Présentation du cours

 STRATEGIE ET MANAGEMENT DES ORGANISATIONS PUBLIQUES

Chères participantes, Chers participants,

Bienvenue à cette rencontre à la fois stratégique et managériale.

Une rencontre stratégique au sens de Crozier où plusieurs acteurs vont interagir pour explorer
ensemble un nouvel Univers ? Un Madagascar nouveau ? Un corpus de savoirs ? Un ensemble de
bonnes pratiques ?

Une rencontre managériale entre gens de bonne volonté autour de cette ressource particulière en
charge de la conduite des réformes et des transformations qui marquent la sphère publique. J’ai
nommé le « manager public », le pilote du management public qualifié de nouveau,
multidimensionnel et/ou moderne.

Une rencontre réservée à un public averti quant à son engagement par rapport au temps, à
l’investissement intellectuel, à l’énergie physique aussi malgré la posture figée qui peut être la vôtre
en ce moment.

Bon cheminement avec Claudine RATSIMBAZAFY, née Vierge un certain mois de septembre,
fashion victim à ses heures, adepte de la bonne cuisine, grande marcheuse de tous les temps et…au
compteur, 35 ans en tant que Professeur à l’INSCAE.

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Quelques définitions pour délimiter les contours du périmètre « public »

 Le service public

Un service public est une activité exercée directement par l'autorité publique (Etat, collectivité
territoriale ou locale) ou sous son contrôle, dans le but de satisfaire un besoin d'intérêt général. Il désigne
aussi l'organisme qui a en charge la réalisation de ce service. Il peut être une administration, une
collectivité locale, un établissement public ou une entreprise du droit privé qui s'est vu confier une
mission de service public. Dans ce dernier cas, la mission de service public peut prendre diverses formes :
concession, licence, franchise, cahier des charges, fixation de tarifs, contrôle des investissements...
Certaines de ces activités sont liées à la souveraineté de l’Etat (activités dites régaliennes comme la
justice, la police, la défense nationale, les finances publiques...), d'autres relèvent du secteur marchand,
notamment lorsque les prix et le niveau de qualité des prestations ne seraient pas ceux attendus par le
pouvoir politique si elles étaient confiées au secteur privé.
Le fondement de la notion de service public est que certaines activités sociales considérées comme
essentielles et stratégiques doivent être gérées selon des critères spécifiques pour permettre un accès à
tous et contribuer à la solidarité et à la cohésion sociale, culturelle et économique de la société. Ces
activités doivent donc échapper à la logique du marché et à la recherche du profit. C'est le cas, en
particulier, lorsque sont nécessaires des investissements lourds non rentables à court terme, une gestion à
long terme, la sauvegarde d'un bien rare et précieux, la gestion d'un espace.
Les trois grands principes auxquels sont soumises les missions de services publics sont
la mutabilité (capacité d'adaptation aux conditions et aux besoins), l'égalité (dans l'accès au service et
dans les tarifs) et la continuité.
Parmi les services publics, notons la santé, l’enseignement, le réseau de transport, de communication,
d'électricité, d'eau, d'assainissement...Par extension, il s’agit de services d'intérêt général, marchands ou
non, considérés d'intérêt général par les autorités publiques, et soumises pour cette raison à des
obligations spécifiques de service public.

Le secteur public
L'expression "secteur public" désigne l'ensemble des activités économiques ou sociales réalisées sous le
contrôle total ou partiel de l'État et des collectivités locales. Elle s'oppose à celle de "secteur privé".
Le secteur public est formé de trois composantes : les administrations publiques qui ont en charge des
activités d'intérêt général, les établissements publics (écoles, hôpitaux,…) et les entreprises publiques
(Jirama, Air Mad,...) dont l'État ou les collectivités territoriales détiennent au moins 51 % du capital
social. Leur statut est variable. Il peut relever du droit privé (société anonyme en général) ou du droit
public (établissement de droit public). Lorsque l'Etat devient totalement ou partiellement propriétaire de
ces entreprises, on parle de nationalisation. Si au contraire il en cède tout ou partie au secteur privé, on
parle alors de privatisation.
Les notions de secteur public et de service public sont différentes. En effet, certaines activités relevant du
service public peuvent être assurées par le secteur privé, par délégation de service public (Ex : production
d’électricité, collecte des déchets, etc.). A l'inverse, le secteur public peut assurer des fonctions qui ne
relèvent pas du service public (ex : productions d'explosifs, etc.)
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Etymologiquement, l'adjectif « public/publique » vient du latin publics, qui concerne l'Etat, qui intéresse
le public, qui est à l'usage de tous ; tandis que le nom « public » découle du latin publicum. On parle
d’intérêt public, d’intérêt général en référence à l’Etat, à la propriété de l'Etat, au domaine de l'Etat, au
domaine public. Un lieu public ou une place publique comme la rue, est destiné au public, c’est-à-dire à la
foule. Tous deux dérivent de populus peuple, public, foule, multitude.
L'adjectif public (publique au féminin) qualifie ce qui :
- appartient au peuple dans son entier, concerne les citoyens, Exemples : l'intérêt public, le bien
public, l'estime publique ;
- appartient à l'Etat, est relatif à l'Etat, est sous son contrôle, étatique, Exemples : les pouvoirs
publics, l'autorité publique, le Trésor public ;
- est commun, collectif, peut être utilisé par tous, où tout le monde est admis, Exemples : la voie
publique, les bancs publics, les jardins publics ;
- qui émane d'une personne ayant une fonction officielle, Exemple : acte public ; se déroule en
présence de tout le monde, Exemple : une audience publique ;
- est manifeste, notoire, connu du plus grand monde, Exemple : de notoriété publique.
Le nom commun public désigne un ensemble non structuré de personnes qui s'intéressent à une œuvre
dans les domaines intellectuel, littéraire, artistique, journalistique, etc. ou à un sujet précis ou qui
fréquentent les commerces, les services publics, les transports en commun, les musées, etc. ou encore qui
assistent à une réunion. Selon le domaine concerné, le public peut qualifier: les lecteurs, les spectateurs,
les auditeurs, l'assistance, ou encore la clientèle, les clients, les usagers, les visiteurs.
Le grand public est l'ensemble de la population d'un pays ou d'une région, par opposition aux publics
spécialisés qui s'intéressent à un domaine particulier.
L'expression "le public" (par opposition "au privé") est souvent utilisée pour désigner, de manière
abrégée, le secteur public, le service public, une administration publique, l'école publique, etc.

L’administration
Etymologiquement, l’administration vient du latin administratio, service, aide, ministère, gouvernement,
direction, gestion, administration, constitué du préfixe ad, pour, à et de ministratio, service.
Plusieurs sens peuvent être retenus :
L'administration, dans la définition fonctionnelle de Fayol, est l'action d'administrer, d'organiser, de gérer,
des biens ou des affaires, que ce soit dans le domaine public ou privé. A ce titre, elle est synonyme de :
gestion, gérance, intendance, régie. Dans certaines organisations (société anonyme, EPIC,…), un conseil
d'administration, constitué d'administrateurs nommés par les actionnaires, est l'organe chargé de la
gestion.
L'Administration, avec une majuscule, est l'organisation chargée de gérer et de diriger les affaires
publiques en suivant les directives du pouvoir exécutif d'un Etat. On parle d'Administration publique.
Sans majuscule, elle désigne le service public d'un domaine particulier ; s’agissant par exemple,
d'administration fiscale ou douanière, d’administration territoriale (région, commune).
L'administration est l'ensemble des personnes chargées d'administrer le service public : fonctionnaires,
corps administratifs.
L'administration est l'action de fournir ou de donner une chose à quelqu’un.
Ex : l'administration d'un médicament, d'un sacrement, de l’extrême onction.
L’autorité administrative

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C’est un terme générique qui désigne un organisme ou une personne physique qui, au nom d'une personne
morale et dans le cadre d'une fonction relevant du droit administratif, a le pouvoir de prendre des
décisions unilatérales. Elle ne peut agir que dans les limites de ses compétences. Elle relève en général
d’une autorité publique, mais dans certains cas elle peut être une personne privée qui est chargée d'une
mission de service public et qui peut prendre des décisions administratives.
Disposent de l’autorité administrative : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les
établissements publics à caractère administratif (EPA) ou encore les organismes chargés de la gestion
d'un service public administratif.
Un acte administratif
C’est un acte juridique qui émane d'une autorité administrative et a pour finalité l'intérêt général. Il doit
être conforme à un ensemble de règles de droit qui constituent la légalité administrative (Cf. Hiérarchie
des normes). Un acte administratif peut être individuel ou réglementaire. Il est individuel si les
destinataires sont identifiables (Exemples : attribution d'un permis de construire, d'un arrêté de
nomination). Il est réglementaire s'il est de portée générale et impersonnelle ou concerne une catégorie de
personnes définie de façon globale (Exemples : les jeunes de moins de 21 ans, les femmes ayant eu au
moins 3 enfants).
Certains actes ont une portée mixte en tant qu’"actes non réglementaires non créateurs de droits" ou
"décisions d'espèce" qui délimitent un périmètre où doit s'appliquer un régime juridique spécial
(Exemples : circonscription territoriale, déclaration d'utilité publique).
On distingue : l’acte administratif unilatéral et le contrat administratif
Un acte administratif unilatéral est un acte qui fixe de nouvelles règles juridiques en créant des droits et
des obligations à l'égard des administrés, sans requérir leur consentement. Il se distingue du contrat qui,
lui, est fondé sur l'accord des deux parties. Il peut parfois être pris par une personne privée lorsqu'elle est
chargée de la gestion d'un service public administratif.
L'acte administratif unilatéral (ex: jour chômé payé) bénéficie : de la présomption de légalité qui dispense
l'administration de l'autorisation préalable du pouvoir judiciaire avant sa mise en œuvre, et du " privilège
du préalable" qui impose aux destinataires de l'acte de s'y conformer, même si ceux-ci le contestent
devant un tribunal administratif ou font un recours pour excès de pouvoir.

La fonction publique
L'expression "fonction publique" désigne l'ensemble des personnes qui occupent des emplois civils de
l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics hospitaliers ou d'établissements ayant une
mission de service public. Les agents de la fonction publique relèvent de régimes juridiques variés.
Certains sont titulaires, d'autres sont contractuels. (Voir : administration).Dans un sens plus étroit,
notamment dans le langage juridique, la fonction publique désigne l'ensemble des agents ayant le statut de
fonctionnaires.
Les personnels de la fonction publique ne sont pas régis par un contrat de travail mais par un statut (le
statut général des fonctionnaires et les différents statuts particuliers). Ils sont répartis en niveaux
hiérarchiques et en de nombreux corps.

Un établissement public
C’est une personne morale qui relève du droit public et qui dispose d'une autonomie administrative
et financière pour accomplir une mission d'intérêt général. Cette mission qui est définie de manière
précise s'exerce sous le contrôle de la collectivité publique dont dépend l'établissement public : l'Etat

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pour un établissement public national ou une collectivité territoriale pour un établissement public
local. L'entité de rattachement de l'établissement public ne détermine pas sa zone d'action. Ainsi, un
établissement public local peut avoir un champ d'action au niveau national.
L'autonomie financière d'un établissement public est assurée par un budget propre qui peut être
constitué de subventions de l'Etat ou de collectivités territoriales, de redevances d'usagers,
d'emprunt, etc.
En fonction de leur activité, les établissements publics se répartissent entre EPA (établissements
publics administratifs) et EPIC (établissements publics à caractère industriel ou commercial).
Certains ont un caractère unique, d'autres appartiennent à une catégorie définie par la loi ou par
décret.
Les établissements publics peuvent intervenir dans différents domaines : santé, Ex : HJRA, IHS,
CSB ; enseignement, Ex : universités, lycées, collèges, EPP ; économie (EPIC), etc.
Un établissement public est généralement administré par un conseil d'administration pour fixer les
grandes orientations et par un président (du conseil d'administration), un directeur ou un directeur
général pour l'administration au quotidien. Certains établissements publics disposent d'un directoire
et d'un conseil de surveillance.
Les établissements publics se distinguent des établissements d'utilité publique qui ont une activité
d'intérêt général, mais qui relève du droit privé ; des entreprises publiques (Air Madagascar) qui ont
des capitaux publics, mais qui relèvent du droit privé, sans nécessairement réaliser une mission
d'intérêt général ; des concessions (Madarail) : gestion d'un service public confiée à un particulier ;
des régies : services publics sans personnalité morale.

Les pouvoirs publics

L'expression "pouvoirs publics" désigne le gouvernement et l'ensemble des services chargés de
l'administration d'un Etat ou d'une collectivité territoriale. Elle peut aussi désigner plus
spécifiquement telle ou telle administration. La notion de "pouvoirs publics" ne s'applique que dans
le cadre d'un Etat, à l'intérieur d'un territoire délimité dirigé par des institutions, dans les domaines
politique, judiciaire, économique, ou social.
Ces institutions (administrations nationales ou locales, collectivités territoriales) sont gérées par des
autorités compétentes qui représentent les pouvoirs publics et qui bénéficient d'un pouvoir
réglementaire parfois important. Elles déterminent et conduisent l'action politique.
Les pouvoirs publics correspondent aux organes créés ou mentionnés par la Constitution et dont le
statut est établi par des lois organiques.
Le pouvoir exécutif
Etymologiquement, exécuter, vient du latin exsequor, poursuivre, continuer, achever, mener à bout,
exécuter, effectuer. Exécutif : adjectif, qui est chargé de la mise en œuvre des lois et de leur
application, qui est relatif à leur exécution.
Dans un Etat, le pouvoir exécutif ou, par raccourci, l'exécutif désigne le pouvoir chargé d'exécuter
les lois, de définir les règles nécessaires à leur application et de gérer les affaires courantes de l'Etat.
Avec le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire, il est l'un des trois pouvoirs constituant un Etat.
Le pouvoir exécutif est détenu par le Président de la République, le Premier Ministre et son
gouvernement. Les principales missions du pouvoir exécutif sont de : faire respecter la loi et l'ordre
public, édicter des règlements, décrets ou arrêtés, concevoir et diriger la politique de la nation,
conduire la politique étrangère de l'État, diriger l'armée, diriger les services publics…

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Le pouvoir exécutif dispose de pouvoirs spécifiques, parfois qualifiés de discrétionnaires, avec des
décisions prises directement sans le consentement du parlement, notamment dans le cas de crise ou
d'urgence nécessitant une action rapide. En outre, contrairement au pouvoir législatif, les
délibérations du pouvoir exécutif ne sont accessibles ni au public ni aux médias.
Source : adapté de La toupie
Ministère de la Justice (France)
« Au nom du peuple français
Dans notre démocratie, la justice remplit une mission fondamentale de l’Etat qu’il ne saurait ni
concéder ni aliéner. Nul ne peut se faire justice lui-même. La justice est un service public, elle est
rendue au nom du peuple français. Gardienne des libertés individuelles et de l’Etat de droit, elle
veille à l’application de la Loi et garantit le respect des droits de chacun. C’est à elle seule qu’il
appartient de trancher, en toute neutralité, les conflits entre les personnes et de sanctionner les
comportements interdits (infractions). Pour lui assurer l’impartialité nécessaire à ses missions, la
Constitution affirme son indépendance du pouvoir exécutif (Gouvernement) et du pouvoir législatif
(Parlement). »

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 LE MANAGER PUBLIC

Profil

- se doit d’être tolérant à l’ambiguïté

- pour pouvoir traiter des situations complexes,
- avec des exigences très variées, des cultures plurielles, des attentes contradictoires, des visions
multiples, des valeurs en concurrence les unes avec les autres, des controverses sur l’opportunité
respective de la carotte et du bâton ;

- est confiant pour diriger ou aider les personnes ainsi que les groupes, dans la gestion de conflit
individuel et d’équipes,

- use de l’intelligence cognitive et émotionnelle, la direction fondée sur l’affectif ou sur la raison,
etc.

- au-delà de la maîtrise du droit et des normes publiques doit être à l’aise dans l’informatique, la
finance, les ressources humaines et la gestion de projet

- est capable de gérer les aspects organisationnels (réorganisation, fusion, mutualisation,

externalisation), les métiers (rénovation et simplification des processus) et les systèmes
d’information avec l’aide de l’outil informatique

Face aux réformes

- Le manager doit gérer plusieurs situations

- Le principe républicain du concours entaché de corruption, de népotisme, etc. n’offre pas un vivier
de compétences pour conduire les réformes
- L’absence de mobilité interministérielle limite les opportunités de développement
- L’absence d’incitations particulières à la réforme (motivations individuelles) vs rotations
systématiques et fréquentes de personnel impliqué dans la réforme
- La surcharge de travail générée par la réforme pour les opérationnels
- La mise en cohérence des projets peut faire défaut

Des solutions innovantes

- Créer des référentiels de compétences (Projet Ny Fanjakana ho an’ny Daholobe, NFD) et de

formations, former à la gestion de projet (INSCAE), gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences
- Faire émerger des managers opérationnels compétents, enthousiastes et motivés

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 CARACTERISTIQUES DES ORGANISATIONS PUBLIQUES

Caractéristiques du secteur public

Prépondérance du cadre juridique et réglementaire dans :

La définition de la mission

L’allocation et l’utilisation des ressources

Le choix de la structure et les systèmes de gestion

La primauté des règles sur le souci des résultats

Les comportements bureaucratiques écartant l’innovation et la prise de risque mais ouvrant la voie à
l’exploration des zones d’incertitude et des zones d’influence en dehors du périmètre professionnel

L’organisation publique a un pouvoir de contrainte sur l’offre et la demande. Elle est souvent en
situation de monopole et offre des biens et services à consommer sous contrainte.

Les méthodes du secteur privé peuvent s’appliquer lorsque le pouvoir de contrainte du secteur public
est faible. C’est le cas avec l’augmentation du degré de substituabilité de l’offre (existence d’offre
concurrente) et du pouvoir discrétionnaire du consommateur (libre choix du consommateur).

La stratégie de l’organisation publique sera d’asseoir son pouvoir et sa légitimité en étoffant les
missions et les ressources à l’aide de manœuvres politiques ou relationnelles d’influence, de
marchandage et de compromis

Des parties prenantes multiples et variées interagissent avec l’organisation publique en ayant des
intérêts tout aussi disparates

L’influence de l’environnement va crescendo de la phase de formulation des politiques publiques à

la phase de mise en œuvre

Le management stratégique est nécessairement politique et relationnel: créer des coalitions pour
concilier des intérêts divergents

Une performance « à géométrie variable » mesurée par l’efficience et l’efficacité

*L’efficience ou performance interne se mesure par les coûts de production des biens et
services publics indivisibles (routes) et intangibles (sécurité)

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 *L’efficacité ou performance externe passe par un dispositif d’évaluation (quantitative et
objective + qualitative et subjective) et de contrôle des résultats (output) ainsi que de l’impact sur
l’environnement (outcome). Le décideur public s’engage sur le court terme, s’aménage des espaces
de liberté et des possibilités de revirement par la définition d’objectifs flous et peu contraignants au
gré des compromis et des marchandages politiques. Nécessité du recours à l’évaluation par les
populations concernées et les groupes d’experts

Les difficultés liées à l’évaluation de la performance des organisations publiques se situent à trois niveaux
dans le rapprochement entre la politique publique (des politiques) et la stratégie (des organisations
publiques):

 Pertinence des objectifs et des moyens mis en œuvre

 Efficacité dans le lien entre objectifs et résultats/impacts
 Efficience des résultats par rapport aux moyens

Les objectifs sont marqués par :

La difficulté à décliner les missions en objectifs mesurables

La domination de la logique politique sur la logique rationnelle

Le questionnement sur les buts organisationnels partagés (ex : politique de décentralisation pour
tenir compte de l’environnement local)

L’appréciation des moyens fait face à la difficulté :

d’identification des consommations internes de ressources

d’élaborer des critères de mesures quantifiables, représentatifs et acceptés

La qualité des résultats ne peut être appréciée vu

L’absence d’une fonction de production

La difficulté d’identifier les outputs publics

La multidimensionnalité du concept de performance des politiques publiques

La gouvernance des organisations publiques est marquée par la domination des instances politiques

L’alternance politique issue du processus électoral remet en cause les objectifs et les choix
organisationnels. Les nouveaux venus veulent faire la différence vs continuité de l’Etat

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Le décideur public veut des résultats rapides (1/3 du mandat pour poser les problèmes et mettre en
place les plans d’actions et 2/3 pour la réalisation et surtout la production des premiers résultats
visibles)

Dans le temps, les défis sont de long terme (20 ans), les plans d’actions de moyen terme (5 ans), les
personnels sont affectés pour deux ans et les dotations budgétaires annuelles

Si le temps privé est lié aux fluctuations du marché, le temps public dépend des législatures et des
échéances électorales

Les responsabilités de formulation des stratégies et celles de mise en œuvre sont déconnectées :
séparation des pouvoirs législatif et exécutif

La rationalité privée permet :

La restriction et la hiérarchisation des objectifs

L’allocation optimale des ressources

La rationalité politique privilégie:

De nombreux objectifs de court terme pour satisfaire le maximum d’acteurs externes

Des objectifs ambigus et qualitatifs pour faire adhérer le plus grand nombre et disposer d’une grande
marge de manœuvre avec des ressources limitées et mal réparties

STRATEGIE DES ORGANISATIONS PUBLIQUES

pour répondre aux attentes des politiques publiques

Stratégie

La stratégie établit le pont entre l’organisation et son marché. Elle sert à anticiper le futur pour
mieux le préparer et mieux se préparer.

L’organisation peut décider des domaines d’activités stratégiques à retenir et de l’allocation des
ressources

L’instabilité et l’incertitude de l’environnement constituent des éléments d’incitation à une gestion

stratégique

Sert à définir les grandes orientations et les plans d’actions conséquents

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 - Répartir les ressources de façon optimale
- Prioriser les programmes
- Être proactif
- Tenir compte des changements de l’environnement

En élaborant une procédure formalisée de déploiement d’un modèle rationnel de pilotage

- Conception de la stratégie
- Mise en œuvre de la stratégie
- Contrôle de l’exécution

Proposition d’un management stratégique public adaptatif, inspiré du privé, entre

rationalisme et incrémentalisme, avec:

- L’instauration de la LOLF après l’expérimentation de la Rationalisation des Choix

Budgétaires (RCB) au début des années 80 inspirée du Planning Programming
Budget System (PPBS)
- La présence des mêmes contraintes de concurrence, de raréfaction des ressources, de
l’entrée des concepts de clients et de qualité dans la sphère publique
- La recherche de démarches adaptées aux spécificités des différents types
d’organisation

Les étapes de la démarche stratégique

- Analyse de l’environnement et des ressources
- “Futuribles” et valeurs
- Mission et vision (services fournis, bénéficiaires, territorialité, impacts attendus)
- Axes stratégiques
- Planification opérationnelle et implémentation
Les outils utilisés:
- PESTEL
- SWOT (strength, weakness, opportunity, threat)
- Méthode des scénarios
- Analyse structurelle des acteurs
La méthode MACTOR, issue des travaux de Michel Godet (1990), vise à définir une Matrice des
Alliances, Conflits, Tactiques & Objectifs entre les différents acteurs et comprend cinq (5) étapes :
1. Constituer la base de connaissances sous la forme de « fiches acteurs » dans lesquelles on
définit l'acteur, ses buts, les objectifs poursuivis, ses forces, faiblesses et ses moyens
2. Analyser la structure des influences directes et indirectes entre acteurs et évaluer leurs rapports
de forces (la matrice MIDI) ;
3. Identifier les enjeux et objectifs associés et positionner chaque acteur sur chaque objectif (la
matrice MAO);
4. Repérer les convergences et divergences entre acteurs ;
5. Formuler des recommandations stratégiques cohérentes et des questions clés d'avenir.

Le modèle de décision:
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 L’incrémentalisme logique de Quinn: pour résoudre un problème, la confrontation des stratégies des
différents acteurs du système conduit à une stratégie commune par la « magie » du manager intégrateur et
catalyseur
Deux principes fondent la démarche
- La répartition du pouvoir entre différents acteurs
- La flexibilité des stratégies retenues permettant d’intégrer les compromis et marchandages pour
déboucher sur une vision stratégique
Contraintes au niveau de la formulation de la stratégie
Planification

- Contraintes légales sur le choix des finalités = Manque de liberté dans les choix stratégiques

- Contraintes des acteurs externes = Objectifs multiples et changeants au gré des pressions externes

- Contraintes liées à la rationalité politique des décideurs = Primauté du court terme et objectifs flous

Organisation
- Contrainte du cadre légal sur l’utilisation des ressources = Rigidité quant à l’affectation
rationnelle des ressources humaines et financières
- Contrainte de la rationalité politique = Difficulté de traduire des objectifs stratégiques vagues
en sous-objectifs opérationnels quantitatifs

Contraintes au niveau de la mise en œuvre

Direction
- Contrainte du cadre légal sur les systèmes de récompense, de rémunération et de sanction =
Difficulté d’orienter et de motiver les individus vers l’atteinte des objectifs organisationnels

Contraintes au niveau du contrôle

Contrôle
- Contraintes liées à la notion de performance ou d’impact social de l’action publique = Difficultés
d’établir des critères de performance ou d’efficacité
- Contraintes liées à l’absence de système de mesure de coûts = Difficultés d’établir des critères de
mesure de l’efficience – Difficulté de juger de la réalisation des objectifs stratégiques
« La stratégie d’organisations publiques est un ensemble cohérent de choix d’activités et de mesures au
service d’une orientation à long terme permettant de satisfaire les attentes des parties prenantes et
répondant aux objectifs de politique publique et créant, par une configuration des ressources et
compétences, une valeur publique sur un territoire dans un contexte plus ou moins concurrentiel et ou
coopératif » Pierre-Charles Pupion (2018)

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 PERIMETRE DU MANAGEMENT PUBLIC
Dimension plurielle du management

 Un art
 Une science
 Un mouvement
 Un mode de légitimation

Un art exercé

- Par des praticiens qui essaiment les bonnes pratiques

- Par les anciens dotés d’une certaine expérience à partager avec les plus jeunes en exerçant comme
formateurs dans les écoles (ENAM, INFA,…)

- Par les précurseurs d’un Etat stratège qui décentralise, responsabilise, innove: des agents de
changement

Une science marquée par:

- Le recours aux outils du management (du secteur privé) pour analyser les problèmes de
l’organisation publique et de l’action publique

- La publicitude, appellation qui caractérise les organisations soumises à l’autorité politique plutôt
qu’à l’autorité du marché

 La limite à la publicitude est dans la déconnexion du discours et de l’action qui permet de parler
de choses sur lesquelles on ne peut agir ou bien d’agir sur des choses dont on ne peut pas parler.
 La publicitude qui permettrait de penser que toutes les organisations sont privées car elles sont
soumises à l’autorité politique comme à l’autorité du marché dans des proportions variables
 Les fonctions de l’action publique qui déterminent la publicitude des organisations publiques

Les fonctions de l’action publique

Pour soutenir la formulation d’une stratégie
- Interpréter le temps du bien commun quand les électeurs n’ont pas d’opinion: élaborer une
politique d’anticipation
- Identifier les demandes qui feront l’objet d’une réponse: les mettre à l’agenda
Pour entretenir le flou
- Faire espérer plus que ce qui serait raisonnable d’attendre: proposer une politique symbolique
(importance du verbe dans la gestion publique)
- Ne pas désespérer ceux qui n’ont pas la priorité ou risquent d’être atteints négativement : établir
une politique de légitimation

Un mouvement dans le temps (cas de la France)

- Organisation et méthodes d’inspiration taylorienne (1959-1985) – gestion des opérations

- Rationalisation des choix budgétaires RCB (1968-1984): calcul économique, analyse coût/avantage
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 *Méthode d’évaluation ex ante des programmes d’action publique
*Budgets de programmes avec objectifs et indicateurs
*Modernisation de la gestion

- Renouveau du service public (depuis 1989): analyse de politique et contrôle de gestion

*Mise en place des centres de responsabilité

*Évaluation ex post
Un mouvement dans le temps assimilant les mécanismes de type marché :
- Délégation de services publics
- Partenariat public-privé
- Création d’agences autonomes
- Rémunération à la performance…

Un mode de légitimation

- partant du critère de délimitation des compétences entre les juridictions de l’ordre judiciaire et
celles de l’ordre administratif

- avec le triomphe de la légitimité démocratique comme mode de dévolution du pouvoir mais pas
comme mode de justification ex post de l’exercice de celui-ci

- par la performance, pour les organisations qui atteignent leurs objectifs avec des moyens
relativement restreints

- avec l’obligation de rendre des comptes pour le système public.

- Le secteur public dont la finalité externe est sociétale, doit affirmer sa performance dans la mise en
œuvre de cette finalité.

- Le secteur privé doit affirmer la congruence de ses actions avec le bien commun (entreprise
citoyenne, responsabilité sociale de l’entreprise, au service du développement durable)

Pour conclure
Les frontières entre ces différentes dimensions du management public sont à la fois poreuses et mal
délimitées

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 PARTENARIAT PUBLIC PRIVE (PPP)
Les prescriptions du NMP

1. Réduire le périmètre des activités prise en charge par le secteur public: privatisation,
externalisation, sous-traitance, partenariat public-privé;
2. Introduire des mécanismes de gouvernance du secteur privé dans la sphère publique:
responsabilisation des agents, obligation de rendre des comptes, adoption de normes comptables
3. Orientation des processus vers la performance et du contrôle sur les résultats
4. Empowerment: responsabilisation, polyvalence, capacité d’innovation
5. Conjuguer le penser avec l’agir : les services centraux se mettent au service des opérationnels
(pyramide inversée)

Les transformations de la gestion publique

PPP: application des prescriptions du NMP

1. Partant de l’évaluation de la pertinence des missions retenues par l’Etat ainsi que de l’efficacité de leur
mise en œuvre,
2. Comment fournir efficacement le service aux usagers?
3. Réponse: statu quo, transfert de la réalisation de la mission à une autre entité publique ou à une
externalisation vers un opérateur privé (sous-traitance) ou PPP
4. Cahier des charges fonctionnel mettant en avant la solution technique la plus adaptée en bénéficiant
ainsi de la capacité d’innovation du privé – recours à un dialogue compétitif
5. Partage des risques entre les deux parties dans le cadre d’interactions constantes pendant la mise en
œuvre. Ceci laisse un certain degré de flexibilité dans la relation et d’adaptation du service fourni
6. Abandon progressif des travaux en régie et développement de nouvelles missions liées à la
contractualisation avec des partenaires privés
7. Que deviennent les fonctionnaires libérés de leur fonction habituelle? ils sont consultés pour émettre un
avis sur la décision de l’employeur (Etat) de les transférer au contractant (l’entreprise) et peuvent
négocier leur départ
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Besoin de nouvelles compétences au niveau de l’administration publique en termes de:

 Élaboration du programme fonctionnel de mise en concurrence

 Évaluation économique de l’optimalité du contrat

 Suivi et contrôle de l’exécution du contrat
 Capacité de reprise des activités en régie en cas de défaillance du prestataire
 Capacité de pilotage d’une nouvelle mise en concurrence à l’issue du premier contrat
 Capacité de renégociation avec le prestataire dans le cadre de « rendez-vous » pour ajuster les termes
du contrat suivant l’évolution de l’environnement

Besoin de nouvelles compétences au niveau de l’administration publique:

 Juridiques, techniques et financières pour choisir le bon candidat

 Capacités de management des contrats: définition d’objectifs communs ou au moins compréhension
mutuelle des objectifs de l’autorité publique et de l’entreprise

 Mise en place d’équipes mixte public-privé pour reprise en régie si l’entreprise est défaillante. Ceci
présente un coût dans la limitation des asymétries informationnelles (mettre au même niveau
d’information) pour maîtriser les risques d’anti-sélection (retenir le mauvais candidat) et d’aléa moral
(choix aléatoire)
 Passage d’un Etat producteur à un Etat régulateur

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 QUALITE & NMP
Les démarches qualité concernent

- La qualité de service qui dépend de la relation entre les agents de l’Etat et les usagers

- La qualité des niveaux de service: suivant les choix politiques retenus, le service rendu à un niveau
déterminé

- La coproduction de la qualité selon la contribution du citoyen à l’offre de service public

- Pour l’usager, ces démarches tiennent compte des droits (une qualité de service satisfaisante) et
obligations (tenir compte des contraintes budgétaires, accepter les arbitrages, participer à la
coproduction de l’offre de service)

- Pour les services administratifs, ces démarches ont conduit à leur transformation en centres de
responsabilités (cas de la France) avec des objectifs de résultats, le libre choix des moyens (pas de
régulation, possibilité d’achat de gré à gré, signature d’acte) pour les atteindre et l’obligation de
rendre compte (devant le Parlement)

Elles sont de trois ordres:

1- La qualité de service

Peut être améliorée sans dépense budgétaire supplémentaire: droit à l’information, à la courtoisie, à
un recours

Part de la connaissance des besoins des usagers à partir des enquêtes de satisfaction

Se traduit par quelques applications:

- Un interlocuteur ou un guichet unique

- Une information simple et accessible
- Des horaires d’ouverture plus étendus
- Allègement des dossiers à fournir (ex. mise à la retraite)
2 - La qualité des niveaux de service

Exemples de niveaux de service: faut-il ramasser les ordures une ou deux fois par semaine ou par
quinzaine; …ou plutôt loger les 4mis ?

La qualité doit tenir compte de l’intérêt général mais aussi des contraintes financières, techniques,
sociales, environnementales

Au-delà de l’égalité juridique des citoyens, la qualité suppose un arbitrage entre des intérêts
différents (usagers, contribuables, gouvernement)

Avec des budgets limités, la définition des niveaux de service dépend de la hiérarchisation des
missions du service public selon les 3 questions suivantes:
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 - Pourquoi le service public est-il responsable de cette mission?
- Doit-elle être mise en œuvre par l’Etat, les collectivités décentralisées ou des organismes privés
mandatés à cette fin?
- Comment la mettre en œuvre avec le meilleur rapport coût/efficacité?

Voir également ce qui relève de priorités nationales (objectifs stratégiques) et ce qui relève de la
responsabilité du management de chaque service (relation de service avec les usagers)

3 - La coproduction des services publics

Avec les individus

- Bénévolat: offrir du temps

- Responsabilisation du citoyen: utilisation d’une borne informatique (ex: pour demander une
fiche d’état-civil)

Avec les groupements

- Collectivités
- Entreprises privées
- ONG

Suppose la valorisation du travail d’équipe, la formation commune de fonctionnaires de corps

différents, la prise en compte de la coopération dans les évaluations;

Au-delà des carrières ministérielles dans la fonction publique, de la culture plutôt individualiste, des
directeurs généraux attachés à la défense de leur territoire.

Avant l’externalisation, certains pays ont procédé à la mise en concurrence des anciens services du
ministère de l’emploi transformés en entreprise publique avec des prestataires privés. La
rémunération se fait sur la base du nombre de chômeurs ayant trouvé un emploi durable. Dès lors de
nouvelles actions ont été déployées pour y parvenir (innovation au-delà des procédures
bureaucratiques habituelles)

Les méthodes de mise en place des démarches qualité (exemples)

Cas du Royaume-Uni: démarches et mise en place d’indicateurs de qualité dans tous les services

Cas de l’Australie: liberté de mise en œuvre par les ministères

Cas de la Suède: stratégie incitative sans aucune obligation réglementaire

Résultats obtenus

Australie: sous-traitance de l’informatique a permis un gain de productivité de 20% pour un niveau

de qualité accru; faible productivité des services RH où sont affectés les agents les moins
performants, d’où décision de revalorisation des carrières dans ces services

Royaume-Uni: pression concurrentielle et crainte de privatisation ont conduit à l’amélioration de la

qualité des services publics; et plus tard à la formulation de projets communs pour mutualiser les
moyens
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 Suède: création d’un Conseil national de la qualité pour promouvoir les meilleures pratiques

Appréciation de la « Contestabilité » des services en interrogeant les usagers sur leur perception de
la plus-value apportée par les services publics et l’utilisation de l’argent public

Évaluation par triangulation des acteurs: cas d’une politique de prévention en santé publique,
répondre à des questions comme

- Les professionnels libéraux ont-ils été informés?

- Ont-ils fait passer le message à leurs patients?
- Y a-t-il eu coordination entre les centres publics et les médecins libéraux?
- Les patients ont-ils été repérés avant la déclaration de la maladie?
Pour conclure

La qualité est considérée comme une composante naturelle du management public

Les centres de responsabilité contribuent à la qualité car ils supposent:

- Une responsabilisation du dirigeant sur les résultats de sa gestion avec retombée sur sa
réputation, sa rémunération et sa carrière
- Une maîtrise de l’utilisation des moyens par le service et son dirigeant et donc une réelle
autonomie d’action et de choix
- À cela s’oppose le poids du contrôle financier a priori, la séparation de l’ordonnateur et du
comptable, l’impossibilité du paiement par carte bancaire
Recommandations

Mettre les démarches qualité au cœur de la gestion des services et du management des hommes

Revoir les responsabilités et les pouvoirs des dirigeants au niveau central vis-à-vis de l’autorité
ministérielle

Revoir les relations des dirigeants déconcentrés avec le niveau central: moins de contraintes
réglementaires

Dans la mesure du possible, associer le personnel à l’élaboration de la politique de l’organisation

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