bordeau x I,
1994, 2 volu mes, p.10 ). Mais ces systèmes étant envahis et supplantés par celui d’importation occidentale,
l’héritage administratif du Bén in est calqué sur le droit français. Pour preuve, le dro it positif béninois ne fait
aucune place à l’administration traditionnelle. D’ailleurs, la Constitution de 1990 a par exemp le prévu en son
alinéa 2, 5e tiret que « la langue officielle est le français ». Certes, il est arrivé que le juge constitutionnel ait été
saisi avec succès d’une sanction de châtiment corporel infligée par le ro i EGBA KOTAN de Dassa Zoumé à un
citoyen accusé d’avoir un comportement susceptible d’attirer des malheurs, selon la tradition, sur toute la
juridiction dudit roi. La Cour a tranché en accusant les services du roi d’avoir violé les droits de l’homme (vo ir
Décision DCC 02-014 du 19 fév rier 2002, in JORB du 15 mars 2003, n° 6, p. 147). Néan moins, étant donné que
c’est un cas isolé, il semble que l’on se trouve en présence d’une exception qui confirme la règ le selon laquelle
l’ad ministration traditionnelle n’est pas régie par le droit positif.
2
Voir Mamadou DIOP, Le contrôle de l’administration, Thèse, Doctorat en droit, UCAD, 1970, 2 volu mes, p. 2
et s., dactylographiées ; Samson DOSSOUM ON, Fonctions du contrôle juridictionnel de l’Administration dans
les pays en voie de développement (cas des pays francophones d’Afrique noire), Thèse précitée, pp. 13-14 ;
René DENI-SEGUI, Droit administratif général. L’organisation administrative, Abidjan, CEDA, To me I, 2002,
pp. 21et s ; Demba SY, Droit administratif, Dakar, UCAD, 2009, pp. 20 et s.
3
Voir Georges VEDEL, « Les bases constitutionnelles du droit administratif », in Pages de doctrine.
L’administration et le droit. André de LAUBADERE, André MATHIOT, Jean RIVERO, Georges VEDEL, Paris,
LGDJ, 1980, pp. 129- 176 ; René CHAPUS, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Cll. Do mat Droit
public, 15e édit., Tome 1, 2001, pp.4 et s ; Jean WALINE, Droit administratif général, Paris, Dalloz, 2009, pp.1
et s.
4
Vo ir loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 portant Administration territoriale de la République du Bénin, JORB. 1er
février 1999, 3 b is, pp. 3 et s. En vertu de cette loi, le Bénin co mpte 12 départements.
5
Il existe un seul niveau de décentralisation avec 76 co mmunes. D’une part, il y a de s communes de droit
commun. Elles sont au nombre de 73. (Vo ir lo i n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes
en République du Bénin, JORB. 3 bis, 1er février 1999, pp. 7 et s.) D’autre part, on note des communes à statut
particulier. Celles-ci sont au nombre de tro is. (Vo ir loi n° 98-005 du 15 janvier 1999 portant organisation des
communes à statut particulier, JORB 1er février 1999, 3 bis, pp. 17 et s.).
6
Il faut noter à ce sujet, les établissements publics à caractère admin istratif (voir N°21 /CA du 07 juin 2001,
Rahimy D. MOHAMED CHERIF c/ Recteur de l'UNB, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ) et à
caractère industriel et commercial(EPIC) dont les offices ( Vo ir N° 051/ CA 13 décembre 2001, Daniel ALI c/ O.
P. T, www.juricaf (consulté le 18 juillet 2008)).
7
Voir N°015/CA du 18 juillet 1997, Chambre nationale des Huissiers de Justice c/ Préfet de l’Atlantique , Rec.
Cour sup. Bénin, p. 171 ; N° 18 bis/CS. Ass. du 10 avril 2000, Joachim SIDICK c/ ONPB, Rec. CS. Bénin, pp.
270-278. Il résulte des différentes structures annoncées que le tableau des institutions administratives peint par
 14

indépendantes (AAI). 1
Pour ce qui est de la définition matérielle, l’administration désigne les activités
d’intérêt général menées par les personnes publiques ou en collaboration avec celles-ci, dans
le but de fournir des prestations aux citoyens. Elle s’identifie à la notion de service public au
sens large du terme. Sur le fondement des controverses doctrinales auxquelles il a été fait
allusion plus haut 2 , il est possible de retenir que l’administration concernée requiert de son
propre chef, et ou en fonction de la nature exorbitante des moyens de sa réalisation,
l’application en principe du droit administratif. Les litiges qu’elle génère relèvent
essentiellement de la compétence de la juridiction administrative ou de toutes autres
institutions juridictionnelles en tiennent lieu.

3) Le juge concerné

L’étude du juge 3 concerné sera effectuée à la lumière de l’histoire juridictionnelle du

Bénin. La démarche interviendra en cinq étapes : 1) à la lumière de l’ordonnance n° 21/PR du
26 avril 1966 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême ; 2) la
loi n° 81-004 portant organisation judiciaire en République populaire du Bénin ; 3) la remise
en vigueur en 1990 de l’ordonnance n° 21/ PR du 26 avril 1966 ; 4) la loi n° 2001-37 du 27
août 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin ; et 5) la réforme judiciaire
intervenue au regard de la loi n°2004-20 du 17 août 2007 portant règles de procédures
applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour suprême et la loi n°2004-07 du
23 octobre 2007 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême.
Sur cette base, il importe de noter que dans le domaine administratif, trois juges sont
concernés par la construction de l’Etat de droit à l’ère du Renouveau démocratique : le juge
judiciaire, le juge constitutionnel et la Chambre administrative de la Cour suprême. La
doctrine est unanime au sujet de cette trilogie dans l’espace francophone. 4 Au Bénin, la

le Professeur Jean-Marie BRETON est resté inchangé. Ce dernier y dégage globalement l’ad ministration d’Etat
et ses services extérieurs, les collectivités locales, les établissements publics et de « façon générale, les
organismes autonomes soumis à un régime de droit public » (Le contrôle d’Etat sur le continent africain.
Contribution à une théorie des contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de développement ,
op.cit., pp. 284-285 ; voir également Alexandre TA GRO GBOHAZAUD, Recherches sur les contrôles de
l’administration en Afrique : le cas de la Côte d’Ivoire, Thèse, Doctorat d’Etat en droit public, Université de
Poitiers, Faculté de droit et des sciences sociales, 1982, Tome I, op.cit., pp. 11, 32, 58.
1
Voir décret n° 2006-417 du 25 août 2006 portant organisation et fonctionnement de l’Organe présidentiel de
Médiation, JORB 118e année du 15 octobre 2007, n° 20, pp. 920-922.
2
Voir supra, p.13.
3
Il convient de faire attention à ce que le juge ne doit pas être confondu aux mag istrats. Les précisions relatives
à ceux-ci sont intervenues infra, pp. 16-17.
4
Voir Et ienne PICARD (dir), Le juge de l’administration et les droits fondamentaux dans l’espace francophone ,
op.cit.
 15

compétence des tribunaux judiciaires est prévue à l’article 33 de l’ordonnance n° 21/ PR du

26 avril 1966. Mais il ne s’agit que d’une compétence d’attribution. Quant à la Cour
constitutionnelle, l’article 121 alinéa 2 de la Constitution du 11 décembre 1990 prévoit que
cette dernière connaît des actes réglementaires qui portent atteinte aux droits de l’homme et
de tout litige se rapportant d’une manière générale à la violation des libertés publiques. De ce
fait, le juge constitutionnel bénéficie d’une compétence concurrente ou « partagée ».1 Pour
ainsi dire, au même titre que le juge judiciaire, ce n’est que par exception 2 que la Cour
constitutionnelle concourt à la soumission de l’administration à la loi. Partant, la Chambre
administrative demeure le juge qui est chargé du contentieux administratif au Bénin
conformément aux articles 131 alinéa 1er de la Constitution et 31 de l’ordonnance n° 21/PR du
26 avril 1966. Elle est donc le juge visé par le sujet 3 . C’est notamment à partir de son office
qu’il sera possible d’apprécier efficacement si la construction d’un Etat de droit accompagne
les avancées démocratiques qu’effectue le Bénin, et si les rapports entre l’Etat et les
administrés reflètent la part belle que la Constitution fait à la protection des citoyens. De ce
fait, le contentieux administratif désigne ici, les litiges qui sont déférés à la juridiction
administrative, par application en principe, de règles de forme et de fond qui relèvent du droit
administratif.
Quant à l’organisation de la Cour suprême, il convient de noter qu’en vertu de l’article
2 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966, elle comporte quatre Chambres :
constitutionnelle, administrative, judiciaire et des comptes. La première Chambre avait à
peine fonctionné. Elle n’a rendu qu’une seule décision 4 . Des trois autres restantes, seule la
Chambre judiciaire est juge de cassation « des arrêts et jugements rendus en dernier ressort
par les juridictions de l’ordre judiciaire » en vertu de l’article 34, 2e et 3e tirets. Il va sans dire
que la justice administrative est tout autant concentrée que celle des comptes.
La Chambre administrative de la Cour suprême est donc chargée de connaître du
contentieux administratif en premier et dernier ressort conformément à l’article 31 de

1
Vo ir Louis FA VOREU, Thierry S. RENOUX, Le contentieux constitutionnel des actes administratifs, Paris,
Sirey, Coll. Dro it public, 1992, p.8. Ces auteurs ont écrit que « le contrôle de constitutionnalité des actes
administratifs relève de la compétence (partagée) du juge administratif ».
2
Conformément à l’art icle 121 alinéa 2 de la Constitution du 11 décembre 990, la co mpétence de la Cour
constitutionnelle en matière de violat ion des libertés publiques et des droits fondamentaux se limite au x actes
réglémentaires et matériels de l’ad ministration. Elle ne s’étend pas aux actes individuels.
3
« En Egypte, il y a deux types de juges : le juge de droit commun et le juge de l’Administration…Le juge de
droit commun connaît de tous les litiges concernant les relations des individus entre eux. Le juge de
l’Administration connaît des litiges entre les individus et l’administration. » (Voir « Discours d’ouverture » du
Professeur Ahmed FATHI SOROUR, in Etienne PICARD, (d ir), Le juge de l’administration et les droits
fondamentaux dans l’espace francophone, op.cit., p. 11.
4
Voir N°1/ Chambre constitutionnelle (CS) du 13 avril 1968, Hubert MAGA, Valentin Djibode APLOGAN,
Sourou Migan APITHY et autres c/ Gouvernement du Dahomey (inédit).
 16

l’ordonnance n° 21/PR. En outre, elle est juge d’appel des décisions rendues en premier
ressort par les organismes administratifs dotés d’une compétence attributive en matière
juridictionnelle comme les ordres professionnels. 1 Lorsque les organismes en cause disposent
d’une section d’appel en leur sein, la cassation des arrêts que celle-ci rend relève de
l’Assemblée plénière de la Cour suprême en vertu de l’article 32 de l’ordonnance.
Par conséquent, étant donné que la Chambre administrative est incorporée à la Cour
suprême, il se pose la question de savoir si le juge qui contrôle principalement
l’administration est un juge spécialisé c’est-à-dire administratif comme cela transparaît dans
la définition du contentieux administratif, 2 ou s’il se confond avec le juge judiciaire. En
dehors des arrêts, la Constitution du 11 décembre 1990 renseigne également sur la nature du
juge compétent. En effet, l’article 133 dispose que « le président de la Cour suprême est
nommé parmi les magistrats et les juristes de haut niveau ». Or, le Bénin ne compte que des
magistrats de l’ordre judiciaire. 3 En parlant de magistrat, c’est bien donc du juge judiciaire
qu’il s’agit. Et puisque l’on doit interroger aussi les arrêts, on se rend compte que dans les
faits, les formations de jugement qui statuent en matière de contentieux administratif
comprennent essentiellement des magistrats judiciaires. A ceux-ci sont adjoints des
administrateurs ou des administrativistes ou des juristes publicistes. Le juge siège en
collégialité. Par conséquent, il convient de noter que l’article 21 alinéa 2 de l’ordonnance n°
21 /PR du 26 avril 1966 doit être lu toute proportion gardée. En effet, cet article dispose que
« les Chambres siègent à trois magistrats». Mais tous ceux qui statuent sur les affaires qui
sont déférées à la Chambre administrative ne sont pas des magistrats de formation. En outre,
si en vertu de l’article 4 de l’ordonnance n° 21 /PR du 26 avril 1966 la Cour suprême
comprend six conseillers, à raison de deux conseillers par Chambre : administrative, judiciaire
et des Comptes, il n’en demeure pas moins vrai que l’article 21 alinéa 5 de la même
ordonnance précise que les « conseillers peuvent siéger indifféremment à chacune des
Chambres de la Cour ».
Il va sans dire que ce n’est que d’une manière organique que le juge qui statue sur le
contentieux administratif est distinct du juge judiciaire. Fondamentalement, c’est le seul juge
judiciaire qui règle les litiges de droit commun par application du droit civil et les litiges
administratifs auxquels il applique prioritairement le droit administratif. Dans ces conditions,
il importe de reconnaître avec le Professeur Madjiguéne DIAGNE qu’il s’agit d’un juge
1
N° 18 bis/CS. Ass. du 10 avril 2000, Joachim SIDICK c/ ONPB, Rec. CS. Bénin, pp : 270-278.
2
Voir supra, p. 1.
3 Voir loi n° 2001-35 du 21 février 2003 portant statut de la magistrature, JORB du 15 mars 2004, n° 6, pp. 171-
178.
 17

unique avec deux droits. 1 A cet égard, la nature non spécialisée du juge béninois rejoint
parfaitement la description que fait le Doyen Alain BOCKEL du juge africain compétent en
matière administrative lorsqu’il déclare : « L’on a recours à des fonctionnaires qui présentent
certaines garanties de niveau…et qui sont des conseillers à plein temps à la Cour suprême,
affectés simultanément ou non à plusieurs Chambres, mais dont le « recul » est peut-être
insuffisant, ou à des magistrats de l’ordre judiciaire siégeant ou non dans d’autres instances
et qui n’ont pas bénéficié d’une formation spécialisée en matière administrative. »2 En
revanche, « ce personnel qui devrait être principalement recruté parmi les candidats
spécialement formés, c'est-à-dire initiés aux problèmes de l’administration et à la résolution
du contentieux qui peut résulter de son activité,… est une question qui bien souvent n’a pu
être résolue ». 3 Il s’agit donc « d’un juge de l’administration » 4 et non d’un juge
administratif. Il est un juge généraliste.
Mais en 1981, il y avait d’une manière ou d’une autre, un double degré de juridiction.
En effet, l’article76 de la loi n° 81-004 dispose : « Le tribunal populaire de province…est
compétent en matière administrative. » L’article 123 alinéa 1er de ladite loi énonce : « La
Chambre administrative de la Cour populaire centrale est juge de droit commun en premier

1
Voir Madjigène DIA GNE, Les méthodes et techniques du juge en droit administratif sénégalais, Thèse,
Doctorat d’Etat en droit, UCA D, 1995, p. 12.
En faisant une comparaison avec le Sénégal, on peut avancer que le juge de l’administration est un juge unique
au double plan organique et fonctionnel tandis qu’il est seulement un juge unique au plan fonctionnel en ce qui
concerne le Bén in.
2
Voir A lain BOCKEL, « Le juge et l’ad ministration en Afrique noire francophone. Introduction à l’étude du
problème.», Annales africaines 1971-1972, p. 22.
3
Ibidem.
4
L’expression est empruntée au Doyen Alain BOKEL. Ibidem, pp.13-14 ; voir aussi « Le contrôle jurid ictionnel
de l’ad ministration », in Centre d ’Etudes juridiques comparatives de l’Université de Paris I et Les institutions
administratives des Etats francophones d’Afrique noire, Paris, Econo mica, 1979, p. 201.
Vo ir aussi Demba SY qui parle de « juge de l’ad ministration » dans son article, « L’évolution du droit
administratif sénégalais », Revue EDJA, octobre, novembre décembre 2005, n° 67, p.66.
Vo ir de même Jean-Marie BRETON qui annonce d’emb lée qu’il s’agit d’un « juge de l’administration » quand
on est en présence « d’un juge de droit commun dans les systèmes d’unité de juridiction » ou d’un juge
proprement « administratif » dans les systèmes de dualité de contentieux », Recht in Afrika. Law in Africa.
Droit en Afrique 2007. Heft 1, 10 Jahrgang, p.1.
Par conséquent, il importe de faire une nuance. Quand il s’agit de regrouper l’ensemble des juges qui sont
appelés à soumettre principalement ou subsidiairement l’ad ministration au droit, on avait retenu que la doctrine
est unanime dans l’espace francophone pour désigner aussi bien le juge qui est spécialement affecté au service
public que les juges constitutionnel et judiciaire. Les trois sont considérés comme étant des juges de
l’Ad ministration (voir supra, p.14). Toutefois, alors qu’il était question de parler du juge qui est principaleme nt
concerné par le contentieux ad min istratif, le Professeur Ahmed FATHI SOROUR parle toujours de juge de
l’Ad ministration. L’exp ression (juge de l’Administration) est donc polyvalente. Elle a un sens large quand elle
désigne tous les trois juges et un sens strict quand le juge de l’ad min istration est l’équivalent du juge
administratif dans les pays qui ont un système de dualité de juridictions. C’est ce que résume le Professeur Jean-
Marie BRETON en ces termes : « Le (s) juge(s) de l’Ad min istration et les droits économiques et sociaux dans la
pratique française », in Le juge de l’Administration et les droits fondamentaux dans l’espace francophone,
op.cit., pp. 503 et s. On pourrait dire juge de l’Administration quand les trois juges sont concernés. Par
conséquent, l’expression juge de l’admin istration serait réservée au juge qui a particulièrement en charge le
contentieux ad min istratif.
 18

et dernier ressort des actes émanant des autorités centrales… » L’article 124 alinéa 1er
complète le 123 en ces termes : « La Chambre administrative est juge d’appel de toutes les
décisions rendues par les tribunaux populaires de province… » Enfin l’article 120-4
prévoit que « la Cour populaire centrale siège en Assemblée plénière…sur les pourvois en
cassation contre les décisions rendues en dernier ressort par la Chambre administrative… »
Ainsi, il apparaît que les tribunaux de province sont des juridictions de premier ressort.
Ils statuent sur les litiges qui concernent les autorités administratives de leur ressort territorial.
La Chambre administrative de la Cour populaire centrale siège en premier et dernier ressort
sur les différends qui interpellent l’administration centrale, et en appel sur les jugements
rendus par les tribunaux de province. L’Assemblée plénière de la Cour populaire centrale était
le juge de cassation des arrêts rendus par la Chambre administrative de ladite Cour
corrélativement aux tribunaux de province. La portée de la loi n° 81-004 réside dans le fait
qu’elle a entrepris de déconcentrer en théorie, le contentieux administratif.
En revanche, l’on pourrait regretter qu’elle n’ait pas prévu une Chambre
administrative au niveau des tribunaux populaires de province qui, de ce fait, étaient appelés à
statuer indistinctement en toutes matières. Pour cela, il faudra observer que la réforme de
1981 s’est quelque peu écartée de la tradition béninoise qui tend plus à s’orienter vers la
dualité que l’unité de juridiction. Tout compte fait, la juridiction mise en place était un juge
de l’administration. Il a été reconsidéré sans modification en 1990 par l’ordonnance n° 21/PR
du 26 avril 1966 et par les réformes qui sont intervenues en 2002 et 2007.
En effet, la loi n° 2001-37 du 17 août 2002 portant organisation judiciaire en
République du Bénin est le reflet de la réforme sur la décentralisation administrative au
lendemain de laquelle elle a été adoptée. Elle prévoit en son article 36 des tribunaux de
première instance de première classe dans les trois communes à statut particulier : Cotonou,
Porto-Novo et Parakou. Aussi a-t-elle prévu des tribunaux de première instance de deuxième
classe. Ceux-ci regroupent plusieurs communes ordinaires. Ils sont au nombre de 25, ce qui
porte le nombre des tribunaux de première instance à 28 1 . Les tribunaux sont juges « de droit
commun en matière pénale, civile, commerciale, sociale et administrative » en fonction de
l’article 49. En matière administrative, l’article 53 énonce qu’ils connaissent en premier
ressort du contentieux de tous les actes qui relèvent des autorités de leur ressort territorial.
L’article 54 prévoit que « la procédure en matière administrative est celle prévue par le Code
de procédure civile, commerciale et administrative ».

1
Vo ir loi n° 2001-37 du 27 août 2002 portant organisation judiciaire en République du Bénin, JORB du 15 août
2005, n°16, pp.783-789.
 19

Eu égard à ce qui précède, il se dégage que la réforme intervenue en 2002 paraît

proche de celle de la période révolutionnaire au plan organique. En effet, tout comme les
tribunaux de province, ceux de première instance ne sont pas subdivisés en Chambre.
Néanmoins, la mutation de 2002 a ceci de plus intéressant que celle des
révolutionnaires : il existe trois cours d’appel. Il s’agit de Cotonou, Abomey et Parakou
(article 59) 1 qui comprennent chacune une Chambre administrative (article 61). Cette dernière
statue en dernier ressort (article 66) sur les jugements des tribunaux. Il y a un pas de plus qui a
été franchi en matière de déconcentration de la justice.
En revanche, dans le domaine des attributions, l’on se demande si la réforme de 2002
n’est pas en contradiction avec l’ordonnance n° 21/PR. En effet, cette ordonnance est censée
être en vigueur au cas où la réforme de 2002 viendra it à être entièrement appliquée. Pourtant
ladite réforme envisage que le tribunal de première instance de Cotonou devrait connaître des
litiges de l’administration centrale conformément à l’article 53. Dans ce cas, il se pose la
question de savoir quelles seront les attributions de la Chambre administrative de la Cour
suprême. La question mérite d’être posée en ce sens que d’après l’ordonnance n° 21/PR, il ne
restera pour cette Chambre qu’à connaître du contentieux électoral local et des pourvois en
cassation dirigés contre les décisions des organismes administratifs à caractère juridictionnel
lorsqu’ils décident en dernier ressort. Or les décisions des organismes en question étant
extrêmement rares, 2 la Chambre administrative risque d’être désœuvrée, à moins qu’elle se
rabatte sur le contentieux électoral local. Néanmoins l’incertitude demeurera. Car, il ne se
conçoit pas qu’une juridiction comme la Chambre administrative de la Cour suprême soit
appelée à fonctionner d’une manière saisonnière 3 . Peut-être, c’est ce qui justifie que la loi

1
La cour d’appel de Cotonou a pour ressort territorial les départements de l’Atlantique, du Littoral et du
Plateau. Celle d ’Abomey couvre les départements du Zou, des Collines, du Mono et de Couffo. La cour d’appel
de Parakou regroupe les départements de Borgou, de l’Alibori, de l’Atacora et de la Donga.
2
Le seul cas noté de 1994 à 2007 concerne l’arrêt N° 18 bis/CS. Ass. du 10 avril 2000, Joachim SIDICK c/
ONPB, Rec. Cour sup. Bénin, pp : 270-278.
3
Il a été rapporté qu’en vertu de l’article 66 alinéa 1er de la loi n°2001-37 du 27 août 2002, « en matière
administrative, la cour d’appel est compétente pour connaître en dernier ressort, du contentieux de tous les
actes émanant des autorités administratives de son ressort ». Cet art icle amène à faire deu x observations.
Premièrement, il se dégage de l’article 66 qu’il existe un double degré de juridiction. Mais cette disposition pose
problème. En effet, quand il s’est agi de préciser le domaine de compétence des cours d’appel, l’alinéa 2 de
l’article 66 n’a fait que reprendre les dispositions de l’article 53 qui traite des mêmes compétences
corrélativement au x tribunaux de première instance. Il convient alors de s’interroger. Au fait, si les deux degrés
de juridict ions devraient statuer sur les mêmes matières alors que le ressort des cours d’appel ne comprend que
ceux des tribunaux, en quoi consiste à ce mo ment la logique du législateur ? La formu lation de l’article 66 paraît
donc quelque peu déséquilibrée. Il devrait être ainsi libellé : La cour d’appel statue en dernier ressort sur les
jugements des tribunaux, (mais non pas sur les actes des autorités admin istratives).
Deu xièmement, il reste à émettre deu x hypothèses. D’une part, statuer en dernier ressort pourrait signifier qu’il
n’y aurait pas une possibilité du pourvoi en cassation. Pour preuve, l’article 52 de la même loi de 2002 dispose :
« En matière sociale, les tribunaux de première instance connaissent de toutes les actions découlant de
l’application du code du travail et des lois sociales en vigueur, à charge d’appel devant la cour d’appel.» Par
 20

n’est que partiellement appliquée jusque- là. Les cours d’appel fonctionnent 1 , ce qui n’est pas
encore le cas des tribunaux de première instance. Heureusement, le risque d’une Chambre
administrative de la Cour suprême qui restera presque sans attribution a été relevé par la
réforme de 2007 2 .
En effet, au regard de la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant organisation,
composition, attributions et fonctionnement de la Cour suprême, la Chambre administrative
demeure incorporée à la Cour suprême sur le fondement de l’article 3. En outre, il faut
reconnaître que c’est en toute cohérence qu’elle a été très largement dépouillée de ses
attributions. De même, cela ne va pas jusqu’à en faire une institution contingente. En vertu de
l’article 34 alinéa 1er, elle est juge de droit commun « des décisions prises en Conseil des
Ministres ». De plus, conformément à l’alinéa 2 de l’article 34, celle-ci « est juge de cassation
de toutes les décisions rendues par les juridictions d’appel et par les juridictions statuant en
premier et dernier ressort ».3 En outre, l’article 36 de la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007
prévoit que la Chambre administrative de la Cour suprême est juge d’appel des décisions
rendues en premier ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel.

conséquent, le fait pour le lég islateur de n’avoir pas aussi parlé d’ « à charge d’appel devant la cour d’appel »
dans l’article 53 peut conduire à observer que la Chambre ad min istrative de la cour d’appel statuerait en dernier
ressort sans que ses arrêts soient susceptibles de pourvoi en cassation. Partant, il y aura une cohérence entre la
loi de 2002 et l’ordonnance de 1966. Alors, co mme on le notait, la Chambre ad min istrative de la Cour suprême
ne disposera pratiquement plus d’attribution. D’autre part, il peut s’agir d’interpréter l’article 53 dans le sens que
les décisions de la Chambre ad min istrative de la cour d’appel seront déférées à celle de la Cour suprême qui se
chargera de les casser au besoin. Dès lors, il y aura une incompatib ilité entre la lo i de 2002 et l’ordonnance de
1966. Car, celle-ci ne prévoit pas une cassation devant la Chambre ad ministrative en rapport avec des cours
d’appel, et la lo i de 2002 ne s’applique pas à la Cour suprême.
Et, même s’il est à admettre que les dispositions transitoires de la loi de 2002, à savoir l’article 86 « abroge
toutes dispositions antérieures contraires», cet article a bien précisé dans son prolongement qu’il s’agit
« notamment (d’une) loi n°93 du 15 mai 1990 ». Cela pourrait être raisonnablement interprété comme ne
concernant pas l’ordonnance de 1966. Les deux textes jurid iques à savoir celui de 1966 et celui de 2002 seraient
donc appelés à cohabiter. Par conséquent, soit le droit pos itif dépouillera la Chambre ad ministrative de la Cour
suprême de ses attributions en y faisant effectivement une juridict ion d’occasion, soit la législation sera
incohérente si cette dernière Chambre devrait être considérée co mme une jurid iction de cassat ion.
1
Il convient toutefois de noter que le fonctionnement des cours d’appel ne s’étend pas encore à leur Chambre
administrative.
2
Mais avant de revenir à la réforme de 2007, il est nécessaire de souligner l’originalité de celle de 2002. En
effet, pour une première fois, et même en co mparaison avec la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 portant règles de
procédures applicables devant les format ions jurid ictionnelles de la Cour suprême, le lég islateur a franchi un pas
de plus dans le sens de la dualité de jurid ictions. Même si ce n’est que formel, c’est déjà un atout qu’il ait été
expressément prévu aux articles 54 et 67 que le Bénin sera doté d’un code de procédure admin istrative. Il est vrai
que le code n’est pas encore adopté, mais il faudra garder l’espoir qu’elle ne tardera plus à l’être. Cela pourra
faciliter la tâche au justiciable. D’ores et déjà, il faut donc reconnaître que du point de vue procédural, la loi de
2002 est plus rapprochée de l’ordonnance n° 21/PR que de la réforme de 2007.
Peut-être, le code de procédure administrative finira par engendrer un code administratif.
3
Au regard de son article 34, la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 comp lète celle n°2001-37 du 27 août 2002.
L’incohérence qui a été regrettée entre cette dernière loi et l’ordonnance de 1966 s’est donc dissipée. Il en est de
même du caractère saisonnier de la Chambre ad min istrative de la Cour suprême que prône la loi de 2002 ; cette
Chambre pourra désormais fonctionner à plein temps.
 21

Néanmoins, il faut reconnaître que par rapport aux décisions prises en Conseil des
Ministres, elles sont rares et ne concernent la plupart du temps que les nominations qui sont à
la discrétion du gouvernement. 1 Partant de ce fait, et aussi pour une raison d’efficacité, il va
falloir compléter les attributions de la Chambre administrative par les actes de
l’administration centrale dans son ensemble comme cela avait été prévu à l’ère du PRPB. Ce
ne sera pas une entorse au processus de déconcentration du contentieux administratif
entreprise par la réforme de 2007. Au contraire, l’on aura moins à craindre que les magistrats
des juridictions inférieures n’aggravent l’inefficacité dudit contentieux2 .
Il pourrait en être ainsi d’autant plus que le profil d’un juge de l’administration
consacré par l’article 21 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 est reproduit par la
réforme intervenue en 2007, notamment par l’article 24 de la loi n° 2004-07 du 23 octobre
2007. Cette dernière loi n’est pas encore entrée en vigueur comme il a été mentionné plus
haut a prévu une disposition transitoire en son article 35. En attendant le fonctionnement des
juridictions inférieures, la disposition en cause habilite la Chambre administrative de la Cour
suprême à statuer conformément à l’ordonnance n° 21/PR comme elle l’a fait jusqu’à présent,
à savoir en premier et dernier ressort.
En fonction des articles 64 à 81 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966, et au
regard des arrêts examinés, le juge béninois applique le droit administratif pour régler les
affaires dont il est saisi. Il y procède par liaison de la compétence et du fond. Il en résulte une
séparation des contentieux civil et administratif. Si à cela l’on ajoute l’affectation théorique de
certains magistrats au contentieux administratif et le code de procédure administrative prévu
par la loi de 2002, il est possible d’avancer que le système béninois paraît plus proche de la
dualité de juridictions que de l’unité de juridiction 3 .
Tout compte fait, il n’y a pas de doute à soutenir que c’est un juge non spécialisé ou de
l’administration, ou généraliste qui est compétent en contentieux administratif au Bénin. Par

1
Voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS, Rec. Cour sup. Bén in,
pp.218-225 ; N° 36/ CA du 20 novembre 19998, Jean-Marie Octave ROKO c/ MIPME, Rec. CS- Bénin, pp.
203-207 ; N°36/ CA du 20 mai 1999, Bienvenu BAWATH c/ MIAT, Rec. CS-. Bénin, pp. 225-229 ; N° 17/ CA du
14 avril 2011, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois (inédit). Avec ces quelques arrêts, on fait pratiquement le
tour des décisions prises en Conseil des Ministres et qui sont déférées à la Chambre ad ministrative.
2
D’ailleurs, c’est pour cette raison qu’il est préconisé d’étoffer les attributions de la Chambre ad min istrative
suprême.
3
Co mme l’énonce justement un auteur, « Les Etat africains francophones ont adopté le système juridictionnel
de l’ancienne métropole, mais avec quelques variantes ; ainsi dans certains Etats, la juridiction administrative
n’est pas autonome ; elle est placée sous la tutelle de la juridiction judiciaire. C’est l’absence d’une juridiction
administrative suprême, à l’exemple du Conseil d’Etat, qui fait que le tribunal admini stratif est appelé parfois
Chambre administrative. » (Voir Antoine ADAME, « Le juge de l’ad ministration et la liberté en République
Centrafricaine », in Et ienne PICA RD (d ir), Le juge de l’administration et les droits fondamentaux dans l’espace
francophone, op.cit., p. 198.
 22

conséquent, « un enseignement à l’occasion duquel est dispensé un cours de contentieux

administratif qui n’est pas précédé d’un cours de droit administratif général, suffit-il pour
donner à un juge de l’administration, les rudiments de la matière » 1 qui sont surtout
indispensables à un contrôle efficace de l’action publique ? En outre, le juge est- il
suffisamment initié aux activités administratives et aux problèmes qu’elles génèrent ? Il n’est
pas possible de répondre à ces différentes questions sans procéder à une évaluation sommaire
et par anticipation de l’office de la Chambre administrative.

II/ La problématique

Les propos préliminaires de l’introduction ont tenté de cerner le sens de la notion de

contentieux administratif dans son ensemble. Les centres d’intérêt qui en résultent peuvent
être résumés à la manière du Professeur René CHAPUS qui observe : « Contrairement à un
usage presque général, il ne faut pas confondre le régime juridique du contentieux
administratif avec les règles de fond qui constituent le droit administratif…On peut ainsi
comprendre qu’il faut bien donner une idée de la juridiction administrative et des recours
dont elle est saisie pour traiter des régimes dont cette juridiction est la source, notamment
celui des actes administratifs et celui de la responsabilité de la puissance publique. De plus,
la juridiction administrative est trop liée à l’administration pour qu’on puisse étudier le
régime juridique de celle-ci en faisant abstraction de la première et de sa fonction de contrôle
sur l’administration. » 2
En clair, comme il avait été annoncé, le contentieux administratif est intimement
associé au droit du contentieux administratif ou plus précisément à la procédure
administrative contentieuse juridictionnelle qui en gouverne l’exercice. De ce fait, avant d’en
arriver au contentieux administratif ou plus exactement aux finalités de ses différentes
branches, il faudra d’abord savoir si le juge béninois est d’accès facile pour le justiciable. De
même, une étude relative au contentieux administratif ne saurait se désintéresser de la
manière dont la Chambre administrative s’y prend pour trancher dans un délai raisonnable ou
non les litiges dont elle a connaissance. Autrement dit, le juge procède-t- il à une instruction
établie des recours contentieux dont il est saisi ? A présent, les litiges administratifs dont
l’étude constitue la raison d’être de la présente réflexion sont- ils appréciés à la lumière des
règles de fond qui permettent d’appliquer le principe selon lequel « nul n’est au dessus de la

1
Voir Madjigéne DIA GNE, Les méthodes et techniques du juge en droit administratif sénégalais, Thèse,
Doctorat d’Etat en droit, op.cit., p.12.
2
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p.7.
 23

loi » à l’administration, en vue d’assurer la protection des administrés et de sauvegarder

l’intérêt général ? 1 En outre, les administrés sont- ils informés des décisions du juge dont la
publication facilite une collaboration entre celui- ci et la doctrine 2 ? En guise de synthèse, la
haute instance réussit-elle fondamentalement à garantir l’Etat de droit au Bénin ?
C’est là tout le paradoxe de la soumission de l’administration à la loi au Bénin : la
réponse à la question principale qui vient d’être posée s’inscrit dans une perspective critique.
La Chambre administrative n’est pas encore une source de consolidation de l’Etat de droit. Il
en est ainsi en raison de l’inefficacité du contentieux administratif. Peut-être, en tentant de
contribuer à y remédier, l’étude fera ressortir l’intérêt qui la gouverne.

III/ L’intérêt

Le droit administratif est essentiellement un produit de la doctrine et de la

jurisprudence. De ce fait, l’intérêt est à la fois théorique et pratique. En outre, l’étude porte
sur l’ère du Renouveau démocratique. Elle prend donc sa source dans l’actualité et porte
surtout sur la jurisprudence, mais non pas sur l’apport des auteurs. Par conséquent, l’intérêt
pratique sera examiné avant l’intérêt théorique.

A/ L’intérêt pratique

Il a été rapporté que le Bénin s’apprête à expérimenter une nouvelle réforme. Il va sans
dire que l’étude permettra de procéder à une comparaison de l’époque d’avant et celle d’après
la mise en œuvre effective des lois de 2007 pour apprécier si la mutation qui est opérée aura
été un échec ou un succès. C’est en cela que le changement de contexte politique intervenu en
1990 pourra être analysé dans toutes ses dimensions.
Donc, c’est à dessein que la présente étude s’intéresse plus précisément au contentieux
administratif. 3 En effet, il convient de rappeler que les auteurs qui ont écrit des articles et
des ouvrages sur l’Afrique des vingt premières années d’indépendance, à savoir de 1960 à
1980, se sont surtout consacrés au contrôle interne ou non juridictionnel de l’administration 4 .

1
Le Professeur Jean WALINE précise la portée du contentieux ad min istratif en ces termes : « Le droit
administratif français est tout entier orienté vers la recherche d’un équilibre entre l’efficacité de l’action de
l’Administration et la protection des administrés contre l’arbitraire. » (Voir « L’Evolution du contrôle de
l’Ad ministration depuis un siècle », RDP 1984, p.1335).
2
Voir François GAZIER, « Le chœur à deu x voix de la doctrine et de la jurisprudence », EDC 1956, p. 743
3
Ne dit-on pas que « le juge est le pilier de l’Etat de droit » ? (Voir Ahmed FATHI SOROUR, « Discours
d’ouverture » précité, p. 11).
4
Voir A. OBENG, « Le contrôle interne de l’ad ministration dans sept Etats africains », in Cahiers africains
d’administration publique, Tunis, 12-1967, 2B, pp. 22 et s ; BRAIBANT, QUESTIAUX et WENER, Le
contrôle de l’administration pour la protection des citoyens, Paris, CUJAS, 1973 (voir notamment la seconde
partie du livre intitulée « Théorie des contrôles ») ; Jean-Marie BRETON, Le contrôle d’Etat sur le continent
 24

Toutefois, au lendemain des deux premières décennies des indépendances, c’est-à-dire à partir
du tournant des années 1980-1990, les théoriciens, en l’occurrence les africains, ont procédé à
une réorientation avec pour prédominance, le contrôle juridictionnel de l’administration. La
doctrine de cette époque est donc devenue quelque peu curieuse. 1 En consacrant le présent
travail au contentieux administratif, il lui est ainsi permis de s’inscrire dans la logique d’un
modernisme dont il contribue à la perpétuation en projetant assurément un regard « autour et
aux alentours du Bénin ». 2
Cela conduit à une logique de complémentarité propre à l’élaboration du droit
administratif. Cette collaboration pourra être mieux cernée en prenant appui sur les
observations du Doyen VEDEL. Celui-ci énonce magnifiquement une métaphore dérivée de
l’œuvre de Molière : « L’étude du droit législatif est moins exaltante que celle de la
jurisprudence…Le dialogue de la jurisprudence et de la doctrine est entretenu entre gens de
métiers et l’on sait, pour avoir lu Molière, que le maître de danse et le maître de musique s’ils
n’oublient pas leur concurrence s’unissent contre le maître d’escrime…Qu’on nous passe la
comparaison : une loi s’avale, un arrêt se savoure. »3
Les propos du Doyen suscitent quatre observations.
D’abord, il est nécessaire de rappeler que le Bénin ne dispose pas encore d’un code de
justice administrative, moins encore d’un Code des obligations de l’Administration4 comme
c’est le cas au Sénégal. Aussi, la portée de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 portant
organisation, composition, attributions et fonctionnement de la Cour suprême est-elle limitée.
Il en est de même des lois de 2007 qui portent réforme du contentieux administratif. Elles ne
traitent que des règles de procédure, et elles n’en couvrent pas tous les aspects. En définitive,

africain. Contribution à une théorie des contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de
développement, op.cit, tous cités par Alexandre TA GRO GBOHAZAUD, Thèse précitée, p. 6.
D’ailleurs, cette liste n’est qu’indicative. Il convient de rappeler également la thèse précitée (1970) de M.
Mamadou DIOP. Elle porte sur le contrôle ad ministratif au Sénégal.
1
Voir Alexandre TAGRO GBOHAZAUD, Thèse précitée ; Babacar KANTE, Unité de juridiction et droit
administratif, l’exemple du Sénégal, Thèse, Doctorat en droit, Orléans, 1983, 426 p., dactylographiées ; Samson
DOSSOUM ON, Fonctions du contrôle juridictionnel de l’Administration dans les pays en voie de
développement (cas des pays francophones d’Afrique noire), Thèse, Doctorat 3e cycle en droit, Orléans, Faculté
de droit et des sciences économiques, 1983, 235 p., dactylographiées ; Mayacine DIAGNE, L’efficacité du
contrôle contentieux exercé sur l’administration sénégalaise, Thèse de Doctorat d’Etat en droit, Aix-en-
Provence, 1990, 412 p, mu ltigraphiées ; Madjiguène DIAGNE, Les méthodes et techniques du juge en droit
administratif sénégalais, Thèse de Doctorat d’Etat, Dakar, 1995, 523 p, mu ltig raphiées .
2
L’exp ression est empruntée à M. Chrysal KENOUKON qui s’en sert pour désigner le droit co mparé (voir
Effectivité des principes et droits fondamentaux de l’OIT en Afrique francophone de l’Ouest : autour et aux
alentours du droit béninois, Thèse, Doctorat en droit, Université d’Abo mey-Calav i, Université catholique de
Louvain, janvier 2011, 458 p, mult igraphiées.
3
Voir Georges VEDEL, « Le droit ad ministratif peut-il être indéfin iment ju risprudentiel ? » EDCE 1979, p. 31.
4
Voir loi n° 65-51 du 19 ju illet 1965 portant Code des obligations de l’Administration, JORD du 23 août 1965,
n° 3763.
 25

c’est fondamentalement à la doctrine et à la jurisprudence qu’il incombe, dans l’immédiat, de

combler le silence du législateur. Or, on sait que l’apport des théoriciens est largement
insuffisant pour l’instant. Presque tout le poids de l’élaboration du droit administratif repose
donc sur la Chambre administrative. Cette dernière s’en acquitte en faisant notamment du
droit administratif français une source matérielle des règles relatives au contrôle de
l’administration. Mais, la référence à la jurisprudence du Conseil d’Etat français n’est souvent
pas cohérente, adaptée. Pour cette raison, la présente analyse s’évertuera à relever le degré de
rationalité et d’originalité de la jurisprudence administrative béninoise.
Ensuite, la question d’adaptabilité qui tient compte du droit administratif des pays
africains comme le Sénégal, la Côte d’Ivoire, le Burkina Faso et le Maroc conduira
nécessairement à inspecter les arrêts étudiés en rapport avec la clarification des règles de
compétence, de forme et de fond. Il reviendra aux acteurs principaux que le Doyen VEDEL
apostrophe, à savoir la jurisprudence danseuse et la doctrine musicienne, de s’en tenir à leur
concurrence pour arrêter des méthodes d’interprétation et de raisonnement qui s’amélioreront
constamment dans le cadre de l’interaction qui les lie et les relie. En d’autres termes, la
danseuse ne deviendra-t-elle pas aussi une musicienne, et cette dernière une danseuse
également ? On assistera ainsi à une confusion ordonnée ou intellectuellement détachable de
la doctrine et de la jurisprudence contre ce « maître d’escrime » qu’est le législateur, mais
aussi l’exécutif. En termes précis, l’analyse s’emploiera à contribuer au renforcement de
l’accès au juge d’une part, et à l’assainissement des modalités du contrôle, du point de vue de
son étendue et de sa densité d’autre part.
De même, le Professeur François GAZIER affirme qu’ « un grand arrêt, c’est tout à
la fois : une date, un nom…une opinion ».1 Il va sans dire qu’à côté de la musicienne et de la
danseuse que peint le Doyen VEDEL, les instrumentalistes que sont à ce moment les
requérants vont être plus motivés. L’opinion publique, à savoir les spectateurs ou les autres
justiciables, sortiront de leur réserve : de passifs qu’ils étaient, ils deviendront actifs. C’est
dire qu’il importe de reconnaître, en s’appuyant sur les arrêts dépouillés, que la société
béninoise devient de plus en plus procédurière. Du coup, il est nécessaire de réfléchir à des
mécanismes pouvant permettre d’éveiller la conscience collective dans le sens de son
adhésion à l’office du juge. Cet état des choses permettra à la Chambre administrative de
cerner plus facilement les aspirations des justiciables et d’en tenir compte dans les grandes
orientations qu’elle donnera à sa jurisprudence. De plus, on pourra s’attendre en retour à la

1
Voir François GAZIER, « Le ch œur à deu x voix de la doctrine et de la jurisprudence », EDCE 1956, p. 743.
 26

contribution de l’opinion publique à l’amélioration du contentieux administratif, et à

l’exécution des arrêts. La crédibilité de la Chambre administrative en sera renforcée. Une
confiance en la justice administrative comme on le note jusqu’à présent vis-à-vis de la justice
constitutionnelle est donc recherchée. Alors, le droit administratif béninois deviendrait un
chœur à quatre voix : du requérant, de la jurisprudence, de la doctrine et de la loi.
Enfin, l’office du juge devrait pouvoir tendre vers des hauteurs et s’y maintenir
corrélativement aux trois résultats fondamentaux du contentieux administratif : la protection
des administrés, la sauvegarde de l’intérêt général et la régulation des services publics. Il
conviendra de tendre en pratique, chaque jour, un peu plus, vers la construction d’un Etat de
droit au Bénin. Peut-être, c’est d’une révolution que ce pays a besoin en droit administratif. Il
ne reste alors qu’à regretter que jusque- là, la complicité tant décrite par le Doyen VEDEL, de
la jurisprudence et de la doctrine contre le législateur, ne se réalise pas encore dans le pays
des Amazones 1 ; il y a très peu d’auteurs qui écrivent sur le droit administratif béninois.

B/ L’intérêt théorique

Il vient d’être rappelé que la doctrine a un rôle important à jouer dans l’élabora tion du
droit administratif. De ce fait, on s’attendait à une production doctrinale abondante
relativement au contentieux administratif au Bénin. Cependant, il est curieux de constater que
la revue de littérature fait état d’une doctrine quasi inexistante. Il est toutefois possible d’en
faire une classification bipartite.
Premièrement, il y a des écrits qui ont non seulement subi l’usure du temps, mais ils
n’embrassent pas non plus le contentieux administratif dans son ensemble. En effet, ils
portent la marque du PRPB. 2 En outre, ils se limitent au recours pour excès de pouvoir. C’est
dire que depuis 1960 jusqu’à l’ère de la révolution, et même jusqu’à nos jours, jamais, une

1
C’est un surnom des femmes guerrières du Dahomey.
2
Vo ir Samson DOSSOUM ON, Fonctions du contrôle juridictionnel de l’Administration dans les pays en voie de
développement (cas des pays francophones d’Afrique noire), op.cit.
Vo ir Samson DOSSOUM ON, « Réflexions sur le contrôle juridictionnel de l’Admin istration dans les pays en
voie de développement d’Afrique noire francophone », RBSJA ju in 1985, n°5, pp. 23-38.
Vo ir Samson DOSSOUM ON, «Le juge administratif : un cheval de troie dans l’enceinte admin istrative ? »
RBSJA, décembre 1888, n°11, pp. 36-43.
Voir Théodore HOLO, « Le contrôle de la légalité et la protection des admin istrés au Bénin », RBSJA, juin
1985, n°5, pp. 1-22.
Vo ir Théodore HOLO, « Contribution à l’étude des Chambres admin istratives : cas de la Chambre
administrative de la Cour populaire centrale du Bénin », in Les Cours suprêmes en Afrique, la jurisprudence
administrative, Paris, Econo mica, octobre 1988, To me III, pp.13-30.
Vo ir Théodore HOLO, « Le concept d’Etat à orientation socialiste », RBSJA, décembre 1988, n°11, pp. 1-13.
 27

recherche n’a été en tant que telle consacrée au contentieux de pleine juridictio n au Bénin 1 .
Pour cette raison, la revue de littérature devrait être à la fois renouvelée et dynamisée. La
présente étude est donc opportune.
Deuxièmement, l’apport de la doctrine qui est actuel paraît partiel à un double titre.
D’une part, on note une portée informative notoire au regard de certaines productions,
ce qui est un atout. 2 Néanmoins, ce sont des écrits qui sont incomplets. La plupart des cas, il y
a un défaut d’analyses discursives, critiques et constructives. Par conséquent, la portée des
décisions rendues par la Chambre administrative n’est pas suffisamment révélée. 3
D’autre part, la doctrine présente un caractère inédit. Il faut reconnaître que l’on ne
peut que s’en féliciter. Pour la première fois depuis 1960, un arrêt de la Chambre
administrative du Bénin a été annoté 4 . En revanche, il convient d’observer que le caractère
original de la théorie de l’inexistence juridique dont l’auteur a traité en rapport avec la
jurisprudence est discutable. 5 En outre, il est évident qu’un article ne peut qu’avoir un
caractère thématique. Pour ce faire, l’apport de M. Etienne AHOUANKA au renforcement de
la doctrine béninoise n’ôte pas aux observations qu’effectue le présent travail, le caractère
incomplet de la revue de littérature que l’étude dénonce.
C’est dire qu’en somme, la doctrine est émiettée, fragmentée. Par conséquent, il est
nécessaire qu’il y ait, pour la première fois de l’histoire du Bénin, de 1959 à nos jours, un
travail d’ensemble sur le contentieux administratif, tant le droit admin istratif de cet Etat a
besoin d’être connu de l’intérieur comme de l’extérieur. De ce point de vue, le caractère
transversal du sujet est incontestablement un atout. Il permettra à d’autres chercheurs d’en

1
C’est dire qu’en procédant par euphémis me, et à un degré divers, la réflexion s’approprie les propos du
Professeur BRETON. Ce dern ier reconnaît que « L’étude sera originale sur le plan de la recherche théorique,
car peu de travaux ont été jusqu’à présent consacrés à cette question à une telle échelle ». (Jean-Marie
BRETON, Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des contrôles administratifs et
financiers dans les pays en voie de développement, op.cit., p.30).
2
Vo ir Samson DOSSOUM ON, « L’Ad min istration, « le pot de fer » aux pieds d’argile ? » RBSJA, Juin 1990,
n° 14, pp. 35-40.
Vo ir Samson DOSSOUM ON, « Simple propos sur le contentieux ad min istratif », Bulletin de Droit et
d’Information, Cour suprême Bénin, 1997, n° 002, pp. -4-11.
Vo ir Samson DOSSOUM ON, « Les recours contentieux », in Bulletin de Droit et d’Information, Cour suprême
Bénin, 2004, N°21 et 22, pp. 39-46.
3
Voir Samson DOSSOUM ON, « Juge ad ministratif et normes de référence», Bulletin de Droit et d’Information,
Cour suprême Bén in, 1999, n°10, pp. 12-23.
Vo ir Samson DOSSOUM ON, Cours de Droit administratif. Contentieux administratif au Bénin, UAC, 2007,
85p.
Samson DOSSOUM ON, Contentieux administratif au Bénin et au Togo (version professionnelle) , Cotonou, IPI,
2010, 150 p.
4
Voir Et ienne AHOUANKA, « L’intérêt de la reprise de la théorie de l’inexis tence en droit admin istratif
béninois : à propos de l’arrêt BA LLE Janvier », RBSJA 2007, n° 19, pp.9-41 ; (voir N° 004/CA du 17. février
2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp. 346-356).
5
Voir infra, pp. 141 et s.
 28

approfondir chaque aspect particulier. Le droit administratif béninois ne pourra que s’enrichir.
Aussi le caractère horizontal du sujet ne se conçoit-il pas en dehors de ce qu’on pourrait se
permettre de qualifier comme étant le nerf du droit : l’approche méthodologique.

IV/ La méthodologie

La méthodologie est inductive. En effet, l’étude porte sur le contentieux administratif.

Pour ce faire, sans perdre de vue la référence que constitue le droit administratif français, il
est toutefois nécessaire de rester collé à la réalité, c’est-à-dire de prendre appui sur les arrêts
étudiés. Du coup, comme le suggérait le Professeur SY, il s’agira de partir « quelques fois des
solutions du juge si elles sont suffisamment élaborées, et de les éclairer par la théorie du
droit administratif français ».1 Le Professeur Paul LEWALE note que lorsqu’on part « de la
réalité pour tenter de disserter les traits du régime administratif, la méthode devient
inductive ».2
Il en découle que l’approche inductive a un autre atout majeur. Elle ne permet pas
seulement de se fonder sur des faits concrets. Elle enseigne que la grandeur du système
béninois consistera, une fois imprégné de la théorie du droit administratif français, à se
renvoyer à lui- même. Il ne sera pas en tant que tel question de considérer le droit administratif
français comme un modèle. Au contraire, les décisions du Conseil d’Etat français doivent être
adaptées, au besoin, au contexte béninois. On se souvient du fameux conseil de Jacques
AUDIBERTI : « Fréquente les routes qui partent de toi »3 , ou encore de la recommandation
de André GIDE à la fin de son ouvrage : « Nathanaël, à présent jette mon livre ; dis-toi bien
que ce n’est là, qu’une des milles postures en face de la vie. » 4 On retrouve la même
exhortation avec ce préfacier qui préconise : « C’est de la connaissance des systèmes de
contrôle pratiqués en Afrique que les réformateurs africains ont besoin, non pas des
techniques élaborées et mises en place avec plus ou moins de succès dans les grands pays
industriels. » 5

1
Voir Demba SY, Droit administratif, Dakar, UCAD-CREDILA, 2009, pp. 6-7. La réflexion proposée est
transposable au Bénin.
2
Voir Paul LEWALE, Droit administratif. Sy llab i- Résumé, Steve Troupin, 2004, p. 43.
3
Voir Jacques AUDIBERTI, « Chant de dragon ». Des tonnes de semences. Toujours. La nouvelle origine,
Paris, Gallimard, 1981, p. 61.
4
André GIDE, Les nourritures terrestres (1897) suivi de Les nouvelles nourritures (1935 ), Paris, Gallimard,
1917-1936, p. 169.
5
Voir Jean-Marie BRETON, Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des
contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de développement, op.cit., Préface de Pau l-Marie
GA UDEM ET, p. II.
Toutefois, ces observations du Professeur Mimoun YACHOU ne sont pas perdues de vue : « Dans les pays
totalement ou partiellement francophones, (autrefois sous domination politique française), on constate que le
 29

Ainsi, il apparaît que tout en gardant présent à l’esprit les merveilles du droit
administratif français, la réflexion entend seulement s’y fonder pour mener des explorations
tendant à mettre en relief les éléments d’originalité du droit administratif béninois chaque fois
que cela paraît nécessaire. Dans cette perspective, il s’est présenté des occasions où l’on a
éprouvé le besoin d’élargir les catégories juridiques françaises. C’est le cas par exemple du
recours administratif préalable. En dehors du recours hiérarchique ou gracieux, l’on a à faire à
un recours administratif préalable mixte ou dérivé 1 qui est typiquement béninois. Egalement,
il est arrivé que l’on ait suggéré de nouvelles catégories juridiques. A titre indicatif, il en est
ainsi de ce que l’on s’est proposé de qualifier comme étant une fraude à la procédure
administrative contentieuse juridictionnelle 2 etc. Ce serait donc une erreur grave que de
vouloir étudier le contentieux administratif au Bénin sans se demander à chaque pause si l’on
est assez attentif à ses spécificités par rapport au système français ou d’autres pays africains.
De ce fait, on a renforcé la démarche inductive par l’analyse substantielle qui en est un
corollaire. Celle-ci s’appuie sur les faits pour tenter de les localiser dans les catégories
juridiques, à défaut de pouvoir se servir de celles qui existaient. 3
Il est donc indubitable que c’est sur le fondement de cette méthode inductive à laquelle
l’analyse substantielle est associée par moments, que l’inefficacité du contentieux
administratif au Bénin sera démontrée. Et puisqu’il s’agit d’une inefficacité de l’office de la
Chambre administrative dans son ensemble, le travail embrassera par conséquent, l’objet de

droit administratif est « jeune.» » (Voir « Le juge, la loi et les droits fondamentaux dans l’espace francophone
ou le mirage du pédantisme politique au Maroc ? » In Etienne PICARD (d ir), Le juge de l’administration et les
droits fondamentaux dans l’espace francophone, op.cit., p.142.
Ainsi, il apparaît que l’exigence qui consiste à faire ressortir les éléments d’originalité du droit admin istratif
béninois sera appréciée avec beaucoup de souplesses, mais non pas avec une précipitation ou témérité
scientifique. Il s’agira alors de savoir proportion gardée, d’opérer une révolution qui ne sera pas violente, mais
prudente de préférence, c’est-à-dire par couches successives, comme le Bénin en a donné la preuve à l’occasion
de la Conférence de février 1990.
Aussi, l’universalisation et la garantie des droits de l’homme qui préoccupent de plus en plus les Etats et les
organisations internationales permet-elle de s’apercevoir que les hommes aspirent à un bien -être qui tend à être
plus empreint de nuances que de dissemblances. Il en sera grandement tenu compte dans la recherche des
caractéristiques du droit administratif bénino is ou de so n apport à l’élaboration d’un droit ad ministratif africain
ou humain. De ce fait, la déclaration effectuée par le Professeur Alain PLANTEY sera d’une utilité certaine :
« Le juge national doit à la fois tenir compte de la situation historique, géographique et culturelle de son Etat et
rechercher à faire évoluer son droit en direction de concepts progressistes et internationalement acceptés ou
proclamés. » (Voir « Débats sur les normes internationales », ibidem, p. 54.
Il reste peut-être à ajouter qu’il n’est pas exclu que certaines situations historiques, culturelles et géographiques
d’inspiration du juge national, ou béninois dans le cas d’espèce, devraient être aussi à l’origine de concepts
progressistes et internationaux qui, de ce fait , auront une source diversifiée.
1
Voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS , Rec. Cour sup. Bén in,
pp.218-225. (Pour plus de précisions, voir infra, pp. 82-83).
2
Voir infra, pp. 97 et 248 et s, puis p. 259.
3
Voir Laurence BOY et Antoine PIROVANO, « Les ambiguïtés du droit économique. Eléments d’u ne
méthodologie» , Procès 1981, pp. 7-36.
 30

l’étude tel qu’il a été précédemment défini. 1 Pour rappel, il s’agira en effet de tenir compte à
la fois du contentieux de l’excès de pouvoir et du contentieux de pleine juridiction.
Pour cette raison, le plan sera agencé d’une manière bipartite. Mieux, l’importance
numérique des arrêts 2 qui sont repérés de 1994 à 2000 3 et de 2001 à 2007 notamment, 4 et
l’apport tout autant pratique que théorique de l’office du juge recommandent d’étudier le
contrôle de légalité avant d’approfondir l’engagement de la responsabilité de l’administration.
C’est pourquoi l’analyse de l’un précèdera l’examen de l’autre. Sur la base d’un constat
d’échec qu’il est donc nécessaire de nuancer, le développement des différentes idées
s’effectuera autour des deux parties.
Première partie : Le contentieux de l’excès de pouvoir
Deuxième partie : Le contentieux de pleine juridiction.

1
Voir supra, p. 11.
2
479 sur les 573 arrêts étudiés, soit 83, 60%, t raitent du recours pour excès de pouvoir. En procédant par
soustraction, 94 arrêts, à savoir 16,40 % sont consacrés au plein contentieux.
3
La raison de la non publication des autres arrêts de 1990 à 1993 a été avancée par le Professeur Noël
GBA GUIDI. Ce dern ier était au mo ment de la publication, le Directeur de Documentation et d’Etudes (DDE)
de la Cour suprême. Il a expliqué que le financement a été accordé par l’Union européenne pour sept ans.
4
Les autres arrêts, notamment de 2001 à 2007 ont été repérés sur le site web des Hautes Juridictions
francophones d’Afrique : www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) . Mais, cela ne doit pas faire illusion. En
effet, il convient de rappeler que jusqu’au début de l’année 2010, l’accès au site est réservé aux privilégiés ou à
ceux qu i en sont initiés. L’init iation s’effectue au moyen de trois rituels. D’abord, il faudra se faire délivrer un
passeport : le code d’accès au site. Ensuite, le bénéficiaire doit faire valider son mot de passe. Enfin, ce dern ier
doit prêter le serment qu’il fera un usage personnel des arrêts.
Le Sénégal va -t-il encore se fier à ce principe d’une gestion parcimonieuse de décisions juridict ionnelles qui
sont pourtant intervenues au nom des peuples concernés, alors qu’avant le fonctionnement du site visé, et à
compter de 2001, les chercheurs de ce pays arrivaient à publier certaines des décisions relatives à la justice
administrative ? (Vo ir par exemple Demba SY (d ir), Répertoire de jurisprudence : droit administratif (Recueil
des arrêts du Conseil d’Etat 1993-1994-1995-), 268 p. Il en est de même du Burkina Faso (voir infra, p.490). Ne
peuvent-ils pas, les chercheurs béninois, suivre l’exemp le de leurs ho mologues sénégalais et burkinabé ?
Aussi, faudra-t-il noter que la publicat ion sur le site en cause ne paraît pas régu lière. Au même mo ment, la
photocopie obligatoire sur place des arrêts s’effectue au prix de 1500 f cfa la minute à la Cour suprême du Bénin.
Par ailleurs, en raison du contentieux des élections municipales de 2008, il n’y a pas eu d’arrêts en 2008 et 2009
dans les domaines embrassés par le travail. Ceu x de 2010-2011 paraissent insignifiants. On a pu en avoir qu’un
nombre négligeable.
 31

PREMIERE PARTIE
LE CONTENTIEUX DE L’EXCES DE POUVOIR
 32

Selon les propos d’un artiste, « «il appartient aux hommes de fixer le droit par la loi,
de le faire accepter par la raison, et d’obéir à ces deux puissances, la loi étant leur reine et la
raison leur guide » 1 : cette réflexion de l’orateur antique LYSIAS, qui s’applique parfaitement
à la démarche du juge à l’égard de la raison d’être de l’acte administratif, est à l’origine de
cette étude ».2 Autrement dit, le caractère unilatéral de l’acte administratif qui en fait une
prérogative de puissance publique par excellence ne doit pas conduire à l’asservissement du
justiciable, et il revient au juge d’y veiller particulièrement.
Il en résulte que l’histoire des sociétés contemporaines est au fond, celle de la
soumission de l’administration à la règle de droit. Le recours pour excès de pouvoir consacre
donc avant tout une coïncidence entre le devenir de l’Etat et le destin des hommes. Ainsi
s’explique-t-il qu’une place prépondérante est accordée « au recours qui est ouvert même
sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d’assurer le respect de la
légalité »3 . A juste titre, Edouard LAFERRIERE le qualifie comme étant un procès fait à un
acte, mais non pas à une partie. 4 Alors qu’il démontrait que le contrôle de la légalité s’effectue
au moyen du contentieux de l’excès de pouvoir qui regroupe les recours pour excès de
pouvoir, en déclaration d’inexistence et en interprétation, le Professeur René CHAPUS a
développé par la même occasion que les décisions d’annulation ont un caractère erga omnes 5 .
Le recours pour excès de pouvoir est donc un « instrument mis à la portée de tous pour la
défense de la légalité méconnue ». 6 L’étude y sera essentiellement consacré. Le recours en
déclaration d’inexistence ne sera donc étudié que très sommairement. Il n’y a pas un nombre
important de décisions qui en traitent. 7
Et puisque que dans le domaine du contentieux administratif la procédure occupe une
place primordiale, 8 l’inadéquation qui caractérise la vérification des règles la régissant (titre
II) sera étudiée avant l’examen insuffisant des recours au fond (titre II).

1
Voir LYSIAS, « Oraison funèbre, § 19, I »I (trad. De J. de ROMILLY, in La loi dans la pensée grecque, Paris,
édit. Les belles lettres, 1971, p. 173), cité par Stavroula KTISTAKI, L’évolution du contrôle juridictionnel des
motifs de l’acte administratif, Paris, LGDJ, Coll. Bibliothèque de droit public To me 162, 1991, p. 1, Préface de
Gérard TIMSIT.
2
Ibidem.
3
Voir CE 17 février 1950, M inistre de l’Agricu lture c/ Dame LAMOTE, GAJA, 17e éd it., 2009, pp. 406-407
4
Vo ir Edouard LAFERRIERE, Traité de la juridiction administrative, Paris, Berger-Lev rault, 2e édit. T. II,
1896, p.561.
5
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, Coll. Do mat Dro it public, 13e
édit., 2008, p.226 et s.
6
Voir PICHAT, Conclusions sous CE 8 mars 1912, LA FA GE, rapporté par René CHAPUS, ibidem, p.141
7
Le recours en interprétation ne sera pas abordé ; il n’existe pratiquement pas de décision qui s’y rapporte.
8
Voir supra, pp. 1 et 22.
 33

TITRE I : UNE APPLICATION INADEQUATE DES REGLES DE

PROCEDURE

Mis à part que l’article 65 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 renseigne sur les
caractères écrit et inquisitorial de la procédure, il permet en l’occurrence de subdiviser celle-
ci en deux grandes étapes 1 : la réunion des conditions d’accès à la Chambre administrative qui
font l’objet d’une définition rigoureuse (chapitre I) et « l’instruction, sorte d’enquête menée
par le juge en vue d’éclairer la solution à donner au litige » 2 qui paraît superficielle (chapitre
II) dans l’ensemble. Les résultats escomptés qui consistent en la saisine du juge par un grand
nombre de justiciables dont les recours devraient être approfondis en vue de leur protection
contre la puissance publique ne sont donc pas atteints en dernière analyse. Mais puisque le
recours doit être adressé au juge avant qu’il ne l’instruise, les conditions de saisine seront
étudiées avant l’instruction.

1
La disposition relative à la procédure figure à l’article 29 de la lo i n° 2004-20 du 17 août 2007 portant règles de
procédures applicables devant les format ions juridict ionnelles de la Cour suprême.
2
Voir Jacqueline M ORA ND-DEVILLER, Cours de droit administratif, Paris, Montchrestien, 11e édit, 2009,
p.752.
 34

CHAPITRE I : UNE DEFINITION RIGOUREUSE DES CONDITIONS D’ACCES

AU JUGE

A la lecture des articles 64 à 81 1 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 on est en

droit de répartir les conditions de saisine du juge en deux grandes catégories. Certaines sont
liées à la recevabilité du recours (section I). Leur application ne donne pas satisfaction dans
l’ensemble. Les autres peuvent être aussi classées parmi les conditions de recevabilité. Mais
la Chambre administrative sanctionne leur non respect par la déchéance. A la différence des
premières, elles sont suceptibles de régularisation. Elles se rapportent aux formalités
d’introduction de la requête. Le contrôle qu’effectue le juge dans ce dernier cas est quelque
peu sélectif (section II). C’est dire que par le passé, la rareté des recours était un obstacle au
développement du contentieux administratif. Mais aujourd’hui qu’il y a un accroissement des
requêtes, le juge ne réussit pas encore à encourager cette augmentation. La masse des requêtes
qui sont rejetées comme irrecevables ou pour un motif de déchéance paraît trop élevée.

SECTION I : UNE MISE EN APPLICATION LIMITATVE DES CONDITIONS

DE RECEVABILITE

D’une manière détaillée, les questions touchant à la compétence et à la nature de l’acte

attaqué pourraient être séparément étudiées. Mais au fond, il ne se pose pas pour autant des
questions de compétence aux justiciables. Pour cette raison, ce n’est que l’extension
maladroite de l’acte faisant grief (paragraphe I) qui retiendra essentiellement l’attention.
Viendront par la suite, les conditions de recevabilité qui s’articulent autour du requérant
(paragraphe II) et du délai de recours contentieux (paragraphe III). Le contrôle est relatif dans
le premier cas tandis qu’il est douteux dans le second cas. Par conséquent, les tâtonnements
du juge l’amènent à réduire le nombre des recours qui devraient être examinés au fond.

Paragraphe I : La définition de l’acte administratif faisant grief

L’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 énonce en son article 31 alinéa1-1 que

« relèvent du contentieux administratif, les décisions des autorités administratives ».2 Ainsi, il
est indéniable que les critères organique et matériel (A) retenus par le législateur et qui
confèrent une définition négative à l’acte faisant grief sont de nature à le restreindre.

1
Au regard de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007, c’est le chapitre II du titre p remier (articles 28 à 39) qui est
consacré à la procédure particu lière suivie devant la Chambre ad ministrative.
2
Dans le cadre de la réforme, c’est l’article 35 alinéa 2 de la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant
organisation, attributions et fonctionnement de la Cour suprême qui traite de la décision ad ministrative.
 35

Toutefois, le juge fait de la définition législative une interprétation qui lui permet d’élargir le
champ du contentieux administratif. Il s’en tient à un critère fonctionnel qui prend en compte
les effets de l’acte à contrôler sur la situation juridique du plaignant. Mais l’extension
qu’effectue la haute instance de l’acte faisant grief paraît par ailleurs excessive (B).

A/ La définition organico-matérielle du législateur

Il est nécessaire de faire une précision préliminaire. Certes, les développements

portent sur un aspect de la recevabilité. Mais il s’agit d’un aspect qui est intimement lié à la
question de la compétence du juge. Il est ici fait allusion aux critères organique et matériel de
l’acte administratif. Les deux critères posent respectivement en rapport avec un acte
administratif, des problèmes (délicats) de compétence et de recevabilité qu’il convient de
mettre en exergue afin d’éviter d’éventuelles confusions. Du moins, une pareille démarche
permet de mieux exposer l’idée de recevabilité qui préoccupe notamment pour l’instant.
En termes de compétence, il ne peut être, en principe, déféré au juge qu’une décision,
en l’occurrence une décision administrative. Dans le cas contraire, le recours sera rejeté pour
un motif d’incompétence.
Mais, de quel type de décision administrative devra-t-il s’agir ? C’est à ce moment
qu’entre en jeu la nature de l’acte attaqué ; il doit être une mesure administrative qui fait grief.
A cette étape de la procédure, l’on est en présence d’une question de recevabilité, mais non
plus de compétence.
Pour plus de détails, au regard du critère organique, les autorités administratives sont
les seules concernées. C’est pourquoi il a été annoncé que la compétence du juge se limite aux
décisions administratives. Les actes législatifs et parlementaires ne sont pas pris en compte. 1
Il en est de même des actes juridictionnels, ce qui a fait que le juge a déclaré irrecevable
un recours en interprétation exercé contre l’une de ses propres décisions. 2 Il ne peut non plus
contrôler un acte de gouvernement. D’ailleurs, il n’a pas été saisi à propos d’acte de
gouvernement. Ce n’est que d’une manière fortuite qu’il a eu à aborder le sujet. 3 En outre,
l’autorité dont l’acte va être contrôlé ne doit pas être une autorité privée. Le juge n’a pas été

1
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif général, Tome 2, op.cit., p.481.
2
Voir N° 194/CA du 8 décembre 2005, MSP c/ Kamaldine MOUTAÏROU, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
3
Vo ir N° 2/ CA du 4 mai 1995, Théodore GBETI c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. Cour sup. Bénin, pp : 80-87.
Mais il faudrait que le juge reconnaisse que même les actes de gouvernement se rétrécissent de plus en plus.
(Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., p.9).
 36

saisi d’un acte émanant d’une autorité privée. De même, il ne doit pas s’agir d’une autorité
internationale. 1
Néanmoins, il est nécessaire de retenir, et c’est là une autre portée de la question de la
compétence, que si les pouvoirs publics autres qu’administratifs prennent, dans leurs rapports
avec les agents publics ou les administrés d’une manière générale, des décisions qui causent
du tort à ceux-ci, le contentieux administratif y sera étendu 2 . Donc, seuls les actes juridiques
des autorités privées et internationales sont systématiquement exclus de la compétence de la
Chambre administrative. 3 C’est en fonction de la possibilité dont disposent les justiciables de
déférer au juge, au besoin, un acte juridique qui émane d’autres pouvoirs publics nationaux
qui ne sont pas administratifs, que la limitation de la compétence de la Haute Juridiction aux
décisions des autorités administratives doit être perçue comme une règle qui n’est pas
absolue. Mais en quoi consistent les décisions des autorités publiques non administratives
dont le juge de l’administration peut être saisi ?
La réponse à la question qui précède interpelle le critère matériel. Avant d’examiner
la question de recevabilité proprement dite, le juge se sert de ce critère pour déterminer au
préalable, les décisions types des autres pouvoirs publics nationaux autres qu’administratifs,
auxquelles s’étend sa compétence. Ainsi, lorsqu’un recours contentieux ne portera pas sur un
acte que la présente étude qualifie de décision type en ce qu’elle sera identifiable à une
décision administrative, la haute instence se déclarera incompétente.
De même, en parlant de décisions administratives, le législateur fait allusion aux actes
administratifs unilatéraux au sens strict du terme. Ces actes sont en principe censés être les
seules mesures administratives qui peuvent causer du tort au requérant. Du moins, c’est une
autre manière de noter l’importance du critère matériel à l’étape de la détermination de la
compétence du juge. Il convient d’éclaircir le raisonnement à un double titre.
Premièrement, comme on ne cesse de le mentionner, le législateur ne parle que des
décisions. Et, ne sont visées que les décisions prises par l’Administration dans l’exercice

1
Voir N° 50 /CA 8 juillet 2004, Félicien Sourou OGOUDIKPE c/ASECNA, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) . Le recours a été rejeté pour défaut de consignation. Mais, le juge aura été scientifiquement
maladroit s’il se déclarait compétent à connaître des décisions de ladite organisation.
Dans l’affaire N°105/CA du 17 octobre 2004, Pierre Claver TOKPLO c/ASECNA,www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008), la Chambre ad ministrative s’est déclarée incompétente au motif que l’acte c ontesté porte sur un
contrat privé. Mais, elle doit plutôt comprendre qu’elle est carrément incompétente au regard de l’ordonnance
21/PR du 26 avril 1966 à connaître des actes émanant d’une organisation internationale.
2
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, op.cit., pp. 646-647.
Ces auteurs se sont fondés sur CE, 5 mars 1999, Président de l’Assemblée nationale, RFDA, 1999, p. 333, concl.
C. BERGEA L ; GAJA 17e édit., 2009, pp. 747 et s.
3
C’est pour cette raison que l’arrêt MSP (min istre de la Santé publique) a été vivement critiqué en fonction de
son contexte (voir infra, pp. 230 et s.)
 37

d’une prérogative de puissance publique ou d’une gestion publique. C’est ce que sous-entend
l’arrêt VIADENOU 1 . Dans cet arrêt, le ministre du Commerce, de l’Artisanat et du Tourisme
a annulé un contrat de droit privé liant un agent à la Chambre du Commerce et d’Industrie du
Bénin (CCIB). Le juge de l’administration en est saisi. Statuant sur le dossier, il a précisé que
si la décision portant rupture du contrat était prise par la CCIB, la Chambre administrative ne
pourra pas être compétente pour en connaître. La haute instance n’a donc pu siéger qu’en
vertu de ce que la décision par laquelle le ministre s’est substitué au président de la CCIB est
entachée d’un vice d’incompétence au regard des relations de tutelle qui existent entre le
ministère et la CCIB. En d’autres termes, si c’était la CCIB qui avait pris la mesure portant
rupture du contrat, le juge de l’administration allait décliner sa compétence. Il sera question à
ce moment d’une décision relative à une gestion de type privé.
En revanche, il a reconnu sa compétence pour contrôler l’acte par lequel l’Office des
Postes et Télécommunication a révoqué un de ses agents relevant de la fonction publique 2 . De
ce point de vue, la démarche de la Chambre administrative est comparable à celle de son
homologue français. Celui-ci définit la décision administrative comme étant celle qui est prise
par une autorité administrative ou un organisme privé « dans l’exercice d’une prérogative de
puissance publique » 3 , ou « au moyen de prérogatives de puissance publique ». 4
Deuxièmement, le législateur exclut les actes d’administration de la compétence du
juge. Ce sont des « mesures simplement indicatives par lesquelles l’Administration fait
connaître son opinion ou annonce un projet »5 . De telles mesures administratives désignent
les actes unilatéraux qui n’ont pas un caractère décisoire. 6 C’est le sens qu’il importe de
donner formellement aux observations du Professeur Pierre DEVOLVE. Ce dernier a
démontré que parmi les actes unilatéraux de l’administration, « il y a ceux qui font grief : ce
sont les actes administratifs ».7

1
Voir N° 34/ CA du 08 août 2002, Agossou Noël VIADEN OU c/ Ministre du Commerce, de l'Artisanat et du
Tourisme, www.juricaf.o rg (consulté le 18 ju illet 2008).
2
Voir N° 051/ CA 13 décemb re 2001, Daniel ALI c/ O. P. T, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
Vo ir TC 18 octobre 1999, Préfet de la Région d’Ile-de-France, AJDA 1999, p. 1029, JCP n° 10413, concl.
SCWARTZ.
4
Vo ir TC 25 mars 1983, cons. RAPHANEL et Ep. DUMANCHIN, deu x arrêts, RDP 1983, p. 1629, note Jean-
Marie AUBY.
5
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, Paris, op.cit., pp.
650-651.
6
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 244 L’auteur cite par exemp le les actes indicatifs ou
préparatoires comme les avis consultatifs, les vœux, projets, rapports, livres blancs, actes à valeur simplement
indicative, actes portant transmission de dossier, actes types . Il a complété cette liste par les circulaires purement
interprétatives et les instructions ou directives.
7
Voir Pierre DEVOLVE, L’Acte administratif unilatéral, Paris, Sirey, Co ll. Droit public, 1983, n°56 cité par
René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 2, op.cit, p.491 ; CE 23 janvier 1970, Ministre d’Etat chargé
des Affaires sociales c/ AMOROS et autres, RDP 1970, p. 103.
 38

Il en résulte que les actes administratifs sont les mesures administratives dont traite le
législateur en rapport avec la compétence du juge de l’administration. Si l’on ajoute aux
mesures administratives requises les décisions similaires des pouvoirs publics qui ne sont pas
administratifs, on parviendrait à délimiter en pratique, le périmètre de la compétence de la
Chambre administrative. Ainsi d’après le Parlement, les actes d’administration au nombre
desquels l’acte comminatoire etc. ne sont pas contestables devant le juge.
Aussi, la Chambre administrative a-t-elle dénié à une plaignante le droit d’attaquer un
acte qui, implicitement, est une mesure d’organisation du service public ; ce sont les mesures
dont le caractère décisoire est si insignifiant qu’en principe, ils ne peuvent préjudicier aux
agents ou aux administrés. 1 En effet, Dame Florentine BOCOKPE a été affectée par le
ministre en charge de la Santé publique, sur proposition du Directeur du Centre départemental
hospitalier de l’Ouémé. La requérante lit à travers son affectation, une sanction déguisée du
fait qu’elle ne s’entend pas avec ses supérieurs hiérarchiques. Mais le ministre de la Santé
publique a rejeté les allégations de la plaigante. Celui-ci a soutenu que « l’objectif poursuivi
est de redéployer le personnel au sein de la Direction du Centre hospitalier départemental de
l’Ouémé ». 2
Implicitement, il résulte de l’arrêt que l’affectation dont la requérante a fait l’objet est
une mesure d’organisation du service public. En tant que telle, la Chambre administrative
devrait apporter la précision que l’acte portant affectation ne saurait donner lieu à un recours
contentieux. Il n’est pas de nature à porter grief. Sur cette base, le juge devrait rappeler au
préalable que le recours était normalement destiné au « rejet comme irrecevable »3 avant d’y
statuer. Pour n’avoir pas pris cette précaution, l’arrêt s’en trouve exposé à trois critiques.
D’abord, c’est à croire que les mesures d’organisation d’un service public sont contestables
par nature, c’est-à-dire qu’elles sont des actes administratifs au sens où l’entend le Professeur
DEVOLVE, à savoir « d’actes faisant grief ». 4 Or, puisque c’est une mesure d’organisation
du service public, l’acte émis par le ministre de la Santé publique est un acte unilatéral certes,
mais il n’est pas un acte pouvant faire grief. Ensuite, à partir du moment où le juge a tranché
l’affaire au fond alors qu’il n’était pas tenu de le faire, il devrait saisir l’occasion et
approfondir la fonction pédagogique qu’il entreprenait ainsi d’assurer. De ce fait, on
1
Mis à part es mesures d’organisation du service public, on peut citer les règlements intérieurs etc. (Voir
Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, Paris, op.cit., pp. 650-651).
2
Voir N° 011/ CA du 05 avril 2001, Florentine BOCOKPE c/ Ministre de la Santé, www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008) .
3
Voir Rémi ROUQUETTE, Petit traité du procès administratif, Paris, éd it. Dallo z, 2010, p. 121 ; Didier
TRUCHET, Droit administratif, op.cit., p. 130 ; René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit.,
p.379.
4
Voir l’article précité du Professeur Pierre DEVOLVE.
 39

s’attendait à ce qu’il explique aussi à la plaignante qui n’est pas restée sans apostropher le
Directeur du Centre hospitalier départemental, que la proposition faite par ce dernier est un
acte d’administration, donc non susceptible d’une contestation devant le juge. Enfin, étant
donné que la Chambre administrative a accueilli le recours sans avoir fourni une explication
complémentaire, il en résulte que la démarche de la haute instance est inopportune. Il semble
que selon le juge, il serait tenu de trancher le recours au fond, mais pas d’adopter une attitude
didactique, ce qui a nui à la prospérité de ladite jurisprudence.
En somme, aussi bien l’acte portant affectation qui est une mesure d’organisation du
service public que la proposition dont il est issu qui est une mesure préparatoire 1 , sont tous
deux des actes d’administration. En tant que tels, ils ne peuvent pas êtres déférés au juge. Le
critère matériel les exclut de la compétence de la Haute Juridiction.
Et, lorsqu’on se fonde sur ce même critère (matériel), l’on parvient à opérer une
distinction entre la décision administrative ou la question de compétence et l’acte faisant grief
qui traite pour sa part de la recevabilité. Autrement dit, après avoir défini les contours de la
question de la compétence sur la base d’un critère organico- matériel, ce dernier critère
permettra à lui seul au juge, mais en combinaison avec un critère fonctionnel, de poursuivre la
réflexion en liaison avec la question de recevabilité. Entre à ce moment en jeu, la nature
inoffensif ou nuisible de l’acte administratif concerné. Pour en donner une illustration, le
Professeur DEVOLVE a par ailleurs apporté une précision à sa pensée : « Parmi les actes
administratifs, il y a ceux qui modifient l’ordonnancement juridique ; ce sont les décisions
exécutoires au sens de la jurisprudence AMOROS ». 2 Il en découle que les autres actes
administratifs qui ne modifient pas l’ordonnnancement juridique so nt ceux qui sont qualifiés
d’actes faisant grief. En raison de leurs effets négatifs, ils affectent la situation juridique des
requérants. De ce fait, ils permettent d’analyser la recevabilité d’un recours introduit auprès
de la Chambre administrative.

1
Une circulaire dispose par exemp le : « J’ai chargé le comité des secrétaires généraux de procéder à une
analyse approfondie de propositions pour permettre, dans un premier temps, d’en sélectionner un certain
nombre à mettre en œuvre à titre expérimental. Des préfets seront auditionnés pour présenter dans le délai leur
projet.» Le Conseil d’Etat y voit un acte préparatoire, à savoir un acte qui ne peut pas faire l’objet d’un recours
pour excès de pouvoir (Voir CE 15 novembre 2006, Section syndicale des architectes et urbanistes de l’Etat et
des architectes des Bâtiments de France, n° 285694, rapporté par BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard
POUJADE, Les grands arrêts du contentieux administratif, Paris, édit. Dalloz, Coll. Grands Arrêts, 2e éd it.,
2009, pp. 627-628).
2
Voir Pierre DEVOLVE, L’Acte administratif unilatéral, Paris, Sirey, Co ll. Droit public, 1983, n°56 cité par
René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 2, op.cit, p.491 ; CE 23 janvier 1970, Ministre d’Etat chargé
des Affaires sociales c/ AMOROS et autres, RDP 1970, p. 103 ; la décision exécutoire est celle entraînant « une
modification dans une situation de droit ou de fait telle qu’elle existait antérieurement. » Par acte faisant grief, il
faut entendre seulement « les décisions faisant grief », c’est-à-dire qu i causent un tort au demandeur.
 40

Ainsi, le critère matériel sert dans un premier temps à résourdre un problème de

compétence, tout comme on l’utilise dans un second temps pour traiter de la recevabilité.
C’est pourquoi on disait tantôt que la frontière entre la compétence et la recevabilité, ou si
l’on préfère, entre la décision administrative et l’acte faisant grief paraît délicate. Mais on ne
doit pas s’y méprendre.
Néanmoins, ce n’est qu’en principe que les actes d’administration ne sont pas soumis
au contrôle du juge. Il arrive que par exception, la Chambre administrative leur applique le
critère fonctionnel. C’est en cela que la définition positive garde toute son importance. Elle
est une source d’extension de l’acte faisant grief.

B/ La prévalence de l’extension jurisprudentielle de l’acte

Comme il avait été examiné, au-delà des critères organique et matériel, le juge a
dégagé un troisième critère de l’acte faisant grief. Il s’agit du critère fonctionnel. Il joue un
rôle déterminant dans l’extension de l’acte faisant grief parce qu’il en retient une définition
positive (1). Il s’agit là d’un atout majeur pour le contrôle parce que cela engendrera
l’augmentation du volume des décisions administratives qui seront soumises à la censure du
juge.
En revanche, la politique jurisprudentielle d’extension de l’acte pose problème. En
dehors du critère fonctionnel, le juge procède à une application relativement mal fondée de
l’exception de recours parallèle (2). Partant, il élargit d’une manière excessive le champ du
recours pour excès de pouvoir au détriment de celui du recours de plein contentieux.

1) L’extension de l’acte faisant grief par une définition positive

En quoi la définition positive est-elle une source d’extension de l’acte faisant grief ?
Etant entendu que le critère fonctionnel se rattache aux conséquences de l’acte, il joue un
rôle analytique qui justifie que le juge s’en sert pour contrôler tout acte administratif faisant
grief indépendamment de la nature où la forme sous laquelle il se présente.
Bien plus, la haute instance réussit à vérifier si des actes d’administration ne
produisent pas des effets qui font grief aux justiciables. C’est en cela que l’interprétation de
l’acte faisant grief produit un effet de large ouverture du recours pour excès de pouvoir.
Autrement dit, lorsqu’on l’applique aux actes administratifs, la portée extensive de la
définition positive n’est pas assez probante et cela à un double titre. Dans un premier temps il
en est ainsi parce que c’est encore au critère matériel, au sens législatif du terme 1 que le juge

1
Il s’agit du critère reconnu par l’article 31 alinéa1 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 qui ne s’applique
qu’aux actes décisoires des autorités administratives.
 41

applique la définition fonctionnelle de l’acte faisant grief. Comme on l’indiquait, seules les
décisions administratives sont concernées au regard dudit critère. Dans un second temps,
l’ordonnance n° 21/ PR du 26 avril 1966 est restée à certains égards muette sur la compétence
de la Chambre administrative. Le mutisme s’observe au sujet des actes administratifs que
pourront émettre des organismes privés chargés d’une mission de service public. 1 Cela voudra
signifier que le critère fonctionnel ne s’étendrait pas à de tels actes, ce qui serait regrettable. Il
faudrait alors que le juge supplée le législateur en cas de nécessité.
Au regard donc du critère matériel retenu par le législateur, la portée extensive de
l’interprétation jurisprudentielle se mesure concrètement par rapport au fait que la Chambre
administrative identifie l’acte faisant grief sans considération de la forme en laquelle se
présentent les mesures administratives concernées. Elle déclare dans l’arrêt INFOGES et
Ecole « LOYOLA »2 « qu’en matière administrative, la forme en laquelle est prise une
décision attaquée n’a rien de sacramentel ».
Ainsi, pour le juge, ce qui est essentiel, c’est que l’on soit en présence d’un acte
administratif incriminé. Peu importe l’instrumentum qui abrite ledit acte. Il le contrôle pour
apprécier le bien- fondé des allégations du requérant. C’est en cela qu’il y a une tendance à
l’extension de l’acte faisant grief, ce qui est une force du contentieux administratif. Au risque
de se tromper, on se contente d’une énumération purement indicative. L’acte peut être écrit. Il
peut être un acte à caractère normatif tel un décret 3 ou un arrêté 4 . Il peut s’agir d’une lettre5 ,
d’un message porté 6 ou d’une note de service 7 . Il peut se rapporter à une décision
réglementaire ou individuelle 8 . Le juge peut connaître d’un acte explicite ou implicite 9 . La

1
De même, la loi n° 2004-07 du 23 octobre 2007 portant organisation, attributions et fonctionnement de la Cour
suprême n’aborde pas la question. L’article 36 qui en traite est aussi laconique que l’article 32 de l’ordonnance
n° 21/PR du 26 avril 1966.
2
Voir infra, p. 42.
3
Vo ir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des enseignants de l’ENAM c/ MENRS , Rec. CS. Bénin 1998, pp :
218-225.
4
Voir N° 05/CA du 8 juin 1995, Ismaïla Siaka COCKER c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS. Bén in, p.98.
5
Voir N°22/CA du 15 avril 1999, Cossi Jean CHAOU c/ MFPTRA, Rec. cour sup. Bénin, pp. 206-210.
6
Voir N° 040/CA du 20 septembre 2001, Lucien NAGNON HOU c/ MFPTRA Ŕ MAEC, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
7
Voir N° 55/CA du 18 août 1999, Thomas ZODOGANHOU c/ MDN , Rec. CS. Bén in, p.408.
8
Voir N° 8/ CA du 21 ju in 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, p.98. L’arrêt définit à la fois
l’acte rég lementaire et l’acte indiv iduel.
9
Voir N ° 104/CA du 7 octobre 2004, Salomon David PADONOU et consorts c/ MFPTRA , www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) . L’arrêt se rapporte à la fois à une décision explicite et à une décision imp licite.
 42

décision attaquée peut émaner d’une seule autorité 1 . Plusieurs autorités peuvent en être
coauteurs. C’est le cas des arrêtés interministériels. 2
En outre, l’acte peut être verbal. La promesse fait aussi partie des décisions
susceptibles de recours pour excès de pouvoir. La promesse et la décision verbale ont fait
l’objet d’un même arrêt. 3 Autrement dit, la justice administrative n’est pas incompatible avec
la morale ou la sincérité. La décision verbale se justifie d’après le juge, par le contexte
socioculturel béninois. Par ce raisonnement, il s’écarte du droit administratif français, pour
être mieux à l’écoute de ses justiciables. A en croire ce dernier, il s’est fondé sur la culture
africaine en général et béninoise en particulier pour déterminer la décision verbale. C’est donc
par un pur jeu de coïncidence, mais non pas par une quelconque transposition, qu’une
décision verbale se retrouve dans les deux systèmes. Le motif a été professé de la manière
suivante : «… l’environnement socioculturel national est pétri d’oralité et de patrimonialisme
; l’Administration publique elle-même fonde son action quotidienne aussi sur des décisions
verbales ; dans cette logique, la pratique des régularisations après mise en œuvre de l’action
administrative est constante dans la procédure administrative non contentieuse comme en
témoigne l’historique décret du 23 février 1990 portant convocation de la Conférence
nationale et détermination de sa mission. » 4
De ce considérant, il ressort que quelque part, le droit administratif a été saisi par la
tradition. C’est peut-être pour donner raison à un proverbe congolais qui enseigne que « qui
sait parler n’est pas pauvre ». L’oralité est alors une forme d’expression privilégiée, propre à
l’Afrique, donc au Bénin. De ce fait, le juge est fondé à y prêter une attention soutenue. A
juste titre, le Doyen KANTE rapporte que « l’intellectuel africain a ses pieds dans le
néolithique et sa tête dans le thermonucléaire ». 5 Quoi de plus édifiant pour l’adaptabilité du
recours pour excès de pouvoir que de déférer des décisions verbales à la censure de la Haute
Juridiction ?
Dans le même ordre d’idées, il est possible de soutenir qu’il y a en dernière analyse,
une propension de la Chambre administrative à contrôler les mesures exceptionnelles à

1
Voir N° 55/CA du 18 août 1999, Thomas ZODOGANHOU c/ MDN , Rec. CS. Bén in, p.408.
2
Voir N° 13 /CA du 17 février 2005, Marcel A. BOK O c/MTPT,www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) .
Le requérant a été détaché auprès de l’ASECNA sur le fondement d’un arrêté interministériel des min istres du
Travail et des Affaires sociales et des Finances.
3
Voir N ° 74/CA du 31 octobre 2002, Kintossou ALOHOUTADE c/ Préfet de l'Atlantique ,www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) .
4
Vo ir N ° 68/CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et gestion sociale (INFOGES) et Ecole
« LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique (MESRS), Rec. CS. Bénin,
p.482.
5
Voir Babacar KANTE, Rapport précité, p. 114.
 43

caractère réglementaire. Par mesures exceptionnelles, on désigne les actes pris par le président
de la République en cas de crise. L’article 68, alinéa 1 de la Constitution du 11 décembre
1990 en est le fondement. De 1990 à nos jours, l’Exécutif a usé de ces pouvoirs plus d’une
fois. On peut citer les exemples de 1994 et de 1996. Les mesures exceptionnelles concernées
ont été prises par voie d’ordonnance dans le cadre de l’adoption de la loi de finances. Saisie à
propos desdites ordonnances, la Cour constitutionnelle s’est déclarée incompétente. 1 Pour sa
part, le juge de l’administration n’est pas encore interpellé sur la question. Néanmoins, il a
rendu en d’autres circonstances, un arrêt que l’on peut interpréter d’une manière favorable à
l’extension de l’acte administratif faisant grief. En effet, infligeant une sanction de blâme avec
inscription au dossier à un sous-préfet, le préfet de l’Ouémé n’a pas cru devoir respecter les
règles de procédure. Celui-ci a estimé que « la procédure disciplinaire est celle exorbitante de
droit commun et ne peut être discutée au contentieux ». Répondant à cet argument, le juge a
statué en ces termes : « Considérant que la Cour suprême est compétente pour connaître de
tout différend relatif aux actes administratifs, le préfet de l’Ouémé ne saurait évoquer la
théorie des actes de gouvernement, le Comité d’Etat d’Administration de la Province (CEAP)
ne se confondant pas avec le Conseil exécutif».2
Cet arrêt est digne d’intérêt au sujet de l’extension de l’acte faisant grief. Il en résulte
qu’en dehors des actes de gouvernement, il est défendable que le juge se donne les moyens de
contrôler tout acte émanant du pouvoir exécutif. A cet effet, on peut encore se référer à
l’article 68 alinéa 1er de la Constitution. Cet alinéa apporte une restriction à la mise en œuvre
dont l’article 68 peut faire l’objet. Il précise que les mesures exceptionnelles ne doivent pas
conduire à la suspension « des droits des citoyens garantis par la Constitution ». Le cas
échéant, elles sont passibles de sanction. Si dans ces conditions, le juge de l’administration
s’engage à contrôler tout « acte administratif », il est certain qu’il aura été objectif en incluant
dans le champ du recours en annulation, les mesures exceptionnelles qui ne sont pas des actes
de gouvernement. 3

1
Voir par exemp le DCC 27-94 du 24 août 1994, JORB du 1er octobre 1994, n° 19, pp. 672 et s.
2
Voir N ° 2/ CA du 4 mai 1995, Théodore GBETI c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS Bén in, pp. 80-87.
3
Dès lors, il convient de préciser les contours des mesures exceptionnelles. Cette démarche est susceptible
d’élargir le champ du contentieux de l’excès de pouvoir. En effet, ces mesures sont édictées en la forme d’une
ordonnance. Ce sont des ordonnances qui ont pour origine la coutume constitutionnelle. Elles n’ont pas été
prévues par la Constitution. L’article 69 dispose simplement à cet effet: « Les mesures prises doivent s’inspirer
de la volonté d’assurer aux pouvoirs publics et constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens
d’accomplir leur mission.
L’Assemblée nationale fixe en session extraordinaire, le délai au terme duquel le président de la République ne
peut plus prendre des mesures exceptionnelles. »
Par conséquent, on est en droit de tirer, en se fondant sur l’arrêt GBETI, la conséquence d’une classification
quadripartite des ordonnances qui ont pour source la coutume constitutionnelle . Il sera question de distinguer
 44

D’un autre point de vue, on estime que le juge a fait de l’arrêt GBETTI, une
transposition en droit administratif béninois de l’arrêt Dame LAMOTTE 1 . Certes, l’arrêt
GBETTI n’est pas destiné à reconnaître au juge béninois une hardiesse pareille à celle du
Conseil d’Etat au regard de l’article 4 alinéa 2 d’une loi française de 1943 2 . D’ailleurs, les
deux arrêts ne sont-ils pas rendus dans des contextes différents ? Est-ce à dire que si le
contexte était le même, le juge béninois allait être aussi audacieux que son homologue
français ? L’essentiel est que la Chambre administrative s’est inspirée de l’arrêt LAMOTTE
pour généraliser l’exercice du recours pour excès de pouvoir.
Aussi, l’article 32 de l’ordonnance n° 21/PR dispose-t- il que la Chambre
administrative « connaît…comme juge d’appel des décisions rendues en premier ressort par
les organismes administratifs à caractère juridictionnel.
Ces mêmes décisions rendues en dernier ressort sont susceptibles de cassation devant
la Cour suprême statuant en assemblée plénière ». 3

celles qui sont susceptibles d’intégrer le champ du contentieux administratif de celles qui en sont insusceptibles.
Ce serait assurément un apport à l’extension du recours pour excès de pouvoir.
Sur cette base, il impo rte de noter que certaines ordonnances qui tiennent lieu de mesures exceptionnelles
peuvent être assimilées à des actes de gouvernement. D’autres peuvent porter sur une matière législative. Le
juge de l’admin istration est incompétent au sujet de ces deux pre mières catégories. D’autres encore sont
susceptibles d’être exclusivement réglementaires. Celles -ci devraient être contrôlées par la Chambre
administrative au regard de l’alinéa 1er de l’article 68 de la Constitution. Aussi, doit-on faire attention aux
ordonnances qui relèveront de la coutume constitutionnelle et qui auront un caractère mixte. Dans ce cas,
l’aspect législatif ne peut pas être contrôlé par la Chambre ad ministrative. En revanche, sauf cas d’indivisibilité,
celle-ci devrait pouvoir censurer les dispositions réglementaires des ordonnances mixtes.
En outre, il y a les ordonnances ordinaires que sont les ordonnances d’habilitation prévues à l’article 102 de la
Constitution. Une fois ratifiées, elles échappent à la compétence du juge de l’admin istration parce qu’elles
deviennent des lois à ce mo ment. Mais, a vant leu r validation, elles sont contrôlables par le juge, en ce sens
qu’elles ont une portée réglementaire. Co mme on peut s’en douter, cette deuxième catégorie d’ordonnance a une
origine législative.
A contrario, il y a une troisième catégorie d’ordonnance que le juge est incompétent pour connaître.
Ces ordonnances ont d’office une valeur législative, que la procédure de ratification ait été respectée ou pas. On
pourra les considérer, en se fondant notamment sur la pratique, comme étant les ordonnances d’origine
constitutionnelle stricto sensu. C’est dans le cadre de telles ordonnances que l’article 110 de la Constitution
énonce que lorsque le projet de lo i de finances déposé à temps par l’Exécutif n’a pu être voté au 31
décembre, « les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance.
Le Gouvernement saisit, pour ratification, l’Assemblée nationale convoquée en session extraordinaire dans un
délai de 15 jours.
Si l’Assemblée nationale n’a pas voté le budget à la fin de cette session, le budget est établi définitivement par
ordonnance. »
Au total, si, en plus des ordonnances d’origine lég islative, le juge parvenait à étendre son contrôle à une partie
des ordonnances relatives à la coutume constitutionnelle, le champ de l’acte faisant grief n’en sera qu’étendu.
1
Voir CE. Ass. 17 février 1950, Ministère de l’Agriculture c/ Dame LAMOTTE, GAJA , 17e édit., 2009, pp. 391 et
s.
2
Ibidem. L’alinéa visé énonce : « L’octroi de la concession ne peut faire l’objet d’aucun recours administratif
ou judiciaire. » Cependant, le Conseil d’Etat a décidé que ladite loi n’a pas « exclu le recours pour excès de
pouvoir devant le Conseil d’Etat contre l’acte de concession, recours qui est ouvert même sans texte contre tout
acte administratif, et qui a pour effet d’assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la
légalité… »
3
L’art icle 36 de la loi n° 2004 -07 du 23 octobre 2007 en est le répondant.
 45

L’arrêt SIDICK 1 en est d’une manière ou d’une autre un exemple. Ce dernier a saisi la
Cour suprême d’une sanction disciplinaire qui lui a été infligée par les sections
juridictionnelles de premier ressort et d’appel de l’Ordre national des Pharmaciens du Bénin.
En dehors de tels organismes, il peut arriver que de simples particuliers fournissent des
prestations de service public au moyen de prérogatives de puissance publique. Justement c’est
entre autres à ce propos, qu’il avait été retenu qu’il reviendrait au juge de bien vouloir
combler le silence du législateur. Ce sera aussi une occasion pour renforcer l’acte faisant grief
d’une manière quantitative. Le champ du contrôle de légalité en sera éla rgi.
Mais, comme on l’a tantôt noté, le juge ne vérifiera que les effets des actes
administratifs. La Chambre administrative n’aura qu’à distinguer les décisions faisant grief de
celles qui n’en causent pas. 2 C’est en cela que la définition positive est en réalité plus
favorable à l’extension du recours pour excès de pouvoir lorsqu’elle est applicable aux actes
d’administration faisant grief. Il n’est donc pas exclu que le recours en annulation retrouve
son applicabilité si, sous prétexte qu’elle élabore un acte d’administration, une autorité
administrative émet au contraire, une décision ou un acte faisant grief en bonne et due forme.
C’est là l’importance du critère fonctionnel qui tient compte des effets de l’acte considéré.
Toutefois, les exemples ne sont pas nombreux où la Chambre administrative a été
saisie de mesures d’administration attentatoires aux intérêts des justiciables. On ne retient que
les mesures d’organisation du service public. A ce sujet, le juge a fait un effort de contrôle.
Toutefois, il est resté à mi-chemin au regard de la jurisprudence 3 française dont il s’est
formellement inspiré. En effet, il ne serait pas sans intérêt pour les justiciables que la

1
Voir N° 18 bis/CS. Ass. du 10 avril 2000, Joachim SIDICK c/ ONPB, Rec. Cour sup. Bénin, pp : 270-278
2
Il est vrai qu’on ne saurait mieu x d ire à l’instar de M. B. SEILLER que l’acte faisant grief est « une notion
contentieuse des plus rebelles à la synthèse tant sa mise en œuvre jurisprudentielle présente peu de cohérence »
(voir Rép. Cont. adm., cité par BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du
contentieux administratif, op. cit., p. 627).
Cependant, on peut retenir que « la qualification de décision faisant grief est attribuée en fonction de l’impact
des effets sur les situations de droit. Cela ne concerne pas la question…du contenu de la norme au regard de
l’ordonnancement juridique (modification ou maintien en l’état), mais ce lle de l’intensité de son impact. La
décision faisant grief est la décision administrative qui affecte de manière suffisamment immédiate ou grave
l’ordonnancement juridique, apprécié notamment au travers de la situation du requérant….La décision faisant
grief ne s’identifie pas exactement à l’acte unilatéral décisoire. Elle co mporte un élément supplémentaire qui
fait que si toutes les décisions faisant grief sont bien des décisions administratives, toutes les décisions
administratives ne font pas grief ». (Voir CE 12 décembre 1990, Syndicat des sylvicultures du Sud-Ouest, Rec.,
p. 357).
Une comparaison entre les deux types d’actes permet d’avancer que la modification ou le maintien en l’état de
l’ordonnancement jurid ique est un dénominateur commun aux actes décisoires et aux actes faisant grief. En
revanche, la dissemblance qui les éloigne l’un de l’autre réside dans le fait que celui-ci paraît venimeu x pour la
sécurité juridique des plaideurs tandis que celui-là est inoffensif. En principe, le juge contrôle toute décision
administrative, mais il ne censure que les actes administratifs qui causent du tort au requérant.
3
Voir CE 2 ju illet 1965, Synd. Indép. Des cadres, ingnieurs et agents de maîtrise d’Air-France, Rec. p. 488 ; CE
27 mars 1995, Ville de Paris, Rec., p. 3.
 46

Chambre administrative intègre aussi les mesures de réorganisation d’un service public au
nombre des actes d’administration pouvant faire grief. Le champ du contrôle de
l’administration n’en sera qu’étendu.
Mais avant d’approfondir la question, il convient de rappeler au passage qu’il y a des
actes d’administration dont la connaissance par le juge de l’administration est prédéterminée
par la loi. Les mesures concernées ont été prévues à l’article 153 de la loi n° 97-029 du 15
janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Cet article
énonce : « Toutes décisions ou délibérations des organes des collectivités territoriales
peuvent faire l’objet de recours devant la juridiction administrative compétente. » Dans le
même temps, l’article 8 de la même loi prévoit que les questions touchant à la fusion ou à la
division, au changement de nom ou au transfert du chef- lieu d’une commune doivent faire
l’objet « d’un avis motivé des conseils communaux concernés ».
Il ressort du croisement des articles 153 et 8 que les délibérations dont parle le
législateur concernent également les actes non décisoires des collectivités locales. Toutefois
les actes concernés n’ont encore fait l’objet d’aucun recours pour excès de pouvoir.
Donc, pour le moment, seul compte l’apport de la jurisprudence. De façon pratique,
c’est elle qui a étendu aux actes d’administration la soumission de la puissance publique à la
loi. L’une des affaires rappelle l’arrêt BOYA. Le requérant a invoqué à l’appui de son
recours, un moyen qui a été favorablement accueilli par le juge. Celui-ci a décidé qu’ « … est
recevable, le recours d’un fonctionnaire contre les mesures d’organisation du service public
qui le touchent personnellement ; qu’est également recevable le recours contre une mesure
touchant un autre fonctionnaire, mais à condition qu’elle soit susceptible de nuire au
requérant, par exemple en lui créant un concurrent dans son avancement1 ; que sur ce point
la jurisprudence est devenue plus exigeante. Car, elle a fini par admettre la légitimité d’un
véritable intérêt corporatif du fonctionnaire, même insusceptible de lui préjudicier en vue de
faire respecter le statut du personnel du service 2 . Le recours de Comlan Assongba BOYA
entre bien dans les cas ainsi admis par la jurisprudence.» 3
Effectivement on admet d’abord, qu’en parlant de « mesures…qui touchent
personnellement » le fonctionnaire, on peut y voir, indirectement au regard de l’arrêt BOYA,
une atteinte à des droits pécuniaires. Ensuite, en faisant allusion à des mesures impliquant

1
A ce niveau du considérant, le juge a transposé les présents arrêts : CE 22 mars 1918, RASC OL, Rec., p. 318 ;
CE 14 décembre 1951, MARICA CCI, Rec., p. 595 ; CE 26 décemb re 1930, CHA VEAU, S. 1931.3. 18, Concl.
ETTORI.
2
La fidélité de la Chambre ad ministrative béninoise au juge français se poursuit : CE 15 février 1907, Prugent,
Rec., p. 157.
3
Voir N°29/CA du 30 octobre 1998, Assongba Eugène BOYA c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, p. 160.
 47

que le requérant est concurrencé, il s’agit de mesures qui lèsent une prérogative du
fonctionnaire. On y perçoit une manière de porter atteinte à des perspectives de carrière.
Enfin, l’adoption de décrets parallèles pour promouvoir certains agents au détriment du décret
portant statuts particuliers 1 , a de même une incidence statutaire négative pour le plaignant. Ce
sont ces trois conséquences de mesures d’organisation du service public que l’on vient de
rappeler que la doctrine mentionne comme préjudiciables aux agents publics 2 . En termes de
violation d’une prérogative, on peut citer aussi l’arrêt Jacques HOUNKPONOU. Ce dernier
est un Technicien supérieur d’Action culturelle. Mais il a été nommé dans les fonctions
dévolues à un Technicien d’Action culturelle. Par la suite, il a été affecté à une fonction
départementale alors qu’il occupait une fonction nationale. En sanctionnant l’acte relatif à
ladite affectation pendant que l’Administration a rejeté l’hypothèse d’une sanction masquée,
le juge conçoit qu’il s’agit d’une mesure négative d’organisation du service public 3 . Cet
autre recours, intenté par le Professeur Dominique ATCHADE n’a pas abouti pour défaut de
consignation. Néanmoins, il permet de comprendre davantage comment peut se présenter une
mesure d’organisation du service public qui lèse une prérogative du fonctionnaire. Le recours
est formé contre une « note de service du 19 février 1999. Par cette note, des enseignants ont
été nommés chefs d’unité dans le département de médecine et spécialités médicales et dans le
département de chirurgie et spécialités chirurgicales. » Or, le requérant est déjà chef de
service dans les unités considérées. Mais avec un tel cumul de départements, les prérogatives
du Professeur Dominique ATCHADE ne paraissent-elles pas étendues ? Toutefois, puisque ce
sont des « chefs de service » qui « ont été nommés », mais non pas un seul chef de service, les
prérogatives ne sont-elles pas trop réduites par ailleurs 4 ? Le cas Alexis YANTEKOUA n’est
pas des moins édifiants. En effet, celui-ci est un professeur de l’enseignement secondaire.
N’empêche, tout en lui permettant de jouir du traitement financier auquel il a droit, le ministre
de la Fonction publique l’envoie enseigner au cours primaire 5 . Cela rejoint le cas d’un officier
qui a été nommé pour prendre fonction sous la direction d’un agent moins gradé que lui. 6 Le
juge a décidé qu’il s’agit d’un retrait illégal d’un droit acquis. Mais, il n’est pas exclu qu’on

1
Ibidem, voir aussi N° 65/CA du 13 décembre 2001, Aubin OGOUNC HI et Victorin HOUNMEN OU c/ MISAT,
www ; juricaf.o rg (consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op. cit., pp. 490-491.
3
N° 47/CA du 13 décembre 2001, Jacques HOUNKONN OU c/ Ministre de la Culture et de la Communication,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
4
Voir N° 61/CA du 8 juillet 2004, Dominique ATCHADE c/ Doyen FSS Ŕ UAC , www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
5
Voir N° 191/CA du 12 août 2005, Alexis Y. YANTEKOUA c/ M.F.P.T. R.A., www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
6
Voir CE 6 novembre 1964, MON IER, Rec., p. 523.
 48

l’assimile à une mesure d’organisation du service qui viole une prérogative du requérant.
Tous les exemples auxquels on s’est référé montrent que la Haute Juridiction attache du prix
au contrôle des mesures d’organisation du service qui enfreignent les droits d’ordre
pécuniaire, statutaire ou les prérogatives des agents. Elle tente ainsi d’élargir le champ du
recours pour excès de pouvoir. Cela lui permet de disposer de moyens nécessaires au
renforcement de la soumission de l’administration à la loi.
Toutefois, il lui reste un pas de plus à franchir. Le Conseil d’Etat français auquel il se
réfère à cet effet ne s’est plus limité aux mesures d’organisation du service public. Il étend
son contrôle aux mesures de réorganisation du service public. S’il est vrai que les mesures
d’organisation du service public ne peuvent pas être attaquées par les fonctionnaires, il y a,
rappelle le Professeur René CHAPUS, une « réserve relative aux conditions d’emploi et de
travail. Elle traduit le progrès de la préoccupation d’améliorer la protection des intérêts des
personnels…En fait, il s’agit de mesure dont la portée dépasse celle des actes de gestion
courante des services et dont on pourrait dire qu’elles se rapportent, non à leur organisation,
mais à leur « réorganisation » » 1 . Puisque l’arrêt Henriette BANCOLE et consorts se
rapporte à une mesure de réorganisation des services administratifs, c’était une occasion pour
le juge d’affiner ou d’actualiser sa jurisprudence. Il est concevable d’apprécier que la mesure
en question est de nature à déstabiliser les emplois. Il importe de rappeler que c’est une
mesure qui a prévu l’établissement d’une liste. Et, il fallait figurer sur la liste pour être
réintégré dans la fonction publique. Or, les intéressés étaient déjà des fonctionnaires. Le juge
l’a annulée comme étant contraire à la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant statut général
des agents permanents de l’Etat. Réellement, il est possible d’engager une procédure
disciplinaire allant jusqu’à la révocation à l’encontre de ceux qui ne seraient pas présents à
leur poste pour être recensés. Là encore, la liste doit être établie avec objectivité. Toutefois,
on se demande si l’absence d’un agent sur la liste suffira à conclure que l’intéressé remplit
les conditions de révocation prévues par les statuts. C’est dire que l’on devrait même
s’attendre, en cas de recours, à ce que la haute instance oppose un contrôle de
proportionnalité aux sanctions à administrer aux agents qui ne figurent pas sur la fameuse
liste. 2 Aussi pourra-t-elle se prévaloir de la théorie de l’acte contraire pour annuler une
éventuelle révocation des demandeurs.
Comme on le voit, en dehors de l’arrêt BANCOLE et consorts, la Chambre
administrative pouvait aussi saisir l’occasion des autres décisions dont BOYA,

1
René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p. 503.
2
Voir N° 5/CA du 5 mai 1994, Henriette BANCOLE et consorts c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 89.
 49

HOUNKPONOU et YANTEKOUA 1 pour étendre sa jurisprudence aux mesures de

réorganisation, mais en vain. C’est pourquoi on admet qu’il s’est arrêté à mi-chemin.
Mais la politique d’ouverture du recours pour excès de pouvoir ne s’est pas limitée au
critère fonctionnel. Le juge y a également procédé en se servant de l’exception de recours
parallèle dont la portée paraît quelque peu excessive.

2) L’application de l’exception de recours parallèle

La question, toute banale à laquelle on est confronté est la suivante : est-ce que le
recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux qui ont été dégagés comme
étant les deux procédés fondamentaux de contrôle de l’administration par le juge s’excluent
l’un et l’autre ? Ou bien le plein contentieux est- il interchangeable avec le recours pour excès
de pouvoir ? C’est-à-dire, peut-on exercer celui-ci à la place de celui- là ? Selon que l’on
réponde positivement à l’une ou à l’autre de ces deux questions, il y aura une ouverture
restreinte ou large du recours pour excès de pouvoir.
Dans le silence du législateur, c’est au juge qu’il est revenu d’éclairer sur la position à
adopter. Autrement dit, la Chambre administrative applique-t-elle l’exception de recours
parallèle d’une manière qui préserve aussi bien le champ du recours pour excès de pouvo ir
que celui du plein contentieux ? Elle s’y atèle en procédant à une mise en œuvre variée. Par
conséquent, l’exception de recours parallèle donne lieu à une jurisprudence incertaine. D’une
part, on enregistre une application satisfaisante. D’autre part, on note à l’inverse, une
application peu rigoureuse.
En termes d’une application correcte, l’exception de recours parallèle revêt deux
significations. L’une est exclusive du recours pour excès de pouvoir. L’autre alterne ce
dernier recours avec celui de pleine juridiction. Les deux définitions se situent dans une
perspective évolutive. Néanmoins, contrairement à la France et au Sénégal qui ont abandonné
l’approche alternative au profit de la conception exclusive, la jurisprudence béninoise s’en
tient aux deux interprétations. Il en résulte a priori, une politique de large ouverture du
recours pour excès de pouvoir.
En effet, la conception qui distingue d’une façon exclusive les deux recours l’un de
l’autre n’est mise en œuvre par la Chambre administrative que dans les instances de recours
en annulation à l’occasion desquelles le requérant insère une conclusion en dommages-

1
Voir supra, pp. 46-47.
 50

intérêts. 1 Il peut aussi s’agir de conclusions nouvelles présentées à l’occasion d’un recours en
annulation2 . Ce faisant, la Chambre administrative rejoint une disposition ancienne, à savoir
l’article 83 de l’ordonnance sénégalaise de 1960 sur la Cour suprême. L’article dispose : « Le
recours en annulation n’est pas recevable contre la décision administrative lorsque les
intéressés disposent pour faire valoir leurs droits, du recours ordinaire de pleine
juridiction. » 3
Cette définition signifie que les deux recours sont exclusifs l’un de l’autre. Elle a été
reprise par le juge sénégalais. Le Professeur SY affirme qu’il « est arrivé à la Cour suprême
de ne pas examiner la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir contre un acte limitant
les incidences financières d’un reclassement du requérant » 4 .
Toutefois, les maigres ressources des fonctionnaires ne sont pas de nature à leur
faciliter l’exercice du recours de plein contentieux qui est soumis à l’exigence d’un ministère
d’avocat. Or, en les empêchant de contester la légalité des mesures administratives qui leur
font grief, ce sont des pans entiers d’actes illégaux qui seront mainte nus en vigueur. Par
conséquent, pour apporter un allègement aux situations conflictuelles auxquelles ceux-ci
peuvent être confrontés, le Conseil d’Etat français a élaboré la jurisprudence LAFAGE. 5 Cette
décision a été résumée par le Professeur Jean WALINE en ces termes : « On dit qu’il existe
un recours parallèle au recours pour excès de pouvoir, lorsqu’un administré, pour obtenir
l’annulation de l’acte qui lui fait grief, tient de la loi une action autre que ce recours, de telle
sorte qu’il pourrait théoriquement choisir entre deux voies contentieuses. Par exemple, un
agent public auquel l’Administration refuse le paiement d’une indemnité, pourrait demander,
soit, par un recours de plein contentieux, la condamnation de l’administration au paiement de
cette somme, soit par un recours pour excès de pouvoir, l’annulation de la décision de
refus… »6
Ainsi, au regard de l’application qui en est faite au Bénin, il peut s’agir d’incriminer
au moyen du recours pour excès de pouvoir, un acte portant refus d’un paie ment de salaire

1
Vo ir N° 20/CA du 15 octobre 1999, Coffi VISSOH c/ MDR, Rec. CS Bénin, pp. 386-387 ; N° 157/CA du 16
novembre 2000, Edouard ZOUN GAN c/ MCAT-MFPTRA, Rec. Cour sup. Bén in 2000, p. 264 ; N° 021/ CA du 17
février 2005, Atcheffon SO-HOLOU c/Sous-Préfet de So-Ava,www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
Voir N° 024/CA du 4 mai 2000, EKE Gilbert AMOUSSOU c/ MFPTRA , Rec. Cour sup. Bénin 2000, pp. 80-
86 ;
N° 98 / CA du 19 Mai 2005, Benoît Christophe SADELER C/MENRS-D C HUC , www.juricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008).
3
Cité par Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 102. Mais, cette disposition a disparu de l’article 83
nouveau de l’ordonnance de 1987 et de l’article 35 de loi organique de 1992 sur le Conseil d’Etat sénégalais.
Cette condition n’est non plus prévue par la loi organique d’août 2008 sur la Cour suprême.
4
Voir CS 23 mars 1966, Mamadou Lamine DIOP, An. afr. 1973, p. 257, rapporté par Demba SY, Ibidem.
5
CE 8 mars 1912, LAFAGE, GAJA précité, p. 133.
6
Voir JeanWALINE, Droit administratif, op.cit., p. 620.
 51

illégalement suspendu. 1 La situation est pareille dans l’arrêt TOFOHOSSOU. Le requérant a

été révoqué de la fonction publique pour cause de détournement de deniers publics, avec la
perte de tous ses droits. Pour cette raison, il est mis en demeure par la même décision de
payer la somme de 1.084. 275 francs CFA. L’intéressé avait exercé un recours pour excès de
pouvoir. 2
Par la suite, les aménagements à l’exception de recours parallèles ont été étendus en
France aux autres administrés qui ne sont pas des fonctionnaires 3 . Le Bénin a suivi ce
mouvement. L’arrêt SOCCOBE-ICB-CCB4 en est une illustration. Dans ce dossier, l’arrêté du
du ministre des Finances dont l’invalidation a été sollicitée avait instruit le directeur des
Droits et Impôts directs à recouvrer des contributions volontaires tout comme si c’était des
impositions. Ledit arrêté a été annulé. Ce mouvement d’aménagement de l’exception de
recours parallèle a été suivi aussi par le juge sénégalais. La Cour suprême de ce pays a
déclaré recevable le recours pour excès de pouvoir exercé par un requérant dont le litige
relève de la compétence du Tribunal du Travail. 5
Le Conseil d’Etat français a encore largement rétréci les limites à l’exception de
recours parallèle. 6 C’est dire que la définition alternative qui ressort des propos du Professeur
Jean WALINE en a perdu de son éclat. De ce fait, la jurisprudence LAFAGE n’incarne plus
pour autant l’état actuel du droit en France. Le juge sénégalais a adopté la même position. Au
motif qu’il dispose d’un recours parallèle, la Cour suprême a déclaré irrecevable le recours
pour excès de pouvoir de M. Souleymane CISSE qui n’est pas un fonctionnaire. 7 Tout
compte fait, on est en mesure d’affirmer que les juges sénégalais et français se rejoignent. Le
juge béninois continue d’en avoir en revanche, une conception alternative. Mais, au fait, ce
n’est qu’a priori que le recours en annulation en est largement ouvert. Car, l’on assiste parfois
à une application peu rigoureuse de l’exception de recours parallèle.
Le manque de rigueur se traduit par une mise en œuvre excessive de celle-ci par la
Chambre administrative. En effet, il faut reconnaître que chaque modalité de contrôle de

1
- Vo ir N°6/CA du 8 juin 1995, Victor D. MONGBO c/ MCC, MF, MIPME et MPRE, Rec. Cour sup. Bénin, pp.
93-97 ;N°51/CA du 1 er juillet 1999 Julien Vincent de SOUZA c/ MET , Rec. Cour sup. Bénin, pp. 372-375 ;
N°02/ CA du 3 février 2000, André OMORES et consorts c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, pp. 12-15.
2
Vo ir N° 22/CA du 02 mai 2002, Armand C. TOFFOHOSSOU c/ MDR , www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
3
Voir CE. Ass. 7 juillet 1950, Œuvre de Saint-Nicolas, Rec., p. 422.
4
Voir N°24/CA du 24 octobre 1997, SOCCOBE-IC B-CCBC c/ MF, Rec. Cour sup. Bénin, pp. 171-178.
5
Voir CS 23 mai 1966, Babacar LO et Abdou Salam DIALLO, GDJAS, I, p. 285.
6
Voir CE Sect. 27 avril 1988, MBAKAN, Rec., p.172. L’arrêt se rapporte à un état exécutoire. Vo ir aussi GAJA
précité, pp. 134-135.
7
Voir CS 12 juillet 1972, Souleymane CISSE c/ Ministre de la Fonction publique, An. afr. 1971-1972, p. 175,
GDJA S n° III.
 52

l’administration a ses spécificités. Du coup, la substitution maladroite du recours pour excès

de pouvoir au plein contentieux explique que le juge rate des occasions qu’il devrait mettre à
profit pour mieux élaborer le régime juridique de ce dernier recours. Par ricochet on note
quant au fond, un contrôle incohérent de l’administration de part et d’autre.
C’est ainsi qu’à l’opposé de la France par exemple, des décisions à objet
exclusivement financier de fonctionnaires font l’objet de recours pour excès de pouvoir au
Palais républicain du Renouveau démocratique. En effet, le Sieur TOUSSE est employé dans
une pharmacie d’Etat ; il s’est livré à une vente parallèle de produits. Il a été révoqué à la suite
d’un inventaire. Un ordre de recette a été mis à sa charge. Pourtant, il n’y a pas que l’acte
portant révocation qui a fait l’objet de recours pour excès de pouvoir. Toutes les deux
décisions ont été contestées au moyen du recours pour excès de pouvoir 1 . L’arrêt Michel
MONFODJI paraît plus édifiant ; le plaignant a détourné 5.635.953 francs CFA réclamés par
le ministre des Finances. Mais l’affaire a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. 2 A
quoi bon permettre à quelqu’un qui a détourné des deniers publics d’interchanger le recours
pour excès de pouvoir avec le plein contentieux ?
Il peut s’agir de décisions ne se rapportant pas à la fonction publique. Le Professeur
GOUDOU était candidat malheureux à l’élection présidentielle de 1991. Il avait déposé 3.
200.000 francs CFA de caution au Trésor public. Il en a réclamé vainement le paiement au
ministre de l’Intérieur. Néanmoins, c’est un recours pour excès de pouvoir qu’il a exercé
contre le refus. C’est avec cet arrêt qu’on s’est aperçu que le juge n’arrive pas à distinguer les
décisions à objet exclusivement financier de celles qui comportent une part de recours pour
excès de pouvoir et une part de plein contentieux. Le raisonnement mené par la Chambre
administrative est la suivante : « L’analyse du présent recours doit être abordée en la forme
sous deux angles, celui de la répétition de l’indu proprement dit, et celui de la décision de
refus du ministre de l’Intérieur de restituer la caution… » 3
Mais, quelle différence la Chambre administrative fait-elle entre le paiement de l’indu
et l’annulation de la décision de refus du ministre de l’Intérieur ? On n’en veut pas au juge
d’apporter une limite substantielle à l’exception de recours parallèle. Il estime certainement
que les fonctionnaires ne sont pas les seuls béninois dont les ressources ne peuvent pas
supporter les charges relatives aux prestations d’un avocat. Il est a ussi conscient du fait que de

1
Voir N° 015/ CA du 6 avril 2000, Pau l TOUSSE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in, pp. 49-59 ; N° 42/ CA du
Répertoire ADD du 22 avril 2004, Yotto BONGOU c/MF, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) .
2
Voir N° 70/CA du 19 mai 2005, Michel MONFODJI c/MF, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir N° 23/CA du 24 octobre 1999, le Parti BGDLD c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, p.340.
Pour la mauvaise computation du délai de recours contentieux qui résulte de cet arrêt, voir infra, pp. 89-90.
 53

1994 à 2011, on enregistre pratiquement qu’une seule et vaine demande d’assistance

judiciaire. 1
Néanmoins il devrait s’y prendre de manière à ne pas rendre sa jurisprudence confuse.
A partir de l’arrêt GOUDOU, on ne parvient pas à distinguer le recours pour excès de pouvoir
du recours de pleine juridiction. De même, cette forme d’exception de recours parallèle qui
fait la jonction des deux types de recours paraît étrangement propre au juge béninois. Certes,
il y a une large ouverture du recours pour excès de pouvoir. Mais, cette ouverture comporte
deux dangers. D’une part, les rapports entre les deux recours ne sont pas équilibrés. Au
moment où le plein contentieux subit une atrophie, le recours en annulation est sujet à une
hypertrophie. D’autre part, il se dégage l’impression que les requérants choisissent eux-
mêmes la nature du recours à exercer. Avec un tel laxisme de la part du juge qui n’y prévoit
pas des bornes, ceux-ci préfèrent exercer souvent le recours en annulation qui est moins
coûteux que le recours de pleine juridiction. Le Professeur TERCINET ne manque pas de
dénoncer ce phénomène lorsque, par rapport au Conseil d’Etat français, elle remarque : « Il
faut éviter de laisser les parties choisir elles-mêmes leur juge en fonction du terrain sur
lequel elles se placent. La jurisprudence LAFAGE, entendue sans doute trop largement, avait
gommé en partie la spécificité des contentieux…Eviter de conférer au recours pour excès de
pouvoir un caractère impérialiste, c’est aussi sauvegarder sa spécificité de recours objectif
permettant la préservation de la légalité, comme celles des divers recours contentieux de
pleine juridiction, tout aussi digne d’intérêt. Dès lors le juge doit trouver des garde-fous, des
limites. » 2
Par conséquent, la Chambre administrative devrait réaménager sa conception de
l’exception de recours parallèle. Elle pourrait s’inspirer de la jurisprudence française, ou se
référer au législateur sénégalais. De la sorte, la jurisprudence béninoise évoluerait d’une
approche alternative à une conception exclusive de l’exception de recours parallèle. Mais, il
s’agira au fond d’envisager le réaménagement dans la perspective d’une distinction des deux
recours. Ce serait un remède à des cas fâcheux d’irrecevabilité comme cela s’observe dans
l’arrêt GOUDOU. De ce fait, les décisions à objet purement financier donneront lieu à un
recours de pleine juridiction. Sur cette base, le juge éviterait de compter l’exception de

1
Vo ir N° 36/CA du 17 mars 2005, Bernard DOSSOU DOSSA c/Commission Béninoi se des Droits de l'Homme
(CBDH), www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008). Toutefois, ce n’est pas par une substitution du recours
pour excès de pouvoir au plein contentieux que le juge envisagera de trouver une alternative au non octroi de
l’assistance judiciaire. Celle-ci peut être allouée dans les deux recours.
2
Voir Josiane TERCINET, « Le retour de l’exception de recours parallèle », RFDA 1993, p. 718.
 54

recours parallèle parmi les conditions de recevabilité. Sa disparition devrait être imminente 1 .
Elle tient lieu d’un fourre-tout qui témoigne du manque de rigueur qui en caractérise le
régime. Il en est d’ailleurs ainsi de l’extension jurisprudentielle de l’acte faisant grief dans son
ensemble. 2
Or, il est certain que la maîtrise des différentes catégories de décisions est de nature à
élargir la marge de manœuvre du juge. Ce sera un atout pour la protectio n des justiciables
déjà que la haute instance essaye d’exercer un contrôle relativement satisfa isant des
conditions liées au requérant.

Paragraphe II : Le contrôle des conditions liées au requérant

Recours d’ordre public, d’utilité publique, procès fait à un acte, destiné à protéger
l’administré contre l’administration, assumant la régularisation des rapports entre autorités
administratives tout en protégeant l’intérêt général, voilà autant de caractéristiques qui
justifient que le recours pour excès de pouvoir soit ouvert à tous. Cependant, contrairement au
contrôle par voie d’action qui est exercé sans exception par tous au Bénin, le recours en
annulation n’est pas synonyme d’un recours populaire. Il faudrait le protéger contre l’abus.
Deux conditions permettent de tamiser les humeurs processuelles au regard des arrêts étudiés.
D’une part, le requérant doit avoir la capacité d’agir en justice. D’autre part, il doit justifier
d’un intérêt à agir. Corroborant ces conditions, les Professeurs LOMBARD et DUMONT
exposent : « Il convient en effet de souligner que le défaut de qualité pour agir du défendeur,

1
En dehors de la législation sénégalaise (supra, p.50), voir René CHA PUS, Droit du contentieux administratif,
op.cit.,p. 687. En sens inverse, voir Xavier PRETOT, « Observations sur CE 6 janvier 1995, Ministre de la
Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale c/Société manufacture française chaussures Erame, Req. n°
114993 ».
2
D’autres limites de l’extension de l’acte faisant grief se rapportent aux actes confirmatifs et superfétatoires
auxquels le juge étend à tort l’acte faisant grief (voir respectivement N°1/CA du 24 février 1994, Cosme
ADJADOHOUN c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin 1994, p.62 et N°8/CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/
Etat béninois, Rec. CS- Bénin, p. 101).
Par ailleurs, le juge rétrécit l’acte faisant grief par méconnaissance de certains types d e décisions : la décision
nécessitant « un effort d’analyse » (Voir CE 27 ju illet 1990, Université Paris-Dauphine, Rec., p. 238) et la
décision se présentant comme une « information indirecte ». (Voir CE Sec. 25 ju in 1954, FABRE et MERCIER,
Rec., p. 383) et la « décision à venir » (Voir CE Sect. 15 octobre 1982, Ep. RODE, Rec., p 341, IR, p. 276, obs.
Pierre DEVOLVE). Par rapport à la jurisprudence béninoise, toutes ces différentes décisions sont prises en
compte par l’arrêt N° 68/CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et gestion sociale
(INFOGES) et Ecole « LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique
(MESRS), Rec. Cour sup. Bénin, p.482.
En somme, il faut reconnaître, à la manière de la doctrine, qu’une « difficulté naît lorsqu’il faut tenter de
« découvrir » une décision sans que l’on dispose d’un support. Quand la décision n’est pas matérialisée,
formalisée, le juge doit alors décrypter les faits pour tenter de l’identifier néanmoins…Le réalisme du juge
l’incite même à distinguer intellectuellement une décision alors qu’en réalité aucune n’a été formalisée » (voir
BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux administratif, op.cit., pp.625 -
626. Les auteurs ont cité en exemp le CE 3 février 1993, Union syndicale professionnelle des policiers
municipaux, Rec., p. 25). Il est donc inimaginable que le juge béninois n’arrive pas à déceler toutes les décisions
administratives.
 55

mais non pas seulement du demandeur, est un moyen d’ordre public que le juge administratif
soulève d’office. Le requérant doit avoir la capacité d’agir en justice et démontrer son intérêt
à agir. » 1
En d’autres termes, de par le contrôle qu’il exerce sur la capacité et l’intérêt à agir, le
juge béninois permet- il au plus grand nombre de justiciables de le saisir ? La réponse à cette
interrogation doit être relativisée. La Chambre administrative fournit l’effort d’une
interprétation libérale de la capacité à agir. Beaucoup de justiciables ont la latitude d’attraire
l’administration devant le juge de celle-ci. Le contrôle de la capacité à agir est donc
relativement satisfaisant (A).
Plutôt, c’est dans le domaine de l’intérêt à agir qu’il y a moins d’espoir pour les
parties. A ce sujet, le juge procède à une vérification peu orthodoxe. Or, une formule indique
que « sans intérêt, il n’y a pas d’action ». Autrement dit, l’insuffisance du contrôle de
l’intérêt à agir (B) est de nature à restreindre l’accès à la haute instance.

A/ Le contrôle de la capacité à agir

La capacité apparaît comme une prédisposition. Il faut être majeur, jouir de ses droits
civiques ou de ses facultés mentales pour y prétendre en tant que personne physique. Elle est
définie par l’article 457 de la loi n° 2002-07 du 24 août 2004 portant Code des personnes et de
la famille au Bénin qui la situe à 18 ans. L’article 459 du même Code dénie la capacité aux
majeurs dont la faculté mentale est altérée ainsi que ceux qui ne jouissent pas de leurs droits
civils. Ces articles se rapprochent de l’article 1123 du Code civil français. En effet, le
législateur français conçoit que la capacité est « une aptitude à plaider en justice (en nom)
devant les tribunaux (capacité de jouissance) soit comme demandeur (capacité active), soit
comme défendeur (capacité passive) ; aptitude à faire valoir soi-même ses droits en justice, à
y être partie agissante comme demandeur ou défendeur sans être représenté par un tiers. » 2
Les personnes morales qui ne peuvent qu’être représentées doivent jouir en principe de
la personnalité juridique pour pouvoir accomplir des formalités d’ordre procédural. En dehors
de la représentation du requérant qui suscite quelques réflexions, la Chambre administrative
n’a pas eu à connaître des cas où la question de la capacité s’est posée avec complexité.
Plusieurs justiciables ont la faculté de se pourvoir contre l’administration, ce qui constitue un
atout pour l’office du juge. Ce dernier s’est notamment illustré dans le domaine de la capacité

1
Voir Mart ine LOM BA RD, Gilles DUMONT, Droit administratif, Paris, Dallo z, Co ll. Hyper Cours, 8e edit.

2009, p. 436.
2
Rapporté par Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, op.cit., pp. 131-132.
 56

des personnes physiques. Le contrôle est donc original (1). Certes, le degré de satisfaction est
moins élevé à propos de la vérification de la représentation du requérant, mais il n’en demeure
pas moins vrai que le juge y consent un effort plus ou moins appréciable de contrôle (2).

1) Le contrôle de la capacité des personnes physiques

Le problème de la capacité à agir en justice s’est particulièrement posé à propos d’un

requérant. Il ne peut donc pas y avoir déjà une jurisprudence en ta nt que telle. Il s’agit
néanmoins d’une tendance originale au regard du contrôle de l’administration. Il est probable
que la Chambre administrative veille à son éclosion.
Il s’agit de l’arrêt NAGNONHOU. Le requérant a souffert d’une altération passagère
de ses facultés mentales. Pour cela, c’est bien au-delà du délai contentieux qu’il a saisi la
Chambre administrative de sa requête. Néanmoins le recours a été jugé recevable, et a été
tranché au fond. Le motif qui est à l’origine de la sentence a été formulé avec pertinence :
« Considérant que la décision enjoignant au requérant de rejoindre Cotonou le 31 juillet
1991 au plus tard en vue de sa prise en charge et son suivi au Centre national hospitalier
universitaire de Cotonou (CNHU) lui a été notifiée à Paris le 03 juin 1991; que le recours
gracieux 1 adressé au président de la République est intervenu le 23 juin 1993 soit plus de 20
mois après la date présumée de son retour de Paris; qu'il est patent à première vue que le
rapprochement de ces deux dates ne peut que conduire à l'irrecevabilité du recours pour non
respect des délais légaux, et ce, conformément aux dispositions de l'article 68 de
l'ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 organisant la procédure devant la Cour suprême;
Considérant cependant qu'il est constant au dossier que Lucien NAGNONHOU,
victime d'un traumatisme crânien sévère survenu en 1975 et admis à suivre des soins
médicaux à l'hôpital de la Salpetrière à Paris se trouve, depuis son rapatriement à Cotonou
dans un état séquellaire en particulier neurologique, psychiatrique, urologique et diabétique
grave; que dans ces états chroniques, le requérant ne peut accomplir par lui-même tous les
actes d'une vie normale équilibrée; qu'il échet dans les circonstances de l'espèce, de relever
le requérant de l'irrecevabilité de son recours et d'examiner le dossier au fond. »2
Il en résulte que le juge a mis en œuvre les pouvoirs que lui reconnaît l’article 67 de
l’ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 : « Les dispositions relatives à la forme et au fond
des requêtes introductives d’instance ne sont pas prescrites à peine de nullité.

1
Il s’agit plutôt d’un recours hiérarchique contrairement à la mention que porte l’arrêt.
2
Voir N° 040/ CA du 20 septembre 2001, Lucien NAGN ONHOU c/ MFPTRA Ŕ MAEC, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) .
 57

La Chambre administrative apprécie souverainement la recevabilité du recours. » 1

Le juge a donc été assez compréhensif à l’égard du plaignant. On en déduit que du fait
de l’altération passagère des facultés mentales, il y aura une originalité de la jurisprudence.
On pourra penser à une capacité virtuelle qui inclut la durée de traitement du demandeur dans
le délai à impartir à celui-ci pour se pourvoir contre l’administration. Elle aura pour
conséquence de reporter le délai de recours contentieux. Le juge pourrait fixer, avec le
concours des médecins, modernes et ou traditionnels, un délai au-delà duquel la capacité
virtuelle ne pourra plus jouer. Elle peut être relayée par un régime de majeur protégé.
Dans le même ordre d’idées, mis à part l’altération mentale, il y aura des cas de santé
(un accidenté grave nécessitant plus de deux mois de soins d’urgence par exemple) qui
empêcheront le requérant d’agir à temps. Assurément, le juge généraliserait sa jurisprudence à
certains cas graves de maladie au moyen d’un examen circonstancié des affaires . Les
conditions de recevabilité liées à la capacité ne peuvent qu’en être réaménagées.
En revanche, il est regrettable que le constat soit tout autre dans le domaine de la
représentation du requérant. A ce sujet le contrôle ne paraît plus assez satisfaisant.

2) Le contrôle de la représentation du requérant

A la lecture des arrêts, le regroupement qu’il est indiqué d’opérer est moins focalisé
sur la qualité des parties au procès que sur la nature de celles-ci. Il y a d’une part les
personnes physiques et d’autre part les personnes morales. Dans l’ensemble, le contrôle donne
plus de satisfaction dans le second cas que dans le premier.
En effet comme il a été souligné par ailleurs, les personnes morales, qui en raison de
leur nature fictive ne peuvent qu’être représentées, même si le représentant va recourir à un
avocat par la suite, regroupent à la fois les personnes morales de droit public et de droit privé.
Pour celles de droit public, l’Etat est représenté soit par le ministre concerné, soit par
l’Agence judiciaire du Trésor, soit par le préfet. Ils agissent au nom de l’Etat, personne
publique. Toutefois, il n’est pas exclu qu’à l’occasion d’un procès donné, des ministres d’un
même gouvernement soutiennent des points de vue divergents 2 . Cela n’altère en rien le fait
que tous relèvent d’une même personne morale de droit public.
Les collectivités locales sont représentées par le maire. Ainsi le prévoit la loi n° 97-
029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin en son

1
Cette disposition figure également à l’article 31 alinéas 1 et 2 de la loi n° 2004 -20 du 17 août 2007.
2
Voir N° 5/CA du 5 mai 1994, Marguerite GBENOU SAGBOHAN épouse ELEGBEC/ MF -MFPTRA, Rec.
Cour sup. Bénin 1994, p. 74.
 58

article 67-8 : « Le maire est chargé, sous le contrôle du conseil communal …d’ester en justice
au nom et pour le compte de la commune. » L’article 160 a déterminé la compétence de
chacun des deux organes : « le conseil communal délibère sur les actions à intenter ou à
soutenir au nom de la commune. Le maire représente la commune en justice. » En dehors
d’une clause générale de compétences qui peut être conférée au maire par l’organe délibérant,
clause de compétences qui peut amener l’exécutif à décider lui- même d’une action en justice
sans plus se référer à l’assemblée délibérante, les dispositions des articles 67-8 et 160 qui
viennent d’être citées rejoignent dans l’ensemble, la répartition des compétences dont traite le
Professeur Bernard PACTEAU 1 .
Les établissements publics sont également représentés en justice par l’organe
exécutif. 2
Les corporations privées qui bénéficient d’une délégation de pouvoir en vue de
l’organisation de leur profession sont représentées par leur président 3 .
Quant à la représentation des personnes morales de droit privé, le régime juridique est
quelque peu diversifié. Il vaut mieux se référer à la synthèse effectuée par la jurisprudence
pour en rendre compte. Elle se présente comme suit : « Considérant qu' il résulte de tout ce
qui précède que les sociétés, entreprises, associations, et d'une manière générale les
personnes morales de droit privé sont représentées en justice par leurs dirigeants statutaires,
lesquels tiennent leur pouvoir soit du statut lui-même, soit de leurs fonctions ou soit d'une
délibération de l'assemblée générale; qu' en sa qualité de présidente (du parti politique) de la
Renaissance du Bénin, Dame Rosine VIEYRA SOGLO tire… sa qualité de ses fonctions
statutaires »4 . A quoi l’on ajoute que les établissements privés d’enseignement sont
représentés par leur fondé. 5
En revanche, bien qu’il comprenne des aspects positifs, le contrôle de la représentation
des personnes physiques paraît moins efficace. C’est surtout au sujet du mandat ad litem des
avocats et de la possibilité pour les formations syndicales qui le voudront de représenter en
justice leurs membres qui y consentent, que la Chambre administrative paraisse indifférente.

1
Vo ir Bernard PACTEA U, « Les Actions en justice des collectivités territoriales : rô le respectif de l’exécutif et
de l’assemblée délibérante », in Rev. Frçse de décentralis ation 1995, n° 2, p. 168.
2
Voir N°21 /CA du 07 juin 2001, Docteur Deen Rahimy MOHAMED CHERIF c/ Recteur de l'UNB ,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir- N° 015/CA du 18 juillet 1997, Chambre nationale des Huissiers de Justice c/ Préfe t de l’Atlantique, Rec.
Cour sup. Bénin, pp. 146-148.
4
Voir N° 33/CA du 06 juin 2002, Rosine VIEYRA-SOGLO et Nicéphore D. SOGLO c/ MISD et BAH Nathanaël,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
5
Vo ir N ° 68/CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et gestion sociale (INFOGES) et Ecole
« LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique (MESRS), Rec. CS. Bénin,
p. 482.
 59

Par rapport à l’effort de contrôle qu’il a entrepris, le juge ne fait aucun obstacle au
mandataire d’un requérant qui est une personne physique quand celui-ci jouit d’un mandat
régulier. Plusieurs arrêts en constituent une illustration1 . A contrario, les mandats illégaux
sont naturellement rejetés et le recours est déclaré irrecevable 2 . A ce sujet, l’arrêt AHIHOU3
permet de comprendre que la qualité d’époux ne donne pas mandat par lui- même pour
représenter la conjointe 4 ou le mari.
La représentation s’étend aux intervenants qui sont autorisés à se faire remplacer par
un mandataire. 5
En cas de recours collectif personnel qui signifie que plusieurs requérants s’associent
pour contester une même décision, ceux-ci sont admis à se faire représenter par un
mandataire 6 ou quelques mandataires 7 . Et si un seul représentant agissait au nom de tous, la
procédure n’en serait-elle pas allégée dans ce dernier cas ?
Pour en revenir à la représentation du requérant par un avocat, étant donné que
l’article 42 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 dispose que « le ministère d’avocat
est obligatoire pour introduire un recours ou suivre tout pourvoi devant la Cour suprême,
sauf en matière de recours pour excès de pouvoir »8 , la soumission par le juge de la
représentation du requérant par un avocat à un mandat ad litem que ce dernier doit présenter
d’une façon régulière, doit être appréciée comme une interprétation intelligible. Le style
rédactionnel de l’article pouvait le conduire à en faire une faculté. Ainsi, la sollicitation du
ministère d’avocat par un requérant aurait été considérée comme une option. Partant, sans
que celui-ci ait besoin de se munir d’un titre, il agira au nom et pour le compte du requérant.

1
Vo ir N ° 22/CA du 07 juin 2001 Hervé VINOU c/ - Préfet de l'Atlantique - Ministre de l'Intérieur, de la
Sécurité et de l'Administration Territoriale (M.I.S.A.T.), www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008).
N° 167 / CA du 15 Septembre 2005, SOKENOU G. S OFFO Rep. / SOKENOU S. et Bertine TCHIBOZO c /
Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
N° 146 / CA du 28 juillet 2005, J. Pascal GANDOLAN HOU c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008).
2
Vo ir N° 58/ CA du 1er mars 2005, Ayabavi AMOUSSOUVI et autres c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) .
N°17/ CA du 1er mars 2007, Ga farou ATANDA c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet
2008).
3
Voir N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de Glazoué, www.juricaf.o rg (consulté le 18
juillet 2008).
4
Puisque chacun des époux a en principe capacité pour agir en justice, le juge français n’a dmet pas que le mari
agisse au nom de sa femme pas plus que celle-ci ne peut ester en justice à la p lace de son conjoint (Voir CE Sect.
27 ju illet 19990, M inistre de l’Agricu lture c/ BEA UFILS, Rec., p. 240) .
5
Voir N° 026/CA du 8 mai 2000, Parti du Renouveau démocratique (PRD) c/ MISAT, Rec. CS. Bénin 2000, p.
89.
6
Vo ir N°74/CA du 16 novembre 2000, Djaouga Boubakar MAMADOU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS
Bénin, p. 236.
7
Voir N°5/CA du 5 mai 1994, Henriette et consorts BANCOLE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp. 92 et s.
8
C’est l’art icle 3 alinéa 1er de la lo i n° 2004-07 du 17 août 2007 qui traite désormais de ce sujet.
 60

Mais considérant, à coup sûr, que le recours pour excès de pouvoir est d’ordre public et
d’utilité publique, le juge proscrit le ministère d’avocat, sauf si ce dernier agissait comme tout
autre mandataire en présentant un titre régulier, sous peine de rejet du recours. 1
Toutefois, il se pourrait qu’un surplus d’effort rende la démarche de la Chambre
administrative plus perceptible. En d’autres termes, la question se pose de savoir si le mandat
ad litem d’un avocat est signe d’une représentation gratuite au Bénin. Il est difficile de
répondre positivement à une telle question. Partant, les motifs des arrêts devraient être plus
explicites pour faire comprendre aux plaignants le but recherché en interdisant le ministère
d’avocat. La haute instance pourrait par exemple s’exprimer en ces termes : considérant que
la proscription du ministère d’avocat est destinée à faciliter l’exercice du recours pour excès
de pouvoir ; que le recours à un ministère d’avocat dans le cadre du reco urs pour excès de
pouvoir n’est pas obligatoire ; considérant que c’est en toute connaissance de cause que le
requérant y eût fait recours ; qu’il y a lieu de déclarer le mandat ad litem régulier ou irrégulier.
On n’a pu identifier qu’un arrêt 2 qui permet de savoir que l’avocat présente un mandat dans le
le cadre du recours pour excès de pouvoir. Jusqu’à l’arrêt Isaac Festus DOSSA, la présence
d’un avocat a été considérée comme une violation pure et simple de l’ordonnance n° 21/PR
du 26 avril 1966, tout au plus comme une interprétation extrêmement sélective de l’article 42
alinéa 1 dudit texte. Si le juge arrivait à être explicite comme il l’a fait par exemple au sujet de
l’assistance judiciaire 3 , il facilitera la tâche aux justiciables. Il n’est pas certain qu’ils sachent
tous que le recours à un avocat est facultatif en matière de recours pour excès de pouvoir.
Néanmoins, si malgré l’information, le contexte béninois où l’on doit compter avec
l’analphabétisme justifie que bon nombre de requérants se voient obligés de recourir au
ministère d’un avocat, le juge en prendrait acte. Ainsi, il verra par exemple comment procéder
au cas par cas à la répartition des dépens pour alléger le coût de la justice aux demandeurs.
De même, la tendance est que, contrairement au Conseil d’Etat sénégalais 4 , la
Chambre administrative ne semble pas être favorable à la représentation des syndiqués par
leur syndicat 5 . De ce point de vue, on ne sera pas fondé à parler de mimétisme si le juge
s’inspirait de la jurisprudence du Conseil d’Etat français, c’est-à-dire de l’arrêt SYNDICAT

1
N°102/CA du 19 mai 2005, Isaac Festus DOSSA c/ PréfetAtlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
2
Ibidem.
3
Vo ir 116/CA du 4 novembre 2004, Population de l’Arrondissement de Hounviguè s/ c Sagbo OUSSOU c/ Sous-
Préfet Bonou, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008). Le juge a mentionné de façon pédagogique que « le
requérant n’a pas justifié d’une assistance judiciaire».
4
Vo ir CE (sénégalais), N° 13/1994, du 30 mars 1994, Fatima Diouf KEITA c/ Etat du Sénégal, Répertoire de
jurisprudence : droit admin istratif (Recueil des arrêts du Conseil d’Etat) 1993-1994-1995, pp. 129-130.
5
Voir N° 07/CA du 1er février 2007, SYNATRADER c/ MDR, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 61

des PATRONS-COIFFEURS de LIMOGES. Dans cette décision, ROMIEU concluait avec

pertinence que « rien ne s’oppose à ce qu’un syndicat soit choisi comme mandataire par
l’individu intéressé pour exercer l’action individuelle au nom de ce dernier ».1 La tâche
n’aura été allégée qu’aux adhérents qui, voulant demander au juge de soumettre
l’administration à la règle de droit, préfèreront s’en référer à leur formation syndicale afin que
celle-ci agisse au nom et pour le compte personnel des syndiqués. Cela pourra dans la plupart
des cas témoigner du sérieux du pourvoi engagé.
En définitive, le juge s’y est mieux pris au sujet du contrôle de la capacité à agir en
justice du requérant. Il en est de même de la représentation des personnes morales. Ce n’est
qu’au sujet des personnes physiques que le régime juridique de leur représentation est
susceptible d’aménagement au regard du mandat ad litem des avocats et de la représentation
des syndiqués par leur syndicat. Cette précarité se rencontre aussi en matière d’intérêt à agir
en justice. Le contrôle exercé par le juge est peu satisfaisant.

B/ Le contrôle peu satisfaisant de l’intérêt à agir

L’intérêt à agir, d’une manière générale, est une notion polyvalente. Il concerne les
hommes pris isolément ou individuellement puis catégoriellement et collectivement. En
d’autres termes, lorsqu’un requérant défère au juge une affaire qui le concerne
personnellement, il est appelé à se prévaloir d’un intérêt individuel et direct à agir. En
revanche, si c’est dans le souci de défendre une cause qu’il partage en commun avec d’autres
individus, l’intérêt direct et personnel est apprécié à ce moment en relation avec la
communauté à laquelle le demandeur appartient. Pour se dévouer à une telle cause, le plaideur
fait plutôt valoir son titre de membre du groupement dont il se réclame. C’est ce titre que le
juge vérifie d’abord avant de l’autoriser à plaider pour le compte de son organisme ou de la
catégorie spécifique de justiciables dont il relève. Ce titre de membre constitue une qualité q ui
lui donne intérêt pour agir. Dès lors, on a, très subtilement, d’un côté l’intérêt donnant qualité
à agir, et de l’autre, la qualité donnant intérêt pour agir.
De ce fait, dans une société béninoise qui est de plus en plus procédurière, où les
associations, qu’elles soient politiques ou non sont créées sans répit, si le juge arrivait à bien
les manier, les notions en cause contribueront largement à étendre le champ du recours pour

1
Voir CE 28 décembre 1906, SYNDICAT des PATRONS-C OIFFEURS de LIMOGES, GAJA N°18, p. 110.
 62

excès de pouvoir. Dans le cas contraire, ils seront à l’origine de son rétrécissement et, par
voie de conséquence, de celui de l’étendue du contentieux administratif. 1
C’est vouloir dire que la Chambre administrative opère un contrôle relativement
incohérent des notions d’intérêt (1) et de qualité (2) pour agir, ce qui se répercute sur les
personnes morales. L’allusion est faite ici au contrôle irrégulier des actes individuels
favorables attaqués par les formations syndicales (3). Tout cela amènera logiquement à
accorder une attention particulière aux perspectives du défaut d’intérêt à agir (4).

1) Le contrôle de l’intérêt à agir

Le Professeur CHARLOT rapporte que « la doctrine est unanime pour reconnaître

trois sens à la qualité». 2 Le premier sens concerne la représentation du requérant. On n’y
reviendra plus. La deuxième signification est relative à l’intérêt donnant qualité à agir. Le
troisième sens concerne la qualité donnant intérêt pour agir. Il s’ensuit que les deux derniers
sens de la notion de qualité sont intimement liés. Mais, on ne doit pas les confondre. Des
analyses de ce dernier auteur, il ressort que ce sont des termes qui se situent aux deux
extrémités d’un intérêt à agir en justice largement conçu, sans que cela ne soit une occasion
pour les procéduriers invétérés d’encombrer fortuitement les juridictions administratives.
Comme on l’annonçait, il s’agit du principe selon lequel un requérant doit avoir un intérêt
personnel et direct avant de se pourvoir en justice, et de son exception qui consiste à admettre
dans certaines situations, à savoir d’un intérêt catégoriel ou collectif, l’exercice de recours
qui ne traitent plus d’un intérêt à agir qui soit direct et personnel ou propre au plaignant. Au
regard des arrêts, l’intérêt donnant qualité à agir est le principe. La qualité donnant intérêt
pour agir en est l’exception. 3

1
D’ailleurs, il convient de rappeler que la question doit préoccuper en ce sens que « comme toutes les fins de
non-recevoir, celle tirée de l’absence de l’intérêt ou de la qualité à agir est d’ordre public ». (Vo ir Jean-Claude
BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux administratif, Paris, édit.
Dallo z, Co ll. Grands arrêts, 2e édit., 2009, p. 583).
Le juge peut donc la soulever à tout mo ment.
2
Voir Patrick CHA RLOT, « L’actualité de la notion de « qualité donnant intérêt à agir » en matière d’excès de
pouvoir », RFDA, 1996, p. 481.
3
L’argu mentation s’inspire de ces propos de M. Bernard CHENOT. En effet, d’après cet auteur, « il n’y a pas
d’objection théorique valable contre « l’action populaire », sinon la considération du trouble qu’engendrerait
dans le fonctionnement des juridictions, comme dans la marche des administrations, une juri sprudence qui
autoriserait n’importe qui à se pourvoir contre n’importe quoi. Et en droit public au moins, le trouble social
prend la valeur d’un argument de droit. C’est pourquoi la jurisprudence, tout en étendant la notion d’intérêt à
des catégories toujours plus vastes de requérants, continue à exiger que l’intérêt du requérant s’inscrive dans un
cadre limité. » (Voir Conclusions sur CE 10 février 1950, Sieur GIC QUEL, cité par Jean-Claude BONICHOT,
Paul CASSIA, Bernard POUJADE in Les grands arrêts du contentieux administratif, op.cit., p. 587). Il semble
que contrairement à la France où la qualité donnant intérêt pour agir s’érige en un principe, c’est plutôt le
contraire qui s’observe au Bénin ; l’intérêt à agir demeure la règle générale. Le principe de l’un est alors
l’exception de l’autre.
 63

C’est pourquoi au-delà des propos préliminaires, l’intérêt donnant qualité à agir sera
étudié ici avant que l’on aborde, par la suite, la qualité donnant intérêt pour agir. Le juge en a
fait un contrôle paradoxal.
En effet, l’intérêt dont la lésion peut conduire à intenter une action en justice revêt
plusieurs formes. Il peut être matériel. La plupart des arrêts se rapportent à un intérêt matériel.
Il peut être patrimonial1 . L’intérêt matériel peut être professionnel. Les recours co ntre
diverses sanctions des fonctionnaires (suspension, révocation…) en sont des manifestations 2 .
L’intérêt peut être moral. Les partis politiques qui réclament un usage exclusif de leur logo ou
de leur dénomination font état d’un intérêt moral3 . Il semble qu’il n’est pas exclu qu’un
plaideur puisse agir sur la base d’un intérêt futur. L’arrêt AHIHOU 4 où celui- ci a attaqué un
arrêté communal interdisant la commercialisation du charbon de bois grâce à sa ferme qui se
situe dans la commune en cause, révèle que ce dernier défend en réalité un intérêt futur. 5
Mais, ce n’est pas pour autant dire qu’avoir un intérêt à agir signifie qu’il faudrait se
prévaloir de n’importe quel intérêt lésé. Toute lésion ne procure pas le droit d’ester en justice.
Pour qu’il en soit ainsi, l’intérêt doit être personnel ou individuel et direct puis légitime. 6
Personnel en ce sens que sauf pour motif de représentation, nul ne peut ester en justice
pour le compte d’autrui. Par conséquent, il est nécessaire de rappeler l’adage « pas d’intérêt,
pas d’action ». Il faut avoir subi un préjudice, faute de quoi la demande en justice sera tenue
en échec par cette autre formule selon laquelle « nul ne plaide par procureur ». C’est
pourquoi on est surpris par le raisonnement du juge dans l’a rrêt MAMADOU : « … en

1
Voir N° 23/CA du 24 octobre 1999, le Parti BGDLD c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bén in 1999, p. 340
2
Vo ir N° 63/CA du 7 octobre 1999, Djim Grégoire MAGNONFIN ON c/ MDN, Rec. Cour sup. Bénin 1999, p.
320.
3
Voir N° 026/CA du 8 mai 2000, Parti du Renouveau démocratique (PRD) c/ MISAT, Rec. Cour sup. Bénin
2000, p.89 ; N° 33/CA du 06 juin 2002, Rosine VIEYRA-SOGLO et Nicéphore D. SOGLO c/ MISD et BAH
Nathanaël, www .juriacf.o rg.
4
Voir N°37/ CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
5
L’arrêt AHIHOU rejo int les observations faites par la doctrine française au sujet de la jurisprudence ABISSET.
D’après les auteurs considérés , « le libéralisme du juge administratif à l’endroit de la recevabilité du recours
pour excès de pouvoir se manifeste par la reconnaissance de l’intérêt à agir de requérants pouvant non
seulement être matériellement affectés par l’acte contesté, c’est-à-dire sans qu’il soit besoin que le requérant
fasse état de la lésion d’un droit par l’acte attaqué, mais également potentiellement affecté par un acte ». (Voir
BONICHOT, Pau l CASSIA, Bernard POUJA DE, Les grands arrêts du contentieux administratif, op.cit., p. 580,
observations sur CE Sect., 14 février 1958, Sieur ABISSET, Rec., p. 98, concl. Marcel LONG ; AJDA 1958, n° 2,
p. 221, chron. J. FOURNIER et M. COM BARM OUS) .
Concernant l’originalité de l’arrêt AHIHOU du Bén in, voir infra, pp. 69-70.
6
Il semble que la Chamb re administrative n’a pas encore été confrontée à un recours où la question d’un intérêt
illégit ime s’est posée ; voir du côté de la France, CE 22 septembre 1993, Université de Nancy II, Rec., p. 939. Il
a été décidé à cette occasion qu’un professeur d’université qui a « délibérément attribué, de façon systématique,
aux étudiants… des notes qui ne tenaient aucun compte de leur mérite réel, et ayant ainsi volontairement
méconnu les responsabilités attachées à ses prérogatives de professeur d’université », n’a pu invoquer aucun
intérêt légit ime.
 64

l’espèce, ce n’est pas le Conseil économique et social- CES- en tant qu’institution qui saisit la
juridiction administrative, mais certains membres qui estiment qu’un acte leur porte grief et
qui saisissent la Chambre administrative…Il est donc tout à fait normal que le président de
l’institution ne soit pas signataire du recours contentieux. »1 Ainsi, la démarche paraît
séduisante en apparence. Cependant, la décision du juge est systématiquement
discutable : « Aussi, l’instruction du dossier montre-t-il que le ministre des Finances a
informé le président du CES de l’existence du décret querellé le 17 juillet 1998.
Que le 20 août 1998, le président du CES adresse un recours gracieux au président de
la République ; que la requête introductive d’instance est du 22 décembre 1998 ; qu’il échet
de déclarer que le recours est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délais
prévus par la loi ». Une telle argumentation, remarque le Professeur Madjiguène DIAGNE,
relève du sophisme : « Certaines décisions partent d’un raisonnement conforme aux règles de
la logique, mais aboutissent à une conclusion manifestement fausse.» 2
En tout cas, aucune loi n’a prévu un transfert de recours gracieux d’une tierce
personne à un requérant pour permettre à ce dernier d’exercer son recours contentieux 3 . Par
conséquent, la décision amène à se demander si le juge ne trébuche pas au regard de l’intérêt
personnel. Autrement dit, le régime de l’intérêt à agir est incohérent. Ceci rend l’accès à la
Chambre administrative incertain. Car, il faut que l’acte cause un tort au requérant pour que
celui-ci puisse s’en prévaloir en termes de lésion ou de grief pour avoir une raison ou un
intérêt lui permettant de se plaindre au juge 4 . Ce n’est qu’à partir de cet instant que la
Chambre administrative sera appelée à vérifier le bien- fondé des déclarations du plaideur 5 . Il
va sans dire qu’il est presque certain que des requêtes seront rejetées à tort pour un motif de

1
Voir N°74/CA du 16 novembre 2000 Djaouga Boubakar MAMADOU et consorts c/ Etat béninois, Rec. Cour
sup. Bénin, p. 236.
2
Voir Madjiguéne DIA GNE, Thèse précitée, p. 344.
3
On n’est pas dans le cadre d’une autorisation de plaider. De plus, le contentieux était des plus simp les à
trancher. Le décret est un acte réglementaire. On n’a donc pas besoin de former un recours administratif avant de
l’attaquer. Cette observation vaut également pour l’arrêt AHIHOU.
4
C’est ce qui amène certains auteurs à avancer qu’ « il arrive qu’un particulier ne fasse état d’aucune qualité
spécifique à agir et soit cependant recevable à agir : dans ce cas, la recevabilité du recours formé par le
requérant est examiné sur le terrain de l’intérêt à agir, c’est-à-dire de l’affectation du requérant par l’acte
attaqué » (Voir BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJA DE, Les grands arrêts du contentieux
administratif, op.cit., pp. 593-594. Ils se sont fondés sur CE Ass. 20 décembre 1995, Mme VEDEL et M.
JANNOT, Rec. p. 440, RFDA 1996, p. 313, concl. DELA RUE ; AJDA 1996, p. 124).
5
La démarche du juge français dans l’arrêt M me VEDEL et M. JA NNOT éclaire davantage. En effet, avec
l’intérêt à agir, le juge prend en considération les effets de l’acte attaqué sur le req uérant. Lorsque le recours est
dirigé contre un refus d’abrogation, l’intérêt à agir s’apprécie au regard des effets de l’abrogation sur la situation
du requérant du maintien en vigueur de l’acte dont l’abrogation avait été vainement demandée. Ibidem ; voir
dans le même sens CE 12 janvier 2005, SA Tambrands France, RJF 4/2005, p. 324 ; BDCF 4/2005, p. 20, concl.
L. VA LLEE.
 65

défaut d’intérêt à agir alors que l’intérêt sera manifestement évident. C’est pourquoi l’on dit
qu’il y a une application inadéquate des règles de procédure.
En outre, l’intérêt doit être direct. Le rapport entre le tort causé par l’acte contesté et
le requérant ne doit pas être un rapport ténu. Ainsi, lorsque le requérant évoque un intérêt non
fondé, le recours est rejeté. L’exemple est fourni par l’arrêt Collectivité HOUNGUEGANDJI.
Le préfet a reconnu le droit de propriété de la concluante sur la parcelle litigieuse. Mieux, la
préfecture a proposé à la plaignante d’acquérir les résidus se situant de part et d’autre de la
propriété de la requérante. Pourtant, celle-ci en a saisi le juge. Ce dernier a statué que la
décision ne porte pas grief à la demanderesse. La proposition du préfet ne rétrécit pas les
dimensions de la parcelle de la collectivité en cause. Au contraire, elle est de nature à les
élargir. Où est alors la lésion ou le méfait dont se prévaut la demanderesse ? C’est à tort que
l’intérêt a donc été invoqué 1 .
En revanche, le juge a statué dans l’arrêt AHIHOU qu’un acte administratif peut être
« attaqué par toute personne se prévalant d’un intérêt froissé».2
Du coup, lorsque les conditions d’un intérêt personnel et direct sont réunies, c’est-à-
dire qu’une atteinte est portée à un avantage individuel (ou un intérêt individuel), qui est
propre (au requérant personne physique ou morale), à ce moment, l’intérêt à agir recouvre
toute sa pureté pour procurer par lui- même un titre, une qualité à agir 3 . Il faut donc avoir un
intérêt à agir, et de par ses caractéristiques que le juge apprécie souverainement, ce tort
soustraira celui qui le revendique du lot des justiciables pour lui conférer le qualificatif de
requérant. C’est sur cette base que la procédure suivra son cours. Au contraire, si l’offense
brandie par l’intéressé n’est pas vraisemblable, son recours sera rejeté comme irrecevable 4 .
Pour caricaturer, il convient de revisiter la notion de justiciable. Elle désigne tous ceux qui
sont susceptibles de saisir un jour la Chambre administrative. Le requérant est celui qui se
trouve déjà en situation de procès, c’est-à-dire qui s’est déjà pourvu devant la Haute
Juridiction. Avant d’analyser les prétentions de ce dernier, c’est au juge d’admettre qu’il est

1
Vo ir N°142/CA du 28 juillet 2005, Collectivité HOUNGUEGANDJI, Rep / HOUN GUE Christophe Salomon
Gabriel C/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008). On pourra aussi consulter avec
intérêt : N° 01 /CA du 17 février 2005 Dame Colette YADOULETON née DEGUENON c/ Préfet du Zou,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008)
3
Voir Do min ique BAILLEUL, « L’Intérêt d’un « intérêt à agir » en matière d’excès de pouvoir », LPA 2004,
n°24.
4
A juste titre, Mme Célia VEROT déclarait : « Les conséquences de l’agrément sur les intérêts défendus par la
commune sont trop éventuelles, trop indirectes et trop limitées pour que son intérêt à agir contre la décision
d’agrément puisse, en principe, être admise ». (Vo ir Conclusions sur CE Sect., 13 décembre 2006, Commune
d’Issy-les-Moulineaux, AJDA 2007, p. 367, chron. F. LENICIA et J. BOUCHER ; RFDA 2007, p. 26, concl. C.
VEROT.)
 66

véritablement un plaideur. Cette admission s’effectue sur la base de la lésion dont le concerné
se prévaut. Ce tort intercepte les concepts de justiciable et de requérant. En d’autres termes,
tout comme un caillou prie pour devenir du cristal, les conséquences ou méfaits causés par un
acte administratif dirigent toute leur énergie vers la perspective que le juge les admette
comme étant constitutifs d’un intérêt à agir. Dès lors que ce vœu juridictionnel est exaucé,
l’offense dont les caractéristiques ont amené le juge à y voir un intérêt à agir, est chargée
d’une puissance prétorienne qui lui permet de transformer le terme de justiciable en celui de
requérant. Et c’est sur la base de cette qualité de requérant que le recours sera accueilli pour
devoir être étudié au fond si les autres formalités sont remplies par le demandeur. Vu « sous
l’angle spécial des conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir, la qualité
naît de l’intérêt direct et personnel que le requérant peut avoir à l’annulation de l’acte » 1 .
Telle s’analyse la deuxième signification de la notion de qualité. Contrairement au premier
sens qui s’attache au représentant d’une partie qui est en procès, la seconde version est liée à
celui- là même qui est concerné par un procès donné. Il peut s’agir d’une personne physique
ou morale. L’intérêt à agir en est donc la source 2 . Ainsi présenté, le terme d’intérêt donnant
qualité à agir doit être également fixé par rapport à la notion de qualité donnant intérêt pour
agir. A cet égard, la tendance est celle d’un contrôle original.

2) Le contrôle de la qualité donnant inté rêt pour agir

S’il est vrai que l’intérêt doit être personnel et direct, il ne doit cependant pas être
exclusif. Ainsi, en s’inspirant de la jurisprudence du Conseil d’Etat français 3 relative au
campeur qui peut se pourvoir contre un arrêté municipal interdisant le camping, le juge
béninois a admis qu’un fermier 4 a intérêt à attaquer l’arrêté sous-préfectoral ou communal
interdisant la commercialisation du bois dans une commune où se trouve la ferme du
demandeur. N’est-ce pas une manière pour le juge d’inciter les fermiers à se constituer
carrément en un groupement ? De la même façon, il a reconnu que l’habitant d’une préfecture
est recevable à attaquer les actes relatifs aux opérations de lotissement qui y sont engagées 5 .

1
Voir Edouard LAFERRIERE, Traité de la juridiction administrative, Paris, Berger-Levrault, 2e éd it. T. II,
1896, p. 434.
2
Le Conseil d’Etat français énonçait judicieusement qu’un « requérant a intérêt et par suite qualité pour
déférer à la juridiction administrative, par voie de recours pour excès de pouvoir, l’arrêté litigieux ». (Vo ir CE
Ass. 4 ju illet 1958, Soc. des établissements Thibout, Rec., p. 413.
3
Voir CE 14 février 1958, ABISSET, Rec., p. 98.
4
Voir N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
5
Voir N ° 106/CA du 19 mai 2005, Hontongnon Pierre SEVO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le
18 ju illet 2008).
 67

Le Professeur CHARLOT écrit à juste titre : « L’appartenance à un cercle constitue une

condition déterminante de recevabilité du recours pour excès de pouvoir. » Pour qu’il en soit
ainsi, on doit tenir compte de deux conditions réunies par un trait d’union : « le lien de
causalité entre l’objet de l’acte attaqué et la qualité invoquée. »1
Il en ressort que l’appartenance à un cercle d’intérêt confère la qualité de membre. Et
cette qualité permet d’attaquer une décision qui lèse les intérêts de la communauté, du groupe
ou de la catégorie spéciale de justiciables à laquelle appartient le requérant. Par conséquent, la
qualité donne intérêt pour agir. Ainsi se libelle la troisième signification de la notion de
qualité. Elle est liée aux différents groupes, cercles, associations, etc. auxquels les hommes
peuvent appartenir. Elle garantit devant le juge, le dévouement de ceux-ci à une cause dont
ils se réclament en commun avec d’autres hommes. Dans ses conclusions sur la jurisprudence
ABISSET, M. Marceau LONG a estimé que, « pour se voir reconnaître un intérêt de nature à
lui ouvrir le recours pour excès de pouvoir, le requérant doit remplir deux conditions
distinctes : justifier d’une qualité déterminée, et être lésé par l’acte qu’il attaque »2 .
Cette fois-ci, il n’est pas erroné d’entrevoir que l’intérêt à agir a deux sources. D’une
part, il remonte à la qualité de membre qui donne intérêt pour agir 3 . D’autre part, il tire, et
comme d’habitude, son origine du tort causé aux prérogatives ou aux objectifs pour la défense
desquels une association ou une catégorie donnée de justiciables s’est dégagée. En d’autres
termes, il reviendra au juge de vérifier le titre de membre, et de voir si réellement la
prérogative ou le privilège visé est « froissé »4 par un acte administratif. Ainsi, il apparaît que
le fait que la qualité donne intérêt pour agir ne dispense pas l’intérêt à agir qui en résulte de
l’examen habituel qu’effectue le juge. Au contraire, celui-ci devient plus exigeant. Il vérifie la
qualité de membre d’une part, et l’intérêt qui en découle d’autre part. C’est la compréhension
qui se dégage de cette analyse de la doctrine : « Dans le contentieux administratif, le terme
« qualité » est polysémique. Le juge administratif l’emploie aussi bien pour désigner la

1
Voir Patrick CHA RLOT, « L’Actualité de la notion de « qualité donnant intérêt à agir » en matière d’excès de
pouvoir », op.cit ., p. 487.
2
Voir Marceau LONG, Conclusions sur Voir CE 14 février 1958, ABISSET, Rec., p. 98, rapporté par Jean-
Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux administratif, op.cit.,
p. 584
3
M. Marceau LONG déclarait dans ses conclusions sur ABISSET que le requérant doit justifier « une qualité
déterminée le plaçant dans une situation particulière en raison de l’intervention de l’acte : la qualité de
contribuable pour les actes générateurs de dépenses, la qualité d’habitant pour les actes régissant un secteur
géographique, la qualité de fonctionnaire pour les actes de statut » ; il en déduit que cette condition était
« incontestablement remplie par le Sieur ABISSET qui se prévaut de sa qualité de campeur »»(Ibidem, p. 585).
Co mme tenait à le réaffirmer M. C. M OSSET, le requérant est appelé à se placer à l’intérieur « d’une catégorie
définie et limitée » (voir Conclusions sur CE 26 av ril 2006, OUATTARA, AJDA 2006, p. 1519).
4
Vo ir Maurice HA URIOU, Précis de droit administratif, op.cit. p. 402. C’est de ce point de vue, selon lequel
l’intérêt à agir qui résulte de la qualité doit être encore vérifié par le juge, que le considérant se rapportant à
l’arrêt AHIHOU trouve sa pleine applicab ilité.
 68

catégorie juridique à laquelle le requérant prétend appartenir, que comme synonyme de

« recevabilité ». Ainsi, lorsque le requérant franchit la barrière que constitue l’invocation
d’une qualité pour agir pertinente, l’intérêt, c’est-à-dire l’affectation du requérant par l’acte
reste à démontrer, et il peut arriver qu’un requérant qui s’inscrit dans une catégorie
particulière ne justifie pas d’un intérêt à agir, de sorte que son recours est irrecevable. »1
Au delà, il faut retenir que la communauté d’intérêt requise n’est pas limitée aux
personnes morales de droit privé. Elle peut être une personne morale de droit public : une
commune, un établissement public ou un département. Le recours pour excès de pouvoir ne
devant pas conduire à « l’actio popularis romaine », l’intérêt dont on se prévaut en tant que
membre d’un cercle donné (commune, association, école,...) ne doit pas être un intérêt vague.
Prévaut ici, « la nécessité d’un lien suffisant entre la qualité invoquée et l’objet de l’acte ».2
La qualité donnant intérêt pour agir est beaucoup appréciée par le Professeur Bernard
PACTEAU dans le cadre de la décentralisation : « Ce procédé d’exception a bien constitué un
perfectionnement de la décentralisation, en tant qu’il traduit une irruption des personnes
privées dans la gestion et la défense des intérêts publics. Il invoque la substitution, la
participation, et pour commencer, le contrôle social des dirigeants publics. » 3 Le législateur
béninois l’a prévu à l’article 161 de la loi n° 97-029 portant organisation des communes en
République du Bénin : « Tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d’intenter
tant en demandeur qu’en défenseur, à ses frais et risques, les actions qu’il croit appartenir à
la commune et que le conseil communal, préalablement interpellé par ses soins à en
délibérer, a refusé ou négligé d’exercer. »
De son côté, le juge de l’administration est plus libéral que le législateur dans la mise
en œuvre de la qualité donnant intérêt pour agir. En effet, en admettant la qualité d’habitant
d’un département pour agir dans un autre domaine que financier, le juge béninois va au delà

1
Voir Jean-Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux
administratif, op.cit., pp. 584 et 589.
Par conséquent, une Chambre d’agricu lture « avait qualité et par suite intérêt pour agir » contre des
délibérations et une décision du Conseil général en matière agricole « en raison des responsabilités que lui
reconnaît le Code rural sur l’ensemble des questions de développement agricole » (CE 27 mars 1995, Chambre
d’Agriculture des Alpes-Maritimes, Rec., p.142 ; AJDA 1995, p. 921, note C. BRAUD, rapporté dans Les grands
arrêts du contentieux administratif, op.cit., p. 591).
Néan moins, ces auteurs (Jean-Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE) n’ont pas oublié de
rappeler une exception. D’après ces derniers, il se peut que l’acte ait man ifestement porté atteinte à des
catégories données de justiciables. Dans ce cas, le requérant « peut se borner à faire valoir qu’il appartient
précisément à une de ces catégories de justiciables affectées par l’acte » (ib idem, p. 589).
2
Voir Patrick CHA RLOT , « L’actualité de la notion de « qualité donnant intérêt à agir » en matière d’excès de
pouvoir », op.cit ., p. 481.
3
Vo ir Bernard PACTEAU, « L’autorisation au contribuable de plaider en lieu et place de sa collectivité
territoriale, curiosité, danger ou bienfait ? » In Les collectivités locales, Mélanges MOREAU Jacques, Paris,
Economica, 2003, p.338.
 69

de l’arrêt CASANOVA 1 ou RICHEMOND2 . On peut dire qu’il est passé de la qualité de

contribuable à celle de citoyen local. C’est une originalité! 3
Mais, en France, l’autorisation est donnée en fonction de l’action à entreprendre et non
de la personne qui l’a sollicitée. En d’autres termes, le recours contentieux peut être exercé
par un autre contribuable que celui qui a demandé l’autorisa tion de le formuler 4 . Le recours
s’exerce donc erga omnes. L’arrêt SEVO n’intègre pas cette dimension (erga omnes) de
l’autorisation de plaider. Mais, l’on espère que le juge parviendra à finaliser sa jurisprudence
au gré des recours dont il sera saisi. Ainsi, le renforcement de la qualité de citoyen local qui
donne intérêt pour agir au niveau départemental sera un véritable atout dans le domaine du
contentieux administratif. En effet, il y aura un élargissement potentiel de l’accès au juge ; il
convient de se rappeler que mis à part la fonction publique, le domaine foncier est le second
champ de prédilection des requêtes. Dans ces conditions, si le juge admet que les questions de
recasement sont l’affaire de tous, il ne peut qu’y avoir un nombre élevé de recours à l’avenir.
A travers de telles requêtes, des problèmes juridiques vont être soulevés. En les tranchant, le
juge sera parfois dans l’obligation de dynamiser sa jurisprudence qui, du coup, s’enrichira.
L’administration sera soumise au droit. Ainsi se conçoit la marche vers un Etat de droit à
laquelle concourent aussi bien les règles de procédure que de fond.
Dans la même perspective, le juge a encore fait un exploit notable. Contrairement au
Conseil d’Etat français 5 , il procède à une substitution de qualité donnant intérêt pour agir.
L’arrêt ne peut qu’être le bienvenu. Il permettra de lutter contre des cas d’irrecevabilité, ce qui
sera à l’origine d’un renforcement du régime de l’intérêt à agir dans son ensemble. La
Constitution béninoise du 11 décembre 1990 qui fait du contrôle par voie d’action des lois
une action populaire en son article 122 a certainement été une source d’inspiration pour la
Chambre administrative. Mais sans aller jusqu’à en faire autant du recours pour excès de
pouvoir, le juge s’évertue néanmoins à en faciliter l’exercice au plus grand nombre possible
de citoyens. Vu sous cet angle, la Chambre administrative amène à décrypter des principes

1
Voir CE 29 mars 1901, CASANOVA, GAJA n°8, p.51 Il s’agit ici d ’un contribuable communal.
2
Voir CE 27 janvier 1911, RICHEMON D, Rec., p. 105, concl. HELBRONNER, D 1913. 3. 13. Cette fois-ci le
contribuable concerné est départemental.
3
Voir N ° 106/CA du 19 mai 2005, Hontongnon Pierre SEVO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le
18 juillet 2008). Le juge s’est peut-être inspiré des conclusions de Marceau LONG sur l’arrêt ABISSET (vo ir
supra, p.67).
Il faut reconnaître par ailleurs qu’il arrive que la qualité donnant intérêt pour agir soit d’origine législative. Par
exemple, l’art icle 45 de la lo i n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République
du Bénin qui autorise le représentant de l’Etat à contester l’élection du maire et des adjoints devant la Chambre
administrative confère a insi à ce dernier, une qualité de préfet pour agir.
4
Voir CE Sect. 22 juillet 1992, CERAPIN, Rec, p. 302.
5
Voir CE 3 mai 1993, Soc. industrielle de construction, RDP, 1994, p. 1888.
 70

inhérents au Renouveau démocratique. Les adversaires amis, pour rappeler la pensée du

Doyen VEDEL, 1 parviendront à faire du droit administratif béninois un « cœur à deux voix »,
sous l’impulsion des requérants, et ce en attendant l’apport du « maître d’escrime ». Ainsi, le
droit administratif de cet Etat ne deviendra-t-il pas plutôt un chœur à quatre voix, du
justiciable souvent oublié, de la jurisprudence, de la doctrine et du législateur ? Le Sieur
AHIHOU dont l’arrêt a suscité le présent commentaire apporte sa part de réponse à
l’interrogation qui précède. En effet, celui-ci avait à l’origine exercé le recours au nom de son
épouse, ce contre quoi l’Administration a conclu au rejet comme irrecevable. Mais, c’est le
juge qui a soulevé d’office que l’intérêt de fermier du requérant l’autorisait à agir. Il en a fait
un moyen d’ordre public. C’est en cela que réside une autre innovation 2 . En outre, l’arrêt est
la preuve que l’intérêt peut être changé en cours d’instance comme en France 3 . De ce point
de vue, le juge béninois a également innové 4 .
Toutefois, il faut noter qu’en 2002, la Chambre administrative n’avait pas reconnu
cette possibilité à l’ancien président de la République, M. Nicéphore SOGLO 5 . Celui-ci avait
avait introduit un recours collectif personnel avec MM. Rosine VIYERA SOGLO contre le
ministre de l’Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation. Le recours se rapporte à un
refus de l’Administration d’enregistrer les actes d’un congrès extraordinaire du Parti la
Renaissance du Bénin dont M. SOGLO est le président d’honneur. Le recours que ce dernier
a exercé en ladite qualité a été raisonnablement rejeté. Pourtant, la Chambre administrative
1
Voir supra, p. 24.
2
Voir N°37/ CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
3
Voir CE 3 mai 1993, Soc. industrielle de construction, RDP 1994, p. 1888.
4
L’innovation est appréciée par rapport à la jurisprudence du Conseil d’Etat français. En effet, il est arrivé
qu’en France, une requérante soit admise à invoquer sa qualité de promoteur en pre mière instance, puis en
appel, celle de propriétaire voisin d’une cons truction donnée (Ibidem) ; CAA Bordeau x, 3 mars 2009,
CAPDEBOSCQ, AJDA, 2009, p.1006. Dans l’arrêt AHIHOU, le changement d’intérêt est intervenu dans la
même instance, mais non pas en appel, ce qui, dans les faits, n’existe pas en tant que tel pour le mo ment au
Bénin.
Aussi, le Conseil d’Etat a -t-il décidé qu’une association pour la protection de l’environnement qui ne jouit pas en
raison de son objet d’un intérêt à demander l’annulation d’un permis de construire, peut se prévaloir de son
agrément par le préfet, en application du Code de l’environnement, postérieurement à l’introduction de
l’instance, pour justifier la recevabilité de son recours (voir CE 25 ju in 2003, Commune de Saillagouse, Rec.,
p.950). Co mme cela se voit, l’orig inalité de l’arrêt AHIHOU persiste car, dans la Commune de Saillagouse, s’il
n’est pas exclu que la permutation d’intérêts est intervenue dans une même instance, il n’en demeure pas moins
vrai que l’intérêt dont le requérant français s’est prévalu en deuxième position dans la mê me instance est
postérieur à l’introduction de l’instance alors que dans la jurisprudence béninoise , l’intérêt qui a été brandi
ultérieurement existait avant la saisine de la Chambre ad ministrative. D’ailleurs, le législateur français a fait
échec à la jurisprudence Saillagouse dans l’article 13 d’une loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant
engagement national pour le logement. Cet article qui a modifié le 2 e alinéa de l’article L142-1 du Code de
l’environnement interdit que les actes admin istratifs qu i sont intervenus postérieurement à l’introduction d’une
instance soient exploités dans le sens de la présomption d’intérêt à agir. Cela ne fait que renforcer l’originalité
de la jurisprudence AHIHOU.
5
Voir N° 33/CA du 06 juin 2002, Rosine VIEYRA-S OGLO et Nicéphore D. SOGLO c/ MISD et Nathanaël
BAH, www ; juriacf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 71

n’a pas procédé à une substitution d’intérêt. Or, l’intérêt d e partisan permettait au juge
d’examiner la requête du Président SOGLO comme étant recevable.
Néanmoins, en 2005 la jurisprudence AHIHOU a été partiellement confirmée par
l’arrêt SEVO 1 . Partiellement en ce sens que l’intérêt d’habitant ou de préférence, la qualité de
citoyen local qui permet d’attaquer les actes portant lotissement dans un département n’a pas
été soulevé d’office. Il faut donc être encore patient à propos d’une entière confirmation de
l’arrêt AHIHOU. L’essentiel est qu’en facilitant la saisine du juge, la décision en cause doit
être appréciée comme un arrêt de principe. Il sera probablement à l’origine d’un principe
général de droit qui pourrait être ainsi formulé : il est un principe général de droit inhérent à
l’ère du Renouveau démocratique qu’une qualité donnant pertinemment intérêt pour agir peut
être d’office substituée à celle invoquée à tort par un requérant.
Pour le reste, les analyses seront poursuivies avec la notion d’intérêt donnant qualité à
agir et de qualité donnant intérêt pour agir relativement aux personnes morales, notamment
les formations syndicales. Entrent ainsi en jeu, les recours que celles-ci exercent contre les
actes individuels favorables à leur destinataire. A ce sujet, le juge a en revanche effectué un
contrôle irrégulier.

3) Le contrôle des actes individuels favorables attaqués par les syndicats

Mis à part leurs intérêts « propres », 2 les personnes morales au nombre desquelles les
formations syndicales ont aussi un intérêt collectif. Cet intérêt se rattache à leur objet social
et aux activités qui sont menées en vue de sa réalisation 3 .
Les intérêts propres étant relatifs à leurs biens patrimoniaux, statut, ou aux avantages
statutaires des membres, le SNESTP avait attaqué sans succès la décision du Gouvernement
béninois relative à des prélèvements salariaux pour faits de grève. L’intérêt propre du
SNESTP ne paraissait pas directement lésé. 4

1
Voir N°106/CA du 19 mai 2005, Hontongnon Pierre SEVO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le
18 ju illet 2008).
2
Voir Jean WA LINE, Droit administratif, op.cit.p. 618 ; René CHAPUS, Droit du contentieux administratif,
op.cit., p. 487.
3
Voir Jean-Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux
administratif, op.cit., pp. 615 et s. Par rapport aux formations syndicales, l’intérêt à agir s’apprécie en liaison
avec les syndicats qui ne se sont pas fédérés. En retour, les fédérat ions ou groupements syndicaux doivent
justifier d’une qualité à agir et par suite d’un intérêt à agir (voir CE Ass. 12 décembre 2003, Union des syndicats
CGT des personnels des affaires culturelles, Rec., p.508 ; RFDA 2004, p. 322, concl. G. Le CHANTELIER ;
AJDA 2004, p. 1999, chron. F. DONNAT et D. CASA S).
4
Voir N°70/CA du 16 novembre 2000, SNESTP c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in, p.317 ; voir du côté français,
CE, 22 janvier 2007, Union fédérale équipement-CFDT, n° 288568, rapporté par Jean-Claude BONICHOT,
Paul CASSIA, Bernard POUJA DE, ib idem, p.618.
 72

De même, comme on l’annonçait, l’intérêt propre des syndicats ne les empêche pas de
défendre les intérêts pour la sauvegarde desquels ils existent. Ils sont habilités à défendre
leur intérêt collectif, que celui-ci soit lésé par un acte réglementaire ou individuel.
Néanmoins, la jurisprudence n’est précise qu’au sujet des actes réglementaires : « En
droit administratif…les syndicats de fonctionnaires peuvent en vertu de la loi se pourvoir
contre les actes réglementaires n’intéressant qu’une partie de leurs adhérents… » 1 A fortiori,
si de tels actes impliquaient le syndicat dans son ensemble, ils ne peuvent qu’être contestés
avec succès. Du moins, c’est la synthèse que fait le doyen DEGNI-SEGUI, mais en relation
avec les fédérations syndicales : « Le groupement a qualité pour attaquer…une mesure
réglementaire lésant l’intérêt collectif de l’ensemble de « ses membres » ou même « une
partie représentative d’entre eux »… »2
A propos des actes individuels, la jurisprudence béninoise est quelque pe u critiquable.
Elle a adopté une démarche en dents de scie. Pour cette raison, elle ne permet pas de savoir
avec certitude si les actes individuels qui sont favorables à leurs destinataires peuvent être
contestés par les syndicats au cas où de telles décisions porteraient entorse à leur intérêt
collectif. Dans un premier temps, la cause a été entendue dans l’arrêt SYNESA 3 . Ladite
formation syndicale a attaqué, d’une façon fructueuse, la nomination du Directeur de la
Maintenance de l’Office de Gestion du S tade de l’Amitié (OGESA) en 2004. On pensait que
le juge allait rapprocher cette jurisprudence de celle relative au SNESTP. Ainsi, il parviendra
à faire une distinction entre actes individuels défavorables et actes individuels favorables à
leur destinataire. La conclusion aura été que seuls ceux-ci peuvent être contestés par une
formation syndicale s’ils préjudiciaient à l’intérêt collectif de cette dernière. Mais tel ne
semble pas avoir été le cas. La Chambre administrative paraît imprécise. En effet, y a- t-il eu
un revirement de jurisprudence ? De toute façon, trois ans après l’arrêt SYNESA, soit en
2007, le juge a inféré que les syndicats « sont sans qualité pour se pourvoir contre un acte qui
ne concerne qu’un seul de leurs adhérents ou même un groupe d’adhérents ».4
Certes, le recours concerne 252 agents du ministère du Développement rural qui ont
été dégagés de la fonction publique. Néanmoins, en statuant que les syndicats ne peuvent pas
attaquer un acte qui concerne un seul membre, on estime que le juge fait allusion en réalité

1
Voir N°07/CA du 1 er février 2007, SYNATRADER c/ MDR, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir CE 22 mars 194, UNAPEL, Rec., p. 49 ; CE 18 décembre 1953, Syndicat CGT du ministère de
l’Agriculture, Rec., p. 56, cités par René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 3, p. 756 ; voir aussi CE
Ass. 12 décembre 2003, Un ion des syndicats CGT des personnels des affaires culturelles, Rec., p. 508 ; RFDA
2004, p. 322, concl. G. Le CHANTELIER ; AJDA 2004, p. 1999, chron. F. DONNAT et D. CASAS .
3
Voir N° 65/CA du 8 juillet 2004, SYNESA (OGESA) c/ MJSL www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
4
Voir N°07/CA du 1 er février 2007, SYNATRADER c/ MDR, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 73

aux actes individuels défavorables. Cela veut dire que le nombre élevé des requérants n’ôte
pas à la mesure incriminée son caractère d’acte individuel, ce qui n’est pas contestable.
Toutefois, ce que l’on reproche au juge est qu’il a trop généralisé la solution de l’arrêt
SYNATRADER. La décision n’est pas assez concise. « Un acte qui ne concerne qu’un seul
de leurs adhérents » comme l’indique la Chambre administrative, est une formule applicable
d’une part, aux actes individuels défavorables comme dans le cas de l’arrêt SNESTP 1 et,
d’autre part, elle peut concerner un acte favorable à la manière de la décision SYNESA. Mais,
un syndicat peut- il en réalité contester tous ces deux types d’actes ? Ou bien son action en
justice doit-elle se limiter aux actes individuels favorables ? C’est à ces questions que le
commissaire du gouvernement ROMIEU a apporté une réponse qui est devenue
classique : « Si le recours tend à faire tomber un acte positif, individuel ou collectif, qui lèse
l’association dans ses intérêts généraux, le syndicat est recevable à l’exercer…Si le recours
tend à faire tomber un acte négatif…il faut y regarder de près…Au cas où il s’agirait d’un
acte collectif (par exemple le refus d’annuler un règlement), le recours du syndicat est
recevable…Si au contraire, il s’agit d’un refus d’autorisation individuelle, l’action en
annulation a elle-même un caractère nettement individuel…Peu importe que le gain du
procès intéresse tous les autres membres du syndicat, qui pourront à leur tour former la
même demande, l’action est individuelle et ne peut être exercée que par chaque intéressé
direct ou en son nom : « Nul ne peut plaider par procureur…»» 2
Par conséquent, l’acte attaqué dans le cas de l’arrêt SYNATRADER étant un acte de
révocation, donc un acte négatif, il revenait aux syndiqués, chacun pour soi ou sur la base
d’un recours collectif personnel, de le contester, mais ce n’est pas à leur s yndicat d’exercer le
recours es qualité à ce moment. Le juge était donc fondé à rejeter le recours des membres du
SYNATRADER en tant qu’une action syndicale. Mais ce n’est pas très exactement parce que
qu’il s’agit d’un acte individuel tout court que le rejet comme irrecevable a été prononcé
comme la haute instance le laisse supposer. Au contraire, c’est parce qu’il est question d’un
acte individuel négatif. Bien que ce soit une décision individuelle, elle serait positive que
l’action du SYNATRADER n’aura pas été rejetée comme irrecevable 3 . Par exemple, c’est

1
Voir N°70/CA du 16 novembre 2000, SNESTP c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin 2000, p. 317.
2
Voir CE 28 décembre 1906, SYNDICAT des PATRONS-C OIFFEURS de LIMOGES, GAJA n°18, p. 110.
3
Cependant, il importe d’une part de rappeler qu’une format ion syndicale devrait pouvoir représenter un de ses
memb res en justice si un mandat lui a été délivré par celui-ci (voir supra, p. 71), et de souligner d’autre part que
si l’acte négatif est de nature à porter atteinte à l’intérêt collectif que défend le syndicat, la formation syndicale
en cause aura tout intérêt à l’attaquer (voir CE Ass. 10 avril 1992, Soc. montalev, , Rec., p. 170 ; AJDA 1992, p.
482, chr. C. MAUGÜE et R. SCHWARTZ ; RFDA 1993, p. 261, concl. P. HUBERT).
Sur cette base, il convient de revisiter la jurisprudence SNESTP du Bénin. A cette occasion, le juge devrait
prendre la précaution de mentionner que le prélèvement sur salaires op éré pour fait de grève n’est pas de nature
 74

dans un tel contexte, de décision individuelle favorable (une nomination) que l’action du
SYNESA a prospéré. C’est cette précision qui fait défaut à l’argumentation de la Chambre
administrative. Du coup elle donne l’impression d’avoir agi sans maîtriser la portée de la
décision qu’elle rendait. De ce fait, la procédure n’est-elle pas réellement inadéquate ?
D’un autre point de vue, on ne sait pas si une personne morale non encore déclarée
peut toutefois ester en justice contre des actes qui contredisent l’intérêt collectif dont e lle se
réclame. Le Conseil d’Etat français l’admet. 1 Mais, la Chambre administrative n’est pas
encore saisie de requête à cet effet. Le cas échéant, elle voudrait faciliter au mieux l’accès à
son prétoire aux justiciables. Un tel assouplissement pourrait intégrer les alternatives au
défaut d’intérêt à agir au regard d’actes dont l’illégalité ne fera cependant aucun doute.

4) Les perspectives du défaut d’intérêt à agir

Pour parvenir à lutter contre l’illégalité d’un acte administratif qu’aucun requérant
n’aura attaqué, il pourra arriver que le Conseil d’Etat français « étende le cercle des
intéressés à l’ensemble des justiciables potentiels afin que l’acte litigieux ne bénéficie pas
d’une immunité contentieuse ».2
En dehors de la sollicitation de potentiels requérants 3 pour attaquer l’acte dont
l’illégalité persistera au vu et au su de tous, le Conseil d’Etat français prend parfois la
responsabilité de statuer au fond malgré l’impertinence de l’intérêt ou de la qualité pour agir 4 .
Il y a donc deux solutions en droit administratif français en matière de contentieux de l’excès
de pouvoir. Etudiées par rapport au Bénin, aucune de ces options ne paraît devoir s’imposer.
Premièrement, à commencer par la solution la plus facile à éliminer au regard de la
législation béninoise, statuer sur le recours malgré le défaut d’intérêt à agir d’un requérant est
une formule que la Chambre administrative pourrait expérimenter au regard de l’ordonnance
n° 21/PR du 26 avril 1966. L’article 67 de ladite ordonnance autorise le juge à apprécier
souverainement la recevabilité des recours. Toutefois, la Chambre administrative n’a pas

à porter une atteinte au droit de grève qui est un intérêt statutaire des formations syndicales. Si c’était le cas, le
recours devait être recevable. L’intérêt collectif des syndicats aura été menacé en ce sens q ue la grève intègre les
activités grâce auxquelles celles -ci défendent l’améliorat ion de leurs conditions de travail qui relève de l’objet
social de toute format ion de ce type.
De toute manière, le prélèvement sur salaire est-il compatib le avec le droit de grève ? Ou bien la problémat ique
devait-elle être de préférence : salaire en période de grève et règ le du service fait ?
1
Voir CE. Ass. 31 octobre 1969, Syndicat de défense des eaux de la Durance, Rec, p. 462.
2
Voir Jean-Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux
administratif, op.cit., p. 601
3
Voir CE 27 février 1987, Noir, RD publ. 1987, p. 1669
4
Voir CE Sect. 12 février 1987, Société Eky, Rec., p. 101, S. 1960. 131, concl. Jean KAHN ; JCP 1960. II.
11629 bis, note G.VEDEL
 75

encore l’assise d’un Conseil d’Etat français. De ce fait, il lui sera difficile de ne pas s’attirer
des critiques acharnées si elle devrait accueillir certains recours et rejeter d’autres au motif
qu’elle entendrait veiller au respect du principe de la légalité. Car, l’enracinement du Conseil
d’Etat s’accompagne de l’éveil de la conscience collective des français à son office, ce qui
n’est pas encore le cas de la Chambre administrative béninoise. Partant, à moins que ce soit
d’une manière hautement exceptionnelle, cette dernière devrait pouvoir continuer de
préférence, de traiter tous les requérants sur un pied d’égalité en matière d’intérêt et de qua lité
à agir, et encore pour une longue période. En outre, ce procédé comprend un danger. Il
conduit le juge à déflorer l’étude du fond ou à embrouiller l’ordre normal de l’instance. Bien
des auteurs ne cessent de le déplorer : « Pour se prononcer sur la recevabilité, le juge devrait
s’en tenir à l’apparence de bon droit, et réserver son appréciation définitive sur le fond à
l’étape ultérieure, si l’action est recevable. Le juge ne devrait pas- comme il l’a pourtant
fait1 - renvoyer dans un considérant portant sur le bien-fondé de la requête, un raisonnement
tenu dans le considérant relatif à l’intérêt à agir. » 2
Secundo, il paraît que le Conseil d’Etat se lance parfois dans la recherche de potentiels
plaideurs. Cette tâche ne sera pas facile parce que, autant, sans intérêt il n’y a pas d’action,
autant, sans action il n’y a pas d’intérêt. De toute façon, pourvu que l’on n’assiste pas à un
harcèlement juridictionnel. En outre, si le juge français arrivait à détecter de potentiels
requérants, le recours sera-t- il toujours un recours en annulation ? C’est dire qu’à supposer
d’ailleurs que ce soit possible, il reste que la démarche ne pourra pas souvent prospérer en
vertu de la forclusion qui en constituera un grand obstacle, à moins d’avoir à s’inspirer de la
jurisprudence Compagnie Alitalia. 3
Et justement, c’est là où l’analyse voulait en venir. S’il arrivait que l’on dégage
réellement des procéduriers peu attentifs à leurs propres intérêts, la Chambre administrative
voudrait de préférence admettre que ceux-ci introduisent une demande en abrogation dont le
rejet lui sera déféré 4 .
En outre, si tant est que le Conseil d’Etat voit poindre parfois un autre intérêt ou
qualité à agir qui arrangera le requérant, et qui est antérieur à l’édiction de l’acte qui lui est
déféré, il vaudrait mieux que le juge français prenne exemple sur la jurisprudence AHIHOU5

1
Voir CE 21 mai 2008, Société SJS, AJDA 2008, p. 1338, concl. Y. A GUILA
2
Voir Jean-Claude BONICHOT, Paul CASSIA, Bernard POUJADE, Les grands arrêts du contentieux
administratif, op.cit., p. 595
3
Voir infra, p. 241.
4
Voir infra, pp. 96-97.
5
Voir N°37/ CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 76

du Bénin. C’est dans cette décision que la Chambre administrative a soulevé d’office l’intérêt
ou la qualité la plus appropriée 1 . A partir du moment où les moyens de recevabilité sont
d’ordre public, il n’y aura qu’un léger prolongement de cette technique des moyens d’ordre
public qui consisterait à trouver un autre intérêt en dehors du cadre de l’instance, en faveur du
requérant. Ce faisant, le juge français parviendra à réduire la masse des rejets comme
irrecevables qui au Bénin, est d’ailleurs moins importante en matière d’intérêt ou de qualité
pour agir que dans le domaine du délai de recours contentieux. A ce sujet, la Chambre
administrative se livre parfois à une vérification douteuse.

Paragraphe III : La vérification du délai de recours contentieux

L’étude du délai de recours contentieux embrasse son déclenchement (A), la

computation de l’encours et l’expiration. D’une façon détaillée, la formulation d’un recours
administratif préalable (B) est à l’origine de la prorogation (C) du délai dont l’expiration
expose les recours contentieux exercés avec retard à la forclusion (D). La notion de délai
comporte donc des subtilités et elle joue un rôle important dans la saisine du juge. Sa mise en
œuvre erronée amoindrit le champ du contentieux administratif et, par voie de conséquence,
celui du contrôle de l’administration. Du moins, c’est ce à quoi l’on assiste actuellement dans
l’ensemble.

A/ Le déclenchement du délai de recours contentieux

D’après le législateur, le déclenchement du délai de recours contentieux remonte à la

date à laquelle un acte administratif a fait l’objet de publicité. C’est à partir de cet instant que
le requérant prend en principe connaissance de l’acte qui lui fait grief.
Ainsi perçue, la publicité préfigure le déclenchement et le démarrage de l’encours du
délai contentieux. Autrement dit, elle a un effet de fixation de la date à partir de laquelle
commence la computation de l’intervalle de temps requis pour l’exercice régulier d’un
recours contentieux2 . Le juge paraît quelque peu exigeant (1) dans ce domaine. Mais il ne
s’agit pas d’une exigence absolue. Ainsi, des situations se présentent où le déclenchement
procède d’une connaissance acquise de fait de l’acte par le plaideur. Par ce terme, « on
désigne l’inspiration d’une jurisprudence qui admet, dans certains cas, la mise en route des

1
Voir supra, pp. 69-70.
2
Voir infra, pp. 77 et s.
 77

délais contentieux, bien que la décision n’ait pas fait l’objet d’une publicité correcte, parce
qu’il s’est avéré que l’auteur du recours en a eu connaissance ». 1
Il en découle que le recours est parfois recevable au-delà des deux mois normaux du
délai contentieux. De ce point de vue, il arrive que la Chambre administrative déduise de
certains faits que le plaignant a nécessairement connaissance de l’existence de l’acte visé.
Partant, le délai est supposé déclenché à partir de la date relative aux faits retenus par le juge.
Or il s’agit la plupart du temps, de faits remontant à une période excédant les deux mois du
délai de recours. Par conséquent, la requête est irrecevable. Ce faisant, le déclenchement du
délai par la connaissance acquise de fait qui est d’ailleurs discutable (2) n’arrange pas
toujours le requérant.

1) Le déclenchement du délai par la publicité des actes

Les alinéas 1er et 2e de l’article 68 de l’ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 disposent

: « Le délai de recours pour excès de pouvoir est de deux mois. Ce délai court de la date de
publication de la décision attaquée ou de la date de la notification. » 2 Le législateur a été
relayé par le juge qui énonce : « La loi fait obligation de notifier à tout administré un acte
administratif individuel pris à son encontre. » 3
Il en ressort que la publicité de l’acte peut revêtir deux formes : la publication et la
notification. Le juge l’explicite davantage dans l’arrêt ZOKPE : «…du point de vue de leur
régime juridique, l’un, l’acte administratif individuel est soumis à la notification, l’autre, le
règlement à la publication…» 4
Par conséquent, tant qu’un acte administratif réglementaire n’est pas publié, il n’est
pas en principe opposable aux administrés. Il en est de même de l’acte individuel ; il doit être
notifié au destinataire. De ce point de vue, le Doyen Maurice HAURIOU déclare que la
publication « imposée à l’Administration exclut l’idée d’une connaissance acquise par
l’intéressé par ses propres moyens ». 5 Le délai du recours contentieux ne sera pas déclenché

1
Vo ir Jean-Bernard AUBY, « Note » sous TA Versailles, 7 mai 1987, MM. LAVIGNOTTE c/ Centre hospitalier
de Montmorency et autres, D. 1988.J.349.
2
Cette disposition correspond à l’article 31 alinéa 1 de la loi 2004 -07 du 17 août 2007.
Toutefois, il y a une exception au délai contentieux de deux mo is. En effet, lorsque le ministre de l’In térieur
refuse de délivrer un récép issé à un parti polit ique dans les deux mo is de la déclaration qui en est faite par les
memb res, la notification motivée que l’Admin istration adresse à ce sujet aux partisans est déférée à la Chambre
administrative dans un délai de 15 jours. (Vo ir art icle 21 de la loi n° 2001-21 du 21 février 2003 portant charte
des partis politiques, JORB du 15 mars 2004, N° 6, pp. 183-188. Vo ir N° 38/CA du 20 mai 1999, Séverin FADO
c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS Bénin, p. 462).
4
Vo ir N°8/CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, p. 101. Dans le même sens, voir
N°38/ CA du 20 mai 1999, Séverin FA DO, c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS Bénin, p. 460.
5
Vo ir Maurice HAURIOU, Notes sous sept arrêts du CE des années 1907, 1908 et1909, S.3.33.
 78

tant que les décisions administratives ne seront pas notifiées ou publiées. L’adage latin,
« nemo legem ignorare censetur » signifiant que « nul n’est censé ignorer la loi » ne jouera
pas. Autrement dit, tout le monde sera censé ignorer un acte administratif non publié ou non
notifié. Alors, le délai de recours contentieux ne sera pas déclenché. A fortiori, le délai ne va
pas courir non plus. Ainsi, de par sa négligence, l’Administration aura exposé la mesure
qu’elle a prise à une insécurité juridique. L’arrêt ZINSOU SAH en est une parfaite
illustration. A cette occasion, le juge a décidé maladroitement qu’un acte administratif « ne
peut produire d’effets à l'égard des administrés que du jour où l'acte appliqué aura été
publié ». 1
Il importe plutôt d’interpréter cet arrêt dans le sens de l’opposabilité des actes à leurs
destinataires. L’administration n’ignore pas elle- même la portée procédurale de la publicité ou
plus précisément d’une notification. En effet, dans une affaire qui concerne M. ALI, après
avoir rejeté le recours gracieux du requérant, l’OPT faisait savoir qu’elle lui « notifia le refus
catégorique de son employeur de rapporter sa décision de révocation et par la même
occasion lui indiqua la voie du recours en l’invitant à saisir la Chambre administrative de la
Cour suprême».2 A défaut de devancer l’administration, le juge devrait saisir l’opportunité
que lui offre la jurisprudence ALI pour être davantage formelle à l’égard des services publics
en matière de publicité des mesures administratives.
Fort heureusement, à défaut du juge, la Représentation nationale est intervenue d’une
manière qui arrange les destinataires d’actes administratifs. En effet, l’alinéa 6 de l’article 32
de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 prescrit : « Les délais de recours contre une décision
déférée à toute juridiction administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été
mentionnés ainsi que les voies de recours dans la notification de la décision. » 3 Le législateur
s’inscrit dans la même logique qu’Edouard LAFERRIERE. Cet auteur expose que les
personnes visées par une décision « ne sont pas tenues de se transporter auprès des
documents qui les touchent personnellement ; ce sont ces documents qui doivent se
transporter auprès d’elles au moyen de la notification »4 .
Dans le même ordre d’idées, la Chambre administrative tiendrait compte des tiers dans
l’extension qu’elle ferait de l’alinéa 6 de l’article 32 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 qui
1
Voir N ° 58/CA du 29 août 2002, Gilbert ZINSOU SAH, c/ Préfet de l'Atlantique et un autre , www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) .
Sous réserve des actes des collectiv ités locales qui sont soumis à transmission, une décision admin istrative
produit d’effets à l’égard des administrés à compter de la date de sa signature.
2
Voir N° 051/ CA 13 décemb re 2001, Daniel ALI c/ O. P. T, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
3
Il reviendra certainement au juge d’étendre l’article 32 alinéa 6 au x actes réglementaires qui ne semblent pas
être mentionnés dans les dites dispositions.
4
Voir Traité de la juridiction administrative et des recours administratifs, To me 1, op.cit., p.405.
 79

ne les prend pas en compte. A juste titre, le Professeur MORAND-DEVILLER a rappelé que
d’une part, pour certains actes individuels, ils sont aussi publiés pour l’information des tiers,
et que d’autre part, la notification n’est obligatoire qu’au sujet des actes individuels
défavorables. Ainsi, la publication des actes individuels garde aussi toute son importance.
Même et surtout ceux d’entre eux qui ne sont pas obligatoirement notifiés à leurs destinataires
devraient être publiés pour permettre aux tiers de jouir pleinement de leur droit à la justice. 1
C’est en cela que la publicité des mesures administratives permet aux actes de vite franchir le
cap de la vulnérabilité, même si elle est également à l’origine d’une politique de large
ouverture du recours pour excès de pouvoir. En rendant les actes attaquables par un grand
nombre de justiciables qu’ils soient destinataires ou tiers, la publicité fournit de la matière à la
haute instance. Celle-ci s’en sert pour mettre au point les modalités et techniques de
soumission de l’administration au droit. La bonne ou mauvaise appréciation de son office
remonte donc à la logique qui la guide à l’étape de la recevabilité des recours. Cette dernière
phase annonce d’une manière ou d’une autre, le sérieux ou le laxisme qui caractérisera celle
de l’examen au fond des requêtes.
Toutefois, comme il avait été annoncé, le déclenchement du délai de procédure par la
publicité des actes administratifs est un principe. Il ne paraît pas irréversible à la
compréhension du juge. Ce n’est donc pas à toutes les occasions que ce dernier refuse
d’appliquer la connaissance acquise de fait. Seulement, des cas de figure se présentent où il
est difficile de nier la bonne foi des requérants comme le fait le juge. Ce dernier soutient que
les demandeurs auraient nécessairement pris connaissance de fait d’un acte, alors que les
plaignants défendent la thèse contraire, ce qui peut être vraisemblable par moments.

2) Le déclenchement du délai par la connaissance acquise de fait

Comme il a été anticipé, il y a des recours qui amènent la Chambre administrative à

faire droit à la théorie de la connaissance acquise de fait. Ainsi, le déclenchement du délai
n’est plus seulement lié à la notification ou à la publication de l’acte concerné. Mais, à voir
toute la joute juridictionnelle à laquelle donne lieu la mise en application de ladite notion, le
juge ferait mieux de la réduire à une pure peau de chagrin à défaut de la supprimer.
Pour les applications qui arrangent le requérant, l’arrêt AFFLYA peut être pris en
exemple. En effet, la Haute Juridiction a déclaré à cette occasion : «…l’acte incriminé n’a pas
été notifié au requérant qui soutient en avoir eu connaissance de façon fortuite ;… que c’est à
1
Vo ir Jacqueline MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, op.cit., p. 356. Cet auteur a précisé par
ailleurs que les actes non réglementaires qui ne sont pas des actes individuels sont aussi soumis au régime de la
publicité. Soit, ils sont publiés au Journal officiel, soit dans les différents bulletins des ministères.
 80

compter de cette date qu’il convient de faire courir les délais de recours. » 1 C’est d’une
manière insistante que le juge tenait à lever toute équivoque : « Considérant que compte tenu
de la situation du Journal officiel en République du Bénin dont la parution souffre de
quelques insuffisances depuis plusieurs années, il n’est pas certain que le décret incriminé…a
été régulièrement publié ; que le requérant n’a pu alors introduire son action que du jour où
il a eu connaissance de ce texte ; qu’il échet en conséquence de décider que son recours est
recevable. »2
Par conséquent la connaissance acquise de fait permet à la fois aux destinataires et aux
tiers de contester un acte administratif à tout moment, c’est-à-dire au-delà des deux mois
habituels du délai de recours contentieux, en le rendant ainsi juridiquement vulnérable d’une
manière fâcheuse. A ce sujet, il convient de garder présent à l’esprit que le délai n’est pas
déclenché. Mais ce n’est pas que le recours est recevable hors délai comme le prétend la
Chambre administrative. 3 Cela peut prêter à confusion. C’est à croire que le demandeur aura
désormais affaire à un recours sans condition de délai. Une fois que la connaissance est
acquise de fait le plaideur doit former un recours administratif préalable et saisir le juge deux
mois après l’exercice du recours gracieux ou hiérarchique. En ce qui concerne les actes
réglementaires au sujet desquels la formation d’un recours administratif préalable n’est pas
nécessaire, il est facile de prendre la connaissance acquise comme instaurant un recours sans
condition de délai. Néanmoins, il existe une nuance. Quand le requérant est en présence d’un
recours sans condition de délai, les notions de déclenchement ou de prorogation du délai ne
sont pas considérées alors qu’elles entrent en ligne de compte en matière de connaissance
acquise de fait. Donc, c’est la possibilité d’exercer une action en justice au-delà des deux mois
réglementaires de recours qu’elle offre au justiciable qui est la propriété de la connaissance
acquise de fait. Il s’agit alors d’une propriété hypothétique d’élargissement du recours pour
excès de pouvoir. Il convient de parler d’hypothèque car, les opportunités qu’aura le juge pour
élaborer le droit administratif seront certes nombreuses, mais elles vont perdurer dans le
temps si la Chambre administrative ne se montre pas exigeante vis-à-vis de l’administration

1
Vo ir- N° 027/ CA du 19 juillet 2001, Jean AFFLYA c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consult é le 18
juillet 2008) ; N° 82 /CA du 19 mai 2005, Dji m Grégoire MAGNONFINON c/ MDN, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008) ; N° 167 / CA du 15 Septembre 2005, SOKEN OU G. SOFFO Rep. / S. SOKENOU et Bertine
TCHIBOZO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le 18 juillet 2008).
2
Vo ir N°8/CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, p. 101 ; N° 31/ CA du15 juin
2000, Donatien OGOUBYI c/ Préfet de l’Atlantique et BATOSSI Léonard (Intervenant), Rec. CS Bénin, pp. 126-
135.
3
N° 31/ CA du15 juin 2000, Donatien OGOUBYI c/ Préfet de l’Atlantique et BATOSSI Léonard (Intervenant),
Rec CS Bénin, pp. 126-135.
 81

en matière de publicité des actes. Il aurait été donc salutaire que la haute instance entreprenne
la suppression de la connaissance acquise de fait ou sa réduction à peu de chose près.
La belle preuve et vu sous un autre angle en est que, dans une autre affaire,
BANCOLE et consorts, les requérants soutiennent qu’ils ne sa vent pas qu’un acte les a
suspendus de la fonction publique. Mais, le juge a retenu qu’ils en ont pris connaissance et a
rejeté leur recours. 1 La connaissance acquise de fait devient alors un couteau à double
tranchant. En 1999, le Sieur ZODOGANHOU était inculpé pour motif de corruption. Il a
objecté qu’il n’a pas pris connaissance de l’acte le radiant de la fonction publique.
Néanmoins, le juge certifia qu’il est forclos 2 . Cela signifie que le requérant aurait acquis
connaissance de la mesure et n’aurait pas respecté le délai de recours. Dans ces conditions, il
ne sera pas toujours facile de situer les responsabilités. Il y a un doute persistant entre les deux
positions, à savoir celles du juge et du requérant.
Pour y remédier, la connaissance acquise devrait systématiquement remonter à la date
de formation du recours administratif ou contentieux, comme le préconise si objectivement le
Professeur Xavier CABANNES 3 en s’inspirant de « l’état actuel de la jurisprudence »
française 4 . Il ne reviendrait pas aux citoyens de subir les conséquences désastreuses d’une
administration négligente que ce soit de bonne ou de mauvaise foi. La théorie aura ainsi à
perdre de son éclat. L’administration se prendra à elle- même lorsqu’elle ne se donnera pas la
peine de publier ou de notifier ses actes. Cela fait partie du manque d’audace que l’on peut
reprocher au juge dans la perspective d’une large ouverture du recours pour excès de pouvoir
qui est aussi souvent compromise par l’exercice du recours administratif préalable.

B/ Le recours administratif préalable

La jurisprudence a indiqué que le recours administratif préalable peut être gracieux ou

hiérarchique. Elle a précisé que « le recours gracieux est celui qui est adressé à l’auteur de
l’acte attaqué…Le recours hiérarchique est adressé à l’autorité hiérarchique de l’auteur
dudit acte».5 Il en a résulté un effort original de contrôle (1) que la Chambre administrative
n’a pas su préserver ; elle l’étend contre toute attente aux requêtes formées contre les actes
réglementaires (2).

1
Voir N°5/CA du 5 mai 1994, Henriette BANCOLE et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, pp. 92 et s.
2
Voir N°55/CA du 19 août 1999, Thomas ZODOGAN HOU c/ MDN, Rec. Cour sup. Bénin, p. 410.
3
Voir Xavier CA BANNES, « La théorie de la connaissance acquise ou la « peau de chagrin » », RDP 2000, n°6,
p. 1745.
4
Vo ir CE 13 mars 1998, MM. MAULINE et Assistance publique Ŕhôpitaux de Paris, Conclusion Jean-Denis
COMBREXELLE, AJDA, 1998, p. 613.
5
Voir N ° 06/CA du1er février 2007 Agbon M. Sévérin IKA c/ MISAT, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
 82

1) Le contrôle original du recours administratif préalable

Il importe de noter que les cas dans lesquels les recours sont rejetés pour non
formation du recours administratif sont importants. De 1994 à 2007, 222 recours ont été
rejetés au regard du contrôle de légalité. Sur ce nombre, il y a 29 recours qui sont rejetés au
fond, ce qui fait 15,07%, et 193 requêtes irrecevables, soit 86,93%. Des 193, on note 32
recours contentieux, 16,58% pour lesquels le recours administratif n’a pas été formé. Il a été
exercé avec retard dans 27 cas 1 . Ainsi, les rejets liés au recours administratif préalable sont au
nombre de 59, soit 30, 56%. Ils sont les plus nombreux des cas d’irrecevabilité. 2
Dès lors, la Chambre administrative a envisagé de promouvoir une politique de large
ouverture du recours pour excès de pouvoir. Elle a carrément réfléchi à un troisième type de
recours qu’on pourra qualifier de recours administratif préalable mixte ou dérivé. L’analyse a
été menée dans l’affaire Collectif des Enseignants de l’ENA. La Directrice dont la nomination
est contestée a été promue par voie décrétale. Or, le Collectif a adressé son recours
administratif au ministre de l’Education nationale. Celui- ci a conclu au rejet du recours
comme irrecevable en ce sens que c’est le président de la République qui est l’auteur de
l’acte attaqué. A cette occasion, voici comment le juge a réussi de façon spectaculaire à
sauver le recours contentieux : « Considérant que… l’autorité la mieux informée est bien
celle de qui émane la proposition de nomination et qui, par surcroît est chargée de
l’exécution de la décision …ce qu’atteste son contreseing ;…que c’est donc à bon droit que le
requérant a adressé son recours administratif préalable au ministre de l’Education nationale
et de la Recherche scientifique, autorité la mieux informée. »3
Il en ressort que le recours administratif préalable n’est plus seulement adressé à
l’auteur de l’acte ou à son supérieur hiérarchique. En outre, l’autorité la mieux informée peut
en être la destinataire. Et, l’autorité la mieux informée s’acquiert à trois conditions
cumulatives : la décision est prise sur proposition de l’autorité concernée ; celle-ci en est
contresignataire ; c’est elle qui est chargée de l’exécution. On pensait que le juge allait
confirmer la jurisprudence ENA dans l’arrêt AGBON de 2007. Dans cet arrêt, il a précisé
les recours hiérarchique et gracieux pour mieux situer le requérant qui avait exercé
successivement les deux. Toutefois, la non inclusion de « l’autorité la mieux informée » ou le
recours administratif mixte n’est pas synonyme d’une remise en cause de l’arrêt Collectif des
Enseignants de l’ENA qui en est l’un des meilleurs que la Haute Juridiction ait produits.

1
Voir aussi infra, p. 90.
2
Co mme on le voit, la question devait être étudiée en partie dans le cadre de la forclusion. Mais, on a préféré
avoir une vue d’ensemble des irrecevabilités liées au recours administratif préalab le.
3
Voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS , Rec. CS Bénin, p. 221.
 83

Mais le juge n’était pas tenu de citer le recours mixte parce que le contexte d’exercice du
recours administratif préalable n’est pas le même dans les deux arrêts. La précision allait
simplement permettre de savoir que la Chambre administrative avait pleine conscience du
principe général de droit qu’il a dégagé sur le fondement de l’arrêt Collectif des Enseignants
de l’ENA et qu’il y a un suivi de la jurisprudence en cause. Tout compte fait, il n’en demeure
pas moins qu’il est un principe général de droit, applicable en l’absence de tout texte
juridique, qu’un recours administratif préalable mixte ou dérivé est adressé à l’autorité la
mieux informée.
Cet arrêt, celui relatif au Collectif des Enseignants de l’ENA, amène à affirmer que le
juge s’y prend à la manière d’un gardien de temple ; il préserve les valeurs nationales. Il est
certainement guidé par le fait qu’il s’agit d’un régime présidentiel, et qu’il n’y a pas un
Premier Ministre au Bénin pour être destinataire du recours préalable des enseignants. Mieux,
sachant surtout que le poste de vice-président de la République est par le passé source de
désintégration nationale au Dahomey 1 , raison pour laquelle le régime présidentiel béninois
issu de la Constitution de 1990 l’a certainement écarté contrairement aux Etats-Unis
d’Amérique où il en existe, le juge s’est également gardé de prévoir que le recours
administratif des enseignants soit adressé au Ministre d’Etat. Ainsi, celui- ci est, juridiquement
parlant, placé sur un pied d’égalité avec ses autres collègues qui jouissent d’un portefeuille
ministériel. En outre, étant entendu que le juge s’est gardé d’exiger du ministre de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique de transmettre le recours
administratif à l’autorité qui en est de droit la destinataire, cela laisse supposer que la
Chambre administrative a voulu sortir des sentiers battus par le droit administratif français
pour s’affirmer, pour rester collée au contexte typiquement béninois. Néanmoins, la portée de
la jurisprudence Collectif des Enseignants de l’ENA est en voie d’être réduite. Depuis la
réforme de 2007, l’exercice du recours administratif préalable est devenu facultatif. Mais la
qualité de l’office du juge ne compte-elle pas aussi ? Autrement dit, quoi qu’il advienne, la
jurisprudence en cause est d’une portée doctrinale indéniable.
Egalement, en matière procédurale, c’est un atout que la preuve de l’exercice d’un
recours administratif préalable soit régularisable jusqu’à la clôture de l’instance. 2 Cela permet
de lutter contre les nombreux cas de forclusion. 3 Il ne reste qu’à regretter que le juge ait

1
Voir supra, p. 4.
2
Voir N°68/CA du 8 juillet 2004, Yvette DOSSOU -YOVO c/Préfet Atlantique et 1 autre, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir infra, p. 89.; l’article 62 alinéa 2 de la lo i de 1994 sur la Cour suprême indique que si la « Chambre
administrative… est saisie, en l’absence de recours administra tif préalable dans les délais, elle peut impartir au
 84

outrepassé la prescription du législateur. Contrairement à ce qu’on observe dans la pratique,

celui-ci n’a pas prévu l’exercice d’un recours administratif préalable lorsqu’une requête porte
sur un acte réglementaire.

2) L’extension erronée du recours administratif préalable

Le recours administratif préalable est prévu à l’article 68 alinéa 2 de l’ordonnance n°

21/PR du 26 avril 1966. L’alinéa dispose : « Avant de se pourvoir contre une décision
individuelle, les intéressés doivent présenter un recours hiérarchique ou gracieux tendant à
faire rapporter la décision. »
Par conséquent, on peut déplorer que le juge se soit gardé de mettre en application
l’alinéa 2 de l’article 68 dans le cadre de l’arrêt MAMADOU. 1 Ainsi, s’il n’y avait pas ce
subterfuge de transfert d’intérêt à agir sur lequel il avait fondé sa décision, le recours en
question aurait été un cas fortuit d’irrecevabilité. Il a repris la même erreur, et d’une manière
exagérément incohérente dans l’arrêt AHIHOU. A cet effet, voici le raisonnement de la
Haute Juridiction : « Considérant que l'arrêté sous-préfectoral attaqué est un acte
réglementaire et non un acte individuel;…qu'il s'ensuit que son recours hiérarchique est
intervenu après la saisine de la Cour sans que les délais légaux aient été respectés; que dès
lors,… son recours doit être déclaré irrecevable.» 2
Ainsi, de par les maladresses du juge, le recours de M. AHIHOU qui devrait être
examiné au fond, a été déclaré irrecevable. C’est dire que le sophisme est une caractéristique
de l’argumentation de la Chambre administrative.
Fort heureusement, le législateur a délivré le justiciable d’une manière satisfaisante.
En effet, l’article 32 alinéa 2 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 ordonne qu’avant d’exercer
un recours pour excès de pouvoir, «les requérants peuvent présenter…un recours
hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision».
De même, au regard de l’arrêt SOCOBE-IBC-CCB, c’est parce qu’un recours
gracieux ne lui aurait pas été adressé, et que le recours préalable adressé au président de la
République se justifie par le fait que la requête concernait aussi un décret, que le ministre des

requérant un délai pour saisir l’autorité compétente. » (Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 3,
op.cit., p. 770.
1
Vo ir N°74/CA du 16 novembre 2000, Djaouga Boubakar MAMADOU et consorts c/ Etat béninois , Rec. CS
Bénin,p. 236 ; voir aussi N°8/CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, p. 101.
2
Voir N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008). Aussi, les partis polit iques ne sont-ils pas assujettis à l’exercice d’un recours ad min istratif préalable
lorsqu’ils attaquent le refus du ministre de l’Intérieur de leur délivrer un récépissé relativement à leur déclaration
(voir article 21 alinéa 1er de la lo i n°2001-21 portant charte des partis politiques, JORB du 15 mars 2004, n° 6,
pp. 183-188).
 85

Finances a conclu au rejet de ladite requête. L’on s’est attendu à ce que le juge instaure un
régime de transmission à la charge de l’autorité administrative incompétente qui est saisie
d’un recours administratif préalable, mais en vain.
Au demeurant, les insuffisances de l’office de la Haute Juridiction devraient amener
les pouvoirs publics à éviter à tout prix de confier le fonctionnement des nouvelles Chambres
administratives des tribunaux et cours d’appel issues de la réforme de 2007 à des magistrats
de l’ordre judiciaire. Dans le cas contraire, le contentieux administratif sera périlleux pour le
requérant. Car, à la suite du recours administratif préalable qui le proroge, l’encours du délai
de recours contentieux est exposé à une mauvaise computation.

C/ La computation de l’encours du délai après prorogation

Qu’est-ce qu’une prorogation ? Quels en sont les rapports avec les termes voisins ?
Après avoir répondu à ces questions, il importera également de noter que la mise en œuvre de
la prorogation est une source potentielle d’irrecevabilité des requêtes. Souvent, le juge arrive à
donner satisfaction au requérant au regard de la computation du délai (1) qui en est un
corollaire. En revanche, il arrive des fois que la computation de l’encours du délai lèse le
demandeur. La Chambre administrative s’y prend mal (2).

1) La computation régulière du délai contentieux

En raison de l’exercice du recours administratif préalable, la computation de l’encours

du délai de recours contentieux ne peut pas être bien maîtrisée si l’on ne parvient pas à
expliquer la notion de prorogation qui en est à l’origine. Il faut alors entendre par cette notion
« une interruption conservatrice du délai » 1 de recours contentieux.
Par conséquent, à la suite de sa prorogation, le délai de recours court à nouveau.
Ainsi définie, la prorogation doit être d istinguée du report. En effet, quand il y a
report, le délai n’est pas déclenché pour que l’on puisse le proroger. L’arrêt NAGNONHOU 2
dans lequel le juge a permis au requérant d’exercer le recours contentieux à la suite de
l’altération mentale passagère dont celui-ci a souffert en est un exemple. La suspension est
aussi un élément d’analyse ; c’est le cas quand il y a demande de pièces complémentaires de
la part d’un préfet pour devoir mieux apprécier une décision prise par une commune par
exemple. 3 A ce niveau, le temps pendant lequel le délai a couru avant la suspension est pris en

1
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p. 651.
2
Voir N° 040/ CA du 20 septembre 2001, Lucien NAGNON HOU c/ MFPTRA Ŕ MAEC, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir CE 14 mars 1997, Département des Alpes-Maritimes, RFDA, 1997, p. 660.
 86

compte à la relance de l’encours. La prorogation diffère également de la prolongation. Celle-

ci consiste à prolonger le délai de recours jusqu’au premier jour ouvrable quand il expire un
jour non ouvrable ou férié. Mais, il est important de rappeler que la prolongation ne concerne
que le délai contentieux. Le délai administratif ordinaire en est exclu. Le mutisme du juge
dans l’arrêt TIAMYOU à propos des allégations du demandeur qui prend le délai
administratif comme susceptible de prolongation est révélateur. 1
La prorogation, sauf texte contraire, s’effectue une seule fois. 2 A juste titre, les alinéas
3 et 4 de l’article 68 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 prescrivent : « Le silence
gardé plus de deux mois par l’autorité compétente sur le recours hiérarchique ou gracieux
vaut décision de rejet.
Les intéressés disposent pour se pourvoir contre cette décision implicite d’un délai de
deux mois à compter du jour de l’expiration de la période de deux mois susmentionnée.
Néanmoins, lorsqu’une décision implicite intervient dans ce délai de deux mois, elle fait à
nouveau courir le délai de pourvoi. » 3
Au demeurant, il est nécessaire de retenir que d’une manière générale, en plus du
recours administratif préalable, il existe deux autres modalités de prorogation du délai : la
demande d’une assistance judiciaire 4 et la saisine d’une juridiction incompétente 5 . Mais au
Bénin, les arrêts font seulement état d’une prorogation pour motif d’exercice d’un recours
administratif préalable. L’exercice de ce dernier recours amène à surseoir à la formation de
celui du recours contentieux. Ainsi, au lieu d’exercer le recours contentieux dans les deux
mois qui suivent la publication de l’acte concerné si c’était une mesure réglementaire, c’est
plutôt le recours administratif préalable qui est d’abord formé dans cet intervalle de temps
lorsqu’on est en présence d’une mesure individuelle. Ce n’est qu’après ces deux premiers
mois que le requérant aura à disposer des deux autres mois du recours contentieux en vue de
son exercice. On dit qu’il y a prorogation du délai du recours contentieux. Le recours
administratif préalable exercé dans l’arrêt YESSOUFOU en est un exemple probant. En effet,
la décision est du 26 décembre 1996. Elle a été notifiée au requérant le 21 janvier 1997. La

1
Voir N° 016/ CA du 07 juin 2001, Maroufou ALLI TIAMIYOU c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008).
2
Vo ir N ° 98/CA du 7 octobre 2004, Hilaire Gaston NAHUM c/MISAT, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008) ; N°104/CA du 7 octobre 2004, PADONOU Salomon David et consorts c/ MFPTRA, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
3
Cette disposition est reprise à l’art icle 32 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007.
4
Voir N° 144/ CA du 30 décembre 2004, Akouta Aristide ANAGO c/ MESRS, www. Juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
5
Voir CE 25 mai 1928, REYNAUD, Rec., p. 688, S 1928, 3. 81, note HAURIOU.
 87

Cour a décidé que « le recours gracieux doit être formé au plus tard le 21 mars 1997 ».1 Le
requérant dispose du 22 janvier à zéro heure au 21 mars 1997 à minuit pour introduire un
recours administratif, hiérarchique, gracieux, ou mixte. L’arrêt KOUNOUDJI se rapporte à
une connaissance acquise de fait de la décision arguée d’illégalité le 9 juillet 1993. Le recours
gracieux est de la même date, c’est-à-dire du 9 juillet 1993. La Cour a tranché que la décision
implicite de rejet doit intervenir au plus tard le 9 septembre 1993. 2
En procédant comme il l’a fait, on remarque que le jour de la notification ou de la
connaissance acquise de fait d’une mesure administrative est considéré par le juge comme
étant un « dies a quo », à savoir le jour déclencheur. Il permet d’exercer le recours
administratif préalable. Une fois déclenché, l’encours du délai court à compter du lendemain
du « dies a quo » à zéro heure et prend fin deux mois après à minuit. L’échéance à laquelle
cette date prend fin est implicitement qualifiée de « dies ad quem » par la haute instance. Au-
delà de ce jour, le recours administratif préalable devient irrecevable.
Quant à la computation de l’encours du délai de recours contentieux, elle a été bien
explicitée dans l’arrêt MOHAMED. La défense soutenait que le requérant a formé son recours
gracieux le 15 novembre 1999, et que l’Administration n’ayant pas réagi, la Chambre
administrative devrait être saisie au plus tard le 15 mars 1999, mais non pas le 17 mars 1999
comme le demandeur y a procédé. Répondant à l’Administration, le juge a fait savoir
«…qu'en droit administratif, la computation du délai se fait de quantième à quantième et que
le délai est franc ; que le requérant dispose donc d'un dernier jour utile pour déposer son
recours au greffe et donc que la date de dépôt est le 16 mars et non le 15 mars; considérant
que le 16 mars 2000 a été un jour férié en République du Bénin;
Considérant qu'il est de jurisprudence constante que lorsque le dernier jour utile est
un jour non ouvrable ou un jour férié, le requérant dispose du 1er jour ouvrable qui suit pour
déposer son recours, qu'en l'espèce, le 16 mars 2000 étant un jour férié, le premier jour
ouvrable qui suit est le 17 mars 2000 ;considérant que c'est le 17 mars 2000 que le Docteur
MOHAMED a fait enregistrer le recours au greffe de la Cour suprême; qu'il échet de

1
Voir N° 115/CA du 28 juillet 2005, Latif YESSOUFOU c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
2
Voir N°71ca du 13 juillet 2006, Louis KOUNOUDJI c/ Préfet de l’Ouémé, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
Dans cet arrêt, le juge ne s’est pas embarrassé de formalis me. Il n’a pas fait allusion à la précocité du recours
administratif préalab le. S’il tenait à être rigoureux, il allait décider que le recours admin istratif devait être exercé
à compter du 10 juillet 1993. Mais, il en a tenu compte dans la computation. C’est pourquoi il a parlé du 9
septembre et non du 8 septembre 1993 bien que le recours administratif ait été exercé un peu plus tôt qu’il ne le
fallait.
En sens inverse, voir N° 98/CA du 19 mai 2005, Benoît Christophe SADELER c/MENRS-D CHUC,
www .juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008). Le délai ordinaire a été mal co mpté dans cet arrêt.
 88

déclarer recevable son recours devant la chambre administrative de la Cour Suprême ».1
Ainsi, n’assistera-t-on pas à un élargissement du contentieux de l’excès de pouvoir?
En procédant par comparaison, le « dies a quo » du délai de recours contentieux,
puisque ledit délai est prorogé, devient en quelque sorte en dernier ressort, le jour où prennent
fin les deux mois dont dispose le requérant pour exercer son recours administratif préalable.
C’est dire qu’en réalité, « le dies ad quem » du délai de recours administratif préalable devient
le « dies a quo » de celui du recours contentieux. Du coup, il court à partir du lendemain d udit
« dies ad quem » à zéro heure. Que ce soit donc le recours administratif préalable ou le
recours contentieux, la computation prend effet le lendemain du « dies a quo » en cause.
Mais au-delà de ce dénominateur commun, il y a une dissemblance entre les deux
catégories de recours en ce qui concerne le jour d’expiration de leur échéance. Certes, on
parle toujours de « dies ad quem » dans les deux cas. Cependant, le recours administratif
préalable doit être formé au plus tard à minuit du jour qui représ ente le « dies ad quem ». On
parle de délai ordinaire ou non franc. 2 En revanche, le recours contentieux peut être encore
exercé jusqu’au lendemain du jour « ad quem » a minuit. 3 Le justiciable bénéficie donc de 24
heures de plus dans la computation de l’encours du délai contentieux. C’est pour cette raison
que le juge béninois décidait dans l’arrêt MOHAMED que l’on compte de quantième à
quantième au regard du délai du recours contentieux. Mieux, contrairement au délai du
recours administratif préalable, celui du recours contentieux est seul susceptible de
prolongation comme on l’envisageait. Il est qualifié de « délai franc »4 ou de « délai de
procédure». 5 Pour l’avoir respecté convenablement, en déférant les mesures qui leur portent
atteinte au juge de l’administration dans un délai de deux mois, plusieurs requérants sont
parvenus à préserver la recevabilité de leur recours. Pour cause, en matière de recours pour
excès de pouvoirs où l’on dénote un nombre total de 479 arrêts de 1994 à 2007, les 1556

1
Voir N°21 /CA du 07 juin 2001, D. Rahimy MOHAMED CHERIF c/ Recteur de l'UNB, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir CE Sect. 21 mars 1980, CPAM région parisienne, Rec., p. 157.
3
Toutefois, il ne faut pas oublier qu’il n’existe pas pour le mo ment, une boîte horodatrice à la Cour suprême et
que la journée de travail s’arrête réglementairement à 18h30mn. Si un requérant devrait donc attendre le dernier
jour dont il dispose pour exercer son recours, il ferait mieu x de déposer sa requête au service de la greffe avant
18h 30mn pour éviter d’être frappé de forclusion.
4
Voir CE Sect. 4 juin 1954, Commune de Décines-Charpineu, Rec., p. 336.
5
Vo ir CE 11 mai 2001, VASSIERE, Rec., p. 231, D 2001, SC, p. 3078. La précision est intervenue dans le cadre
d’un délai spécial d’appel de 30 jours, donc non juridictionnel. Du côté du Bénin, voir aussi N° 027/CA du 19
juillet 2001, Jean AFFLYA c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) . Le juge
avait statué en ces termes : « Considérant que le recours gracieux du requérant…du 31 mars 1994 l’a été dans
les délais ; que son recours contentieux, après le silence gardé par l’autorité préfectorale plus de deux mois,
devait intervenir au plus tard le 1 er Août 1994… »
6
Vo ir à titre indicatif : pour les rejets au fond - N° 11 / CA du 17 février 2005, SOUDE Hortense épouse
AHOUAN DJIN OU c/ MFPTRA, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 40/ CA du 30 mars 2006,
 89

décisions d’annulation et 29 de rejet au fond sont des recours qui ont été la plupart du temps
formés dans le délai du recours contentieux.
Cependant, on relève de nombreux autres cas où la Chambre administrative s’est
encore livrée à une computation irrégulière du délai de recours contentieux.

2) La mauvaise computation de l’encours du délai contentieux

Les illustrations sont nombreuses où le juge se livre à une mauvaise computation de

l’encours du délai de recours contentieux du fait d’une erreur de prorogation. On se contentera
de donner quelques indications. De ce fait, on peut prendre en considération l’affaire
GOUDOU. A cette occasion, le juge a énoncé que « l’Administration … lui ayant répondu
défavorablement le 27 octobre 1993, le requérant avait…jusqu’au 26 décembre 1993 au plus
tard pour saisir le juge au contentieux ».1
Le délai du recours contentieux n’est- il plus franc ? Même si c’était un délai ordinaire,
c’est le 27 décembre 1993 qu’il va expirer. Le Sieur GOUDOU peut donc exercer son
recours contentieux jusqu’au 28 décembre 1993. L’erreur est persistante avec l’arrêt
ADEBO 2 , pour être érigée en un principe presque absolu avec l’arrêt TIAMYOU. En effet, il
s’agit cette fois-ci d’une bataille qui a commencé entre les parties en conflit pour s’étendre au
juge, sans que ce dernier soit capable de les départager. D’abord, la défense représentée par
l’Agent judiciaire du Trésor a fixé le délai du recours contentieux au 23 avril 1998 au plus
tard. Il en ressort que ce dernier ne s’est pas aperçu que la procédure était caractérisée par la
théorie de la connaissance acquise. Ensuite, ne maîtrisant pas la technique de computation de
l’encours du délai contentieux, l’avocat du requérant a estimé que la requête doit être formée
au plus tard le 18 mai 1998. Enfin, il est revenu à la Chambre administrative de trancher :
«…Le rejet implicite étant réputé acquis le 13 mars 1998, le délai légal du recours pour excès
de pouvoir court de ce 13 mars 1998 et expire le 13 mai 1998 à zéro heure, de sorte que le
recours doit être déposé au plus tard dans la journée du 13 mai 1998 » 3 .
Ainsi, il apparaît que la computation de l’encours du délai de recours contentieux est
encore un obstacle potentiel à une ouverture adéquate du recours pour excès de pouvoir.
Comment peut-on dans ces conditions élaborer un droit administratif conséquent ? Le

Kpatagnon Richard Yacoley JOHNSON et Eloise Geneviève Félicité JOHNSON c/Préfet des départements de
l'Atlantique et du Littoral, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
Pour les annulations, voir N° 14/ CA du 1er Février 2007, L. Kodjo AHLIN c/ Préfet de l'Atlantique,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
1
Voir N° 23/CA du 24 octobre 1999, le Parti BGDLD c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in 1999, pp.340 et s.
2
Voir N° 57/CA du 19 août 1999, Bouarine Dine ADEBO c/ Préfet de l’Atacora, Rec. CS. Bénin, p. 414.
3
Voir N° 016/ CA du 07 juin 2001, Maroufou ALLI TIAMIYOU c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008).
 90

requérant doit pouvoir encore agir dans la journée du 14 mai 1998 jusqu’à minuit. C’est passé
ce délai qu’il sera forclos. On comprend aisément que les données statistiques soient aussi
élevées à cet effet. La forclusion intervient à deux égards. On avait commencé par l’aborder
dans le cadre des recours administratifs préalables, notamment tardifs. Le nombre de ces
recours administratifs est de 27 1 . Quant aux recours contentieux frappés de forclusion, ils
s’élèvent à 48, soit 24, 87% par rapport aux 193 recours rejetés comme irrecevables.
L’addition des deux cas de forclusion porte le nombre à 75 recours. En d’autres termes,
38,86% des recours irrecevables sont dus à la forclusion. Par rapport aux 573 arrêts étudiés, la
forclusion est relative à 13,08% 2 . C’est dire que le juge prend une part importante à
l’irrecevabilité des recours contentieux. Et il en prend d’autant plus que, de par ses
tâtonnements, le régime de la forclusion est rigoureusement fixé.

D) L’extrême rigueur du régime de la forclusion

Il est vrai que les développements portent sur la forclusion. Mais l’occasion a été saisie
pour élucider la question de la précocité. Mieux, l’ordre chronologique qui a été suivi
explique que l’analyse des recours exercés par anticipation ait précédé celle des requêtes
introduites avec retard. Aussi, le régime de la précocité est- il meilleur ou plus original (1) que
celui de la forclusion qui paraît être mal envisagé (2).

1) La solution relativement originale en matière de recours précoces

La jurisprudence sur les recours précoces a été très fluctuante au départ. Mais, elle a
fini par se stabiliser. Ainsi, le régime de la précocité est l’une des meilleures prestations du
juge au plan théorique. Elle est originale. C’est une jurisprudence type dans le domaine d’une
politique d’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Elle est donc susceptible d’être d’un
apport notable au contentieux administratif malgré les réserves qu’elle suscite.
En effet, tout est parti de l’arrêt HOUETO. La décision que le requérant a déférée au
juge est du 29 mars 1991. Il a formé son recours gracieux le 11 juillet 1991 tandis que le
recours contentieux remonte au 8 juillet 1991. Le président de la République qui est l’autorité
concernée par le recours n’a plus émis une décision explicite de rejet par la suite. Les
observations de l’Agent judiciaire du Trésor qui ont lié le contentieux sont parvenues à la

1
Voir supra, pp. 82.
2
A titre indicatif, voir aussi N° 24/CA du 08 avril 2004, Coffi Alexandre KINMAKON c/MDN , www.juricaf.o rg
(consulté le 18 juillet 2008) et N° 051/ CA 13 décemb re 2001, Daniel ALI c/ O. P. T, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008) .
 91

Chambre administrative le 12 octobre 1992. Se prononçant sur le dossier, le juge l’a rejeté
comme irrecevable. 1
Toutefois, l’arrêt DADO du 15 avril 1999 qui s’identifie à l’arrêt HOUETO n’a plus
subi le même sort. Le juge a sauvé le recours en procédant de la manière
suivante : « Considérant que le recours hiérarchique date du 27 septembre 1996 et que le
requérant devrait attendre tout au moins le 28 novembre avant d’introduire sa requête
introductive d’instance ; considérant le caractère spécial que revêt le dossier et surtout que
l’Administration n’a donné aucune suite au recours préalable jusqu’à la date du 27 novembre
1996 ;…qu’il y a lieu, bien que le recours du requérant datant du 13 novembre 1996 soit
précoce, de le déclarer à titre exceptionnel recevable.»2
Deux facteurs justifient la recevabilité d u recours. D’une part, l’Administration est
restée muette. Elle n’a pas répondu au recours administratif préalable. Elle a donc émis une
décision implicite de rejet. D’autre part, le recours se rapporte à un acte que le juge a déclaré
juridiquement inexistant. Par conséquent, on est en droit d’affirmer que c’est la théorie de
l’inexistence qui a pesé de tout son poids dans la balance pour que le recours de M. HOUETO
soit rejeté comme irrecevable, contrairement à la requête de M. DADO. Dans le cas de M.
HOUETO, il n’y avait que le critère relatif au mutisme, notamment à la décision implicite de
rejet de l’Administration que le recours remplissait.
Néanmoins, l’arrêt DADO n’opère-t-il pas partiellement un revirement de
jurisprudence ? La réponse à cette question doit être réservée pour le moment.
En tout cas, moins d’un mois après la jurisprudence DADO, soit le 6 mai 1999, le
motif de l’arrêt BOUAÏMA s’en diffère. Ainsi, la jurisprudence HOUETO retrouve sa
vigueur. Au regard de l’arrêt BOURAÏMA, il s’agit to ujours du président de la République
comme dans la jurisprudence HOUETO. L’autorité administrative n’a pas répondu au recours
gracieux. Elle a seulement adressé des observations à la Chambre par le biais de son avocat le
21 août 1995. Le juge a réglé le litige ainsi qu’il suit : «…dans la présente procédure, le
recours gracieux du 17 juin 1991…est postérieur au recours contentieux du 10 mai 1991,
cela, en violation de l’article 68 alinéa 2 de l’ordonnance n° 21/PR » 3 .
L’arrêt DADO devient- il toutefois un précédent d’une manière relative ? De toute

1
Voir N° 91-28/CA du 4 août 1994, Auguste HOUETO c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in, p. 108.
2
Voir N° 24/CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, p. 234.
3
L’ordonnance prévoit que le recours contentieux intervient deux mois après le recours admin istratif. Le recours
a été donc jugé irrecevable. Vo ir N°31/CA du 6 mai 1999, Moukinou B. BOURAÏMA c/ Etat béninois, Rec. CS
Bénin, pp. 216-217.
 92

manière, dans l’arrêt MIDOHOUNGBE 1 qui le confirme, le juge a déclaré le recours

recevable alors qu’il était précoce. Mais, il s’est uniquement fondé sur le caractère inexistant
de l’acte attaqué. Pourtant, il se dégage implicitement de la solution que l’administration
n’avait pas conclu. Comme cela se voit, la jurisprudence a connu une période de turbulence.
Mais, elle a fini par se stabiliser un peu plus d’un mois après l’arrêt BOURAÏMA.
L’arrêt HOUEDANOU en est la pierre angulaire 2 . Cet arrêt a été confirmé par la décision
SEMEVOH 3 . La motivation juridictionnelle ne fait aucun doute : « Considérant que le
recours gracieux de la requérante date du 08 février 1996 et que sa requête introductive
d'instance date du 09 février 1996;
Que le présent recours doit être déclaré irrecevable pour cause de précocité, la
requérante devant …attendre tout au moins le 09 avril 1996 avant de saisir la Haute
Juridiction;
Considérant cependant que durant la période du 08 février au 08 avril 1996,
l'autorité préfectorale n'a daigné donner aucune suite au recours gracieux et surtout que
celle-ci n'a point réagi tout au long de la période de l'instruction du dossier, malgré la
communication des pièces à elle faite le 19 février 1997 et la mise en demeure à elle adressée
le 09 mai 1997;
Que, bien que le recours de la requérante soit précoce, il y a lieu de le déclarer à
titre exceptionnel recevable, conformément à la jurisprudence de la Haute Juridiction. » 4
Le juge s’est fondé, comme dans l’arrêt HOUEDANOU, sur les critères de décision
implicite et de défaut de conclusion de la part de l’Administration jusqu’à la clôture de
l’instruction. Ainsi, quand cette dernière émet une décision implicite de rejet ou ne conclut
pas carrément, cela produit non seulement un effet d’acquiescement aux faits, mais il en
résulte également la régularisation du recours qui a été exercé d’une manière précoce. En
clair, le défaut de conclusion jouerait deux fonctions 5 au Bénin : la régularisation du recours

1
Voir N° 73/ CA du 8 ju illet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE représenté par Pascal MIDOHOUNGBE
c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008).
2
Voir N°48/CA du 17 ju in 1999, Séverin HOUEDAN OU c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. Cour sup. Bénin 1999,
pp. 303-306.
3
Vo ir N°22/ CA du 17 février 2005, Ayaba SEMEVOH c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
4
Voir N°22/ CA du 17 février 2005, Ayaba SEMEVOH c/ Préfet de l’Atlantique, www ; juricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008). En parlant de « conformément à une jurisprudence de la Haute Jurid iction », le juge fait
certainement allusion à l’arrêt HOUEDANOU.
5
Conformément à l’article 70 alinéa 2 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966, le défaut de conclusion de la
part de l’Admin istration équivaut à un acquiescement de la part de celle -ci. Cette disposition est réitérée par
l’article 33 alinéa 3 de la lo i n° 2004-20 du 17 août 2007.
 93

contentieux et l’acquiescement aux faits. 1 Le juge s’est retrouvé dans une situation
embarrassante, et a pu dégager une solution d’équité. L’un, le requérant ne dispose que de
deux mois. Et, même si c’est une erreur, il a tout de même agi en exerçant un recours précoce.
Mais l’autre, à savoir l’Administration n’a fait qu’édicter une décision implicite. Elle n’a non
plus daigné conclure. A partir de cet instant, le juge a retenu que ce n’est plus seulement un
acte inexistant qui emportera la régularisation d’un recours contentieux précoce à la manière
de l’arrêt DADO. Mais comme il a commencé par en avoir le flair depuis ce dernier arrêt, une
requête est également régularisable d’office à cause du mutisme total de l’Administration. Il
en résulte que l’arrêt HOUEDANOU a été relativement préparé par la décision DADO.
Le juge semble l’avoir précisé à nouveau. L’arrêt HOUEDANOU a encore été
confirmé par l’arrêt SEVO. Le recours gracieux de ce dernier est du 3 juillet 2001 alors que le
recours contentieux formulé le 18 juillet 2001 2 est examiné comme étant recevable. La
régularisation s’est produite à partir de la seule décision implicite en ce sens que
l’Administration a d’ailleurs demandé au juge de déclarer le recours irrecevable. La solution
de la Haute Juridiction est celle dont la teneur suit : « L’Administration conclut à
l’irrecevabilité du recours du Sieur SEVO…au motif que le délai de deux mois prévu par
l’article 68 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 n’a pas été observé. Mais considérant
qu’en raison de la durée de l’instruction de l’instance, ce délai est largement parvenu à son
terme sans que l’Administration ait donné une suite ; que relativement à ce moyen,
l’irrecevabilité du présent recours n’est pas acquise.» 3
Il en ressort qu’en dernière analyse, la jurisprudence HOUEDANOU doit être
davantage fixée. En réalité, elle doit son émergence à un seul mécanisme : la décision de rejet
qui sanctionne le recours administratif préalable du requérant. Car, si l’administration émet
une décision explicite de rejet, la régularisation du recours exercé précocement n’est plus
possible. Mais quand elle conclut sans avoir répondu au préalable à la demande de recours
préalable, l’occasion ne lui est plus donnée d’y procéder implicitement à l’occasion de so n
mémoire en défense. A plus forte raison, si l’administration ne rédige pas un mémoire en
défense, elle ne fera qu’envenimer la situation, mais ne la crée pas à ce moment. Par
conséquent, le défaut de conclusion n’est pas une condition en tant que telle, mais elle

1
En guise de comparaison, le rejet implicite ou le silence gardé par l’administration suite à la demande préalable
qui lui est adressée, régularise simp lement le recours contentieux précoce, mais n’imp lique pas un
acquiescement aux faits. L’ad min istration pourra encore conclure.
2
Vo ir N° 106/CA du 19 mai 2005, Hontongnon Pierre SEVO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008).
3
Ibidem. Il faut toutefois noter que ce n’est pas sans maladresse que la solution a été dégagée. Elle se rapporte à
un acte réglementaire. L’exercice d’un recours administratif préalab le n’était pas requis.
 94

constitue une situation aggravante qui conforte la recevabilité du recours exercé par
anticipation. D’ores et déjà, une norme jurisprudentielle pourra s’éclore à partir de la décision
HOUEDANOU1 : il est un principe général de droit applicable en l’absence de tout texte
législatif ou réglementaire que la décision implicite de rejet émise par l’administration à la
suite d’un recours administratif préalable qui lui est adressé, régularise d’office le recours
contentieux que le requérant a formé précocement 2 et cristallise le contentieux.
La solution paraît originale. 3 Elle protège le requérant plus que l’administration.
Celle-ci s’est vue imposée, comme presque jamais, de sévères exigences exclusivement
prétoriennes : l’obligation de répondre à une demande de recours administratif préalable en
émettant une décision explicite, assurément de rejet, et de conclure certainement aussi ou
entres autres, au rejet comme irrecevable. La Chambre administrative a été quelque peu
sévère en ce sens que les conditions de recevabilité étant des moyens d’ordre public, même si
l’administration ne concluait pas, la haute instance était elle-même tenue de relever d’office
l’irrecevabilité qui frappe un recours exercé par anticipation. Par conséquent, au lieu
d’envisager la solution des recours précoces de la manière dont elle s’y est prise, elle ferait
mieux de recourir exceptionnellement à l’article 67 de l’ordonnance n°21/PR qui préconise
que le juge dispose d’un pouvoir souverain pour apprécier la recevabilité des recours.
Heureusement, il faut reconnaître que le principe général de droit qui résulte de
l’arrêt HOUEDANOU est d’une portée réduite dans la pratique. Il ne concourt pas
manifestement, du moins pour le moment, à une politique de large ouverture du reco urs pour
excès de pouvoir. Il n’y a pratiquement que quatre requêtes qui ont été sauvées par la
politique de régularisation entreprise par le juge. On note à titre principal les arrêts
HOUEDANOU, SEMEVOH et SEVO. Très subsidiairement, il y a l’arrêt DADO 4 . Aussi, ne
faut- il pas oublier qu’avec la nouvelle réforme, le recours administratif préalable s’exerce
facultativement.
Il va sans dire qu’en dernier ressort, le constat est qu’effectivement le juge devrait
revoir sa politique d’élargissement du reco urs pour excès de pouvoir. La Chambre

1
Vo ir N°48/ CA du 17 juin 1999, Séverin HOUEDANOU c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp. 303-
306.
2
On n’a p lus insisté sur le critère d’inexistence en ce sens qu’il paraît aller plus de soi que les deux autres
critères qui sont retenus pour dégager le principe général de dro it qui s’impose.
3
Peut-être, ce serait une manière pour le juge d’étendre le do maine de co mpétence du législateur.
4
Voir N° 24/ CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, p. 234. Il faut saisir
l’occasion pour rappeler que lorsque l’Administration émet une décision explicite ou conclut, le re cours précoce
n’est pas régularisé (voir : N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de Glazoué,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 57/ CA du 13 décembre 2001, Félicien DEHOU Antoine
DEHOU et François DEOU c/Sous Préfet, de Zè, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008)).
 95

administrative demeure d’accès limité d’autant plus que l’approche de solution qu’elle
entrevoit en matière de forclusion est aussi mal venue.

2) La solution inadaptée en matière de forclusion

La forclusion est analysée en deux étapes : les facteurs justificatifs qui incombent au
juge et la solution envisagée qui n’en est pas une. Par conséquent, quelques approches de
solution ont été tirées essentiellement du droit comparé.
D’une manière générale, le fléau que constitue la masse des recours frappés de
forclusion trouve son origine dans quatre facteurs pour ce qui interpelle le juge : la rigueur du
régime de la régularisation dans le domaine des recours administratifs tardifs et non formés,
la liberté que prend celui-ci dans l’application de la théorie de la connaissance acquise de fait,
la mauvaise computation de l’encours du délai du recours contentieux et la gestion archaïque
dont fait l’objet la forclusion.
Pour en venir à ce qu’on éprouve de la peine à qualifier comme une approche de
solution, rien ne justifie la recevabilité du recours d’un plaignant comme M. ELET. La
décision qui fait grief à l’intéressé est du 5 mai 1984. La requête est introduite le 3 novembre
1986. Il n’y a pas eu une connaissance acquise de fait à la lecture de l’arrêt. La décision ne
renseigne non plus sur la date de formation du recours administratif préalable. On comprend
néanmoins qu’il s’agit d’une demande « de révision d’une situation administrative » qui a
reçu une suite défavorable au moyen d’un acte du 5 mai 1984. Certainement, le juge n’a pas
voulu être trop formaliste en exigeant encore un recours administratif déjà que la demande a
reçu un avis défavorable. Le cas échéant, ce sera un atout pour le contrôle de l’administration.
Cela n’aura qu’un effet positif sur l’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Tout compte
fait, à la lecture de la solution, l’on est fondé à défendre que le requérant a observé un délai
illégal dans l’introduction du recours contentieux. En effet, voic i le raisonnement qu’a conduit
le juge : «Considérant que, bien que le recours du requérant soit tardif, il y a lieu de
l’accueillir conformément à une jurisprudence constante de la Cour.» 1
Or, la constance, c’est le rejet des recours tardifs. Les données statistiques ne font pas
défaut. Qu’est-ce qui peut alors justifier que ce recours soit accueilli ? Il convient de noter que
la Chambre administrative a en quelque sorte fait usage d’un style qu’on pourrait qualifier
comme étant un style de prestige 2 qu’il a déduit de ses pouvoirs de juger. Assurément, le juge

1
Voir N°86/CA du 24 février 1994, ELET Michel C/MTAS, Rec. CS. Bénin, p. 64.
2
Il est possible d’avancer que le juge béninois adopte plus ou moins une technique analogue à celle du Conseil
d’Etat français. Seulement, il s’agit d’une question de fond en ce qui concerne ce dernier, mais non pas de forme
comme on le voit avec le juge béninois. En effet, les Professeurs Jean -François LACHAUM E, Hélène
 96

a bien voulu faire recours à l’article 67 de l’ordonnance n° 21 PR du 26 avril 1966. Cet article
prévoit que les formalités de saisine ne sont pas prescrites à peine d’irrecevabilité. La Haute
Juridiction statue donc souverainement en la matière 1 . Pourvu qu’elle ne fasse pas un usage
abusif du style ou de la méthode de prestige au risque de se voir reprocher la partialité. Car,
on ne voit pas le motif qui fonde la recevabilité du recours tardif formé par M. ELET par
rapport aux autres qui ont été rejetés comme irrecevables pour avoir été exercés hors délai.
On ne peut donc pas parler d’une politique d’ouverture du recours pour excès de pouvoir dans
ces conditions. Heureusement, l’arrêt a été un cas d’espèce. Dans le cas contraire, l’accès au
juge deviendra davantage une question de chance, déjà que les hésitations de la Chambre
administrative sont telles que le requérant n’est sûr de rien en terme de recevabilité de son
recours. Ce phénomène se répercute sur son office qui manque parfois de la matière pour
l’élaboration de la norme juridique à laquelle l’administration sera soumise.
Autrement dit, c’est sur d’autres fronts que la Chambre administrative devra it se
positionner si tant est qu’elle envisage d’éradiquer largement le fléau que constitue la
forclusion. A cet égard, le droit comparé est d’un apport certain.
Il faudrait que dans le domaine des actes réglementaires, le juge transpose la
jurisprudence Compagnie Alitalia 2 au Bénin. Ainsi, que ce soit à l’origine ou par suite de
changement des circonstances de droit et ou de fait, les administrés pourront saisir
l’Administration de recours tendant à l’abrogation de toutes décisions réglementaires
illégales. Et, en cas de refus de la part de celle-ci, le juge en sera saisi.
Quant aux actes individuels, en l’occurrence ceux qui sont illégaux, le juge béninois
pourrait s’inspirer de la jurisprudence sénégalaise 3 . Concernant ceux de ces actes qui sont
créateurs de droits, la jurisprudence Magatte NIANG rend leur abrogation possible 4 . Partant,
les tiers pourront demander à l’administration d’y procéder. Si elle rejetait la demande, il
reviendra au juge de connaître de l’affaire. Concernant les actes individuels négatifs qui sont
irréguliers, la jurisprudence sénégalaise fait de leur abrogation une obligation. Ainsi, une

PAULIAT, Stéphane BRACONNIER et Clotilde DEFFIGIER ont rapporté que le juge français a affirmé que «
l’article 3 du décret du 28 novembre s’inspire d’un principe général de droit qu’il est pourtant difficile d’en
retrouver les traces à travers sa jurisprudence. Néanmoins, ce n’est pas la toute première fois que la Haute
Juridiction utilise cette technique ». (Voir CE Ass. 3 février 1989, Compagnie Alitalia, GAJA précité N° 92, pp.
646 et s. ; CE Ass. 8 juillet 1994, CGT (convention générale du travail), Rec., p.356 ; DA 1994, p. 554 repris in
Droit administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence, Paris, PUF, Co ll. Thémis droit, 14 è éd it., 2007,
p. 200.
1
Mais le recours a été finalement rejeté au fond. Par ailleurs, les dispositions de l’article 67 de l’ordonnance n°
21 PR du 26 avril 1966 figurent à l’article 31 de la lo i n° 2004- du 17 août 2007.
2
Voir CE Ass. 3 février 1989, Compagnie Alitalia, GAJA N° 92, pp. 646 et s.
3
Voir CS (Sénégal) 27 janvier 1982, Magatte NIANG, RIPAS n°10, p. 644.
4
L’étude est revenue sur le régime juridique des actes individuels illégau x créateurs de droits, voir infra, pp. 254
et s.
 97

décision individuelle négative qui est illégale et dont le retrait n’a pas été sollicité à temps par
le destinataire, pourra être au moins abrogée. Si elle arrivait à suivre les exemples qui
viennent d’être exposés, la Chambre administrative béninoise parviendra à réduire
considérablement l’ampleur de la forclusion1 . Par conséquent, l’accès au juge deviendra
moins hypothétique qu’on le constate présentement.
De même, il faudrait que la Chambre administrative éveille l’attention des
justiciables à l’exception d’illégalité. Car, malgré les nombreux cas d’irrecevabilité qui ont été
enregistrés, ce moyen est quasiment inutilisé. Ce serait une manière de paralyser l’acte illégal
définitif.
En outre, le juge pourrait admettre que les actes superfétatoires soient attaquables
sans condition de délai. Egalement, il ferait en sorte que la tendance qui consiste à attaquer
sans condition de délai une décision par laquelle l’Administration promet de donner
satisfaction à un recours administratif préalable, mais sans que la promesse ne se réalise, soit
pérennisée. 2 Car l’accès au juge demeure un véritable pensum pour le requérant au regard du
délai, et cette situation s’aggrave avec l’interprétation rigoureuse des formalités de saisine.

SECTION II : UN CONTROLE SELECTIF DES FORMALITES DE SAISINE

L’étude vise ici, la cherté de la consignation et du timbrage. Le développement est

organisé d’une manière quadripartite : un constat, un paradoxe, un reproche et une analyse
critique débouchant sur quelques essais d’alternatives.
Mais, avant cela, il convient de faire un rappel préliminaire bien qu’il se situe quelque
peu en marge de la consignation et du timbrage. En effet, l’article 65, alinéa 1 de
l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966 prévoit que « la requête mentionne les nom, prénoms,
profession et domicile du demandeur ». L’article 66 complète que « la requête doit être
accompagnée d’une expédition de la décision attaquée.
Elle doit contenir l’exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les conclusions du
demandeur ». C’est aussi une manière pour le constituant d’avertir le requérant, lorsque
l’article 1er, 6è tiret de la Constitution du 11 décembre 1990 dispose que « la langue officielle
est le français ». Il semble qu’aucun recours n’ait été rejeté pour n’avoir pas été rédigé en

1
Une autre possibilité d ’élargissement du recours pour excès de pouvoir qui n’apparaît pas encore à la lecture
des arrêts sera étudiée en relation avec l’abrogation. Il s’agit des actes administratifs non réglementaires qui
deviennent illégau x par suite de circonstances de droit ou de fait. (Vo ir infra, p. 259).
2
Vo ir N° 61/ CA du 16 novembre 2000, Yves O. HANS-MOEVI AKEU c/ MCAT, Rec. CS Bénin, p. 442. Ce la
s’apparente à ce qu’on s’es t proposé de qualifier comme étant une fraude à la procédure dans le cadre de
l’abrogation en cours de procès, de l’acte qui est déféré au juge (voir infra, pp. 248 et s.).
 98

français. A cet effet, « la reconnaissance constitutionnelle de la langue française » 1 est

exempte d’équivoque. En revanche, les exemples ne manquent pas où le req uérant a présenté
un recours sans une adresse précise 2 , ou non accompagné de la décision attaquée 3 , ou n’a
invoqué aucun moyen4 à l’appui du recours, ou que le demandeur n’a pas produit son
mémoire ampliatif ou complémentaire 5 . La situation est très alarmante dans ce dernier cas. Il
existe 43 désistements d’office pour cause de non formation du mémoire complémentaire. En
les rapprochant des 193 cas d’irrecevabilité, cela s’élève à 22, 29%. Les requérants se sont-ils
entre temps pourvus devant la Cour constitutionnelle ? De toute manière, les auteurs ne s’en
prendront à personne d’autre qu’à eux- mêmes du rejet auquel ils exposent leur recours.
Au-delà de ce préliminaire, il s’agit de se consacrer à la part que le juge prend à
l’aggravation des recours rejetés pour motif de déchéance.
En effet, tout part du constat révélateur des données statistiques. A ce propos, les
rejets sont aussi nombreux qu’en matière de non production du mémoire ampliatif. Trois cas
de déchéance sont relatifs au défaut de timbrage, 23 concernent la consignation et 17 sont
communs auxdites formalités de saisine. C’est ce qui explique que les deux cas de déchéance
ont été regroupés pour faire l’objet d’un même développement. En somme, on enregistre 43
arrêts de déchéance. Ramenés au niveau des 193 rejets comme irrecevables du recours pour
excès de pouvoir, cela donne 22,29%. C’est pour cette raison que l’on dénonçait la cherté de
la procédure que le législateur a aggravée à compter de la réforme de 2007.
Autrement dit, il paraît surprenant que l’article 6 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007
portant règles de procédures applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour
suprême prévoit que « le demandeur est tenu, sous peine de déchéance, de consigner au
greffe de la Cour suprême une somme de quinze (15.000) francs CFA… » Or, c’est avec une
consignation de cinq (5000) francs CFA qu’on avait enregistré les 40 recours frappés de
déchéance relativement à la caution. Partant, à défaut de la supprimer, la logique ne
recommandait-elle pas que l’on en maintienne le régime juridique consignation en l’état ?

1
On se réfère à l’article de Roland DEBBA SCH, « La Reconnaissance constitutionnelle de la langue
française », RFDC, 1992, p. 457.
2
Vo ir N° 74/ CA 19 mai 2005, Sté PERODEZ HOLDIN GS Rep. par IHEK E EDUOGU Peter c/ DGID,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
N°32/ CA du 8 avril 2004, Raymond K. H. DOSSA c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
4
Vo ir N°11 / CA du1er février 2007, François Aimé KPANOU c/ DGPN , www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
5
Voir N° 166/ CA du 15 septembre 2005, Albert ZANDO et 02 autres c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
 99

Les peines du requérant s’aggravent lorsque le législateur prescrit à l’alinéa 3 de

l’article 15 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 d’infliger une amende allant de « 50.000 à
500.000 francs CFA » aux auteurs de recours abusifs. Dans le silence de la loi, le recours pour
excès de pouvoir sera-t- il concerné par l’article 15 qui vient d’être visé ? Le cas échéant,
pourra-t-on encore le qualifier d’un recours ouvert à tous au Bénin pour défendre la légalité?
Par ricochet, le reproche que l’on adresse à la Chambre administrative est son défaut
d’établissement de rapports périodiques tenant les pouvoirs publics dûment informés des
grandes tendances du contentieux administratif corré lativement à la déchéance. En tout cas,
pour la crédibilité de la construction d’un Etat de droit au Bénin, le législateur ne devrait pas
adopter une loi pareille. A quoi l’arrêt Docteur MOHAMED CHERIF a-t- il alors servi ? Au
regard de cette décision, une fin de non recevoir a été opposée à la prétention du Rectorat de
l’Université nationale du Bénin relativement à une conclusion reconventionnelle qui ne
saurait prospérer en matière de recours pour excès de pouvoir 1 . N’y a-t- il pas un déficit
d’information au niveau du législateur ? De toute manière, c’est là un grand paradoxe de la
procédure contentieuse béninoise qu’au moment où les requérants n’arrivent pas à s’acquitter
de 5000F CFA, et que les recours reconventionnels sont rejetés, la caution soit cependant
portée à 15. 000 francs CFA et l’on parle de recours abusif sans y soustraire expressément le
recours en annulation. Dans ce cas, il vaudrait mieux admettre un exercice obligatoire du
recours administratif préalable. La possibilité d’un règlement à l’amiable qu’il offre aux
parties contribuerait à limiter ce que le législateur conçoit comme étant un recours abusif.
Si l’on en vient au timbrage du recours, la Chambre administrative énonce que « le
requérant est invité à apposer sur les feuillets de sa requête des timbres fiscaux… » 2 En clair,
cela signifie que chaque page du recours est timbrée. Pourtant, il peut arriver que des recours
comportent plusieurs pages. Tout autant, il pourrait y avoir un recours collectif réel, c’est-à-
dire qu’un même plaideur peut déférer plusieurs décisions au juge à la fois. Le timbrage
devient dès lors une charge pour le requérant. En attendant qu’avec l’apport du législateur
l’on ait carrément « un contentieux administratif affranchi du timbrage »3 , un timbre devrait
suffire par recours pour en réduire la cherté.

1
Voir N °21 /CA du 07 juin 2001 D., Rahimy MOHAMED C HERIF c/ Recteur de l'UNB, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir N° 02/ CA du 07 février 2002, Hounkanlin Houètonvou GBESSIN c/ Service des Domaines (Conservateur
de la Propriété Foncière), www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 93 / CA du 19 mai 2005, Darius
AGBEHOUNKPAN c/ MISD-DGPN, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
On se réfère à Bernard PACTEA U, « Le Contentieux ad min istratif, affranchi du timb rage », RFDA 2004, p.
89.
 100

Le constat est le même pour la consignation. En cas de recours collectif personnel, le

juge mentionne des fois que « chacun des requérants » a « payé la consignation ». 1 Dans ce
cas, le but du recours collectif personnel qui est d’alléger la procédure peut- il être atteint ?
Veut-on signifier par là que les requérants qui ont été frappés de déchéance seraient
des procéduriers habituels? Comment peut-on le savoir quand le juge n’a pu étudier les
requêtes concernées au fond ? Seuls sont instructifs les rejets au fond. Et on a bien indiqué
qu’ils représentent 15, 07 % 2 . En établissant un rapport sérieux de ses prestations, la
Chambre administrative se rendra compte qu’elle se prive elle- même des moyens nécessaires
à l’étude au fond des dossiers.
Par ailleurs, l’article 45 alinéa 3 de l’ordonnance n° 21/PR mentionne qu’ « en cas de
rejet du recours, la somme (consignée) est acquise au Trésor». 3 N’empêche, le dispositif des
arrêts ne mentionne presque jamais l’obligation de restitution de la consignation. Dans ces
conditions, les requérants en sont- ils informés ? La marche procédurale ressemble à un
véritable parcours du combattant, encore que l’instruction des affaires soit superficielle.

1
Voir N °74/CA du 16 novembre 2000, Djaouga Boubakar MAMADOU et consorts c/ Etat béninois , Rec. CS
Bénin 2000, p. 236.
2
Voir Annexe III.
3
C’est l’art icle 6 alinéa3 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 qui traite du remboursement de la caution.
 101

CHAPITRE II : UNE INSTRUCTION SUPERFICIELLE DES RECOURS

Le Professeur Joseph BEMBA observe qu’« on désigne du terme d’instruction, la
phase de la procédure contentieuse au cours de laquelle, à partir du moment où une requête
est enregistrée au greffe de la juridiction saisie, se déroulent l’ensemble des opérations qui
concourent à la réunion des éléments nécessaires à la solution du litige. Parmi ces éléments,
il y a la communication des mémoires et des pièces. Cette communication qui est la condition
primordiale du caractère contradictoire de l’instruction est assurée par l’intermédiaire du
greffe de la juridiction saisie ». 1
Cette définition suscite quatre observations. D’abord, l’instruction fait appel à des
opérations. Ensuite, les opérations en question exigent la réunion de certains éléments qui en
constituent le fondement. En outre, le déroulement de l’instruction s’effectue en tenant
dûment compte de son caractère contradictoire. En procédant par regroupement à cette étape
des observations, on s’aperçoit que certaines données permettent de caractériser l’instr uction
en tant qu’institution. D’autres en revanche traduisent les phases successives de son
déroulement. Quatrièmement, il va sans dire que l’instruction est capitale pour la conduite
d’une instance. Elle s’apparente à une mise en équation. De son approfondissement rée l
dépend le sérieux qui caractérise l’examen des recours. Il est donc possible d’avancer que
l’office du juge commence véritablement par l’instruction des affaires dont il a connaissance.
Mais il semble que c’est le phénomène inverse q ue l’on remarque au Bénin. La réflexion aura
alors à démontrer ce en quoi l’instruction n’occupe pas effectivement la place prépondérante
qui lui revient dans l’étude des dossiers. Elle y parviendra en dénonçant le manque de rigueur
qui caractérise l’organisation de l’instance (section I) et la prescription insuffisante de
mesures d’instruction (section II) qui en découle.

SECTION I : UN MANQUE DE RIGUEUR DANS L’ORGANISATION DE

L’INSTANCE
En procédant par recoupement, il se dégage des études des Professeurs René
CHAPUS et Jean WALINE que deux caractéristiques de l’instruction paraissent
fondamentales : les éléments constitutifs qui en permettent la délimitation 2 et les principes3
qui la gouvernent. Donc, c’est autour de ces deux idées que sera apprécié le laxisme dont fait
preuve le juge au regard de l’organisation de l’instruction. On parle de manque de rigueur

1
Voir Joseph BEM BA, « Le Juge administratif et le temps dans le contentieux de l’excès de pouvoir », RDP
1996, n°2, p. 509.
2
Vo ir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., pp. 775 et s.
3
Voir Jean WA LINE, Droit administratif, op.cit., pp. 641-642.
 102

parce que la haute instance ne paraît pas bien inspirée au moment de la délimitation de
l’instance, notamment des conclusions du requérant. Le rapport entre les recours
administratif et contentieux semble lui échapper (paragraphe I). De même, le déroulement de
l’instruction est mené en violation des principes de base, notamment du délai raisonnable et
du principe du contradictoire. 1 Mais, en fonction de la position de la réflexion qui conçoit que
le non respect du délai raisonnable devrait être à l’origine d’un engagement de la
responsabilité pour faute de l’administratio n, la lourdeur de la procédure qui n’épargne
aucune des deux branches du contentieux consacrées par l’étude sera néanmoins examinée
dans la deuxième partie. Il ne sera donc traité pour le moment que de l’application du principe
du contradictoire (paragraphe II).

Paragraphe I : Le rapport entre les recours administratif et contentieux

Comme il avait été annoncé, en parlant du lien entre les deux types de recours, il est
fait allusion à la prétention du demandeur. Varie-t-elle du recours administratif au recours
contentieux ? Doit-elle demeurer figée d’un recours à l’autre ? Le juge béninois n’arrive pas à
répondre à ces questions.
En effet, dans une affaire, des requérantes ont saisi la haute instance d’une
conclusion qui n’est plus très exactement celle de leur recours préalable. Le recours
administratif est relatif à un décret portant agrément fiscal et à son arrêté d’application. En
revanche, les demanderesses se sont contentées de solliciter l’annulation de l’arrêté
ministériel. Par conséquent l’administration a conclu au rejet au motif que la prétention du
recours contentieux diffère de celles qui lui ont été adressées au regard du recours
administratif préalable. C’est à cette occasion que le juge a formulé un considérant très proche
d’un écrit incantatoire : « C’est la requête introductive d’instance développée par le mémoire
ampliatif et non le recours administratif préalable qui fixe les limites de la demande. Ainsi,
aucune obligation n’est faite au requérant de reprendre au contentieux les conclusions
présentées dans le recours administratif. Qu’il s’ensuit que, dans le cas d’espèce, le recours
hiérarchique… est bel et bien un recours administratif préalable valable pour le
contentieux.»2
L’arrêté ministériel attaqué a donc été annulé à tort. Ainsi, c’est moins la qualité du
recours contentieux que l’insuffisance technique du juge qui est à l’origine de l’annulation

1
L’arrêt ville de Brest reconnaît le délai raisonnable comme relevant des principes généraux d u droit. Le Conseil
d’Etat l’énonça en ces termes : « Il résulte des principes généraux qui gouvernent le fonctionnement des
juridictions administratives que les justiciables ont droit à ce que leur requête soit jugée dans un délai
raisonnable… » (Voir CE 17 juillet 2009, Ville de Brest, AJDA 2009, n° 29, p. 1609).
2
Vo ir N° 24/CA du 24 octobre 1997, SOCOBE-ICB-CCB C/ MF, Rec. CS- Bénin, p. 174.
 103

dans le dossier considéré. En réalité, il est possible que si le recours administratif ne tenait
compte que de l’arrêté ministériel, l’administration aurait fait droit à la demande des
plaignantes. Pour sa part, il revenait au juge de voir s’il y a un lien d’indivisibilité entre le
décret et l’arrêté. Le cas échéant il rejetait le recours comme irrecevable, les deux conclusions
étant différentes. Dans le cas contraire, il tiendra compte du seul arrêté et déclarera
irrecevable la partie de la conclusion qui porte sur le décret. Il est donc curieux que la Haute
Juridiction ne sache pas que la conclusion doit être la même pour les deux recours. Tous les
arrêts d’annulation ne sont donc pas bien rendus.
A suivre la logique du juge, ce n’est qu’en matière de plein contentieux que la
conclusion de la demande en décision préalable et celle du recours contentieux doivent être
les mêmes 1 . Un tel raisonnement paraît discutable. Car, le fait que le recours pour excès de
pouvoir porte déjà sur une décision n’exclut pas que la réponse de l’administration au re gard
du recours administratif soit substituée à la décision initiale et emporte du coup, la
conséquence d’une assimilation entre la conclusion dont l’administration est saisie et celle
portée devant la juridiction appelée à connaître de l’affaire. Pourtant, la jurisprudence et la
doctrine françaises que la Chambre administrative transcrit si abondamment se rejoignent sur
la question. A cet effet, les analyses du Commissaire du gouvernement, M. Ronny
ABRAHAM sont assez édifiantes. A en croire celui-ci, « en instituant un recours
administratif obligatoire, le législateur ne se borne pas à modifier les règles de forme
auxquelles est assujettie l’introduction du recours contentieux, mais il change la nature même
du recours ouvert aux intéressés. Plus exactement, la décision initiale cesse d’être susceptible
d’un recours juridictionnel pour n’être plus soumise qu’à un recours administratif, tandis que
le recours juridictionnel ne réapparaîtra, éventuellement qu’à l’encontre de la décision qui
sera prise sur le recours administratif et qui sera réputée s’être entièrement substituée à la
première ». 2 Sinon, comment M. Daniel CHABANOL allait- il qualifier le recours
administratif de « barrages contre le contentieux »3 administratif ? Le Professeur Jean- Marie
AUBY conçoit pour sa part que « la jurisprudence BANSAIS4 …a permis au CE de faciliter
l’exercice d’un recours administratif préalable au recours juridictionnel et d’articuler ainsi

1
Voir N ° 125/CA du 30 décembre 2004, Léonard MABUDU c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) ; N° 30/CA du 3 mai 2007, Léonard BATOSSI c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
2
Voir Ronny ABRAHAM, Conclusions sur CE 27 janvier 1997, Co mité départemental du Vaucluse de la
Fédération française de Pétanque et jeu provençal, AJDA, 1997, p. 388.
3
Daniel CHABA NOL, « Barrages contre le contentieux », Droit fisc. 1986, p. 993.
4
Vo ir CE 13 janvier 1881, BANSAIS, S.1882. 3.29.
 104

les deux phases de la procédure contentieuse ».1 Il s’agit de « deux phases de la procédure
contentieuse » d’autant plus que M. Jean-François BRISSON 2 estime avoir trouvé le
fondement de la jurisprudence BANSAIS dans la conception selon laquelle le recours
administratif comme le recours juridictionnel se rattachent tous deux à une fonction
« contentieuse ».3 Puis, pour faire le rattachement entre les deux conclusions du recours
administratif préalable et du recours contentieux de façon beaucoup plus explicite ou directe
par rapport aux auteurs qu’on vient de citer, le Professeur René CHAPUS mentionne que «
le recours préalable obligatoire a un effet de cristallisation du débat contentieux : il préfigure
ce que peut être le recours juridictionnel ultérieur…En ce qui concerne l’objet de ce recours,
les conclusions de ce dernier ne pourront pas être plus étendues ou diversifiées que celles du
recours préalable. En d’autres termes et comme c’est logique, le requérant ne pourra pas
demander plus ou autre chose que ce qu’il a demandé par son recours préalable». 4 Dans le
cas contraire, on ne peut d’ailleurs plus parler de tentative de règlement à l’amiable dans la
mesure où la conclusion dont le juge aura été saisi ne ferait l’objet d’aucun règlement entre
les parties. Celles-ci seront appelées à se confronter en réalité pour une première fois devant
le juge. En revanche, il va de soi que l’objet du recours administratif préalab le dont le rejet
interpelle l’administration à s’expliquer devant une juridiction soit pareil à la prétention
insérée dans le recours contentieux. Ainsi, la cristallisation du contentieux se traduit par une
marche de la conclusion du requérant, du bureau de l’administration au prétoire de la
juridiction alertée à l’issue de l’échec du règlement à l’amiable.
En définitive, le juge ne maîtrise pas correctement la phase de la procédure comprise
entre les recours administratif préalable et contentieux. C’est par un pur jeu de hasard que
l’administration n’a pas eu à subir à plusieurs reprises le sort qui lui est réservé à l’occasion
de l’arrêt SOCOBE-ICB-CCB. Il y aurait eu plus de recours portant sur cette question que la
puissance publique aura été victime, coup sur coup, des insuffisances techniques du juge. Ce
sont elles qui, la plupart du temps, justifient la rigueur de la procédure. La mise en application
du principe du contradictoire en fournit une autre illustration.

1
Voir Jean-Marie A UBY, « Les recours admin istratifs préalables », AJ DA 1997, n° 1, p. 10.
2
Voir Jean-François BRISSON, Le Recours administratif en droit français. Contribution à l’étude du
contentieux administratif, Thèse, Doctorat en droit, Bordeau x, 1992, mult igraphiée, p. 9.
3
Ibidem.
4
Voir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., pp. 406 et s.
 105

Paragraphe II : L’application du principe du contradictoire

« Chaque procès se déroule dans le respect du principe du contradictoire…La loi en
garantit la durée raisonnable.» 1 Le Professeur GOHIN donne dudit principe une définition
matérielle qu’il synthétise avec pertinence. D’après ce dernier, la contradiction requiert trois
aspects en contentieux administratif : « d’une part, l’obligation pour le juge de mettre les
parties en mesure de prendre connaissance des productions dans l’instance ; d’autre part, les
moyens d’ordre public soulevés par le juge et qui ne sont pas encore portés à la connaissance
des parties en vue de permettre leur discussion contradictoire ; d’autre part encore, les
pièces couvertes par un secret légalement protégé2 .»3
Par rapport aux échanges afférents aux différentes productions accomplies par les
parties, il ne se pose pas de problème à la lecture des arrêts. Elles sont réciproquement
informées des documents émis par l’une et l’autre. La Chambre administrative organise
l’échange des moyens d’une manière adéquate. Plusieurs décisions juridictionnelles
permettent de l’illustrer. Dans presque tous les arrêts où le requérant n’est pas frappé de
déchéance, ou de forclusion, ou ne s’est pas désisté, le rituel est consacré. Il sera fastidieux
d’en reproduire un nombre élevé. 4 De ce point de vue, il y a « une forte exigence du respect
du contradictoire». 5
Mais après cette étape quelque peu périphérique, il est nécessaire d’interpeller la
Haute Juridiction sur l’application iconséquente qu’elle effectue du principe du contradictoire.
En effet, le président Raymond ODENT affirme que « de toute les règles de procédure, celle
qui impose le caractère contradictoire de la discussion préalable est la plus vénérable et la
plus générale ». Il ajoute que mis à part cette règle, « il ne peut être de bonne justice »..6
C’est dire qu’entre autres, les moyens d’ordre public soulevés d’office par la Chambre
administrative seront analysés à la lumière des observations du président Raymond ODENT.
Et puisque le juge donne parfois l’impression de faciliter le débat contradictoire jusqu’à
l’audience, le principe visé sera alors étudié dans ses moindres détails.

1
Voir Joël ANDRIANTSIM BAZOVINA, « Délai raisonnable du procès, recours effectif ou déni de justice ? »
RFDA 2003, n° 4, p. 87.
2
Par rapport au x p ièces couvertes d’un secret professionnel, la quest ion a été abordée en liaison avec le
renversement de la charge de la preuve (voir in fra, p. 114).
3
Voir Oliv ier GOHIN, « La contradiction avant l’article 6 paragraphe 1 de la Convention européennes des droits
de l’Ho mme », op. cit., p. 10.
4
Vo ir -N°2/CA du 16 janvier 1998, Michel GBAGUIDI c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, pp.110-111 ; N°52/CA
du 13 juillet 2006, Christophe GBEGNIHEN OU LOK O c/ MFE, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ;
N° 17/CA du 1 er mars 2007, Gafarou ATANDA c/ Préfet de l’Atlantique, www. Juricaf.o rg (consulté le 18 juillet
2008).
5
Vo ir Jenny Grand d’ESNON, Note sur CAA de Versailles, 12 mars 2009 , Commune de Clichy-la- Garenne,
AJDA 2009, n° 26, p. 1432.
6
Voir Ray mond ODENT, Contentieux administratif, 1976-1980, Paris, rééd. Dallo z, To me I, 2007, p. 734.
 106

En ce qui concerne les moyens d’ordre public soulevés d’office, il importe de s’y
arrêter avec insistance. Le juge de l’administration n’en informe pas souvent les parties. Cela
emporte deux conséquences néfastes pour le contrôle. Dans un premier temps, la Chambre
administrative enfreint le principe du contradictoire. Dans un second temps, elle ne met pas
suffisamment le requérant en confiance, de sorte que si la saisine du juge devrait être reprise,
le demandeur n’aura certainement pas une grande envie de s’y consacrer. De toute façon, les
visas des arrêts concernés permettent de faire une telle affirmation. La jurisprudence
DOVONOU en est une illustration. Dans cet arrêt, le juge a décidé que même si l’ordonnance
sur la base de laquelle le requérant a essuyé un blâme avec inscription au dossier n’est plus
en vigueur, il est possible d’y substituer l’article 79 alinéa 2 de la loi n° 86-013 du 26 février
1986 portant statut général des agents permanents de l’Etat. Sur ce fondement, il a maintenu
la sanction prononcée en raison du comportement de l’intéressé qui a mis cinq mois au lieu de
5 jours pour rejoindre son nouveau poste d’affectation. Pour le plaideur, un jour équivaudrait
à un mois. Néanmoins, la Chambre administrative s’est abstenue de requérir les observations
du demandeur. 1 Ce n’est pas la substitution de base légale qui est déplorable. Mais c’est
plutôt la procédure suivie par la Chambre administrative qui est contestable.
En effet, le problème est qu’en réalité, le juge devrait reconnaître que le Bénin vient
de traverser une ère où le pouvoir politique étant explosif au point où il risquait d’avoir des
retombées peu agréables à qui eût l’audace de s’y attaquer de front, le justiciable n’a pas
encore suffisamment confiance au juge lui- même. 2 Il doute de la capacité de celui-ci de
pouvoir faire pression sur l’administration. Par exemple, dans une affaire BALLE, c’était la
Cour populaire centrale qui, en vertu de l’état du droit ancien, avait reconstitué la demande du
requérant en un recours contentieux, tant l’illégalité qui entache la révocation du plaignant
était fâcheuse. Mais jamais le juge de l’ère du Parti de la Révolution Populaire du Bénin
n’avait statué sur la requête. Avec l’avènement du Renouveau démocratique, le mutisme de la
Cour populaire centrale qui est incontestablement un déni de justice n’avait pas été corrigé. Le
dossier n’a pas été non plus vidé par la Cour suprême. Il a fallu que M. BALLE réintroduise
une autre requête avant que la Chambre administrative ne revienne sur une affaire qui devrait
être éclairée à la lumière de l’effet immédiat des règles de procédure pour faire, au pire des
cas, l’objet d’une simple régularisation 3 . Pour ces raisons, le juge de l’administration à la
charge de reconquérir la confiance des administrés. Il ne devrait donc pas soulever des

1
Voir N° 66/CA du 7 octobre 1999, Justin DOVON OU c/MESRS, Rec. CS - Bénin, p. 326.
2
Voir à cet effet les observations du Professeur Théodore HOLO supra, p. 6.
3
Voir N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec., CS- Bénin, p. 346. Le contexte de
l’arrêt BA LLE est amplement exp licité par la suite (voir in fra, pp. 140 et s.).
 107

moyens d’ordre public sans en requérir les observations des parties en général, et du
demandeur en particulier. Il convient de faire une comparaison. En effet, lorsque le Conseil
d’Etat français invitait tout requérant à veiller attentivement à « la fiche de suivi de la requête
figurant au dossier du tribunal » pour s’aviser que ses droits de défense ont été garantis par
l’envoi à celui-ci des différents documents et pièces permettant de sauvegarder le principe du
contradictoire, ou à être présent à l’audience ou se faire représenter afin de produire des
observations orales ou écrites 1 , le Professeur CAILLE faisait la remarque suivante : « On peut
penser qu’une solution différente serait retenue si la violation du contradictoire était
invoquée par un requérant autre qu’une administration ou une commune représentée par un
professionnel , bref par un particulier qui ne serait pas assisté d’un avocat ; il serait excessif
d’exiger de lui qu’il soit au fait de subtilités de la procédure administrative contentieuse sur
lesquelles rien, à commencer par l’avis d’audience, ne vient attirer son attention.»2 A plus
forte raison, le juge béninois dont la plupart des justiciables sont peu imprégnés des
labyrinthes de la procédure juridictionnelle, devrait jouer un rôle pédagogique indéniable à cet
effet. Une pareille fonction, didactique, serait destinée à convaincre un requérant qui aura
l’impression que, pour avoir soulevé d’office un moyen dont il n’a pas discuté, la Chambre
administrative serait à l’origine de l’échec de la requête qu’il a introduite.
Une autre affaire qui prouve que la contradiction est techniquement mal conduite
concerne un ancien maire de la Commune de Gbégamey à Cotonou. Ce dernier était élu
député à l’Assemblée nationale en 1999. Dès lors, il jouissait de deux mandats électifs. Or en
cas de cumul, la loi n° 94-015 du 27 janvier 1995 définissant les règles particulières pour les
élections des membres de l’Assemblée nationale impose en son article 27 alinéas 2 et 3, à la
charge du Bureau de l’Assemblée nationale, de déclarer démissionnaire d’office de son
mandat de député, l’élu qui aura cumulé et ne voudra pas démissionner de lui- même.
Cependant, le Bureau ne s’est pas décidé. C’est alors que le préfet mettra maladroitement fin
aux fonctions locales de l’intéressé, ce que le juge a régularisé au moyen d’une prétendue
substitution de base légale, car c’était plutôt une substitution de motif de droit 3 . En outre, la

1
Vo ir CE 5 mars 2009, Garde des Sceaux, Ministre de la Justice c/ Mllle PERRIER, AJDA 2009, n° 26, pp.
1446-1447.
2
Voir Pierre-Oliv ier CAILLE, « Co mment garantir le respect du principe du contradictoire dev ant le juge
administratif ? » AJDA 2009, n° 26, p. 1449.
3
Voir infra, p. 193. Mais, même si c’était une substitution de base légale, le non cumul étant d’origine
législative, il ne se conçoit pas que la substitution de motif s’effectue à part ir de l’arrêté du ministre de l’Intérieur
de 1994. Peut-être, le juge conçoit qu’au Bénin, les textes de valeur in férieure peuvent être substitués à des
textes d’un rang plus élevé. Le cas échéant, ce serait une manière implicite d’abaisser la barrière entre la loi et
les règlements. L’ad ministration pourra fréquemment trouver des actes administratifs susceptibles d’être
 108

Chambre administrative pouvait observer qu’étant donné qu’en cas de désobéissance le préfet
est tenu de sanctionner l’élu local en cause, le service public pr éfectoral dispose du coup,
d’une compétence liée. 1 Par conséquent, même si elle faisait droit à la requête de M.
HOUEDJISSIN, la décision de suspension sera d’une manière ou d’une autre rééditée.
Partant, il pouvait se fonder sur la théorie des moyens inopérants pour rejeter le recours
comme irrecevable. Le Professeur René CHAPUS a écrit à cet effet : « L’annulation d’une
décision que l’administration est tenue de prendre serait inutile ; la décision devrait en effet
être prise. En conséquence, tous moyens sont considérés comme inopérants dans l’hypothèse
considérée. Ce n’est pas parce qu’ils seraient vraiment sans influence possible sur la solution
du litige : c’est afin qu’ils restent sans conséquence. » 2
Aussi, reste-t- il que l’arrêt ne précise pas que le Sieur HOUEDJISSIN et
l’administration ont été mis en demeure de faire leurs observatio ns. De deux choses l’une :
soit, les parties ont émis des observations dont la décision ne rend pas compte, auquel cas
l’arrêt aura été mal rédigé ; soit, elles n’en ont pas produites réellement, ce qui constitue une
entorse au principe du contradictoire. Et puisqu’on ne peut que se fonder sur le contenu de
l’arrêt, c’est la dernière hypothèse qui prévaut, à savoir que les parties ne discutent pas les
moyens que le juge soulève d’office. Partant, il est regrettable que la Haute Juridiction ne
fasse pas état, dans les visas, des moyens soulevés d’office et de leur discussion par les
parties. Or, il se pourrait qu’en sollicitant l’avis de celles-ci, les observations qu’elles
effectueront éclairent parfois la Chambre administrative. 3 Le principe du contradictoire est
donc susceptible d’avoir une portée doctrinale que le juge semble négliger curieusement.

substitués à la loi. Une substitution de base légale entre textes juridiques d’une valeur équivalente paraît donc
plus compréhensible .
1
C’est ce qu’a par exemp le décidé le Conseil d’Etat français qui conçoit qu’il n’y aura compétence liée qu’en
l’absence d’appréciation des faits par l’administration (voir CE Sect. 3 février 1999, MONTAIGN AC, Rec., p. 6 ;
AJDA 1999, p. 567, chrn. F. RA YNAUD et P. FOMBEUR). On peut se référer aussi à M me Sophie BOISSARD
qui définit la co mpétence liée en ces termes : « L’administration est en situation de compétence liée, lorsqu’elle
est tenue, en application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur, de prendre une décision dans
un sens déterminé au regard d’une situation de fait qu’elle se borne à constater, sans avoir à la qualifier » (voir
Conclusions sur CE 3 décemb re 2003, BUHANNIC, Rec., p. 641) ; vo ir aussi infra, p. 205.
2
Vo ir René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p. 816. Entres autres arrêts, ce dernier s’est
fondé sur CE Sect. 30 ju illet 2003, DJAOUI, Rec., p. 349 ; RFDA 2003, p. 1023 ; voir aussi Pierre de MONTE,
Conclusions sur TA de Montpellier, 17 mars 2009, CROS, AJDA 2009, p. 1439. A cette occasion où il était
question pour lui de se prononcer « sur la compétence liée et son application en matière d ’inexistence », ce
dernier a pu affirmer : « La théorie de la compétence liée se rapporte à une situation dans laquelle
l’administration est tenue de prendre une décision dans un sens déterminé, ce qui a pour effet de rendre
inopérants les moyens dirigés contre celle-ci. »
3
Le Conseil d’Etat affirme par exemple que par application du principe du contradictoire, « le requérant doit
être mis à même de présenter ses observations sur la substitution projetée » (voir CE Sect. 6 février 2004, Mme
HALLAL, Rec., p. 48, concl. I. de SILVA, AJDA 2004, 436, chrn. F. DOMAT et D. CASAS) .
 109

La même remarque se vérifie dans les cas où la Chambre administrative so ulève

d’office l’inexistence juridique. Les arrêts ne font pas état de ce que l’administration et le
requérant en ont été saisis aux fins de faire connaître leur position à la haute instance. 1
Il reste que par le passé, de toute manière jusqu’en 2000 approximativement, les arrêts
ne portaient pas la mention que les parties sont informées des date et heure de l’audience. 2
Néanmoins, depuis quelques temps, qui remontent globalement à 2001, elles sont prévenues,
mais seulement au regard de quelques arrêts 3 . La formule consacrant l’information est la
suivante : « Les parties ayant été régulièrement informées des jour et heure de l’audience du
8 août 2002 »4 etc. L’information ressemble à une formalité. Elle est équivoque. Les parties
peuvent se présenter à l’audience, tout comme elles peuvent y être absentes. Or, il n’est pas
exclu que des moyens soient soulevés d’office à l’audience, ce qui signifie que ce n’est
qu’avec l’arrêt rendu que les justiciables pourront en prendre connaissance. En revanche, il
sera trop tard d’agir à ce moment. Il faudrait donc à l’avenir, que les parties soient
formellement invitées à l’audience au lieu d’en être simplement informées. C’est dire qu’en
raison du rôle pédagogique qu’on attendrait de la Chambre administrative, l’avis d’audience
préciserait qu’elles ont encore la possibilité de poursuivre les discussions au prétoire,
oralement ou par écrit, si la nécessité se faisait sentir. La formule d’invitation pourrait être la
suivante par exemple : les parties sont régulièrement invitées à l’audience du 20 octobre 2008
à 9 heures où le débat juridictionnel pourrait se poursuivre au besoin par écrit ou oralement.
Le juge de l’administration aurait accompli sa mission. L’illustration pourra intervenir par
emprunt : « Afin de ne pas être privées de la possibilité de présenter une note en délibéré,
dans l’objectif de respecter le principe du contradictoire, les parties doivent être dûment
averties de ce que la formation de jugement entend prononcer la décision ; qu’il résulte des
pièces du dossier que ni la SCI Les Thermes marins, ni la Société hôtelière n’ont été
informées de la lecture sur le siège de la décision, et qu’elles ont été ainsi privées de la
possibilité de déposer une note en délibéré ; qu’elles sont dès lors fondées à soutenir que le

1
Voir 24/ CA du 24 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec CS Bénin, pp. 234-237.
2
Vo ir N° 83-2CA du 4 août 1994,Mamadou TOUKOUROU TAOFIK I, Barnabé BIDOUZO, Jean -Marie Octave
ROKO c/ MTAS, Rec. CS- Bénin, pp. 117-118 ; N°14/CA du 6 juillet 1995, François ANANI c/ Etat béninois,
Rec CS- Bénin, pp. 105-106 ; N°4/CA du 24 avril 1997, Félicien ANAGONOU c/ chef du District urbain de
Parakou, Rec. CS- Bén in, pp.99-100 ; N°33/CA du 20 novembre 1998, Collectif des Agents permanents de l’Etat
dégagés de la Fonction publique représentés par Didier AMOUSSOU et consorts, c/ Etat béninois, Rec. CS-
Bénin, pp. 178-179 ; N°49/CA du 1 er juillet 1999, Antoine Nestor CODJIA c/ MET, Rec. CS- Bénin, pp. 420-
421 ; N° 72/CA du 16 novembre 2000, GANDON OU KIKI Vincent c/ MFPRA, Rec. CS- Bénin, 2000, pp. 327-
328.
3
Voir N°05/CA du 23 février 2006, Marie Gisèle FAKAMBI et autres, c/MFPTRA, www ju ricaf.org (consulté
le 18 ju illet 2008)
4
Voir N°37/CA du 8 août 2002, Alexis GNANGUEN ON c/ OC BN, www.juricaf.o rg (consulté le 18 ju illet 2008).
 110

jugement rendu dans de telles conditions est entaché d’une irrégularité de nature à en
justifier l’annulation ». 1 L’audience deviendra véritablement publique. Ce sera peut-être une
autre manière de faire pression sur l’administration au regard des illégalités qu’elle commet
très maladroitement parfois, et de rendre également le prétoire du juge plus attractif à l’égard
du justiciable. Le Professeur IDOUX parle d’un « redéploiement de la contradiction ». 2 Le
Professeur CAILLE y voit « une revalorisation de l’audience devant les juridictions
administratives »3 . L’essentiel est que le principe du contradictoire soit à l’origine une
instruction plus établie des affaires soumises à la haute instance béninoise.

SECTION II : UNE PRESCRIPTION INSUFFISANTE DE MESURES

D’INSTRUCTION
Le Professeur GOHIN a pu écrire : « L’instruction oblige à distinguer la procédure
normale et les procédures d’urgence qui constituent une donnée essentielle de l’instance
devant la juridiction administrative. En conséquence, suivant le cheminement de la procédure
juridictionnelle administrative tout au long du procès administratif, on étudiera d’abord la
procédure normale d’instruction, puis, les procédures d’urgence.» 4
L’article 73 de l’ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966 prévoit le sursis à exécution.
Le juge béninois prescrit donc des mesures d’urgence, même si celles-ci sont réduites au
sursis à exécution. Cette réduction est imputable au législateur. Mais c’est au sujet de la
prescription du sursis à exécution que la démarche de la Chambre administrative paraît
discutable (paragraphe II). Mis à part cela, le juge ordonne aussi des mesures ordinaires
d’instruction. Celles-ci ont une origine mixte : législative et jurisprudentielle. Elles se
rattachent à l’administration de la preuve qui paraît édifiante (paragraphe I).

Paragraphe I : L’administration adéquate de la preuve

Lorsqu’on examine scrupuleusement le travail du juge à l’étape de l’administration de
la preuve, c’est-à-dire de la vérification du bien- fondé des déclarations des parties, l’on se
rend compte qu’il se sert d’abord des mémoires. Ensuite, si ceux-ci ne lui donnent pas
satisfaction, il enjoint aux parties, notamment au requérant de prouver ses allégations. La

1
Voir CAA Bordeau x, 25 juin 2009, SCI Les Thermes marins, Société hôtelière de bains de Montale, AJDA
2009, n° 30, p.1678.
2
Voir Pascale IDOUX, « Vers un redéploiement de la contradiction en droit administratif français », AJDA
2009, p. 637. D’après cette dernière, « les observations orales présentées à l’audience par les parties peuvent
permettre d’engager un bref dialogue ». Le principe demeure donc le caractère écrit de la procédure. Le
Professeur IDOUX s’est fondé sur CEDH 18 octobre 2007, Asnar c/ France, AJDA 2007, p. 2009.
3
Voir Pierre-Oliv ier CAILLE, « Co mment garantir le respect du principe du contradictoire devant le juge
administratif ? » Op.cit., p. 1449.
4
Vo ir Olivier GOHIN, Contentieux administratif, op.cit., p. 203.
 111

charge de la preuve sera donc imputée au plaideur (A). Enfin, le juge pourra la renverser au
détriment de l’administration (B) chaque fois que le contexte d’un recours l’exigera.

A/ L’imputation de la charge de la preuve au requérant

Il arrive que certains mémoires suffisent à éclairer la Chambre administrative, de sorte
que sans même interroger les parties, le juge tranche le litige. Il n’y a pas une formule
sacramentelle qui consacre la suffisance d’un dossier à être réglé à partir de lui- même. L’on
constate simplement que le juge n’enjoint plus aux parties de prouver leurs allégations, ou
qu’il n’ordonne plus de mesures d’instruction. Dans l’affaire HOUNSOU où le requérant a
essuyé un échec devant le ministre du Travail et des Affaires sociales qui a opposé un refus à
la demande d’intégration du plaignant dans le Corps des Adjoints Techniques de la
Navigation aérienne, le juge s’est simplement fondé sur le mémoire de M. HOUNSOU. Il en a
déduit « qu’il ressort des pièces du dossier que le requérant n’a formulé aucun recours
gracieux avant d’introduire la requête…» 1 Ainsi, il se révèle que l’instruction prend
réellement sa source dans les mémoires des parties. C’est ce que traduisent ces remarques du
Professeur THOUROUDE : « Le demandeur doit toujours invoquer des faits précis ou des
arguments juridiques permettant d’établir la réalité de l’illégalité. A partir de ces premiers
éléments, le juge viendra en aide au requérant dans le cadre de son pouvoir inquisitorial.» 2
Mais, des occasions se présentent où le juge fait prévaloir le principe « actori incumbit
probatio ». En vertu de cet adage, la charge de la preuve incombe au demandeur. Toutefois en
contentieux administratif, l’adage qu’on vient de rappeler fait de préférence l’objet d’une
application circonstanciée ou au cas par cas. Les preuves qui sont exigées du plaideur sont
celles qui sont à la portée de celui-ci. Au Bénin elles concernent d’une part, des questions de
recevabilité et d’autre part, des problèmes de fond.
Par rapport à la recevabilité, il peut s’agir de la production de la décision attaquée. Il
est aussi demandé au requérant de prouver qu’un recours administratif préalable a été exercé.
Du point de vue de l’acte administratif qui est contesté, en vertu de l’article 66 alinéa
1er de l’ordonnance n°21/PR du 26 avril 1966, « la requête doit être accompagnée d’une
expédition de la décision attaquée ». Autrement dit, lorsqu’un demandeur se contente
d’avancer qu’un acte lui porte grief, une telle affirmation ne suffit pas à emporter la

1
Voir N° 7/ CA du 21 juin 1994, J. Abel HOUNSOU c/ MTAS, Rec. Cour sup. Bén in, p.104 ; N°32/CA du 8 avril
2004, K. H. Raymond DOSSA c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) N° 31/CA du 8
avril 2004, Paul OKOUMASSOUN c/MISAT , www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 125 /CA du 28
juillet 2005, Léopold ZITTI c/ MFPTRA , www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 16/CA 1er mars
2007 Adéyéma ALABI c/ Préfet de l'Atlantique, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
Voir Jean-Jacques THOUROUDE, Pratique du contentieux administratif, Paris, Edit. du Moniteur, 1992, p.
144.
 112

conviction du juge. Il revient au plaignant de produire un exemplaire de la décision pour

permettre à la Chambre administrative d’avoir à statuer en parfaite connaissance de cause.
Aussi convient- il d’y insister : il faudrait qu’il s’agisse effectivement d’une décision. Il en
découle que la preuve permet au juge de découvrir la vérité. Cela lui évite d’avoir à
commettre des erreurs d’analyse. Ainsi, au cas où la mesure qui est contestée n’est pas
produite, ou n’est pas une décision, le recours est rejeté comme irrecevable. L’arrêt DJIVO est
très édifiant à cet effet : « Considérant que lorsque le requérant, suite à la lettre du 31 mars
1998 l'invitant à produire à la Cour, entre autres pièces, l'acte attaqué, se contente, en
réponse à cette correspondance, d'adresser à la Cour certaines de ses propres lettres en
direction du préfet de l'Atlantique ou un compte-rendu du maire de la Commune urbaine
d’Avotrou destiné au même préfet, ou encore des levés topographiques versés dans l'un et
l'autre dossiers, à l'exception de véritables actes pris par ledit préfet, il ne répond pas aux
prescriptions de l'article 66.» 1
Quant à l’exercice d’un recours administratif préalable, M. VINOU 2 a été débouté par
le juge qui lui a vainement réclamé la preuve attestant qu’il avait saisi l’administration d’un
recours gracieux, hiérarchique ou mixte.
Mais il ne suffit pas de fournir à la haute instance, la preuve qu’une décision a été
prise par l’administration. Encore faudrait- il que l’acte fasse grief. Du moins, la mesure
administrative qui est brandie par le demandeur « permet à la Cour de véritablement
exercer… son pouvoir de contrôle de légalité sur des actes administratifs précis ». 3
En ce qui concerne donc le fond, le juge examine les moyens invoqués par le
requérant, soit pour le débouter, auquel cas sa requête encourt un rejet au fond, soit pour lui
donner raison, en procédant alors à une annulation ou à une déclaration d’inexistence. Dans
cet ordre d’idées, le Sieur ADOKO affirme que le préfet a fait une application discriminatoire
du coefficient de réduction prévu à l’occasion de travaux de recasement. Toutefois, pour
1
Voir N° 48/CA du 13 décembre 2001, Christophe DJIVO c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008) ; voir aussi N° 72 / CA du 19 mai 2005, C. Dieudonné ASSOUVI c/ Directeur des Bourses et
Equivalence de Diplômes, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) .
2
Voir N° 22/ CA du 07 juin 2001 Hervé VINOU c/ - Préfet de l'Atlantique - Ministre de l'Intérieur, de la Sécurité
et de l'Ad ministration Territoriale (M.I.S.A.T.), www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 015/CA du 03
mai 2001, Emmanuel BOSSA, Odette née YAOKE BOSSA c/ Préfet de l’Atlantique, K. Joseph HOUNGUE
(Intervenant), www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N°002/ CA du 18 janvier 2001, Gou magnon
TOSSE c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 04/ CA du 07 février
2002, Firmin ADOUNKPE c/ Préfet de l'Ouéméwww. juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 08/CA du 18
avril 2002, Marie-Madeleine Adétoro épouse FAGBOHOUN JOAC HIM c/ Préfet de l'Atlantique (HOUINSOU
Ignace et DADJO Janvier), www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 136/ CA du 28 ju illet 2005,
Suzanne GANSO et 2 autres c/ Préfet Atlantique- ALLAGBE Ambroise, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet
2008) .
3
Voir N° 48/CA du 13 décembre 2001, Christophe DJIVO c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008).
 113

n’avoir pas prouvé la discrimination annoncée, le recours a été rejeté 1 au fond. Pour sa part,
M. TOFFOHOSSOU soutient que les faits de détournement de deniers publics que
l’administration lui reproche pour le révoquer de la fonction publique avec perte de tous ses
droits, suivie d’une mise en débet de payer la somme de 1. 084. 275 francs CFA sont des
faits dénaturés. Toutefois, pour n’avoir pas franchi la seconde étape, celle de la preuve d’une
dénaturation des faits par l’administration, ou d’une illégalité, le recours a été rejeté au fond.2
En revanche dans les arrêts Sossou ALLAGBE et Codjo A. DADO 3 l’illégalité que les
plaideurs ont démontrée a été confirmée par la Haute Juridiction. Par conséquent, la première
décision a été annulée et la seconde a été déclarée juridiquement inexistante.
Toutefois, comme le souligne le Professeur THOUROUDE, le juge n’hésite pas à
renverser la charge de la preuve sur l’administration. 4

B/ Le renversement de la charge de la preuve sur l’administration

Le renversement de la charge de la preuve contre l’administration intervient chaque
fois que le juge en éprouve le besoin. Il ne tient pas lieu d’une exception comme c’est le cas
dans un procès civil. Au Bénin, il est dominé par les questions domaniales. Néanmoins, on
pourra aussi évoquer un exemple tiré du refus de production d’un document prétendument
couvert de secret professionnel.
Relativement aux litiges domaniaux, dans l’arrêt KOUNOUDJI, l’administration
soutient que la parcelle du requérant est disponible, raison pour laquelle la préfecture l’a
cédée à un tiers à qui un permis d’habiter a été délivré. Le requérant est parvenu à exhiber la
preuve de l’indisponibilité de la parcelle. Le service public à qui il a été demandé d’apporter
la preuve contraire s’étant contenté d’une affirmation gratuite, la Chambre administrative
s’est fondée sur « l’antériorité du droit d’occupation de ladite parcelle par le requérant »
pour annuler l’arrêté préfectoral. 5 Le Professeur Madjiguéne DIAGNE rapporte les
observations qu’elle a faites dans ce domaine en ces termes : « Il paraît difficile d’ignorer
que le litige administratif présente des particularités par rapport au litige de droit privé. La

1
Voir N° 18/CA du 07 ju in 2001, Ju les ADOKO c/ Préfet de l'Atlantique www.juricaf.org (consulté le 18 juillet
2008).
2
Voir N° 22/ CA du 02 mai 2002, C. Armand TOFFOHOSSOU c/ MDR, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008) . C’est un recours de plein contentieux qui devrait être exercé dans cet arrêt.
3
Voir N° 39/ CA du 20 mai 1999, Sossou ALLAGBE c/ Maire de Sê, Rec. CS- Bénin, p. 381 ; N° 24/CA du 15
avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, p. 234.
4
Voir Jean-Jacques THOUROUDE, Pratique du contentieux administratif, op.cit., p. 144.
5
Vo ir N°71ca du 13 juillet 2006, KOUNOUDJI Louis C/ Préfet de l’Ouémé, www.ju ricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 114

particularité la plus importante est l’inégalité des parties au procès. Elle se manifeste tout au
long de l’instruction et, surtout, dans la recherche de la preuve des faits… » 1
Quant au document qui ne pourrait pas être présenté au juge à cause du secret
professionnel, la Chambre administrative a fait de son mieux pour entrer en sa possession afin
de pouvoir trancher le litige dont elle est saisie. Mais ses efforts ont été vains. Il est par
exemple inadmissible que dans l’affaire INFOGES et « LOYOLA », le ministre béninois de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique refuse de communiquer au juge des
actes administratifs qui seraient couverts par les « nécessités d’ordre public, de la protection
de la santé publique et de l’intérêt général ».2 La Chambre administrative a sanctionné l’acte
visé en conséquence. Il l’a annulé. Le Professeur THOUROUDE a été un observateur attentif
de la manière dont une juridiction administrative procède : « Contrairement au droit privé
applicable devant les juridictions judiciaires, il n’existe pas dans le contentieux administratif,
de principe selon lequel la charge de la preuve incombe au demandeur. Il serait, en effet,
injuste d’imposer au demandeur, qui est le plus souvent une personne privée, d’apporter dans
tous les cas la preuve de ce qu’il invoque. Sa situation d’infériorité par rapport à
l’administration rendrait cette dernière encore plus puissante à l’occasion d’une instance
juridictionnelle où ne pèserait sur elle aucune charge de preuve ; il y aurait eu déséquilibre
des forces accentué par le fait que l’administration détient ces éléments probatoires puisque
c’est elle qui a édicté la décision litigieuse. » 3
Il n’y a donc pas de principe et d’exception en tant que tel à brandire en matière
d’administration de la preuve. En fonction des difficultés qu’éprouve le requérant, elle fait
l’objet d’une administration alternative. Tout ce qu’on pourrait donc reprocher à la Haute
Juridiction est de n’avoir pas saisi le cadre de cet arrêt pour établir un rapport à l’attention du
législateur afin que ce dernier détermine les conditions d’accès aux documents administratifs,
aussi bien par les justiciables que par le juge de l’administration. Peut-être, l’Assemblée
nationale voudrait s’inspirer de la jurisprudence FLAMEND du Conseil d’Etat français pour
pourvoir le droit positif béninois d’un texte juridique à cet effet. Eu égard à cet arrêt qui s’e st
fondé sur l’article 1er d’une loi du 17 juillet 1978, « le droit de toute personne à l’information
est précisé et garanti en ce qui concerne l’accès aux documents administratifs. Sont
considérés comme documents administratifs au sens du présent titre, tous dossiers, rapports,

1
Vo ir Thèse précitée, p. 180 ; voir aussi Jean-Jacques THOUROUDE, Pratique du contentieux administratif,
Paris, Ed it. du Moniteur, 1992, p. 138.
2
Voir N° 68/CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et gestion sociale (INFOGES) et
Ecole « LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique (MESRS), Rec. Cour
sup. Bénin, p. 482.
3
Voir Jean-Jacques THOUROUDE, Pratique du contentieux administratif, op.cit., p. 144.
 115

études, comptes-rendus…qui émanent de l’Etat, des collectivités territoriales, des

établissements publics administratifs ou des organismes de droit privé chargés d’une mission
de service public ». Le juge précise qu’aux termes de l’article 2 de ladite loi, « les autorités
mentionnées sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent
aux personnes qui en font la demande », sous réserve des « documents qui ne sont pas
communicables ». 1
Il reste donc à espérer que les autorités béninoises parviennent à conférer toute sa
valeur aux dispositions de l’article 11 de la Déclaration de l’Observatoire des Fonctions
publiques africaines (OFPA). Cet article qui est intitulé « devoir d’assistance et
d’information » affirme en son alinéa 1er : « Toute administration doit mettre à la disposition
du public les informations nécessaires sur les actes et les procédures qui relèvent de sa
compétence. »2
Il en découle qu’il peut même arriver que l’arbitrage de la preuve cond uise le juge à
prescrire une mesure d’urgence comme le sursis à exécution dont la prescription n’est pas
exempte d’interrogations.

Paragraphe II : La prescription du sursis à exécution

En vertu de l’article 73 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966, « sur demande
expresse de la partie requérante, la Chambre administrative peut, à titre exceptionnel,
ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités administratives contre lesquelles a
été introduit le recours en annulation.
Le sursis à exécution ne peut être accordé que si les moyens invoqués sont sérieux et si
le préjudicie encouru par le requérant est irréparable ».
Il ressort de cet article qu’en cas d’urgence le sursis est accordé à deux conditions :
l’invocation d’un moyen sérieux d’une part, et le risque d’un préjudice irréparable d’autre
part. Mais, au regard du contrôle qu’effectue le juge, le préjudice irréparable prévaut
confusément sur le moyen sérieux qui, de ce fait, joue un rôle subsidiaire. Du moins, sa
signification échappe au juge. Par ricochet, la condition liée à l’existence d’un moyen sérieux
fera l’objet d’une occultation par ce dernier (A). De même, sa mise en œuvre révélera que le
sursis à exécution ne paraît pas adapté aux circonstances auxquelles il s’applique (B).

1
Vo ir CE 14 novembre 2005, FLAMEND, RFDA 2006, n° 1, p. 210, concl. M lle VEROT.
2
Vo ir OFPA, Coopération française, La Déclaration des droits des citoyens dans leurs rapports avec
l’administration et les services publics dans les Etats africains, Document adopté par la 2è Conférence des
ministres chargés de la Fonction publique des Etats membres de l’OFPA à Cotonou le 30 mai 1997 , Cotonou,
Centre d’In formation et de Documentation de l’OFPA, Co ll. Les Grands Textes des Admin istrations publiques
africaines, p. 11.
 116

A/ Du « préjudice irréparable » déterminant, aux « moyens sérieux »

occultés
En termes de propos préliminaires et conformément à l’article 73 de l’ordonnance n°
21/PR du 26 avril 1966, le sursis tient lieu d’exception et non de principe. Le recours pour
excès de pouvoir n’emporte donc pas la suspension de l’exécution de la décision attaquée.
Aussi, en dehors des conditions de moyens sérieux et de préjudice irréparable, le sursis,
puisqu’il est une demande incidente, suit-il le sort de l’action principale. Le rejet du recours
principal entraîne celui du sursis à exécution. Dans plusieurs cas, le défaut de consignation a
été à l’origine du rejet du sursis à exécution 1 . C’est dire que c’était inopportun que le
requérant adresse deux demandes de désistement au juge, l’une en rapport avec l’action
principale, et l’autre au sujet du sursis à exécution co mme il l’a fait dans l’affaire Centre
d’études, d’essais et de recherches pour la construction 2 . Le désistement d’un requérant de
l’action principale qu’il a intentée emporte également son désistement corrélativement au
sursis à exécution qui se rattache à ladite instance. De même, lorsque la demande principale
est réglée 3 ou est sur le point de l’être 4 , l’utilité du sursis n’est plus requise. Le juge n’est pas
saisi de recours où la décision est entièrement exécutée avant que la demande de sursis ne soit
formulée. Toutefois, il est évident qu’un sursis à exécution sollicité au sujet d’une décision
entièrement exécutée n’aura aucun sens.
Par ailleurs, en termes de décision dont le sursis à exécution peut être sollicité, le juge
s’aligne sur la jurisprudence AMOROS. 5 Autrement dit, une demande en sursis à exécution
ne peut être formée qu’au sujet d’une décision susceptible de donner lieu à une exécution
dans les faits. Mais il faut reconnaître aussi qu’en réalité, le juge de l’administration n’est
jusque là saisi que de pareilles décisions. Il n’est donc pas possible en l’état actuel de la
jurisprudence béninoise d’affirmer que la Chambre administrative accueillera favorablement
une demande de sursis à exécution formulée à propos d’une décision de rejet comme le

1
Vo ir- N°001/CA du 18 janvier 2001, Gou magnon TOSSE c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008).
N° 113/CA du 04 novembre 2004, Collectif des acquéreurs de la Collectivité SOKENOUC/Préfet Atlantique,
www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 156/ CA du 15 septembre 2005, Judith A. Carine SEGOUN et
consorts C/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 111/A C du 19 mai 2005, Dendé
IDOHOU c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) .
2
Voir N° 175/ CA du 6 octobre 2005, Centre d'Etudes, d'Essais et de Recherches pour la Construction (CERC
S.A.) C/ MEHU, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008).
3
Voir N° 25/ CA du 24 octobre 1997, DJOSSIN OU AHOUANDJINOU Stéphane François c/ MF, Rec. CS-
Bénin. , pp. 179-182 ; voir aussi arrêt HOUEDJISSIN.
4
Voir N° 146 / CA du 28 juillet 2005, J. Pascal GANDOLANHOU c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
5
Vo ir CE 23 janvier 1970, Ministre d’Etat chargé des Affaires sociales c/ AMOROS et autres, RDP 1970, p.
103.
 117

revirement jurisprudentiel qui est intervenu 1 en France. On ne peut non plus être formel sur le
fait qu’il rejettera une pareille demande. Il serait to ut de même normal que la haute instance
renforce la protection des administrés en admettant le sursis à exécution des décisions de
rejet. Au Sénégal, ce pas a été franchi par le législateur relativement aux collectivités locales,
comme le rapporte le Professeur SY : « Le sursis à exécution est prévu dans le code des
collectivités locales à la demande du représentant de l’Etat…lorsque l’acte est de nature à
compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle… » 2 En d’autres termes, le
rejet par exemple d’une autorisation en vue de l’exercice d’une liberté publique (réunion
politique, manifestations ou activités de toutes autres natures impliquant une liberté publique)
peut être à l’origine d’une demande de sursis à exécution au Sénégal. De son côté, la
Chambre administrative du Bénin admet que le sursis à exécution tienne en échec l’autorité
relative de la chose jugée. Autrement dit, en vertu de l’évolution qu’il peut y avoir dans la
mise en œuvre d’une décision administrative, il est possible de renouvele r une demande de
sursis à exécution qui avait été jugée irrecevable dans un premier temps. 3 Par contrecoup,
l’autorité relative de la chose jugée qui signifie qu’en cas d ’identité de parties, d’objet ou de
cause, une même juridiction ne peut plus siéger à nouveau sur une affaire qu’elle a déjà
tranchée, ne joue pas très exactement en matière de sursis à exécution. De ce fait, la mesure
d’urgence en cause constitue une garantie pratique pour la protection des administrés comme
on le remarque à travers la décision SOCOBE- ICB- CCB.
Au-delà des précisions qui précèdent, le juge béninois privilégie le critère de
« préjudice irréparable » sur celui de « moyens sérieux ». Mais, en réalité, l’on se demande
quelle compréhension il a de ce qu’il convient d’entendre par un moyen sérieux. Pour preuve,
la Chambre administrative analyse le préjudice irréparable en tant que tel ; néanmoins, elle
considère ledit préjudice dans le même temps comme étant un moyen sérieux. Il y a donc
une occultation du moyen sérieux prévu par le législateur. Alors, le sursis à exécution est mis
en œuvre de façon équivoque. En effet, contrairement à ce que les arrêts laissent croire, le
juge se base en dernière analyse sur le seul critère de préjudice irréparable. Par exemple, en
voici un cas : «Considérant qu'à la lecture du présent dossier, notamment de certaines pièces
relatives à une procédure d'expulsion de la requérante de la parcelle qu'elle occupe par le
sieur OSSE sur la base du permis d'habiter objet du recours, il est établi que le moyen
invoqué par Dame Botokou HODONOU paraît sérieux et que le préjudice encouru par celle-

1
Voir CE Sect. Du 30 décembre 2000, OUATAH, Rec., p. 643, conclusion LAM Y Francis., AJ 2001, p. 146.
2
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 113.
3
Voir 11/ CA du 20 juin 1997, SOC OBE ICB CCB c/ Etat béninois, Rec. CS- Bén in 1997, pp. 128-131.
 118

ci à cause de ses installations serait difficilement réparable sinon irréparable en cas

d'exécution de la décision du préfet relativement à l'établissement de ce permis; que dès lors,
toutes les conditions exigées par la loi pour accorder à titre exceptionnel le sursis à exécution
d'une décision administrative sont réunies dans le cas d'espèce. Qu'il y a lieu en conséquence
d'ordonner le sursis à exécution dudit Permis d'Habiter. » 1
Or, au regard de l’arrêt, aucun moyen, qu’il soit de légalité externe ou interne n’a
été invoqué par la requérante. Le juge n’a éventuellement soulevé aucun moyen d’ordre
public. En effet, pour procéder par inventaire, la solution adoptée dans le dossier HODONOU
par la Chambre administrative expose que l’expulsion du requérant est susceptible de lui
causer un préjudice irréparable. Le préjudice du plaignant et de sa famille résultera de la
destruction de la maison que le requérant a pu construire en matériaux définitifs. Cette même
condition traduit qu’il y a effectivement une urgence. Néanmoins, ce n’est pas encore une
argumentation qui peut empêcher l’exécution de la décision attaquée. Il faudra que la
Chambre administrative développe de surcroît qu’il y a des cas d’ouverture du recours pour
excès de pouvoir qui préfigurent qu’il y a de fortes chances que la mesure prise par l’autorité
administrative soit annulée quand il sera statué au fond sur le dossier. Par exemple, mis à part
l’expulsion, le juge pourrait avancer que la procédure suivie, ou le sens de la loi sur laquelle
le préfet s’est appuyé, et dont il reste à en examiner le bien- fondé, sont des moyens qui, en
l’état actuel de la procédure, ne paraissent pas, ou paraissent série ux. Ainsi, sans avoir
préjudicié à l’examen au fond, à partir du vice de procédure ou de non respect du motif de
droit dont le soupçon pèserait sur l’acte d’après l’exemple qui a été imaginé, le juge
parviendra à statuer valablement sur la demande de sursis à exécution. C’est pourquoi il a été
signalé que seuls le préjudice et l’urgence ont servi de base au juge pour accorder le sursis à
exécution. Dans ces conditions, il se dégage que l’administration a été sanctionnée au moyen
d’une décision peu convaincante. Il ne se conçoit pas que le service public soit sanctionné si
maladroitement. Le juge risque de provoquer l’inertie de l’action publique. En conséquence,
ce n’est pas seulement le régime du sursis à exécution qui sera mal élaboré, mais l’intérêt
général sera mal protégé aussi. La construction d’un Etat de droit au Bénin en sera
compromise.

1
Voir N°113/ CA Arrêt du 19 mai 2005, Cica Botokou HODONOU c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) ; voir aussi Voir N° 167 / CA du 15 Septembre 2005, SOKEN OU G. SOFFO Rep. /
SOKENOU S. et Bertine TCHIBOZO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le 18 ju illet 2008).
 119

Plusieurs autres arrêts 1 font état de ces errements techniques de la Chambre

administrative. Cependant, le juge sénégalais expose dans l’arrêt WATT et autres : «
Considérant que les requérants sollicitent qu’il plaise au Conseil d’Etat d’ordonner le sursis
à exécution de la décision rectorale en date du 29 septembre 1994 portant réinscription des
étudiants au motif d’une part que la décision a été prise par une autorité incompétente,
qu’elle constitue un détournement de pouvoir et manque de base légale et, d’autre part que le
préjudice encouru serait irréparable ; considérant que les moyens ne paraissent pas sérieux
en l’état actuel de l’instruction, qu’il y a lieu… de rejeter la demande de sursis. » 2
Il ne fait pas de doute alors que les moyens invoqués sont à la fois externes
(incompétence) et internes (détournement de pouvoir et défaut de base légale). Quant au
préjudice irréparable, il résiderait dans la non inscription des étudiants concernés. Egalement,
l’arrêt FALL fait nettement la distinction entre les deux conditions de moyens sérieux et de
préjudice difficilement réparable 3 . Le juge béninois devrait donc faire un effort
d’identification des deux conditions d’octroi du sursis à exécution. L’assainissement de sa
jurisprudence en dépend, surtout que l’occultation des moyens sérieux concourt à
l’inadaptation du sursis à exécution aux circonstances de sa mise en œuvre.

B/ L’inadaptation du sursis aux circonstances de sa mise en œuvre

Focalisée sur la seule condition de préjudice « difficilement réparable voire

irréparable », l’application que la Chambre administrative fait du sursis à exécution rappelle
les observations que le Professeur SY a faites au sujet du juge sénégalais. Le défaut de
spécialisation de celui-ci traduit l’existence de certaines décisions curieuses et la photocopie
sans inventaire de la jurisprudence du Conseil d’Etat français. 4

1
Vo ir N° 159/CA 30 décembre 2004, Eu loge NACIMENTO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (c onsulté le
18 juillet 2008) ; N° 03/CA du 17 février 2000, M Mahindé AGUE représenté par Samuel AGUE c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS- Bénin 2000, pp. 336-338 ; N°17/CA du 1er avril 1999, Pierre Honoré SEVO c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS. Bén in 1999, pp :202-205 ;N° 46/ CA du 17 juin 1999, Ed mond DAHOUNDO c/ le Préfet
de l’Atlantique Rec. CS- Bénin 1999, pp : 387-390 ;N° 82/CA du 18 novembre 1999, C. Bertin AMOUSSOU c/
Préfet de l’Atlantique, Rec. CS- Bénin 999, pp : 391-392 ;N°80/CA du 4 novembre 1999, Succession Antoine
KPAMEGAN c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS- Bén in, pp : 393-396 ; N° 23/ CA du 18 septembre 1998, Félicien
ADOMAYA c/ Préfet Atlantique (Philomène DATONDJI- Françoise MEDEGAN), Rec. CS-Bénin , pp.102-
105 ; N°25/ CA du 22 octobre 1998, Collectif des propriétaires des parcelles retirées à Sodjèatinme, Emile
KOUBLANOU c/Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin , pp. 106-109.
2
Vo ir CE N° 14/1995 du 29 mars 1995, Ma madou Mactar WATT et autres, c/ UCAD, Rep. de Jurisprudences :
Droit ad min istratif, op.cit., p. 210.
3
Voir CE 29 octobre 1997, Serigne Tacko FALL c/ Etat du Sénégal, Bull. N° 75, p. 149 ; voir aussi dans le
même sens CE 20 août 1998, Société Racine S.A. c/ Ordre national des Experts et Evaluateurs agréés du
Sénégal, Bull. n°2, p. 14.
4
Vo ir Demba SY, « Réflexion sur la créat ion du droit administratif par le juge sén égalais », op.cit., p. 17.
 120

Les développements illustrent déjà l’existence de décisions curieuses dans le cadre

du sursis à exécution qui est mal appliqué par le juge béninois. Il reste à prouver le déficit
d’inventaire auquel le Professeur SY fait allusion. A cet effet, on peut déplorer le régime
juridique du sursis à exécution à trois égards relativement au Bénin.
D’abord, avant de revenir sur l’inadéquation du régime du sursis, il est nécessaire de
rappeler que le juge devrait comprendre que le moyen sérieux était en réalité destiné à l’aider
à mieux interpréter le préjudice irréparable. En effet, « l’irréparabilité » ne devrait pas être
analysée du seul point de vue des dommages matériels ou psychologiques liés au requérant.
Ce n’est pas pour rien que l’on se propose de dénommer l’institution qui abrite la Chambre
administrative comme étant le Palais Républicain du Renouveau. Une telle dénomination a
tout son sens. Le caractère irréparable d’un préjudice signifie aussi qu’une décision
administrative ne devrait pas remettre en cause les principes de base de la vie en société.
Ainsi, lorsque, de façon déconcertante, un acte administratif rompt le principe de l’égalité
devant la loi ou devant les charges publiques…, il est indiqué qu’il encourt une sanction
proportionnelle. Il en sera ainsi dans les cas où le juge pressentirait qu’un acte peut être
déclaré juridiquement inexistant. Il devrait systématiquement accorder le sursis à exécution si
le demandeur le sollicitait. On ne lui en voudra nullement de surseoir d’office à l’exécution
d’un tel acte administratif. Avec ce renforcement du régime de l’inexistence, il apparaîtra que
le moyen sérieux ne jouera plus un rôle de figurant comme c’est le cas présentement. De cette
façon, on réussirait à avoir un droit administratif qui soit progressivement une véritable
forteresse pour la quiétude des citoyens. O n pourra même parler de droit « administratif-
forteresse». Il faudrait que l’ère du Parti de la Révolution populaire du Bénin soit
définitivement révolue. L’expulsion manu militari et sans aucun fondement juridique sérieux
d’êtres humains de l’appartement qu’ils habitaient depuis des années est déshumanisante.
Ensuite, au-delà des cas extrêmes, 1 la durée moyenne du sursis est de six mois, ce
qui est déjà lourd pour une mesure d’urgence. Par exemple, cette lourdeur a été corrigée à
trois reprises par la France. D’une part, le sursis ne donne plus lieu à une formation collégiale
à partir d’un décret du 29 août 1984 pour le Conseil d’Etat, et à compter d’une loi du 25 juin
1990 pour les cours administratives d’appel et les tribunaux ad ministratifs. Le régime a donc
été allégé. D’autre part, il y a eu, grâce à la loi du 8 février 1995 article 65,
l’institutionnalisation d’une suspension provisoire. Ainsi, lorsque les moyens invoqués par le
requérant sont susceptibles de créer « un doute sérieux » quant à l’illégalité de l’acte attaqué

1
Voir N° 110/CA du 4 novembre 2004, Benoît Y. ABALLO, c/ Préfet Atlantique (Ayodélé SOUMANOU),
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 121

et non plus à son annulation comme dans le cadre du sursis, et que les « conséquences »
paraissent « irréversibles », une suspension est automatiquement accordée pour une durée de
trois mois, ce qui oblige à accélérer la procédure de la demande de sursis elle-même, voire de
l’action principale.
Toutefois, avec la condition d’une conséquence irréversible, la suspension
provisoire est aussi appliquée avec extrémisme, ce qui fait que ce « dispositif lourd de « sursis
à sursis à exécution » qui avait donné de piètres résultats »1 ne parvint pas à bien s’acquitter
de sa fonction d’allègement de l’état du droit ancien. Intervint alors le référé-suspension avec
la loi du 30 juin 2000 relative aux référés devant les juridictions administratives. Un progrès a
donc été réalisé. Ainsi, le droit français est passé des conditions de « doutes sérieux » et de
« conséquences irréversibles » à celles d’un « doute sérieux », à l’exigence d’une « urgence »
et à « l’appréciation par le juge des faits » au cas par cas. Une évolution a été opérée de
l’urgence à des procédures d’urgence 2 . Mieux, par doute sérieux, on entend simplement un
doute qui est à la limite de l’insaisissable, ceci pour éviter de traîner sur l’étude des moye ns,
faute de quoi le référé-suspension risque de préjuger le principal, ce qui n’est pas la fonction
qui lui est dévolue. C’est pourquoi la production de la preuve que le recours principal est
exercé suffit pour former la demande de référé-suspension. Le requérant n’a plus besoin de
présenter un mémoire, étant entendu qu’il n’est pas question d’aller au fond des débats. La
demande de référé-suspension peut précéder la réponse de l’administration au recours
administratif préalable exercé relativement à l’action principale 3 .
Il reviendrait alors au juge et au législateur béninois de s’inspirer du droit français
pour renouveler le régime juridique des mesures d’urgence. Car du sursis à exécution qu’il a
hérité de la France, il ne reste que des cendres. Malenco ntreusement, c’est de ces détritus que
se contente le Bénin au même titre que d’autres pays africains dont le Sénégal. D’où la
caricature du Doyen KANTE qui compare le juge africain de l’administration à un peintre
imitateur qui n’arrive pas à suivre le rythme du peintre imité, à savoir le Conseil d’Etat
français retrouve toute sa vigueur 4 . De ce point de vue, le législateur est plus interpellé que le
juge lui- même. Une « réforme exemplaire »5 comme le référé-suspension serait la bienvenue.
Cela signifie que la Chambre administrative n’est pas dégagée de toute responsabilité. C’est
elle qui détient, on l’espère, les données statistiques. De ce fait, elle devrait savoir que quand

1
Vo ir Jacqueline- MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, op. cit., p. 760.
2
René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op. cit. p. 1355.
3
Voir CE Sect., 12 octobre 2001, Société Produits Roche, Rec., p. 463.
4
Vo ir Rapport , p. 116.
5
Vo ir Bernard PA CTEAU, « Vu de l’intérieur : la loi du 30 juin 2000, une réforme exemplaire », RFDA, 2000,
p. 959.
 122

on étudie les recours sur lesquels elle statue au fond, les cas d’annulation dép assent les rejets,
ce qui signifie que le principe de la légalité est largement violé par l’administration. Pour ce
faire, la Haute Juridiction devrait en appeler à l’attention du législateur. Elle se ferait le devoir
d’établir des rapports qui tiendront informée de même l’opinion publique du danger que court
le justiciable eu égard à l’inadéquation du régime du sursis à exécution.
En outre, le référé-conservatoire, dont la demande peut être formée avant tout procès
et qui permet au juge de donner des injonctions de faire ou de ne pas faire, aussi bien aux
particuliers qu’à l’administration, serait une institution opportune pour lutter, entre autres,
contre les conséquences de la connaissance acquise de fait. Ainsi, dès qu’un administré aura
constaté qu’une parcelle qui est censée lui appartenir fait l’objet d’une exploitation par un
tiers, le juge pourra en être alerté avant que le demandeur du référé- conservatoire 1 ne cherche
à engager un procès contre l’acte administratif qui en serait à l’origine.
Enfin, il est fâcheux que le juge soit resté indifférent, même dans le cadre du sursis à
exécution, à la prescription de mesures ordinaires d’instruction. En effet, le Sieur
GANDOLANHOU 2 a introduit une demande en sursis à exécution. Le juge s’y est opposé au
motif qu’il prescrit d’office une mesure d’instruction. Or, l’article 73 de l’ordonnance
n°21/PR du 26 avril 1966 qui traite du sursis à exécution n’exclut pas la possibilité du
prononcé de mesures d’instruction. Et curieusement, le recours a encore mis plus d’un an à
partir de la date de prescription de ladite mesure, avant d’être tranché. Le sursis à exécution
devrait être accordé. A ce niveau, on voit que les requérants ont même de l’avance sur le juge
au regard des perspectives du droit administratif. La simple interprétation de l’article 73
pouvait donc amener la Chambre administrative à consacrer le reféré- instruction tout comme
l’instaure la loi française du 30 juin 2000. Ce référé peut conduire au référé-constat. Il
consiste à décrire une situation susceptible d’évoluer. Le législateur est donc aussi interpellé.
En tout cas, dans l’ensemble, l’instruction des recours ne donne pas satisfaction.

1
En ce qui concerne le référé-liberté, voir infra, p. 359.
2
Voir N° 146 / CA du 28 juillet 2005, J. Pascal GANDOLANHOU c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
 123

CONCLUSION DU TITRE I
L’extension de l’acte administratif faisant grief au moyen d’un critère fonctionnel,
les efforts que la Chambre administrative déploie en matière de capacité à agir, d’intérêt et de
qualité pour agir sans perdre de vue l’application originale qu’elle fait du recours
administratif préalable, le renversement de la preuve au besoin et l’octroi, même relatif du
sursis à exécution, constituent des atouts qui facilitent l’accès au juge.
En revanche, l’hésitation qui caractérise l’identification de certains types de décisions
administratives, les errements constatés quant à la définition de l’intérêt à agir et de la qualité
pour agir relativement aux formations syndicales, l’extension erronée du recours administratif
préalable aux actes réglementaires, la rigueur afférente à la mise en application de la
consignation et du timbrage, la mauvaise computation du délai de recours contentieux puis le
régime démodé de la forclusion, l’instruction parfois insuffisante des recours et la démarche
souvent empreinte de sophisme et d’empirisme qui caractérisent la procédure sont des
faiblesses de l’office de la haute instance. Le juge devrait pouvoir inéluctablement y remédier
pour conserver l’élargissement qu’il tente de faire de l’exercice du recours pour excès de
pouvoir. Aussi, la lueur d’amélioration qui semble s’amorcer avec un arbitrage équitable de la
preuve a-t-elle trop tôt été contrebalancée par une application irrégulière du sursis à
exécution.
Par conséquent, si l’étoile de la forclusion venait à pâlir au regard des actes
réglémentaires illégaux et des décisions individuelles négatives irrégulières, l’on assistera à
une politique plus établie d’ouverture du recours pour excès de pouvoir. De ce point de vue,
un relais du retrait par l’abrogation pourrait être expérimenté même s’il est destiné à
dynamiser l’examen des recours au fond. C’est dire qu’il est évident que mémoire sommaire
et mémoire ampliatif ou complémentaire, mémoire en défense, mémoire en réplique, second
mémoire en défense et mémoire en duplique ayant été échangés de façon inquisitoriale, « les
tracas sont finis », mais « l’épreuve commence »1 pour le requérant. En effet, au delà des
recours qui sont rejetés comme irrecevables, le reste donne lieu à un examen insuffisant au
fond.

1
Vo ir M ichel BEA UD, L’art de la thèse, Paris, La Découverte, Coll Grands Repères/ Guides, 6 è édit., 2006,
p. 38.
 124

TITRE II : UN EXAMEN INUFFISANT DES RECOURS AU FOND

L’examen des recours au fond peut être prése nté de deux manières. Il peut s’agir
dans un premier temps de s’en tenir à l’élaboration de l’acte, à son application et à sa
disparition. Il semble que cette présentation s’adapte mieux à un plan de manuel 1 . En
revanche, elle peut être résumée de façon à distinguer le contrôle externe du contrôle interne. 2
Il en ressort qu’il existe des critères auxquels on reconnaît que l’acte incriminé par
le requérant ne correspond pas à la réalité administrative. Il peut s’agir d’une appréciation de
conformité, tout comme on peut s’en tenir parfois à un simple rapport de « compatibilité 3 ».
Les cas d’ouverture qui sont également qualifiés de vices ont été systématisés par la
jurisprudence Intercopie. Celle-ci range d’un côté les vices externes, et de l’autre, les vices
internes 4 . Cette classification a résisté aux critiques qui n’ont fait que brouiller le champ des
cas d’ouverture à défaut de pouvoir l’assainir comme le reconnaissent les auteurs concernés
eux- mêmes 5 .
Autrement dit, c’est à la lumière de la présentation effectuée par la jurisprudence
Intercopie des cas d’ouverture, classification à laquelle se conforme la Chambre
administrative, que l’examen au fond des recours sera mené. Les développements
s’articuleront donc autour du contrôle externe et du contrôle interne.
1
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., pp. ; voir aussi Didier TRUCHET, Droit ad min istratif, Paris, PUF,
Coll. Thémis Droit, 3e édit., 2010, pp. 237 et s.
2
Voir Jean WA LINE, Droit administratif, op.cit., pp. 532-534) ; voir aussi Jacques MOREAU (dir), Doit public,
Paris, CNFPT, Econo mica, Co ll. Co llect ivités Territoriales, 3e édit., 1995, pp. 776-777 ; Philippe-Jean
QUILLIEN, Vincnt TCHEN, Le droit public en 90 fiches, op.cit., p. 245. Pour de plus amples exp lications , voir
infra, pp. 126 et s. pour le contrôle externe et pp. 169 et s. pour le contrôle interne.
3
Vo ir René CHAPUS, Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Co ll. Do mat Droit public, 15e édit.,
Tome 1, 2001, p. 1012 ; voir également Charles EISENMA NN, « Le Dro it ad ministratif et le principe de
légalité », EDCE 1957, n° 11, p. 25.
4
Voir CE 2 février 1953, Soc. Intercopie, Rec., p. 88.
5
Pour sa part, François GAZIER écrit qu’ «il n’est pas interdit, de temps à autres, d’essayer de faire le point.
Mais il faut laisser à la jurisprudence la liberté d’adapter sans cesse au mieux les progrès de la justice, ce très
remarquable instrument de technique juridictionnelle, fruit commun de l’ingéniosi té des requérants, de
l’habileté des avocats, de la sagacité des juges». (Voir « Essai de présentation nouvelle des ouvertures pour
recours pour excès de pouvoir en 1950 », EDCE 1951, p. 83). En réalité, ce que ce dernier qualifie d’une
classification nouvelle ne consiste qu’en une anticipation de la jurisprudence Intercopie.
En ce qui le concerne, le Professeur Mairie- José GUEDON a déclaré qu’ « il ne s’agit pas de proposer une
nouvelle classification, mais de rappeler que, face aux « directives » de classification des sanctions, il y a les
cas d’espèce et la complexité des règles » (voir « La Classification des moyens d’annulation des actes
administratifs : Réflexions sur un état des travaux », AJDA 1978, n° 13, p. 82.) Il n’y a donc pas une remise en
cause de la jurisprudence Intercopie de la part du Pro fesseur Marie-Josée GUEDON. En so mme, le Professeur
Jean WALINE a effectué une synthèse qui n’est qu’un hommage rendu à la jurisprudence Intercopie. En effet, ce
dernier estime que la classification traditionnelle « critiquée, est pourtant celle que met en œuvre la
jurisprudence: au plan contentieux, elle a une valeur pratique. En outre, elle est passée dans le droit positif de
plusieurs pays étrangers, et dans celui de l’Union européenne, ce q ui rend peu opportun son abandon. Enfin, et
surtout, il est surprenant, étant donné son origine historique, de constater qu’elle a une force logique certaine ;
les classifications systématiques, après l’avoir vivement critiquée ne s’en écartent que très pe u ; c’est donc elle
qu’on retiendra ici » (voir Droit administratif, op.cit., p. 622).
 125

Toutefois, l’étude séparée des moyens externes et internes ne signifie pas que dans la
pratique, il existe une cloison étanche entre eux. Certes, il n’est pas exclu que les cas
d’ouverture interne et externe soient utilisés isolément, sans la moindre combinaison entre
eux1 . Mais, il arrive souvent que le juge use de plusieurs types de moyens 2 à la fois. En outre,
des moyens externes et/ou internes peuvent concourir à l’annulation d’une même décision
administrative. 3 En revanche, il est facile de voir le juge prendre un moyen externe pour un
autre moyen externe, ou un vice externe pour un vice interne 4 , tout comme il confond des cas
d’ouverture internes entre eux. C’est pour cette raison que le contrôle qui est exercé sur
l’administration paraît insuffisant.
Une priorité est donc accordée au contrôle externe pour deux raisons : il se rapporte
à la procédure d’élaboration des actes administratifs et il est relativement efficace (chapitre I).
En revanche, le contrôle interne est inefficace (chapitre II).

1
Voir N° 23 / CA du 17 février 2005, Ferdinand HOUNS OU c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 juillet 2008) . L’annulation a été prononcée sur la base d’un seul moyen interne, notamment l’inexactitude
des faits. Quant à N° 13/ CA du 17 février 2005, Marcel BOKO A. c/ MTPT, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) la décision est censurée sur la base d’un vice d’inco mpétence matérielle.
2
Vo ir N° 51/ CA du 17 mars 2005, Kamaldine MOUTAIROU c/ MSP, www. ju ricaf.org (consulté le 18 juillet
2008). L’annulation prononcée dans cet arrêt tient à un vice d’inco mpétence (matérielle) et à la violat ion de la
loi.
3
Vo ir 56 N° 36/ CA du 20 novembre 19998, Jean-Marie ROK O c/ MIPME, Rec. CS- Bénin 1998, pp. 203-
207. Cet arrêt fait état par exemp le d’un vice d’inco mpétence matériel et d’un vice de procédure à la fo is.
4
Or, une annulation fondée sur un moyen interne avant age plus le requérant que lorsque le cas d’ouverture
retenu par le juge est externe. Dans le premier cas, l’annulation paraît irréméd iable alo rs que l’administration
pourrait y revenir légalement s’il s’agit d’un vice externe. Néanmo ins, le c onstat est que l’administration
béninoise ne revient presque jamais sur les annulations que le juge prononce sur la base d’un contrôle externe.
Est-ce une question de favoritis me ? Est-ce le degré d’arb itraire de l’ad ministration qui l’exp lique ?
 126

CHAPITRE I : UN CONTROLE EXTERNE RELATIVEMENT EFFICACE

Le contrôle externe implique les vices d’incompétence et de forme, ce qui amène à

poursuivre leur étude en deux temps. De ce point de vue, il semble qu’il est plus facile au juge
de contrôler les vices d’incompétence qu’il n’arrive à examiner les vices relatifs aux
formalités qui gouvernent l’édiction des actes administratifs. Mais, il n’est pas dit que la
vérification de l’incompétence est exempte d’erreurs. Loin s’en faut ! Celles-ci sont
simplement moindres. En général, le contrôle des vices d’incompétence n’est pas étendu.
Quant au contrôle des vices de forme, il est incohérent par endroits. Néanmoins, on enregistre
quelques performances aussi.
Il en découle que le contrôle des vices d’incompétence (section I) interviendra avant
celui des vices de forme (section II).

SECTION I : UN CONTROLE PEU ETENDU DES VICES D’INCOMPETENCE

L’incompétence réside dans le fait qu’une autorité administrative adopte des normes
alors qu’elle « n’avait pas aptitude légale, n’était pas habilitée à intervenir». 1
Ainsi définie, il en existe deux formes : ordinaire (paragraphe I) et grave
(paragraphe II). C’est la première forme qui est immédiatement visée quand on parle de vices
d’incompétence. Son degré de gravité ne paraît pas excessif, et elle est abondante à travers la
jurisprudence béninoise. Le juge la sanctionne par l’annulation. Les actes qui sont concernés
dans le dernier cas sont déclarés juridiquement inexistants e n raison du caractère gravissime
de l’illégalité qui les frappe. Mais à tous ces égards, le contrôle n’est pas toujours satisfaisant.

Paragraphe I : Le contrôle des formes ordinaires d’incompétence

Il importe de retenir avec le Professeur MORAND-DEVILLER « que si

l’incompétence a parfois une tournure négative lorsqu’une autorité refuse à tort d’intervenir,
elle est plus généralement positive ».2
Il en ressort que deux types d’incompétences ordinaires cohabitent d’après le
Professeur MORAND-DEVILLER. L’incompétence négative et l’incompétence positive.
Cette différenciation se note à travers les arrêts étudiés. Mais le contrôle est respectivement
indécis d’une part (A), et peu étendu d’autre part (B). L’étude de l’incompétence négative

1
Voir Jacqueline M ORA ND-DEVILLER, Cours de droit administratif, op.cit., p. 784.
2
Ibidem.
 127

n’interviendra de prime abord que parce qu’elle se présente parfois sous une forme qui paraît
propre au Bénin.

A/ Le contrôle de l’incompétence négative

Pendant qu’elle jouit de la compétence, et même d’une compétence avérée de

prendre une décision donnée, on voit parfois une autorité administrative tâtonner : elle invite
une autre autorité administrative à édicter l’acte en cause à sa place. Par exemple, alors qu’un
décret d’application d’une loi adoptée depuis 1981 devait être pris pour déterminer le régime
de maintien de certains militaires admis à la retraite dans la fonction publique, un
Gouvernement qui venait d’entrer dans ses fonctions s’en est abstenu. Néanmoins, il argue
d’illégalité le décret pris unilatéralement en 1996, soit plus de 15 ans après, par le
Gouvernement sortant pour maintenir le Général KOUYAMI 1 en activité. Le juge a tranché
dans un sens qui rappelle implicitement l’incompétence négative. Il a reproché à la défense
que le rôle qui lui incombe dans le cas d’espèce n’est pas d’attaquer le décre t KOUYAMI,
mais plutôt de le généraliser en prenant un décret à caractère réglementaire. C’est une manière
d’indiquer au Gouvernement ce qu’il doit faire.
Il faut surtout noter que c’est après avoir répondu à l’unique moyen invoqué par le
requérant, et qui a trait à la violation de la loi, que le juge a soulevé d’office que « par
ailleurs, l’autorité administrative a l’obligation d’agir en exerçant le pouvoir réglementaire
et plus particulièrement de prendre les décrets d’application d’une loi et de les prendre dans
un délai raisonnable ». 2 Il a annulé le décret portant retrait de celui qui a maintenu le Général
KOUYAMI en activité. Le moyen soulevé d’office relève d’une sanction implicite de
l’incompétence négative. Le cas d’espèce est comparable à cette remarque selon laquelle
« l’incompétence négative est sanctionnée lorsqu’une autorité administrative subordonne
d’une manière injustifiée l’exercice d’une compétence qui lui a été déléguée à l’intervention
d’une autre autorité ».3 Quand on analyse les observations de cet auteur, à savoir du
Professeur Hugues LE BERRE en rapport avec le contexte béninois, l’article 59 de la
Constitution du 11 décembre 1990 confère la compétence au chef de l’Etat d’assurer
« l’exécution des lois ». Comme l’a su bien sanctionner le juge, un président de la République
ne peut prétexter du fait que celui à qui il a succédé n’a pas appliqué une loi pour se garder à
son tour de la mettre en œuvre. C’est en cela que «… l’erreur sur la compétence peut résulter

1
Voir N° 81/CA du 4 avril 1999, François KOUYAMI c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin 1 p. 297.
2
Ibidem.
3
Vo ir Hugues LE BERRE, Droit du contentieux administratif, Paris, Ellipses, Coll. Université Dro it, 2002, p.
187.
 128

de ce qu’un agent est resté en deçà des limites de sa compétence en refusant de prendre une
décision pour laquelle il ne s’estime pas compétent alors qu’il l’était réellement ». 1
Mieux, il existe une originalité béninoise en la matière. Le juge n’a pas réussi à la
définir. Toutefois, l’acte par lequel une autorité administrative conçoit qu’il incomberait à un
agent public, le Sieur AGOSSOU, de s’adresser au gouvernement d’un pays étranger pour
avoir un dossier déterminé, en lieu et place de l’administration, dénote d’une incompétence
négative. Or, l’incompétence négative, telle que l’enseigne la doctrine rappelée ci-dessus,
intervient entre autorités administratives ou entre institutions publiques. En effet, pour la
petite histoire juridictionnelle, le Sieur Martin AGOSSOU est en fonction au Niger. Sur
demande du Gouvernement dahoméen, il a été radié de la fonction publique nigérienne pour
servir dorénavant au Dahomey. Toutefois, au lieu que le Gouvernement du Dahomey
revendique les cotisations que le requérant a souscrites pour la retraite, il enjoint à celui-ci de
s’adresser lui- même au Gouvernement nigérien en vue de leur transfert au Bénin. Le juge a
annulé l’acte parce qu’il revient « aux deux administrations, la responsabilité de régler les
retenues pour pension qui avaient été opérées sur les salaires du requérant ». 2 Le motif de
l’arrêt parle « d’annulation pour excès de pouvoir », ce qui paraît quelque peu vague. Car un
tel standard peut contenir tous les cas d’annulation. Il faut alors souligner qu’il s’agit d’une
incompétence négative. Cet arrêt a été confirmé par la décision HANS-MOEVI AKUE. Ce
dernier était reversé dans la fonction publique à la suite de la privatisation d’une société
d’Etat. Il revenait à l’administration de saisir la société concernée pour avoir le dossier de
l’intéressé. Mais, c’est au plaideur que l’autorité administrative a demandé de s’adresser
directement à son ancien service pour obtenir ledit dossier. Saisi du litige, le juge a censuré
l’acte qui a imposé au plaideur de se substituer à l’administration. La Chambre administrative
a décidé qu’il incombe à l’autorité administrative de suivre la carrière de ses agents. 3 Il
convient de souligner dans le silence de l’arrêt que l’acte en cause est entaché d’un vice
d’incompétence négative. La difficulté qu’éprouve la Chambre administrative à propos de la
qualification se perçoit nettement. Il n’existe pas cette forme d’incompétence négative parmi
les variantes qu’affichent la jurisprudence et la doctrine françaises. On pourra se permettre
d’énoncer qu’il s’agirait d’une incompétence négative externe ou parallèle par opposition à
l’incompétence négative entre autorités étatiques ou administratives qui, du coup, serait une
incompétence négative interne. Celle-ci, du moins l’incompétence négative interne pourrait

1
Voir Jean WA LINE, Droit administratif, op.cit., p. 625.
2
Voir N° 022/ CA du 20 avril 2000, Martin AGOSSOU c/ MF, Rec. CS- Bénin 2000, p. 66.
3
Voir N°61/ CA du 16 novembre 2000, O. Yves HANS-MOEVI AK UE, c/ MCAT, Rec. CS-Bén in, p. 445.
 129

être horizontale ou verticale 1 lorsqu’on la compare à l’incompétence positive dont le contrôle

ne paraît pas toujours concluant.

B/ Le contrôle de l’incompétence positive

A la différence de l’incompétence négative, l’incompétence positive est le champ

d’élection d’autorités administratives qui s’estiment omni compétentes. Elles pensent qu’elles
sont habilitées en toutes matières, en tous lieux et en toutes circonstances. En d’autres termes,
l’incompétence positive signifie qu’une autorité administrative a violé « la compétence
rationae materiae ou matérielle, la compétence territoriale ou ratione loci, ou la compétence
temporelle ou ratione temporis ». 2
Mais, de ces trois modalités d’application de l’incompétence positive, l’action du
juge est réduite, en fonction des arrêts, à l’incompétence matérielle qui fait l’objet d’un
contrôle relativement confus. Donc, c’est d’elle que se rapportent, dans le cadre de l’étude, les
développements sur l’incompétence positive. Des fois, le juge exerce un contrôle régulier.
Mais, en d’autres circonstances, la Chambre administrative confond l’incompétence
matérielle à une violation de la loi.
En termes de contrôle satisfaisant, les arrêts ALLAGBE et MIGAN 3 en sont des
illustrations. Dans le premier dossier, le maire de la Commune de Sê a procédé à une
expropriation pour cause d’utilité publique en lieu et place de l’administration d’Etat. Dans la
seconde affaire, la Chambre administrative a reproché au service public d’avoir jugé à la place
du juge pénal. 4 Par déduction, l’incompétence ratione materiae signifie que l’on est en
présence d’autorités qui sont prêtes à tout faire. Pour elles, rien n’échapperait à leur
compétence. C’est le propre d’autorités qui sont en quelque sorte administrativement
gourmandes, insatisfaites ou prétentieuses. De ce fait, il incombe au juge de l’administration
de rappeler à de telles autorités que les attributions de leurs collègues constituent à leur égard
des sens interdits.
De façon interne à l’administration, centrale en l’occurrence, l’incompétence matérielle
intervient dans plusieurs sens, à savoir entre le subordonné et le supérieur hiérarchique, mais
aussi entre collègues. Elle pourrait donc être tantôt verticale, tantôt horizontale.

1
Les caractères horizontal et vertical sont précisés infra, pp. 130-131.
2
Voir Jacqueline MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif, op. cit., p. 714.
3
Vo ir N° 39/ CA du 20 mai 1999, Sossou ALLAGBE c/ Maire de Sê, Rec. CS- Bénin, p. 381 ; N°160/ CA du 15
septembre 2005, Mérell MIGAN ABLO c/ Préfet Atlantique Pierre HOUNSOU,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
4
Voir infra, p. 138.
 130

En ce qui concerne le subordonné, il n’hésite pas des fois à décider délibérément à la

place du supérieur. Pour fournir quelques exemples, le Sieur Octave ROKO a été nommé
Directeur général de la Société des Ciments d’Onigblo par décret pris en Conseil des
Ministres. Toutefois, « considérant que les dispositions de l’article 2 de l’arrêté ministériel
querellé confortent la thèse selon laquelle M. Octave ROKO a été relevé de ses fonctions de
directeur général, ce qui constitue une violation du principe du parallélisme des
compétences,… il échet de dire que l’arrêté du 21 mars 1996… viole effectivement et
flagramment la légalité ».1 L’illégalité qui est en cause a pour identité l’incompétence
matérielle.
D’un point de vue descendant, c’est le président de la Républiq ue qui a lui- même
violé les arrêtés ministériels portant statut de l’Université nationale du Bénin, et régissant
l’Ecole nationale d’Administration et de Magistrature (ENAM). En effet, c’est au ministre de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique qu’il est revenu de fixer les
conditions qu’il faut remplir pour être directeur de l’Ecole visée. Au nombre de ces
conditions, l’arrêté du ministre a prévu qu’il faut être enseignant de l’ENAM. Toutefois, le
président de la République a nommé un administrateur à la tête de ladite Ecole. L’acte est,
entre autres, annulé pour vice d’incompétence matérielle. 2 Ce sont là quelques manifestations
de l’incompétence matérielle en sa forme verticale.
Les exemples sont légion où l’incompétence matérielle met face à face des autorités
de rang égal ou des collègues, ce qui en justifie la nature horizontale. En effet, en vertu de la
loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant statut général des agents permanents de l’Etat (APE),
le pouvoir de sanctionner les fonctionnaires est une attribution du ministre de la fonction
publique. Pourtant, c’est le ministre des Finances qui a sanctionné l’Agent judiciaire du
Trésor, le Sieur Martin OLAYINKA. En fait, on était en pleine période révolutionnaire. On
n’attaquait pas le pouvoir de front, à moins d’être hardi jusqu’à l’imprudence. Ce serait peut-
être le cas de M. OLAYINKA. Invité à être à l’aéroport à l’arrivée et au départ du Président
de la Guinée Bissau, le Général Joao Bernadino VIEIRA qui était en visite en République
populaire du Bénin, M. OLAYINKA n’a pas répondu à l’invitation. Le ministre des Finances

1
Voir N° 36/ CA du 20 novemb re 19998, Jean-Marie Octave ROKO c/ MIPME, Rec. CS- Bénin 1998, p.
206. Vont également dans le même sens : N°36/CA du 20 mai 1999, Bienvenu BAWATH c/ MIAT, Rec. CS-
Bénin, pp : 225-229 ; N°48/CA du 20 juillet 2000, Marius ADJOVI c/ MIPME, Rec. CS- Bénin, pp. : 190-196 ;
N° 51/CA du 17 mars 2005 Kamaldine MOUTAÏROU c/ MSP, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Vo ir N° 97-07/ CA du 15 mai 1998, Collectif des enseignants de l’ENAM c/ MENRS, Rec. CS- Bén in 1998,
pp : 218-225 ; 34/CA du 08 août 2002, Agossou Noël VIADENOU c/ Ministre du Commerce, de l'Artisanat et
du Tourisme, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008). La question du parallélis me des compétences
interviendra plus tard (voir in fra, pp. 244-245).
 131

voit dans le comportement du requérant une insubordination qui a valu à ce dernier un blâme
avec inscription au dossier. Au motif que la sanction viole l’article 137 a linéa 2 de la loi n°
86-013 du 26 février 1986 qui attribue le pouvoir de sanction à l’autorité investie du pouvoir
de nomination, en l’espèce le ministre de la Fonction publique, la Chambre administrative a
annulé la mesure portant sanction disciplinaire. 1 En fonction de tous les exemples rapportés,
les professeurs Prosper WEIL et Dominique POUYAU sont fondés à rappeler que « le droit
administratif comporte également un important aspect de contrôle interne de
l’administration : sauvegarder les compétences respectives, non seulement entre l’Etat et les
collectivités décentralisées, mais aussi de divers ministres entre eux. Cette autolimitation de
l’administration méritait d’être signalée ». 2
Mais, il arrive à la Chambre administrative de confondre le vice d’incompétence
avec une violation de la loi. L’arrêt CHITOU en est un exemple. En effet, le décret portant
édiction d’une nouvelle condition de diplôme non prévue par une loi d’amnistie à laquelle
ledit décret tient lieu de règlement d’application aurait violé ladite loi d’après le juge. Il s’agit
plutôt d’un vice d’incompétence matérielle 3 . Car, il revenait simplement au décret d’appliquer
la loi sans faire le rajout d’une nouvelle condition. S’il devait y avoir un critère
supplémentaire, c’est au législateur de le décider. En se substituant à celui-ci, l’administration
a pris un décret réglementaire, mais non plus une mesure d’application de la loi4 . De même,
lorsque le Gouvernement s’évertue à dégager le Sieur OLOUF de la fonction publique sur la
base d’un décret qui ne respecte pas les conditions de forme et de fond prévues à cet effet par
l’article 159-4° de la loi n° 86-013 du 26 février 1986, la Chambre administrative ne devrait
pas sanctionner l’acte comme ayant violé la loi. Il s’agit plutôt d’un vice d’incompétence 5 . Le
dégagement est un acte contraire à la nomination des agents permanents de l’Etat. En
élaborant un décret qui substitue ses propres conditions à celles adoptées par le législateur,
l’administration commet une incompétence matérielle. C’est pourquoi on soutient que le
contrôle est parfois confus.

1
N° 40/CA du 6 juillet 2000, Martin Constant OLAYINKA c/ MF, Rec. Cour sup. Bénin 2000, pp. 165-171 ;
N°08 /CA 1er février 2007, Fagla Rémy ANATO c/ MFE, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Vo ir Prosper WEIL, Do min ique POUYA U, Le Droit administratif, Paris, Puf, Coll. Que sais-je ? 20e édit.,
2003, p. 75.
3
Vo ir N° 43 /CA du 22 avril 2004, Ibrahim CHITOU c/Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet
2008).
4
Il est possible de s’inspirer de l’arrêt CE 29 janvier 1954, Institution Notre Dame de KREISKER, RDPA 1954,
p.50 à propos des circulaires réglementaires et de CE Sect. 11 décembre 1970, Crédit foncier de France c. Delle
GAUPILLAT et Dame ADER, Rec., p. 750, concl. BERTRAND, GAJA précité, p. 571 qui prohibent également
que les directives aient un caractère réglementaire ; voir aussi CE sect. 18 décembre 2002, DUVIGNERES, GAJA
précité, p. 848 et s. C’est un arrêt qui co mplète la jurisprudence Institution Notre Dame de KREISKER.
5
Voir N° 017/ CA du 7 juin 2001, Adé Joseph CHABI OLOUF c/ MFPTRA, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 132

Dans le même ordre d’idées, le juge ne clarifie pas suffisamment le vice

d’incompétence et le vice de procédure 1 . Le contrôle est donc réellement inéficace par
endroits. Il est difficile qu’il assure la protection du justiciable à partir du moment où le droit
auquel l’administration doit être soumise est mal élaboré. De ce fait, le contrôle réduit la
chance contentieuse du justiciable. En effet, le vice d’incompétence est un moyen d’ordre
public que le juge pourra soulever d’office, ce qui n’est pas le cas d’un vice de procédure.
Dans ces conditions, s’il arrivait que le plaideur n’invoque pas un moyen tiré de
l’incompétence matérielle, il n’est pas certain que le juge parvienne à le relever de son erreur.
Partant, un recours qui pourra aboutir, sera délibérément rejeté au fond. La solution de la
Chambre administrative est donc quelque peu inconséquente. On fait la même remarque au
sujet de la sanction des formes graves d’incompétence.

Paragraphe II : La sanction des formes graves d’incompétence

En traitant des formes graves d’incompétence, il est essentiellement fait allusion à

l’usurpation de pouvoir. Elle constitue une illégalité qui est sanctionnée par l’ inexistence
juridique. Mais au lieu d’afficher l’usurpation en titre dans les subdivisions de leurs écrits, on
voit plusieurs auteurs énoncer directement l’inexistence juridique. 2 En parlant donc de formes
graves d’incompétence, il s’agit notamment de l’usurpation de pouvoir et, par voie de
conséquence, de l’inexistence juridique qui diffère de l’inexistence matérielle. 3
En outre, il importe de noter qu’à force d’imiter le juge français, celui du Bénin
assimile presque linéairement l’inexistence à la voie de fait au point de rendre irréalisable une
étude séparée des deux notions d’une part (A), et en liaison avec l’emprise irrégulière (B)
d’autre part. Cet état de choses n’est pas sans avoir des répercutions sur l’examen que la
Chambre administrative effectue des effets de l’inexistence juridique (C). Or, la voie de fait
étant une notion fixe tandis que l’inexistence juridique est un concept contingent, et celle- la
relevant du plein contentieux alors que celle-ci intègre le contentieux de l’excès de pouvoir,
leur rapprochement assez poussé ne devrait pas être néanmoins un obstacle à leur distinction.

1
Voir infra, p. 156.
2
Voir; René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit, p. 217, GAJA précité, p.491 ; Gérard
CORNU (d ir), Vocabulaire juridique, op.cit., pp. 488-489.
3
Le Professeur WODIE énumère deux formes d’inexistence : matérielle et juridique. Il affirme que «
l’inexistence matérielle réside dans ce que l’acte invoqué n’a jamais été édicté, ou émis, ou qu’il a été
postérieurement détruit3 , de sorte que cet acte ne relève que de l’imagination de l’intéressé. L’acte
matériellement inexistant ne soulève que des questions de preuve ; il suffit d’établir que l’acte invoqué n’a
aucune existence effective parce qu’il n’a jamais été ». (Voir Francis WODIE, « L’inexistence des actes
juridiques unilatérau x », AJDA, 1969, p. 77 ; GAJA précité, pp. 510 et s. Pour le Conseil d’Etat français, les
décisions implicites dont les conditions de format ion ne sont pas réunies sont des décisions matériellement
inexistantes (CE 4 juin 1982, HENSEL, Rec., p. 213 ; 4 janvier 1985, Soc. Rey No ird, Rec., p. 2).
 133

A/ Les conditions de recours à l’inexistence juridique

Le Professeur WODIE expose que l’inexistence juridique intervient à trois conditions :

« Sous le bénéfice de la théorie du fonctionnaire de fait, l’acte inexistant est : 1) l’acte
émanant d’une personne ayant usurpé le pouvoir de décider ou le pouvoir de juger en matière
administrative ; 2) l’acte dépourvu d’objet réel ; 3) l’acte manifestement insusceptible de se
rattacher à un pouvoir appartenant à l’administration. »1
Il en ressort que hormis les empiètements orchestrés par une personne étrangère à
l’administration ou par un agent dépourvu de tout pouvoir et l’usurpation des attributions de
l’un des trois pouvoirs par un service public, des situations se présentent où l’administration
édicte un acte qui n’empiète en réalité sur les compétences d’aucun des trois pouvoirs. Mais
l’acte en cause peut néanmoins relever d’une grossièreté ou même d’une fantaisie si
regrettable que le juge veuille le censurer au moyen de l’inexistence juridique. Par exemple, le
gouvernement, le législateur ou le juge ne peut sous aucun prétexte, habiliter l’administration
à prononcer une nomination pour ordre. 2 L’acte n’est plus sanctionné à ce moment pour un
motif d’empiètement grave, mais plutôt en fonction de son contenu même. C’est une
manifestation de l’« acte dépourvu d’objet réel ». Il est vrai, l’auteur d’une telle mesure n’y a
reçu aucune habilitation. Il est pourtant nécessaire de la distinguer de l’usurpation, même si
les deux variantes devaient être considérées en dernier ressort comme révélant un acte
insusceptible d’être rattaché à un pouvoir qui appartient à l’administration.
Du coup, les trois conditions ci-dessus rappelées peuvent être réaménagées d’une
autre manière : l’inexistence tenant à un auteur non habilité (1), à une autorité qui agit sans en
avoir la compétence (2), ou maladroitement, à savoir l’inexistence relative à l’objet de l’acte
(3).

Mais, bien au contraire, l’acte jurid iquement inexistant existe matériellement. L’inexistence est plutôt déduite
des conditions de son accession à la vie juridique. M. Pierre de MONTE déclare qu’un « acte est juridiquement
inexistant…lorsqu’il est affecté de vices si graves qu’il perd sa nature d’acte juridique et se trouve exclu ab
initio, du système normatif » (voir Conclusions sur TA de Montpellier 17 mars 2009, CROS, AJDA 2009, n° 26,
p. 1439).
Il n’existe pas d’arrêts au nombre de ceux qui sont étudiés, qui portent sur l’inexistence matérielle au Bénin. En
d’autres termes, la question traitée ici concerne l’inexistence juridique des actes administratifs.
1
Voir Francis WODIE, « L’inexistence des actes juridiques unilatérau x », op. cit., p. 89 ; GAJA précité, pp.
494-497.
2
Il y a nomination pour ordre lorsque l’administration se permet de promouvoir un agent, non pas pour exercer
les fonctions auxquelles il est appelé, mais pour seulement jouir des avantages qui s’y rattachent (voir CE Sect.
12 ju in 1991, Association professionnelle des magistrats et PRINGUEZ , AJ DA 1991, II, 93, chr. MAUGUE et
SCHWARTZ).
 134

1) L’inexistence tenant à un auteur non habilité

Pour rappel, l’inexistence tenant à un auteur non habilité sous-entend l’usurpation
commise par une personne étrangère à l’administration, ou même si celle-ci évolue au sein
d’un service public, il devra être un agent dépourvu de tout pouvoir de décision. Au regard
des arrêts, le problème de l’assimilation entre inexistence et voie de fait ne s’est pas posé en
rapport avec un auteur étranger à l’administration ou qui ne jouit pas d’un pouvoir de
décision. L’auteur qui est donc visé ici n’est pas encore une autorité administrative.
En matière d’usurpation de pouvoir tenant à un auteur étranger à l’administration,
l’arrêt DADO 1 est un exemple palpable. En effet, le maire de Sê dont la commune est en
cause dans ce dossier, s’est appuyé sur une assemblée populaire de ses habitants pour se
donner compétence en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. Or, l’assemblée
populaire visée n’a aucune existence légale. Pour cette raison, la réaction de la Chambre
administrative était justement énergique : «Considérant que le maire de Sê… s’est contenté
de faire référence à une assemblée générale qui ne repose sur aucun texte légal ; qu’en
conséquence, le moyen du requérant tiré de l’inexistence de la décision du 28 juillet 1996 par
laquelle le maire de Sê lui a interdit l’occupation de son domaine est fondé. »2
L’institution qui a empiété sur les attributions du législateur étant une structure
fictive, donc étrangère à l’administration, le juge a déclaré que l’acte attaqué est ine xistant. Ce
cas peut être comparé à celui que rapporte le Doyen René DEGNI-SEGUI. Celui-ci affirme
que « l’usurpateur est une personne étrangère à l’administration. Il en va ainsi de la
décision du bureau politique du Parti démocratique de la Côte d’Ivoire du Rassemblement
démocratique africain ŔPDCI-RDA-, du 10 février 1982, suspendant le Syndicat national de
la Recherche et de l’Enseignement supérieur Ŕ SYNARES-». 3
Il en découle que l’arrêt DADO ne protège pas seulement le requérant. Il permet de
préciser en partie le régime juridique de l’inexistence. Il ressort en effet de cette jurisprudence
que quand celui qui édicte une mesure administrative est étranger à l’administration, la
Chambre administrative retient qu’il s’agit d’une inexistence juridique. Elle ne fait aucune
allusion à la voie de fait même s’il y a violation du droit de propriété qu’est la parcelle du
demandeur dans le cas d’espèce. Ce faisant, l’arrêt constitue un point de départ de la
distinction entre l’inexistence et la voie de fait.

1
Voir N° 24/CA du 15 avril 1999, Codjo A. DA DO c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, p. 234.
2
Ibidem.
3
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome II, op.cit., p. 793.
 135

A présent, de façon interne à l’administration, il peut s’agir d’un agent ou même d’une
institution dépourvue de tout pouvoir. 1 La Chambre administrative n’est pas encore saisie de
recours qui traite de la question. L’on enregistre cependant une manifestation à travers sa
jurisprudence. En effet, dans la décision Collectif des Enseignants 2 , la Directrice de l’ENA
est restée en fonction après l’annulation de l’acte qui l’a nommée, avant d’être confirmée au
même poste par la suite. Pendant le temps qui sépare l’annulation de la première nomination
de la seconde nomination de celle-ci, tous les actes qu’elle a pris devraient être déclarés
inexistants si, saisi de recours à cet effet, le juge ne recourait pas à la théorie de la nécessité.
C’est ce que note le Professeur WODIE en énonçant qu’au-delà de la théorie des
fonctionnaires de fait 3 , celle de l’inexistence reprend son règne. En Côte d’Ivoire par
exemple, « il en va de même des décisions prises par les conseillers municipaux et les maires
dont le mandat était arrivé à expiration dès le début de l’indépendance (1960-1962) et qui ont
continué à édicter des règles jusqu’en 1980. Ces personnes, étant dépourvues de toute
investiture, elles étaient devenues étrangères à l’administration et n’avaient plus qualité pour
prendre des décisions administratives. Les actes par elles prises sont frappés d’inexistence ».4
Pour ceux d’entre ces maires et conseillers qui ne sont pas des fonctionnaires de
l’administration publique, l’usurpation de pouvoir par un simple administré s’applique. Quant
à ceux qui sont des agents publics, ils sont devenus des agents asséchés de tout pouvoir de
décision. Puis, à voir le temps anormalement long, près de 20 ans pendant lequel les agents
concernés ont continué d’exercer leurs fonctio ns, la théorie des fonctionnaires de fait et celle

1
Le Conseil d’Etat français a déclaré qu’est inexistante, la décision d’un « conseil d’administration » d’une
ville, composé du maire et des adjoints. Ce conseil constitue « un organisme dépourvu d’existence
légale… Aucune disposition de la loi ne lui donne compétence…pour prendre collégialement, à la place du
conseil municipal,…des décisions relatives à l’administration municipale » (voir CE 9 novemb re 1983,
SAERENS, Rec., p . 453).
2
Voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS, Rec. CS. Bén in, p. 221.
3
Il importe d’une façon préliminaire de mentionner que le juge n’est pas saisi de recours dans lequel
l’inexistence juridique n’a pas été appliquée en raison de la théorie des circonstances exceptionnelles. En outre,
l’inexistence en fonction de l’auteur de l’acte peut être tenue en échec par la théorie des fonctionnaires de fait.
Prévaut ici la doctrine de l’acte apparent. En effet, il se fait qu’en cas de circonstances exceptionnelles, sans être
de la hiérarch ie administrative, un simple ad ministré, mais aussi un fonctionnaire qui n’est investi d’aucun
pouvoir, prenne des actes qui, en raison de leur utilité pour l’intérêt général, ne seront pas considérés comme des
actes inexistants, moins encore illégau x, mais de véritables actes réguliers (voir CE 7 janvier 1 944, LEC OQ,
RDP 1944, p.331, note Gaston JEZE.) Un second aspect de la théorie de l’acte apparent concerne les
fonctionnaires dont l’investiture est périmée (atteint par l’âge de la retraite par exemp le) ou illégalement
nommés. Tout le temps qu’ils demeureront en fonction avant leur ad mission à la retraite, ou après l’annulation
de l’investiture irrégulière, les actes qu’ils prendront seront considérés comme des actes illégau x, à moins que
prévale pour un temps, la théorie de la nécessité (voir CE 2 novembre 1923, Association des fonctionnaires de
Pet T, Rec., p. 629). Cette théorie permet d’éviter au besoin, le vide juridique qui résultera de l’annulation des
actes en cause. Elle cherche donc à protéger les admin istrés pour la période au cours de laque lle des actes
juridiques ont été irrégulièrement émis. Pour aller plus loin, on peut consulter le Pro fesseur Francis WODIE,
« L’inexistence des actes juridiques unilatérau x », op. cit., p. 89.
4
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome III, op.cit., p. 793.
 136

de la nécessité ont été effectivement prolongées au delà du tolérable. C’est pour cette raison
qu’il a été envisagé que l’on n’a pas encore à faire à une autorité administrative pour se
demander si celle-ci a pris un acte qui viole ou non le droit de propriété ou une liberté
publique, à moins d’avoir à traiter du droit pénal, notamment des rapports entre particuliers 1 .

2) L’inexistence tenant à une autorité administrative

En fonction de la position de l’étude qui soutient qu’il faudrait que le juge béninois
arrive à distinguer l’inexistence juridique à la fois de la voie de fait et de l’emprise irrégulière,
les empiètements qui sont examinés pour l’instant se rapportent essentiellement au législateur
et au juge. Au vu des arrêts, ce sont eux qui interpellent les rapports entre les deux premières
notions.
En matière d’usurpation de pouvoir par des autorités administratives légales en rapport
avec le pouvoir législatif, on pourra revenir sur l’arrêt DADO 2 . Voici, par exemple, l’un des
principaux considérants de la Chambre administrative dans ladite décision : «…en droit
public, l’occupation des terres par l’Etat, est du domaine de la loi… » Il en découle que le
maire, hormis l’assemblée des populations de son ressort territorial, a lui- même empiété sur
les pouvoirs du législateur. Comme cela se voit, c’est une autorité légale qui venait ainsi
d’usurper du pouvoir de l’Assemblée nationale. Cette usurpation a été aussi sanctionnée par
une déclaration d’inexistence.
En revanche, dans l’arrêt Sossou ALLAGBE où le même maire a procédé à une
expropriation pour cause d’utilité publique dans les mêmes conditions que le cas DADO, le
juge a estimé que « le moyen du requérant tiré de la violation de la loi est fondé »3 . Du coup,
l’acte a été simplement annulé. Ainsi, « la théorie de l’inexistence apparaît comme une
construction essentiellement empirique : le juge en a une conception non pas doctrinale, mais
utilitaire ; elle est pour lui un moyen pratique de renforcer, dans des cas tout à fait
exceptionnels qu’il détermine lui-même, le contrôle juridictionnel qu’il exerce sur
l’administration ». 4 C’est possible que ce soit là une justification de la discordance entre les
arrêts DADO et ALLAGBE, d’autant plus que le premier recours était précoce tandis que le
second était régulièrement exercé. Autrement dit, le juge a compris que s’il n’avait pas
déclaré l’acte inexistant dans le contexte de l’arrêt DADO, cette illégalité monstrueuse à
laquelle le maire de Sê et son assemblée populaire s’étaient livrés, aura perduré, alors qu’il

1
Voir Gérard CORNU (dir), Vocabulaire juridique, op.cit., pp. 883 et s.
2
Voir N° 24/CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, p. 234.
3
Voir N° 39/CA du 20 mai 1999, Sossou ALLAGBE c/ Maire de Sê, Rec. CS- Bénin, p. 381.
4
Vo ir CE, Ass. 31 mai 1957, Rosan GIRARD, Rec. p. 355, concl. François GAZIER, GAJA précité, p. 514.
 137

fallait y administrer une sanction musclée. Le Professeur Jean-Marie BRETON affirme à juste
titre que le contrôle a « pour objet principal, dans la tradition démocratique, de limiter
l’action étatique. Cette tradition a largement répandu l’idée que l’Etat est limité par le droit,
parce que sa puissance est juridiquement conditionnée par l’idée de droit qui la légitime ». 1
De ce fait, autant que l’arrêt DADO, la décision ALLAGE protège le plaideur contre
l’arbitraire de la puissance publique. Néanmoins leur portée normative devrait être
réaménagée. En effet, dans les deux cas visés, la décision administrative attaquée a empiété
sur le domaine du législateur. En outre, la violation concernée porte sur le droit de propriété.
Au même moment, le Tribunal français des Conflits a eu à décider qu’il y a voie de fait dans
le cas «où l’administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions
irrégulières, d’une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété
ou à une liberté fondamentale, soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ses effets, à la
condition toutefois que cette dernière décision soit elle-même manifestement insusceptible
d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité administrative »2 .
Ainsi, il apparaît que la voie de fait se réalise dans deux conditions. D’une part, elle
procède de l’exécution forcée illégale d’une décision même régulière. D’autre part, elle tire
son origine d’un acte usurpateur de pouvoir qui préjudicie soit à une liberté publique, soit a u
droit de propriété. Partant, et à la lumière de l’arrêt DADO, il est possible de faire la
déduction que le juge béninois décide de l’inexistence juridique dans la même condition que
la voie de fait 3 , à savoir lorsque l’empiètement fait par l’administration concerne le législateur
et qu’il en résulte un préjudice pour le droit de propriété. Il en découle qu’au fond, la
démarche de la haute instance est comparable à celle de son homologue français : « On s’est
demandé si la théorie de l’inexistence avait le même champ d’application que celle de la voie
de fait qui a fait l’objet d’une jurisprudence abondante et précise. 4 Le Conseil d’Etat français
a refusé cette assimilation en considérant certains actes constitutifs de voie de fait comme

1
Voir Jean-Marie BRETON, Le contrôle d’Etat sur le continent africain. Contribution à une théorie des
contrôles administratifs et financiers dans les pays en voie de développement, op.cit., p. 4.
2
Vo ir TC 23 octobre 2000, BOUSSADAR, Rec., p. 775, AJDA 2001, p.143, chron. GUYOMA R et COLLIN, D
2001. 2332, concl. SAINTE-ROSE. Le Pro fesseur Ray mond FERRETTI parle de « voie de fait par manque de
procédure juridique » en cas d’exécution forcée illégale et de « voie de fait par manque de droit » lorsqu’elle
provient d’un acte administratif irrégulier (voir Droit administratif précité, p. 62).
3
« Il résulte des faits de la cause ainsi que des pièces du dossier que la perquisition effectuée au domicile de M.
ALAPIN I ne se rattache manifestement à l’exécution d’aucune loi ou d’un règlement ; que l’inviolabilité du
domicile étant une liberté publique fondamentale, la décision du 4 décembre 1971 de pe rquisitionner au
domicile du Sieur ALAPINI, sans mandat de justice ni autre titre, revêt le caractère d’une voie de fait dont il
appartient à la justice administrative de constater la nullité ; qu’en effet, il y a une irrégularité de la mesure
d’exécution de la perquisition car celle-ci, théoriquement utilisable, a été réalisée en méconnaissance totale des
procédures imposées par la loi. » (Voir CA du 16 ju illet 1974, ALAPIN I (inédit)). L’arrêt n’écarte pas un
emp iètement de l’ad ministration sur les attributions du juge. Mais cette hypothèse est réservée pour le mo ment.
4
Voir GAJA précité, pp. 292 et s.
 138

illégaux, et non comme inexistants1 . Le Tribunal des conflits a au contraire lié les deux
notions : « les décisions qui ont le caractère de voie de fait, c’est-à-dire celles qui portent
atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale et qui sont insusceptibles de se
rapprocher à un pouvoir de l’administration « doivent être regardées comme nulles et non
avenues », ce qui revient à les tenir pour inexistantes. 2 Le Conseil d’Etat s’est conformé à
cette solution3 … »4
Au même moment, l’assimilation entre inexistence juridique et voie de fait est aussi
patente dans bien d’arrêts de la Chambre administrative béninoise. 5
En revanche, en matière d’empiètement de l’administration sur les compétences du
juge, il n’y a pas assez d’arrêts qui abordent le sujet. En dehors de l’arrêt classique ALAPINI
(du Bénin), ce n’est que dans la décision MIGAN que le préfet s’est permis « d'examiner les
faits constitutifs de faux et d'usage de faux »6 . Mais, la décision en cause a été annulée au
motif que de telles qualifications relèvent de la compétence du juge pénal. L’arrêt porte aussi
sur la violation du droit de propriété. La Chambre administrative n’en a pas profité pour faire
une motivation susceptible de déterminer les contours du régime de ce type d’empiètement
dans son ensemble. En d’autres termes peut-il s’agir aussi, sous certaines conditions, d’une
inexistence juridique ou d’une voie de fait ? Mais, on ne peut pas s’appesantir sur le seul arrêt
MIGAN qui n’a été ni infirmé, ni confirmé, pour soutenir que linéairement le juge procédera
à l’annulation dans tous les cas où l’administration prendra la liberté de juger à la place des
tribunaux. De toute façon, il arrive au Conseil d’Etat qui sanctionne prioritairement les
empiètements de l’administration sur les attributions du juge par l’inexistence 7 ou la voie de
fait 8 , de s’en tenir également à l’annulation. 9
De plus, il convient de faire un constat. En effet, à la différence du juge français,
celui du Bénin ne retient l’inexistence juridique que quand l’irrégularité commise par
1
Vo ir CE Sect. 31 janvier 1958, Société des établissements Lassalle-Astis, Rec., p.63 ; AJDA 1958.II.90, chr.
FOURNIER et BRAIBANT .
2
Voir TC 27 juin 1966, GUIGON, Rec., p. 830.
3
Vo ir CE 13 ju illet 1966, GUIGON, Rec., p. 476 ; D. 1966. 669, note F-G BERTRAND ; CE 11 mars 1990,
Ministre de l’Intérieur c. Mme AUGER, Rec., p. 676.
4
Voir GAJA précité, p. 495.
5
Mis à part la jurisprudence ALAPINI, voir aussi N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat
béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 346 ou N° 73 /CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUN GBE, Rep.
par Pascal MIDOHOUN GBE c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
6
Vo ir N°160/ CA du 15 septembre 2005, Mérell MIGAN ABLO c/ Préfet Atlantique Pierre HOUNS OU,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
7
Voir CE 20 mai 1988, Mme NARDIN, Rec., p. 198 ; TA de Clermont-Ferrand 24 avril 1990, Préfet de la
Région de Auvergne c/ Commune de Cendre, Rec., p . 509.
8
Vo ir les arrêts GUIGON de juin 1966 et de juillet 1966 ; CE 11 mars 1990, Ministre de l’Intérieur c/ Mme
AUGER, Rec., p. 676.
9
Vo ir CE 8 ju illet 1904, BOTTA, Rec., p. 557, conclusion ROMIEU, GAJA, p. 83 ; voir aussi CE 26 décembre
1925, RODIERE, Rec., p. 1065.
 139

l’administration met en cause un droit de propriété ou une liberté publique. Mais au-delà, il y
a encore la possibilité pour le juge français de recourir à l’inexistence juridique. 1 C’est la
compréhension qui se dégage de ces propos qui résument la comparaison qui est faite en
France des deux catégories juridiques en cause : « Le Conseil d’Etat considère comme
inexistants, des actes qui ne sont pas constitutifs de voie de fait. Mais comme il n’en a pas
donné une définition générale, il faut se borner à faire l’inventaire des principaux cas où il a
retenu cette solution2 …La catégorie des actes inexistants comprend ainsi, actuellement,
d’une part les décisions constitutives de voie de fait, et d’autre part les décisions et même les
conventions gravement illégales auxquelles le juge veut refuser tout effet juridique ».3
L’inexistence juridique paraît donc plus élastique que la voie de fait en France tandis qu’elle
semblerait avoir le même terrain de prédilection que celle-ci au Bénin.
Pour tirer les conséquences de la comparaison qui vient d’être effectuée, la
jurisprudence béninoise devrait pouvoir être fixée à un double titre. D’une part, les
empiètements de l’administration sur les attributions du législateur ou du juge devraient
donner lieu uniquement à une voie de fait s’ils enfreignent un droit de propriété ou une liberté
publique. Mais, il ne serait plus question de l’interchanger avec l’inexistence juridique. Il ne
se conçoit pas que pour sanctionner la violation d’un droit fo ndamental, l’illégalité commise
par l’administration soit trop grave comme c’est le cas en matière d’inexistence juridique,
avant que le juge ne censure l’acte attaqué. Une annulation aura suffi comme c’est le cas en
matière de voie de fait. 4 Partant, les actes constitutifs de voie de fait seront déférés, soit au
juge judiciaire, soit au juge de l’administration. Depuis l’arrêt BOUKARI 5 , ce dernier
s’estime également compétent en la matière. D’autre part, au cas où les empiètements de
l’administration sur les compétences du législateur ou du juge ne violeraient pas un droit

1
Il arrive que les autorités admin istratives de l’Etat emp iètent les unes sur les pouvoirs des autres sans que cela
ne porte atteinte à un droit fondamental. Les arrêts OLA YINKA et VISSOH où respectivement les ministres des
Finances et du Développement rural ont s anctionné les requérants à la place de leur homologue de la fonction
publique qui jouit d’une délégation générale et exclusive de pouvoir en la matière, en constituent des exemp les.
A l’une quelconque de ces occasions, n’était-il pas possible que le juge prononce l’inexistence juridique ou la
consacre théoriquement pour montrer qu’elle est détachable de la voie de fait ? (Voir N°20/ CA du 15 avril 1999,
Coffi VISSOH c/ MDR, Rec. CS- Bénin, pp : 381-386 ; N° 40/ CA du 6 juillet 2000, Martin Constant
OLAYINKA c/ MF, Rec. CS. Bénin, pp.165-171).
2
Il convient de citer les nominations pour ordre (voir CE Sect. 12 juin 1991, Association professionnelle des
magistrats et PRINGUEZ, AJDA 1991, II, 93, chr. MAUGUE et SCHWARTZ ). Il peut également s’agir d’une
prétendue délibération d’un conseil co mmunal en ce sens qu’il n’a pas siégé à la date mentionnée sur l’acte
concerné (Voir CE 26 février 1997, Co mmune d’Hautmont, Rec., p. 730).
3
Voir GAJA précité, 495-496. Cette catégorie d’inexistence est demeurée inno mmée par le droit français. Mais
la doctrine africaine y a apporté une solution (voir in fra, p. 141).
4
Vo ir dans ce sens, une jurisprudence qui n’est plus en vigueur (CE Sect. 21 janvier 1958, Société des
établissements Lassalle-Astis, Rec., p. 63 ; AJDA. II. 90, chr. FOURNIER et BRAIBANT).
5
Vo ir N° 004/CA du 1er février 2001, Idrissou BOUKARI c/ Circonscription urbaine de Parakou,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
 140

fondamental, la haute instance s’en tiendra, soit à l’inexistence juridique, soit à l’annulation.
Il est donc possible et nécessaire de dissocier les domaines de l’inexistence juridique et de la
voie de fait l’un de l’autre. L’inexistence tenant à l’objet de l’acte en fournit également
l’illustration.

3) L’inexistence juridique tenant à l’objet de l’acte

Jusque-là, le juge a fait usage de l’inexistence juridique lorsque le droit de propriété

est en cause. Mais comme on l’annonçait, il la déclare également en cas d’atteinte à une
liberté publique, tout en continuant de l’assimiler à la voie de fait. Son applicatio n est
rattachée ici, à la violation de la chose jugée, c’est-à-dire à la violation de la loi. Il se pose
alors, en fonction de la position de la réflexion qui distingue les deux notions, la question de
savoir ce à quoi s’en tenir très exactement entre l’inexistence juridique et la voie de fait.
Poursuivant dans la même logique que précédemment, il sera retenu qu’en cas de contestation
d’une mesure administrative en raison de son objet, la Chambre administrative veuille la
censurer par l’inexistence juridique s’il n’y a pas une violation d’un droit fondamental. Dans
le cas contraire elle s’en tiendrait à la voie de fait.
En effet, l’on est en présence de la chose jugée au pénal. Dans un premier arrêt,
Janvier BALLE, le requérant a été révoqué de la fonction publique. Mais les faits de
détournement de deniers publics que l’administration lui a reprochés sont plutôt commis par
M. Pierre BALLE1 . Saisi du dossier, le juge pénal a acquitté le plaignant. Pourtant,
l’administration s’est opposée à sa réintégration. Par conséquent, la Chambre administrative a
sanctionné le refus d’exécuter la chose jugée comme étant un acte inexistant, « une voie de
fait à la limite ». Les droits de l’homme qui sont violés d’après le juge seraient les droits de
défense du plaignant. Il en est de même de l’arrêt Joseph COMLAN. Celui-ci a été radié de la
fonction publique pour motif de détournement. Le juge pénal l’a acquitté. Malgré cela,
l’administration a refusé de le réintégrer. La Chambre administrative a déclaré que la décisio n
est inexistante en ce qu’elle porte atteinte aux droits de l’homme. 2 Voici la manière dont la

1
Voir N° 004/ CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, p. 346 ; N° 45/ CA du
22 avril 2004, Joseph COM LA N c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
Mais, en cas de violation de la chose jugée par elle-même, la Chambre ad ministrative s’en tient à une simp le
annulation (voir; N°3/CA du 11 avril 1997, Daniel Roger ZON ON c/ Préfet Atlantique, Rec. CS. Bénin , pp : 94-
98 ; N°24/ CA du 15 avril 1999, Collectivité TOHON représenté par Lohoumè HOUSSOU et Kpanou HOUSSO U
c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp : 238-243 ; N° 53/ CA du 28 septembre 2000, Yaovi Antoine
AMOUSSOU c/ MFE, Rec. CS Bén in, .pp. 413-420 ; N° 68/ CA du 28 septembre 2000, IN FOGES « LOYOLA »
c/ MESRS, Rec. CS- Bénin, pp. 430 et s. ; N° 024/CA du 07 juin 2001, Grégoire LOK O GBEYOU et Consorts c/
M. I. S. A. T., www .juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ).
La position du juge béninois est pareille à celle du Conseil d’Etat français (voir) CE 20 mai 1988, Madame
NARDIN , Rec., p. 198 ; TA de Clermont-Ferrand 24 avril 1990, Préfet de la région de Auvergne c/ commune de
 141

haute instance s’y est prise dans l’arrêt BALLE : « Une étude approfondie du dossier révèle
les éléments suivants : 1° le cadre légal dans lequel s’inscrit le décret incriminé est un cadre
d’exception qui exclut les garanties fondamentales offertes en matière disciplinaire par les
statuts (ordonnance n° 76-9 du 9 février 1979 relative à la répression disciplinaire des
détournements et faits assimilés par les agents permanents de l’Etat) ; 2° le requérant, après
avoir été pour les mêmes faits détenus, de 1978 à 1982, a bénéficié, en 1986 d’une décision
judiciaire de non lieu ; 3° rien dans le présent dossier ne relève la mauvaise foi ou un grand
manquement du requérant M. Janvier BALLE aux devoirs de sa charge, susceptible de
justifier une quelconque sanction. » 1
Il en résulte que le point fort du considérant principal est l’inexécution de la chose
jugée. Autrement dit, le droit du demandeur qui est violé ici, est en réalité celui de jouir de la
décision pénale qui a été rendue en sa faveur, mais non plus les droits de défense. Pour avoir
été invoqué devant le juge pénal, l’étape de la violation des droits de défense est déjà dépassée
au moment de la saisine de la Chambre administrative qui n’a fait qu’en tirer les
conséquences. Alors, il reste à justifier ce en quoi la violation de la chose jugée serait à
l’origine d’une déclaration d’inexistence qui paraîtrait originale. 2
A cet égard et d’un point de vue sémantique, M. AHOUANKA note qu’il y a une
inexistence « tenant au fond de l’acte ». Cette expression ne fait-elle pas penser à tous les cas
d’ouverture du recours pour excès de pouvoir ? Pour sa part, le Professeur WODIE parle
d’une inexistence « tenant à l’objet de l’acte ». Celui-ci l’a expliquée en ces termes : « Le
pouvoir discrétionnaire de l’administration donne seulement la faculté à celle-ci de choisir
entre plusieurs objets administratifs. Il ne signifie pas le droit pour elle de donner à ses actes
un objet illégal, encore moins irréel ou fictif. »3 D’après d’autres auteurs, il n’y a pas une
définition en tant que telle à retenir de l’inexistence tenant à l’objet de l’acte. 4 On ne fera que

Cendre, Rec., p. 509. Dans ces arrêts, la violat ion de la chose jugée a été censurée par l’inexistence juridique.
En revanche, dans les jurisprudences CE 8 juillet 1904, BOTTA, Rec., p. 557, conclusion ROMIEU, GAJA, p.
83 et CE 26 décembre 1925, RODIERE, Rec., p. 1065, la Haute Juridiction a p rononcé une annulation.
1
Voir N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. CB. Bénin, p. 346.
2
D’ap rès M. Etienne AHOUA NKA, il paraîtrait que « la position de la Cour suprême diffère de celle du Conseil
d’Etat qui ne fait aucune place à l’inexistence tenant au fond de l’acte » (Voir « L’intérêt de la reprise de la
théorie de l’inexistence en droit administratif béninois : à propos de l’arrêt Janvier BA LLE », RBSJA 2007, n°
19, pp. 9-41).
3
Voir Francis WODIE, « L’inexistence des actes juridiques unilatérau x », op.cit., p. 79.
Il se pourrait que la question soit posée de savoir si l’inexistence tenant à l’objet de l’acte ne rappelle pas un cas
d’ouverture comme la violat ion de la loi qui équivaut à la violation de l’objet d’un acte. Mais il faut reconnaître
qu’en matière d’inexistence jurid ique, l’objet visé est fictif. En revanche, elle est réelle dans le cas de la violat ion
de la loi, raison pour laquelle le juge s’oppose à ce qu’il ne soit pas respecté. Les deux sens ne recouvrent donc
pas la même portée.
4
Voir GAJA précité, pp. 495-496.
 142

reprendre, entre autres éléments d’appréciation, la nomination pour ordre et la délibération

d’un conseil municipal qui porte une date à laquelle ladite institution n’a pas siégé. 1
Il en ressort que l’inexistence tenant au « fond » ou à l’objet de l’acte dépasse le cadre
de l’inexécution d’une décision de justice à l’occasion de laquelle le juge béninois l’a utilisée.
Du moins, à quel niveau précis se situe alors l’originalité de l’arrêt BALLE ? Il va falloir
remuer « les bases constitutionnelles du droit administratif » béninois pour mettre en valeur la
portée inédite dudit arrêt. En effet, l’accès à la justice est un droit du requérant. L’inexécution
d’une décision de justice viole donc un droit fondamental de l’homme : le droit de tout
citoyen à l’exécution, en principe, d’une décision de justice qui est rendue en sa fa veur. Si,
par exception, la chose jugée ne va pas être exécutée pour des raisons d’ordre public ou
d’intérêt général 2 , cela ne doit pas être pris en tant que tel pour un refus. Il s’agira en tout cas
d’un refus justifié ou positif, le requérant étant appelé à être indemnisé en contrepartie. La
preuve est que l’inexécution donne lieu dans ce cas à une responsabilité sans faute. 3 Ainsi, le
refus positif d’exécuter la chose jugée se rattache à un pouvoir de l’administration, à savoir
celui d’exécuter circonstanciellement, mais non pas aveuglement, les décisions de justice.
Au contraire, le refus visé dans le contexte de l’inexistence tenant à l’objet de l’acte
interviendra à partir du moment où arbitrairement l’administration ne prendra aucune
disposition pour exécuter une décision de justice. Un pareil refus est injustifié ; il est en
quelque sorte négatif. 4 Pour cause, l’article 131 de la Constitution du 11 décembre 1990
dispose dans ses alinéas 2 et 3 que « les décisions de la Cour suprême ne sont susceptib les
d’aucun recours.
Elles s’imposent au pouvoir exécutif, au pouvoir législatif ainsi qu’à toutes les
juridictions ». 5 Il en ressort qu’en édictant une décision qui s’oppose à l’exécution de la chose
jugée, l’administration prend un acte étranger à tout pouvoir à elle dévolu par le droit positif,
mais sans qu’il y ait l’usurpation d’un pouvoir déterminé. C’est en cela que l’acte
insusceptible d’être rattaché à un pouvoir appartenant à l’administration pourrait avoir un sens

1
Voir respectivement CE Sect. 12 juin 1991, Association professionnelle des magistrats et PRINGUEZ, AJDA
1991, II, 93, chr. MAUGUE et SCHWARTZ et CE 26 février 1997, Commune d’Hautmont, Rec., p. 730. Il n’est
donc pas certain que l’inexistence tenant « au fond » ou à l’objet de l’acte soit introuvable en droit admin istratif
français co mme l’affirme M. Et ienne AHOUANKA dans son article précité.
2
Voir CE 30 novemb re 1923, C OUITEAS, GAJA précité, pp. 248 et s.
3
Ibidem.
4
Voir N° 53/CA du 28 septembre 2000, Yaovi Antoine AMOUSSOU c/ MFE, Rec. CS Bén in, pp. 421-429.
5
Il faut peut-être rappeler qu’il est soutenable de parler de décision non susceptible de tout recours à propos de
l’arrêt Janvier BALLE. En effet, le juge répressif a rendu sa décision en 1986. Celui de l’ad ministration a statué
en 2000, soit 14 ans après. Puisqu’à la lecture de ce dernier arrêt, il n’y a pas l’exercice d’une voie de recours en
vue, la décision pénale aura déjà eu le temps de devenir définit ive, quel que soit le niveau juridictionnel auquel
elle a été rendue.
 143

polyvalent. Ladite formule peut servir de fondement au principe à dégager. En effet, lorsqu’un
service public émet un acte insusceptible de relever de l’un quelconque des trois pouvoirs, il
pourrait y avoir une inexistence juridique tenant « au fond » ou à l’objet de l’acte au cas où la
mesure ne violerait aucun droit fondamental. 1 Dans le cas contraire, où un tel acte aura
enfreint une liberté publique comme le prouve l’arrêt BALLE, la décision concernée serait
constitutive de voie de fait à déférer notamment au juge de plein contentieux ou au juge
judiciaire. De ce fait, l’acte non rattachable aux trois pouvoirs ou au droit positif exède les
limites de l’inexistence juridique auxquelles se résument l’inexistence tenant au « fond » ou à
« l’objet » de l’acte. L’argumentation vaut également pour le champ de l’inexistence juridique
que la doctrine française n’a pas encore dénommé jusque-là. C’est au regard de ces deux
points (inexistence juridique et voie de fait) que l’arrêt BALLE est plutôt original 2 . Il en est
de même de la décision Joseph COMLAN qui le confirme. 3 Par conséquent, ils élargissent à la
fois les conditions de réalisation de la voie de fait et de l’inexistence juridique. De ce fait, ils
permettent au juge de renforcer le contrôle de la légalité et la sauvegarde des droits et libertés,
ce qui est un atout majeur pour la consolidation de l’Etat de droit au Bénin.
Au demeurant, il peut être admis qu’il y a voie de fait, non plus à deux, mais à
quatre conditions : 1) exécution forcée irrégulière d’une décision administrative, même
légale ; 2) empiètement sur les attributions du législateur et / ou du juge avec pour
conséquence, une entorse au droit de propriété ou à une liberté publique ; 3) acte insusceptible
d’être relié au droit positif dont l’inexécution de la c hose jugée qui signifie que le droit de
bénéficier d’une décision de justice favorable au plaideur est délibérément violé ; 4)
empiètement interne à l’administration, mais à condition qu’une liberté publique soit violée 4 .
Les conditions de réalisation de la voie de fait sont donc cumulatives : les sources de sa
réalisation devraient pouvoir être combinées avec l’entorse à un droit fondamental.
Quant à l’inexistence juridique, elle interviendrait à trois conditions : 1) l’acte visé
émane d’un auteur qui est étranger à l’administration ou d’un agent dépourvu de tout pouvoir

1
Virtuellement ou d’une manière doctrinale, l’arrêt BA LLE implique donc l’inexistence tenant à l’objet de
l’acte. Néan moins, cette décision est plus d’une portée normative actuelle ou imméd iate en rapport direct avec la
voie de fait. Mais globalement, c’est un arrêt qui permet de fixer au mieu x les deux catégories jurid iques
concernées.
2
Pour une opinion contraire, voir l’article précédemment cité de M. Et ienne AHOUANKA .
3
Voir N° 004/ CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 346 ; N°
45/ CA du 22 avril 2004, Joseph C OMLAN c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
4
Pour des raisons qui interpellent les rapports entre la voie de fait et l’emp rise irrégulière, la vio lation du droit de
propriété n’est pas prise en compte pour déterminer le champ de la voie de fait quand l’usurpation perpétrée est
interne à l’admin istration. C’est juste pour cette raison que la dernière ou quatrième condition (de réalisation de
la voie de fait) n’est pas incluse dans la deuxième condition relative à l’usurpation de pouvoir. Il n’y aura donc
pas d’inconvénient à dire que globalement, la voie de fait est réalisée à tro is conditions au lieu de quatre.
 144

de décision ; 2) l’administration a usurpé des attributions de l’un quelconque des trois

pouvoirs : soit du législateur, soit du juge, ou bien que l’empiètement enregistré est interne
aux autorités administratives ; 3) l’acte insusceptible d’être rattaché au droit positif.
Autrement dit, mis à part le premier critère d’identification de l’inexistence juridique, les
deux notions partagent les mêmes sources. Ce n’est que la violation d’un droit fondamental
qui les départage et ce, au regard des 2 e et 3e conditions. D’après la réflexion, les conditions
de déclaration de l’inexistence juridique ne devraient plus effectivement intégrer la violation
d’un droit fondamental comme le fait apparaître la démarche de la Chambre administrative.
L’arrêt ADESS pourra aider à illustrer l’état de droit qui est en train d’être suggéré. Dans
cette affaire, deux protagonistes, le président réglementairement élu et un dissident ont projeté
d’organiser un congrès de ladite Association, chacun de son côté. Le président a été autorisé
par le sous-préfet pour tenir son congrès le 27 janvier 1998. L’autorisation lui aurait été
retirée pour des raisons d’ordre public. Mais dans le même temps, le ministre de l’Intérieur a
autorisé par message radio, le dissident à tenir son congrès aux mêmes date et heure. C’est
dans ces conditions qu’après le déroulement du congrès, le dissident qui aurait été élu
président a fait enregistrer les prétendus nouveaux actes de l’ADESS au MISAT. Le président
régulièrement élu en a saisi le juge qui a tranché le dossier comme suit : « Le ministre de
l’intérieur n’a pas fait que délivrer un récépissé, mais il s’est manifestement immiscé dans
les affaires de l’ADESS, et plus particulièrement dans l’exercice d’une liberté fondamentale,
la liberté d’association, et ce faisant, il a violé le principe de neutralité de l’administration;
qu’eu égard au degré de gravité de l’irrégularité qui a entaché la procédure de modification
et de délivrance, …ledit récépissé doit être regardé comme nul et de nul effet … ; qu’au total,
les irrégularités dans lesquelles s’est placée l’administration pour délivrer le récépissé de
déclaration attaqué violent non seulement la loi, mais rendent encore l’acte juridiquement
inexistant »1 .
Mais ne serait- il pas préférable d’avancer qu’il il y a eu plutôt une voie de fait ? La
liberté d’association a été violée. Le juge allait procéder à une annulation. Il ne parlerait plus
de nullité ou d’inexistence juridique. Cela ne veut pas pour autant dire que l’on perdra de vue
l’entorse excessive qui serait causée à une liberté publique à l’occasion d’une voie de fait.
Mais, étant entendu que ce dernier concept suppose l’engagement de la responsabilité de
l’administration, la mise en relief de la gravité de la faute qui est reprochée à un service public
transparaîtra dans la fixation des dommages- intérêts en substitution à une qualification qui, en

1
Voir N° 75/CA du 4 novembre 1999, ADESS c/ MISAT, Rec. CS Bénin, pp. 440-442.
 145

faisant une assimilation avec l’inexistence juridique, entraîne une faiblesse d’ordre didactique.
Ce ne sont donc pas des critiques qui sont formulées. Il est plutôt en train d’être réfléchi à un
assainissement de l’état de droit comme le propose le Professeur René CHAPUS entre la voie
de fait et l’emprise irrégulière. 1 Or, l’on s’est aperçu qu’une pareille démarche ne pourrait
aboutir qu’à condition qu’elle prenne en compte les trois notions. 2

B/ L’assimilation de l’inexistence et la voie de fait à l’emprise irrégulière

Mise à part l’assimilation entre inexistence et voie de fait, l’on note également une
identification desdites notions à celle d’emprise irrégulière. L’amalgame est intervenu par
extension des conditions de réalisation de l’inexistence juridique aux cas d’ouverture du
recours en annulation dont le vice de procédure et l’inexactitude des faits. De telles démarches
paraissent discutables.
En effet, le juge a déclaré dans l’arrêt DADO 3 que le maire n’avait pas présenté un
titre juridique. D’une part, il en résulte que l’empiètement est interne à l’administration.
D’autre part, à en croire la Chambre administrative, même si le maire était compétent en
matière d’expropriation, encore faudra-t- il qu’il dispose d’un titre, ce qui est normal. Dans le
cas contraire, il aurait eu encore une déclaration d’inexistence jurid ique. Et comme cela
s’entend, lorsqu’une autorité administrative agit dans son domaine de compétence sans se
munir d’un titre, ou se sert d’un titre irrégulier, cela pose en réalité une question de
procédure, mais non pas de fond 4 . Pourtant, l’arrêt DADO porte à croire que la Chambre
administrative continue de parler d’inexistence juridique le cas échéant.

1
Voir infra, pp. 146 et s.
2
En guise de comparaison, quatre points au moins, permettent de distinguer l’inexistence juridique et la voie de
fait. D’abord, le rég ime juridique de l’inexistence est contingent tandis que celui de la voie de fait est fixe.
Ensuite, d’après le présent travail, l’inexistence juridique ne devrait plus être rattachée à la violation d’un droit
fondamental co mme c’est le cas en matière de voie de fait. En outre, ce n’est que par exception que l’inexistence
juridique donne droit à réparation, ce qui constitue en revanche, un principe dans le domaine de la voie de fait.
Enfin, la déclarat ion d’inexistence est à l’origine d’une nullité tandis que la voie de fait donnerait lieu à une
annulation. Peut-être, et au surplus, la voie de fait ne va-t-elle pas aussi être un moyen d’ordre public en droit
administratif co mme l’inexistence juridique ?
En termes de ressemblance, trois éléments d’analyse peuvent être dégagés à titre indicatif : 1) tout juge est
compétent pour statuer dans les deux cas ; 2) la saisine de ce dernier interviendra sans condition de délai de part
et d’autre ; 3) pour rappel, les deux notions ont certaines sources en commun. Il s’agit d’une part de l’usurpation
par l’ad ministration des attributions de l’un quelconque des trois pouvoirs et d’autre part, de l’acte insusceptible
d’être rattaché à aucun d’eux (des trois pouvoirs) ou au droit positif. Aussi, à partir des développements sur
l’inadaptation du sursis à exécution, a-t-il été préconisé que l’inexistence jurid ique emporte des injonctions à
titre principal co mme cela relève de la co mpétence du juge de la voie de fait.
3
Voir N°24/CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, pp. 234-237.
4
Co mme le notent certains auteurs, la phase admin istrative d’une expropriation doit démontrer l’utilité publique
d’une opération. Elle s’engage avec la constitution d’un dossier qui présente les objectifs d’un projet, son coût et
les immeubles concernés. A défaut d’une cession amiable, le rapport d’enquête débouche sur une déclaration
d’utilité publique (DUP). Celle-ci est suivie par un arrêté de cessibilité. (Vo it Philippe-Jean QUILLIEN, Vincent
 146

Pareillement, dans l’arrêt MIDOHOUNGBE 1 où la préfetcture a exproprié la

parcelle du requérant dans les mêmes conditions que le maire de Sê, c’est-à-dire sans se munir
d’un titre, le juge a déclaré que l’action du préfet est constitutive d’une voie de fait. En
conséquence, l’acte d’expropriation est jugé « nul et de nul effet ».2 Il en ressort qu’il y a, à
nouveau, une assimilation entre inexistence jurid ique et voie de fait lorsque l’usurpation
commise n’est pas insusceptible d’être rattachée à un pouvoir qui appartient à
l’administration. Et quand on fait une comparaison, il est aisé de se rendre compte que la
Chambre administrative s’est assurément insp irée de la jurisprudence du juge français. En
effet, lorsque l’administration agit dans son domaine de compétence, mais sans se munir d’un
titre, le Conseil d’Etat et le Tribunal des Conflits y voient parfois une voie de fait. 3 Est-ce-à
dire que l’on tend vers une nouvelle forme de voie de fait ? Alors qu’il tentait d’apporter une
réponse à cette question, le Professeur René CHAPUS observe que « l’état du droit n’est pas
éclairé, et il y a de la raison qu’il le soit. Dans des conditions données, on voit la voie de fait
alors qu’une emprise irrégulière paraît plus appropriée ». 4 Il est possible d’en déduire qu’à
force d’imiter le juge français, la Chambre administrative qualifie de voie de fait ce qui n’est
rien d’autre qu’une emprise irrégulière. 5 La preuve en est que dans l’arrêt Pierre de SOUZA 6 ,
elle parle de dépossession sans aucune précision. Cependant, il peut y en avoir aussi bien en
matière d’emprise irrégulière que de voie de fait 7 . C’est pourquoi il a été annoncé que le juge
béninois assimile aussi l’inexistence et la voie de fait à l’emprise irrégulière. 1

TCHEN, Le droit public en 90 leçons, Paris, Coll. Concours administratifs, Ellipses, 2e édit. 2006, pp. 174-175).
Avec une telle succession d’étapes, on peut réellement parler de procédure.
1
Vo ir N° 73 /CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/
Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (cons ulté le 18 juillet 2008) .
2
Il a fait la même assimilat ion entre « voie de fait » et « nul et nul effet » (ibidem ; voir aussi N° 004/ CA du 17
février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, p. 346).
3
Voir CE 3 février 1956, SNCF, Rec., p. 48 ; 18 octobre 1989, Mme BROUSSE, AJDA 1990, p.54, concl.
STIRN ; TC 11 mai 1964, LAJUGIE, Rec., p. 791.
4
Vo ir René CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1, op.cit., p. 880.
5
Vo ir N° 73 /CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/
Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 026/CA du 17 février 2005, Serge
Richard DIOGO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le 18 juillet 2008).
6
Voir N° 39/CA du 17 mars 2005, Pierre Marie Guy de SOUZA c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008).
7
A priori, l’on dira qu’il s’agit d’une voie de fait. En effet, même si l’exp ropriation relève de la compétence de
l’ad ministration, elle comporte une phase judiciaire. Cette phase joue pour la cessibilité du droit de propriété,
voire notamment quand l’expropriant et l’exp roprié ne s’entendent pas sur le montant de l’indemnité , ou que ce
dernier n’est pas indemn isé du tout. Dans le cas d’espèce, le requérant n’a certes pas été indemn isé, ce qui
devrait signifier que l’ordonnance de cessibilité qui ne relève pas des attributions de l’admin istration a été prise
par le service public en lieu et place du juge judiciaire. Il y aurait usurpation de pouvoir. Car comme l’observe le
Doyen KANTE, l’expropriation est à l’orig ine d’une complémentarité entre les deux ordres de juridictions, mais
non pas d’une concurrence (voir Thèse précitée, pp. 79-81). On pourrait donc déduire que la dépossession dont
parle le juge se rapporte à une voie de fait.
Mais au fond, c’est qu’à la lecture de l’arrêt de SOUZA, l’Etat n’a en rien suivi la procédure d’expropriation.
Par conséquent, étant donné que la dépossession a été effectuée dans un domaine de compétence qui est propre à
 147

Pour plus de rigueur, il pourrait y avoir emprise irrégulière à trois conditions : 1) si

une décision administrative porte atteinte à un bien meuble ou immeuble 2 ; 2) si l’acte
intervient dans un domaine de compétence relevant des attributions de l’Administration ; 3)
celle-ci aura agi sans se munir d’un titre ou se serait dotée d’un titre illégal. Au contraire,
lorsqu’un tel acte préjudiciera ou non à une liberté publique, la Chambre administrative
déciderait respectivement soit de la voie de fait, soit de l’inexistence juridique. C’est en
fonction de ces précisions que les définitions qui ont été données de ces deux dernières
catégories juridiques sont conçues telles qu’elles se présentent. 3
A cette fin, il est nécessaire de rappeler par exemple qu’il se dégage de l’arrêt
DJOSSOU4 que c’est parce que le préfet n’a pas motivé l’acte retirant la parcelle du
requérant que le juge aurait décidé que la décision attaquée est inexistante. Pourtant, « les
formes et procédures sont relatives à l’élaboration de l’acte. L’omission ou
l’accomplissement irrégulier des formalités qui régissent l’élaboration de l’acte ne peut, eu
égard au caractère d’extériorité de celles-ci, affecter l’acte dans son essence…La
jurisprudence a toujours considéré que les illégalités tenant aux formes n’entraînent pas ipso
jure la nullité de l’acte qu’elles entachent…Il ne semble donc pas justifié d’admettre comme
entraînant l’inexistence, l’omission d’une formalité « faisant partie de la définition même de
l’acte administratif. »5 »6 L’inexistence tenant à un vice de procédure ou de forme paraît donc
contestable.
Pire, en examinant le défaut de motivation dont fait état l’arrêt DJOSSOU, on ne
voit pas ce en quoi consiste la différence dans le degré de gravité de la non motivation

l’ad ministration, et que c’est plutôt la procédure qui est viciée, l’on ferait mieu x de parler d’une emprise
irrégulière.
1
Dans tous les cas considérés où il y a inexistence juridique, il y a soit la violation d’u n droit de propriété (voir
N°24/ CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS- Bén in, pp. 234-237 ; N° 73 / CA du 8
juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUN GBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/ Préfet de l’Atlantique,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008)), soit une atteinte à une liberté fondamentale ( N° 004/CA du 17
février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in, p. 346 ; N° 45/CA du 22 avril 2004, Joseph
COMLAN c/ Etat béninois www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008)). Pourtant comme il avait été
souligné, dans les arrêts OLA YINKA et VISSOH il est possible de s’en tenir à l’inexistence juridique. (Vo ir
N°20/ CA du 15 avril 1999, Co ffi VISSOH c/ MDR , Rec. CS- Bénin, pp. 381-386 et N°40/ CA du 6 ju illet 2000,
Martin Constant OLAYINKA c/ MF, Rec. CS. Bénin, pp. 165-171.)
2
L’arrêt Serge Richard DIOGO est un précédent en matière d’emp rise irrégulière . C’est à propos de la
démolition de dépendances de parcelle ordonnée sans aucun titre par le préfet que le re quérant a parlé d’une
emprise irrégulière. Le juge a déclaré qu’il s’agit d’une affirmat ion gratuite. Cela signifie d’une part qu’il en est
compétent et que d’autre part, si le préfet ne s’était pas muni d’un titre, l’admin istration aura été condamnée
pour emprise irrégulière (voir N° 026/ CA du 17 février 2005, DIOGO Serge Richard DIOGO c/ Préfet
Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ).
3
Voir supra, pp. 143-144.
4
Voir N° 13 /CA du 19 février 2004, Ebah Louis DJOSSOU c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté
le 18 ju illet 2008).
5
WODIE, « L’inexistence des actes juridiques unilatérau x », op.cit., p. 79.
6
Ibidem.
 148

reprochée au service public dans cet arrêt par rapport à la décision AGBOKOU, 1 pour que le
juge adopte deux positions contraires. Il a simplement prononcé une annulation dans cette
dernière décision. Pour une cohérence de la jurisprudence béninoise, la Chambre
administrative devrait écarter le vice de procédure du champ de l’inexistence juridique pour le
rattacher à l’emprise irrégulière comme elle l’a fait dans l’arrêt MIDOHOUNGBE 2 en
décidant que le titre brandi par le préfet était irrégulier.
En outre, au regard de l’arrêt Alice SALON, le préfet a retiré une parcelle à la
requérante au motif qu’elle l’aurait acquise par fraude. Saisi du dossier, le juge a déclaré à
tort (car il y a plutôt une inexactitude des faits) que l’acte de retrait est un acte inexistant
parce que le préfet n’a pu prouver que la plaignante a fraudé. En revanche, le litige qui
opposa le Sieur AGBOKOU3 au Directeur général de la Police nationale concerne également
une inexactitude des faits. Néanmoins, la Chambre administrative a simplement sanctionné
l’acte par l’annulation, ce qui est normal dans le cas d’espèce. En rapprochant les arrêts
SALON et AGBOKOU, il se dégage évidemment que c’est d’une manière regret table que
l’inexactitude des faits vient encombrer aussi le régime de l’inexistence juridique. Car, « les
motifs s’analysent dans les éléments de fait ou de droit préexistant à l’acte et dont la
réalisation conditionne son émission régulière…L’inexistence ne peut tenir au motif de
l’acte »4 comme le juge l’a décidé dans l’arrêt SALON. Il ferait mieux de retenir l’emprise
irrégulière. Cette dernière notion paraît pertinente quand l’illégalité qui est reprochée à la
mesure administrative attaquée relève d’un cas ordinaire d’ouverture du recours pour excès de
pouvoir et qu’une dépossession mobilière ou immobilière en est l’enjeu. Parce que, comme il
a été noté au sujet de la voie de fait, il ne paraît pas nécessaire qu’une illégalité soit d’une
gravité extrême comme en matière d’inexistence juridique avant que l’emprise irrégulière ne
soit prononcée par le juge. Mais au cas où il n’y aurait pas à parler de meuble ou d’immeuble,
le juge se contentera d’une annulation pure et simple comme à l’accoutumée. 5

1
Voir N° 133/CA du 28 ju illet 2005, Aurélien AGBOKOU c/ MISD-DGPN, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) .
2
Voir N° 73 /CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/
Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
3
Voir N° 133/ CA du 28 juillet 2005, Aurélien AGBOKOU c/ MISD-DGPN , www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) ; N° 140 / CA du 28 juillet 2005, Alice SALLON c/ Préfet Atlantique, www.ju ricaf.org (consulté le
18 ju illet 2008) .
4
Voir Francis WODIE, « L’inexistence des actes juridiques unilatérau x », op. cit. p. 79.
5
L’inexistence juridique n’interviendrait que dans la mesure où la gravité de l’illé galité co mmise par une
autorité admin istrative dans un domaine qui est le sien sera d’une grossièreté sans commune mesure, que « si
l’illégalité est telle que personne n’ait pu s’y méprendre » (voir Léon ALCINDOR, Différentes espèces de
nullités des actes administratifs, Thèse, Doctorat en droit, Paris, 1912, cité par WODIE, art icle précité, p. 89.
C’est dire qu’à ce mo ment, il ne sera plus question d’avoir affaire au x cas ordinaires d’ouverture du recours pour
excès de pouvoir.
 149

Par conséquent, l’emprise irrégulière aura ceci de commun avec les deux autres
notions : le domaine de compétence de l’administration. Comme on le sait désormais, au cas
où l’acte émis par l’administration ne violerait aucun droit fondamental, l’illégalité peut
impliquer l’inexistence juridique. Si au contraire, une liberté publique est en cause, le juge
retiendrait la voie de fait. Par ailleurs, il y aurait emprise irrégulière lorsque la juridiction
saisie constatera que l’administration a orchestré une dépossession illégale d’un bien meuble
ou immeuble. Ces trois types d’illégalité relèvent de la compétence aussi bien du juge
judiciaire que de la Chambre administrative. Ceux-ci seront habilités à adresser des
injonctions à titre principal à l’administration. Une action en justice devrait pouvoir être
exercée sans conditions de délai en matière de voie de fait et d’emprise irrégulière comme on
le note dans le domaine de l’inexistence juridique. Au surplus, et comme on s’y interrogeait
en rapport avec la voie de fait, l’emprise irrégulière ne va-t-elle pas aussi donner lieu à un
moyen d’ordre public comme c’est le cas en matière d’inexistence juridique ?
Mais contrairement à l’inexistence juridique qui est d’ailleurs une branche du
contentieux de l’excès de pouvoir, l’emprise irrégulière relève du plein contentieux. Dans le
premier cas, le juge statuera que l’acte est nul, non avenu et de nul effet. Dans le second cas, il
s’en tiendra à l’annulation.
La voie de fait et l’emprise irrégulière sont des notions fixes à l’opposée de
l’inexistence juridique dont l’un des atouts majeurs réside dans son caractère fonctionnel.
L’emprise irrégulière et la voie de fait donnent en principe droit à une réparation. En
revanche, la présence d’un bien meuble ou immeuble qui se rattache à l’emprise irrégulière
élève une barrière entre les deux notions. Il en est de même de l’empiètement sur les
attributions du législateur et du juge ainsi que de la décision administrative insusceptible
d’être liée au droit positif. Ils ne concernent que la voie de fait.
Sur le fondement de tout ce qui précède, il importe à présent, de risquer une
définition de chacune des trois notions qui viennent d’être étudiées.
D’abord, la déclaration d’inexistence juridique est une notion dont le juge pourrait
user lorsque l’administration usurpe d’une attribution de l’un quelconque des trois pouvoirs,
ou prend un acte insusceptible d’être rattaché aux domaines de compétence appartenant
auxdits pouvoirs, mais sans que la violation d’un droit fondamental soit e nregistrée. Il se
pourrait que ce soit pareil au regard de la théorie du fonctionnaire de fait.
Ensuite, lorsqu’une autorité administrative s’approprie un pouvoir qui appartient au
législateur ou au juge, ou édicte un acte insusceptible d’être rattaché au droit positif, la voie
de fait paraît être la sanction la plus appropriée si la mesure administrative déférée au juge
 150

enfreint le droit de propriété ou une liberté publique. Ce serait également le cas si

l’empiètement porte sur un domaine de compétence propre à l’administration. Dans cette
dernière hypothèse, la violation perpétrée se rapportera de préférence à une liberté publique.
Enfin, il y aurait eu emprise irrégulière lorsque d’une part, l’administration agit dans
son domaine de compétence sans se munir d’un titre, ou se sert d’un titre irrégulier, et qu’il y
a d’autre part, une atteinte au droit de propriété, en l’occurrence à un bien meuble ou
immeuble. Comme cela s’observe, l’emprise irrégulière trouve son origine dans la
commission d’un vice de procédure tandis que le domaine de la voie de fait va au-delà des
questions de forme.
Des précisions qui précèdent, on avait besoin pour mieux cerner les effets de
l’inexistence juridique dans l’ensemble. En l’identifiant à la voie de fait et à l’emprise
irrégulière, le juge n’est pas tout à fait parvenu à les circonscrire avec pertinence.

C/ Les effets de l’inexistence juridique

Le juge a une maîtrise de certains effets de l’inexistence juridique (1) alors qu’il fait
des confusions à propos d’autres effets (2).

1) La maîtrise de certains effets de l’inexistence juridique

Les exemples au regard desquels le juge applique efficacement l’inexistence

juridique concernent à la fois la procédure et le fond.
Pour ce qui est de la procédure, on constate essentiellement que, soit le recours était
précoce 1 , soit il était frappé de forclusion. 2 Comme il a été souligné, l’inexistence juridique
tient donc en échec le délai de recours contentieux, et elle est un moyen d’ordre public. 3 De
plus, elle n’exclut pas la possibilité d’une suite de recours administratifs préalables.
Du point de vue du fond, l’acte inexistant ne peut créer ni droit, ni obligation. Le juge
l’a clairement explicité dans l’arrêt Innocent ZOUNON. En effet, ce dernier avait souscrit une
garantie à propos d’une créance que l’Alimentation générale du Bénin (AGB) détenait sur la
Société africaine de Représentation et de Tourisme (SACORET) dont le demandeur est le
Président Directeur général (PDG). L’hypothèque portait sur des immeubles qui appartiennent

1
Voir N° 73 /CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/
Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Voir N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 346.
3
Voir N° 004/ CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 346 ; N°
45/ CA du 22 avril 2004, Joseph COMLA N c/ Etat béninois , www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; Vo ir
N° 73 / CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUNGBE c/ Préfet de
l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 151

au requérant. Mais, comme M. ZOUNON ne parvenait pas à payer la dette, la SACORET

étant insolvable, l’AGB a traduit le plaignant en justice pour devoir disposer des immeubles
qui ont été mis en gage. Droit fut donné à l’AGB par un arrêt de la cour d’appel de Cotonou le
8 décembre 1983.
Néanmoins, à l’avènement du Renouveau démocratique, le requérant a voulu entrer
en possession des immeubles versés dans le patrimoine de l’AGB. Pour y parvenir, il brandit
devant la Commission d’examen du dossier des bénéficiaires de la loi n° 90-028 du 9 octobre
1990 portant amnistie, que ses immeubles étaient confisqués pour un mobile politique. Sur la
base de ses allégations, le rapport qui a été établi lui a été favorable. Par conséquent, un arrêté
interministériel a reversé les immeubles dans le patrimoine de M. Innocent ZOUNON. Mais
les ministres concernés se sont rendus compte par la suite que les déclarations faites par M.
ZOUNON devant la Commission n’étaient pas fondées. Ils ont dû retirer l’arrêté
interministériel du 19 octobre 2000 par un autre arrêté interministériel émis le 11 juin 2001.
C’était dans ces conditions que le juge de l’administration a connu du dossier. Il a déclaré
l’arrêté du 19 octobre 2000 comme étant « nul et de nul effet, donc inexistant ». Il poursuit en
statuant qu’un « acte inexistant ne peut créer des droits »,1 ce qui signifie qu’il ne pèse sur
l’administration aucune obligation l’empêchant de retirer l’arrêté de 2000 par celui de 2001.
L’inexistence juridique tient donc en échec le principe de l’effet intangible des droits acquis.
Toutefois, l’argumentation de qualité qu’elle a eue à mener n’empêche pas de
s’apercevoir aisément aussi que la Chambre administrative a une maîtrise incertaine d’autres
effets de l’inexistence juridique.

2) La maîtrise insuffisante d’autres effets de l’inexistence juridique

Les faiblesses du contrôle sont également de deux ordres par rapport aux effets de
l’inexistence : l’une est de forme pendant que l’autre est de fond.
En ce qui concerne la forme, on remarque l’erreur au niveau de la formule qui
consacre la déclaration d’inexistence. Tantôt, le juge avance dans les motifs de certaines de
ses décisions que l’acte est « nul et de nul effet, non avenu ». Tantôt il reprend la même
formule dans le dispositif, ce qui est une source d’harmonie pour les arrêts considérés. Les
jurisprudences BALLE et COMLAN 2 en sont des prototypes. Tantôt, les motifs d’autres
arrêts énoncent que l’acte est « nul et de nul effet, non avenu », alors que le dispositif des

1
Voir N° 75/CA du 19 mai 2005, Comlan Innocent ZOUN ON c/ GSMJLDH, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
2
Voir N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin, p. 346 ; N°
45/ CA du 22 avril 2004, Joseph C OMLAN c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
 152

mêmes décisions indique simplement que l’acte attaqué est annulé. Les arrêts DADO,
DJOSSOU et MIDOHOUNGBE illustrent cette discordance. Il en est de même de l’arrêt
SALON 1 . Ainsi, ces dernières décisions signifient qu’un même acte est à la fois déclaré
inexistant et annulé. Les deux sanctions ne poursuivant pas le même but 2 , il est nécessaire que
le juge procède à une harmonisation en formulant dans les motifs et le dispositif des arrêts
qui consacrent une déclaration d’inexistence que l’acte attaqué est « nul et de nul effet, non
avenu ».
Quant à l’erreur qui touche le fond, elle a été notée au sujet de l’arrêt ZOUNON. Dans
cette décision, il semble que le juge se méprenne en énonçant qu’« un acte inexistant…peut
être abrogé par un acte non motivé…L’arrêté interministériel du 19 octobre 2000 a été
corrompu par la fraude et est de ce fait inexistant ».3
Il importe de faire deux observations. D’une part, l’abrogation dispose pour l’avenir. 4
En revanche, l’inexistence signifie que l’acte a été anéanti rétroactivement. 5 Il ne paraît pas
cohérent de les interchanger. D’autre part, comme il ressort des développements sur
l’inexistence, l’administration émet l’acte concerné en toute connaissance de cause. Elle
n’agit pas sur la base des manœuvres frauduleuses du destinataire de la mesure incriminée.
Même s’il y a fraude, l’autorité administrative n’est pas sans le savoir au moment de
l’édiction de la mesure qu’elle a en vue de prendre. C’est ce que le Doyen René DEGNI-
SEGUI qualifie d’« inexistence résultant du fait de l’auteur de l’acte ». 6 Le Doyen en fournit
l’exemple suivant : « Il s’agit en l’espèce d’un candidat à l’examen de police, qui avait
produit de faux diplômes et qui, nonobstant la découverte des faits, avait été déclaré admis
dans un service du ministère de la sécurité intérieure. Radié des effectifs du ministère pour
faux et usage de faux, le Sieur Essoa ACHIEPO saisit la Cour suprême pour « violation des
droits acquis». La Chambre rejeta sa requête : « Considérant dès lors que les présents droits
dont excipe M. ACHIEPO n’ont été acquis que par sa fraude… ; qu’au surplus, ces droits qui
sont entachés d’une irrégularité grossière sont… inexistants et par là même nul et de nul

1
Vo ir N°24/ CA du 15 avril 1999, Codjo A. DADO c/ Etat béninois, Rec. CS- Bén in, pp : 234-237 ; N° 13 /CA
du 19 février 2004, Ebah Louis DJOSSOU c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet
2008) ;N° 73 / CA du 8 juillet 2004, Raoul Innocent MIDOHOUNGBE, Rep. par Pascal MIDOHOUN GBE c/
Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 140 / CA du 28 ju illet 2005, Alice
SALLON c/ Préfet Atlantique,www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
L’inexistence juridique recherche à avoir un effet quelque peu moralisateur sur l’ad min istration, ce qui n’est
pas le cas de l’annulation.
3
Voir N° 75/ CA du 19 mai 2005, Co mlan Innocent ZOUNON c/ GSMJLDH, www.juricaf.o rg (consulté le 18
juillet 2008).
4
Voir infra , pp. 236 et s.
5
Voir TA Montpellier, 17 mars 2009, CROS, AJDA 2009, n° 26, p. 1439, concl. Pierre de MONTE.
6
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, To me 3, op. cit., p. 793.
 153

effet. »1 Or, dans l’arrêt ZOUNON, les ministres ne savaient pas qu’il existait une décision du
juge judiciaire qui a déclaré l’AGB propriétaire des immeubles dont se prévalait le requérant.
C’est pourquoi ils sont revenus sur l’arrêté du 19 octobre 2000. Par conséquent, on était
beaucoup plus dans un cas de fraude que d’inexistence juridique. Le juge ne devrait donc pas
jumeler les deux notions.
Pour preuve, même si la Chambre administrative ne s’est pas encore prononcée sur la
nécessité de motiver ou non la décision qui retire un acte inexistant, 2 toujours est- il qu’elle a
déjà prescrit que la mesure administrative qui rapporte un acte acquis par fraude doit être
motivée. 3
De même, l’étude a certes préconisé qu’aussi bien les actes inexistants que ceux qui
sont frauduleux devraient pouvoir être retirés à tout moment, que l’initiative provienne de
l’administration ou des tiers. 4 Mais, pour l’instant, ce n’est que l’administration qui bénéficie
d’une telle procédure au regard de la jurisprudence béninoise. Les tiers ne peuvent pas agir
hors délai. De ce fait, il ne se conçoit pas que la haute instance fasse sans aucun inventaire,
une jonction entre l’acte inexistant et celui qui est acquis par fraude. Cette remarque est
valable dans le domaine des formalités d’édiction des actes administratifs dont le régime
juridique ne paraît pas suffisamment élaboré.

SECTION II : UN CONTROLE RELATIVEMENT EMPIRIQUE DES

FORMALITES D’EDICTION DES ACTES

Le contrôle des formalités comprend la procédure d’édiction des actes administratifs et

la forme en laquelle ils se présentent. Dans le premier cas, l’office du juge est dépourvu de
portée normative (paragraphe I). Dans le second cas, ce dernier adopte un raisonnement
relativement original (paragraphe II).

Paragraphe I : Le contrôle des procédures d’édiction des actes

L’édiction des actes administratifs fait appel à la procédure contradictoire. Cette

procédure comprend les droits de défense et l’avis consultatif. Dans sa tentative d’imposer le
respect des droits de défense à la puissance publique, la Chambre administrative procèdera à

1
Voir N°1/CS 29 janvier 1992, Essoa ACHIEPO c/ Ministre de la Sécurité Intérieure, Rec., p. 225.
2
Le juge français rejette qu’un tel acte soit motivé (voir CE 21 février 1997, ROMANO, Rec., p. 55). Cette thèse
paraît défendable en ce sens que l’inexistence juridique est facilement reconnaissable au regard des conditions de
sa réalisation.
3
Vo ir N° 13 /CA du 19 février 2004, Ebah Louis DJOSSOU c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 ju illet 2008) ; du côté français, voir CE 25 avril 1990, Mme FIGUEREO et BERNAC HEY, Rec., p. 546.
Aussi, ne serait-il pas insoutenable que le juge exige la motivation des actes relatifs à la voie de fait et à
l’emp rise irrégulière.
4
Voir infra, p. 233 et s.
 154

un contrôle relativement confus (A). L’avis consultatif donne lieu par ailleurs à un contrôle
empreint d’un raisonnement finaliste (B).

A/ La sanction de la violation des droits de défense

Au sein de l’administration active, la mise en œuvre des droits de défense est

subordonnée à l’influence de l’administration. Celle-ci devient juge et partie à la fois. En
revanche, la « triade » 1 qu’appellent les droits de défense grâce au rôle fondamental joué par
le juge qui s’interpose entre les parties lorsque le contentieux répressif est purement
juridictionnel fait défaut quand on les invoque dans la « procédure administrative
contentieuse non juridictionnelle » 2 . C’est cette incertitude qui justifie que le contrôle du
juge soit indispensable. Par conséquent, les droits de défense sont conservateurs de « l’égalité
des parties devant la justice »3 . C’est pour cette raison que l’on ne perd pas de vue la nuance
ou, de préférence, la différence pour des raisons d’efficacité entre les droits de défense selon
qu’on les fasse prévaloir entre administration et administrés tout court, ou entre ceux-ci et,
bien entendu, sous la surveillance de la juridiction administrative.
Toutefois, du point de vue de leur contenu, les droits de défense ne diffèrent pas selon
qu’ils sont invoqués devant le juge, ou devant l’administration. En vertu de la loi n° 86-013
du 26 février 1986 portant statut général des agents permanents de l’Etat (APE) au Bénin, les
modalités de leur exercice comprennent quatre aspects : l’information qui consiste en une
communication des griefs et de l’ensemble du dossier à l’agent visé ; la disposition d’un
temps raisonnable pour répondre aux griefs ; la possibilité de se faire assister de témoins,

1
Voir Jean-Marie A UBY, « Le décret du 28 novembre 1983 », AJDA 1984, p. 96.
2
Vo ir G. ISSAC, La Procédure administrative non contentieuse, Thèse, Paris, LGDJ, 1968, p. 240 ; Jacques
CHEVA LIER, « Fonctions contentieuses et fonctions non juridict ionnelles » in Mélanges STASSINOPOULOS,
Paris, LGDJ, 1974 p. 275 ; Pierre DEVOLVE, « De Nouvelles modalités pour les actes admin istratifs
unilatérau x. Le décret n° 83- 1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’ad min istration et les
usagers », Dr. Soc. 1984, chron, p. 137 ; Olivier SCHRAMECK, « Quelques observations sur le principe du
contradictoire », in Mélanges Guy BRAIBAN Guy, Paris, Dalloz, 1986, p. 629 ; Olivier GOHIN, « La
contradiction avant l’article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l’homme », RFDA 2001,
N° 1, p. 2 ; Sy lvie CAUDA L, « Les Procédures contradictoires en dehors du contentieux » , RFAD 2001, N° 1,
p.13. Il est vrai que le juge prend dans nos sociétés contemporaines, une part de plus en plus active à la
protection des droits fondamentaux et des libertés publiques au point où, quand on parle de contentieux, on pense
automatiquement à la procédure juridictionnelle. Toutefois, il ne faudrait pas perdre de vue que les différents
auteurs qu’on vient de citer attribuent le qualificatif contentieux à la procédure répressive mise en œuvre par
l’ad ministration active et font, par voie de conséquence, une précision entre la procédure ad min istrative
contentieuse non juridictionnelle et la procédure ad ministrative contentieuse jurid ictionnelle. Une telle nuance
garde toute son importance. Elle permet d’étendre le principe du contradictoire aux no mbreuses procédures
répressives qui interpellent les rapports entre administration et administrés. Il est possible d’explo iter dans le
même sens, CE 20 juin 1913, TERY, Rec, p. 736 ; S. 1920. 3. 13. concl. C ORNEILLE ; GAJA, p.161. Pour une
raison ou pour une autre, le juge n’est pas nécessairement in formé de toutes les relations conflictuelles entre la
puissance publique et les citoyens, ce qui laisse supposer par ailleurs que le contentieux non juridictionnel
permettrait aussi de lutter contre l’enco mbrement des jurid iticons.
3
Voir Jean-Marie A UBY, « Le décret du 28 novembre 1983 », op.cit., p. 96.
 155

d’un conseil ou d’un avocat ; la défense peut consister en une audition et ou en un écrit. 1 Pour
en venir à l’apport de la jurisprudence, il est négligeable en matière de droits de défense ; ce
n’est pas de tout temps que le juge arrive à mettre en application d’une manière convenable,
les dispositions législatives du statut des APE qui ont été visées ci-dessus.
Pour ce qui est du contrôle normalement exercé, le Sieur BAWATH a été suspendu
de ses fonctions. Or, d’après l’article 138 du statut des agents permanents de l’Etat, la
suspension intervient à la suite d’une faute grave. Cet article signifie en outre que l’agent
incriminé doit se voir communiquer son dossier pour disposer du temps nécessaire à
l’organisation d’une défense adéquate. Puisque l’administration n’a pas cru devoir prendre ces
précautions, le juge a tranché dans le sens d’une violation des droits de défense par celle-ci.
Cela emporte pour conséquence que « c’est à bon droit que le requérant soulève le moyen tiré
du vice de procédure ». 2 Le principe a donc été appliqué avec exemplarité.
Cependant, il arrive des fois que le requérant considère le non respect des droits de
défense comme une violation de la loi. Le juge accueille favorablement un tel moyen et en

1
L’art icle 137 énonce : « Le pouvoir de discipline appartient à l’autorité investie du pouvoir de nomination…Ce
pouvoir peut être délégué.
…les sanctions du premier degré sont prononcées …après demande d’explication adressée à l’intéressé et avis
du comité de direction… » Les sanctions du premier degré listées à l’article 131 sont l’avertissement écrit, le
blâme avec ou sans inscription au dossier, la mise à pied avec suspension de traitement pour une durée ne
pouvant excéder 30 jours, le déplacement d’office, le blocage d’avancement d’échelon pour une année et la
radiation du tableau d’avancement.
L’art icle 140 prévoit : « La procédure disciplinaire est engagée par une demande d’explication écrite adressée
à l’agent permanent de l’Etat par l’autorité hiérarchique dont il dépend.
Lorsqu’il doit être procédé à la consultation du conseil de discipline, celui -ci est saisi, sur un rapport du
ministre dont dépend l’intéressé, par l’autorité ayant pouvoir disciplinaire qui doit indiquer clairement les faits
répréhensibles et, s’il y a lieu, les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. »
L’article 141 co mp lète : « L’agent permanent incriminé a le droit d’obtenir aussitôt que l’action disciplinaire
est engagée devant le conseil de discipline, la communication intégrale de son dossier individuel et de tous les
documents annexes.
Il peut présenter devant le conseil de discipline des observations écrites ou verbales, citer des témoins, et se
faire assister d’un défenseur de son choix… »
Le d roit de citer des témoins appartient également à l’ad min istration.
Enfin, on peut lire à l’art icle 142 : « Le conseil de discipline peut ordonner une enquête…
Au vu des observations écrites produites devant lui ou, compte tenu le cas échéant, des déclarations verbales de
l’intéressé et des témoins ainsi que des résultats de l’enquête,… le conseil de discipline émet un avis motivé sur
les sanctions qui lui paraissent devoir justifier les faits reprochés à l’intéressé, et transmet cet avis à l’autorité
ayant pouvoir de discipline… » Le mis en cause ne jouit-il plus du droit de produire des observations après
l’enquête prescrite par le conseil de discipline ? Vo ir aussi CE Sect. 5 mai 1944, Veuve TROMPIER -GRAVIER,
Rec., p. 133 ; D. 1945. 110, concl. CHENOT, note de SOTO ; RDP 1944. 256, note JEZE, GAJA précité, p. 348 ;
CE Ass. 26 octobre 1945, ARAMU, Rec., p. 213, S.1946.3.1, concl. ODENT ; D. 1946.158. note MORA NGE.
2
Vo ir N°36/ CA du 20 mai 1999, Bienvenu BAWATH c/ MISAT, Rec. CS- Bénin, p. 228 ; N°20/CA du 15 avril
1999, Coffi VISSOH c/ MDR, Rec. CS- Bénin, pp. 381-386 ; N°10/ CA du 20 juin 1999, Gabriel HOUNTON DJI
c/MDRAC, Rec. Cour sup. Bénin 1999, pp. 257-261 ; N°79/ CA du 07 octobre 2004, Angelo Rémi
AGBOGBE c/ MPREPE, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 20/CA du 08 avril 2004, Noëlle
OGOUSSAN c/ FNSE, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 36/ CA du 20 novembre 19998, Jean-
Marie ROKO c/ MIPME , Rec. CS-Bén in 1998, pp. 203-207 ; N°10/CA du 20 juin 1999, Eléonore BEAUD c/
DDP Atlantique, Rec. CS- Bénin 1999, pp. 253-257 ; N° 63/CA du 7 octobre 1999, Pierre FANOU K OUN ONSO
c/ SONACI, Rec. CS-Bénin, pp. 315 et s.
 156

déduit que l’autorité administrative a violé « effectivement la légalité ».1 Or, la légalité est un
panneau qui comprend tous les cas d’annulation. Du coup, il y aurait eu une violation de la loi
si l’on s’en tenait aux déclarations du requérant auxquelles la haute instance confère à tort
une force de vérité. Il est possible d’accuser le juge d’autant plus qu’il n’a apporté aucune
précision à l’argumentation du plaideur. Pourtant, il a favorablement accueilli le moyen que
M. Gilbert AMOUSSOU EKE a tiré de la violation de la loi au sens de l’objet de l’acte, ce
qui n’est pas effectif. Le doute est d’ailleurs levé avec l’arrêt Isidore PADONOU. A cette
occasion, la Chambre administrative affirme que l’une des plus importantes garanties que
constitue « la communication du dossier » n’a pas été respectée. Pourtant, elle tire la
conclusion selon laquelle le décret entrepris doit être annulé pour « violation de la loi ».2
Peut-être, le juge fait- il allusion à la violation de la loi au sens large du terme. Le cas échéant,
il serait préférable qu’il fasse preuve d’un peu plus de rigueur afin de rendre la solution plus
précise ou plus accessible.
Car, à un autre titre, et toujours dans l’arrêt PADONOU, le requérant a soulevé en plus
de la violation des règles de procédure, l’incompétence et l’abus de pouvoir. Le juge n’a pas
clarifié ce qu’il entend par abus de pouvoir. Mais, il s’est contenté d’utiliser la technique de
l’économie des moyens pour l’écarter avec le vice d’incompétence. Il est donc fort probable
qu’à l’analyse du dossier du recours, le moyen réservé soit un moyen interne. Ceci revient à
dire que l’économie de moyens est mal venue, car une annulation fondée sur un cas
d’ouverture interne aurait été plus rassurante pour le requérant. Pour ce faire, le juge devrait
faire savoir la nature du moyen qu’il a réservé. Ainsi, il parviendra à mieux convaincre les
justiciables de la pertinence de sa décision. Il ne se conçoit pas qu’il veuille par exemple
réserver un moyen interne qui exerce plus de pression sur l’administration au détriment d’un
cas d’ouverture externe qui peut toutefois être remis en cause par la puissance publique.
Aussi, faudra-t- il noter qu’au même titre que les droits de défense, le contrôle des
autres procédures contradictoires non juridictionnelles n’est pas tout à fait exemplaire. De
préférence, on dira qu’il s’agit d’un contrôle relativement limité de la contradiction
administrative hors contentieux, en l’occurrence, des avis que sollicite l’administration.

1
Voir N°024/ CA du 4 mai 2000, Gilbert AMOUSSOU EKE c/ MFPTRA, Rec. CS. Bénin 2000, pp. 80-86.
2
Voir N° 35/CA du 08 août 2002, Isidore PADON OU c/ Etat béninois www.ju ricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008) ; voir dans le même sens N°10/CA du 20 juin 1999, Eléonore BEAUD c/ DDP Atlantique, Rec. CS-
Bénin, pp. 253-257.
 157

B/ Le contrôle des actes émis sur avis consultatif

L’administration ne consulte pas que le destinataire de ses actes. De l’analyse des

droits de défense, il ressort qu’il prend également l’avis de certains organes en son propre
sein. La consultation peut revêtir la forme d’un avis ou d’une proposition. Il faut dire que les
modes de consultation sont variés, ce qui se répercute sur leur régime juridique. Mais le juge
n’arrive pas à faire la nuance et la différence qui sont parfois nécessaires à l’élaboration d’un
droit administratif soigné. Seuls comptent pour lui les résultats à atteindre. C’est pour cette
raison qu’on affirmait que le contrôle est empreint d’un raisonnement finaliste.
En effet, la question de la consultation s’est posée au regard de bon nombre d’arrêts
dont le Collectif des Enseignants de l’ENA 1 et DOSSOUMON 2 . Dans le premier cas, la
Directrice a été nommée sans que l’avis obligatoire du Conseil de l’Université soit demandé.
La décision a subi le sort qu’elle mérite : l’annulation entre autres pour vice de procédure. En
outre, comment suspendre un Conseiller de la Cour suprême au motif que le Gouvernement
sortant qui l’a nommé est démissionnaire alors que le Gouvernement entrant n’est même pas
parvenu à consulter le Conseil supérieur de Magistrature dont l’avis est obligatoire ? Tous
ces exemples montrent que le juge s’érige parfois, et d’une manière adéquate, en un
protecteur des administrés. Sa jurisprudence revêt une double portée. D’une part, comme
l’écrivait Raymond Carré de MALBERG, « l’Etat de droit, c’est un Etat qui, en même temps
qu’il formule les prescriptions relatives à l’exercice de sa puissance administrative, assure
aux administrés, comme sanctions de ses règles, un pouvoir juridique d’agir devant une
autorité juridictionnelle, à l’effet d’obtenir l’annulation, la réformation ou en tout cas, la non
application des actes administratifs qui les auraient enfreintes » 3 . Les requérants ont donc été
protégés.
Or, le Professeur Demba SY précise dans le même temps qu’il existe trois types
d’avis : facultatif, obligatoire et conforme 4 . En outre, en se référant au Professeur René
CHAPUS 5 il convient de mentionner que l’avis est facultatif quand aucun texte ne l’a imposé
à l’administration. Elle en fait l’option en s’imposant de son propre chef de prendre l’avis

1
Voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des enseignants de l’ENA c/ MENRS, Rec. CS- Bén in, pp. 218-
225.
2
N°13/CA du 4 juillet 1997, Samson DOSSOUMON,c/Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin 1997, pp. 137-141
3
Voir Ray mond Carré de MA LBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, op. cit, pp. 489-490
4
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 252.
5
Voir René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, op.cit., p. 447.
 158

d’un organisme donné. A partir de cet instant, le régime de l’avis facultatif suit celui de l’avis
obligatoire. 1
Pour plus de précisions, contrairement à l’avis facultatif, l’avis obligatoire intervient
quand l’administration est tenue de le requérir. Il est imposé à l’autorité administrative par un
texte juridique. C’est de ce point de vue que les deux types d’avis sont différents l’un de
l’autre. Deux autres précisions s’imposent par ailleurs au sujet de l’avis obligatoires. Elles
permettront de dégager au fur et à mesure les éléments de ressemblance entre avis facultatif et
avis obligatoire. D’une part en effet, la demande d’un avis obligatoire réside dans le fait que
l’organisme de consultation doit être saisi du projet d’acte administratif. Cette formalité vaut
également quand l’avis est facultatif. Néanmoins, il ne pèse plus sur l’administration le devoir
de respecter l’avis qui lui a été donné. Elle a une faculté de suivre ou de ne pas le suivre.
L’obligation prend fin avec la demande d’avis. En matière d’avis facultatif, la faculté n’existe
pas seulement en amont. On la rencontre également en aval. L’autorité administrative est tout
autant libre de considérer l’avis qui lui a été donné. D’autre part en revanche, il n’est pas
permis à l’administration, en rejetant l’avis qui lui a été donné, d’écarter du même coup le
projet initial en élaborant un autre projet. En rejetant l’avis, il édicte l’acte conformément au
projet qu’il a transmis à l’organisme dont l’avis est sollicité. Mais il ne s’agira pas pour une
autorité administrative de donner l’impression qu’elle rejette un avis dont elle se sera en
réalité inspirée, pour reprendre autrement le projet soumis à consultation. Au cas où
l’administration se serait comportée de cette manière, la décision sera annulée pour vice de
procédure, à moins qu’en reprenant le projet, la puissance publique requiert à nouveau l’avis
de l’organisme concerné. Cette démonstration concerne aussi bien l’avis obligatoire que l’avis
facultatif. On peut évoquer un exemple à travers les articles du statut général des agents
permanents de l’Etat 2 . De telles précisions relatives au régime juridique de l’avis ne sont pas
perceptibles à travers les arrêts étudiés. En tout cas, il importe de noter eu égard au mutisme
du juge que les décisions ci-dessus repérées font état d’un d’avis, notamment obligatoire.
Pour preuve, le ministre des Travaux publics et des Transports a violé les règles de
procédure, notamment l’obligation qui s’impose à lui de requérir un avis avant de sanctionner
M. BOKO. Le ministre avait déclaré à cette occasion que « l’avis du conseil de discipline est
facultatif. Il ne lie ni le Directeur général ASECNA, ni le ministre de tutelle »3 . Ce dernier se

1
Au regard des arrêts, il ne semble pas que le juge soit saisi de recours relatif à un avis facultatif.
2
L’art icle 142 d ispose en son alinéa 3 « Si l’autorité ayant pouvoir disciplinaire estime les sanctions proposées
par le conseil sans rapport avec la gravité des fautes commises, il peut demander un nouvel examen du dossier
dans un délai d’un (1) mois, auquel cas un complément d’information doit être fourni au conseil … »
3
Voir N° 13 / CA du 17 février 2005, A. Marcel BOKO C/MTPT,www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 159

méprenait ainsi. Il confondait l’initiative d’un avis obligatoire à celui d’un avis facultatif. Il a
ignoré que bien qu’il ne soit pas obligé de tenir compte de l’avis du conseil de discipline, il
était pourtant tenu de le demander. Il revenait au juge de saisir cette opportunité pour conférer
une portée normative à sa jurisprudence, tout en éclairant les parties sur la nuance qu’il
convient de faire entre avis facultatif et avis obligatoire.
En outre, au regard de l’arrêt Raphaël ABISSINTI, quand la Cour suprême est
l’organisme dont l’avis obligatoire doit être sollicité, tout manquement à ce devoir de la part
de l’administration amène la Haute Juridiction à sanctionner l’acte pour un motif de vice de
procédure. Par exemple, le Secrétariat administratif permanent de la Commission électorale
nationale autonome SAP/CENA est régi par décret pris en Conseil des Ministres sur avis de la
Cour suprême. Néanmoins, en prenant ledit décret, le Gouvernement n’a pas demandé l’avis
de la haute instance. Saisie d’un recours à cet effet, la Chambre administrative a annulé l’acte
pour « vice de procédure ». 1
Ainsi, la position du juge béninois diffère de celle du juge français. Ce dernier
censure le défaut de sa consultation par un vice d’incompétence 2 , mais non pas par un vice de
procédure. Doit-on apprécier la modestie du juge béninois, ou s’agit- il d’un contrôle limité de
l’administration ? La dernière explication l’emporte. Suivre le Conseil d’Etat dans ce cadre,
avantage le requérant. Le vice d’incompétence est un moyen d’ordre public alors que le vice
de procédure ne l’est pas. On ne demande pas nécessairement à la Cour suprême d’adopter la
position du Conseil d’Etat. Mais il lui incombe de tirer les conséquences de sa jurisprudence
lorsqu’elle devient un champ de tirs croisés entre les intérêts particuliers et l’intérêt général. Il
reviendra à ses interlocuteurs d’en déduire la conclusion que le droit administratif protège
plus l’intérêt général que l’intérêt particulier dans ce domaine précis. L’essentiel n’est donc
pas seulement de donner satisfaction au requérant. La valeur normative de la jurisprudence
compte et, parfois, mieux que la satisfaction qu’en a tirée un plaideur donné.
De même, il faut juste mentionner que tous les arrêts cités au niveau des droits de
défense 3 comportent une part de consultation, soit d’un comité de direction, soit du conseil de

1
Voir N°76/ CA du 4 novembre 1999, Raphaël ABISSINTI et Léopold Antoine SOMISSOU c/ Etat béninois,
Rec., CS-Bénin, pp. 353-360.
2
Vo ir CE, 18 janvier 1992, Soc. Multypromotion, Rec., p. 16. Dans cet arrêt, l’avis du CE n’a pas été pris ; CE
21 ju illet 1989, Ass. des médecins pour le respect de la vie, Rec., p. 163. Ici, la décision prise diffère du projet
soumis à l’avis du CE ; CE 2 mai 1990, JOANNIDES, Rec., p. 729, obs. Xavier PRELOT ; RDP 1990, p. 465.
Dans cet arrêt la décision signée diffère de celle qui a été publiée ; CE 9 ju in 1978, SCI Bd Arago, Rec., p. 237,
JCP 1979, n° 19032, concl. GENEVOIS Bruno.
3
Voir en plus, N° 004/ CA du 1er février 2001, Idrissou BOUKARI c/ Circonscription urbaine de Parakou ,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) . Vont dans le même sens : N° 30/ CA du 02 mai 2002, Bertin C.
AMOUSSOU c/ Préfet de l'Atlantique,www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 027/CA du 19 juillet
2001, Jean AFFLYA c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 29/ CA du 02
 160

discipline. Il n’est pas opportun de les reprendre ici. Il en est de même des arrêts relatifs au
retrait des permis d’habiter 1 ; ce sont des décisions qui concernent également la consultation.
Par ailleurs, il semble que le juge ait été également saisi d’avis conforme. Il ne l’a
pas explicité. Mais, l’on est parvenu à en relever au regard de l’arrêt MOHAMED CHERIF 2 .
Le Conseil scientifique de l’Université d’Abomey-Calavi s’est opposé à la reconduction de
l’avis favorable qu’il avait donné au plaignant pour son recrute ment, après qu’il a essuyé une
sanction relative à une absence prolongée à son poste. Le refus d’avis avait eu autant d’écho
parce que le ministre de la Fonction publique est lié par la délibération du Conseil scientifique
qui le renseigne sur les places disponibles et sur les critères académiques à prendre en
considération. La décision a eu le mérite d’éclairer en partie le régime de l’avis. Il s’en est
dégagé qu’un avis qui est donné peut évoluer avec les circonstances de droit et de fait qui
sont intervenues après que l’organisme s’est prononcé. De ce point de vue, la décision
MOHAMED CHERIF est un arrêt de principe à deux titres : par rapport à la consécration de
l’avis conforme, et au caractère non figé de l’avis en général.
De même, il convient de souligner en se fondant sur le droit comparé que lorsque
l’organisme dont l’avis doit être demandé ne peut pas se réunir, ou n’existe pas encore, ou
n’existe plus, il n’est pas exigé de l’administration de le consulter. 3 Le juge béninois pourrait
s’en inspirer.
Néanmoins, il faut reconnaître que l’arrêt CHERIF est revenu à plusieurs reprises
sur l’expression « l’avis du conseil scientifique ». De ce point de vue, la jurisprudence peut
être davantage précisée. En effet, l’avis conforme et l’avis délibératif lient le décideur. Il n’a
pas de choix. Non seulement l’administration a l’obligation de demander l’avis, mais il a une

mai 2002, Clément KINNINVO c/ Préfet de l'Atlantique,www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ;

N°109/ CA du 04 novembre 2004 Gualbert AGUEH c/ Préfet de l’Atlantique un autre, www.juricaf.org
(consulté le 18 ju illet 2008) ; N°160/ CA du 15 septembre 2005, Mérell MIGA N A BLO c/ Préfet Atlant ique
(Pierre HOUNSOU),www.ju ricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 140 / CA du 28 ju illet 2005, SA LLON
Alice c/ Préfet Atlantique,www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 138/ CA du Répertoire du 28 juillet
2005, Laurent HOUESSOU, c/ Préfet Atlantique,www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 108/ CA du
04 novembre 2004, Adèle ZODJI c/ Préfet de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ;
N°23/ CA du 17 février 2005, Ferdinand HOUNSOU c/Préfet de l'Atlantique,www. juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) ; N°22/ CA du 17 février 2005, Ayaba SEMEVOH c/ Préfet de l'Atlantique,www.juricaf.org
(consulté le 18 ju illet 2008) ; N°71ca du 13 ju illet 2006, Louis KOUN OUDJI c/ Préfet de l’Ouémé,
www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N° 12/CA du 1er février 2007, Première Mission africaine du
Bénin c/ Préfet de l'Atlantique et Madame Félicienne ABOH , www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
1
Voir à titre indicat if, N ° 13 /CA du 19 février 2004, Ebah Louis DJOSSOU c/ Préfet de l’Atlantique ,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 14/CA du 1er Février 2007 Kodjo L. AHLIN c/ Préfet de
l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 23/ CA du 05 avril 2007, Viginnagni Bruno
AHISSOU c /Préfetl'Atlantique, www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
Vo ir N°21 /CA du 07 juin 2001, Docteur Deen Rahimy MOHAMED CHERIF c/Recteur de l'UNB,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir CE 14 janvier 1964, CHARLET, RDP, 1964, p. 439.
 161

seconde obligation, celle d’en tenir compte. C’est pourquoi il est permis à l’autorité
administrative d’attaquer pour excès de pouvoir les décisions prises sur avis conforme
lorsqu’elle soutient que l’avis l’a obligée à agir dans tel sens qu’elle n’estime pas meilleur à
tel autre 1 . De même, lorsque la décision est prise sur avis conforme, la sanction requise est le
vice d’incompétence en droit français 2 . Effectivement, à partir du moment où c’est à l’avis
conforme qu’il revient d’arrêter en réalité le contenu de la décision concernée, on ne sera pas
surpris, le cas échéant, que le juge béninois retienne aussi le vice d’incompétence en cas de sa
violation.
Quant à la procédure de proposition, elle peut être également obligatoire, mais sans
lier l’auteur de la décision. On peut citer l’exemple de l’arrêt BOCOKPE. Alors que celle-ci
estimait que le déploiement du personnel qui a conduit à son affectation par le ministre de la
Santé publique tient compte de la proposition du Directeur du Centre hospitalier
départemental (CHD-Ouémé 3 ), le juge lui a fait savoir qu’il n’y a aucun visa qui mentionne
que le ministre aurait agi conformément aux allégations de la requérante. Et même si c’était le
cas, cela n’aura été, techniquement parlant, qu’une simple coïncidence.
Il reste à préciser qu’en ce qui concerne la manière dont un organisme administratif
peut-être saisi d’une proposition, les observatio ns émises par les Professeurs LOMBARD et
DUMOND paraissent dignes d’intérêt : « Lorsqu’une décision ne peut être prise que « sur la
proposition » de telle ou telle entité, l’administration ne peut agir si elle n’a pas été saisie
d’une proposition. Elle ne peut que se conformer à cette proposition, ou en demander une
nouvelle, ou encore s’abstenir de toute décision. » 4 C’est dire qu’en cas de compétence liée
l’on peut faire des propositions successives à une autorité qui sera en train de les rejeter
jusqu’à tomber sur celle qui lui paraît convenable. Aussi, peut-on lui faire plus d’une
proposition au même instant, et elle aura à choisir. Ce dernier procédé ne paraît- il pas moins
lourd, donc préférable au premier ? De la même façon, quand l’administration jo uit d’un
pouvoir discrétionnaire, il peut s’abstenir de décider si les propositions qui lui ont été faites ne
lui donnent pas satisfaction.
En définitive, le contrôle donne plus satisfaction du point de vue pratique que
normatif. Dans l’ensemble, le juge est parvenu à protéger le plaideur. Néanmoins, il ne paraît
pas tout à fait possible à d’autres justiciables de tirer moyens de la portée théorique de sa

1
Voir TA Poitiers 20 février 1999, Préfet de Charente, JCP 1991, IV, p. 393.
2
Vo ir CE 8 juin 1994, Mme LAURENT, Rec., p. 1137.
3
Voir N° 011/ CA du 5 avril 2001, Florentine BOCOKPE c/ Ministre de la Santé, www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008) .
4
Vo ir Martine LOM BARD, Gilles DUM ONT, Droit administratif, op.cit., p. 240.
 162

jurisprudence pour soutenir leur recours relativement aux consultations que réalise
l’administration à l’occasion de l’élaboration de ses décisions. Cette remarque est une
conséquence du raisonnement finaliste qui caractérise le contrôle des vices de procédure.
Elle ne persiste pas trop au regard de la censure des vices de forme qui donne lieu à un
contrôle relativement discutable.

Paragraphe II : Le contrôle relativement discutable des vices de forme

La forme étant une manière de traduire les traits apparents de l’acte administratif, le
Professeur Demba SY en énumère un certain nombre : le titre qui comporte le numéro et
l’énoncé du contenu de l’acte, les visas qui renseignent sur les textes ayant servi de fondement
juridique à l’élaboration et la procédure ou le processus d’édiction. A cela s’ajoute le
dispositif de l’acte. Il en est le contenu. Il se présente sous forme d’articles, mais il peut avoir
ou non un caractère normatif. Il reste à noter la date 1 et le lieu d’émission. Dans le même
ordre d’idées, il faudrait mentionner la signature et le contreseing. 2 Il y a aussi les motifs. Ils
désignent les considérations de droit et de fait qui constituent la raison d’être de l’acte 3 .
Ainsi énumérés, il paraît vain que tous les vices dont peut être entaché un acte soient
appelés à emporter son illégalité ou son annulation. Il va sans dire que certains vices sont
substantiels tandis que d’autres sont non substantiels ou accessoires. Au regard des arrêts,
l’absence de motivation d’un acte administratif est à l’origine d’un vice substantiel. Le
contrôle du juge est équilibré dans ce domaine. Il a érigé la motivation au rang d’un principe

1
Le défaut de mention de la date que le juge français prend pour une formalité accessoire, (CE 30 ju in 1952,
Soc. Balenciaga, Rec., p. 340) est perçu par le juge béninois comme une formalité substantielle. Cette position
est soutenable. Dans l’arrêt HOUEDJISSIN, la prise en co mpte de la date a été d’une importance capitale pour
trancher le lit ige qui posait entre autres, une question de rétroactivité (voir supra, pp. 106-107). De même, en
imposant à l’ad min istration de délivrer un récép issé d’enregistrement au parti politique UFD en tenant dûment
compte de la date à laquelle ledit parti a déposé ses dossiers pour se faire enregistrer au ministère de l’Intérieur,
le juge fournit la preuve du prix qu’il attache à la mention de la date sur les actes admin istratifs (voir N° 05/CA
du 23 février 2006, parti politique «Union des Forces démocratique» (U.F.D.) c/ MISD , www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) ). Des situations peuvent se présenter où, pour éviter un excès de formalisme, le juge
sera moins rigoureu x. Mais l’essentiel est qu’il considère la violat ion de la mention de la date comme un vice à
sanctionner en principe. Par exemp le, lorsqu’un conseil communal prétendra avoir délibéré à une date donnée
alors que ce sera une date fictive ou erronée, le juge peut, en fonction des circonstances de l’affaire, prendre en
compte ou non la mention de la date. Le délai de recours contentieux n’est -il pas aussi une man ière de
sanctionner le non respect de la prise en compte de la date ? De toute façon, il ne sera pas facile à
l’ad ministration d’opposer le délai de recours contentieux à un requérant si elle ne précise ni la date de la
décision attaquée, ni la date de la notification de lad ite décision.
2
La signature a été étudiée dans le cadre des développements relatifs à la question de la co mpétence. Concernant
le lieu d’émmission d’une décision, selon les circonstances, le juge y verrait ou non une for malité substantielle.
Le contreseing n’apparaît pas en tant que tel à la lecture des arrêts. Ce n’est que dans la jurisprudence Collect if
des Enseignants de l’ENA que le juge l’a examiné. Son non respect a été cons idéré comme un vice de forme,
mais non pas de compétence (voir N° 97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS ,
Rec. CS. Bén in, p. 224).
3
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., pp. 252-253.
 163

général de droit (A) d’une manière quelque peu limitée. Mais, cette faiblesse est
contrebalancée par la mise en œuvre libérale qui en résulte (B).

A/ L’érection de la motivation en un principe général du droit

Théoriquement, la motivation des actes administratifs est originale pour deux raisons.
D’une part, à l’inverse d’un Etat comme la France où elle a une origine législative, la
motivation revêt un caractère prétorien au Bénin. D’autre part, elle fait l’objet d’une fixation
rationalisée, c’est-à-dire qui tient compte du contexte béninois. Le juge en a fait un principe.
Même s’il reste à entreprendre des travaux de finition pour polir au mieux la valeur
normative que la Chambre administrative a conférée à la motivation, il est nécessaire de
reconnaître tout de même le mérite de la Haute Juridiction dans ce domaine. Cet exploit du
juge béninois sera exposé en six points dont q uatre se rapportent aux présents
développements. 1
Dans cet ordre d’idées la coïncidence qu’on note entre la jurisprudence sur la
motivation au Bénin et les analyses du Professeur SY amèneront à faire de la réflexion de ce
dernier l’épigraphe des présents développements.
Sur ce fondement, il convient de rapporter que le Professeur SY analyse de façon
systématique que « la motivation consiste pour l’auteur de l’acte à invoquer clairement dans
la décision, les motifs de fait ou de droit qui justifient son édiction. Motiver une décision,
c’est pour son auteur, exposer les raisons de fait et de droit qui l’ont déterminé à intervenir,
tenter de justifier sa position, fournir des explications aux destinataires afin d’obliger
l’administration à un examen attentif des dossiers et permettre un réel contrôle de son
action. La motivation est un indice d’une administration démocratique, ouverte et
transparente. Mais, elle peut être source de ralentissement voire de paralysie des services
administratifs. C’est pourquoi la jurisprudence a retenu le principe suivant : « pas de
motivation sans texte. »2 Autrement dit, le principe c’est que l’administration n’est pas
obligée de motiver ses actes… » 3
Les six centres d’intérêts qui ont été annoncés et qui ressortissent essentiellement aussi
des analyses du Professeur peuvent être synthétisés d’une manière chronologique : une
motivation perçue comme une exception, la valeur démocratique de celle-ci, l’art de la

1
Pour les deux autres points, voir infra, pp. 167-168.
2
Il se réfère à CE 30 juillet 1997, La société Constructions métalliques africaines dite CNA, Bull. des arrêts du
CE n°1 1998, p. 137 ; du côté du Sénégal, voir CS 5 juillet 1961, Doudou KANE, GDJAS N° XI, pp. 127 et s, ou
encore TD 7 avril 1981, Cheikh Anta DIOP, GDJAS, n° IX, p. 50.
3
Vo ir Demba SY, Cours de droit administratif, op.cit., p. 254.
 164

motivation, une motivation source d’une bonne administration, et l’apport de la motivation au

juge lui- même. Il importe de compléter cette liste par quelques caractéristiques susceptibles
de concourir à l’éclat de la jurisprudence béninoise.
Sur le premier point, les positions du Professeur SY et de la Chambre administrative
du Bénin sont antagoniques. Le juge ne perçoit pas la motivation comme une exception. En
l’érigeant au rang de principe, il en a fait une règle à portée générale. Il l’énonce sans
ambages : «…au-delà même de l’existence ou non des textes qui imposent à l’administration
l’obligation de motiver ses décisions individuelles défavorables, ladite obligation relève
aujourd’hui d’une exigence de l’Etat de droit. »1 C’est sans la moindre restriction que le
principe général a été dégagé. En tenant certainement compte de tout ce que les administrés
ont vécu sous l’ère de la révolution, le juge a décidé que tout acte administratif, quel qu’il soit
doit être effectivement motivé : « C’est une exigence de l’Etat de droit » a-t-il conclu.
La valeur démocratique de la motivation consiste pour l’administrateur qui prend un
acte à en rendre compte aux administrés de façon générale. Ce n’est donc pas seulement le
destinataire qui est appelé à apprécier la subjectivité ou non de l’autorité, mais aussi tout
autre citoyen dont l’intérêt est en jeu. Il n’est donc pas exclu qu’un tiers attaque un acte
individuel qui lui porte grief. La motivation doit permettre de combattre l’arbitraire à l’égard
de tous. C’est dire que pour la Chambre administrative du Bénin, aucune garantie ne permet
de s’assurer que de façon spontanée, l’administration fera exception au principe selon lequel
«… tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ». 2 A la faveur d’un tel doute, il faudra
faire en sorte que « le pouvoir arrête le pouvoir ». 3 Comme le juge l’a fait bien savoir, le
contrôle apparaît comme étant la contre partie nécessaire des prérogatives de puissance
publique dont jouit l’administration4 . Celle-ci doit alors motiver ses actes dès lors que c’est
dans un Etat de droit qu’elle les élabore.
Et il s’agit de motiver avec méthode ou art. Il n’est pas question de foisonner une
décision de motifs insondables. D’après la Chambre administrative, une motivation s’effectue
en trois étapes : la présentation des motifs, la démonstration qu’ils appellent, et qui doit être
une argumentation circonstanciée. Le juge l’a prévu le plus clairement que possible, et à
plusieurs reprises. Dans l’arrêt BAWATH il a indiqué que la décision n’a pas « visé la faute

1
Voir N° 33/CA du 06 juin 2002, Rosine VIEYRA-SOGLO et Nicéphore D. SOGLO D. c/ MIS D et Nathanaël
BAH, www. juriacf.org (consulté le 18 ju illet 2008).
2
Charles de MONTESQUIEU, cité (sans références) par Charles DEBBASCH, Jacques BOURBON, Jean -
Marie PONTIER, Jean-Claude RICCI, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 3ème
édit, 1990, p. 138.
3
Ibidem.
4
Voir N° 075/ CA du 16 novembre 2000, Edmond DAHOUNDO c/ Préfet Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp. 16-22.
 165

grave »1 . Comment une autorité administrative peut-elle encore sanctionner aujourd’hui un

Béninois pour une faute qu’il aurait commise sans en démontrer le bien-fondé ? C’est
inconcevable que « l’autorité administrative, dans la prise de la décision contenue dans
l’arrêté incriminé, n’a évoqué ni prouvé une faute ou erreur de droit pouvant justifier le
retrait de parcelle… » 2 A en croire la Haute Juridiction, le Bénin n’est plus à l’ère de la
collectivisation des biens. Les motifs ne suffisent pas à emporter la conviction de la Chambre
administrative. L’argumentation joue un rôle de poids dans la motivation des mesures
administratives. C’est pourquoi, dans la décision ADOKPO, le juge affirma : « L’autorité a,
dans les visas de l’arrêté incriminé, fait état des répertoires d’état des lieux de
lotissement…sans qu’aucune analyse des éléments contenus auxdits répertoires ne démontre
le bien-fondé de la décision de retrait de la parcelle. » 3 En plus, la motivation se fait au cas
par cas. Il ne s’agit pas d’avoir une lettre type à placer en tête de décisions presque semblables
pour prétendre les avoir motivées. Il n’est pas demandé de standardise r la motivation. Cette
automatisation de l’ère de la révolution doit être bannie de la société béninoise. Il n’y aura pas
de motivation passe partout. C’est sans ambages que la Chambre administrative l’a fait
savoir : « La motivation doit être non seulement écrite, claire et précise, mais encore adaptée
aux circonstances de l’affaire. » 4
Il en résulte qu’une motivation s’effectue par écrit et par insertion dans la décision
concernée. Il n’y aura pas en quelque sorte ce qu’on pourrait qualifier comme éta nt une
décision jumelle, et qui suppose une motivation par anticipation 5 , a posteriori6 ou à effet
rétroactif. 7 Si non à quoi servira une motivation qui aura été établie par renvoi ? Dans ce
dernier cas, elle est insérée dans la lettre portant notification de la décision concernée sous
forme d’avis ou de rapport. 8 Il ne reviendra non plus à l’administration de faire contenir la

1
Voir N°36/CA du 20 mai 1999, Bienvenu BAWATH c/ MIAT, Rec. CS-. Bénin, pp. 225-229.
2
Vo ir N°25/ CA du 15 avril 1999, Dominique AGONDAN OU c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp. 210-
214.
3
N°36/CA du 8 avril 2004, Succession de feu Hounsou Cossi ADOKPO c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
4
Vo ir N°14 /CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas GOUGNIMENOU, Horis Taofick DAOUDA, c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS- Bén in, pp. 30-43 ; N° 14/CA du 1er Février 2007, L. Kodjo AHLIN c/ Préfet de
l'Atlantique,www.ju ricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; du côté du Sénégal, voir CE 24 novembre 1993,
Mme GRAVA née Henriette René LAVIS, Bull. des arrêts n°17, p. 37 ; CE (sénégalais) 27 avril 1994, Ousmane
Kane KAMARA et autres, Bull n° 30, p. 64.
5
Vo ir CE 6 mars 1992, Sarl Soc. du Spectacle de la plage Blanche, Rec., p. 105, rejetant cette forme de
motivation.
6
Voir CE 7 mars 1973, Soc. Louradour, Rec., p. 203. A l’occasion dudit arrêt, le juge a rejeté une pareille
motivation.
7
Voir CE 5 mai 1986, LEBLANC et TESSIER , Rec., p. 128.
8
Voir CE 18 décembre 1987, LOYER, Rec., p. 1, qui ad met une telle motivation.
 166

motivation dans une décision confirmative 1 . On ne voit pas comment c’est après avoir
sanctionné un justiciable, ou après avoir pris une décision qui défavorise un administré que
des explications lui seront fournies par la suite. Il vaudra mieux attendre le moment propice
de faire les justifications nécessaires pour émettre la mesure projetée.
Toutefois, au regard de certaines conditions au sujet desquelles la jurisprudence
béninoise ne semble pas être suffisamment élaborée, la Chambre administrative tiendrait
compte des circonstances de chaque dossier pour réaménager le régime juridique de la
motivation. Le juge aurait alors à apprécier s’il doit sanctionner ou non pour défaut de
motivation dans tous les cas de figure. Il s’agit par exemple des mesures de police 2 , des
décisions d’espèce 3 et des décisions prises en cas d’urgence 4 dont la motivation n’est pas
exigée par le Conseil d’Etat français. Il importe de compléter cette liste par les décisions qui
sont déjà motivées avant de faire l’objet d’une demande devant un supérieur hiérarchique qui
refuse de les rapporter, confirmant ainsi la position de son subordonné. Le juge n’irait pas
jusqu’à exiger du supérieur de motiver si celui-ci n’en éprouve plus la nécessité.
En ce qui concerne le relevé de notes de ceux qui échouent à un examen, ou plutôt à
un concours, et qui voudraient en savoir les motifs, les débats resteront ouverts. Il est
nécessaire de poursuivre les réflexions sur les concours de recrutement dans la fonction
publique. Le contrôle du juge devrait pouvoir franchir ce seuil. C’est un domaine qui ne fait
pas encore l’objet d’une démocratisation. Or, il faudrait en principe permettre à des citoyens
qui n’ont pas réussi à un concours de recrutement de chercher à mieux comprendre ce qu’on
leur reproche en saisissant la Chambre administrative à cet effet. Toutefois, comment y
parvenir avec méthode, est ce en quoi la réflexion devrait se poursuivre. Car, dans un pays où
la corruption prend chaque jour une proportion inquiétante, 5 il est normal que les domaines
exclus du contrôle de la Chambre administrative soient de plus en plus limités. Ce faisant, la

1
Voir CE 17 ju in 1985, Dame BERVILLE, Rec., p. 184. L’arrêt proscrit la motivation au moyen d’une décision
confirmat ive.
2
En faisant le point de la législation française, le Professeur CHAPUS rapporte qu’en fonction des
circonstances, certaines décisions doivent être motivées contrairement à d’autres (voir Droit administratif
général, Tome 1, pp. 1128 et s.) Le juge sénégalais adopte la même démarche. Il a décidé qu’une mesure de
police se rapportant de l’expu lsion d’un étranger du territoire sénégalais doit être motivée (voir CE 27 octobre
1993, Seydou Mamadou DIARRA, Bull. des arrêts n° 8, p. 19 ; CE 27 avril 1994, Ousmane Kane KAMARA et
autres, Bull N° 30, p.64 ; CE 25 novembre 1999, Ligue démocratique/ Mouvement pour le Parti du Travail
LD/MPT, Bull. n° 2, p. 26).
3
Voir CE 10 janvier 1990, Soc. française des Revues, Rec., p. 908, AJDA 1990, p. 93, chron. HONORAT et
BAPTISTE.
4
D’après le Conseil d’Etat, l’urgence peut tenir en échec l’obligation de motiver. Toutefois, si le destinataire
demandait dans le délai de recours à être informé des motifs de la décision qui le frappe, l’administration doit lui
donner satisfaction (voir CE 16 mai 1988, ABDUL, Rec., p. 182 ; CE 13 juin 1988, ABINA, AJDA 1988, p.225)
5
Voir infra, p. 483.
 167

mise en application libérale qui accompagne le principe de la motivation pourrait être

davantage à l’origine d’une bonne administration de la chose publique.

B/ La mise en application du principe de la motivation

La mise en application du principe de la motivation est intervenue dans deux

domaines : la fonction publique et le foncier.
Par exemple, au moment où Dame SOUDE 1 incriminait l’administration de l’avoir
sanctionnée à tort, c’est-à-dire pour un motif de renouvellement d’une mise en disponibilité
aux fins de rapprochement conjugal, la décision attaquée démontre nettement que le
renouvellement d’une mise en disponibilité se fait en suivant une procédure déterminée. Cette
procédure consiste à introduire une nouvelle demande, et non à prolonger la mise en
disponibilité sans s’en référer au service dont l’agent public concerné dépend, comme c’était
la situation de Dame SOUDE. Puisque l’autorité administrative a bien argumenté dans l’acte
en cause que la plaignante était fautive, la décision du juge était rendue en faveur de la
puissance publique. De même, M. NOUAHO 2 réclame à l’administration de l’avancer au
même titre que ses collègues. Il en a saisi la Chambre administrative. Or, il se dégage de la
décision incriminée que le service dont relève le plaideur a démontré abondamme nt que ce
dernier a observé une suspension volontaire de 17 années de service contrairement à ses
collègues qui sont restés à leur poste. Le juge n’a fait que corroborer la décision de
l’administration. Ainsi, il amène les agents à comprendre qu’être fonctionnaire suppose le
respect des règles qui gouvernent le service public. Le fonctionnaire n’a donc pas que des
droits. Il a également des devoirs qui pèsent sur lui. C’est le bien- fondé de la déontologie
administrative.
Dans le même temps, l’insatisfaction du juge par rapport à la motivation de la décision
portant refus de réintégrer Dame BANKOLE et consorts a été fatale pour l’administration
dont l’acte a été annulé. En effet, les plaignants sont des agents publics qui ont été mutés dans
des sociétés d’Etat. A la dissolution de celles-ci, l’administration leur enjoint de former une
demande de départ volontaire de la fonction publique. Partant, le juge ne voit pas par quelle
motivation celle-ci peut le convaincre de ce que d’une part, un départ peut être e ncore qualifié
de volontaire lorsqu’on force les requérants à former une demande dans ce sens, et que
d’autre part, l’administration se fonde sur un décret et non sur une loi comme le prévoit le

1
Voir N° 11 /CA du 17 février 2005, Hortense SOUDE épouse AHOUANDJINOU c/MFPTRA,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Vo ir N°43CA du 1er juillet 1999, A. Gilbert NOUAHO c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, pp. 280- 284.
 168

statut des agents permanents de l’Etat. Il s’agit plutôt d’un acte de départ forcé de la fonction
publique. Il a été annulé. De plus, une suspension de salaire dont la motivation est incohérente
emporte la sanction de la décision attaquée. M. MONGBO a été soustrait de l’arbitraire de la
puissance publique.
Les arrêts étudiés précédemment en rapport avec le retrait de parcelles constituent
également des exemples de ce que des décisions retirant un droit acquis ne sont pas motivées
ou ne l’ont pas été suffisamment. A ce lot s’ajoutent les arrêts HOUNSINOU et ADOKPO 1 .
D’une manière ou d’une autre, lorsqu’une motivation est bien établie, elle profite au
juge lui- même. Pour preuve dans la jurisprudence AGONDANOU, la Chambre administrative
avance avec insistance que « dans le cas d’espèce l’autorité administrative n’a invoqué
aucun fait qui puisse permettre au juge de la légalité de comprendre le motif du retrait de la
parcelle au feu AGONDANOU,…et son attribution à Jean AGONDANOU, un des héritiers du
de cujus et apprécier éventuellement la décision contenue dans l’arrêté incriminé ». 2 Il n’y
aucune ambiguïté au niveau de cette solution : l’acte a été censuré pour défaut de motivation.
Par conséquent, la généralisation de la motivation3 amène à admettre que le Bénin a
de l’avance sur des pays comme la France et le Sénégal qui en font une exception.
Mais, la jurisprudence sur la motivation n’est pas irréprochable. Par exemple, le juge
ne la rappelle plus à l’occasion des décisions qu’il a rendues ultérieurement. Il est vrai qu’il
continue de sanctionner des actes administratifs pour défaut de motivation, mais il ne donne
pas l’impression de mettre en œuvre un principe qu’il a eu à dégager. Or comme l’observe
François GAZIER, un grand arrêt doit avoir une prospérité 4 . En d’autres termes, il devrait
s’inscrire dans la durée, même s’il y aura un revirement jurisprudentiel par la suite. Cet état
des choses qui est une constance 5 au Bénin prouve qu’il n’y a pas en tant que tel un suivi des
grandes tendances de la jurisprudence de la Chambre administrative par celle-ci. Toutefois,
contrairement au contrôle interne qui ne donne pas satisfaction dans l’ensemble, le principe de
la motivation demeure un acquis.

1
Vo ir N°36/ CA du 8 avril 2004, Succession de feu Hounsou Cossi ADOKPO c/ Préfet Atlan tique,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 33/CA du 08 avril 2004, Noël HOUNSINOU c/ Préfet
Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
2
Vo ir N°25/ CA du 15 avril 1999, Dominique AGONDAN OU c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp. 210-
214.
3
Voir René CHAPUS, Droit administratif général, Tome I, op.cit., pp. 1129 et s.
4
Voir François GAZIER, « Le ch œur à deu x voix de la doctrine et de la jurisprudence », EDCE, 1956, p. 743
5
C’est aussi le cas par exemp le de l’arrêt Co llect if des Enseignants de l’ENA. Après avoir rendu ladite décision,
le juge ne compte pas, dans sa jurisprudence ultérieure, le recours administratif mixte parmi les différents typ es
de recours administratifs préalables. Or, sans ce recours, mixte, surtout qu’il n’a pas imposé l’obligation de
renvoi à la charge de l’ad min istration, il n’allait pas pouvoir décider que la requête était recevable (voir N° 97-
07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS, Rec. CS. Bénin, p. 224).
 169

CHAPITRE II : UN CONTROLE INTERNE INEFFICACE

Lorsqu’on aborde le contrôle interne, deux idées viennent à l’esprit : « l’étendue » du

contrôle et son « intensité ». La première notion est à l’origine d’un contrôle normal. La
seconde rappelle le contrôle maximum. La compétence liée de l’administration est à l’origine
du contrôle normal qui s’étend de nos jours à la vérification du pouvoir discrétionnaire. De
même, ce dernier pouvoir fait de plus en plus l’objet d’un contrôle maximum. Or, dans
l’introduction de la première partie et dans celle relative au présent titre, l’analyse a
respectivement mis l’accent sur l’importance du contrôle de la légalité et, à titre de
comparaison, elle a insisté sur la portée des moyens internes par rapport aux moyens
externes. Il est donc incontestable qu’on se trouve à présent au cœur même de l’influence que
l’office du juge de l’administration peut avoir sur la construction d’un Etat de droit au Bénin.
Cette influence s’évalue à travers les cas d’ouverture qui sont à l’origine des contrôles
normal et maximum. Certains d’entre eux constituent un dénominateur commun au deux
types de contrôles. Il en est ainsi de la violation de la loi, du but et de certains motifs de l’acte.
En d’autres termes, c’est à partir des motifs de l’acte qu’il faudra dès lors isoler pour en faire
une étude méticuleuse, qu’il est possible de faire ressortir la profondeur du contrôle.
Toutefois, il importe d’être attentif à ces observations de certains auteurs à propos de la
violation de la loi : « En dehors des autres sources qui n’émanent pas d’elle, l’administration
dispose d’une emprise sur ses propres règlements, et cette emprise ne doit pas masquer les
limites qui font obstacle à ce que celle-ci joue à sa guise avec la partie de l’ordonnancement
juridique qu’elle secrète elle-même. A cette fin, la jurisprudence utilise différents freins. » 1
Malheureusement, toute analyse faite, la Chambre administrative fait souvent des
erreurs à cet effet au point où il est impossible d’admettre qu’il s’agit nécessairement de choix
qu’elle opère. Il n’est donc pas inopportun d’accorder également une attention soutenue au
contrôle afférent à la sortie de vigueur desdits actes administratifs qu’il revient à
l’administration de décider. Non seulement le contrôle est défectueux, mais il embrasse
également de nombreux recours. Par conséquent, bien que ce soit un aspect de la violation de
la loi 2 , la sortie de vigueur des actes administratifs fera l’objet d’une attention particulière. Le
chapitre comprendra alors quatre idées.

1
Voir Jean-François LA CHAUM E, Hélène PAULIAT, Stéphane BRA CONNIER, Clotilde DEFFIGIER, Droit
administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence, op. cit., p.190.
2
La répartit ion des idées du chapitre relatif au contrôle interne s’appuie sur ces propos du Professeur Jean
WALINE lorsqu’il retrace d’une manière générale, l’histoire des cas d’ouverture dans ses quatre premières
étapes en ces termes : « A l’ origine, les cas d’annulation étaient limités à l’incompétence et au vice de forme qui
 170

Le contrôle des motifs de l’acte est moins discutable que celui des deux autres
modalités. En d’autres termes, c’est pour évoluer du plus simple (le contrôle normal) au plus
complexe (le contrôle maximum) et pour faire droit à la succession des différentes techniques
de contrôle, qu’il est apparu nécessaire d’examiner le contrôle peu convaincant du but de
l’acte (section I) et celui de la violation de la loi qui est par moment erroné (section II), avant
de s’intéresser au contrôle relatif des motifs (section III). Quant au contrôle de la disparition
des actes administratifs, il ne peut intervenir qu’en dernière position. Cette classification est
dictée, en dehors de la défectuosité dudit contrôle (section IV), par le bon sens qui
recommande qu’on en traite à la suite des modalités de contrôle qui se rattachent à la période
durant laquelle les textes juridiques demeurent en vigueur.

SECTION I : UN CONTROLE PEU CONVAINCANT DU BUT DE L’ACTE

Le détournement de pouvoir s’est enrichi à partir de 1902 du détournement de
procédure avec l’apport du Doyen Maurice HAURIOU 1 . C’est le contenu qu’il convient de
retenir du but de l’acte.
Mais bien que certains auteurs constatent que le détournement de pouvoir est de
moins en moins mis en œuvre en contentieux administratif, 2 d’autres soutiennent la thèse
contraire. 3 En ce qui la concerne, la Chambre administrative maintient la violation du but de
l’acte, en l’occurrence le détournement de pouvoir parmi les cas d’ouverture du recours pour
excès de pouvoir. De 1999 à 2010, elle l’a manié près de sept fois, le détournement de
procédure n’étant apparu probablement qu’à l’occasion d’une seule décision4 . Donc, c’est
autour du détournement de pouvoir que s’articulent essentiellement les développements sur le
but de l’acte.

sont « des éléments externes à l’acte. » Vers 1840, émergea le détournement de pouvoir qui étend le contrôle du
juge au but de l’acte. Quant au contenu de l’acte, il était inconnu du recours pour excès de pouvoir. Mais, il
donnait lieu à un contrôle en annulation qui était distinct du recours pour excès de pouvoir. Et ce qu’il
convenait d’appeler le contenu de l’acte concernait « la violation de la loi et des droits acquis. » Mais, à force
de vouloir étendre à ce contrôle distinct, les avantages du recours pour excès de pouvoir, on assista à la
confusion des deux recours, ce qui est désormais connu sous la seule appellation du recours pour excès de
pouvoir. La violation de la loi qui recouvre déjà l’atteinte aux droits acquis, devient ainsi un quatrième cas
d’ouverture du recours pour excès de pouvoir » (voir Droit administratif, op.cit., p.622) ; voir aussi Jacques
MOREA U (dir), Doit public, Paris, CNFPT, Economica, Co ll. Co llect ivités Territoriales, 3e édit., 1995, pp. 776-
777 ; Philippe-Jean QUILLIEN, Vincnt TCHEN, Le droit public en 90 fiches, op.cit., p. 245)
1
Voir infra , p. 178 et s.
2
Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 312 ; Martine LOM BARD, Gilles DUMONT, Droit administratif
précité, p. 487.
3
Vo ir Fernandez MAUBLA NC, « Le prétendu déclin du détournement de pouvoir », in Mélanges Jean-Marie
AUBY, Paris, Dalloz, 1992, p. 239 ; GAJA précité, p. 31.
4
Voir N°79/ CA du 07 octobre 2004, Angelo Rémi AGBOGBE c/ MPREPE, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) .
 171

Quant à la présente étude, étant donné que la violation du but de l’acte est sanctionnée
en vue d’administrer des leçons de morale à une administration iconséquente, donc à qui de
droit 1 , elle ne trouve pas un inconvénient à sa conservation.
Toutefois, la fréquence avec laquelle le juge béninois le met en application amène à
craindre qu’il ne réussisse pas toujours à prendre la hauteur qu’implique la sanction d’un acte
administratif pour cause de détournement de pouvoir. Et justement, c’est ce qui arriva. Alors
que cette dernière notion fait l’objet d’un contrôle peu satisfaisant (paragraphe I), il est
regrettable que le juge procède à une application maladroite du détournement de procédure
(paragraphe II). Il le confond avec la violation de la loi.

Paragraphe I : Le contrôle peu satisfaisant du détournement de pouvoir

Le contrôle est peu satisfaisant parce que, mis à part sa conception qui paraît assez
pertinente (A), la mise en application du détournement de pouvoir est inconséquente (B).

A/ La conception pertinente du détournement de pouvoir

Dans un premier temps, le juge a simplement appliqué le détournement de pouvoir en

accueillant le moyen du requérant que celui- ci a tiré de la satisfaction par l’administration
d’un intérêt autre que l’intérêt général2 . On pourra dire qu’il en a donné une définition
fonctionnelle. Mais, dans un second temps, il en a systématisé la conception en ces termes :
« La satisfaction de l’intérêt particulier au détriment de l’intérêt général est un détournement
de pouvoir… »3 A la suite de cette énonciation, le juge est revenu dans le même arrêt
compléter que « doivent être déclarées illégales, les mesures qui, bien que prévues dans un
souci d’intérêt public, n’ont pas pour but de satisfaire l’intérêt en vue duquel le pouvoir
exercé a été attribué à son auteur ».4
Il en résulte qu’il existe deux formes de détournement de pouvoir.

1
Voir Maurice HAURIOU, Observations sous CE 24 février 1864, LESBATS, Rec. p. 209, concl. L’HOPITAL,
rapporté par René CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1 précité, p. 1049.
2
Vo ir N° 4/ CA du 18 février 1999, Inoussa DAGBA c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS Bénin, p. 448. Cet arrêt
a été confirmé par : N° 38/ CA du 20 mai 1999, Séverin FADO c/ Préfet de l’Atlantique, Rec., CS Bénin, p. 463
3
Ibidem ; mais voir aussi N° 028/CA du 19 juillet 2001, Jean-Gratien ZANOUVI, Edouard ZANOUVI c/ Préfet
de l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ;N° 62/CA du 13 décembre 2001 Eu loge
NASCIMENTO c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 25/ CA du 02 mai
2002, Aiou KEGNIDE c/ Ministre des Finances, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N°110/CA du 23
novembre 2006, Lat if DAMALA c/ Préfet de l'Atlantique et du Littoral,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
4
Vo ir N° 005/ CA du 1er février 2001, Agnès YAHOUEDEHOU épouse LEKE c/
Préfet de l’Atlantique et une autre, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 29/ CA du 02 mai 2002,
Clément KINNINVO Clément c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N°110/CA
du 23 novembre 2006, Latif DAMALA c/ Préfet de l'Atlantique et du Littoral, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 172

La première forme implique un agent public mu par un intérêt privé. L’administration

sort carrément du cadre qui est le sien, pour servir une fin particulière. Le juge de
l’administration le rappelle lui- même avec insistance : « …le détournement de pouvoir résulte
de ce qu’une décision a été prise, non dans un but d’intérêt général, mais pour favoriser un
intérêt particulier, l’autorité trahissant ainsi, l’esprit de la mission qui lui a été confiée. »1
Cette forme qui, à en croire le Professeur CHAPUS « est la variété primaire et fruste du
détournement de pouvoir »2 , donc la forme la plus grossière, est celle que l’on rencontre quasi
exclusivement au Bénin.
La seconde forme rejoint la position du Doyen DUGUIT. Elle désigne le fait qu’un
agent public édicte une décision administrative dans un but de service public, mais autre que
celui qu’avait en vue le droit objectif en lui donnant compétence pour émettre l’acte
concerné. 3 De ce point de vue, la jurisprudence YAHOUEDEHOU est un arrêt de principe.
Elle a été confirmée par plusieurs autres décisions. 4 L’on peut la comparer à la décision
PARISET du Conseil d’Etat français qui déclare : « Considérant qu’il est établi que le préfet,
en ordonnant la fermeture de la fabrique d’allumettes du Sieur PARISET, en vertu des
pouvoirs de police qu’il détenait des lois et règlements, sur les établissements dangereux,
incommodes et insalubres, n’a pas eu pour but les intérêts que ces lois et règlements ont en
vue de garantir ; qu’il a agi en exécution d’instructions émanées du ministre des finances à la
suite de la loi du 2 août 1872 et dans l’intérêt d’un service financier de l’Etat ; qu’il a ainsi
usé des pouvoirs de police…pour un objet autre que celui à raison duquel ils lui étaient
conférés… »5 Cette seconde forme de détournement de pouvoir est peu développée au Bénin.
En outre, contrairement au Conseil d’Etat français, la Haute Juridiction béninoise n’a
pas retenu que les agissements que l’administration pourra entreprendre des fois dans le
dessein de tenir en échec la décision passée en force de chose jugée 6 sont constitutifs d’un
détournement de pouvoir. Au gré des circonstances, la Chambre administrative y voit une
violation de la loi ou une inexistence juridique. 7 Tout compte fait, c’est dire qu’il existe un

1
Voir N° 028/ CA du 19 juillet 2001, Jean-Gratien ZANOUVI, Edouard ZANOUVI c/ Préfet de l’Atlantique,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
René CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1 op. cit., p. 1048.
3
Voir Léon DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, Paris, Boccard, 3 è éd it., 1927, pp. 381 et s.
4
Voir N° 62/CA du 13 décembre 2001 Eu loge NASCIMENTO c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) ; N° 25/ CA du 02 mai 2002, Aiou KEGNIDE c/ Ministre des Finances,
www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) ; N°110/ CA du 23 novembre 2006, Lat if DAMALA c/ Préfet de
l'Atlantique et du Littoral, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
5
Voir CE 26 novemb re 1875, Rec., p. 934, GAJA précité, p. 27.
6
Vo ir GAJA, op.cit., 30.
7
Voir supra, pp. 140 et s.
 173

troisième type de détournement de pouvoir. Telle est la position du Professeur MORAND-

DEVILLER 1 pour qui il s’agit d’une autre variété (l’inexécution de la chose jugée) qu’elle
qualifie comme étant « un cas particulier » 2 de détournement de pouvoir. En revanche, une
partie de la doctrine y voit un prolongement de la forme la moins grave 3 de détournement de
pouvoir.
En somme, le juge a donné une définition adéquate du détournement de pouvoir. Aussi
en a-t- il retenu deux formes : la substitution d’un intérêt particulier à l’intérêt général et le
remplacement de celui-ci par un autre intérêt général.
Mieux, il accorde une attention particulière au cas d’ouverture en cause. En effet,
dans l’arrêt FADO, le requérant a tiré moyen du détournement de pouvoir pour demander à la
haute instance de déclarer l’acte contesté nul et de nul effet. Le recours a été rejeté. Mais, le
juge semble avoir admis implicitement que le détournement de pouvoir entraine la nullité,
mais non pas l’annulation de l’acte en cause. On était tenté d’y voir une maladresse technique.
Car, en Côte d’Ivoire et en France 4 par exemple, le vice de détournement de pouvoir est
sanctionné par l’annulation. Mais, en moins d’un an, le juge a reconsidéré l’arrêt FADO en
admettant explicitement que le détournement de pouvoir « entraîne la nullité de l’acte
administratif ».5 L’arrêt FADO résulta alors d’une jurisprudence quelque peu vallonnée. Il
est vrai, que ce soit l’annulation ou la nullité, l’acte attaqué est anéanti rétroactivement. Ma is
ne dit-on pas que « le droit et tout le droit est procédural » ?
Par conséquent, la portée de la jurisprudence sur le détournement de pouvoir est
révélatrice à trois égards. D’abord, le juge opère un rapprochement entre le régime juridique
du détournement de pouvoir et celui de l’inexistence juridique. Certes, les deux régimes ne se
confondent pas, mais en parlant de « nullité » de l’acte dans les deux cas, la Chambre
administrative semble faire comprendre par là qu’il existe d’une manière ou d’une autre, une
similitude entre lesdites notions. La valeur normative de la jurisprudence sur le détournement

Pour l’étude, la violat ion de la chose jugée donne lieu en principe à une v oie de fait (voir supra, ibidem)
1
Voir Jacqueline MORAND-DEVILLER, Cours précité, pp. 813-815
2
Ibidem, p. 717.
3
GAJA précité, p. 30. Mais ne peut-on pas simplement retenir que selon les circonstances, la violation de la
chose jugée donnera lieu à l’une et / ou à l’autre fo rme de détournement de pouvoir ? Vo ir la réponse positive
que l’analyse porte à cette question infra, p. 180 et s.
4
Voir du côté de la Côte d’Ivoire, CS.C.A, Diawara ZELATO, 31 juillet 1986, n° 45, inédit, rapporté par
DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 3, op.cit., p. 811 ; quant à la France : CE 16 novembre 1900,
MAUGRAS, Sirey 1901. 3. 57, note HAURIOU Dans ces arrêts , les juges ont tous deux parlé d’annulation pour
détournement de pouvoir.
5
Vo ir arrêt N° 005/CA du 1er février 2001, Agnès YAHOUEDEHOU épouse LEKE c/Préfet de l’Atlantique
et une autre, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 38/ CA du 20 mai 1999, Séverin FADO c/ Préfet
de l’Atlantique, Rec., CS Bén in, p. 463 ; du côté de la Côte d’Ivoire, voir CS.C.A, Diawara ZELATO, 31 juillet
1986, n° 45, inédit, rapporté par DEGNI-SEGUI, Droit ad ministratif, To me 3, op.cit., p. 811.
 174

de pouvoir paraît incontestable. On pourrait conclure que de par l’effet quelque peu
moralisateur que recherche le juge lorsqu’il manie le détournement de pouvoir, la Chambre
administrative y voit une sanction plus ou moins « supra-annulation » qui demeure tout de
même une censure « infra-inexistence » juridique. En effet, le détournement de pouvoir est un
vice interne. Ensuite, la méthode d’étude qui a été adoptée dans l’introduction garde toute
son importance. Le droit administratif béninois réussira réellement à s’autonomiser. Il ne
semble pas qu’il soit possible de l’étudier sans se départir par moments du droit administratif
français ou de celui d’autres pays africains. Le contrôle du détournement de pouvoir est un
exemple type d’adaptation du droit administratif au contexte béninois.
Toutefois, dans le souci d’éviter une aggravation de la subtilité qui caractérise les cas
d’ouverture, il n’y aurait pas d’inconvénient à ce que le juge béninois revienne sur la
jurisprudence en cause qui évolue d’ailleurs en dents de scie, pour adopter une démarche
constante au même titre que ses homologues ivoirien et français 1 . Enfin, le recours de M.
FADO dont la haute instance s’est inspirée pour se positionner sur le terrain de la moralité, de
l’équité et de l’éthique confirme que le droit administratif est, à n’en point douter, sur la voie
de devenir un chœur à quatre voix dont celle du requérant ou des spectateurs en général, à
côté de celles des maîtres de danse et de musique puis d’escrime. Mais, la théorie qui a été si
magnifiquement ajustée fait l’objet d’une application inconséquente.

B/ La mise en application du détournement de pouvoir

La mise en application du régime juridique du détournement de pouvoir est

inconséquente à un double titre. En raison de sa portée moralisatrice, la Chambre
administrative devrait y recourir d’une manière parcimonieuse pour ne pas entraver le
fonctionnement de l’administration. Mais malheureusement, elle se livre à une application qui
est tantôt incertaine, tantôt discutable.
Cinq arrêts dont un rejet au fond et quatre annulations témoignent de l’incertitude qui
caractérise l’application du détournement de pouvoir. L’étude interviendra en deux temps.
Dans un premier temps, le requérant, M. DAGBA 2 est un sinistré comme tant d’autres.
Mais tandis que le préfet n’a pas encore satisfait tous ceux-ci, il s’est mis à recaser d’autres
acquéreurs qui, eux, ne sont pas des sinistrés. C’est par exemple le cas de M. ZOCLI. Son
nom a été repéré dans l’arrêt DAGBA. Il n’est pas un requérant. Il importe seulement de

1
Voir supra, p. 174.
2
Voir N° 4/ CA du 18 février 1999, Inoussa DAGBA c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS Bénin, p. 448 ; N° 38/
CA du 20 mai 1999, Séverin FADO c/ Préfet de l’Atlantique, Rec., CS Bénin, p. 463.
 175

souligner qu’il fait partie des sinistrés. Mais, il n’a reçu que sept parcelles sur les 15 que
l’Administration lui doit. Pour sa part, le requérant n’a reçu qu’une parcelle sur les six qui lui
reviennent normalement. C’était dans ce contexte que le préfet a été accusé d’avoir commis
un détournement de pouvoir. C’est possible ! Mais dans ce cas, la motivation de l’arrêt devrait
être plus intelligible. Et puisque ce n’est pas le cas, ne peut-on pas plutôt parler d’une rupture
de l’égalité des sinistrés devant la loi ? En tout cas, il est permis d’émettre un doute. Le
détournement de pouvoir ne paraît pas tout à fait manifeste. Or, en fonction de la nature de la
sanction en cause, il importe de l’administrer d’une manière évidente, c’est-à-dire exempte
d’incertitude.
Dans un second temps, au regard des arrêts ZANOUVI, NASCIMENTO et
DAMALA, l’Administration a reproché aux requérants d’avoir fraudé pour obtenir leurs
parcelles. Mais, la préfecture ne fournit pas les preuves de ses allégations. Néanmoins, cela
n’a pas empêché le service public de retirer les parcelles litigieuses pour les attribuer à
d’autres acquéreurs. C’est de là que le juge a déduit le détournement de pouvoir au profit d’un
intérêt particulier. Cependant, il faut rappeler que l’article 8 de la loi n° 60-20 du 13 juillet
1960 fixant le régime des permis d’habiter autorise le préfet à attribuer les parcelles retirées à
de nouveaux acquéreurs. Il est vrai que la loi visée exige en son article 2 que l’Administration
s’en remette à une commission déterminée. Néanmoins, ladite loi ne prévoit pas la procédure
contradictoire. Ainsi, même si le préfet réunissait la commission prévue, il n’est pas sûr que
les propriétaires de parcelles qui sont concernés soient tous informés. C’est pour cette raison
qu’on a accueilli favorablement que le juge ait prévu le respect par l’administration de la
procédure administrative 1 . A partir de cet instant, la Chambre administrative sera plus réaliste
si elle retenait la violation de la procédure administrative à la place du détournement de
pouvoir. On est donc toujours dans le schéma précédemment évoqué d’une application
empreinte de doute.
Par ailleurs, il transparaît au regard de certains arrêts que le juge ne maîtrise pas
suffisamment les modalités d’application du détournement de pouvoir. Trois cas retiendront
l’attention.
D’abord, l’affaire YAHOUEDEHOU fournit une bonne illustration. Le mo yen auquel
le juge a répondu en termes de détournement de pouvoir est celui de « violation des
conditions substantielles de la légalité interne des actes administratifs ».2 Il l’a accueilli en

1
Voir supra, pp. 154 et s.
2
Voir arrêt N° 005/CA du 1er février 2001, Agnès YAHOUEDEHOU épouse LEKE c/Préfet de l’Atlantique et
une autre, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 176

mentionnant que « le moyen vise à établir que toute décision de l’autorité administrative doit
être prise en vue d’un but d’intérêt général ; que l’autorité administrative ne saurait
rechercher la satisfaction d’un intérêt personnel, ni celle de l’intérêt personnel d’un tiers ». 1
La solution du juge suscite trois questions. Premièrement, qu’est-ce qu’on entend par
conditions substantielles de légalité interne ? Est-ce à dire qu’il existerait des moyens non
substantiels de légalité interne ? En outre, comment le juge peut- il faire recours au
détournement de pouvoir pour répondre à un moyen que le plaignant a en réalité tiré de la
violation de la hiérarchie interne des actes administratifs ? Il est vrai que le résultat est le
même en termes d’annulation de l’acte incriminé. Mais, la censure est psychologiquement
moins grave lorsque le juge affirme que l’annulation est intervenue pour cause de violation de
la loi que quand il statue que « les pouvoirs sont exercés dans un but qui leur est étranger ».2
Ou bien la Chambre administrative entend-t-elle faire du détournement de pouvoir un moyen
d’ordre public, pour procéder par voie de conséquence, à l’économie du moyen que le
demandeur à tiré à bon droit de la violation de la loi ?
Deuxièmement, la haute instance parle de détournement de pouvoir dans un but
d’intérêt général autre que celui que la loi envisage en accordant la compétence en cause au
préfet. Il vaudra mieux reprendre le considérant principal de l’arrêt : « Considérant que le
déguerpissement des acquéreurs de parcelles de Missèkplé entrait effectivement dans le cadre
de la réalisation d'un ouvrage d'intérêt général, à savoir le caniveau destiné à drainer l'eau
de pluie vers le «collecteur principal au niveau du projet de lotissement de Vêdoko» et
réduire ainsi le phénomène d'inondation souvent observé dans la ville de Cotonou;
que le recasement du sieur KINNINVO sur la parcelle devenue litigieuse participe
effectivement de la réalisation de ce but d'intérêt général, eu égard à la satisfaction donnée
au besoin de logement des 115 acquéreurs de parcelles à Missèkplé; qu'en retirant la parcelle
en question au requérant pour l'attribuer à un autre individu, alors qu'il ne lui reproche
aucune irrégularité dans la procédure ayant abouti à l'attribution du bien, le préfet de
l'Atlantique privilégie effectivement l'intérêt de ce dernier à l'intérêt général; que le
détournement de pouvoir étant établi, il échet d'accueillir ce deuxième moyen du
requérant. »3
Par conséquent, il ne fait pas de doute que la haute instance trébuche sur ce que l’on
entend par une satisfaction de l’intérêt général à la place d’un autre intérêt général. Le

1
Ibidem.
2
Voir GAJA précité, pp. 33-34.
3
Vo ir N° 29/ CA du 02 mai 2002, Clément KINNIN VO c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.o rg (consulté le 18
juillet 2008).
 177

requérant est un sinistré. Il s’est fait que la parcelle qui lui est accordée pour motif
d’expropriation pour cause d’utilité publique a été attribuée à une autre personne. Où est alors
l’intérêt général qui a été desservi lorsque le tiers se voit reconnaître son droit de propriété
sur la parcelle de M. KININVO ? Le juge estime-t- il qu’étant donné que c’est à fin d’utilité
publique que la parcelle du plaignant a été expropriée, celle qui a été accordée en
compensation au requérant intègre l’intérêt général ? Il est donc clair que la mise en
application du détournement de pouvoir n’est pas suffisamment établie.
Troisièmement, dans l’arrêt KEGNIDE, le requérant est Secrétaire général de
syndicat. Il est en même temps un receveur-percepteur. Son syndicat a organisé une grève à
l’issue de laquelle le ministre des Finances n’a pas payé les salaires du mois de mars 1994.
Toutefois, l’Administration a déclaré que ce sont les agents du Trésor public qui n’ont pas
encore traité lesdits salaires. Par suite de cette déclaration fictive relative au non traitement
des salaires, le syndicat de M. KEGNIDE a affiché un acte administratif signé du ministre des
Finances qui a pris acte du traitement des mêmes salaires. Le ministre s’en alarma et démet le
requérant de ses fonctions. Il s’est fondé sur les textes juridiques qui organisent ledit ministère
et qui lui confèrent une telle compétence. L’affaire est portée devant le juge. C’est dans ce
cadre que le requérant a tiré moyen de l’abus de pouvoir et d’autorité en dénonçant « l’esprit
confusionniste, provocateur et revanchard du ministre des Finances ». Il ressort de ces propos
que le plaideur a évoqué le détournement de pouvoir. Le juge a conclu que le moyen ne
saurait prospérer en ce sens qu’en remplaçant le syndicaliste, le ministre n’a agi qu’en « vertu
de son pouvoir discrétionnaire de nomination des receveurs-percepteurs ». 1
Pourvu que la liberté syndicale soit garantie. Mais, le problème ne se situe pas à ce
niveau. Il n’y a pas non plus d’inconvénient à ce que le juge fasse valoir que le ministre
exerce un pouvoir discrétionnaire. En revanche, à voir la manière dont la décision est conçue,
c’est à croire que l’exercice du pouvoir discrétionnaire exclut la mise en application du
détournement de pouvoir. Il serait donc curieux que la haute instance veuille limiter la
manipulation du détournement de pouvoir à la compétence liée.
Au regard de tout ce qui précède, on peut noter qu’il y a un manque de rigueur dans
l’usage que le juge fait du détournement de pouvoir. Pour rendre compte de la réalité, il
semble que presque aucun des contextes dans lesquels il est invoqué ne donne réellement
satisfaction. A la rigueur, peut-être un seul arrêt paraît s’adapter à l’emploi de ce cas
d’ouverture. Mais le requérant ne l’a pas évoqué. Le juge avait sanctionné l’acte incriminé

1
Vo ir N° 25/ CA du 02 mai 2002, Aliou KEGNIDE c/ Ministre des Finances, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 178

pour violation de la loi. Il s’agit de l’arrêt TOHON 1 . Néanmoins, pour démontrer ce en quoi
consiste le détournement de pouvoir, l’analyse pourra y fonder une illustration. En effet, pour
rappel, puisqu’on a déjà exploité la décision TOHON, un arrêté préfectoral qui prétexte qu’il
y aurait eu une atteinte à l’ordre public, trouble qu’il prétendait contrer, a autorisé la partie qui
a perdu un procès à l’issue d’une sentence de la cour d’appel de Cotonou, à poursuivre
l’exploitation de la parcelle qui en fait l’objet, jusqu’à un règlement définitif de l’affaire.
Ainsi, on peut dire que le pouvoir de police du préfet est mis en jeu pour permettre à une
partie qui a perdu le procès, et qui de ce fait n’est plus propriétaire de la parcelle, à en jouir
cependant, au détriment de celle qui a gagné ledit procès. Le juge sanctionnait la violation de
la chose jugée comme étant un détournement de pouvoir, que la décision TOHON eût été un
exemple édifiant. Le commissaire du Gouvernement, M. Daniel LABETOULLE a bien
élucidé la question : « La censure du détournement de pouvoir reste l’arme ultime du juge
administratif lorsqu’il veut sanctionner des attitudes particulièrement scandaleuses de
l’administration et qu’il n’existe pas d’autre titre de sanction. » 2 Dans ces conditions, ne
faudrait- il pas que le juge fasse du contrôle du but de l’acte dans son ensemble, un moyen
d’ordre public ? Mais avant cela, ne faudrait- il pas qu’il en maîtrise les modalités
d’application ? La question mérite d’être posée ; la Chambre administrative effectue aussi un
contrôle maladroit du détournement de procédure. Elle la confond avec la violation de la loi.

Paragraphe II : Le contrôle confus du détournement de procédure

La manière dont le juge s’y est pris justifie que l’on veuille approfondir le
détournement de procédure. Ce n’est donc pas une question de quantité, mais de qualité. La
réflexion sera structurée autour de quatre points.
D’abord, c’est en lieu et place de la procédure d’expropriation pour cause d’utilité
publique que, d’une façon classique, l’Administration met en application celle relative à
l’alignement des voies publiques. Ainsi, puisque celle-ci est plus facile à réaliser et moins
coûteuse que celle-là, l’Etat s’en prévaut pour avoir en réalité autant d’espace qu’il ne pouvait
conquérir facilement au moyen de la procédure d’expropriation. C’est dire que sous le voile
d’une procédure d’alignement, l’Administration procède en fait à une expropriation pour

1
Vo ir N°24/CA du 15 avril 1999, Collectivité TOHON représenté par Lohoumè HOUSSOU et Kpanou
OUSSOU c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp. 238-243.
2
Vo ir Daniel LA BETOULLE, Conclusion sur CE Sect. 23 mars 1979, Commune de Bouchemaine, Rec., p. 127.
 179

cause d’utilité publique. C’est dans ce contexte que le Doyen Maurice HAURIOU a parlé
d’« un détournement de pouvoir d’une espèce nouvelle » 1 .
En d’autres termes l’Administration se sert d’une autre procédure pour atteindre des
résultats que la procédure normalement admise ne lui permettra pas d’obtenir.
Ensuite, que s’est- il passé avec Monsieur AGBOGBE 2 , et quelle a été l’attitude
adoptée par le juge ? En effet, le plaignant a été suspendu de ses fonctions sans que le
ministre des Finances ait suivi la procédure disciplinaire. Ainsi, d’une situation de suspensio n,
le demandeur s’est au fond retrouvé dans un contexte de révocation qui ne dit pas son nom.
C’est alors que M. AGBOGBE s’en est référé à la Chambre administrative. Le verdict
prononcé à l’issue de la requête énonce qu’il y aurait eu « un détournement de procédure, en
ce que l’Administration a utilisé à des fins de sanctions, une mesure administrative non
disciplinaire » 3 . La Chambre administrative est-elle fondée dans ses démonstrations ?
En outre, avant de répondre à la question ci-dessus posée, il convient d’abord de s’en
référer à l’article 138 de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 portant statut général des agents
permanents de l’Etat. Cet article dispose : « En cas de faute grave commise par un agent
permanent de l’Etat, …l’auteur de cette faute peut être immédiatement suspendu par le
ministre de tutelle.
Le Conseil de discipline est saisi de l’affaire sans délai, et sous peine de
dessaisissement, doit se prononcer dans un délai d’un mois. Ce délai est porté à trois mois en
cas d’enquête…
La situation de l’agent doit être définitivement réglée dans un délai de trois mois à
compter du jour où la décision de suspension a pris effet…
Si à l’expiration du délai, il n’a pu être statué sur son cas, il a droit au remboursement
des retenues opérées éventuellement sur son traitement. »
Ainsi, il apparaît qu’au bout de trois mois, l’acte portant suspension devient caduc s’il
n’est pas relayé par la procédure disciplinaire qui, même en cas d’enquête ne peut durer plus
de trois mois. Or, M. AGBOGBE est suspendu par arrêté n° 98-32 du 16 octobre 1998. Son
recours contentieux est du 22 février 1999. De la date d’édiction de l’arrêté à celle de la
saisine du juge, il s’est déjà écoulé quatre mois. L’arrêté portant suspension étant déjà devenu
caduc, quelle est alors la décision contre laquelle le recours est exercé? Le requérant devrait

1
Voir Maurice HAURIOU, Note sous CE 17 janvier 1902, FAVATIER et 14 février 1902, LALAQUE, S 1903.
3. 97.
2
Voir N°79/ CA du 07 octobre 2004, Angelo Rémi AGBOGBE c/ MPREPE, www.juricaf.o rg (consulté le 18
juillet 2008) .
3
Ibidem.
 180

reprendre ses fonctions à partir du 23 janvier 2009. Et si le ministre s’opposait à sa

réintégration, le refus sera attaqué pour violation de l’article 138 de la loi n°86-013 du 26
février 1986. Le Professeur SY explique que « dans les cas de détournement de procédure,
l’autorité administrative utilise une procédure différente de celle qui a été prévue pour
arriver à un résultat impossible à obtenir par la voie normale ». 1 Est-ce que dans le cas de M.
AGBOGBE, la procédure de suspension permettait de sanctionner ce dernier sans passer par
la procédure disciplinaire ? La réponse est négative. Soit, la procédure de suspension devient
caduque, soit elle est relayée par celle relative à la sanction disciplinaire. Les deux procédures
ne coexistent pas en tant que tel. Comment peut-on alors substituer la procédure de
suspension à celle d’une sanction disciplinaire ? Pour preuve, le décret portant création de la
Mission de Décentralisation2 avait prévu que trois ans après le démarrage effectif du
fonctionnement des collectivités locales, la Mission de Décentralisation ne doit plus exister.
Quand cette échéance est arrivée à son terme, le Gouvernement a pris un autre décret pour
proroger la durée de vie de la Mission de Décentralisation. De la même façon, l’acte portant
suspension n’existe plus à la date de la saisine de la Chambre administrat ive. Aucune
procédure de suspension ne permettait donc de sanctionner M. AGBOGBE sans avoir recours
à la procédure disciplinaire. De ce fait, le dossier devrait être vidé pour violation de la loi,
mais non pas pour détournement d’une quelconque procédure disciplinaire. La Chambre
administrative n’a même pas besoin d’instruire cette affaire avant de trancher au fond. Dans
ces conditions, le juge peut- il se vanter d’avoir pris une décision conséquente alors que l’arrêt
AGBOGBE est dépourvu d’une portée normative ?
Enfin, le législateur pouvait cependant ne pas prévoir le délai dans lequel le ministre
de tutelle de l’agent incriminé allait s’en remettre à celui de la Fonction publique. Ainsi, il
aurait été question de ce que c’est trois mois après la saisine de ce dernier que le dossier de
suspension devait avoir été réglé. Si c’était le cas, et que le ministre des Finances suspende M.
AGBOGBE mais sans plus mettre en œuvre la procédure disciplinaire, le juge aura été fondé
à retenir une sanction comme le détournement de procédure. Il n’y a donc aucun
détournement de procédure. Il y a plutôt une violation de la loi, en l’occurrence de l’article
138 de la loi n° 86-013 du 26 février 1986, surtout que ladite loi a été visée par la Chambre
administrative.

1
Voir Demba SY Droit administratif, op.cit., p. 260.
2
Voir décret n°97-254 du 23 mai 1997 portant création, organisation, attributions et fon ctionnement de la
Mission de Décentralisation, JORB du 1er décembre 1997, n° 23, pp. 903-905.
 181

Il est alors inimaginable que le juge soit indifférent à la distinction des modalités
d’application du détournement de procédure de celles relatives à la violation de la loi. De
cette façon, il réduit à tort le champ du cas d’ouverture en cause. Il semble qu’en règle
générale, le détournement de procédure convienne mieux à l’hypothèse où un acte aura été
élaboré par application d’une procédure qui n’est pas prévue dans le domaine requis. Une telle
approche serait meilleure que celle préconisée par le Professeur Re né CHAPUS. En effet, s’il
devait tenir compte de la solution suggérée par le Professeur, le juge de l’administration allait
décréter la disparition du détournement de procédure, soit au profit du vice de procédure, soit
en faveur de l’erreur de droit. 1
Mais, l’on n’en voudra pas au juge béninois d’écarter la démarche préconisée par cet
auteur. La raison en est que le détournement de procédure est un moyen interne. Par
conséquent, si l’administration élabore un acte entaché de détournement de procédure,
l’annulation qui va frapper un tel acte sera irrémédiable. L’administration visée ne pourra plus
rééditer la mesure considérée, car la procédure requise ne lui permettra pas d’atteindre ses
desseins inavoués. Or, dans l’approche du Professeur CHAPUS, il y a au fond un abaissement
du détournement de procédure au rang d’un moyen externe à savoir le vice de procédure. Cet
amoindrissement ne sera pas rassurant pour le justiciable. Aussi l’administration pourra-t-elle
croire à tort que la sanction qui est intervenue ne fait pas une forte pression sur elle.
En ce qui concerne l’erreur de droit qui est la deuxième hypothèse envisagée par le
professeur CHAPUS à la place du détournement de procédure, il est nécessaire de rappeler
que le premier cas d’ouverture ne paraît pas aussi moralisateur que le second. Une
substitution de l’erreur de droit au détournement de procédure ne permet pas de rendre
compte avec efficacité de la volonté d’une sanction sévère qui anime le juge. Le résultat qui
est attendu par application du détournement de procédure ne sera pas atteint si c’était l’erreur
de droit que le juge appliquait. Au moyen du détournement de procédure, le juge sanctionne
une malveillance qu’il sera en train de reprocher à une autorité administrative pour lui faire
comprendre que la Chambre administrative maîtrise parfaitement les rouages du
fonctionnement de l’administration.
Il ressort de l’étude consacrée au détournement de procédure que l’animation du
contentieux administratif devrait être confiée à un juge spécialisé. La preuve en est que le juge
n’est pas parvenu à se départir de la confusion qui caractérise le contrôle du détournement de

1
Vo ir René CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1 précité, p. 1054.
 182

pouvoir au moment de la mise en application de la violation de la loi. La haute instance

commet des erreurs de jugement par moments.

SECTION II : LE CONTROLE ERRONE DE LA VIOLATION DE LA LOI

Le Professeur Marie-José GUEDON déclare que « l’administration était soumise

directement à la loi et indirectement à la Constitution ; et depuis 1958 elle est soumise
directement à la fois à la loi et à la Constitution »..1 En outre, il convient d’ajouter les traités
internationaux et les règlements pour que le bloc de légalité soit embrassé dans toutes ses
composantes. De ce fait, la soumission de l’administration à la loi au sens large du terme ne
désigne pas la loi seule. Elle implique aussi les autres sources 2 du droit administratif. Mais,
les contrôles de conventionalité et la hiérarchie interne des actes administratifs ne requièrent
pas une grande attention. Ils ne sont concernés chacun que presque par un seul arrêt. 3
Fondamentalement, il ne reste que les deux autres variantes du bloc de légalité qui donnent à
réfléchir.
A ce sujet, le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs est hésitant
(paragraphe I). De même, celui de la violation de la loi au sens strict du terme est insuffisant
(paragraphe II).

Paragraphe I : Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs

Le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs est indécis. Le juge n’est pas sûr
qu’il est habilité à confronter les mesures administratives aux normes constitutionnelles. Sa
jurisprudence demeure incertaine sur ce point.
En effet, de prime abord, la Chambre administrative était saisie à propos de la notion
de gouvernement démissionnaire dans l’arrêt DOSSOUMON 4 . A cet effet, elle avait déclaré
qu’elle n’était pas compétente pour opérer un contrôle de constitutionnalité de l’acte qui lui a
été déféré. De sorte que si c’était le seul moyen soulevé à l’appui de la requête, elle aurait été
rejetée comme irrecevable. Or, c’est un recours qui allait prospérer même si le juge s’appuyait

1
Voir Marie-José GUEDON, « La classification des moyens d’annulation des actes admin istratifs : Réflexions
sur un état des travaux », AJDA 1978, N° 13, p. 82.
2
« Le principe de légalité désigne la soumission de l’administration à de nombreuses règles juridiques,
internationales ou nationales, écrites ou non. L’expression « légalité », liée à l’origine à la loi, désigne toutes
ces règles de droit. Le terme de « principe de juridicité de l’administration », parfois proposé, conviendrait
mieux à cette situation ; mais, il n’est pas rentré dans l’usage. » Voir Jean-Marie AUBY, « Le principe de
légalité », in Jacques MOREA U (d ir), Droit public. Théorie générale de l’Etat et droit constitutionnel. Droit
administratif, Paris, Economica, Coll. Co llect ivités territoriales, 3è édit, To me1, 1995, p. 282.
3
Voir respectivement N° 022/ CA du 20 avril 2000, Martin AGOSSOU c/ MF , Rec. CS- Bénin 2000, p. 66 ; N°
97-07/CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l’ENA c/ MESRS , Rec. CS. Bénin, p.221.
4
Voir N°13/ CA du 4 ju illet 1997, Samson DOSSOUMON c/Etat béninois, Rec. CS. Bénin 1997, pp. 137-141.
 183

uniquement sur le contrôle de constitutionnalité de l’acte attaqué. Il ne fait pas de doute que
sur le fondement d’autres moyens, la Chambre administrative était parvenue à protéger le
requérant. Toutefois, cela n’empêche pas de conclure qu’elle avait, à l’occasion de l’arrêt
Samson DOSSOUMON, réalisé un contrôle hésitant de l’administration en n’étendant pas la
censure des actes administratifs au contrôle de constitutionnalité. En d’autres termes,
comment le juge ne peut- il pas opérer un contrôle de constitutionnalité des règlements alors
que la Constitution a prévu un pouvoir réglementaire autonome à côté des règlements
d’application de la loi en son article 100? A juste titre, après avoir observé que le contrôle de
légalité des actes administratifs pouvait se limiter à leur confrontation à la loi, le Doyen
VEDEL a précisé par ailleurs sa pensée. Il a reconnu que dans certaines hypothèses, la
Constitution, norme suprême, s’impose de manière immédiate à l’administration et que
lorsque celle-ci émet une décision qui la contredit, la sanction du juge administratif doit
intervenir. 1
Heureusement, la Chambre administrative est revenue sur la jurisprudence
DOSSOUMON. En effet, une loi n° 81-014 du 10 octobre 1981 portant statut général des
Personnels militaires des Forces Armées populaires (FAP) du Bénin et une autre loi n° 88-006
du 26 avril 1988 qui a modifié celle de 1981 renvoient à un décret q ui déterminera les
conditions de maintien en activité, d’agents militaires admis à la retraite. A ce sujet, le
Président Nicéphore SOGLO a pris un décret n° 96-78 le 2 avril 1996 pour maintenir le
requérant dans ses fonctions. Or, le mandat présidentiel devait prendre fin le 4 avril 1996. Les
résultats de l’élection présidentielle étaient déjà donc connus avant l’édiction du décret
attaqué. Une fois au pouvoir, le Gouvernement entrant a considéré le sortant comme étant
démissionnaire au moment de l’édiction du décret. Pour cette raison, M. KOUYAMI 2 a été
suspendu de ses fonctions. Avec une précision inhabituelle, le juge a rejeté la thèse d’un
gouvernement démissionnaire au motif que les fonctions du président sortant ne prennent fin
que le 4 avril 1996 à zéro heure. 3 L’acte portant suspension a été annulé. Cet arrêt a été
confirmé par la jurisprudence MAMADOU et consorts. 4 Le juge a tranché que la suppression
des indemnités de certains membres du Conseil économique et social (CES) viole l’article

1
Voir Georges VEDEL, « Les bases constitutionnelles du droit admin istratif », EDCE, 1954, p. 21.
2
Vo ir arrêt KOUYAMI précité, Rec. CS Bénin 1998, p. 210.
3
Les fonctions prennent fin plutôt le 4 avril 1996 à minuit, mais non pas à zéro heure. La co mputation d’une
journée commence à partir de zéro heure et prend fin à minuit ou à 24 heures (voir René CHAPUS, Droit
administratif général, Tome I, op.cit., p. 801).
4
Voir N °74/CA du 16 novembre 2000, Djaouga Boubakar MAMADOU et conso rts c/ Etat béninois, Rec. CS
Bénin 2000, p. 236.
 184

141 de la Constitution. Cet article dispose : « Les membres du Conseil économique et social
perçoivent des indemnités de session et de fonctionnement. »1
Cependant, dans un autre arrêt, de la même date que la jurisprudence MAMADOU, le
juge a été saisi d’une décision n° 20-91 du 21 octobre 1991 « relative à la mesure de retenue
sur salaire pour fait de grève ». Les syndicalistes lui avaient demandé de déclarer contraire à
l’article 31 de la Constitution qui garantit le droit de grève, la mesure portant retenue sur
salaire. A cette occasion, la Haute Juridiction énonçait que « la Cour n’est pas compétente
pour juger de la violation ou non des dispositions de la Constitution ».2 Il est donc certain que
le contrôle de constitutionnalité des actes administratifs est hésitant.
Pour y remédier, il faudrait que la Chambre administrative ne revienne plus sur la
jurisprudence KOUYAMI. Car, dans l’arrêt DOSSOUMON le juge a adopté une position
redondante. Il avait par exemple déclaré : « Considérant qu’elle est juge de la légalité et non
de la Constitutionnalité,…la Cour suprême n’est pas compétente à statuer sur l’article 50 de
la Constitution qui traite de la démission du chef de l’Etat ; qu’il y a lieu d’écarter ce
moyen. »
La légalité exclut-elle le contrôle de constitutionnalité des règlements 3 ? La Chambre
administrative ne semble pas avoir compris le Gouvernement. Il ne lui a pas été demandé de
statuer sur la démission du président de la République, c’est le parlement qui constate une
pareille démission conformément à l’article 50 de la Constitution. Elle était plutôt saisie à
propos d’un acte administratif. Mieux, la Constitution ayant prévu les conditions dans
lesquelles le président de la République est considéré comme démissionnaire, il revenait au
juge de répondre à l’Administration que les conditions auxquelles le Gouvernement peut être
déclaré démissionnaire ne sont pas remplies, d’autant plus que les députés ne se sont pas
prononcés à ce sujet, et qu’en conclusion l’acte portant nomination de Samson
DOSSOUMON n’est pas illégal. Pourtant, n’est-ce pas le raisonnement que la Chambre
administrative a adopté dans ce même arrêt, Samson DOSSOUMON sans s’en rendre
compte? Elle avait bien décidé que « le décret n° 96-78 du 2 avril 1996 a créé des droits au

1
Mais peut-on parler d’un vice d’inco mpétence, à savoir d’une usurpation de pouvoir au détriment du
constituant ?
2
Vo ir N° 70/CA du 16 novembre 2000, Syndicat national des Enseignements secondaires, techniques et
professionnelles c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, p. 321.
3
La doctrine apporte une réponse négative à cette question (voir EL-BANNA, « Le contrôle juridict ionnel de
constitutionalité des règlements », Revue Al-qunom nial-vial-iqtisad, juin 1978, p. 178 ; Louis FA VOREU,
Thiery RENOUX, Le contentieux constitutionnel des actes administratifs, Paris, Sirey, 1992, 200 p ; Alain
PLANTEY, « Discours de présentation » , in Etienne PICA RD (dir), Le juge de l’administration et les droits
fondamentaux dans l’espace francophone, op.cit., p. 17. Cet auteur affirme que « le pouvoir réglementaire de
l’exécutif est lui aussi sujet à contrôle : contrôle de légalité et à travers celui-ci, contrôle de
constitutionnalité ».)
 185

requérant parce que pris par un président de la République dont le mandat n’expire que le 4
avril 1996 ». Implicitement, le juge signifie déjà par ce motif que le Gouvernement sortant
n’était pas démissionnaire. Bien plus, c’est toujours sur ce motif que la Chambre
administrative s’est encore fondée en 1998 pour déclarer que le même Gouvernement, visé
dans l’arrêt DOSSOUMON n’était pas démissionnaire. C’est dire que la jurisprudence sur le
contrôle de constitutionnalité des actes administratifs devait remonter à l’arrêt DOSSOUMON
et non à l’affaire KOUYAMI comme le prétend la Chambre administrative. Dans ces
conditions, le requérant peut- il se fier au juge de l’administration? Comme le note si bien le
Doyen KANTE au sujet du juge sénégalais, on a l’impression qu’a u même titre que celui de
cet Etat, le juge béninois « se brûle les lèvres » 1 aussi, lorsqu’il se met à invoquer le droit
administratif. Si non comment la Chambre administrative voudra-t-elle édifier un Etat de droit
sans se soucier de la violation de la Loi fondamentale par l’administration ?
C’est tout cela qui amène à penser à la spécialisation du juge. Parce qu’il ne suffit pas
d’avoir quelques bribes de connaissances en droit administratif pour se mettre à statuer sur
les dossiers. En tout cas, il semble que la spécialisation est la mère de l’efficacité. 2 C’est
pourquoi l’étude rejoint Samson DOSSOUMON qui soutient que tant que le diptyque droit
public droit privé sera maintenu dans les universités africaines francophones, il est préférable
de recourir à un juge administratif. 3 Dans le cas contraire, on ne cessera pas de décrier
l’inefficacité du contrôle de l’administration, surtout que la Chambre administrative opère
également un examen insuffisant de la violation de la loi au sens strict du terme.

Paragraphe II : Le contrôle de la violation de la loi stricto sensu

Le contrôle de la violation de la loi au sens strict du terme est entaché de maladresses.

En effet, le juge s’y prend adéquatement parfois. Néanmoins, les cas ne sont pas négligeables
où il confond la violation de la loi avec d’autres cas d’ouverture. Ainsi, le contrôle recèle des
faiblesses. Naturellement, il en résulte un régime incohérent. Ainsi, la protection que le juge
entend assurer aux administrés ne peut qu’être incertaine. Il demeure peu étendu.

1
Babakar KANTE, Thèse précitée, p.224.
2
Pour exceller, il faut se spécialiser ne cesse de répéter le Professeur Alioune DIANE, « Discours sur
l’excellence », Interface avril-mai N° 06-08, pp.23 et s.
3
Vo ir Samson DOSSOUMON, Thèse précitée, p. 130. Pour ce dern ier, il faudrait supprimer la su ma div iso pour
assurer une format ion polyvalente aux magistrats. En d’autres termes, il ne semble pas être convaincu qu’en
l’état actuel de maintien de la division, les mag istrats de l’ordre judiciaire soient à la hauteur de la tâche du
contrôle de l’ad ministration qui leur est confiée.
 186

Par rapport aux cas où le contrôle a été bien exercé, les lois qui sont les plus
concernées sont notamment la loi n° 86-013 du 26 portant statut général des agents
permanents de l’Etat et la loi n° 90-028 du 9 octobre 1990 portant amnistie des faits autres
que de droit commun commis de 1972 à nos jours. Il faut aussi retenir la loi n° 2001-21 du 21
février 2003 portant charte des partis politiques, la loi de juillet 1901 sur les associations, et
la loi n° 60-20 du 13 juillet 1960 portant attribution et retrait de permis d’habiter au
Dahomey.
Les deux premières lois, à savoir le statut des agents permanents de l’Etat et la loi
d’amnistie se rapportent à la fonction publique. En effet, au regard de l’arrêt Antoine Y.
AMOUSSOU, le juge a statué que le refus de faire bénéficier le requérant des incidences
financières de l’avancement effectué en sa faveur viole l’article 178 de la loi n° 86-013 du 26
février 1986 portant statut général des agents permanents de l’Etat 1 . Concernant M. Edouard
ZOUNGAN, le refus opposé par l’administration à ce dernier de le réintégrer à la suite du
détachement dont le concluant a bénéficié viole les articles 107 et 108 de la loi n° 86-013 du
26 février 1986 2 .
En outre, en vertu des articles 4 et 11 en leur 1 er alinéa, la loi n° 90-028 du 9 octobre
1990 portant amnistie au lendemain du Renouveau démocratique ordonne la réintégration des
agents victimes d’harcèlements politiques à l’ère du Parti de la Révolution Populaire du Bénin
(PRPB). Pourtant, l’Administration s’est opposée à l’intégration de M.
TCHATCHABOULOUKOU conformément au principe de reconstitution de la carrière des
bénéficiaires prévu par le législateur. Dans ce cas, il y a effectivement une violation de la loi 3 .
De la même manière, quelle est cette façon illégale de servir et qui consiste pour un
comptable à effectuer un contrôle d’opportunité en refusant de payer à M. Jean HOUZAN un
mandat régulièrement émis en faveur de celui-ci par l’ordonnateur 4 ? Le juge a décidé avec
raison qu’il y a violation des principes budgétaires.
Aussi, l’Association nationale des Administrateurs civils a-t-elle attaqué avec succès
l’acte portant nomination des sous-préfets et préfets. Les critères de nomination prévus à
l’article 9 de la loi n° 97-028 du 15 janvier 1999 relative à l’Administration territoriale de la

1
Voir N° 26/CA du 21 novembre 1997, Antoine AMOUSSOU Y c/ MF, Rec. CS. Bénin , pp. 183-187.
2
Vo ir N° 157/ CA du 16 novembre 2000, ZOUN GAN Edouard c/ MCAT-MFPTRA, Rec CS- Bénin, pp : 260-
266 ; N° 040/ CA du 20 septembre 2001, NAGNON HOU Lucien c/ MFPTRA – MAEC, www .juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) ; N° 06/CA du1er février 2007 IKA Agbon M. Séverin c/ MISAT, www.juricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008) .
3
Voir N° 40/ CA du 6 juillet 2000, Lucien TC HATC HABLOUKOU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS-. Bén in,
pp. 172-176.
4
Voir N° 64/ Ca du 16 novembre 2000, HOUN ZAN Jean c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, pp. 450-460.
 187

République du Bénin étaient violés. 1 Il y a moins d’administrateurs qui sont nommés que
prévus par le législateur.
Quant à la charte des partis politiques, elle prévoit en son article 29 que le logo soit
exclusif au parti auquel il appartient. Néanmoins, un dissident s’est approprié le logo du PRD.
Le parti en question a fait opposition à son enregistrement par le dissident. Cependant, le
ministre de l’Intérieur, de la Sécurité et de l’Administration territoriale (MISAT) a rejeté
l’opposition formulée par le PRD 2 ; le refus du ministre a été annulé.
A cela s’ajoute, en matière de liberté d’association, la loi du 1er juillet 1901. La
législation visée ordonne en son article 5 alinéa 2, l’enregistrement des actes des associations
dans les trois mois qui suivent leur établissement. Les trois mois étant passés, l’acte par
lequel le MISAT s’est acharné à procéder à un enregistrement n’a pas pu accéder à une pleine
existence juridique 3 . Les exemples sont donc multiples et multiformes où le juge a fait de son
mieux pour protéger les requérants.
Concernant les questions domaniales, la Chambre administrative a annulé l’acte par
lequel le préfet a refusé de délivrer un permis d’habiter au Sieur WASSI. L’annulation est
intervenue parce que ce dernier remplit les conditions fixées à l’article 4 de la loi n° 60-20 du
13 juillet 1960 fixant le régime des permis d’habiter au Dahomey 4 .
Toutefois, il convient de rappeler qu’il y a des cas dans lesquels le juge a
techniquement déçu. Au fait, la Chambre administrative ne distingue pas toujours vice de
procédure et vice d’incompétence de la violation de la loi. 5 Or, on a déjà souligné qu’il est
plus avantageux pour le requérant que l’annulation ait lieu sur le fondeme nt d’un cas
d’ouverture interne qu’externe. C’est dire qu’en confondant les différents cas d’ouverture
concernés, le juge compromet l’efficacité du contrôle. En effet, pendant que l’administration
s’attendra à une sanction pour vice de procédure, le juge pourra maladroitement retenir la
violation de la loi. En outre, tandis que le plaideur préférera une annulation au moyen de la
violation de la loi, la Chambre administrative statuera par erreur qu’il y aurait un vice

1
Vo ir N° 05/ CA du 17 février 2000, ANAC IB c/ Etat béninois Rec. CS- Bénin, pp.388-394 ; voir dans le même
sens N° 65/ CA du 8 juillet 2004, SYNESA c/ MJSL (OGESA ), www. juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008).
2
Voir N° 26/ CA du 8 mai 2000, PRD c/ MISAT, Rec. CS- Bénin, pp. 95 et s ; N° 33/CA du 6 juin 2002,
VIEYRA-SOGLO Rosine et SOGLO D. Nicéphore c/ MISD et BAH Nathanaël, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
3
Voir N°75/ CA du 4 avril 1999, ADESS c/ MISAT, Rec. CS- Bén in 1999, pp. 435-442.
4
Voir N° 38/CA du 6 juillet 2000, WASSI Agnidé c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS. Bénin 2000, pp. 155-158.
5
Vo ir supra p. 131 pour la confusion entre incompétence et violation de la loi, pp. 155 et s. quant à la
confusion entre vice de procédure et violation de la loi, puis infra p. 245 pour une assimilation de la motivation
à la v iolation de la loi.
 188

d’incompétence. Dans ces conditions, aucune des parties n’arrive plus à véritablement
bénéficier du contrôle de la violation de la loi en dernière analyse.
En définitive, le contrôle est insuffisant pour servir de pilier à la consolidation de
l’Etat de droit au Bénin. Par conséquent, le remède ne réside-t- il pas effectivement dans le
recours à un juge spécialisé, surtout que, quoi que l’on dise, ce n’est que par exception que le
contrôle des motifs donne satisfaction ?

SECTION III : UN CONTROLE LIMITE DES MOTIFS DE L’ACTE

Lorsque le juge procède à l’examen de l’adéquation du but de l’acte au pouvoir dont

dispose l’Administration, en termes de détournement de pouvoir ou de procédure, qu’il vérifie
la conformité de l’acte administratif au contenu de la loi, que ce soit par le procédé de la
constitutionnalité, de la conventionalité, de la légalité au sens strict du terme, ou au regard de
la hiérarchie interne des actes administratifs, le contrôle de la Haute Juridiction ne prend pas
encore fin. Il s’achemine vers d’autres cibles : les motifs en vertu desquels les actes ont été
pris. Ces motifs sont de deux ordres relativement au contrôle. Certa ins sont considérés comme
des motifs de droit. D’autres sont des motifs de fait.
Il va sans dire que la réflexion tournera autour de deux pôles : la relativité du contrôle
des motifs sera démontrée en se fondant respectivement sur les caractères partiellement
confus et hésitant du contrôle des motifs de droit (paragraphe I) et de fait (paragraphe II).

Paragraphe I : Le contrôle des motifs de droit

Les motifs de droit sont révélateurs de deux vices : l’erreur de droit et le défaut de
base légale. Dans le domaine de l’erreur de droit, le contrôle est relativement convaincant
(A). C’est pourquoi on l’étudie avant d’aborder celui du défaut de base légale qui est confus
(B). Aussi le juge s’est- il essayé à la mise en application de la méthode de substitution de
motifs de droit, mais sa démarche paraît contradictoire (C).

A/ Le contrôle de l’erreur de droit

L’erreur de droit consiste en une interprétation erronée de la règle de droit, à savoir
que l’Administration n’arrive pas à bien découvrir le sens d’une norme qu’elle applique. En
outre, le juge y fait recours lorsque l’acte incriminé repose sur « une réglementation
illégale ». 1 Toutefois, au regard du contrôle de l’administration, ce n’est que la mauvaise

1
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 3 précité, p. 802 ; René CHAPUS, Droit administratif
général, Tome 1 précité, p. 1041.
 189

interprétation des textes juridiques qui retient l’attention. Il n’existe donc presque pas d’arrêt
qui traite de l’erreur de droit en relation avec une décision administrative élaborée sur le
fondement d’une réglementation illégale, mais que par méprise, l’Administration aura
considérée comme étant régulière.
Cela étant, il convient de se référer à l’arrêt SAGBOHAN pour en exposer la
manifestation. Il concerne l’admission à la retraite de la requérante. En effet, la femme mariée
qui est mère de six enfants peut être admise à faire valoir ses droits à la retraite après 24 ans
de service. Ainsi, elle bénéficie d’une bonification d’un an par enfant, ce qui amène à tenir
compte des 30 ans réglementaires de service pour la détermination de sa pension de retraite.
Sur cette base, à en croire le ministre de la Fonction publique, à partir du moment où une
pleine retraite doit être reconnue à la femme fonctionnaire, celle-ci aurait à jouir des
avancements auxquels elle aura droit si elle était restée en activité pendant les six ans de
bonification. Au contraire, son homologue des Finances estime qu’en procédant de la sorte, la
femme qui a six enfants, mais qui a accepté de rester en activité pendant les 30 ans
réglementaires sera défavorisée. Tel est le conflit dont le juge a été saisi par Dame
SAGBOHAN. Statuant sur le dossier, la Chambre administrative a déclaré qu’ « en décidant
d’étendre les dispositions de l’article 3 alinéa 2 aux femmes agents permanents de l’Etat
visées aux articles 5 et 9, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative
a fait une mauvaise application de la loi n° 86-014 du 26 septembre 1986 portant Code des
pensions civiles et militaires de retraite ». 1 Le recours étant rejeté, on a tout de même compris
que la « mauvaise application de la loi » à laquelle fait allusion le juge de l’administration est
synonyme de ce que le ministre de la Fonction publique a commis une erreur de droit.
Notamment, il a fait une interprétation erronée des dispositions en cause.
Un autre arrêt concerne M. KOUKPAKI. En effet, l’Administration a refusé d’étendre
l’application de la loi d’amnistie n° 90-028 du 9 octobre 1990 au requérant. Pour rappel, c’est
une loi qui concerne les Béninois qui se sont exilés pour des mobiles politiques de 1972 à
1990. Le requérant était encore stagiaire quand il partait pour l’exil. Po ur ce faire, le ministre
de la Fonction publique a soutenu qu’à partir du moment où il n’a été ni nommé, ni titularisé
avant son départ pour l’exil, que la loi ne s’appliquerait pas au plaignant. Interpellée sur la
question, la Chambre administrative a énoncé que « la rupture du lien de droit public entre
l’employeur et M. KOUKPAKI est intervenue à la suite de circonstances indépendantes de la
volonté de l’employé comme le laisse percevoir la loi d’amnistie dont il est bénéficiaire ; que

1
Vo ir N° 5/ CA du 5 mai 1994, Marguerite GBENOU SAGBOHAN épouse ELEGBE c/ MF-MFPTRA, Rec. CS-
Bénin, pp. 74-88 ; N° 14/CA du 4 novembre 2010, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois (inédit).
 190

l’Administration se doit de tenir compte de cette loi d’amnistie ».1 C’est à partir de ce motif
que le refus a été annulé sans autre précision. Or, le requérant a tiré moyen de la violation de
la loi. Partant, on a assimilé la démonstration du juge à une erreur de droit que ce dernier a
soulevée d’office. Ne peut-on pas rapprocher l’arrêt KOUKPAKI de la jurisprudence
BAREL ? C’est une décision au regard de laquelle un ministre d’Etat français pensait à tort
que le pouvoir d’appréciation dont il jouissait pour l’établissement d’une liste de candidats à
concourir, l’autorisait à en exclure certains postulants pour des mobiles politiques 2 . Le
rapprochement est aussi possible avec cet autre arrêt qui se rapporte à un ministre français de
la Défense. Ce dernier opposait la déchéance quadriennale à une créance. A ce sujet, le
ministre affirmait qu’il dispose en la matière d’un pouvoir lié, ce qui n’est pas fondé. Le
Conseil d’Etat a décidé que l’Administration bénéficie plutôt d’un pouvoir discrétionnaire 3 .
En définitive, comme on l’annonçait, l’erreur de droit se limite pour le moment à une
interprétation illogique de la loi de la part de l’Administration. Ainsi, il apparaît que le juge a
fait un effort d’appliquer convenablement les modalités de mise en œuvre du contrôle de
l’erreur de droit tenant à une interprétation anormale des textes juridiques par
l’Administration.
En revanche, le constat n’est pas le même en matière de censure du défaut de base
légale où le juge exerce un contrôle confus.

B/ Le contrôle du défaut de base légale

Le défaut de base légale intervient à trois conditions. D’abord, l’Administration peut

se fonder sur un texte juridique qui est déjà abrogé. Ensuite, elle peut s’appesantir sur une
réglementation qui n’existe pas. Enfin, elle peut invoquer une norme qui n’est pas encore
entrée en vigueur 4 . En d’autres termes, le contrôle de l’Administration est- il susceptible
d’amener celle-ci à émettre des actes administratifs qui seront de moins en moins dépourvus
de base juridique ? La réponse à la question posée est en partie négative. A certains égards, le
juge exerce un contrôle approprié. Mais à d’autres égards, il considère une violation de la loi
comme étant un défaut de base légale. Les applications sont intervenues à propos de mesures
administratives fondées sur un texte déjà abrogé ou qui n’existe pas.

1
Voir N° 123/ CA du 28 ju illet 2005, Marius KOUKPAKI c/ MFPTRA , www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008) .
2
Voir CE Ass., 28 mai 1954, BAREL, Rec. p 308, concl. LETORNEUR, GA JA précité, p. 469.
3
Voir CE 18 avril 1958, GUERN, Rec., p. 214.
4
Voir Laurent PASCAL, Décisions administratives : voies de recours et droit du citoyen, Paris, Démos, 2001, p.
100.
 191

Au sujet d’un défaut de base légale tenant à un texte déjà abrogé, où le co ntrôle du
juge est satisfaisant, la décision Taofiqui TOUKOUROU et consorts 1 en est un exemple.
L’avancement des requérants qui sont des administrateurs des finances a été opéré sur la base
de statuts particuliers qui ne sont plus en vigueur. Il s’agit du décret n°540/GRPD du 14
décembre 1963 portant statuts particuliers du corps de l’inspection des finances. Mais les
demandeurs ont estimé que c’est ce texte qui devrait leur être appliqué à la place du nouveau
décret n°81-532 du 17 octobre 1981 qui est venu abroger celui de 1963. Mais puisque le juge
ne pouvait pas valider un acte qui aurait été pris sans une base légale, la Chambre
administrative a débouté les requérants. Cette décision a été confirmée par l’arrêt OMORES
et consorts qui se rapporte à une suspension de salaire. La suspension est intervenue sur la
base de l’ordonnance n° 79-31 du 4 juin 1979 portant statut général des agents permanents de
l’Etat. Or, à la date où la décision a été émise, l’ordonnance visée est déjà abrogée par la loi
n° 86-013 du 26 février 1986. La suspension a été attaquée par les requérants qui ont tiré
moyens, entre autres, de ce que l’arrêté a « été pris sur la base d’une loi abrogée ». Le moyen
a été favorablement accueilli par le juge 2 . Cet arrêt a été préparé par la jurisprudence
COCKER. A cet égard, un préfet a retiré une parcelle au requérant en se fondant sur « l’arrêté
local n° 422/P du 19 mars 1943 fixant les conditions d’amodiation et d’exploitation des terres
domaniales au Dahomey… » Néanmoins, à la date de retrait de la parcelle, ce texte est déjà
abrogé par la loi n° 60-20 du 13 juillet 1960 fixant le régime des permis d’habiter au
Dahomey. Le requérant a tiré moyen du fait que « le préfet a pris une décision sans motif ».
Le juge a accueilli l’argumentation en annulant l’arrêté préfectoral « pour excès de pouvoir ».3
A partir de l’arrêt OMORES, on a eu la précision que le défaut de motif auquel le requérant
faisait allusion, et qui a prospéré devant le juge est le défaut de base légale, notamment la
prise en compte par l’autorité administrative d’un texte juridique déjà abrogé.
En matière de défaut de base légale liée à l’élaboration par l’Administration d’un texte
qui se fonde sur une norme qui n’existe pas, l’affaire BOYA est d’une clarté impressionnante.
En effet, une loi n° 81-014 du 10 octobre 1981 porte statut général des Forces Armées du
Bénin. Ladite loi renvoie à un décret portant statut particulier qui est appelé à régir
l’avancement des agents concernés. Le décret n’a jamais été pris. Mais, par des décrets

1
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, Taofiqui TOUKOUROU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
2
Voir N° 02/CA du 3 février 2000, André OMORES, O. Théophile TAMEGNON, Henri ZANVO c/ Etat
béninois, Rec. CS. Bénin 2000, pp. 12-15.
3
Vo ir N°5/ CA du 8 juin 1995, Siaka COCKER ISMAILA c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. Cour sup. Bénin 1995,
pp. 98-104 ; voir aussi N° 5/CA du 5 mai 1994, Marguerite GBENOU SAGBOHAN épouse ELEGBE c/ MF-
MFPTRA, Rec. CS- Bénin, pp. 74-88.
 192

individuels édictés parallèlement, l’Administration a promu certains agents. C’est à propos de

ce dossier que le juge a été saisi, et voici le verdict qu’il a rendu : « …alors que la question
des statuts particuliers souhaités 1 par la loi n° 81-014 du 10 octobre 1981 n’a pas encore
été réglée, l’administration a, par décrets n° 92 -26 et 92-27 du 12 février 1992, procéder à
l’inscription au tableau d’avancement de 12 officiers de Police de Paix au grade de
Commissaire de Police stagiaire.
Ce faisant, l’administration… a violé la loi,…rendant ainsi, les décrets du 12 février
1992 dépourvus de base légale. » 2
Il en ressort qu’il y a défaut de base légale parce que le décret portant statuts
particuliers n’est pas encore édicté. A cet effet, on peut consulter l’arrêt OBREGO du Conseil
d’Etat français. Dans ce dossier, cette Haute Juridiction a argumenté qu’ « aucune disposition
du statut des magistrats ne subordonnant la promotion sur place d’un magistrat à une
condition de mobilité, le ministre commet une erreur de droit en refusant une telle promotion
pour absence de mobilité ». 3 L’arrêt MONTEIRO 4 peut être également cité. En effet, une loi
n° 2002-014 du 27 août 2002 portant condition d’admission à la retraite des enseignants du
supérieur et des chercheurs du Bénin a omis de prendre en considération le Corps des
professeurs autonomes auquel appartient le requérant. Cependant, un décret n° 2010-024 du
15 février 2010 portant statut particulier des Corps des enseignants des universités nationales
du Bénin se fonde sur la loi de 2002 pour fixer l’âge d’admission de l’intéressé à 60 ans. Le
juge y voit un défaut de base légale. En tenant compte des circonstances de l’affaire, la
Chambre administrative a aligné à bon droit, la date d’admission du de mandeur sur celui des
maîtres- assistants qui est de 63 ans 5 .
Ainsi, il apparaît que l’administration a cru avoir mis en application une norme alors
que celle-ci n’existe pas. « L’erreur est humaine », mais l’on ne peut s’en prévaloir en droit
administratif. De tout ce qui précède, il est donc aisé de constater que le juge béninois a réussi
à protéger les administrés au regard des arrêts étudiés en matière de défaut de base légale. De
même, il a fait jusque là, une bonne application des modalités du cas d’ouverture visé. Il ne

1
Le juge ne devrait-il pas par exemple parler de statuts particuliers prescrits par la loi, en lieu et place de statuts
particuliers souhaités par la loi ?
2
Voir N° 29/CA du 30 octobre 1998, Assogba Eugène BOYA contre Etat béninois, Rec. Cour sup. Bénin 1998,
pp : 160-168. Pour un arrêt implicite, voir N° 68/CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et
gestion sociale (INFOGES) et Ecole « LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
scientifique (MESRS), Rec. Cour sup. Bénin, p. 482.
3
Voir CE 19 janvier 1994, Mme OBREGO, Rec., p. 24. Pour le Sénégal, voir CS 6 février 1974, Abdourahmane
CISSE, Ann. afr. 1974, p.65, note LAPEYRE, GDJAS n° XXII.
4
Voir N° 14/CA du 4 novembre 2010, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois (inédit).
5
Pour d’autres commentaires qui ont été faits de l’arrêt M ONTEIRO, voir infra, pp. 245 et s.
 193

reste que le défaut de base légale lié à un texte qui n’est pas encore entré en vigueur qui ne
semble pas être contenu dans la jurisprudence béninoise, contrairement à la France où l’arrêt
Epoux ARNEAUD en fournit un exemple 1 .
Cependant, l’effort qui a été consenti par la Chambre administrative est quelque peu
confus par endroits. Elle identifie le défaut de base légale à une violation de la loi.
L’incohérence est remarquable plus d’une fois. Elle a été constatée dans l’arrêt JONHSON.
Le requérant a été mis à la disposition du ministre de l’Intérieur. La mise à disposition ne lui a
pas été notifiée comme le prévoit l’article 79 de la loi n° 86-013 du 26 février 1986 relative au
statut général des agents permanents de l’Etat. Mieux, l’article en question prévoit une mise
en demeure avant toute sanction. De même, le requérant qui est un ancien sous-préfet a rejoint
le ministère de l’Intérieur où il a régulièrement repris ses fonctions. Pourtant, le ministre
l’accuse de n’avoir pas rejoint son poste, ce qui constituerait un manquement grave à
l’autorité supérieure. Les déclarations du ministre ont valu à M. JONHSON la suspension de
son salaire pendant neuf mois. Or, aucune suspension ne devrait dépasser trois mois d’après
l’article 138 du statut général des agents permanents de l’Etat. C’est dans ces conditions que
l’affaire a été déférée au juge. Pour trancher, la Chambre administrative a soulevé d’office le
moyen tiré du défaut de base légale. Il a fait savoir « que… la situation du requérant n’a pas
été définitivement réglée dans les trois mois ; qu’il échet de conclure que les décisions prises
2
à l’encontre du requérant manquent de base légale ».
La solution à laquelle le juge a abouti ne remplit aucun des trois critères du défaut de
base légale. Il y a purement et simplement une violation de l’article 138 du statut général des
agents permanents de l’Etat comme le soutient le requérant. C’est pourquoi il a été annoncé
que l’application du défaut de base légale n’est pas exempte de confusions. Au même titre que
presque tous les cas d’ouverture interne, la Chambre administrative confond ledit moyen
avec la violation de la loi et elle conçoit, d’une façon contradictoire, la technique de
substitution de motifs de droit.

1
Voir CE 7 juillet 1976, Epoux ARNAUD, Rec., p. 1069, JCP 1977, n° 18596, note, LIET-VAUX. Toutefois, il
faut noter que l’Administration peut se fonder sur un projet de loi ou de règlement s’il ne fait pas de doute à son
contenu et à son aboutissement, et que la production d’effet de la décisio n qui doit être commandée par l’intérêt
général est différée postérieurement à l’entrée en vigueur du projet de texte juridique indiqué (voir CE Ass . 2
février 1997, Soc. TV6, Rec., p.28, AJ 1987, p.314, chron. AZIBERT et BOISDEFFRE.) Le CE a sanctionné la
résiliation d’un contrat de concession effectuée sur la base « d’un projet de loi dont l’aboutissement, le contenu
et les conséquences ne pouvaient être tenus pour certains » à la date à laquelle la résiliat ion, même à effet
différé, a été décidée.
2
Voir N°5/CA du 16 janvier 1998, Léonard JONHSON c/ MFPRTA, Rec. CS Bén in, pp. 119-126.
 194

C / La substitution incohérente d’un motif de droit

Dans un premier temps, le juge a fait usage de la substitution de base légale d’une
manière satisfaisante. Mais à une autre occasion, il n’est plus parvenu à la distinguer de la
substitution de motif de droit ; il les a confondus. Ainsi, au moment où il estimait avoir
procédé à une substitution de base légale qui n’est d’ailleurs pas probante, le juge a plutôt
effectué une substitution de motif de droit.
En termes d’application vraisemblable, la jurisprudence DOVONOU1 en est un
exemple. Dans cette affaire, le juge a trouvé le texte juridique approprié pour maintenir la
sanction infligée à un agent qui a mis cinq mois au lieu de cinq jours pour rejoindre son
nouveau poste d’affectation. Cette substitution de base légale paraît adéquate parce que la
haute instance a surtout tenu compte de la valeur des textes en présence. L’ordonnance sur la
base de laquelle la sanction avait été prononcée et qui n’est plus en vigueur a été remplacée
par un autre texte d’une portée équivalente. 2 Il ne restait pour le juge qu’à requérir l’avis du
plaideur. 3
En revanche, la Haute Juridiction s’est méprise au regard de l’arrêt HOUEDJISSIN.
En effet, le requérant était maire de la Commune de Gbégamey à Cotonou au lendemain du
Renouveau démocratique. Une loi n° 98-036 du 15 janvier 1999 portant modification de la loi
n° 94-015 du 27 janvier 1995 définissant les règles particulières pour l'élection des membres
de l'Assemblée nationale a prohibé le cumul de fonctions électorales locale et nationale en
son article 21. Dans le même temps, la loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation
des Communes en République du Bénin a été adoptée. Cette dernière loi prévoit, en cas de
nécessité, la substitution du préfet au maire dans son article 149. Dans la perspective
d’organiser les premières élections locales de la période du Renouveau démocratique, une loi
n° 98-006 du 09 mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en République du
Bénin a été élaborée. Elle prévoit le maintien en poste des maires de la période transitoire
jusqu’à l’organisation de nouvelles élections locales. Les élections municipales ne se sont pas
déroulées avant les législatives de mars 1999. M. Maxime HOUEDJISSIN qui était maire de
la période de transition a été élu député en 1999. Il cumulait ainsi deux fonctions électives,
l’une locale et l’autre nationale, ce qui n’est pas compatible avec l’article 21 de la loi n° 94-
015 du 27 janvier 1995. L’article 22 de ladite loi prescrit une démission sous trentaine en cas

1
Voir N° 66/CA du 7 octobre 1999, Justin DOVONOU c/ MENRS, Rec. CS Bénin, p. 328.
2
Voir C E 11 juin 1993, Soc. Landrieu, Rec., p.173) .
3
Voir du côté français par exemp le, CE Sect. 3 décembre 2003, El BAHI, Rec., p. 479, concl. J-H STAHL,
AJDA 2004, p. 202, chron. F. DONNAT et D. CA SAS, RDP 2004, p. 354, obs. C. GUETTIER, RFDA 2004,
p.733, EDCE 2004, n° 55, p. 43.
 195

de cumul de mandats. L’article 27 alinéas 2 et 3 de la même loi envisage la démission

d’office, au besoin, du député sur proposition du Bureau de l’Assemblée nationale qui en
saisit celle-ci. Mais rien n’a été fait dans ce sens par le Parlement. C’est alors que, par un
arrêté n° 2000-2-491 du 13 décembre 2000, le préfet de l'Atlantique a suspendu M.
HOUEDJISSIN pour motif de cumul de fonctions électives. La Chambre administrative a été
saisie de l’affaire.
Le requérant a avancé que l’arrêté préfectoral a rétroagi illégalement et qu’il était
également prématuré. Autrement dit, d’après le plaideur, un tel arrêté ne serait opportun qu’à
la suite d’élections locales dûment organisées. Mais, puisque l’arrêté s’est fondé sur une loi
antérieure, à savoir la loi n° 94-05 du 27 janvier 1999 qui demeure en vigueur à la date de
signature dudit texte par le préfet, il faut reconnaître que le juge n’était en réalité saisi que
d’un seul problème de droit, à savoir la rétroactivité irrégulière ou non de l’arrêté visé, car la
question de défaut de base légale que soutenait implicitement le plaignant n’était qu’une
maladresse juridique. Mais la rétroactivité illégale n’a pas été accueillie par le juge. Il a plutôt
procédé à une substitution de base légale. La Chambre administrative s’est servie de l’article
149 de la loi 97-029 du 15 janvier 1999 en ce que ledit article traite de la substitution d’action
du préfet à l’encontre des maires. Aussi a-t-elle recours aux articles 5 et 16 de l'arrêté n° 0013
du 1er février 1994 du ministre de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration territoriale,
portant conditions de cessation de fonctions et de remplacement du maire, du chef de village
ou de quartier de ville. En d’autres termes, et d’après ce dernier texte, un maire de la période
de transition qui fera l’objet d’insubordination vis-à-vis du préfet sera démis de ses fonctions.
Il se pose alors la question de savoir si la substitution de base légale effectuée par le juge est
convaincante.
La décision HOUEDJISSIN 1 suscite trois observations. Premièrement, la qualité
presque irréprochable de l’arrêt DOVONOU 2 réside notamment dans le fait que la
substitution est faite sur la base de textes qui s’équivalent. Dans ces conditions, le juge ne
devrait plus substituer un arrêté à une loi comme c’est le cas dans l’arrêt HOUEDJISSIN. De
même, il ne garantit pas la sécurité juridique des requérants, car il aura été facile à
l’administration de brandir tout texte juridique quelle que soit sa place (notamment inférieure)
dans la hiérarchie des normes juridiques, pour en prétexter et effectuer une substitution de
base légale. Deuxièmement, le préfet ne peut pas se substituer aux députés pour prononcer la
démission de M. HOUEDJISSIN, ceux-ci n’étant pas ses subordonnés hiérarchiques.

1Voir N° 81/CA du 31 octobre 2002, Maxime HOUEDJISSIN c/ Préfet de l’Atlantique, www.juicaf.org

.
2
Vo ir N° 66/CA du 7 octobre 1999, Justin DOVONOU c/ MENRS, Rec. CS Bénin, p. 328.
 196

L’Assemblée nationale n’est non plus dans des relations de tutelle avec les préfectures. En
argumentant que le préfet s’est substitué au maire HOUEDJISSIN, l’exécution d’office de la
loi n° 94-05 du 27 janvier 1999 que brandit le juge est d’une part irrégulière parce que non
prévue par aucun texte, et d’autre part, il s’agit plutôt d’une substitution du pré fet à
l’Assemblée nationale. La raison en est que l’on ne voit pas comment la préfecture peut
démissionner à la place de M. HOUEDJISSIN. Le juge devait do nc parler d’une exécution
forcée. Si ce n’est d’ailleurs pas que le régime de l’inexistence juridique est appliqué au cas
par cas, et de ce fait n’est pas fixe, l’arrêté préfectoral pouvait être déclaré inexistant. La
démarche de la Chambre administrative est donc incohérente. Troisièmement, on revient sur
la sécurité juridique des administrés qui n’est pas sauvegardée au regard de l’arrêt visé. En
effet, l’arrêté n° 0013 du 1er février 1994 du ministre de l'Intérieur auquel la Chambre
administrative a recours porte cessation et remplacement du maire qui commet une faute
lourde. Or, l’arrêté préfectoral envisage la suspension de M. HOUEDJISSIN. Par conséquent,
il ne se conçoit pas que le juge applique une sanction, à savoir la cessation des fonctions de
député de M. HOUEDJISSIN en lieu et place de leur suspension que le préfet a entreprise.
Il n’est pas dit que le demandeur allait continuer de cumuler. Seulement, la démarche
suivie par la Chambre administrative paraît plus finaliste que conceptuelle. Tout compte fait,
le juge devait donc mettre fin au cumul. Par exemple, M. HOUEDJISSIN estime que l’arrêté
du préfet est prématuré. Or, le dossier fait ressortir qu’en 1994, il y a une loi particulière pour
l’organisation des élections législatives. En 1999, il y a eu la modification de la loi de 1994.
Cela signifie, et l’état du droit postérieur le confirme, que les lois sont renouvelées à chaque
échéance électorale. Dans ces conditions, si on ne devrait pas appliquer la prohibition du
cumul de mandats à M. HOUEDJISSIN, pourquoi le législateur l’a alors prévue en 1999 ? La
preuve en est que les élections locales ne se sont déroulées qu’en 2002-2003, ce qui atteste
qu’elles ont coïncidé avec les élections législatives de 2003. La loi n° 94-05 du 27 janvier
1999 est donc applicable au plaignant. Mais comment la Chambre administrative devrait-elle
s’y prendre pour que des soupçons de parti pris ou de défaillance technique ne pèsent pas sur
son office ?
En réalité, il convient de noter que le juge s’est mépris. L’arrêté préfectoral a été pris
pour un motif de cumul de fonctions. Plus exactement, il se pose un problème de la condition
dans laquelle l’autorité administrative a réagi. Il s’est agi de ce que M. HOUEDJISSIN a
désobéi au préfet. Il se fait également que de son côté, le juge a invoqué un texte qui
sanctionne l’insubordination des maires. En comparant la démarche de la préfecture et celle
de la Chambre administrative, il est aisé de se rendre compte que celle-ci a procédé à une
 197

substitution de motif de droit, mais non pas à une substitution de base légale comme elle le
prétend. Le Professeur CLAYES note à juste titre qu’ « en acceptant de corriger l’illégalité
liée à une condition légale, le juge se place délibérément sur le terrain de la substitution de
motif et non pas sur celui de la substitution de base légale 1 ». Et « il y a substitution de motif
lorsque le motif erroné de la décision est remplacé par un motif la justifiant juridiquement »2 .
Toutefois, il n’est pas facile de distinguer les deux sortes de motifs 3 , et c’est à ce piège que le
juge s’est réellement fait prendre. La substitution pour inexécution prévue à l’article 149 de la
loi n° 97-029 du 15 janvier 1999 qui ordonne qu’en « cas d’inexécution par les autorités
communales des mesures prescrites par les lois et règlements, l’autorité de tutelle, après mise
en demeure restée sans suite, se substitue à elles et prend toutes mesures utiles », peut donc
être mise en œuvre. Du coup, le motif d’insubordination sera tenu pour bon au détriment de
celui de cumul des fonctions mentionné dans la loi n° 94-05 du 27 janvier 1999. C’est de cette
façon que le juge pouvait conférer un autre motif de droit à l’arrêté préfectoral du 13
décembre 2000 qui a suspendu M. HOUEDJISSIN de ses fonctions de maire, pour pouvoir le
sauver de l’illégalité. Et il importe de se répéter : la substitution qui est en cause dans le cas
d’espèce ne peut que prendre la forme d’une exécution forcée, mais elle ne peut pas être une
exécution d’office comme la Chambre administrative semble l’avoir comprise. Aussi, n’y a-t-
il pas une substitution de base légale de la part de la Chambre administrative. Celle-ci s’est
donc trompée.
Mieux, puisque la haute instance s’est référée à l’article 149 de la loi n° 97-029 du 15
janvier 1999 qui prévoit que le préfet peut prendre toute mesure, il en découle que si la Haute
Juridiction avait statué en termes de substitution de motif, la sentence de la Chambre
administrative qui ne fait aucune autre précision sur la sanction à infliger à M.
HOUEDJISSIN sous-entendrait implicitement que celle-ci se serait littéralement résolue à
préserver la suspension opérée par l’arrêté préfectoral. Partant, elle ne pourra plus être
critiquée d’avoir préconisé une sanction qui est plus rigoureuse que celle infligée par

1
Voir Antoine CLA EYS, « La technique juridict ionnelle de substitution de motifs et l’office du juge de l’excès
de pouvoir », in Mélanges Jean-François LACHAUME. Le droit administratif : permanences et convergences,
Paris, éd it. Dallo z, 2007, p. 304.
2
Voir CE 8 juin 1934, AUGIER, Rec., p.660, D. 1934. 3.31, concl. P.-L. JOSSE ; CE Sect. 26 mai 1950, Soc.
Laitière provençale, Rec., p. 314 ; Rapporté par René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, op.cit., p.
1006.
3
Voir Antoine CLA EYS, « La technique juridict ionnelle de substitution de motifs et l’office du juge de l’excès
de pouvoir », in Mélanges Jean-François LACHAUME. Le droit administratif : permanences et convergences,
op. cit., p. 302.
 198

l’autorité administrative. 1 Il ne restera qu’à reprocher au juge de n’avoir pas mis les parties, en
l’occurrence le requérant en demeure de produire ses observations avant de procéder à la
substitution de cet autre motif de droit qu’est l’insubordination au cumul de fonctions.
Dans le même ordre d’idées, il convient de rappeler que depuis 2004, le juge français
autorise l’administration à invoquer elle- même de nouveaux motifs le jour du verdict s’il
s’avère que le motif brandi existait déjà à la date de signature de la décision attaquée et que la
puissance publique aurait dû s’y fonder si elle avait été attentive 2 . La question peut être alors
posée de savoir si le juge béninois pouvait s’inspirer de l’arrêt HALLAL. Tout compte fait, il
importe de reconnaître que depuis toujours, et même à l’ère du Renouveau démocratique, le
justiciable béninois ne croît pas encore à l’efficacité de la Chambre administrative 3 . De ce
fait, il pèse prioritairement sur cette dernière, le devoir de conquérir la confiance des
plaideurs. Par conséquent, elle pourrait se garder pour l’instant de procéder à la substitution
de motif à la manière du Conseil d’Etat dans l’arrêt HALLAL. Dans le cas contraire, elle
risque d’aggraver la méfiance des administrés, déjà que son argumentation est par moment
hésitante comme en témoigne le contrôle des motifs de fait.

Paragraphe II : Le contrôle relativement hésitant des motifs de fait

De 1840 à 19714 , on est à même d’avancer que le contrôle de l’administration était

superficiel du point de vue du pouvoir discrétionnaire, et ce, même en France. Du moins, le
détournement de pouvoir, la violation de la loi, l’erreur de droit, la qualification juridique des

1
En dehors de la substitution de motif, le juge pouvait recourir aussi à la technique des moyens inopérants. Car,
il y a une indépendance de législation entre la lo i du 9 mars 2000 qui po rte dans le cas d’espèce sur la période de
transition relativement au maintien en fonctions du maire et la loi de 1994 qui p roscrit le cu mul de mandats. A
partir de cet instant, le moyen tiré par le demandeur de ce que le domaine de celle de 1994 doit être rétréci par
celle de 2000 est un moyen inopérant. Autrement dit, il y a inopérance quand « le moyen s’appuie sur un
contexte juridique ou s’applique à une opération administrative étrangère à la décision soumise à la censure du
juge ». (Vo ir HEUMANN, Conclusions sous CE Sect. 25 mars 1960, Rec., p. 234). Il y a également un moyen
inopérant lorsque l’ad min istration est dans une situation de compétence liée, à savoir qu’une décision doit être
prise dans un sens donné. Tous ces cas de figure s’appliquent à l’affaire HOUEDJISSIN. Dès lors que celui-ci a
désobéi au préfet, il doit être sanctionné.
2
Voir CE Sect. 6 février 2004, M . HA LLA L, Rec.p. 48, concl. I. de SILVA , AJDA 2004, p.436, Chron.
F.DONNAT et D.CASA, DA 2004, n° 51, note D. CHABA NOL, JCP 2004, I, n°151, Chron. C. BOITEA U,
LPA octobre 2004, p. 530, obs. C. GUETTIER, RFDA 2004, p. 740.
3
Voir supra, p. 6.
4
Voir Jean WA LINE, Droit administratif, op.cit., pp. 621-622. A la lecture de cet auteur, on co mprend que le
détournement de pouvoir et la violat ion de la loi remontent à 1840 et 1864. 1914 se rapporte à la qualificat ion
juridique des faits (CE 4 avril 1914, GOMEL, Rec., p. 448 ; S. 1917.3.25, note HAURIOU ; GAJA précité,
p.168.) Pour 1916, on fait allusion à CE 14 janvier 1916, CAMINO, Rec. 15, GAJA précité, p. 179. Il s’agit de
l’exactitude des faits. Pour 1961, voir CE Sect., 15 février 1961, LARAN GE, Rec., p.121, AJDA 1961, p. 2000,
chron. GALA BERT et GENTOT : il y a une première man ifestation de ce qu’il n’y a pas une erreur man ifeste
d’appréciation entre l’emp loi de garde champêtre et celui de cantonnier ; puis, enfin, l’éclosion de 1971 avec CE
Ass. 28 mai 1971, Ministre de l’Equipement et du Logement c/ Fédération de défense des Personnes concernées
par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est », Rec., p. 409, concl. BRAIBANT, GAJA précité, p.
578. Il s’agit du contrôle de pleine proportionnalité ou de bilan coût -avantages.
 199

faits ainsi que leur inexactitude étaient des cas d’ouverture qui ne sont tous opérationnels que
face à une administration liée. On parle de contrôle normal. La qualification juridique des
faits n’était pas étendue au pouvoir discrétionnaire.
Mais depuis 1971, le pouvoir discrétionnaire est passible d’une sanction graduellement
renforcée. D’une manière ou d’une autre, le juge béninois a emboîté les pas au Conseil d’Etat
français. En dehors du contrôle de l’exactitude des faits qui est bien effectué (A) l’examen
relatif de la qualification juridique (B) s’étend plus ou moins au pouvoir discrétionnaire, ce
qui justifie que l’on s’intéresse à l’intensité du contrôle (C).

A/ Le contrôle de l’exactitude des faits

En dehors du fait que le juge recourt parfois à l’inexistence juridique, dans la plupart des
cas, il intègre l’exactitude des faits au contrôle des motifs, et d’une manière exemplaire. Les
domaines de la fonction publique et du foncier en sont les terrains de prédilection.
D’abord, voici la définition séduisante que la Chambre administrative confère à la
matérialité des faits : « Pour le juge administratif, le contrôle de l’exactitude matérielle des
faits consiste à vérifier l’existence matérielle des faits reprochés au requérant, à contrôler
indépendamment de toute appréciation des caractéristiques desdits faits, si simplement le
requérant les a commis. » 1
Le contrôle de la matérialité consiste donc à « examiner l’existence du fait à l’état
pur».2 On retrouve les mêmes explications avec le Doyen DEGNI-SEGUI. Celui-ci avance
que dans l’hypothèse de la matérialité des faits, « le juge de l’excès de pouvoir vérifie si les
faits invoqués par l’auteur de l’acte se sont produits. Dans le cas contraire, la décision est
motivée par des faits matériellement inexacts, aussi l’annule-t-il » 3
Ensuite, concernant le domaine de la fonction p ublique, l’arrêt CHODATON est un
exemple convaincant. Ce dernier est Directeur d’une société d’Etat. Pour cette seule raison,
l’Administration l’a accusé d’avoir détourné à concurrence de 2% les fonds devant servir à
acquérir un véhicule à l’usage de ladite société. La décision administrative a été annulée pour
inexactitude des faits 4 . De plus, le fait que M. AGBOKOU ait composé dans une même salle
que certains candidats qui ont triché ne suffit pas pour que l’Administration soit admise par le

1
Voir N° 016/ CA du 07 juin 2001, Maroufou ALLI TIAMIYOU c/ Etat béninois, www.juricaf.org (consulté le
18 juillet 2008).
2
Voir GAJA, précité, p. 180.
3
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, To me 3 précité, p. 804.
4
Voir N° 28C/ du 15 juin 2000, Louis CHODATON c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, pp : 114-121.
 200

juge à étendre la liste des tricheurs au requérant 1 . Au Sénégal par exemple, le Conseil d’Etat a
sanctionné l’administration pour avoir révoqué de la fonction publique les Sieurs NDIAYE et
DIOP pour motif de menées subversives non établies 2 . Tous ces exemples sont comparables à
l’arrêt CAMINO du Conseil d’Etat français. C’est dans cet arrêt que celui-ci a explicitement
consacré le cas d’ouverture qu’est l’inexactitude des faits : « Considérant d’une part que le
motif tiré de ce que le maire d’Hendaye aurait méconnu les obligations qui lui sont imposées
par la loi du 5 avril 1884, en ne veillant pas à la décence d’un convoi funèbre auquel il
assistait, repose sur des faits et des allégations dont les pièces versées au dossier établissent
l’inexactitude ;
Considérant d’autre part, que le motif tiré de prétendues vexations exercées par le
requérant, à l’égard d’une ambulance privée, dite ambulance de la plage, relève de faits…
incomplètement établis…qui ne seraient pas par eux-mêmes, de nature à rendre impossible le
maintien du Sieur Camino à la tête de l’administration municipale ; que, de tout ce qui
précède, il résulte que l’arrêté et le décret attaqués sont entachés d’excès de
pouvoir…(Annulation) » 3
Enfin, dans le domaine foncier, les requérants sont souvent accusés par l’Administration
d’avoir fraudé pour se faire délivrer un permis d’habiter. Or, il s’agit d’accusations qui se
révèlent inexactes la plupart du temps. Les arrêts GOUGNIMENOU, SEVO, HOUNSOU4
pour ne citer que ces exemples traitent avec satisfaction de l’inexactitude des faits. Dans le
dossier GOUGNIMENOU et consorts par exemple, il y a des obligations que l’article 8 de la
loi n° 60-20 du 13 juillet 1960 met à la charge des bénéficiaires de permis d’habiter. Les
requérants ont respecté toutes les obligations prévues à leur charge. Pourtant, leurs parcelles
ont été retirées par le préfet. Tranchant l’affaire, le juge a déclaré que les « parcelles sont
clôturées,…qu’il s’ensuit que l’administration est mal fondée… »
La Chambre administrative a donc fait l’effort d’une censure régulière de l’inexactitude
des faits. Sa jurisprudence est demeurée constante en la matière. Elle s’est débarrassée cette
fois-ci de l’empirisme pour adopter une démarche constructive. C’est un atout pour le
contrôle à un double titre. D’une part, le nombre des recours qui en traitent n’est pas

1
Voir N° 133/ CA du 28 juillet 2005, Aurélien AGBOK OU c/ MISD-DGPN, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
2
Vo ir CE (sénégalais), 26 juin 1996, Alé Pathé NDIAYE, Bull. n°1, p. 113 ; 29 octobre 1997, Mamadou FALL
et Khalidou DIOP, Bu ll n°1, p. 145.
3
Voir CE 14 janvier 1916, CAMIN O, Rec. 15, GAJA précité, p. 172.
4
Voir N°14 /CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas GOUGNIMEN OU, Horis Taofick DAOUDA, c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp. 30-43 ; N°76/CA du 16 novembre 2000, Pierre Honoré SEVO c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS. Bén in, pp. 203-213 ; N°23/ CA du 17 février 2005, Ferdinand HOUNSOU c/Préfet de
l'Atlantique, www.juricaf.org (consult é le 18 juillet 2008).
 201

négligeable. 1 D’autre part, cela dénote plus ou moins de la cohérence du régime des motifs de
fait dans son ensemble ; le contrôle de la qualification juridique des faits est de même
relativement exemplaire.

B/ Le contrôle de la qualification juridique des faits

Le juge est parvenu à procéder à un contrôle relativement impressionnant dans le

domaine de la qualification juridique des faits. Il en maîtrise donc les modalités d’application.
Par conséquent, le contrôle permet de soumettre l’administration à la règle de droit. Il en
résulte une protection des administrés en ce sens que cette performance permet au juge
d’améliorer la qualité du contrôle normal ou « complet » 2 qui a été très décevant en matière de
violation de la loi et du but de l’acte. Avec l’effort que la Chambre administrative a fourni, il
ne fait pas de doute que le contrôle, loin d’être nul, est simplement insuffisant.
Du point de vue de la vérification de la manière dont l’administration apprécie les faits
qu’elle reproche aux administrés, l’arrêt GOUGNIMENOU est assez démonstratif. Le juge a
déclaré que les parcelles ont été maintenues par les requérants « dans un état de propriété et
infranchissables aux animaux ; que depuis l’acquisition desdites parcelles, les requérants…
ont régulièrement nettoyé les abords de leurs parcelles ; que les requérants ont respecté
toutes les réglementations d’hygiène, de salubrité et de police en vigueur au Bénin ». 3 Rien ne
justifiait donc que la parcelle litigieuse fasse l’objet d’un retrait fondé sur le non respect par
les demandeurs des obligations qui pèsent sur ceux-ci. Ainsi, le contrôle du juge béninois est
comparable à celui du Conseil d’Etat français lorsque celui-ci déclarait : « Considérant qu’il
appartient au Conseil d’Etat de vérifier si l’emplacement de la construction projetée est
comprise dans une perspective monumentale existante et, dans le cas de l’affirmative, si cette
construction telle qu’elle est proposée, serait de nature à y porter atteinte ; considérant que
la place Beauvau ne saurait être regardée dans son ensemble comme formant une perspective
monumentale ; qu’ainsi, en refusant par la décision attaquée au requérant l’autorisation de
construire, le préfet de la Seine a fait une fausse application de l’article 118 de la loi du 13
juillet 1911… (Annulation.) » 4

1
Les arrêts sur lesquels porte l’étude de l’administration de la preuve en sont d’autres exemp les (voir supra, pp.
111 et s.).
2
L’expression est empruntée au Professeur RIVERO, Le Conseil constitutionnel et les libertés publiques, Paris,
Economica, Presse universitaire d’A ix-Marseille, Coll. Dro it public positif, 2è éd it., 1987, p. 104.
3
Voir N°14 /CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas GOUGNIMEN OU, Horis Taofick DAOUDA, c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp : 30-43 ; N°24/CA du 15 avril 1999, Collectivité TOHON représenté par
Lohoumè HOUSSOU et Kpanou OUSSOU, c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bén in, pp. 238-243.
4
Voir CE 4 avril 1914, GOMEL, Rec., p. 448 ; S. 1917.3.25, note HAURIOU ; GAJA p récité, p. 168.
 202

Il va sans dire que le Professeur René CHAPUS est fondé dans ses appréciations : « Le
Conseil d’Etat entre pleinement dans l’examen des faits. L’arrêt GOMEL représente le plus
grand pas qui ait été accompli dans le sens d’un meilleur contrôle de la légalité de l’action
administrative : le plus remarquable du point de vue des principes ; le plus important en
pratique, en raison de la fréquente nécessité de contrôler la qualification juridique des faits et
de la fréquence des erreurs commises par les autorités administratives. »1
L’arrêt Collectif des agents permanents de l’Etat dégagés de la fonction publique est un
autre exemple. Les requérants sont au nombre de 438. Ils étaient des occasionnels par le passé
avant d’être reversés dans la fonction publique. Pourtant, ils en ont été dégagés au motif qu’ils
seraient demeurés des agents occasionnels. Les actes relatifs à la carrière des plaignants ayant
contredit les allégations de l’Administration, le juge les a reconnus comme étant des
« fonctionnaires au sens strict du terme »2 . La mesure juridique afférente à leur dégagement a
été annulée. C’est bien heureux que le juge ait procédé à une requalification à la suite de celle
de l’Administration. Dans ce cas, on voit que « chaque fois qu’un texte subordonne l’exercice
d’un pouvoir de l’administration à des données de fait d’une certaine qualification, le juge de
l’excès de pouvoir vérifie si les conditions étaient effectivement remplies, et si notamment des
faits présentaient un caractère de nature à justifier la décision prise ». 3 C’est, à coup sûr, une
« exigence de l’Etat de droit ».
En outre, pour avoir dénié à M. CHODATON qu’il est un transporteur, titre qu’ il mérite
sans ambiguïté, l’acte qui incrimine à tort le requérant de détournement de deniers publics a
été, entre autres motifs, annulé pour une qualification juridique erronée 4 . N’est-ce pas ce à
quoi s’en tient le Conseil d’Etat sénégalais en énonçant qu’ « une sanction disciplinaire ne
peut être prononcée que s’il y a une faute» ?5 C’est ce qu’implique un arrêt de la Cour
suprême de la Côte d’Ivoire. Contrairement au requérant, le juge a retenu que la perception

1
Voir René CHAPUS, Droit administratif, Tome 1 p récité, p. 1044.
2
Vo ir N° 33/ CA du 20 novembre 1998, Collectif des agents permanents de l’Etat dégagés de la fonction
publique, Rec. CS- Bénin, pp. 177-186 ; N°14 / CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas GOUGN IMENOU, Horis
Taofick DAOUDA, c/ Préfet de l’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp : 30-43 N° 28C/ du 15 juin 2000, C HODATON
Louis c/ Etat béninois, Rec. CS- Bénin, pp. 114-121 ; Voir N° 47CA du 20 juillet 2000, G. Cossi Christophe
SEHOUE c/ MF, Rec. CS-. Bénin, pp. 183-189.
Egalement, l’arrêt François KOUYAMI que le juge n’a pas su exploiter est un autre exemp le où le contrôle de la
qualification juridique des faits allait prospérer. En effet, le Gouvernement entrant affirme que son prédécesseur
est démissionnaire au mo ment où il recrutait le requérant. Or, il s’agissait d’un Gouvernement qui détenait
encore la plénitude de ses pouvoirs au regard de la Constitution. Il y a une qualification juridique erronée (voir
N° 43 / CA du 4 décembre 1998, François KOUYAMI c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, pp. 208-211).
3
Voir GAJA, précité, p. 170.
4
N° 28C/ du 15 juin 2000, Louis CHODATON c/ Etat béninois, Rec. CS- Bén in, pp. 114-121.
5
Voir CE (sénégalais), 30 août 1995, Senghane NDIAYE, Bull. n° 51, p. 102.
 203

frauduleuse des indemnités de déplacement constitue une faute « de nature à entraîner une
sanction disciplinaire ». 1
A tous les égards ci-dessus indiqués, le juge est parvenu à protéger les administrés dont
les 438 agents que l’administration voulait délibérément éjecter de la fonction publiq ue. La
qualification juridique joue donc un rôle fondamental dans la prise des décisions
administratives. C’est pourquoi un auteur y voit une technique qui consiste « à faire entrer un
objet dans une catégorie juridique pour déterminer le régime juridique applicable audit
objet »2 . Le fait que le juge y attache du prix évitera à l’administration de prendre des
décisions fantaisistes.
Cependant, l’on doit se demander si la Chambre administrative a une parfaite maîtrise
de la qualification juridique des faits. En effet, comme cela se dégage de l’étude consacrée à
l’intensité relative du contrôle, il arrive qu’il l’interchange avec l’erreur manifeste
d’appréciation. C’est tenant compte de cet état de choses qu’on a conclu que le contrôle de la
qualification juridique des faits est hésitant.

C/ L’intensité relative du contrôle

L’intensité du contrôle a connu une évolution ; elle n’est pas donnée une fois pour toute.
Ses phases successives seront étudiées à travers les contrôles minimum et restreint 3 (1),
normal (2) et maximum (3).
Au regard des arrêts, ce n’est que d’une manière accidentelle que la Chambre
administrative est parvenue à consacrer l’erreur manifeste d’appréciation. Par ailleurs, le
contrôle minimum persiste. En outre, l’extension du contrôle normal est implicite tandis que
le contrôle maximum est exercé à moitié.

1) La consécration accidentelle de l’erreur manifeste d’appréciation

En prélude aux développements, il convient de rappeler qu’une option a été faite pour
une raison d’ordre pédagogique. En effet, le terme d’erreur manifeste d’appréciation est à
l’origine des notions de contrôle minimum ou de contrôle restreint. Ces notions seraient

1
Vo ir CS (Côte d’Ivoire) CA 27 mai 1992, Kobenan YAO, cité par René DEGNI –SEGUI, Droit administratif,
Tome 3, op.cit., p. 807. La responsabilité pour faute personnelle de l’agent concerné devrait être aussi engagée
(voir infra, p.408).
2
, Voir Charles VAUTROT-SCHWAZS, La qualification juridique en droit administratif, Paris, LGDJ, Coll.
Bibliothèque de Droit public, 2009, p. 21.
3
Sur la base des arrêts dépouillés, le travail s’est inspiré de la doctrine qui soutient qu’il existe une nuance entre
contrôle restreint ou l’erreur man ifeste d’appréciation et contrôle minimu m qui s’arrête au niveau de la
qualification ju rid ique des faits.
 204

interchangeables au regard d’une partie de la doctrine 1 . Néanmoins, d’autres auteurs opèrent

une nuance en leur sein. D’après ces derniers dont l’analyse s’est inspirée, lorsqu’une autorité
administrative jouit d’un pouvoir discrétionnaire, le juge limite le contrôle de l’acte
administratif attaqué à l’exactitude des faits. Il ne l’étend pas à leur qualification juridique.
C’est ce qu’il faut entendre par contrôle minimum. En matière de contrôle restreint en
revanche, le juge ne limite pas sa censure à l’inexactitude des faits que le requérant reproche
à la mesure administrative dont l’annulation est entreprise. Le contrôle s’étend plus ou moins
à la qualification juridique que la puissance publique fait de l’acte. Il en est ainsi en ce sens
que la juridiction saisie ne fait pas un examen approfondi de la qualification juridique. Ce
n’est que quand l’appréciation qui est effectuée par l’administration est si erronée, que même
un non juriste peut la remarquer très facilement que le juge la sanctionne. A ce moment, on
parle d’erreur manifeste d’appréciation. 2 Le contrôle par lequel le juge relève une
administration d’une telle erreur, c’est-à-dire manifeste, est celui que désigne l’appellation
contrôle restreint. Il n’y a donc ni une abstention du contrôle de la qualification juridique de la
part du juge comme il le faisait habituellement au sujet d’un pouvoir discrétionnaire où le
contrôle est dit minimum, ni un examen fouillé comme il y procède en réprouvant la
qualification juridique quand il vérifie le bien- fondé d’un acte pris sur la base d’une
compétence liée. Conçu de cette façon, le contrôle restreint constitue une avancée par rapport
au contrôle minimum, tandis qu’il est en régression au regard de la qualification juridique des
faits. La Chambre administrative du Bénin étend son office au contrôle restreint.
Mais fort de l’exposé qui en est fait ci-après, le contrôle restreint ne paraît pas être bien
cerné par le juge béninois. L’incohérence réside dans la difficulté qu’éprouve la Chambre
administrative à faire une distinction entre pouvoir discrétionnaire et pouvoir lié. Quant au
contrôle minimum, l’impression qui se dégage de la jurisprudence béninoise est qu’il demeure
en vigueur.
Sur le fondement de ce qui précède, c’est à la faveur d’une argumentation comme celle-
ci que le juge aurait sanctionné une erreur manifeste d’appréciation commise par
l’administration : « Considérant que bien que l’Administration jouisse d’un pouvoir
discrétionnaire pour apprécier librement les faits qui lui sont soumis ; elle doit tout de même
exercer ce pouvoir dans la légalité ;
Considérant que cette obligation légale suppose que l’Administration fonde sa décision

1
Voir René DEGNI-SEGUI, Doit administratif, op.cit., pp. 813 et s ; GAJA p récité, pp. 172 et s.
2
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, op.cit., p. 664.
 205

sur des faits matériellement exacts et juridiquement fondés1 …

Qu’il résulte de tout ce qui précède que l’Administration a fondé sa décision sur des
faits matériellement inexacts.» 2
La solution du juge soulève trois observations.
D’abord, le requérant a tiré moyen de l’inexactitude des faits. Ce moyen a été
favorablement accueilli par la haute instance.
Ensuite, la Chambre administrative a avancé que le pouvoir discrétionnaire de
l’Administration doit s’accommoder du respect de la légalité. Et la légalité qui est visée dans
le cas d’espèce consisterait à étendre la qualification juridique des faits au contrôle du pouvoir
discrétionnaire. Dans le même temps, le juge estime que l’administration est libre d’apprécier
les faits quand elle jouit d’un pouvoir discrétionnaire, mais que cela n’empêche pas l’autorité
administrative de respecter la loi. Dans le cas contraire, l’acte émis encourt l’annulation. La
censure qui intervient en une pareille circonstance sanctionne indubitablement une erreur
manifeste d’appréciation. C’est incontestablement la portée qu’il importe de conférer à l’arrêt
Edmond DAHOUNDO. A juste titre, le Doyen DEGNI-SEGUI observe que « le contrôle de
l’erreur manifeste consiste, en effet pour le juge, même lorsque l’appréciation des faits est
laissée à l’entière discrétion de l’administration, à exercer un contrôle minimum et à annuler
la décision contestée pour une erreur manifeste d’appréciation…Ce moyen d’annulation
existant déjà dans l’arsenal juridique transmis 3 , il revient au juge de faire preuve d’audace
pour l’étendre au pouvoir discrétionnaire de l’Administration. Faute de l’utiliser, il limite
d’autant les modalités du contrôle qui, du reste, comportent, pour certaines d’entre elles, des
limites internes». 4 Le juge sénégalais étend également son contrôle à l’erreur manifeste
d’appréciation5 . Le juge béninois est donc en train d’emboîter le pas à ses pairs de la Côte
d’Ivoire et du Sénégal. Un effort pareil ne peut qu’être encouragé dans un Etat de droit.
Seulement, la démarche de la Chambre administrative du pays des Amazones paraît
laborieuse.
Enfin, l’arrêt Edmond DAHOUNDO 6 se rapporte à un retrait de permis d’habiter. Il
s’agit notamment d’un retrait sanction. A cette fin, l’article 5 d u décret n° 64-276 du 2
décembre 1964 fixant le régime des permis d’habiter au Dahomey énumère quatre conditions
1
Ibidem ; en fait, le juge s’est mal inspiré de la jurisprudence CE 25 avril 1950, Institut technique de Dunkerque,
Rec., p. 196, AJDA 1980, p. 591, concl. THERY, D. 1980, p. 481, note KERNINON.
2
Voir N° 075/ CA du 16 novembre 2000, Ed mond DAHOUNDO c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp. 16-22.
3
Il s’agit de l’arsenal jurid ique transmis par la France en termes d’héritage colonial.
4
Voir René DEGNI-SEGUI, Droit administratif, Tome 3, op. cit., pp. 813 et 815.
5
Voir CE N° 19/1995 du 26 avril 1995, Cheikh Diane et autres MBENGUE c/ Etat sénégalais, Répertoire de
jurisprudence administratif p récité, p. 219.
6
Voir N° 075/ CA du 16 novembre 2000, Edmond DAHOUNDO c/ Préfet Atlantique, Rec. CS- Bénin, pp. 16-22.
 206

à la charge des titulaires de permis d’habiter. Il s’agit de la clôture, du nettoyage permanent de

la parcelle et de ses abords. A cela s’ajoute son occupation habituelle. En outre, le titulaire du
permis d’habiter doit respecter les règles d’alignement et être en règle pour toutes
contributions et taxes afférentes à la parcelle occupée. Au cas où les conditions requises ne
seraient pas respectées, l’Administration retire la parcelle en se fondant sur l’article 8 de la loi
n° 60-20 du 13 juillet 1960. Cela voudra dire qu’en matière de retrait de parcelle, l’autorité
administrative ne jouit pas d’une liberté d’action. Si les conditions requises pour conserver sa
parcelle sont remplies par un justiciable, la parcelle de celui-ci ne peut pas être retirée. Du
moins, un retrait effectué dans ces conditions est exposé à une annulation. L’occupant pourra
en saisir le juge qui lui donnera raison. Au contraire, quand un occupant ne remplit pas les
critères de conservation d’une parcelle, la conservation décidée dans ce cas par
l’administration pourra être contestée par les tiers devant la Chambre administrative qui
l’annulera. L’autorité administrative ne décide donc pas non plus de la conservation d’une
parcelle en toute liberté. En somme, le domaine du retrait de parcelle consacre une
compétence liée, mais non pas un pouvoir discrétionnaire. La Haute Juridiction s’est donc
trompée dans l’arrêt Edmond DAHOUNDO. Pour preuve, dans l’arrêt Nicolas
GOUGNIMENOU, la haute instance a fait observer que le requérant a respecté les conditions
prévues par le décret, « qu’il s’ensuit que l’Administration est mal fondée à appliquer l’article
8 »1 de la loi n° 60-20 du 13 juillet 1960. On en avait déduit qu’il y a une mauvaise
qualification juridique des faits de la part de l’Administration. Car, en matière de retrait de
permis d’habiter consistant en une sanction, l’autorité administrative dispose d’un pouvoir lié.
Or, c’est toujours dans les mêmes conditions, où la qualification juridique est appropriée, que
le juge vient encore brandir implicitement l’erreur manifeste d’appréciation. 2 Et, à voir la
formulation du motif, l’on ne saurait avancer qu’il s’agit d’une simple consécration
doctrinale. A quoi s’en tenir dans ces conditions ? Pour répondre à cette question on s’est

1
Voir N°14 /CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas GOUGNIMEN OU, Horis Taofick DAOUDA, c/ Préfet de
l’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp. 30-43.
2
A juste titre, certains auteurs font remarquer : « L’Administration dispose assez souvent d’un pouvoir
discrétionnaire dans l’appréciation des faits : soit les textes ne fixent pas les conditions quant à leur
qualification, soit au-delà de cette qualification, l’Administration a le choix entre plusieurs décisions (par
exemple le choix entre plusieurs sanctions disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires ayant commis une
faute). En dépit de cette liberté, le juge a développé depuis les années 1960, un contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation. » (Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif,
op.cit., pp. 664-665).
Ainsi, il apparaît que l’arrêt DA HOUNDO n’offre pas de telles possibilités au juge béninois. Les textes o nt fixé
les conditions de retrait et dès lors qu’elles sont remp lies, l’ad ministration y procède. Elle ne dispose pas d’une
possibilité de choix. Dans le cas contraire, (où les conditions sont respectées par les propriétaires de parcelles)
elle ne peut effectuer aucun retrait, faute de quoi elle sera sanctionnée par le juge comme le prouve l’arrêt
GOUGNIM ENOU. Il n’est donc pas judicieu x que la Chambre ad ministrative parle d’erreur man ifeste
d’appréciation. Elle a contrôlé une qualification juridique des faits.
 207

référé au Professeur Charles EISENMANN. Il définit les pouvoirs lié et discrétionnaire en ces
termes : « Si une décision discrétionnaire est une décision librement arrêtée, que son auteur
aurait pu aussi ne pas prendre, le contraire est : décision obligée ou obligatoire, qu’il devait
prendre, elle et non une autre ou aucune. Obligatoire exclut toute place à la volonté
personnelle et libre, puisque l’idée implique la soumission à une règle, à une volonté autre »1
En conclusion, ne paraît-il pas curieux que le juge interchange la qualification juridique
des faits avec l’erreur manifeste d’appréciation, ou la compétence liée avec le pouvoir
discrétionnaire ? Cela répond parfaitement à l’adage selon lequel « dans le pire il y a du
bon ». Il convient donc de prendre acte de l’erreur ou de la jurisprudence DAHOUNDO. On
pourra s’en prévaloir comme étant une décision qui se rapporte à l’erreur manifeste
d’appréciation.
Mais, hormis toutes les maladresses qui compromettent la portée doctrinale de la
jurisprudence dans les domaines ci-dessus exposés, le juge a été audacieux et c’est justement
là l’importance de l’arrêt. La Chambre administrative était prête à resserrer l’étau autour du
pouvoir discrétionnaire si c’était effectivement de ce pouvoir qu’a usé l’administration dans la
jurisprudence Edmond DAHOUNDO. Le patrimoine jurisprudentiel de la Chambre
administrative s’en est ainsi enrichi. L’intention peut parfois valoir l’acte.
Quant à la persistance du contrôle minimum, on aura à reconsidérer l’arrêt INFOGES et
« LOYOLA ». 2 On s’attendait à plus de vigilance de la part du juge dans cette jurisprudence.
Les établissements en cause ont déjà recruté des étudiants et ceux de la première promotion
étaient en troisième année, donc en fin de cycle. Pourtant, c’est à ce moment que
l’administration avance que les normes et standards en vigueur ne sont pas respectés, raison
pour laquelle les Ecoles de formation concernées ont été fermées. Par conséquent, on espérait
que le juge allait demander à voir au moins les copies d’examen des premiers étudiants pour
analyser au regard des appréciations des jurys d’examen si les standards étaient respectés ou
si leur non respect avait des répercussions sur la prestation des apprenants, mais en vain. Dès
lors, il en a été déduit que la Haute Juridiction se désintéresse d’une manière ou d’une autre
de tout contrôle relatif aux appréciations des jurys d’examen. Il est donc réel que le contrôle
minimum persiste dans ce domaine.
En somme, la Chambre administrative a réussi à protéger le requérant. Mais, il s’agit
d’une protection incertaine, d’autant qu’à l’occasion d’autres recours, on ne sait pas si le juge

1
Voir Charles EISENMANN, Cours de droit administratif, Paris, LGDJ, To me 2, 1983, p. 907.
2
Voir N° 68/ CA du 7 octobre 1999, Institut de formation en organisation et gestion sociale (INFOGES) et Ecole
« LOYOLA » c/ ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique (MESRS), Rec. CS. Bénin,
p. 482.
 208

parviendra à bien maîtriser les modalités d’application, à savoir le régime juridique de l’erreur
manifeste d’appréciation. Pour ne pas s’embrouiller, il reviendrait à la haute instance de voir
si les autorités administratives jouissent de la liberté d’apprécier les faits comme elles
l’entendent. Le cas échéant, il exercera, au gré des circonstances, soit un contrôle minimum,
soit un contrôle restreint.
Toutefois, il est nécessaire de souligner que malgré ses erreurs, le juge essaie d’évoluer
d’un contrôle restreint à un contrôle normal. Ce n’est donc plus le pouvoir lié seul qui est
contrôlé normalement ou qui subit un contrôle « complet » au Bénin. Cette vérification
s’étend graduellement au pouvoir discrétionnaire. Le juge l’a réalisé d’une manière implicite.

2) L’extension implicite du contrôle normal

Le contrôle normal est une exception type de ce que des occasions se présenteront où les
développements prendront leur source dans le droit français avant de déboucher sur celui du
Bénin. Car, dans le cas d’espèce, la jurisprudence de ce dernier Etat ne paraît pas
suffisamment élaborée pour servir de point de départ aux analyses à mener.
Sur ce fondement, il est nécessaire de noter qu’au sujet du contrôle normal du pouvoir
discrétionnaire, les Professeurs DUPUIS et GUEDON ont fourni ces quelques explications
qu’il va falloir considérer : « Il s’agit de l’hypothèse fréquente où s’effectue pleinement le
contrôle de la qualification juridique des faits, dès lors que l’exercice des pouvoirs de
l’Administration est subordonné à l’existence de certaines conditions de fait (le juge vérifie si
tel fait est bien de nature à justifier telle décision).
Ce contrôle normal de la qualification des faits aboutit à un contrôle de la décision
elle-même lorsque celle-ci résulte d’un seul choix binaire : admettre ou refuser, expulser ou
non un étranger… Dans certains cas cependant, il y a dissociation dans le processus de
décision et de contrôle : qualification de fait tout d’abord, puis choix entre plusieurs
décisions. Ainsi, en ce qui concerne l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans la fonction
publique, le juge exerce un contrôle normal de la qualification des faits (sont-ils de nature à
1
constituer une faute ?), mais il s’en tient à un contrôle restreint sur le choix de la sanction. »

1
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, op.cit., pp. 670-671
En tout cas, avec cette discipline comp lexe, co mp liquée subtile et rébarbativ e parce que n’étant pas d’accès
facile au premier contact comme le reconnaît le Doyen Louis FAVOREU (voir infra, p. 489) on s’imagine ce
que peuvent être les difficultés d’un juge qui aborde le droit ad ministratif avec la vue d’ensemble qu’il en a, et
qu’il se contente de réviser à la faveur des arrêts. Une parenthèse est ainsi ouverte, inopinément, pour attirer
l’attention des pouvoirs publics béninois sur la banalisation dont ils font preuve en matière de protection des
intérêts des citoyens en confiant le contrôle de l’ad min istration en réalité à un « juge unique ».
 209

L’étude approfondie des propos qui précèdent sera effectuée en quatre points en
rapport avec le pouvoir discrétionnaire : 1) le rappel du contrôle minimum et notamment celui
du contrôle restreint en quelque sorte à l’état brut ; 2) l’extension de la qualification juridique
des faits au pouvoir discrétionnaire. Dans un premier temps, l’extension s’appliquera aux
contextes dans lesquels l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire en amont, mais
d’une compétence liée en aval, c’est-à-dire que cette dernière est libre de qualifier les faits
comme elle l’entend sans toutefois jouir de la même liberté de choix quant à la décision à
prendre ; 3) l’administration jouit seulement en aval d’un pouvoir discrétionnaire, donc d’une
compétence liée en amont. En clair, elle n’est pas libre de qualifier les faits. Mais elle
bénéficie d’une liberté de choix entre plusieurs décisions dont l’une est à retenir ; 4) une
comparaison sera faite en guise de conclusion entre compétence liée et pouvoir
discrétionnaire lorsque les deux font l’objet d’un contrôle normal.
Premièrement donc, et pour rappel, les Professeurs DUPUIS et GUEDON expliquent
qu’au regard de l’état du droit ancien, le contrôle du pouvoir discrétionnaire se limitait à
l’examen de l’exactitude des faits. Le co ntrôle est dit minimum. De ce fait, le juge n’exerce
un contrôle restreint que dans les cas où l’administration utilise son pouvoir discrétionnaire
pour faire une appréciation démesurément erronée des faits. C’est alors qu’intervient la
théorie de l’erreur manifeste d’appréciation. Mais avec l’évolution, le juge ne se contentera
plus d’un simple contrôle restreint même si l’administration dispose d’un pouvoir
discrétionnaire. Il effectue carrément un contrôle de la qualification juridique des faits. 1 On a
pu dire par voie de conséquence, qu’il réalise un contrôle normal aussi bien en matière de
compétence liée que de pouvoir discrétionnaire. C’est dire que contrairement au contrôle
minimum qui persiste, le contrôle restreint est en voie de disparition au pro fit du contrôle
normal. Mais reste à savoir si ce contrôle est exercé de la même manière dans les deux
domaines de la compétence liée et du pouvoir discrétionnaire. Les auteurs visés ont bien
voulu rendre compte de la progressivité qui caractérise la soumission du pouvoir
discrétionnaire au contrôle normal.
Deuxièmement alors, le réaménagement qui a été apporté au contrôle restreint amène à
être attentif à un contexte bien déterminé. Il s’agit de celui dans lequel une autorité
compétente dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour seulement apprécier les faits. Au-delà,
elle ne bénéficie que d’une compétence liée en ce qui concerne la décision à prendre. Il y a,

1
Les jurys d’examen continuent de bénéficier de cette immun ité ju rid ictionnelle. En effet, si la Chambre
administrative étendait son contrôle au x jurys, les autorités admin istratives auraient aussi à répondre de
revendications relatives par exemple au x concours de recrutement dans la fonction publique…
 210

peut-on le dire ainsi, un pouvoir discrétionnaire en amont, mais une compétence liée en aval.
Dans ce cas de figure, et à en croire les Professeurs DUPUIS et GUEDON, lorsqu’une
décision administrative consiste par exemple à accorder une autorisation ou à la rejeter,
l’influence de la qualification juridique des faits est fort probante. Elle rend netteme nt
apparent le caractère illégal ou non de l’acte administratif attaqué, et renseigne
automatiquement sur la solution juridictionnelle qui s’impose. A supposer que pour un motif
de préservation de l’ordre public, un maire est appelé à accorder ou rejeter une demande en
ouverture de débit de boissons. Il dispose ainsi d’un pouvoir discrétionnaire pour qualifier
l’ordre public. En lieu et place du contrôle restreint qu’il exerçait, le juge s’en tient
dorénavant à un contrôle normal. En d’autres termes, il p rocède à la vérification de la
qualification juridique des faits qu’est la définition de l’ordre public émise par l’autorité de
police administrative. Et dès lors, en fonction du résultat auquel le juge parvient en vérifiant
la qualification juridique des faits, il se dégage aisément, à savoir sans une analyse
supplémentaire, que la requalification juridictionnelle des faits sanctionne ou contrôle en
même temps l’acte administratif en cause. Il en est ainsi parce qu’il est évident que dans l’un
ou dans l’autre sens, le maire ne peut que prendre une décision et une seule : le rejet ou
l’octroi de l’autorisation d’ouverture du débit de boissons. Autrement dit, quand la juridiction
saisie énonce que la qualification juridique des faits réalisée par le maire est correcte, il en
découle que la demande d’autorisation est vouée au rejet. Mais quand elle estime que
l’autorité administrative s’est trompée, il en résulte que l’autorisation finira par être accordée.
C’est en cela que la qualification juridique des faits est « une technique…de réalisation du
droit ».1
Troisièmement et au surplus, l’administration peut seulement jouir d’un pouvoir
discrétionnaire en aval. Dans ce cas de figure, il se peut que le juge en arrive à la conclusion
que la qualification juridique des faits à laquelle une autorité administrative s’est livrée est
empreinte d’erreur. A ce moment, il ne se pose aucun problème ; l’acte administratif sera
annulé. Mais si la juridiction décidait que la puissance publique concernée a agi en toute
légalité, l’on sait à cet instant que le juge a conforté la décision administrative. Mais, au
contraire de la situation qui prévaut quand l’administration bénéficie uniquement d’un
pouvoir discrétionnaire en amont, il n’est plus possible de déduire de la requalification
juridictionnelle des faits, la régularité ou non de la décision que l’autorité administrative a
prise. Le juge ne s’intéressait plus au rapport entre la qualification juridique des faits et la

1
Vo ir J-L BERGEL, Méthode juridique, Paris, PUF, 2001, p. 102, cité par Charles VAUTROT-SCHWAZS, La
qualification juridique en droit administratif, Paris, LGDJ, Coll. Bibliothèque de Droit public, 2009, , p. 35.
 211

décision qui a été émise par l’administration. Et, cette fois-ci, l’autorité administrative
disposant de la possibilité de prendre une décision parmi plusieurs autres, la qualification
juridique des faits ou le contrôle normal exercé sur la compétence liée dont jouit une autorité
administrative en amont ne permet pas de savoir si l’administration a pris la décision la plus
opportune en fonction de la manière dont les faits ont été qualifiés. Le juge se pose cette
question : les faits sont- ils de nature à servir de base à la mesure administrative ? Mais celle-ci
lui échappait : la décision édictée l’a-t-elle été par exemple, en fonction ou non du degré de
gravité des faits ? L’acte administratif attaqué, sous réserve d’un contrôle qui ne peut qu’être
restreint à la limite, échappe alors au contrôle de légalité. Illustration à partir d’un pouvoir
discrétionnaire qui n’existe qu’en aval : en effet, en matière de retrait de parcelle, le préfet
dispose au Bénin de la liberté de décider suite à leur qualification. Partant, le juge arrive à
effectuer un examen de la qualification juridique des faits qui peuvent être à l’origine d’un
retrait. Mais après avoir retiré une parcelle, donc à la suite d’une décision juridictionnelle qui
lui est favorable, la préfecture dispose du pouvoir discrétionnaire de conserver la parce lle ou
de la céder à un autre acquéreur. De ce fait, la régularité ou non de la décision que l’institution
administrative a prise au nombre des deux qui sont à sa disposition ne paraît pas évidente
comme l’on s’en rend compte quand celle-ci dispose d’une compétence liée en aval. Elle n’est
pas contrôlée. Par exemple : en raison des efforts qu’a fournis un propriétaire terrien, la
parcelle devait-elle être conservée pour un temps afin de lui être retournée par la suite au
besoin ? Dans ce cas, l’administration aurait été trop sévère en octroyant la parcelle à un autre
administré. Ou bien la parcelle pouvait-elle être attribuée à un autre acquéreur sans que
l’administration soit critiquée d’être rigoureuse envers le fautif ? Le contrôle du juge ne
permet plus de répondre à de pareilles questions. Ainsi s’appréhende le contrôle normal en
matière de pouvoir discrétionnaire détenu simplement en aval par l’administration lorsqu’on
s’en tient aux propos des Professeurs DUPUIS et GUEDON.
Par conséquent, lorsqu’on l’applique au pouvoir discrétionnaire, les deux termes du
contrôle normal, ce contrôle normal que les Professeurs DUPUIS et GUEDON qualifient
comme étant un « contrôle étendu »,1 appellent toutefois des nuances.
Quatrièmement pour terminer, et en termes de ressemblance, ce n’est que quand
l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire en amont, mais d’une compétence liée
en aval, que le contrôle normal a la même portée en matière de compétence liée et de pouvoir
discrétionnaire.

1
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, op. cit., p. 669.
Mais l’on peut dire qu’il s’agit d’un contrôle normal relativement étendu .
 212

Quant à la dissemblance, et de façon arithmétique, le contrôle normal du pouvoir

discrétionnaire, lorsqu’un tel pouvoir intervient a posteriori, équivaut à la somme d’une
qualification juridique des faits plus un contrôle minimum, ou un contrôle restreint dans le
meilleur des cas. Pendant ce temps, le contrôle normal en matière de compétence liée signifie
qu’il existe le contrôle de la qualification juridique des faits et celui de la décision qui en
découle.
C’est à ce contrôle normal du pouvoir discrétionnaire que s’est adonné le juge béninois
comme on l’annonçait en titre. Quelques arrêts sont intervenus dans les domaines de la
fonction publique et des parcelles.
En ce qui concerne la fonction publique et faute de mieux, l’arrêt GUEDEG BE est un
exemple dont on peut se contenter. Le requérant a présenté un faux diplôme pour pouvoir
intégrer la fonction publique. Néanmoins, au moment où l’administration s’en est rendue
compte pour le révoquer, il était déjà parvenu à authentifier ledit diplôme. En raison de cette
authentification, le juge a annulé la sanction de révocation. Il voudra, à tort ou à raison,
signifier par là qu’un faux diplôme que le demandeur est parvenu à rectifier avant que
l’administration ne s’en aperçoive n’est plus un fait qui génère une faute de nature à entraîner
une sanction. 1 L’administration est libre de qualifier l’acte de M. GUEDEGBE comme elle la
ressent. De ce fait, elle bénéficie d’un pouvoir discrétionnaire. De son côté, le juge n’a pas
seulement cherché à savoir s’il y a une fraude de diplô me ou non. Le cas échéant, il aurait
effectué un contrôle minimum. Mais il est allé plus loin pour décider qu’il s’agit d’un faux
diplôme déjà authentifié. Ce faisant le juge procède assurément, ou que l’on veuille l’admettre
tout au moins comme une hypothèse d’étude, à une requalification juridique des faits. 2 Il en
résulte que l’administration étant appelée à adopter une décision donnée, le maintien dans la
fonction publique ou la révocation du plaideur, le raisonnement de la Chambre administrative
amène déjà à savoir, sans un effort supplémentaire d’analyse, que l’acte portant révocation
encourt l’annulation ou que la qualification juridiq ue des faits emporte du coup, le contrôle de

1
Voir N° 51/CA du 18 septembre 2000, Jean GUEDEGBE c / MFPTRA, Rec., CS Bénin, pp. 197-202.
Pour une autre exploitat ion de l’arrêt GUEDEGBE, voir infra, pp. 252 et s.
2
En tout cas, il est possible de ne pas voir dans la qualification jurid ique faite par l’ad ministration, une erreur
man ifeste d’appréciation. Pour celle -ci, le d iplô me étant fau x à l’o rig ine, c’est-à-dire au jour de recrutement de
M. GUEDEGBE, le caractère irrégulier de l’ad mission du requérant parmi les agents permanents de l’Etat ne
saurait être régularisée postérieurement. Ne dit -on pas qu’un acte acquis par fraude est susceptible de retrait sans
condition de délai ? (Vo ir in fra, pp. 233 et s.) Quant au juge, il se met à la date à laquelle il statue pour trancher.
Face à ce dossier, l’on ad mettra simp lement alors, entre l’ad min istration et la Chambre ad min istrative, qu’il
s’agit d’une situation au regard de laquelle « deux esprits également éclairés peuvent ne pas être d’accord ». Le
contrôle effectué par la haute instance ne peut être ap précié comme étant un simple contrôle restreint. C’est
plutôt un contrôle normal qu’elle a déclenché. Par rapport à la position de l’analyse sur cet arrêt, voir in fra, pp.
252 et s.
 213

la mesure portant radiation de la fonction publique. Il existe un pouvoir discrétionnaire en

amont, mais une compétence liée en aval.
En matière foncière, la rélflexion menée plus haut peut être prise en considération 1 .
Au demeurant, les arrêts dont il a été question en matière de contrôle normal du pouvoir
discrétionnaire au Bénin ne prouvent pas que le juge a manié le contrôle en question de façon
explicite ou en toute connaissance de cause. Sa manifestation a été lue en filigrane. Mais il ne
se pose aucun problème à cet effet. La mise en œuvre au hasard, ou plus ou moins des
modalités de contrôle du pouvoir discrétionnaire devrait être considérée comme un acquis en
droit administratif béninois. Il reviendrait à la doctrine et aux justiciables d’y être réceptifs et
de capitaliser le contrôle étendu du pouvoir discrétionnaire comme étant de même une
modalité de soumission de l’administration à la loi. Il faudrait que ceux-ci l’opposent à la
Chambre administrative au moyen de la formule latine « Nemo auditur propriam
turpitudinem allegans » signifiant que « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude »,
adage que le juge lui- même aime tant appliquer à l’administration en matière de retrait des
actes administratifs illégaux créateurs de droits acquis 2 . La Haute Juridiction devrait donc
pouvoir admettre que la qualification juridique des faits soit invoquée devant elle, non
seulement au sujet de la compétence liée, mais aussi en matière de pouvoir discrétionnaire
lorsque ce pouvoir se présente sous les deux formes qu’on vient d’exposer.
Alors, il ne reste qu’à savoir la manière dont la Chambre administrative s’y prend quand
une autorité administrative bénéficie d’un pouvoir discétionnaire d’une façon littérale, c’est-à-
dire à la fois à l’étape de la qualification uridique des faits et celle de l’émission de la décision
qui en procède. Peut-être s’achemine-t-on vers le ccontrôle maximum. Sciemment ou non, la
Chambre administrative essaye de l’intégrer au patrimoine du droit administratif béninois
d’une manière pertinente, bien qu’elle ne l’ait exercé qu’à moitié pour le moment.

3) L’exercice à moitié du contrôle maximum

Il est vrai que ce n’est pas de la littérature. Mais, peut-on s’empêcher de s’écrier à la
manière si instructive de l’un des personnages, Sibiri, de Sous L’orage de Seydou
BADIAN KOUYATE: « Tout change et nous devons vivre avec notre temps »3 ? Ce qui
change dans le cas d’espèce n’a rien à voir avec le mariage forcé ou avec la fermeture des

1
Voir supra, pp. 201 et s. et p. 211. Vo ir par exemp le l’arrêt N°14 /CA du 6 avril 2000, Horis Nicolas
GOUGNIMEN OU, Horis Taofick DAOUDA, c/ Préfet de l ’Atlantique, Rec. CS. Bénin, pp. 30-43.
2
Voir infra, pp. 222 et s.
3
Voir Seydou BADIAN KOUYATE, Sous l’orage suivi de la mort de Chaka, Paris, Présence africaine, 1972, p.
56.
 214

portes de « l’école nouvelle » 1 à la jeune fille africaine. Bien au contraire, il s’agit de la

fermeture relative au Bénin des portails du prétoire de la justice administrative au contrôle
maximum qui peut être un contrôle de proportionnalité ou de bilan coût-avantages ou pleine
proportionnalité. Dans les deux cas, la « qualification des faits est examinée pour savoir s’ils
permettaient à l’Administration d’adopter non seulement une décision, mais la décision même
qu’elle a prise. Elle concerne au -delà des raisons de l’acte, son contenu ».2 L’étau
juridictionnel se resserre alors autour du pouvoir discrétionnaire dans toutes ses dimentions, à
savoir en amont et aval.
Les domaines de la fonction publique et de l’expropriation pour cause d’utilité publique
en sont respectivement concernés.
Dans le domaine de la fonction publique, il importe de revenir sur la jurisprudence Paul
TOUSSE. En effet, pendant que l’Administration a décidé que les faits de vente parallèle de
produits pharmaceutiques constituent aussi un détournement de pouvoir pour émettre un
ordre de recette, le juge a annulé les dispositions de l’ordre de recette q ui sont relatives à la
vente illicite, en ce sens qu’il n’y aurait pas eu un détournement de deniers publics. Le
raisonnement de la Chambre administrative suscite trois observations en rapport avec le
contrôle du pouvoir discrétionnaire.
D’abord, c’est objectif le fait que l’administration a soutenu qu’il y a un détournement
de deniers publics. Car, les bénéfices de la vente illicite profitent à Monsieur TOUSSE mais
non pas à l’Office pharmaceutique qui l’emploie, même si le demandeur a acheté les produits
à ses frais comme le soutient le juge. Mieux le plaignant a puisé directement dans les caisses
de l’Office. Et, nulle part, l’arrêt n’est parvenu à démontrer que l’achat des produits
pharmaceutiques ne provient de l’argent que le plaideur a détourné. A partir de cet instant, il
est indéniable que l’administration n’a commis aucune faute grossière susceptible de
déclencher de la part du juge, le contrôle d’une erreur manifeste d’appréciation quelle qu’elle
soit. Dans l’affaire TOUSSE, la Chambre administrative a plutôt effectué un contrôle de la
qualification juridique des faits.
Ensuite, il a aussi examiné si le détournement est de nature à donner lieu à un ordre de
recette. S’il devrait s’en tenir à un contrôle restreint, à partir du moment où celui qui a
détourné des fonds de l’Etat doit les rembourser, le juge allait en déduire que l’administration
a pris une sanction parmi celles que les textes mettent à la disposition de celle-ci. Ainsi, il

1
Vo ir Cheikh Hamidou KANE, L’aventure ambiguë, Paris, Bourgeois Editeur, Co ll. Julliard, 1961, p.60.
L’auteur désigne l’école occidentale par l’école nouvelle en la co mparant à l’éco le tradit ionnelle africaine,
coranique en l’occurrence.
2
Voir GAJA précité, p. 176.
 215

mettait fin à son office. Si elle avait procédé de cette façon, la Chambre administrative aurait
effectué un contrôle normal dans le dossier TOUSSE.
Enfin, le juge a eu à franchir au contraire un nouveau pas ; il a cherché à savoir si la
sanction n’est pas disproportionnelle à la faute commise. Et, c’est par l’affirmative que la
Haute Juridiction a répondu à cette question. Cela l’aurait conduit à ramener l’ordre de recette
à sa taille normale. A partir de ce moment, le juge venait d’effectuer un contrôle de
proportionnalité 1 . Il est possible de rapprocher l’arrêt TOUSSE de la jurisprudence Senghane
NDIAYE du Conseil d’Etat sénégalais. Par cette décision, le juge de ce pays a relevé la
disproportion qui existe entre une faute et la sanction appliquée 2 .
En somme, à partir de la qualification juridique des faits, le juge a admis dans un
premier temps qu’il y a un détournement de deniers publics. Mieux, il a consenti dans un
second temps qu’une telle forfaiture donne lieu à un ordre de recette à l’encontre du
demandeur. En revanche, il a décidé en troisième position que le montant qui est mentionné
sur l’ordre de recette paraîtrait élevé, et l’aurait ramené à sa juste proportion. Le contrôle du
pouvoir discrétionnaire est encore intervenu pour amener l’administration à édicter la décision
la plus appropriée au nombre de celles qui sont à la portée de celle-ci, à retenir un ordre de
recette qui soit en adéquation avec l’ampleur de la faute commise par M. TOUSSE. Il en
ressort que c’est à la lumière d’une pareille démarche que la qualification juridique des faits
est « une technique générale de réalisation du droit ». 3
A une autre occasion, le juge béninois a annulé la révocation d’un demandeur pour un
motif de faux diplôme. Mais, la présentation d’un faux diplôme, même de façon temporaire,
ne suffit-elle pas à justifier une sanction disciplinaire autre que celle qui devait être
prononcée si le faux diplôme n’avait pas été authentifié entre temps ? Le juge ira-t-il jusqu’à
cautionner la falsification provisoire des diplômes? Quelque part, il est discutable que M.
GUEDEGBE soit dispensé de toute sanction. Mis à part la révocation avec ou sans perte des
droits à la pension, il existe trois autres sanctions du second degré au regard de l’article 131-B
de la loi n° 86-013 du 26 février 1986. Il s’agit de l’exclusion temporaire des fonctions pour
six mois, de l’abaissement d’échelon et de la mise à la retraite d’office. A défaut de la
révocation, le juge pouvait ordonner à l’Administration d’appliquer la sanction la plus
convenable. Le pas qu’il était susceptible que le juge franchisse, un peu différemment du juge

1
Co mme l’écrit le Pro fesseur Demba SY, « dans le cas du pouvoir discrétionnaire, le juge vérifie désormais la
proportionnalité entre le but poursuivi et les moyens utilisés par l’administration… » (Voir Dro it admin istratif,
op.cit., p. 263).
2
Vo ir CE 30 août 1995, Senghane NDIA YE (inédit).
3
Vo ir J-L BERGEL, Méthode juridique, Paris, PUF, 2001, p. 102, cité par Charles VA UTROT -SCHWAZS, La
qualification juridique en droit administratif, op.cit., 2009, p. 35.
 216

français 1 , est d’indiquer à l’administration la sanction qui est la plus équitable d’après la
Haute Juridiction au regard du dossier GUEDEGBE. Ce dernier pouvait par exemple faire
l’objet d’un abaissement d’échelon. L’arrêt TOUSSE2 devrait donc être confirmé par la
jurisprudence GUEDEGBE 3 .
Néanmoins, cela n’empêche pas de noter que le juge béninois a adopté une démarche
pertinente lorsqu’on prend en considération l’arrêt TOUSSE. En effet, il vient d’être rappor té
que le Conseil d’Etat français intègre les sanctions administratives au reco urs de pleine
juridiction. Mais de son côté, le juge béninois continue à bonne raison, d’en faire une matière
du recours pour excès de pouvoir. Il s’est contenté dans l’arrêt TOUSSE de réduire l’ampleur
de l’ordre de recette en laissant le soin à l’administration de le rapporter partiellement. La
Chambre administrative est fondée en ce sens que si elle procédait comme le juge français, il
se peut qu’elle soit considérée par les autorités administratives comme étant un juge qui
gouverne. Il faudrait qu’elle se contente pour le moment des limites de ses pouvoirs et si
l’administration ne s’exécutait pas, il y aura plus aisément de quoi appliquer à celle-ci, les
mécanismes qui sanctionnent l’inexécution des arrêts rendus par la Haute Juridiction. 4
Dans cet ordre d’idées, le juge devrait parachever l’œuvre qu’il a entamée en procédant
à un contrôle de bilan coût-avantages dans l’arrêt Karim da SILVA. En effet, au sujet de
l’emplacement de l’Hôtel PLM Alédjo et l’installation de quelques services publics, le PRPB
a exproprié près de 45 hectares sur les 90 hectares qui appartiennent au requérant y compris
des immeubles qui sont implantés dans le domaine 5 . A quelles conditions le juge va-t-il
considérer qu’une atteinte excessive est portée à la propriété privée ? Et, même si l’atteinte à
la propriété du Sieur da SILVA ne lui paraît pas excessive, l’occasion était propice. La
Chambre administrative devrait se résoudre à mettre un terme à la résistance du pouvoir
discrétionnaire de l’administration en s’appropriant la technique du bilan coût- avantages
dont la teneur suit : «…une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que

1
Voir CE 16 février 2009, Société Atom-n° 274.000, rapporté par Sophie-Justine LIEBER et Damien
BOTTEGHI, « L’étoile du recours pour excès de pouvoir pâlirait-elle encore ? », in AJDA 2009, n° 11, p. 583.
Par cet arrêt le Conseil d’Etat vient de basculer le recours contre les sanc tions admin istratives dans le plein
contentieux. De même, si entre les dates du recours et de la sentence, une loi plus douce est intervenue, c’est elle
qui sanctionne la faute commise par le requérant.
2
Voir N° 015/ CA du 10 avril 2000, Paul TOUSSE c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, pp. 4959.
3
Voir N° 51/CA du 18 septembre 2000, Jean GUEDEGBE c / MFPTRA, Rec ., CS Bénin, pp. 197-202.
Les arrêts N° 66/CA du 7 octobre 1999, Justin DOVONOU c/ MENRS, Rec. CS Bénin, p. 328 ; N° 18 bis/CS.
Ass. du 10 avril 2000, Joachim SIDICK c/ ONPB, Rec. Cour sup. Bénin, pp. 270-278 et N° 58/ CA du 16
novembre 2000, da SYLVA Nestor c/ SONAFEL, Rec., CS- Bénin, p.395 sont d’autres rendez-vous manqués
pour renforcer le contrôle de proportionnalité. Voir aussi N° 11 /CA du 17 février 2005, Hortense SOUDE
épouse AHOUANDJIN OU c/ MFPTRA, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) .
4
Vo ir in fra, pp. 471 et s.
5
Voir N°/ CA du 18 décembre 1998, Urbain Karim da SILVA c/ Etat béninois, Rec. CS-Bén in, pp. 187-197.
 217

si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients

d’ordre social qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle
présente… »1
Justement, c’est quand le juge exerce un contrôle de proportionnalité, ou de pleine
proportionnalité ou de bilan coût-avantages sur le pouvoir discrétionnaire que les Professeurs
DUPUIS et GUEDON notent qu’il y a un « contrôle approfondi » ou « maximum »2 . Le
Professeur Demba SY parle de « l’intensité du contrôle ».3 On peut dire qu’il s’agit d’un
contrôle étendu ou normal au vrai sens du terme, c’est-à-dire comparable à ce qu’il en est à
propos du contrôle de la compétence liée. Il est vrai que l’administration dispose d’un pouvoir
discrétionnaire de procéder à une expropriation pour cause d’utilité publique. Mais ce n’est
pas une raison pour que le juge ne contrôle pas si les conditions dans lesquelles une
expropriation est légale sont respectées. Au surplus, les conditions de réalisation de
l’expropriation qui interpellent la qualification juridique des faits de la part de
l’administration, peut être source d’une requalification des mêmes faits par le juge. Dans ce
cas, l’expropriation ne pourra pas aboutir. Au contraire, s’il n’y a pas eu une requalification
juridictionnelle des faits, le contrôle de la décision elle- même, à savoir de l’expropriation
proprement dite interviendra. C’est à cette étape que le pouvoir discrétionnaire sera censuré
au besoin en aval. Le juge ne laissera l’administration faire que si d’une part, l’expropriation
ne devra pas être plutôt réalisée sur un autre cite que celui qui est initialement prévu, ou
d’autre part, si les conséquences dommageables sont inférieures aux avantages que la
communauté pour laquelle l’expropriation est engagée en tirera. Ainsi, par rapport à l’arrêt
Karim da SILVA par exemple, si elle était saisie du dossier à temps, la Chambre
administrative chercherait à savoir si l’administration ne devrait pas libérer une partie de
l’immeuble du requérant au détriment de ceux d’autres propriétaires etc. Il revient donc à la
haute instance d’affermir davantage son contrôle sur le pouvoir discrétionnaire en y intégrant
le mécanisme de la pleine proportionnalité. Un revirement de la jurisprudence Karim da
SILVA paraît nécessaire pour y parvenir. Ce serait un atout en matière de protection du droit
de propriété et, de façon beaucoup plus générale, dans le domaine des droits acquis dont la
protection par le juge paraît défectueuse.

1
Voir CE Ass. 28 mai 1971, Ministre de l’Equipement et du Logement c/ Fédération de défense des Personnes
concernées par le projet actuellement dénommé « Ville nouvelle Est », Rec., p. 409, concl. BRAIBANT, GAJA
précité, p. 578.
2
Voir Georges DUPUIS, Marie-Josée GUEDON, Patrice CHRETIEN, Droit administratif, op. cit., p. 671.
3
Voir Demba SY, Droit administratif, op.cit., p. 263.
 218

SECTION IV : UN CONTROLE DEFECTUEUX DE LA FIN DES ACTES

ADMINISTRATIFS

En se fondant sur les arrêts étudiés et sur la doctrine, il convient de noter que la
disparition des actes administratifs fait appel à leur retrait et à leur abrogation 1 . Le retrait
signifie que l’Administration a rapporté elle- même une décision qu’elle a prise. Le retrait a un
effet rétroactif. C’est dire que les annulations prononcées par la Chambre administrative
produisent le même effet rétroactif qu’un acte rapporté par la puissance publique. Quant à
l’abrogation elle consiste à réformer une décision. Elle dispose pour l’avenir. La modification
s’apparente à l’abrogation. Elles disposent toutes deux pour l’avenir. Mais à la différence de
celle-ci, la modification n’opère qu’une réformation partielle.
Ainsi définis, le retrait (paragraphe I) et l’abrogation (paragraphe II) des actes
administratifs font l’objet d’un contrôle généralement laborieux et incohérent 2 . Il est donc
traité du retrait en première position, non pas parce que le contrôle y est plus régulier que ce
qu’il en est en matière d’abrogation. Il a été tenu compte de la teneur de leurs effets sur la
situation des requérants pour étudier le retrait avant l’abrogation. Aussi pour mieux les cerner,
ces modalités de disparition de l’acte administratif conduisent-elles à réfléchir à un
mécanisme de leur réaménagement (paragraphe III) en droit administratif béninois.

Paragraphe I : Le contrôle relativement laborieux du retrait des actes

Au regard du contentieux de l’excès de pouvoir, la question du retrait des actes
administratifs à caractère réglementaire est négligeable. Il n’y a presque pas d’arrêt qui en
traite. De même, par rapport aux actes individuels réguliers, le problème du retrait ne se pose
que d’une façon subsidiaire. Fondamentalement, c’est à propos des actes individuels
irréguliers créateurs de droits qu’il y aura matière à réflexion. A cet effet, l’irrégularité peut
être le fait de l’Administration elle-même. Elle peut provenir du destinataire de l’acte. Dans
ce dernier cas, on dit que l’acte est acquis par fraude.
Les différents aspects ainsi présentés font l’objet d’un contrôle qui est mal exercé dans
l’ensemble. Le contrôle du retrait des actes administratifs réguliers est quelque peu imprécis

1
Vo ir Florence CROUZATIER-DURAND, La fin de l’acte administratif unilatéral, Paris, L’Harmattan, Co ll.
Logiques juridiques, Préface de Jean-Pierre THERON, 2003, pp. 95 et s.
2
Il se révèle que c’est d’une manière presque constante que le retrait et l’abrogation des actes administratifs
causent d’énormes et curieuses difficultés de compréhension au Palais Républicain. Vo ici encore, en 2011, l’état
défectueux de leur man ipulation : « Un tel acte administratif, régulier ne peut être retiré ou rapporté (au sens
d’abroger pour l’avenir)… » Il importe de poser quelques questions : le retrait est-il synonyme de l’abrogation ?
Il y a-t-il une abrogation qui rétroagit ? (Voir N° 17/CA du 14 avril 2011, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois
(inédit)).
 219

(A). Le régime du retrait des actes irréguliers créate urs de droits est inadapté (B). Très
souvent, il y a un contrôle du retrait des actes acquis par fraude émaillé de contresens (C).

A/ Le contrôle imprécis du retrait des actes réguliers

Une question essentielle se pose : est- il possible qu’une autorité administrative retire
un acte administratif qui a été régulièrement établi ? La réponse à cette question s’articulera
autour d’une part, des actes individuels qu’ils soient ou non créateurs de droit, d’autre part,
des actes réglementaires.
Pour en venir à l’interrogation, il importe de noter que le juge béninois a statué que
« …s’agissant des décisions individuelles, c’est le principe du maintien des droits acquis, en
ce sens qu’une décision individuelle régulièrement intervenue ne peut jamais être ret irée
rétroactivement1 … »
Deux idées sous-tendent cette solution.
Premièrement, le juge conçoit que le retrait d’un acte individuel régulier créateur de
droits est à jamais impossible. Ainsi formulée, cette jurisprudence est de nature à garantir une
exigence de sécurité juridique 2 .
Cependant, il semble que la Chambre administrative a it admis le retrait d’un acte
régulier créateur de droits dans l’arrêt GOUDOU. En effet, le requérant était candidat à
l’élection présidentielle de 1991. La législation d’alors avait prévu la récupération par les
candidats malheureux de leur caution à la suite de l’élection. Il semble qu’au lendemain de
celle-ci, le candidat GOUDOU 3 était détenteur d’une créance sur le Trésor public béninois.
Par exemple, certains auteurs rapportent que « font acquérir des droits, les nominations des
fonctionnaires…les avantages financiers conditionnés ou non ». 4 Sur ce fondement, il n’est
pas inexact d’avancer que les trois millions de francs CFA de caution du Professeur
GOUDOU constituent un avantage financier « conditionné ». Pourtant, le juge qui a d’ailleurs
rejeté à tort le recours comme irrecevable n’a nulle part fait état de la notion de droits acquis.
S’aligne-t- il sur l’état du droit ancien en France qui refusait d’admettre les avantages

1
Il n’était pas nécessaire que le juge ajoute rétroactivement à retirer. Car le ret rait signifie déjà une sortie de
vigueur rétroactive. Par rapport à la décision, voir N° 88/CA du 16 décemb re 1999, Louis René KEKE c/
MJLDH, Rec. CS- Bénin 1999, pp. 333-339.
2
Voir l’explication de la notion de sécurité juridique infra, p. 224.
3
Voir N° 23/CA du 24 octobre 1999, le Parti BGDLD c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp. 340 et s.
4
Voir Jean- François LA CHA UM E, Hélène PAULIAT, Stéphane BRA CONNIER, Clotilde DEFFIGIER, Droit
administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence, op. cit., p. 533. Les auteurs se sont fondés sur CE 6
novembre 2002, SOULIER, Rec., p. 369 ; RFDA 2003, p.225, concl. AUSTRY, note DEVOLVE.
 220

financiers comme étant des droits acquis 1 ? La formulation de l’arrêt permet de réfuter une
pareille thèse. Bref, il n’est pas nécessaire de revenir sur les critiques qu’a suscitées la
jurisprudence GOUDOU. 2 Il importe simplement de mentionner que c’est un arrêt qui fait
partie de ceux qui sont de nature à amener les justiciables à douter de la capacité technique et
de l’audace du juge à pouvoir soumettre l’administration à la règle de droit. La perte de sa
caution par le Professeur GOUDOU est discutable au regard du principe selon lequel un droit
régulièrement acquis ne peut jamais être retiré.
Par ailleurs, à voir le libellé de l’arrêt KEKE, c’est à croire que la Chambre
administrative venait d’énoncer un principe intangible. Mais ce n’est pas le cas. Le législateur
y apporte une exception. En effet, le décret n° 64-276 du 2 décembre 1964 qui porte
application de la loi n° 60-20 du 13 juillet 1960 relative au permis d’habiter prévoit un retrait
sanction. Il est vrai que contrairement à un titre foncier, le permis d’habiter ne confère qu’un
titre précaire. Néanmoins, lorsque l’Administration rapporte illégalement un permis d’habiter
régulièrement octroyé, le juge interprète le retrait comme une entorse au principe de
l’intangibilité des droits acquis 3 . Pour cette raison, il n’est pas inutile de porter la légère
nuance que l’on vient de faire et qui est une exception à la jurisprudence largement entendue
de la Chambre administrative. Il est donc effectivement impossible de retirer un acte régulier
créateur de droits, mais, sauf disposition législative contraire.
En outre, quand la décision qui retire est plus favorable que celle qui est retirée,
notamment sur demande du bénéficiaire, le juge béninois y consent 4 au même titre que le
Conseil d’Etat français. 5 Mais celui-ci veille à ce que le retrait qui est ainsi entrepris ne porte
pas une atteinte aux droits des tiers 6 ; cette précision ne transparaît pas encore dans la
jurisprudence de la Chambre administrative du Bénin.

1
Voir CE Sect. 15 octobre 1976, BRUSSIERE, Rec., p. 419, concl. LA BETOULLE, AJDA 1976, p. 511, chrn.
NAUXELA ERS et FABIUS.
Toutefois, il convient de rappeler que la jurisprudence en cause ne s’ap plique plus aux décisions à objet
pécuniaire prises dans le cadre d’une compétence liée et qui n’étaient pas considérées par le Conseil d’Etat
comme étant des décisions créatrices de droits. L’état du droit est actuellement régi par l’arrêt CE Sect . 6
novembre 2002, MM. SOULIER, Rec., p. 369, RFDA 2003, p. 225, concl. AUSTRY, note DEVOLVE. Par cet
arrêt, que la décision à objet pécuniaire soit prise sur la base d’une compétence liée ou d’un pouvoir
discrétionnaire, elle est considérée comme créatrice de droits acquis.
2
Voir supra, pp. 89- 90.
3
Voir par exemple N° 028/ CA du 19 juillet 2001, Jean-Gratien ZANOUVI, Edouard ZANOUVI c/ Préfet de
l’Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N° 30/CA du 02 mai 2002, C . Bertin AMOUSSOU
c/ Préfet de l'Atlantique, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet 2008) .
4
Voir N° 17/CA du 14 avril 2011, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois (inédit) .
5
Voir CE Sect. 9 janvier 1953, DESFOUR, Rec., p.5 ; 2à ju in 1986, Commune de Sèvres, DA 1988, n° 405.
6
Voir CE 9 avril 1999, SAUNIER, RFDA, 1999, p . 683.
 221

Deuxièmement, ce ne sont pas seulement les actes réguliers créateurs de droits acquis
qui sont insusceptibles d’être retirés. Le juge devrait préciser qu’il en est de même des actes
particuliers légaux non créateurs de droits qui ont été régulièrement pris, en l’occurrence les
actes négatifs. La preuve en est que la Chambre administrative s’oppose par exemple au
retrait des sanctions régulièrement prononcées par l’Administration 1 . C’est ce qui amène à
parler d’un contrôle relativement imprécis.
Quant aux actes réglementaires légaux, le juge béninois a décidé qu’ils ne peuvent pas
être retirés 2 . De ce fait, l’arrêt ZOKPE peut être rapproché de la jurisprudence du Conseil
d’Etat français. Parlant des mêmes actes réglementaires légaux, celui- ci estime que « le
régime des décisions légales non créatrices de droits est identique à celui des décisions
créatrices de droits : leur retrait est impossible », 3 à moins qu’ils « n’ont reçu aucun
commencement d’application. Mais, dans cette hypothèse, le retrait a le même effet que
l’abrogation.»» 4
En somme, le retrait des actes réguliers créateurs de droits n’est pas envisageable par
l’Administration, sauf si le bénéficiaire en formule la demande de son propre chef ou si une
disposition textuelle le prévoit. Il en est de même des actes individuels réguliers qui sont
négatifs et des actes réglementaires légaux. Ils ne peuvent pas être retirés. Mais, contrairement
aux décisions individuelles régulièrement élaborées, le retrait des actes irréguliers créateurs
de droits est soumis à un régime juridique très peu protecteur du justiciable.

B/ Le retrait des actes irréguliers créateurs de droits

Sont exclusivement concernés ici, au regard de la jurisprudence béninoise, les actes

individuels positifs et négatifs. Toutefois, les développements porteront fondamentalement
sur les actes créateurs de droits. Cela dit, il est nécessaire de noter que le régime de retrait de
ces derniers actes, en l’occurrence de ceux qui sont explicites, est focalisé sans récapitulation
sur l’arrêt Dame CACHET (1) du Conseil d’Etat français, ce qui conduit à essayer de le
réaménager (2). Après cela, l’analyse se penchera sur le retrait des actes implicites créateurs
de droits dont le régime est inconséquent (3).

1
Vo ir N° 7/ CA du 23 juin 1994, Auguste et consorts ASSONGBA c/ Etat béninois (Office des Postes et
Télécommunications), Rec. CS Bénin, pp. 110-116. Alors que des enquêtes ont révélé que les requérants ont fait
l’objet de corruption à l’occasion d’une convention d’émission de timbres postaux, le juge a tranché qu’ils ne
sont pas fondés à demander le retrait de la révocation qui a sanctionné leur comportement.
2
Vo ir N° 8/ CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS Bén in, pp. 96-102.
3
Vo ir CE 21 octobre 1966, Société Graciet, Rec., p. 560.
4
Ibidem.
 222

1) La focalisation du régime de retrait sur l’arrêt Dame CACHET

Le régime du retrait des actes individuels irréguliers créateurs de droits semble

profiter aux administrés à première vue. Mais au fond, son application sans inventaire ne
paraît pas rassurante. Partant, il n’est plus certain que le juge parvienne à maintenir l’équilibre
qu’il tente d’établir entre l’exigence de sécurité juridique et la sauvegarde de la légalité.
En effet, le retrait d’un acte administratif pose deux problèmes juridiques
antagoniques, mais intimement liés. En admettant que l’auteur d’un acte administratif ou son
supérieur hiérarchique le retire lorsqu’il est irrégulier, la Chambre administrative entend
veiller au bon fonctionnement de l’administration. Toutefois, le retrait ne doit pas consister à
enfreindre les situations juridiques qui sont censées êtres acquises. Par conséquent, le principe
de l’intangibilité des effets des actes administratifs individuels ayant créé de droits est au
cœur du régime du retrait. Il permet d’éviter tout imbroglio juridique. Autrement dit, le retrait
n’est possible que dans des conditions bien déterminées. A juste titre, le juge déclarait à
propos de la parcelle de M. ARABA HOUNDOZIN qui a été retirée à celui-ci que, « même si
après des investigations approfondies, il apparaît à l’autorité administrative que sa première
décision était erronée, elle est forclose à revenir sur ladite décision en dehors du délai de
recours contentieux ».1
Pareillement, dans l’affaire DJEDOU et consorts 2 , l’Administration n’a pas été
autorisée à faire valoir devant le juge que le diplôme présenté par les requérants à un concours
de la fonction publique n’était pas celui qui est requis. Le retrait tardif de l’acte portant
recrutement des concernés a été annulé.
En revanche, le Sieur AITCHEOU qui avait présenté aussi un diplôme non retenu par
l’Administration à un autre concours de la fonction publique, a été retiré par celle-ci de la
liste de ceux qui ont été présélectionnés, 3 car le retrait est intervenu dans un délai de deux
mois. Par conséquent, le juge a tranché que la décision administrative n’est pas entachée
d’irrégularité. Ce faisant, la Chambre administrative s’aligne sur la jurisprudence Dame
CACHET. A propos de cette affaire, le Conseil d’Etat français avait affirmé : « Considérant
que d’une manière générale, s’il appartient aux ministres, lorsqu’une décision administrative
ayant créé des droits est entachée d’une illégalité de nature à en entraîner l’annulation par la

1
Voir N° 62/CA du 7 ju illet 1999, ARABA HOUN DOZIN représenté par André ARABA c/ Préfet de l’Ouémé,
Rec., CS Bén in, pp. 244-248.
2
Vo ir N° 9/ CA du 1er février 2007, DJEDOU Eudoxie et consorts, C/ MFE-MFPTRA, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
3
Voir N° 59/CA du 19 août 1999, AITCHEOU Cossi Alexis c/ MFPTRA, Rec., CS Bénin, pp. 285-293.
 223

voie contentieuse, de prononcer eux-mêmes d’office cette annulation, ils ne peuvent le faire
que tant que les délais du recours contentieux ne sont pas expirés. »1
L’énonciation paraît donc cohérente, tout autant que l’application qui en découle.
L’arrêt TOUKOUROU et consorts en est une illustration. Dans cette affaire, l’Administratio n
a procédé à l’avancement des inspecteurs des finances sur la base d’un texte déjà abrogé, ce
qui arrange mieux les bénéficiaires. Or, les administrateurs civils se sont sentis lésés. Du
coup, ces derniers ont attaqué l’acte portant avancement des inspecteurs des finances. Mais,
avant qu’elle ne reçoive le recours gracieux des administrateurs civils, l’Administration s’est
déjà ravisée de l’erreur qu’elle a commise et a engagé la procédure de retrait. C’est à cette
occasion qu’on s’est rendu compte que la jurisprudence béninoise se fonde sans aucune
analyse sur l’arrêt CACHET en matière de retrait des actes individuels créateurs de droits. La
Chambre administrative avait énoncé : « L’erreur relative au reclassement des inspecteurs
des finances était décelée et l’administration avait déjà saisi aux fins de rectification, la
Commission nationale de reclassement des agents permanents de l’Etat… ;que donc la date
portée sur l’arrêté incriminé du 23 septembre 1982 est celle de l’aboutissement de la
procédure nécessairement longue aux fins de retrait de l’arrêté du 5 février 1982 ; qu’en
conséquence, les requérants ne sauraient se prévaloir de cette date du 23 septembre 1982
pour soutenir que l’arrêté du 5 février 1982 dont il s’agit a été retiré par l’Administration
hors du délai de recours contentieux. »2 Cet arrêt suscite quelques observations.
En effet, les administrateurs civils avaient attaqué la décision dans le délai de recours
contentieux. En outre, le juge a mentionné qu’avant cela, la procédure de retrait était déjà
engagée par l’Etat. Cela signifie que dans le délai de recours contentieux, l’Administration
peut retirer un acte illégal créateur de droits. Il en est de même des tiers qui peuvent aussi
solliciter le retrait d’un tel acte et, à défaut d’une suite favorable, le refus de l’Administration
sera déféré au juge. Il peut être aussi question de sa prorogation par un recours administratif
préalable, gracieux3 hiérarchique 4 ou mixte. Ainsi, à partir du moment où l’acte requis est
attaqué dans les deux mois, le retrait peut intervenir au-delà du délai de recours contentieux.
Le juge l’a bien précisé au regard du même arrêt, TOUKOUROU et consorts : « L’autorité

1
Voir CE 3 novembre 1922, Dame CACHET, Rec., p. 790.
2
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, Taofiqui et consorts TOUKOUROU c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
3
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, TOUKOUROU Taofiqui et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126 ; pour la France, voir CE 23 novembre 1962, Association des anciens élèves de l’Institut commercial de
Nancy, AJDA, 1962, p. 677.
4
On peut prendre un exemp le du juge sénégalais ; voir CS (sénégalaise) 27 décembre 1978, Barka DIAWA ,
GDJA S, n° XXVII.
 224

administrative est tenue sous peine d’annulation de sa décision, de procéder au retrait de

l’acte irrégulier même si la juridiction administrative en est saisie ; pourvu que la décision de
retrait intervienne avant la décision de la Chambre administrative ».1
Jusque là, le juge a suivi les traces de la jurisprudence Dame CACHET avec une
fidélité légendaire. Pour preuve, elle l’a expressément transcrit dans l’arrêt BALLEY
DJOSSOU en rappelant qu’il y a « une jurisprudence constante de la Cour inspirée par
l’arrêt du Conseil d’Etat du 3 novembre 1922, Dame CACHET ».2 D’après le Professeur
FROMONT, « le principe de sécurité juridique vise à assurer la stabilité des situations
juridiques, c’est-à-dire la permanence au moins relative de celles-ci dans le temps. Il exige la
certitude des règles et des situations juridiques, c’est-à-dire leur clarté et une qualité de
formulation».3 Par conséquent, il est clair que la Chambre administrative rejoint ainsi ces
observations du Professeur CROUZATIER-DURAND qui écrit : Il s’agissait en 1922, de
« trouver un équilibre entre le principe de légalité qui justifiait la nécessité du retrait, et
celui de sécurité juridique qui imposait de l’encadrer. Il fallait dès lors déterminer un délai
qui limite le pouvoir de retrait, celui de recours contentieux a semblé, à ce moment là,
opportun… »4 Il est donc éclatant que le juge s’est effo rcé de faire droit à l’exigence de
sécurité juridique dans la perspective de maintenir un équilibre entre la légalité ou l’intérêt
général et les intérêts particuliers. Ce faisant, son office ne fait que s’inscrire dans la logique
de la consolidation de l’Etat de droit au Bénin.
Néanmoins, la règle posée par l’arrêt Dame CACHET était « à ce moment là
opportune » signifie que ladite règle est susceptible d’évolution, que les jurisprudences

1
Vo ir N° 83-2 / CA du 4 août 1994, Taofiqui TOUK OUROU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
2
Voir N° 16/ CA du 27 juillet 1995, Elisabeth BALLEY née DJOSSOU c/ Ministre de l’Education nationale
(inédit).
3
Néanmoins, il importe de souligner que les Professeurs Jean-François LACHAUM E, Hélène PAULIAT,
Stéphane BRA CONNIER, Clotilde DEFFIGIER font une distinction entre les notions d’exigence de sécurité
juridique et de sécurité jurid ique. Pour ces derniers l’exigence de sécurité juridiqu e s’articule autour des
principes de non-rétroactivité des actes administratifs, de la rigueur qui caractérise le retrait des actes créateurs
de droits et l’obligation qui est faite à l’ad min istration d’édicter les règlements d’application dans un délai
raisonnable. Quant à la sécurité juridique, elle interpelle la fo rmule latine « Tu patere legem quam fecisti »
demandant à une autorité administrative de res pecter ses propres règlements. Elle prohibe les pro messes sans
lendemain et interdit que l’ad ministration fournisse des renseignements erronés aux justiciables, ou de mettre
brutalement fin à une tolérance. C’est un principe qui prescrit également que les agents publics soient
sanctionnés dans un délai raisonnable à compter de la date à laquelle ils devie nnent fautifs. Si ces différents
aspects concernent prioritairement les usagers, il reste que la sécurité juridique se rattache aussi à la modulation
des actes admin istratifs (CE Ass. 11 mai 2004, « Ass. AC ! et autres », in RDP 2005, n° 2, p. 541) qui est
avantageux pour les deux protagonistes, à savoir le demandeur et la défenderesse.( Vo ir Jean -François
LA CHA UM E, Hélène PA ULIAT, Stéphane BRA CONNIER, Clotilde DEFFIGIER, Droit administratif. Les
grandes décisions de la jurisprudence, op. cit., pp. 213 et s. ; CE 24 mars 2006, Société KPMG, Rec. 154).
Il en résulte que dans la jurisprudence CACHET et plus généralement dans le cadre du régime du retrait des
actes administratifs, il est fait allusion à l’exigence de sécurité juridique.
4
Voir Florence CROUZATIER-DURAND, La fin de l’acte administratif unilatéral, op.cit., p. 99.
 225

ultérieures permettent d’en déceler les limites. La bonne preuve en est qu’avec l’arrêt Ville de
Bagneux de 1966, les nuances de l’arrêt Dame CACHET sont apparues. En effet, dans l’arrêt
Ville de Bagneux, le juge français a été saisi d’un acte notifié, mais qui n’a pas été publié ou
affiché. Cet arrêt a retenu que le délai de deux mois de recours court pour le bénéficiaire à
compter de la notification. Mais, ce délai ne court pas à l’égard des tiers et de
l’administration.
Il va sans dire qu’une autorité administrative peut se garder de notifier ou peut mal
notifier un acte pour s’en prévaloir et le retirer à toute époque. Le délai de retrait est ainsi
jumelé avec celui de recours contentieux. A cette nuance de l’arrêt Dame CACHET s’ajoute
la lourdeur de la procédure de l’acte portant retrait au Bénin. En effet, pour avo ir statué que
lorsque l’Administration engage la procédure d’élaboration d’un acte portant retrait d’une
décision individuelle illégale créatrice de droits, la date d’engagement de la procédure
administrative non contentieuse équivaut à la date d’édictio n de l’acte portant retrait, alors
que dans l’arrêt TOUKOUROU et consorts 1 la procédure a duré du 5 février 1982 au 23
septembre 1982, soit plus de sept mois et demi, on ne peut qu’affirmer que le régime du
retrait est très pesant pour le requérant. En vo ulant donc appliquer l’arrêt Dame CACHET qui
compte établir un équilibre entre la légalité et l’exigence de sécurité juridique, le juge
béninois en complexifie la portée. L’Administration qui en détient seul le secret peut à toutes
les occasions brandir que la procédure d’édiction de l’acte portant retrait était déjà engagée à
l’insu du plaignant. Dans ces conditions, le justiciable n’est plus en sécurité. La Chambre
administrative avantage plus l’administration que le requérant. De la même façon, en cas de
non publicité d’un acte créateur de droit illégalement, un tiers dispose de son droit d’en saisir
le juge à tout moment. Il semble que, contrairement au juge sénégalais qui a révélé les limites
de l’arrêt Dame CACHET même avant le Conseil d’Etat français 2 , la Chambre administrative
du Bénin ne donne pas l’impression d’en être consciente. Elle continue d’appliquer l’arrêt
Dame CACHET. Or, l’on ne cesse de le répéter, la jurisprudence administrative ne devrait pas
mettre les droits de l’homme entre parenthèses à nouveau. Avec toutes les faiblesses que l’on
reconnaît à l’arrêt Dame Cachet, il ne devrait pas continuer d’être en vigueur au Bénin. Tout
être aspire à l’épanouissement. Il semble que ce soit là l’ultime vocation d’un Etat de droit.
Par conséquent, il est inconcevable que le juge béninois veuille se contenter des vieilleries du
Palais royal au moment où celui-ci s’achemine vers d’autres nouveautés ! Dans ces

1
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, Taofiqui TOUKOUROU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
2
Voir CS 23 mars 1966, Samba Ndoucoumane GUEYE, GDJAS précité, pp. 158 et s pour le Sénégal et du côté
de la France Vo ir CE Ass 6 mai 1966, Ville de Bagneux, Rec., p. 303.
 226

conditions, le Doyen KANTE est fondé lorsqu’il note qu’il y a une « fidélité »1 des Hautes
Juridictions d’Afrique noire francophone au Conseil d’Etat français. Autrement dit, cette
« fidélité » qui se traduit par un écart de près d’un siècle en ce qui concerne le juge béninois,
n’en est plus une. C’est pourquoi il est avancé par ailleurs que c’est une fidélité légendaire,
une transcription sans inventaire du droit français. Un correctif devrait pouvoir y être apporté.

2) L’essai de réaménagement du régime du retrait

Le Professeur CROUZATIER-DURAND souligne par ailleurs que l’équilibre instauré

par la jurisprudence Dame CACHET entre la légalité et l’exigence de sécurité juridique « a
été difficile à maintenir et les jurisprudences ultérieures favorisent tantôt le principe de
légalité, tantôt le principe de sécurité juridique, le rompant aussi parfois ». 2 A partir de ce
constat plus ou moins d’échec, le juge béninois peut- il procéder à l’aménagement du régime
lui- même ou devrait- il attendre le législateur ? Au cas où il voudrait annoncer les couleurs en
devançant l’Assemblée nationale, s’en tiendrait- il aux apports du Conseil d’Etat français dont
parle le Professeur CROUZATIER-DURAND ou devrait- il rechercher à affirmer son
autonomie ?
La première question mérite d’être posée en ce sens que lorsqu’il tentait de justifier la
« fidélité » du juge béninois au Conseil d’Etat français, Samson DOSSOUMON avait eu à
rejeter le tort sur le législateur et le pouvoir exécutif qui « ne sont pas préoccupés par la
production de normes pertinentes, adaptées et constamment remises à jour en matière
contentieuse ».3 Mais, le tort n’incombe-t- il pas plutôt au juge de l’administration ? En tout
cas, voici les propos tenus par le Doyen Alain BOCKEL au sujet de l’arrêt Samba
Ndoucoumane GUEYE de la Cour suprême du Sénégal : « le juge de l’excès de pouvoir, loin
de reprendre purement et simplement les règles posées par le Conseil d’Etat français, a
anticipé : il a précédé le juge français ; sa décision annonce déjà l’arrêt Ville de Bagneux 4
rendu par le Conseil d’Etat au mois de mai suivant : un acte illégal peut être rapporté tant
qu’il est susceptible d’être attaqué par les tiers parce qu’il n’a pas été publié. » 5 Il revenait
donc à la Chambre administrative du Bénin de s’inspirer de ce que le Professeur Danièle

1
Vo ir Babacar KANTE, Rapport précité, op. cit., p. 116.
2
Voir Florence CROUZATIER-DURAND, La fin de l’acte administratif unilatéral, op. cit., p. 99.
3
Voir Cours de droit administratif précité, p. 13.
4
Voir CE Ass. 6 mai 1966, Ville de Bagneux, Rec., p. 303.
5
Voir A lain BOKEL, « La Cour suprême et le problème du retrait des actes admin istratifs », in An. afr. 1970,
p. 33.
 227

LOCHACK entend par « le rôle politique du juge administratif français ».1 Cette dernière
avait écrit : « Le juge, à qui le législateur fait un devoir de statuer, même en cas d’obscurité
ou d’insuffisance des textes, est amené à suppléer la carence du législateur, soit en se livrant
à une interprétation de sa volonté, soit en créant lui-même, de toutes pièces, le droit
applicable. C’est précisément le moindre développement du droit d’origine législative dans le
domaine administratif qui donne à la jurisprudence administrative son importance tant
qualitative que quantitative comme source de droit. »2
En ce qui la concerne, la deuxième question est mue par un souci d’adaptabilité.
Toutefois, est- il exclu que le juge béninois s’imprègne des suites de la jurisprudence Dame
CACHET3 pour devoir s’affirmer en toute connaissance de cause ? Le bon sens le
recommande très vivement. Ces jurisprudences ultérieures sont notamment les arrêts Dame de
LAUBIER, Centre sanitaire et scolaire de Saint-Clar et TERNON.4
Au regard de la jurisprudence Dame de LAUBIER, lorsque l’administration ne notifie
pas une décision d’une manière régulière, c’est-à-dire qu’elle ne mentionne pas les voies de
recours et leur délai, elle ne peut plus retirer sur sa propre initiative ladite décision au-delà des
deux mois de la notification insuffisante. Comme cela se voit, pour une première fois, le délai
de recours est dissocié de celui du retrait. La notification insuffisante ne déclenche pas le délai
contentieux vis-à-vis du destinataire. Aussi, si l’acte n’est pas publié, les tiers peuvent-ils
l’attaquer à tout moment. Quelque part, l’exigence de sécurité juridique demeure
hypothétique, bien que l’arrêt Dame de LAUBIER ne compte plus l’administration parmi les
tiers. Dans l’arrêt TOUKOUROU par exemple, ce sont les tiers qui ont contesté l’acte en
cause. Le juge béninois aura alors du mal à faire de l’arrêt Dame de LAUBIER un prêt-à-
porter.
Quant à l’arrêt Centre sanitaire et scolaire de Saint-Clar de la Cour administrative
d’appel (CAA) de Bordeaux, quand un acte créateur de droits acquis qui est illégal n’est pas
notifié, l’administration ne peut plus le retirer au-delà des deux mois de sa signature. Seuls le
destinataire et les tiers peuvent entreprendre de l’attaquer. Cet arrêt confirme la jurisprudence
Dame de LAUBIER à deux égards : la dissociation du délai de recours et celui du retrait, et
l’administration qui n’est plus identifiée à un tiers. Au surplus, il a innové en ramenant le
1
Voir Danièle LOSCHACK, Le rôle politique du juge administratif français, Paris, LGDJ, Co ll. Bib liothèque
de droit public, 1972, 349 p.
2
Ibidem, p. 82.
3
Voir CE 3 novembre 1922, Dame CACHET, Rec., p. 790.
4
Voir CE Ass. 24 octobre 1997, Mme de LAUBIER, Rec., p. 371, RFDA 1998, p. 527, concl. PRECRESSE ;
CAA Bordeau x 1999 Centre sanitaire et scolaire de Saint-Clar cité par Florence CROUZATIER-DURAND,
La fin de l’acte administratif unilatéral, op. cit., p. 100 ; CE Ass. 26 octobre 2001, TERN ON, GAJA précité, p.
860.
 228

délai de retrait à deux mois à compter de la date de signature de l’acte concerné, mais non
plus à partir de sa notification. Quelque part, le déclenchement du délai de retrait à compter de
la date d’édiction de la mesure administrative considérée peut inspirer le juge béninois. C’est
de nature à être une source d’exigence de sécurité juridique. Et qu’en sera-t-il du délai de
retrait qui est ramené à deux mois ?
La réponse à cette question interviendra à la suite de l’arrêt TERNON. Du point de
vue du délai de deux mois et du découplage entre le délai de recours et le délai contentieux,
l’arrêt TERNON se situe dans le prolongement des arrêts Dame de LAUBIER et Saint-Clar.
Le Conseil d’Etat a statué qu’aucun retrait n’est plus possible au-delà de quatre mois à
compter de la signature de l’acte. L’administration ne fait plus toujours partie des tiers. Le
délai de retrait court à compter de la signature de la décision administrative. La nouveauté
s’apprécie simplement par rapport aux deux mois de la jurisprudence Centre sanitaire et
scolaire qui sont portés à quatre mois.
Mais toujours est- il que la possibilité pour les tiers d’exercer un recours contre une
décision administrative pendant le délai de recours contentieux persiste. 1 C’est la
compréhension qui se dégage des propos du Professeur CROUZATIER-DURAND qui note :
« A l’expiration du délai de quatre mois, les bénéficiaires de la décision sont à l’abri d’un
retrait. Mais la légalité est également prise en considération, soit pendant un délai de quatre
mois par un retrait de l’administration, soit à l’expiration du délai en cas de recours du
bénéficiaire ou des tiers. » Fondamentalement, il apparaît qu’au-delà des quatre mois du
délai de retrait, l’administration ne peut plus retirer de son propre chef, un acte créateur de
droits illégalement. De même, ce n’est qu’en cas de recours intenté par le bénéficiaire ou les
tiers que l’administration peut encore retirer une mesure administrative après l’expiration du
délai de recours contentieux, c’est-à-dire tant que le juge n’aura pas statué.

1
Voir CE. Ass. 26 octobre 2001, TERNON, GAJA précité, p. 860. En outre cette jurisprudence recèle beaucoup
d’autres insuffisances. En effet, c’est un arrêt supplétif. Il peut donc être remis en cause non seulement par le
législateur, mais également par le pouvoir réglementaire. Il est vrai que la Cour administrative d’appel de Douai
a annulé un acte réglementaire qui s’est contenté de reprendre le délai ordinaire de deux mo is (voir CAA Douai,
12 juin 2003, ASSOGES et Ministre des Affaires sociales et de la Solidarité (non publié, mais rapporté par
Martine LOM BARD et Gilles DUM ONT, Droit administratif, op.cit., p. 250). Toutefois, la même cour a fait
droit à un autre règlement qui est destiné à faire échec à la jurisprudence TERNON (voir CAA Douai, 27 janvier
2004, Ministre des Affaires sociales de l’Emploi et de la Solidarité c/ Société Inter-Prévention, AJDA, 2004, p.
1025, concl. MICHEL).
En outre, lorsque la décision TERNON est en conflit avec le droit communautaire, celui -ci l’emporte.
Autrement dit, un acte individuel créateur de droits qui est illégal, et dont l’illégalité consiste en la violation
d’une règle du droit communautaire peut être retiré au-delà des quatre mois prévus par l’arrêt TERNON (vo ir
CAA Paris, 5 octobre 2004, Ministre de la Culture et de la Commun ication, AJDA, 2005, p. 266, concl.
TROUILLY). Peut-on dire dans ce cas que les droits des citoyens sont bien protégés ?
 229

Par conséquent, l’arrêt TERNON ne peut pas être exploité à l’état brut au Bénin. Il
faudra, de préférence, s’inspirer prioritairement de l’arrêt Centre sanitaire et scolaire de Clar
et subsidiairement de TERNON. En effet, étant donné que l’administration est le signataire
de ses actes, le délai de deux mois à compter de la signature paraît plus garantir la sécurité des
administrés, tout en préservant l’intérêt général. Pour ce faire, si dans un délai de deux mois
l’administration ne le notifie pas ou ne le publie pas, elle ne devrait plus pouvoir retirer un
acte illégal sur sa propre initiative. Il en serait de même des tiers ; s’ils n’arrivent pas à
attaquer un acte individuel illégal créateur de droits dans les deux mois de son édiction ou de
sa publication, ils devraient être frappés de forclusion. Ainsi, le délai de recours contentieux
pourrait avoir pour plancher les deux mois qui suivent la signature d’un acte. Le plafond
équivaudrait plus ou moins à quatre mois si une autorité administrative devrait attendre les
derniers jours de la date d’expiration du délai relatif au plancher avant de procéder à la
publicité de la mesure administrative concernée. Au-delà, il ne restera aux tiers qu’à recourir à
l’alternative classique d’un recours en responsabilité contre l’administration dont le défaut de
publication d’un acte les aura empêchés de jouir de leur droit d’accès à la justice. Cela permet
également de lutter contre la durée presque annuelle d’une procédure administrative dont il est
question dans l’arrêt TOUKOUROU 1
Au demeurant, la logique qui consiste à préserver une exigence de sécurité juridique
en empêchant l’administration de retirer un acte au-delà de quatre mois tout en admettant dans
le même temps qu’en cas de recours des tiers, l’acte soit retiré tant que le juge n’aura pas
rendu sa sentence ne paraît pas suffisamment protectrice des justiciables. Celui-ci ne prononce
pas nécessairement une annulation2 . De ce fait, si le retrait d’un acte administratif n’intervient
pas dans un délai d’environ quatre mois, l’administration ne pourrait plus y remédier de son
propre chef ou sur initiative des tiers. Seul le verdict du juge pourrait l’autoriser en cas de
rejet au fond, à y procéder ultérieurement. Le bon sens et l’équité le recommandent
certainement ainsi. Seul le destinataire d’une mesure administrative devrait donc pouvoir le
contester à tout moment. 3 Pour synthétiser en la forme d’un principe théorique, il est possible
de s’en tenir à une formulation comme celle-ci : un acte irrégulier créateur de droits acquis ne

1
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, TOUKOUROU Taofiqui et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
2
Voir supra, p. 12.
3
Il convient de rappeler que les actes individuels négatifs qui sont réguliers ne peuvent être attaqués que dans le
délai de recours. Une fois passé ce délai, les destinataires sont forclos irrémédiablement. La question a été
abordée dans le cadre du mécanisme de relais que l’étude préconise entre l’abrogation et le retrait (voir infra, p.
254 et s.)
 230

peut être retiré au-delà des quatre mois de sa signature que sur demande du bénéficiaire ou à
la suite de son annulation par le juge.
Ainsi exposée, la procédure de retrait des actes illégaux créateurs de droits aura
l’avantage de simplifier le régime dans son ensemble. Elle s’appliquera au retrait des actes
implicites illégaux créateurs de droits qui font aussi l’objet d’un régime inconséquent au
Bénin.
3) Le retrait des actes implicites illégaux créateurs de droits
Le régime de retrait des actes implicites créateurs de droits a été prévu par le
législateur béninois d’une manière parcellaire. Il revenait donc au juge de le préciser et de le
généraliser, mais en vain. On ne sait donc pas à quoi s’en tenir très exactement ; la Chambre
administrative a encore été fidèle au Conseil d’Etat français en transcrivant la règle dégagée
par l’arrêt EVE de 1969 1 . Cet arrêt affiche une rupture de l’équilibre entre la légalité et
l’exigence de sécurité au profit de celle-ci. Mais au-delà de ce déséquilibre, il semble qu’au
Bénin, le régime en cause paraît incohérent d’une maniè re ou d’une autre.
En effet, c’est dans l’arrêt MOUTAIROU que le problème s’est posé et voici la
manière dont le juge a statué : « Considérant, en ce qui concerne le cas d'espèce, que la loi
n°97-020 du 17 juin 1997 fixant les conditions de l'exercice en clientèle privée des
professions médicales et para-médicales, en son article 12, s'inscrit clairement dans la
logique dérogatoire du silence valant décision implicite d'acceptation, qu'ainsi, c'est à bon
droit que le requérant a interprété le silence de l'Administration comme une acceptation
tacite. Que par conséquent, il échet de le recevoir en cette première branche du premier
moyen… »2
Il est vrai que l’on a compris au regard du considérant qui précède que le silence de
l’Administration vaut une décision implicite d’acceptation. Il ne fait pas de doute non plus
que ce soit une acceptation implicite par détermination de la loi.
Toutefois, des inquiétudes demeurent. En effet, la demande du requérant à l’adresse de
l’Administration est du 6 janvier 2004. Mais, le 27 avril 2004, il reçoit une lettre du Directeur
des Pharmacies et des Exploitations diagnostiques lui demandant de surseoir aux travaux
d’installation de sa pharmacie. C’est dans ces conditions que le juge a énoncé que le recours
de M. MOUTAIROU est introduit dans « les délais légaux ». Il s’est expressément référé à
l’article 70 alinéa 2 de l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966. Or, le délai prévu par cet

1
Voir CE sect., 14 novembre 1969, EVE, Rec., p. 498, concl. BERTRAND.
2
Voir N° 51/CA du 17 mars 2005, Ka maldine MOUTAIROU c/ M SP, www.juricaf.org (consulté le 18 ju illet
2008).
 231

article est de deux mois. Par conséquent, est-ce à dire que la décision d’acceptation n’est plus
attaquable après les deux mois suivant la demande adressée par M. MOUTAIROU à
l’Administration ? Ainsi, le juge voulait signifier implicitement que la fo rclusion qui a frappé
celle-ci remonte au 7 mars 2004. Le cas échéant, est-ce que la Chambre administrative
n’interprète pas d’une manière illégale l’article 12 de la loi n° 97-020 du 17 juin 1997 qui fixe
le délai de formation de la décision implicite à l’issue des deux mois de saisine de la
puissance publique ? En d’autres termes, à partir de quand la décision implicite d’acceptation
prévue par ledit article est-elle formée? Plus exactement, le délai de formation de la décision
implicite d’acceptation et le délai du recours contentieux ont été connectés par la C hambre
administrative. Il y aurait un chevauchement des deux délais. La question se pose en ce sens
que si c’est après la formation de la décision implicite d’acceptation que l’Administration
disposera de deux mois pour la retirer et que la décision est supposée être acquise le 6 mars
2004, c’est en principe du 7 mars au 6 mai 2004 que l’Administration pourra la retirer en
toute légalité. Or, celle-ci a procédé au retrait le 27 avril 2004 et le juge décide qu’elle est
forclose. C’est dire qu’en fait, ce dernier identifie le délai de la formatio n d’une décision
implicite d’acceptation au délai dans lequel une telle décision peut être attaquée. Il était donc
en train d’imiter certainement le Conseil d’Etat français dont la jurisprudence EVE 1 ne
conçoit pas le retrait des actes implicites d’acceptation. Or, dès lors que l’arrêt TERNON est
intervenu sans avoir pris en compte les décisions implicites d’acceptation, le lé gislateur
français a, par une loi du 12 avril 2000 ordonné le retrait des décisions implicites
d’acceptation. Le retrait est opéré dans les deux mois qui suivent leur édiction qui se réalise
également dans un délai de deux mois. Ainsi, le juge béninois n’a pas réussi à imiter l’arrêt
EVE avec précision, concision et clarté. Pire, cette jurisprudence qu’il tente d’imiter n’incarne
plus le droit positif en France. De ce fait, la Chambre administrative s’est retrouvée « dans la
situation d’un peintre qui tente de reproduire un modèle qui se métamorphose à chaque
pose ».2 Ou bien la Chambre administrative s’oppose-t-elle au retrait des actes administratifs
implicites créateurs de droits ?
Il est nécessaire de s’interroger parce que le juge a systématiquement rejeté le recours
en interprétation de l’arrêt MOUTAIROU que le ministère de la Santé publique a introduit. 3
D’ailleurs même si le recours était accueilli, et ce serait concevable qu’il le soit à l’avenir

1
Avec ce régime, « l’autorité administrative se trouve dessaisie » (voir CE sect., 14 novembre 1969, EVE, Rec.,
p. 498, concl. BERTRAND).
2
C’est une caricature du Doyen KANTE qui co mpare les Cours suprêmes d’Afriq ue noire francophone au
Conseil d’Etat français (voir Rapport précité, p. 116.)
3
Voir N° 194/CA du 8 décembre 2005, MSP c/ Kamaldine MOUTAÏROU, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
 232

pour faciliter la compréhension des arrêts aux destinataires, la haute instance n’était en
mesure de donner aucune explication sérieuse. Par conséquent, en vue de mettre un terme à
cet emprunt démodé, il vaudrait mieux unifier le régime de retrait des actes implicites avec
celui des actes explicites. Ainsi, à la suite des deux mois de formation de la décision implicite,
le retrait interviendrait à la manière de celui des actes explicites qui créent illégalement de
droits, à savoir dans quatre mois maximum.
Quant aux décisions implicites de rejet qui sont des décisions non motivées, mais
devant l’être si elles étaient explicitement formulées, l’administré a la possibilité en France
comme au Bénin de demander à l’Administration de l’informer des griefs qui lui sont
reprochés. Partant, ce sont des décisions qui peuvent ne pas être régularisées au cas où
l’Administration viendrait à être saisie d’une demande à cette fin. Celle-ci peut se contenter
de rapporter de pareilles décisions en les remplaçant par des actes explicites de rejet pris en
bonne et due forme. Sur le fondement de ces différentes considérations, l’arrêt NAJJARI 1 du
Conseil d’Etat français ne considère pas les décisions imp licites de rejet comme étant des
actes appelés à créer des droits pour leur destinataire. Et, dans la mesure où leur retrait peut
donner lieu à une décision explicite, le juge ne voit plus qu’il soit pertinent d’engager la
responsabilité de l’Administration au motif qu’elle a pris une décision implicite de rejet. C’est
dire que le juge défavorise incontestablement le requérant. Le juge béninois ne paraît pas
encore être confronté à une telle situation. Le régime juridique n’est donc pas encore fixé.
Peut-être, la Haute Juridiction voudrait saisir la moindre occasion pour y procéder. Le
moment venu, elle voudrait tenir compte des circonstances pour trancher au cas par cas, mais
non pas d’une manière systématique comme le Conseil d’Etat s’y est pris dans l’arrêt
NAJJARI. Tout compte fait, même si la Chambre administrative adoptait la position du
Conseil d’Etat français, toujours est-il que par rapport au Bénin, il y aurait eu une
compensation. Autrement dit, le retrait des actes irréguliers créateurs de droits, que ces actes
soient explicites ou implicites, favoriserait le requérant d’après la présente étude, tandis que le
retrait des décisions implicites de rejet profiterait à l’administration. L’essentiel est que l’on
n’assiste pas à un contrôle émaillé de contresens comme on l’enregistre au regard du contrôle
du retrait des actes acquis par fraude.

1
Voir CE 24 octobre 2003, NAJJARI, AJDA 2004, p.978, note A. BAUX.
 233

C/ Le contrôle du retrait des actes acquis par fraude

La Chambre administrative arrive-t-elle à protéger les parties au regard de la mise en
œuvre du régime juridique des actes acquis par fraude ? En dernier ressort, la réponse à cette
interrogation est négative. Car, cette question appelle d’autres auxquelles le juge n’arrive pas
à répondre d’une manière satisfaisante. C’est pour cette raison qu’il a été annoncé que le
contrôle est émaillé de contresens. Il ne saurait y avoir une protection adéquate du justiciable.
Pour en revenir aux différentes questions auxquelles le juge ne parvient pas à donner
une réponse précise alors qu’il le fallait, l’on peut en effet retenir : l’Administration peut-elle
retirer un droit acquis par fraude ? Le cas échéant, l’acte portant un tel droit doit- il être retiré
uniquement dans le délai de recours contentieux ou à tout moment, c’est-à-dire même après
expiration du délai de recours contentieux ? De plus, les tiers peuvent- ils demander à
l’Administration, et en cas de refus, au juge de retirer un droit acquis par fraude ? Au cas où
une telle possibilité leur serait reconnue, le recours de ces derniers interviendra-t- il
nécessairement dans le délai de recours contentieux ou bien de telles requêtes doivent-elles
être formées ad æternam ?
Répondant à ces différentes questions, le juge adopte chaque fois une démarche
confuse. L’incohérence se note à trois titres.
D’abord, pour la Chambre administrative, un acte acquis par fraude peut être retiré à
tout moment par l’Administration, c’est-à-dire sans aucune condition de délai. Ce faisant, la
Haute Juridiction entend protéger l’intérêt général, ce qui va de soi. Dans l’arrêt ARABA, 1 le
juge a décidé que ce n’est que quand une parcelle est acquise par fraude qu’elle peut être
retirée au-delà du délai de recours contentieux par l’Administration. 2 Sa position est la même
au regard de l’arrêt ZANOUVI 3 .
La jurisprudence Collectif des Instituteurs du CAP est un autre exemple. Ne
remplissant pas la condition d’appartenance à la catégorie « C » fixée en vue de l’organisation
d’un concours des douanes, les intéressés se sont présentés alors qu’ils sont de la catégorie
« B ». Ces derniers ont été présélectionnés avant que l’Administration ne s’aperçoive qu’ils
ont fraudé. Leurs noms ont été retirés de la liste de présélection. C’est à cette occasion que le
juge argumentait que « dans le cadre d’une bonne administration, l’autorité administrative
mise en présence d’un acte obtenu par fraude…doit réparer son erreur à tout moment et sans

1
Vo ir N° 62/CA du 7 juillet 1999, ARABA HOUN DOZIN représenté par André ARABA c/ Préfet de l’Ouémé,
Rec., CS Bén in, pp. 244-248.
2
Ibidem.
3
N° 028/ CA du 19 juillet 2001, Jean-Gratien ZANOUVI, Edouard ZANOUVI c/ Préfet de l’Atlantique,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008) ; N°30/CA du 8 avril 2004, Hoirs ABOUDOU MOUSSA
c/Préfet Atlantique Marcellin ADIKPET , www.juricaf. org (consulté le 18 juillet 2008).
 234

qu’elle ne soit soumise au principe du maintien des droits acquis ». 1 La décision TELLA2
s’inscrit aussi dans la logique de l’arrêt Collectif des instituteurs. Du co up, la jurisprudence
béninoise peut être rapprochée de celle du Conseil d’Etat français. 3
Ensuite, dans l’arrêt SINDJI GNIMAVO 4 , le juge a déclaré d’une part, que les permis
d’habiter ont été acquis par fraude et a reconnu d’autre part que le requérant doit agir dans le
délai de recours. Ainsi, la conclusion s’annonce toute simple : un acte acquis par fraude ne
peut être contesté par les tiers que dans le délai de recours contentieux. Mieux, il devrait être
possible d’interpréter l’arrêt SINDJI GNIMAVO dans le sens que l’Administration ferait en
sorte que le retrait ait lieu le plus tôt que possible, par exemple dans les deux mois de sa
saisine par un tiers d’une demande en retrait d’un acte acquis par fraude. Ainsi la Chambre
administrative protègera mieux les droits du requérant et l’intérêt général. L’autorité
administrative ne laisserait donc le demandeur s’adresser au juge que si elle estime que les
déclarations de ce dernier ne lui paraissent pas fondées.
Cependant comme on peut le noter, l’arrêt Collectif des instituteurs 5 précité a été
autrement conçu. Le juge a statué que lorsque « l’administration est alertée par un administré
intéressé, elle doit réparer son erreur à tout moment, et sans qu’elle ne soit soumise au
principe du maintien des droits acquis » lorsque l’administration « se trouve en présence d’un
acte acquis par fraude. » 6
A cette allure, à quoi doit-on s’en tenir en définitive 7 ? Dans le souci de trouver une
issue à cette question, on a jugé nécessaire de recueillir l’avis d’un pra ticien de la justice
administrative, M. Alain MARION. Etant donné que « le bon sens est commun », on pourra
rapporter ce qu’il entend par une justice cohérente. « La cohérence est la première qualité
d’une justice qui fonctionne bien. Concrètement, cela signifie que deux litiges identiques
doivent recevoir la même solution et que, bien entendu, cette solution doit faire une exacte
application des textes législatifs et réglementaires en vigueur. Imagine -t-on un fonctionnaire
sanctionné pour avoir manqué à ses obligations statutaires obtenant l’annulation de cette

1
Voir N° 43 /CA du 3 juin 1999, Collectif des Instituteurs du CAP admis au test des Douanes c/ MFPTRA,
Rec., CS Bénin, pp. 273-279.
2
Vo ir N° 30/ CA du 15 juin 2000, Jean TELLA c/ MTAS, Rec. CS Bénin, pp. 122-125.
3
Vo ir CE 29 novembre 2002, Assistance publique-Hopitaux de Marseille, Rec., p. 414, RFDA, 2003, p. 234,
concl. BA CHELIER, note Pierre DEVOLVE, AJ 2003, p. 276, chron. DONNAT et CASAS .
4
Vo ir N° 26/ CA du 19 juillet 2001, Sourou Gnimavo SINDJI c/ Préfet de l'Atlantique Gnimavo NOUROU ,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
5
Voir N° 43 / CA du 3 juin 1999, Collectif des Instituteurs du CAP admis au test des Douanes c/ MFPTRA, Rec.,
CS Bénin, pp. 273-279.
6
La Chambre ad ministrative a adopté la même position dans l’arrêt N° 23/CA du 15 avril 1999, Antoine
ADJISSE c/ Préfet de l’Atlantique, Rec., CS Bén in, 1999, pp. 428-431.
7
Par ailleurs, l’acte acquis par fraude n’est-elle pas de nature à engager la responsabilité du destinataire vis -à-
vis de l’ad ministration ? (Vo ir infa, pp. 252 et s.).
 235

sanction par le juge administratif, tandis que quelque temps plus tard, un autre fonctionnaire
coupable des mêmes manquements, verrait le juge trancher en sa défaveur ? Les libertés
publiques en seraient à l’évidence troublées. Imagine-t-on un citoyen obtenant l’annulation
du permis de construire de son voisin en raison de la violation d’une règle spéciale du code
de l’urbanisme, tandis qu’un autre citoyen se verrait opposer la solution inverse dans des
circonstances identiques ? La marche des services publics serait menacée d’anarchie. » 1
Une justice incohérente est donc une justice partiale, qui rompt avec les vertus
républicaines dont le sacro-saint principe de l’égalité devant la loi de citoyens se trouvant
dans une situation identique. En définitive, une justice incohérente est une justice dont les
règles de fonctionnement sont aléatoires. Ainsi, le régime de retrait des actes acquis par
fraude est de même ambigu quand on l’étudie par rapport aux tiers. En principe, à tout
moment, non seulement l’Administration, mais aussi les tiers devraient pouvoir demander à
la puissance publique de retirer un droit acquis par fraude. A cet effet, la Chambre
administrative pourrait s’inspirer de l’arrêt Assistance publique-Hôpitaux de Marseille. 2 L’on
ne voit pas ce en quoi un fraudeur pourra encore prétendre avoir un quelconque droit acquis.
Il faudrait que le juge parvienne à dégager un principe selon lequel nul n’aura de droits
acquis aux dépens de l’intérêt général. 3
Enfin, le juge confond le régime des actes acquis par fraude avec celui de l’inexistence
juridique. 4 Autrement dit, le caractère indéterminé de la justice administrative se cristallise au
au fur et à mesure. Il est donc effectif que le contrôle du retrait des droits acquis par fraude
paraît étrange. Cela se vérifie également au sujet du contrôle de l’abrogation des actes
administratifs qui est confus.

Paragraphe II : Le contrôle de l’abrogation des actes administratifs

La question fondamentale à laquelle le juge est appelé à répondre est celle de savoir si en
suivant le principe cardinal de mutabilité du service public, les actes réglementaires qui en
sont les supports inséparables, qu’ils soient légaux ou non, seront soumis au même régime

1
Voir Alain MA RION, « Du mauvais fonctionnement de la juridiction ad ministrativ e et quelques moyens d’y
remédier », Revue Pouvoirs n° 46, p.21.
2
Voir CE 29 novemb re 2002, Assistance publique-Hopitaux de Marseille, op. cit.
Du coup, un acte acquis par fraude pourra être contesté par les tiers sans condition de délai comme ils le font
d’un acte juridiquement inexistant. De plus, l’administration devrait pouvoir retirer un tel acte aussitôt qu’elle en
aura été alertée.
3
Des explications sont données sur ladite notion (Voir infra, pp. 252 et s. et 258).
4
Voir supra, pp. 152-153 ; N° 75/CA du 19 mai 2005, Co mlan Innocent ZOUNON c/ GSMJLDH ,
www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 236

« de mutabilité, d’évolution ou d’adaptabilité »1 qui caractérise l’administration. A ce sujet, il

importe de reconnaître que la démarche suivie par la Haute Juridiction ne donne pas
satisfaction ; elle paraît confuse. Cette confusion qu’on note en relation a vec le contrôle de
l’abrogation des actes réglementaires (A), se répercute sur l’examen par la Chambre
administrative de l’abrogation des actes non réglementaires légaux (B).

A/ Le contrôle de la mutabilité des actes réglementaires

Il s’agira d’étudier la question corrélativement aux actes légaux et à ceux qui sont
illégaux. Le contrôle paraît plus confus (1) dans le premier cas que dans le second cas où les
mesures illégales ne sont d’ailleurs plus contrôlées quand elles deviennent définitives (2).

1) Le contrôle de l’abrogation des actes réglementaires réguliers

Existe-t- il des droits acquis au maintien desquels l’administration est tenue dans le
domaine des actes réglementaires 2 ? Cette interrogation a fait l’objet d’une réponse
contradictoire de la part de la Chambre administrative. Mais avant qu’on en discute, il est
nécessaire de rappeler qu’en parlant d’actes réglementaires réguliers, l’analyse vise à la fois
les actes qui ne créent pas de droits et ceux qui en créent.
Sur ce fondement, à la question de savoir si les actes réglementaires réguliers qui ne
créent pas de droits peuvent être abrogés, la réponse apportée par le juge paraît
limpide : « …les actes qui créent des règles applicables à tous, qu’il s’agisse de décrets,
d’arrêtés ministériels, de directives nationales 3 , d’arrêtés municipaux, peuvent être abrogés à
tout moment, personne n’a de droit au maintien d’une réglementation…» 4
Par conséquent, l’on comprend que l’Administration jouisse d’un pouvoir
discrétionnaire dans le domaine de l’abrogation des actes réglementaires légaux non créateurs

1
Le Professeur Florence CRUZATIER-DURAND déclare que ces notions sont synonymes (voir La fin de l’acte
administratif unilatéral, op.cit., p. 113).
2
Vo ir CE 26 janvier 1973, Scté LEROI, AJDA 1973, p. 252 ; 12 mai 1986, Ass. des anciens élèves de l’IRA de
Lille, Rec., p. 140 ; CE 17 octobre 1997, DOUJON, Rec., p. 366 ; AJFP 1998, 2, p. 11, note MEKHANTAR) ;
pour le Sénégal, CE 30 août 1995, Adam THIAM, Bull n° 1, p.104 Au vu de ces arrêts, « Il n’existe pas de droit
acquis au maintien d’un acte réglementaire ».
D’après le Professeur CROUZATIER-DURAND, la fo rmule signifie qu’il n’est pas exclu qu’un acte
réglementaire soit créateur de droits au bénéfice des administrés. Mais ce ne sont pas des droits acquis. Du coup,
l’ad ministration n’est pas tenue à leur maintien. Ces actes sont soumis à un principe fondamental du service
public : l’adaptation, la mutabilité, l’évolution ou l’adaptabilité, notions qu i sont des « synonymes ». Pas plus que
nul n’a de droit acquis au maintien d’un service public qui doit s’adapter aux exigences de l’intérêt général, tout
autant, nul n’a également de droit acquis au maint ien d’un acte réglementaire (Florence CROUZATIER -
DURAND, La fin des actes administratifs unilatéraux, op.cit., pp. 112-114.
Il y a donc des actes réglementaires qui créent des droits, même si le principe est qu’ils n’en créent pas.
3
Mais, au lieu de d irectives nationales, le juge ferait mieu x de parler de directives tout court. Car, il n ’est pas
exclu qu’un maire prenne par exemp le une direct ive.
4
Vo ir N° 88/ CA du 16 décembre 1999, Louis René KEKE c/ MJLDH, Rec. CS- Bénin, p. 335.
 237

de droits. Ainsi, la décision KEKE peut être rapprochée des arrêts THIAM et LEROI
respectivement des Conseils d’Etat sénégalais et français 1 .
Aussi, se dégage-t- il de l’arrêt KEKE que même quand les actes réglementaires sont
créateurs de droits, l’Administration dispose aussi d’un pouvoir discrétionnaire pour les
abroger. C’est la compréhension qui ressort de ladite décision quand in fine, le juge souligne
que « personne n’a de droit au maintien d’une réglementation qu’elle estime lui être
favorable »2 . Effectivement, dans l’arrêt ZOKPE, le juge reconnaît que l’Administration peut
abroger un acte réglementaire créateur de droits. Il s’agit, dans le cas envisagé, de la
suppression pour l’avenir des indemnités allouées aux hauts fonctionnaires de l’Etat. 3
Pourtant, lorsqu’il était question de traiter du même sujet, et concernant cette fois-ci
certains membres du Conseil économique et social (CES), le juge considère encore qu’un acte
réglementaire qui a créé des droits ne peut ni être retiré, ce qui est exact, ni être abrogé 4 . Que
s’est- il alors passé dans le cadre de l’arrêt ZOKPE si ce n’est pas une abrogation ? C’est en
fonction de telles hésitations qu’on est parvenu à la conclusion selon laquelle le contrôle des
actes réglementaires créateurs de droits paraît flou. Le juge s’est certainement fondé sur le
droit administratif français 5 , mais sans savoir que le Conseil d’Etat a fait évoluer sa
jurisprudence avec le temps 6 . A juste titre, les Professeurs LACHAUME, PAULIAT,
BRACONNIER et DEFFIGIER ont noté que « c’est conformément à une affirmation
inexacte, qu’un règlement fait quelques fois acquérir des droits ».7 Autrement dit, un acte
réglementaire peut créer des droits, mais ce ne sera pas des droits acquis. Ils sont modifiables
ou abrogeables à tout moment. Pourvu que le parallélisme des compétences, formes et
procédures soit respecté 8 . C’est la compréhension qu’il convient d’avoir de l’arrêt ZOKPE de
1994. Il est un arrêt de principe qui a été confirmé par la jurisprudence KEKE de 1999.
Cela revient à souligner que dans l’arrêt MAMADOU qui se rapporte aux membres du
CES, la Chambre administrative a manqué de réflexe et de finesse. D’une part, elle a oublié

1
CE (sénégalais) 30 août 1995, Adam THIAM, Bull. n° 52, p. 104 ; français : CE 2 janvier 1973, Société
LEROI, AJDA 1973, p. 252.
2
Voir l’arrêt Louis René KEKE p récité.
3
Vo ir N° 8/ CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in 1994, pp. 96-102.
4
Vo ir N° 74/CA du 16 novembre 2000, Boubakar Djaouga MAMADOU et consorts c/ Etat béninois, Rec. Cour
sup. Bénin 2000, pp : 236-247.
5
Voir CE Ass. 10 mars 1968, Commune de Brovès, Rec., p. 297 ; CE 14 novembre 1958, PONARD, Rec., p.
554.
6
Vo ir CE 27 janvier 1961, VANN IER, Rec., p. 60, concl. KAHN, AJDA 1961, p .75 chrn. GALBERT et
GENTOT ; CE 12 mai 1986, Ass. des anciens élèves de l’IRA de LILLE, Rec., p. 140 ; CE 17 octobre 1997,
DOUJON , Rec., p. 366 ; AJFP 1998, N° 2, p. 11, note MEKHA NTAR.
7
Voir Jean-François LA CHA UM E, Hélène PAULIAT, Stéphane BRA CONNIER , Clotilde DEFFIGIER, Droit
administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence ; op.cit., p. 183.
8
Vo ir CE 25 ju in 1954, Syndicat national des agents de la distribution et du transport des dépêches des PTT,
Rec., p. 215.
 238

que le décret portant fixation des indemnités des membres dudit Conseil est un décret
d’application de l’article 141 de la Constitution. Ce n’est pas un décret autonome. A partir de
cet instant, le Gouvernement peut, à la rigueur, modifier le taux des indemnités. Car, ce taux
n’a pas été déterminé par la Constitution. Mais l’Administration ne peut pas les supprimer
sans exposer l’acte qu’elle aura pris à l’illégalité ou si on le veut, à l’inconstitutionnalité. Seul
le constituant est compétent pour les abroger à l’occasion d’une révision constit utionnelle.
Auquel cas, le parallélisme des compétences et des procédures, ou de préférence, la théorie de
l’acte contraire aura été dûment respectée. D’autre part, étant donné qu’au lendemain de la
Conférence nationale de 1990 il a été mis un terme à l’illusion d’un exercice sans
rémunération des fonctions politiques, 1 ce que le constituant n’a fait que consacrer, la haute
instance pouvait en tirer moyen en sa qualité de gardien du temple, c’est-à-dire des valeurs
républicaines. Par conséquent, elle aurait exprimé son étonnement de voir le Gouvernement
remettre en cause l’un des sacro-saints principes de la gestion des affaires publiques, en
annulant le décret pour violation de la loi. L’occasion était propice pour démontrer que le
constituant lui- même ne voudrait pas les supprimer. Leur maintien fait en réalité partie de ce
que l’on pourrait appeler les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République
(PFRLR). Dès lors, le principe de la mutabilité des actes règlementaires interviendrait sous
réserve de dispositions textuelles contraires, et sous le contrôle du juge. 2 C’est ce qui est
arrivé dans l’arrêt MAMADOU. Il constitue une exception à la règle générale prônant la
mutabilité des actes réglementaires créateurs de droits. La Constitution a en quelque sorte
prescrit l’immutabilité des indemnités des requérants en son article 141, mais sans l’avoir
formellement affiché. De ce fait, l’arrêt MAMADOU est également un arrêt de principe. C’est
lui qui apporte une exception au principe de la mutab ilité des actes réglementaires créateurs
de droits prôné par la Chambre administrative dans les arrêts de principe et confirmatif
ZOKPE et KEKE3 . En consacrant ainsi une immuabilité qui tire sa source non seulement de la
la Constitution mais du consensus qui a présidé à l’élaboration même de celle-ci, est-ce que
le juge de l’administration n’est pas parvenu à la conclusion qu’un acte réglementaire peut
exceptionnellement créer des droits acquis ? Le degré de protection des indemnités des
membres du CES, et par delà de tous les gouvernants, conduit le pouvoir réglementaire
d’application de la Constitution à hisser ces indemnités au rang de droits acquis. En d’autres

1
Ce bénévolat était à l’origine des corruptions de toutes couleurs à l’ère du PRPB. Mais, il n’est aucunement dit
qu’il n’existe pas de corruption de nos jours (voir infra, p. 483).
2
Voir CE 23 mai 1960, Confédération nationale de la boucherie française, Rec., p. 353 ; AJDA 1961, p. 174
3
Vo ir N° 8/CA du 21 juin 1994, Albert ZOKPE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in 1994, pp. 96-102 ; N° 88/ CA
du 16 décembre 1999, Louis René KEKE c/ MJLDH, Rec. CS- Bénin, p. 335.
 239

termes, c’est la théorie de l’effet intangible des droits acquis qui renforce la protection des
droits en cause. Or, l’on s’aperçoit que cette théorie s’applique aux indemnités des membres
du CES. C’est donc des droits acquis ! Il semble que ce soit là la portée inédite que le juge
voudrait conférer à sa jurisprudence. 1 Aussi, importe-t- il de garder présent à l’esprit que la
réflexion qui vient d’être menée ne doit pas être confondue « aux hypothèses où l’harmonie
juridique qui doit exister dans un Etat de droit entre les différents éléments du bloc de la
légalité impose à l’auteur d’un acte administratif de mettre en œuvre son pouvoir
d’abrogation ou de modification».2 Ce schéma est notamment celui de l’abrogation des actes
réglementaires illégaux. Ils ne sont pas contrôlés au Bénin quand ils deviennent définitifs.

2) L’absence de contrôle des actes réglementaires illégaux

Lorsqu’on traite des actes réglementaires illégaux, ce qui préoccupe est de savoir à
quel moment de leur existence l’illégalité est intervenue : ab initio ou postérieurement à la
date de leur signature. Il n’existe certainement pas de recours qui traite en tant que tel de
l’illégalité survenue postérieurement. Mais concernant l’illégalité congénitale, le juge retient
l’intangibilité, à moins que l’acte soit attaqué dans le délai de recours, peu importe qu’il crée
ou non des droits. Toutefois, de l’analyse de la jurisprudence, on comprend aisément que la
Chambre administrative se trompe. Elle n’arrive pas à bien identifier un acte réglementaire.
Aussi, alors que la haute instance limite d’une manière indécise la contestation des actes
réglementaires illégaux au délai de recours, ce qui signifie qu’une fois qu’ils deviennent
définitifs, ils continuent de régir les domaines auxquels ils s’appliquent malgré leur illégalité,
le juge écarte-t-il au même moment l’application des lois illégales par suite de circonstance de
droit. Tout cela concourt à embrouiller le champ jurisprudentiel. Par conséquent, que faut- il
retenir : les actes réglementaires qu’ils soient initialement ou postérieurement illégaux, sont-
ils ou seront- ils susceptibles d’abrogation au Bénin ?
Lorsqu’on examine de près l’arrêt MAMADOU qui porte sur un décret relatif aux
indemnités des membres du Conseil économique et social et la jurisprudence AHIHOU qui
traite d’un arrêté sous-préfectoral interdisant la commercialisation du charbon de bois,
l’ampleur des débats juridictionnels qui ont eu lieu entre les parties au sujet de la formation
d’un recours administratif préalable, alors qu’un tel recours n’est pas nécessaire au regard de

1
D’ailleu rs, mis à part la question des droits acquis, serait -il exclu que l’on retienne aussi un vice
d’incompétence matérielle ou une forme grave d’usurpation de pouvoir au sujet de la suppression des indemnités
des membres du CES?
2
Vo ir Jean-François LA CHA UM E, Hélène PAULIAT, Stéphane BRACONNIER, Clotilde DEFFIGIER, Droit
administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence ; op.cit., p. 186.
 240

l’ordonnance n° 21/PR du 26 avril 1966, amène déjà à se poser la question de savoir si le juge
fait la distinction entre un acte réglementaire et un acte individuel. Le doute s’est confirmé
dans l’arrêt TOUKOUROU et consorts. Dans ce dossier la Chambre a gardé un mutisme face
à l’argumentation des inspecteurs financiers qui prenaient le statut particulier régissant leur
Corps comme étant un acte créateur de droits acquis 1 . De ce fait, on comprend aisément
l’origine de la difficulté que le juge éprouve à mettre au point un régime cohérent de so rtie de
vigueur desdits actes 2 . L’arrêt AHIHOU permet d’en exposer une autre facette.
En effet, le recours de celui-ci étant jugé irrecevable, on n’affirme pas que l’arrêté
déféré à la censure de la haute instance est nécessairement illégal. D’ailleurs, peut-on le
savoir à partir du moment où le juge n’a pas statué au fond ? Mais, le problème qui se pose est
que même si l’arrêté était irrégulier, la forclusion tenait en échec la requête de M. AHIHOU.
Il va sans dire que les actes réglementaires qui sont illégaux ne peuvent être attaqués que dans
le délai de recours contentieux. C’est dire que le rapprochement qu’on avait par exemple
effectué au sujet du régime de l’abrogation des actes réglementaires réguliers entre le Conseil
d’Etat français et la Chambre administrative du Bénin n’est pas possible en ce qui concerne
les actes réglementaires illégaux ab initio. Car, en France, depuis l’arrêt LEBOUCHER et
TARANDON 3 et la systématisation qui est intervenue avec la jurisprudence Compagnie
Alitalia 4 , il est certain que de tels actes doivent être abrogés quand les administrés en prennent
l’initiative, mais cette dernière jurisprudence conçoit que la demande peut être introduite
auprès de l’autorité administrative concernée sans condition de délai. De la sorte, si de son
propre chef l’administration ne décide pas de l’abrogation d’un acte réglementaire illégal ab
initio, elle y est en revanche tenue sur saisine des requérants, car le refus qu’elle aura opposé
au demandeur sera déféré au Conseil d’Etat 5 qui l’annulera au besoin. La Chambre
administrative adoptait la même démarche, que le recours de M. AHIHOU aurait été étudié au
fond.

1
Vo ir N° 83-2 /CA du 4 août 1994, Taofiqui TOUKOUROU et consorts c/ Etat béninois, Rec. CS Bénin, pp.
117-126.
2
Voir N°37/CA du 8 avril 2004, Julien AHIHOU c/ Sous-Préfet de glazoué, www.juricaf.org (consulté le 18
juillet 2008).
3
Voir CE Sect. 12 mai 1976, LEBOUCHER et TARAN DON, Rec., p. 246, AJDA 1977,p. 261, note CEOARA..
La portée restrictive de cet arrêt (excluant les actes réglementaires illégau x ab in itio) a été précisée par CE sect.
30 janvier 1981, Ministre du travail et de la Participation c/ Société Afrique France Europe transaction , Rec.,
p.32
4
Voir CE, 3 février 1989, Co mpagnie Alitalia, Rec., p. 44 ; RFDA 1989, p. 391, concl.CHAHID-NOURAÏ,
p.417, note DUBOUIS et BEA UD ; PA 1989, p. 149, note DEROUIN ; AJDA 1989, p. 387, note FOUGUET ;
GAJA précité, p. 673.
5
Ibidem. Aussi, la jurisprudence Compagnie Alitalia fait-elle obligation à l’Ad min istration d’abroger les actes
réglementaires qui sont devenus irréguliers par la suite. Les administrés formu lent également leur demande sans
condition de délai.
 241

Cet état de la jurisprudence sur l’abrogation des actes réglementaires illégaux

préoccupe en ce sens que le juge béninois semble avoir devancé, à un certain égard, le Conseil
d’Etat au sujet des actes qui sont devenus illégaux par suite de changement de circonstances,
en l’occurrence de droit. En effet, dans le prolongement de l’application que le Conseil d’Etat
fait de la jurisprudence Compagnie Alitalia 1 , celui-ci fait obligation à l’administration
d’écarter une loi quand elle est devenue illégale par suite d’une autre loi qui l’a ainsi abrogée 2
ou de la Constitution de 1958 3 . De la même façon, la Chambre administrative a décidé dans la
jurisprudence BALLE, en se référant implicitement à la Constitution de 1990, qu’une
ordonnance de 1979 qui proscrit que les fonctionnaires accusés de détournement de deniers
publics jouissent de leurs droits de défense relève d’un régime d’exception. S ur la base de ce
raisonnement, elle a écarté l’ordonnance pour permettre au requérant de jouir desdits droits 4 .
En outre, le juge béninois a déclaré dans l’arrêt HOUEDJISSIN que « comme le soutient le
requérant, en le suspendant de sa fonction élective de maire, l'arrêté préfectoral attaqué
remet en cause une situation préexistante certes, mais une situation illégale ne doit pas
subsister au regard des dispositions des nouvelles lois en vigueur » 5 . A partir de ce moment,
alors que la loi qui était à l’origine de l’élection du requérant en tant que maire de Cotonou ne
prohibait pas le cumul de mandats qui ne figure que dans les lois postérieures, le demandeur
a été débouté par la Haute Juridiction de ses prétentions de cumuler des fonctions électives
locale et nationale.
La Chambre administrative s’est donc engagée, consciemment ou non dans la voie de
l’abrogation par suite de circonstances de droit. Car, il ne se conçoit pas qu’elle veuille écarter
des lois qui sont devenues illégales et ne prescrive pas la même exigence au sujet des actes
réglementaires qui se trouvent dans la même situation. Aussi voudrait-elle renforcer sa
jurisprudence en l’étendant à l’ensemble des circonstances, à savoir qu’elle soit de droit ou
de fait.
De même, eu égard aux nombreux cas d’irrecevabilité qui ont été enregistrés, le juge
voudrait obliger l’administration à déférer à toute demande qui lui sera adressée d’abroger un
acte réglementaire illégal ab initio ou par suite de circonstances sans condition de délai. Au

1
Voir CE, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, Rec., p. 44 ; RFDA 1989, p. 391, concl.CHAHID-NOURAÏ,
p.417, note DUBOUIS et BEAUD ; PA 1989, p. 149, note DEROUIN ; AJDA 1989, p. 387, note FOUGUET ;
GAJA précité, p. 673.
2
Voir CE Sect. 23 novembre 2005, Mme BAUX, Rec., p. 519.
3
Voir CE Ass. 16 décembre 2005, Ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité et Syndicat
national des huissiers de justice, RFDA, 2006, p. 41, concl. STAHL).
4
Voir N° 004/CA du 17 février 2000, Janvier BALLE c/ Etat béninois, Rec., CS- Bénin, p. 346.
5 Voir N° 81/CA du 31 octobre 2002, Maxime HOUEDJISSIN c/ Préfet de l’Atlantique, www.juicaf.org
.
 242

cas où le recours exercé en de pareilles circonstances serait exclusivement un recours pour

excès de pouvoir, le plaideur disposera de deux mois pour en saisir le juge au besoin 1 . La
politique d’une large ouverture du recours pour excès de pouvoir que le juge tente nolens
volens de mettre en œuvre en sera confortée.
Au sujet de l’intérêt à agir du demandeur, les arrêts DESPUJOL et Syndicat national
des cadres des bibliothèques parlent « de personnes intéressées » 2 tandis que le principe dont
s’inspire le décret du 28 novembre 1983 abrogé en 2007 3 en France prescrit que
l’administration défère « à toute demande » tendant à l’abrogation d’un acte réglementaire
illégal. L’arrêt Alitalia ne prend pas parti. Mais il semble que la position adoptée
ultérieurement par le Conseil d’Etat rejoint celle des arrêts DESPUJOL et Syndicat national
des bibliothèques. Il a décidé que l’intérêt à agir du requérant sera apprécié en rapport avec les
dispositions illégales. 4
Par rapport au Bénin, au risque d’encombrer la Chambre administrative qui ne pourra
plus gérer les stocks de recours, et d’aggraver par conséquent le non respect du délai
raisonnable, l’action populaire serait écartée.
Par ailleurs, pèsera-t- il sur l’administration, l’obligation d’abroger les actes
réglementaires illégaux sur sa propre initiative ? Cette question appelle d’autres. En effet, si
une telle obligation existait et que celle-ci s’abstenait d’y déférer, que se passera-t-il ?
Demanderait-on au supérieur hiérarchique de saisir le juge ou celui- ci aurait- il à s’autosaisir ?
La réponse à ces questions paraît incertaine, mais seulement a priori. En dernière analyse, il
devrait logiquement peser sur l’administration l’obligation d’abroger de son propre chef un
acte réglementaire illégal. La raison en est qu’à force de maintenir un acte irrégulier, la
mesure concernée peut causer préjudice à autrui. De ce fait, la responsabilité de
l’administration sera engagée. Or en principe, toute autorité administrative devrait avoir le
souci de préserver les deniers publics. Aussi, n’est-t-il pas exclu que selon les circonstances
d’un refus d’abrogation, une faute personnelle soit à l’origine du préjudice causé au requérant.
Partant, la thèse d’une obligation ou d’une compétence liée devrait pouvoir l’emporter sur
celle d’une faculté ou d’un pouvoir discrétionnaire d’abrogation.

1
Voir Jean-François LA CHAUM E, Hélène PAULIAT, Stéphane BRA CONNIER, Clotilde DEFFIGIER, Droit
administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence, op. cit., p. 202.
2
Voir CE Sect., 10 janvier 1930, DESPUJOL, Rec., p. 30, GAJA précité, p.263 ; CE Ass. 10 janvier 1964,
Syndicat national des cadres des bibliothèques, Rec., p. 17, RDP 1964, p. 459, concl. QUESTIAUX.
3
Vo ir Jean-François LACHA UM E et Hélène PAULIAT, Stéphane BRACONNIER, Clotilde DEFFIGIER,
Droit administratif. Les grandes décisions de la jurisprudence, op. cit., p. 209.
4
Voir CE. Ass. 20 déc. 1995, Dame VEDEL et JEANN OT, Rec., p.44O ; RFDA 1996, p. 331 ; AJDA 1996, p.
125.
 243

Au total il est inimaginable que le juge ne veuille pas lutter d’une part, contre
l’incohérence qui caractérise pour le moment le régime juridique de l’abrogation des actes
réglementaires illégaux et d’autre part, contre la confusion qui s’empare de la vérification des
actes non réglementaires réguliers.

B/ Le contrôle de l’abrogation des actes non réglementaires légaux

Certaines populations ont tenté sans succès, le recours étant frappé de déchéance pour
non acquittement des formalités de consignation, d’attaquer l’acte portant transfert d’un chef-
lieu d’arrondissement de Hounviguè à Allankpon. 1 Mais depuis ce temps, il n’est pas
vraisemblable au regard des arrêts que le juge soit encore saisi de req uête qui traite de la
contestation d’un acte non réglementaire qui n’est pas une décision individuelle. En parlant
d’actes non réglementaires, on met donc l’accent sur les actes individuels, notamment ceux
qui créent des droits 2 . Pour ainsi dire, le juge s’emploie- t- il dans ce cadre à resserrer l’étau
autour de l’administration ? La réponse à cette question révèle que la source d’incohérences
qui alimente le contrôle la plupart du temps n’a pas tari. Loin s’en faut !
Pour en venir aux faits, voici un premier état du droit qui se dégage de l’arrêt
BANKOLE. En effet, l’Administration voulait se prévaloir d’une liste pour révoquer les
agents concernés de la fonction publique. C’est alors que la Haute Juridiction révélait que la
puissance publique ne peut se fonder que sur une loi. Ainsi, la Chambre administrative a
déclaré que les requérants « ne peuvent être licenciés sans une procédure stricte prévue par
les textes ».3 Il en est de même de l’arrêt Collectif des agents dégagés de la fonction publique
au sujet duquel le juge faisait valoir la théorie de l’acte contraire 4 , comme l’invoque le
Professeur NOGUELLOU. D’après ce dernier, « l’abrogation d’un acte non réglementaire
créateur de droit est en principe impossible : ces actes sont intangibles. L’abrogation ne sera
possible que si elle est prévue par un texte, dont elle devra respecter les procédures, et ne
peut revêtir que la forme d’un acte contraire, respectant le parallélisme des compétences. Tel
est, par exemple, le cas pour la nomination des fonctionnaires, dont l’abrogation ne peut être
prononcée que dans les cas (révocation et mise à la retraite) et les conditions prévues par la

1
Voir N° 116/CA du 4 novembre 2004, Populations de l’Arrondissement de Hounviguè s/c OUSSOU c/ Sous-
Préfet de Bonou, www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
2
Par rapport aux actes individuels réguliers, mais qui sont négatifs, l’exemple type que l’on peut d’une manière
ou d’une autre rapporter sera examiné ultérieurement. Il s’agit de l’abrogation par détermination de la loi des
sanctions disciplinaires régulièrement prononcées par l’Ad min istration contre les agents permanents de l’Etat
(voir infra, pp. 250-251).
3
Vo ir N° 5/CA du 5 mai 1994, Henriette et consorts BANKOLE c/ Etat béninois, Rec. CS. Bén in, pp. 89-95.
4
Vo ir N° 33/ CA du 20 novembre 1998, Collectif des agents permanents de l’Etat dégagés de la fonction
publique, Rec. CS. Bénin 1998, pp. 177-186.
 244

loi. » 1 Le législateur béninois le prescrit ainsi également. En effet, l’article 159 de la loi n° 86-
013 du 26 février 1986 dispose que la suppression d’emploi des agents permanents de l’Etat
n’est possible que « si une loi prévoit des dispositions spéciales pour opérer leur
dégagement. »
De leur côté, les Professeurs Martine LOMBARD et Gilles DUMONT rappellent que
« l’abrogation des actes légaux créateurs de droits est possible à tout moment, dans les
mêmes conditions de procédure et de forme que celles qui ont présidé à leur application. Il en
va par exemple de la sorte pour les autorisations de police ou les nominations à un emploi à
la discrétion du gouvernement ».2
Il résulte du croisement des propos des auteurs ci-dessus cités qu’il existe une nuance
entre « les actes non réglementaires créateurs de droits » 3 acquis comme l’explique le
Professeur NOGUELLOU et « les actes légaux créateurs de droits » qui ne sont pas des
droits acquis. Ce dernier cas est l’hypothèse qu’exposent les Professeurs Martine LOMBARD
et Gilles DUMONT. Les nominations à une fonction politique ne créent pas de droits en règle
générale au même sens que celles qui consistent à recruter un agent permanent de l’Etat, ou à
acquérir une parcelle ou un permis d’habiter par exemple. De plus, dans les deux cas, les actes
administratifs sont susceptibles de faire l’objet d’une abrogation à en croire les auteurs sur qui
l’étude vient de s’appuyer.
Cependant, l’arrêt KEKE énonce un second état du droit en ces termes : « …s’agissant
des décisions individuelles, c’est le principe du maintien des droits acquis en ce sens qu’une
décision individuelle régulièrement intervenue ne peut jamais…être abrogée 4 pour l’avenir si
elle a crée des droits. » 5 On voit cette formule en des termes identiques dans l’arrêt
AGNAMEY 6 .
A cette allure, à quoi doit-on s’en tenir en l’état actuel de la jurisprudence avec tout ce
qu’elle comporte de si fâcheux ? Plus tard, le juge revient sans nuance, sur l’impossibilité
qu’il y aurait à abroger un acte relatif à une nomination à la discrétion du Gouvernement. A
en croire la Chambre administrative, il n’est possible d’abroger un décret de nomination « que
par la voie d’un « acte contraire » répondant à des critères très rigoureux comme

1
Vo ir R. NOGUELLOU, « L’abrogation des actes administratifs non réglementaires créateurs de droit », DA
2003, p.7, cité par Martine LOM BARD, Gilles DUM ONT, Droit administratif, op.cit., p. 253.
2
Ibidem.
3
Vo ir R. NOGUELLOU, « L’abrogation des actes administratifs non réglementaires créateurs de droit », op.cit.,
p. 7 cité par Martine LOM BARD, Gilles DUM ONT, Ib idem.
4
La motivation devrait prendre fin à ce niveau précis (d’abrogation). La portion, « pour l’avenir si elle a créé
des droits », est superfétatoire.
5
Voir N° 88/CA du 16 décemb re 1999, Louis René KEKE c/ MJLDH, Rec. CS- Bén in, p. 335.
6
Voir N° 023 du 4 mai 2000, Pélagie AGNAMEY c/ MFPRA, Rec. Cour sup. Bénin 2000, pp. 69-79.
 245

l’obligation de motiver les décisions individuelles qui abrogent une décision créatrice de
droits… »1 Est-ce à dire que la haute instance entend par acte contraire, le défaut de
motivation ? Or, il s’agit d’une nomination au poste de secrétaire général que le décret portant
organisation du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique a rendu
inamovible. Mais, après un premier mandat de cinq ans, le requérant a été remplacé au cours
d’un second mandat qui a duré un peu plus d’un an. Celui-ci a avancé entre autres moyens le
principe de l’intangibilité des droits acquis que le juge a favorablement accueilli comme il a
été exposé.
Il est bien vrai, la décision juridictionnelle a ceci d’intéressant qu’elle prône la sécurité
juridique des secrétaires généraux ; la Chambre administrative estime certainement que dès
lors qu’un secrétaire général de ministère est reconduit, le nouveau mandat qu’il a entrepris
devrait encore durer les cinq ans réglementaires. Il se peut que l’administration se garde de
procéder à une confirmation formelle pour s’en prévaloir. De ce fait, il est regrettable que le
juge n’ait pas prévu un délai raisonnable, trois à six mois par exemple, au-delà duquel les
secrétaires généraux des ministères seront censés être reconduits dans leurs fonctions de façon
tacite, à l’issue d’un premier mandat qui débouchera sur un second.
En revanche, statuer que la violation d’un droit acquis équivaudrait à un défaut de
motivation, ressemble à une thaumaturgie. C’est une manière pour la Chambre administrative
de dévaluer l’arrêt Célestin MONTEIRO. C’est à croire que l’administration pourrait revenir
sur l’abrogation de la nomination si elle reprenait la motivation en bonne et due forme, et que
le requérant ne serait pas à l’abri d’un éventuel rebondissement du dossier. La sentence ne
paraît pas donc techniquement convaincante.
Il faut simplement considérer, pour ne pas se fier aux affirmations du juge, qu’un acte
individuel régulier créateur de droits acquis, le recrutement d’un fonctionnaire par exemple, et
un acte individuel légal créateur de droits, dont une nomination à une fonction à la discrétion
du gouvernement, peuvent être abrogés par l’Administration. Il suffit que celle-ci s’en tienne
dans le premier cas à la théorie des actes contraires signifiant le respect des conditions
rigoureuses d’abrogation prévues expressément par la loi ou un acte règlementaire, et dans le
second cas au parallélisme des compétences, procédures et formes pour que la mesure qu’elle
émet échappe à la sanction du juge de l’administration. Dans le cas de M. Célestin
MONTEIRO, il est question d’une exception à la règle généralement entendue qu’une

1
Voir N° 17/ CA du 14 avril 2011, Célestin MONTEIRO c/ Etat béninois (inédit).
 246

nomination à la discrétion du Gouvernement ne crée pas de droits acquis, mais simplement un

droit légal.
Quant à l’abrogation des actes individuels irréguliers, des éclaircissements seront
apportés à l’occasion des réaménagements qu’appelle la fin des actes administratifs.

Paragraphe III : Les réaménagements au régime de la fin des actes

A l’analyse des arrêts, il se dégage l’impression que le juge est confronté à une suite de
problèmes où se mêlent des données de procédure et de fond. Mais celui- ci ne semble pas
s’intéresser à leur portée. D’une manière générale, il ne devrait pas être le seul qui n’en cerne
pas toute la profondeur. Les acteurs du « chœur à deux voix » ne paraissent pas dans
l’ensemble être attentifs à cette propriété du droit administratif béninois qu’il convient de
mettre en relief. La nécessité d’un réajustement constant de la politique d’équilibre
qu’appellent l’exigence d’une sécurité juridique et le respect de la légalité conduisent à y
réfléchir méticuleusement. Ce ne sont donc pas des suggestions ou des critiques que l’on émet
en tant que tel. Il s’agit à la rigueur d’un débat qu’on tente de soulever. La situation s’observe
surtout dans le domaine du contrôle par le juge de l’abrogation des actes individuels illégaux
créateurs ou non de droits. Il semble que ce contrôle postule un mécanisme de relais entre le
retrait et l’abrogation ou de leur juxtaposition sous la surveillance du juge de l’administration.
En tant que tel, le travail s’est vu dans l’obligation de recourir à un néologisme q ui l’amènera
à définir les contours de ce qu’il importe de désigner comme étant un mécanisme
« d’annubrogation ». Pour la circonstance, le terme « Annu » est déduit d’annulation et celui
de « brogation » est dérivé d’abrogation. La notion d’annulation a été préférée à celle de
retrait parce que d’une part, ce sont des concepts synonymes du point de vue de leurs effets, et
d’autre part, le mécanisme de relais interviendrait sous le contrôle d u juge 1 . Partant, dans le
contexte qui est envisagé ici, l’annulation recouvre déjà le retrait alors que celui-ci n’implique
pas nécessairement celle- là. Cela dit, en tentant de réduire le champ de l’exception de recours
parallèle, le juge parviendrait certainement à substituer par moment ou d’une manière
circonstancielle le retrait à l’abrogation (A), tout autant qu’il remplacerait le retrait par
l’abrogation (C) comme cela se dégage de la juxtaposition des deux concepts (B) en cause.

1
Une tentative de définition explicative ou synthétique de la notion d’ « annubrogation » a été dégagée à la suite
de ses différentes man ifestations (voir infra, p. 259).
 247

A/ La nécessité d’un relais de l’abrogation par le retrait

Sont ici concernés, pour s’en tenir à l’état actuel de la jurisprudence qui peut donc
évoluer, des actes individuels, irréguliers et négatifs. Il s’agit d’actes au sujet desquels un
recours pour excès de pouvoir a été engagé. Mais, il s’est fait que l’administration, au lieu de
les retirer, les a plutôt abrogés. Ce faisant, la réflexion conçoit que la puissance publique
commet inévitablement ce qu’elle tentait de qualifier comme une fraude à la procédure1
contentieuse juridictionnelle. Face à cette situation, le requérant ne s’est pas désisté, ce qui a
conduit le juge à ignorer l’abrogation effectuée par l’administration. Cette technique qui
consiste à banaliser une abrogation malveillante pour permettre à une instance de suivre son
cours normal pourrait être perçue comme un relais de l’abrogation par le retrait avec une
solution de continuité (1). Tout autant, il peut arriver qu’un justiciable veuille bénéficier des
effets de l’abrogation tout en demandant au juge de lui permettre d’obtenir réparation du
préjudice que l’acte incriminé lui a causé par le passé avant son abrogation qui ne disposera
que pour l’avenir. Au cas où la haute instance parviendra à répondre favorablement à une
telle sollicitation, l’on serait dans un schéma de relais de l’abrogation par le retrait sans une
solution de continuité (2).

1) Le relais de l’abrogation par le retrait avec une solution de continuité

En matière de relais de l’abrogation par le retrait avec une solution de continuité, la

jurisprudence a connu une certaine progressivité. Trois phases ont été décelées.
D’abord, il est important de noter qu’il arrive des situations où les requérants s’en
tiennent à l’abrogation effectuée par l’Administration. C’est le cas de la jurisprudence
Adolphe HOUNKONNOU.2 Dans cette décision, la parcelle du requérant lui a été retirée à
tort. L’administration s’est rendue compte qu’elle était dans l’erreur. Par conséquent, l’arrêté
de retrait a été abrogé par celle-ci, ce qui a conduit le demandeur à introduire avec succès une
demande en désistement d’action. Il n’a donc pas réclamé la réparation du préjudice que la
non jouissance de la parcelle lui a causée tout le temps qu’a duré le retrait avant son
abrogation. En d’autres termes, l’abrogation a prospéré dans le cas d’espèce en lieu et place
du recours en annulation. Il n’y a pas encore à parler d’une substitution de l’abrogation au
retrait. On est en train de retracer la progressivité qui a été annoncée.

1
Voir supra, p. 97.
2
Voir N° 109 / CA du 19 mai 2005, Adolphe HOUNK ONNOU c/ Préfet Atlantique, www.juricaf.org (consulté
le 18 ju illet 2008).
 248

Ensuite, dans l’arrêt AINADOU, l’argumentation avait été conduite de façon nuancée et
prudente. En effet, ce dernier était mis à la retraite par un premier décret du 14 décembre
1978, et un second décret du 25 janvier 1979 a mis fin à son mandat de président de la Cour
populaire centrale ; il a attaqué les décisions en cause. Le président de la République a pris un
décret modifiant ceux qu’on vient de viser. Face à cette situation, le plaignant s’est désisté en
précisant qu’ « il s’agit d’une satisfaction partielle. Au cas où satisfaction complète ne me
sera pas donnée, je vais reprendre. Je présente donc ici un désistement d’instance et non un
désistement d’action ».1
En réalité, ce dernier n’est- il pas en train d’insinuer qu’il n’est pas certain qu’une
modification qui ne dispose que pour l’avenir, ne suffit pas à lui procurer une entière
satisfaction ? De toute façon, est-ce que M. AINADOU serait fondé à émettre une réserve si
l’Administration avait carrément retiré les décrets attaqués pour les faire remplacer par
d’autres ? Un autre requérant se propose de répondre à cette question. Il s’agit de M.
ADJEYIGBE.
Enfin donc, et dans l’affaire qui le concerne, le Sieur ADJEYIGBE a fait l’objet d’une
sanction au sujet de laquelle la Chambre administrative a été saisie. Pendant que l’affaire était
pendante devant le juge, l’Administration a abrogé le blâme avec inscription au dossier
qu’elle avait infligé au requérant. Néanmoins, ce dernier n’a pas, à bon droit, introduit une
demande en un non- lieu à statuer. Appréciant la situation qu’il ava lisa, le juge a affirmé :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que par décision du 3 août 1993, le ministre
du Commerce et du Tourisme a infligé à M. Bouraïma ADJEYIGBE un blâme avec
inscription au dossier… Considérant qu'il résulte de cette abrogation, la reconnaissance par
le Ministre du Commerce et du Tourisme du caractère illégal de la décision attaquée;
considérant cependant que, si du fait de l'abrogation, cette décision cesse de produire à
l'égard du requérant des effets juridiques pour l'avenir, ceux déjà produits dans le passé
subsistent et lui restent opposables; que, pour anéantir toutes les conséquences de ladite
décision, tant pour l'avenir que pour le passé, il échet de l'annuler. » 2
La solution est assez explicite et intelligible. L’abrogation ne pouvait satisfaire M.
ADJEYIGBE que si elle intervenait sans que l’acte relatif à la sanction infligée à ce dernier
ait connu un début d’exécution. Le juge a alors fait droit à l’audace du requérant qui ne s’est
pas contenté d’une abrogation, mais a voulu aller jusqu’au bout du procès qu’il a
effectivement gagné. Ce faisant, la haute instance a exigé de l’administration, sur la base de

1
Voir N° 17/CA du 20 avril 2000, Cyprien AINADOU c/ Etat béninois, Rec. CS. Bénin, pp. 664-366.
2
Vo ir N° 36/ CA du 08 août 2002, Bouraïma ADJEYIGBE c/ MCT www.juricaf.org (consulté le 18 juillet 2008).
 249

la sentence rendue, de procéder à un retrait de la sanction qu’elle a infligée au demandeur.

C’est de cette façon que le retrait parviendrait à prendre le relais d’une abrogation
malveillante avec une solution de continuité. Dans le cas d’espèce, le recours exercé
conservera sa nature de recours pour excès de pouvoir.
L’arrêt ADJEYIGBE suscite une question par ailleurs. En effet, il peut arriver qu’un
requérant veuille bénéficier de la satisfaction partielle qu’une abrogation de mauvaise foi lui
procure, mais tout en poursuivant la réparation du préjudice que l’acte attaqué lui a causé par
le passé. La Chambre administrative va-t-elle s’y opposer ? C’est en tentant de contribuer à
trouver une répondre à cette question que la réflexion a préconisé la procédure d’un relais de
l’abrogation par le retrait sans une solution de continuité.

2) Le relais de l’abrogation par le retrait sans une solution de continuité

Pour examiner le relais type qui arrange les justiciables, il importe de souligner qu’il n’y
a certes pas beaucoup d’arrêts qui traitent du sujet. Mais la perspicacité du dossier qui
l’aborde mérite qu’on y accorde un intérêt particulier. En effet, dans une affaire SO-HOLOU
ATCHEFON 1 , il était question d’une expropriation irrégulière qui a fait l’objet d’une
abrogation. Mais dans le même temps, le requérant a présenté une conclusion en réparation du
préjudice qu’il a subi. A cette demande, le juge a opposé l’exception de recours parallèle. On
est donc tenté d’avancer que l’abrogation ne donne pas pleine satisfaction en de pareilles
circonstances. A partir du moment où le requérant parle de préjudice qu’il a subi, cela signifie
qu’il n’est pas satisfait des effets d’une abrogation ; ils ne comptent que pour l’avenir. Ainsi,
les conséquences néfastes que l’acte attaqué a causées au plaideur avant l’abrogation
demeurent. En parlant donc de préjudices M. SO-HOLOU ATCHEFON semble poser deux
problèmes qui sont en réalité connexes : il préfère un retrait à la place de l’abrogation. Mieux,
il a estimé par conséquent qu’un recours de plein contentieux para ît plus indiqué. C’est
pourquoi au lieu d’opposer l’exception de recours parallèle au plaignant, le juge devrait en
une pareille circonstance, admettre que M. SO-HOLOU ATCHEFON procède à une
régularisation qui lui permette de changer la nature du recours pour excès de pouvoir
initialement formé en un recours de pleine juridiction. Du coup, la fraude à la procédure 2 qu’a
ainsi engendrée l’abrogation aura été contourné ; le plaideur aura à bénéficier à la fois des

1
Vo ir N° 021/ CA du 17 février 2005, Atcheffon SO-HOLOU c/Sous-Préfet de So-Ava, www.ju ricaf.org
(consulté le 18 juillet 2008).
2
La fraude à la procédure rappelle aussi les situations dans lesquelles, à la suite d’un recours admin istratif
préalable, il arrive que l’Administration pro mette de donner satisfaction au requérant, mais en vain. Par
conséquent, le juge déclare le recours contentieux exerçable sans condition de délai (voir supra, p. 97).
 250

effets de l’abrogation effectuée par l’administration et de la condamnation qui sera prononcée