Ministère de l’Enseignement Supérieur République de Côte d’Ivoire

Et de la Recherche Scientifique Union-Discipline-Travail

MANAGEMENT PUBLIC
SYLLABUS
Master 1

Intervenants :
Dr Ranie-Didice BAH
Dr Gningninri Augustin KONE

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Présentation du cours

L’administration publique est en pleine transition depuis les années quatre-vingt,

on est passé du paradigme de la gestion wébérienne à celui du nouveau
management public et l’intitulé même de ce cours témoigne de cette révolution
conceptuelle.

Ce cours se propose de faire l’analyse de ce changement de paradigme et de

faire l’état des lieux plus de trente ans après la révolution managériale. On
pourra ainsi analyser les succès mais aussi les limites du nouveau paradigme et
surtout l’éclatement des modèles de management qui vont de la gouvernance au
post-modernisme.

On essaiera également de mieux appréhender l’impact de nouveaux phénomènes

tels que la participation citoyenne à la gestion publique.

Objectifs du cours

1. Comprendre les fondements théoriques et assimiler les principaux concepts et

enjeux associés à la gestion des organisations publiques et parapubliques.

2. Analyser les impacts des nouvelles approches managériales

3. Utiliser les concepts discutés durant le cours pour analyser des enjeux de la
gestion publique ivoirienne.

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Chapitre 1 Spécificités du management public

1) De l'administration publique au management public: évolution des

approches

Le management public est apparu comme une rupture par rapport à une
bureaucratie parfois lourde et inefficace. Il s’agit d’instaurer une nouvelle
démarche contribuant à gérer de manière efficiente des ressources limitées de
l’État et des collectivités locales.

Ainsi, a la rationalité juridique de l’administration publique qui a pour

caractéristique essentielle la conformité à la règle, se greffe la rationalité
managériale. Selon la rationalité juridique, ce qui importe, ce n’est ni la
réalisation effective des objectifs, ni le service rendu, mais plutôt que
l'accomplissement de l'action soit conforme aux règlements et aux procédures,
qu’elle ne lèse aucun droit et n’entraîne aucun abus de pouvoir.

À l'inverse, la rationalité des gestionnaires ou la rationalité managériale, elle est

plutôt tournée vers l’atteinte des résultats. L’idéologie de la performance est au
cœur de la rationalité managériale. Aussi faut-il planifier, organiser, diriger et
contrôler en vue d’atteindre les objectifs visés. Du coup, la stratégie occupe une
place de choix dans la démarche managériale.

Cependant, à la différence du management privé qui vise la rentabilité et le

profit, le management public s’ingénie à atteindre une performance dans
l’intention d’améliorer le service public.

2) Les rigidités de l'administration

Le management public doit faire face à des rigidités qui sont inhérentes aux
administrations publiques et qui apparaissent comme des facteurs bloquants
dans la gestion administrative.

L’une des premières rigidités dans les administrations que l’on peut avancer
c’est l’absence de pression externe qui constitue un facteur d’inefficience dans
les organisations publiques. En effet, l’État et ses institutions sont souvent en
situation de monopole, ce qui favorise une « vie tranquille » et n’inciterait pas
celles-ci à un effort permanent de recherche de compétitivité, d’efficience,
d’efficacité, contrairement au secteur privé.

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La seconde rigidité que l’on peut évoquer c'est l'immortalité. En effet, les
organisations publiques sont « immortelles ». Dans un tel contexte, les agents
développent une aversion pour le risque, une faible propension à l’innovation.

La troisième rigidité est l’inefficience des entreprises publiques qui est due
notamment aux groupes d’intérêts et aux jeux politiques qui caractérisent les
administrations publiques. En effet, les personnes qui sont supposées prendre les
décisions publiques, notamment les administrateurs des entreprises publiques,
les politiciens et les bureaucrates, le font non pas toujours en privilégiant les
intérêts de la société dans son ensemble, comme l’affirme le discours étatique
officiel, mais plutôt selon leurs intérêts propres (Medard, 1993).

Les motivations des hommes politiques et des dirigeants sont souvent

divergentes de l’intérêt général. Ils sont davantage préoccupés par leur prestige,
leur réélection et la quête du pouvoir. Aussi, les élus politiques interfèrent
fréquemment dans la gestion publique, en accordant des avantages et des
bénéfices à des groupes précis en vue d’assurer leurs renommées et leurs
réélections.

Face à ces rigidités de l'administration publique, le management public est

apparu comme une rupture par rapport à une bureaucratie parfois lourde et
inefficace.

3)Les différents rôles du Manager

On assigne généralement dix (10) rôles essentiels au manager que l'on peut
regrouper en 3 catégories :

Catégorie 1: les rôles interpersonnels

Dans cette catégorie on trouve trois rôles du manager qui découlent directement
de la notion d'autorité formelle et impliquent la gestion des relations
interpersonnelles.

1) Un rôle Symbolique: De par sa position à la tête d'une organisation, le

manager doit accomplir des obligations de nature légales ou cérémoniales.

2) Un rôle de Leader: Le manager est la personne qui guide toutes les activités
des subordonnées et les motive.

3) Un rôle d'Agent de liaison: Le manager crée et entretient des contacts aussi

bien avec son environnement interne qu'externe, pour le meilleur
fonctionnement de l'organisation.
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Catégorie 2 : les rôles informationnels
Trois rôles décrivent les aspects liés à la dimension informationnelle du travail
du gestionnaire :

1) Un rôle d'Observateur actif: Le manager rassemble le plus grand nombre

d'informations collectées de l'extérieur ou par ses subordonnées ou membres de
l’organisation.

2) Un rôle de Diffuseur: Le manager diffuse et transmet les informations

collectées de l'extérieur à ses subordonnées ou aux membres de l'organisation.

3) Un rôle de Porte-parole: Le manager transmet l'information sur le plan de

l'organisation à l'extérieur, au conseil d'administration et autre.

Catégorie 3 : Rôles décisionnels

Il y a quatre rôles qui décrivent le manager dans cette optique décisionnelle.

1) Un rôle d'Entrepreneur: Le manager cherche des opportunités et initie de

nouveaux projets à l’organisation.

2) Un rôle de Régulateur: Lorsque l'organisation fait face à des problèmes

importants, c'est au manager d'essayer de corriger les actions entreprises.

3) Un rôle de Distributeur des ressources: Le manager est responsable de

l'allocation des ressources pour réaliser les différentes activités.

4) Un rôle de Négociateur: Le manager représente l'organisation dans les

grandes négociations. Il fournit les données utiles dans le contexte des
négociations importantes.

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Chapitre 2 Les champs d'application du management public

Il existe cinq grands principes du management public : la décentralisation, la

territorialisation, la démocratie participative, le contrat de performance et
partenariat public-privé.

1) La décentralisation

La décentralisation est le processus de délégation de l’autorité dans la prise de

décision aux niveaux inférieurs de l'organisation .C'est également la diffusion de
l’autorité d’un petit nombre vers un plus grand nombre et la fourniture des
services publics en dehors du centre territorial.

Trois principes fondent les services d’intérêt général :

- le principe de neutralité: le service doit être dispensés par

le secteur public de manière égale dans le temps et dans l'espace,

- le principe de subsidiarité nous dit que la décentralisation doit

donner la capacité de définir le champ d’intervention des services
publics et les modes d’intervention possibles libres,

- le principe de proportionnalité nous dit que les modes

d'intervention de l'organisation publique doit se faire de sorte à
éviter les pratiques pouvant contribuer à développer une
concurrence déloyale avec le secteur privé.

2) La territorialisation

La territorialisation de l’action publique se développe à la mise en place de

projets de développement au niveau local. La mise en place de ces projets obéit
à un besoin sans toutefois répondre à un découpage administratif.

C'est ce que l'on appelle une logique de travail en réseaux (de villes,
d’universités, d’entreprises…), qui a pour buts de fédérer les énergies et
d’optimiser les ressources publiques. De nouvelles organisations de travail
apparaissent basées sur le croisement des logiques verticales de l’organigramme
classique, avec de nouvelles logiques transversales du travail partenarial par
projet.

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Les outils de pilotage de ces nouvelles aires géographiques sont des “ contrats
d’agglomération ” qui servent de tableaux de bord à la mise en place des
nouvelles politiques publiques.

3) Les contrats de performance

Ces contrats de performance, appelés encore contrat d’objectifs ou contrat de

rendement, visent à améliorer l’efficience des structures publiques en réduisant
les coûts, ou tout au moins en ne les augmentant pas.

Les objectifs stratégiques sont passés entre le manger public et le manager à un

niveau inférieur, ceci afin de cadrer les différentes priorités l'organisation
centrale.

Le manager public décline ensuite les objectifs au niveau de son personnel de

direction autour d’éléments de programme, des objectifs opérationnels et des
critères d’évaluation. Ceci dans une logique de responsabilisation des agents
grâce à une autonomie de fonctionnement.

Directement impliqués dans ce management qu’ils sont chargés de piloter, les

managers publics sont liés à des contrats de résultats évalués régulièrement. Les
récompenses ou sanctions sont partie intégrante de leurs contrats.

4) La démocratie participative
La démocratie participative consiste à associer la société civile à la prise de
décision. La participation recouvre des formes variables, allant de la simple
information à l’implication effective des populations dans la gestion des services
(Dusboc, 2001).
L’information est le premier degré de la participation. Les modalités
d’information sont divers allants des tracts ou des affichages aux séminaires
(focus group) et aux réunions communautaires (mass meeting). C'est une
participation passive des populations.
La consultation est la deuxième étape vers la participation des populations. Dans
cette phase, les populations semblent moins passives. La consultation comprend
des enquêtes publiques, des enquêtes d’opinion, des enquêtes de satisfaction, des
référendums locaux consultatifs ou encore des campagnes de recueil de données.

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Mais la participation des ménages pose un certain nombre de questions: la mise
en œuvre concrète de cette participation, et les instruments de mesure et
d’analyse de la participation des communautés.
Dès lors que la participation ne se résume pas à une simple information, les
communautés doivent se structurer pour pouvoir négocier et décider aux côtés
de l’État dans cette approche managériale des administrations publiques.
Les deux types d’interlocuteurs sont :
- Soit des représentants de la communauté qui sont les élus. Cela suppose
bien sûr qu’il y ait déjà un minimum de mobilisation au sein de la
communauté, et que les représentants soient élus démocratiquement.
- Soit des associations (ONG) qui viennent pour structurer la communauté,
et l’amener à prendre en charge son développement, en se mobilisant et en
exprimant ses besoins.

5) Les partenariats publics-privés

Le partenariat entre secteur public et secteur privé est devenu courant dans de
nombreuses exécutions de politiques publiques. Que ce soit au niveau de l’État
ou des collectivités locales, le secteur privé est désormais reconnu comme un
partenaire au service de l’intérêt général.

Aujourd’hui, entre le “ tout public ” prôné par certains et le “ tout privé ” prôné
par d’autres, de nombreux États se dirigent vers des services publics réalisés à la
fois par des régies publiques mais aussi par des acteurs privés sous la
supervision de responsables publics.

Au début des années 1990, les partenariats publics-privés (les PPP) constituent
un concept en vogue en matière de management public. C’est la conjonction
d’un climat idéologique (les théories préconisant une réforme de l’État) et les
contraintes économiques (besoin de financement des États) qui explique le
succès des partenariats publics-privés.
En effet, le resserrement des contraintes budgétaires et le déclin de l’État
providence ont durant les dernières décennies, amené celui-ci à recourir au
secteur privé dans l’offre, la prestation et le financement des politiques
économiques et sociales.
Cette nouvelle approche qui accorde une place capitale aux coopérations et aux
interactions, que ce soit dans le financement ou la distribution des services,
s’insère dans une dynamique de réforme de l’État à travers le management
public.

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Cela conduit à deux mouvements concomitants : un mouvement de
décentralisation des responsabilités, et un mouvement de délégation du service
public vers des opérateurs autonomes.
Le modèle promu par la Banque Mondiale est en effet un mélange d’une part de
prescriptions accordant à la collectivité un rôle majeur et d’autre part de
principes marchands qui donnent un rôle d’opérateur et de financeur au secteur
privé.
Inspirées par la promotion de la bonne gouvernance la réponse stratégique de
l’État aux contraintes, consiste dorénavant à se concentrer davantage sur ses
fonctions régaliennes et à stimuler et encadrer le secteur privé.

Les objectifs du partenariat public-privé

Le PPP est une relation fondée sur une communauté d’intérêts entre une
collectivité publique et des partenaires privés sur la base d’un projet.
La première fonction des PPP est d’établir une interdépendance et une solidarité
entre l’engagement de la puissance publique et celui du secteur privé.
Toutefois, l’interdépendance des objectifs ne signifie pas que ces derniers sont
communs, car les acteurs ont des logiques d’action très différentes, l’un
(l’entreprise privée) recherchant une rentabilité et un taux de profit, l’autre
(l’Administration publique) recherchant un « optimum collectif » tant
économiquement que socialement.
La deuxième fonction du PPP est la mutualisation des risques. L’évaluation des
risques est un point central des contrats, qui répartissent « au mieux » les
risques, c'est-à-dire que le risque est assumé par la partie la plus apte à le
maitriser.
Au final, à côté des arguments d’ordre idéologique qui portent sur la redéfinition
du rôle de l’État, ce sont des arguments économiques et financiers qui sont
décisifs dans la mise en place d'un PPP.

Les formes de partenariats publics-privés les plus courantes

Le partenariat public-privé recouvre un ensemble assez large de contrats, dont la
composition a évolué et s’est enrichie au fur et à mesure des expériences : régie
intéressée, affermage, concession, etc.
Ces différents contrats ne possèdent ni un contenu ni une durée absolument
identique. Ils induisent des degrés divers d’interventions de l’opérateur privé
dans le service public.

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Cette diversité des solutions contractuelles permet aux autorités publiques de
choisir la formule la mieux adaptée au projet en question.
Dans la concession, l’autorité publique (État, collectivité locale ou entreprise
publique) charge une entreprise privée de financer et de construire les
équipements, puis d’exploiter le service. Celle-ci se rémunère directement
auprès des usagers. Une fois les constructions effectuées et la durée du contrat
expirée, l’exploitant privé remet gratuitement les équipements réalisés à la
disposition de l’autorité publique.
Dans l’affermage, l’entreprise privée est chargée d’exploiter le service public,
mais elle n’est pas responsable de la construction des équipements.
Dans ce type de contrat, l’entreprise privée se rémunère aussi auprès des
usagers, et le prix payé est partagé entre l’autorité publique (pour la partie
correspondant au financement des équipements) et le fermier (pour la partie
exploitation).
Troisième mode de gestion des PPP: la régie intéressée. Dans la régie
intéressée, l’entreprise privée exploite le service sous la responsabilité financière
de l’autorité publique. Les prix fixés en commun accord entre les deux parties et
l’autorité publique verse une rémunération à l’exploitant, à laquelle s’ajoute un
intéressement aux résultats.

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