LES ORGANISATIONS

INTERNATIONALES
ENTRE INTÉGRATION
ET DIFFÉRENCIATION
 GUILLAUME DEVIN

LES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES
ENTRE INTÉGRATION
ET DIFFÉRENCIATION

Avec la collaboration
d’Alix DEFRAIN-MEUNIER
Les analyses présentées dans cet ouvrage sont personnelles et n’engagent
en aucune manière les institutions dans lesquelles l’auteur travaille ou a
travaillé.

Illustration de couverture : Adrià Fruitós

Mise en pages : PCA

© Armand Colin, 2022

Armand Colin est une marque de
Dunod Éditeur, 11 rue Paul Bert, 92240 Malakoff

ISBN : 978‑2‑200‑63336‑3
 introduction1

A près la fin du monde bipolaire et les espoirs de relations inter-

nationales plus coopératives, les déceptions n’ont pas manqué :
conflits violents, inégalités persistantes, priorité aux intérêts natio-
naux, blocages du Conseil de sécurité des Nations unies, affaiblisse-
ment de certains accords internationaux. En 2022, le panorama de
la coopération internationale paraît sombre. Mais, disons-le tout de
suite, ce constat nous semble insuffisant et par conséquent inexact.
Avec plus de recul, celui qu’offrent l’histoire et le développement
des organisations internationales, notre monde pourrait bien appa-
raître comme n’ayant jamais été aussi coopératif. Un trait paradoxal,
imparfait et fragile, mais tangible à l’instar de l’activité multilatérale
qui mobilise aujourd’hui l’essentiel de la politique extérieure en ryth-
mant l’agenda des chefs d’État et de gouvernement, des hauts fonc-
tionnaires, des grandes ONG et des sociétés dans leur ensemble.
Dans un monde façonné par la libéralisation des échanges et la
mondialisation de l’information, aucun domaine de l’activité humaine
n’échappe désormais au besoin de concertation à l’échelle planétaire.
Chaque problème nouveau engendre à plus ou moins longue échéance
une nouvelle instance internationale baptisée, selon les circonstances,
forum, conseil, groupe, comité, programme, commission, haut-
commissariat, union, organisation. Jamais les formes de coopération
n’ont été aussi diverses. Jamais les institutions internationales n’ont
été aussi nombreuses.
Pendant deux siècles, l’organisation internationale (OI) a été
considérée comme la forme la plus achevée du multilatéral. Un traité
fondateur, une adresse permanente, un budget régulier, un personnel
indépendant des États, toutes ces propriétés constitutives devaient
garantir pérennité et autorité à ce nouveau type d’institution élaboré
par les États pour servir leurs besoins collectifs. L’organisation inter-
nationale s’analysait comme une construction intergouvernementale.
La principale question théorique était d’en apprécier les effets sur la
 les organisations internationales

distribution de la puissance : comment la souveraineté des États s’en

trouvait affectée, à quel type de puissance (petite, moyenne, grande ?)
l’organisation bénéficiait le plus, dans quelle mesure son action s’avé-
rait préférable aux modes antérieurs d’arrangements internationaux.
Au xxie siècle, il n’est plus possible de s’en tenir à une vision aussi
étroite. Les organisations internationales ne correspondent plus à la
vision « réaliste » d’institutions interétatiques entièrement soumises et
contrôlées par leurs États membres. D’une part, le rôle grandissant des
acteurs civils sur la scène internationale se manifeste là comme ailleurs
et pèse sur les éléments constitutifs de l’organisation internationale :
son agenda, son fonctionnement interne, ses ressources, l’évaluation
de son action ; d’autre part, chaque organisation est englobée dans des
jeux d’actions interdépendantes qui la dépassent et la transforment
en permanence. Il n’existe pas de définition simple des organisations
internationales ni de théorie définitive pour en rendre compte.
La plasticité de ces organisations, leur profusion et leur hétéro-
généité semblent décourager l’analyse politique. Des monographies
nombreuses et de qualité sur les différentes organisations internatio-
nales (ONU, OMC, FMI, OSCE, etc.) sont disponibles, ainsi que des
études fouillées sur les mécanismes de coopération dans les secteurs
les plus divers (sécurité, environnement, lutte contre le terrorisme, le
trafic de drogues, le blanchiment d’argent, etc.), mais ces travaux sont
peu cumulatifs. Chaque organisme, chaque secteur est étudié pour
lui-même et non pour ce qu’il peut apporter à la conceptualisation du
phénomène « organisation internationale ». Les chantiers de recherche
sont nombreux et encore trop peu explorés : sur l’histoire des OI, leur
institutionnalisation, leur gouvernance, leur autorité, leur fonctionna-
lité, les transformations de leur périmètre d’action, leurs rivalités et
leurs collaborations avec de nouveaux partenaires, pour n’en citer que
quelques-uns. En langue française, les ouvrages généraux sont rares,
à l’exception de la synthèse récente de Franck Petiteville (Petiteville,
2021). La littérature anglophone est plus abondante, mais relative-
ment peu fournie en travaux de synthèse. On retiendra notamment
trois ouvrages.
L’étude de Clive Archer, International Organizations (2015,
4e édition) a le mérite de l’antériorité. Elle retrace à grands traits
l’histoire des organisations internationales, donne un aperçu de leur
classification selon la composition, les objectifs, les types d’activité
et les structures, avant d’évoquer leur rôle et leurs fonctions et dire
leur importance dans la gouvernance mondiale. L’auteur présente
différentes approches théoriques des organisations internationales

6
 Introduction

(« réalistes », « réformistes », « radicales ») et termine en s’interro-

geant sur l’avenir des OI. Concis, factuel, pédagogique, ce petit livre
de facture classique offre une introduction à qui aborderait pour la
première fois le champ des organisations internationales.
Plus vaste et ambitieux, l’ouvrage de Margaret P. Karns, Karen
A. Mingst et Kendall W. Stiles, International Organizations : The
Politics and Processes of Global Governance (2015, 3e édition)
conçoit les organisations internationales comme des mécanismes
coopératifs parmi d’autres, à l’intérieur d’un ensemble complexe de
processus et d’institutions, publics et privés, composant le puzzle
de la gouvernance mondiale. L’ouvrage s’attarde sur cette dernière
notion, sur les enjeux qui lui sont rattachés et ses fondations théo-
riques dans la littérature sur les organisations internationales. Il s’or-
ganise ensuite selon une trame conventionnelle en introduisant tour
à tour les différentes « pièces de la gouvernance mondiale » : l’ONU,
les organisations régionales, les acteurs non étatiques (ONG, réseaux
et mouvements sociaux), puis les grands domaines où se fait sentir le
besoin de gouvernance mondiale : la paix et la sécurité, le dévelop-
pement humain et le bien-être économique, les droits de l’homme,
l’environnement. Ce livre clair et de lecture aisée permet d’avancer
dans la compréhension des débats sur la nature et le rôle des organi-
sations internationales dans la régulation mondiale mais le propos des
auteurs, spécialistes reconnus des organisations internationales, n’est
pas d’analyser le phénomène des OI en ce qu’il a de spécifique, encore
qu’ils accordent une place considérable aux Nations unies « pièce
maîtresse de la gouvernance mondiale ». Leur objectif est plutôt de
répondre à la grande question d’aujourd’hui : quels sont les acteurs,
les institutions et les conditions d’une gouvernance mondiale ? Ce
déplacement d’optique est général chez les spécialistes des organisa-
tions internationales (Park, 2018 ; Pease, 2018). Le champ des OI,
déjà peu labouré, tend à se confondre avec celui de la gouvernance
mondiale en pleine floraison.
Dans ce contexte, l’ouvrage de Volker Rittberger, Bernhard Zangl
et al., International Organization (2019, 3e édition) fait exception.
Il s’intéresse au fonctionnement interne des organisations interna-
tionales, aux processus de formation des choix collectifs qui s’y
déroulent, aux politiques qui en émanent dans les secteurs clés :
sécurité, bien-être, environnement, droits de l’homme. Après trois
éditions en langue allemande, la version anglaise considérable-
ment allégée par les traducteurs s’est rapidement imposée dans le
monde anglophone comme « le » manuel sur les OI. On y trouve

7
 les organisations internationales

une longue présentation des théories et de l’histoire des organisa-

tions internationales précédant une analyse minutieuse des OI en
tant que systèmes politiques : ce qu’apportent les acteurs en termes
de demandes et de refus (input), comment leurs préférences se
convertissent en décisions (decision-making), ce que produisent les
OI (output). Quatre études de cas illustrent le propos des auteurs,
pour qui les OI existent d’abord et avant tout pour servir les intérêts
de leurs membres, ce qui ne les empêche pas d’être au cœur de la
gouvernance mondiale et de gagner en importance, particulièrement
depuis la fin de la Guerre froide.
À ces trois ouvrages, il faut ajouter la somme de Bob Reinalda,
Routledge History of International Organizations: From 1815 to the
Present Day (2009). En 846 pages, 17 parties, 44 chapitres, et un
nombre incalculable de sous-chapitres, cette œuvre imposante vise
à retracer sur deux siècles, de façon chronologique, l’histoire de la
totalité des organisations internationales, gouvernementales et non
gouvernementales, mondiales et régionales, dans les domaines de la
sécurité, de l’économie et de l’humanitaire, avec leurs origines, leurs
organes, leurs actions et leur évolution. Tout aussi ambitieuse est la
série des Handbooks : ouvrages volumineux (des dizaines d’entrées),
très collectifs (une soixantaine d’auteur.e.s), mais dont le caractère
exhaustif, détaillé et savant peine parfois à restituer une probléma-
tique générale (Cogan et al., 2016 ; Reinalda, 2013).
On retiendra également (en langue française) la contribution
des juristes dans une somme consacrée au droit des OI (Lagrange
et Sorel, 2013) qui croise de nombreuses questions occupant les
politistes (définition, fonctions, autonomie, privatisation, réformes
des OI). Un dynamisme soutenu vient aussi des socio-historiens et
des anthropologues qui entendent renouveler l’étude des OI comme
« lieux de fabrication de l’international » (Kott, 2011, p. 15 ; Kott,
2021 ; voir également l’apport des approches transnationales, Iriye et
Saunier, 2009) ou comme espaces de construction « des imaginaires
et des pratiques qui se diffusent partout dans le monde » (Müller,
2012, p. 14). Plus généralement, on peut se réjouir de voir un nouvel
engouement pour la sociologie des organisations internationales de la
part des politistes (Louis et Maertens, 2021).
Les nouvelles technologies ont complètement changé les modes
d’accès à la connaissance et, partant, ce que l’on demande à un livre
sur les organisations internationales. Deux clics suffisent pour réunir
tous les éléments factuels sur une organisation donnée, sa date de
création, sa composition, ses organismes, ses textes officiels, rapports

8
 Introduction

et résolutions. Manquent, cependant, les outils intellectuels pour

relier les informations et les hiérarchiser, les pistes pour frayer un
chemin dans un labyrinthe institutionnel déconcertant. Chaque orga-
nisation possède sa trajectoire particulière, son organisation propre,
sa bureaucratie plus ou moins spécialisée, son degré d’autonomie
variable vis-à-vis de ses membres, ses méthodes d’action. L’ensemble
du système des OI semble pratiquement impossible à saisir dans tous
ses détails. Toute généralisation est donc plus ou moins condamnée à
laisser échapper certains faits et à faire des choix en restituant ce qui
semble le plus significatif. La monographie exhaustive constitue un
défi pour la recherche.
L’objet de cet ouvrage est d’apporter ce que la Toile ne fournit
pas : une problématique donnant une intelligibilité au phénomène des
organisations internationales afin d’accéder à une connaissance plus
fine de leur place dans le système international. Il ne dresse pas un
catalogue des organisations internationales mais les présente selon les
besoins de l’analyse pour ce qu’elles nous apprennent sur une question
précise. Leur action dans les domaines clés de la coopération interna-
tionale (sécurité, environnement, commerce, droits de l’homme, etc.)
ne fait pas l’objet d’études de cas juxtaposées, comme on le voit dans
la plupart des ouvrages. Elle est abordée dans le souci d’illustrer telle
ou telle interaction des OI avec le système international. La démarche
s’écarte de l’approche institutionnelle classique. Elle se situe dans une
perspective sociohistorique privilégiant les jeux d’acteurs en mouve-
ment plutôt que les règles et structures.
Dans une première partie, l’ouvrage étudiera la genèse des orga-
nisations internationales en soulevant trois questions : pourquoi
coopère-t-on ? Comment s’opère l’institutionnalisation de l’action
concertée ? La diversité des formes d’institutionnalisation permet-
elle une approche globale des OI ? L’organisation internationale
sera analysée comme un construit social, solution provisoire à des
exigences d’action collective résultant de la combinaison de stratégies
intéressées et d’objectifs en mouvement. Il sera montré que les OI ne
sont pas un point d’aboutissement de « la » coopération mais un point
de rencontre de conduites coopératives et que l’institutionnalisation
de ces conduites s’appuie sur des ressources juridiques, fonctionnelles
et symboliques que l’on peut détailler. Du Concert européen aux
Nations unies, le multilatéralisme s’est progressivement institution-
nalisé jusqu’à s’imposer comme le mode dominant de la coopération
internationale. La définition et les implications de ce nouveau « projet
politique » seront examinées. Ce que l’on appelle, de façon impropre,

9
 les organisations internationales

le « système » des Nations unies a donné une formidable impulsion

au développement des organisations internationales. Leur proliféra-
tion et leur diversité défient aujourd’hui tout effort de classification
et de synthèse. L’ouvrage proposera, cependant, une grille de compa-
raison à partir de la distinction classique entre structure et fonction.
Il donnera également des pistes pour analyser les types de change-
ment opérés par les OI car aucune organisation internationale n’est
semblable à ce qu’elle était au moment de sa fondation ; l’identité
des organisations internationales ne peut être comprise que dans le
mouvement, leur évolution est une dimension fondamentale de l’ana-
lyse. Un accent particulier sera mis sur les organisations régionales
et l’articulation entre multilatéralisme régional et multilatéralisme
mondial. Qu’il s’agisse de la sécurité internationale ou du commerce
mondial, la question de la compatibilité entre les deux niveaux pose
problème et leur complémentarité est loin d’être démontrée.
Enfin, pour trompeuses et imprécises qu’elles soient, les notions de
« communauté internationale » et de « société mondiale » ne seront pas
négligées. En l’absence d’un ordre mondial, elles pourraient traduire
la réalité nouvelle d’une société internationale reliée par quantité
d’ordres partiels dont les organisations internationales seraient les
principaux artisans.
La deuxième partie de l’ouvrage abordera de façon renouvelée la
question classique du rôle des organisations internationales : que nous
apprennent sur ce point les controverses théoriques encombrant la
littérature ? À quoi servent les OI (fonctions) ? Comment s’en sert-
on (usages) ? Les positions adoptées par les différentes écoles (libéra-
lisme et fonctionnalisme, réalisme et néoréalisme, institutionnalisme
néolibéral, constructivisme) seront présentées comme autant d’expli-
cations partielles de questions récurrentes : entre autonomie et dépen-
dance, les OI sont-elles des acteurs à part entière dans les relations
internationales ? Entre intérêts et valeurs, les organisations internatio-
nales sont-elles un type d’agencement particulier d’intérêts ou bien un
foyer de valeurs communes ? La nécessité de renouveler les approches
théoriques s’impose et l’ouvrage proposera de les resituer dans une
approche socio-historique globale empruntant la démarche de la
sociologie « évolutionnelle » due à Norbert Elias. La notion de « confi-
guration » permet de mieux saisir les dynamiques de différenciation
et d’intégration à l’œuvre dans le système international et le rôle qu’y
tiennent les organisations internationales. Les OI sont pensées comme
un moment particulier dans un processus général d’intégration crois-
sante de l’humanité.

10
 Introduction

L’ouvrage examinera ensuite « le triangle de la fonctionnalité » :

représentativité, légitimité, efficacité des organisations internatio-
nales, ce qui amènera à traiter de la composition des OI y compris
dans leurs secrétariats, de leur processus décisionnel avec le risque
d’insignifiance de décisions collectives adoptées par adhésion passive,
des missions remplies par les OI et de la mesure incertaine de leurs
performances. Une attention particulière sera donnée à la façon dont
les organisations internationales tentent de valoriser elles-mêmes leurs
réalisations ainsi qu’aux méthodes de gestion des entreprises privées
dont elles s’inspirent et aux effets de cette approche « managériale ».
Les éléments d’un bilan contrasté de l’efficacité des OI seront propo-
sés. Cette partie se terminera sur un survol de trois types d’usages de
l’organisation internationale – instrumentalisation, socialisation, légi-
timation – nuançant fortement l’importance qui leur a été accordée
par la littérature.
La troisième partie s’efforcera de saisir les organisations inter-
nationales en action et d’en montrer les principaux facteurs d’évo-
lution. Elle fera ressortir combien la notion de gouvernance est
insuffisante pour rendre compte du triple mouvement à la fois subi
et influencé par les OI : les transformations du multilatéralisme, le
renouvellement des conceptions de la sécurité, les effets ambivalents
de la mondialisation. Sur le premier point, il sera montré comment,
d’un côté, le ralliement massif des pays du Sud aux OI et leur contes-
tation persistante d’un ordre économique mondial dominé par les
pays du Nord ont renforcé la logique interétatique au sein des OI
et comment, de l’autre, les OI ont dû s’ouvrir à une grande diversité
d’acteurs sociaux et l’action multilatérale s’élargir à un vaste réseau
de « porteurs d’enjeux » (stakeholders). Plus que jamais le multilaté-
ralisme est un enjeu de puissance que les États s’efforcent de contrô-
ler, soit au sein des OI, soit par la multiplication de clubs à dimension
variable qui débordent ces organisations (G7, G8, G20, etc.). Dans
le même temps, la notion de sécurité a évolué. De nouvelles concep-
tions du maintien de la paix ont émergé. Des menaces globalisées
ont été identifiées. Les conséquences de ces évolutions sur la sécurité
collective, le rôle du Conseil de sécurité, les opérations de maintien
de la paix, et sur la capacité des OI à fournir de nouveaux para-
digmes et de nouveaux instruments pour y faire face seront longue-
ment analysées.
Enfin sera posée la question des possibilités d’une régulation
mondiale par un système organisationnel fortement hiérarchisé, frag-
menté, polycentrique et traversé par des dynamiques contentieuses.

11
 les organisations internationales

Quel est le rôle des organisations économiques et financières dont

l’omniprésence témoigne de l’emprise marchande sur le système inter-
national (FMI, Banque mondiale, OMC, OCDE) ? Qu’advient-il des
normes sociales édictées par l’OIT et, plus généralement, que reste-t-il
aux institutions des Nations unies ? L’éparpillement des organisations
environnementales comme les débats actuels sur la protection des
droits de l’homme témoignent de la difficulté pour les OI de produire
une conception de l’ordre mondial commune à tous. Les exigences
contradictoires de l’universalité et de la réciprocité les mettent au
défi d’appliquer ce qu’elles prétendent incarner. Creuset dans lequel
se construit un « nous » à l’échelle mondiale et/ou régionale, les
organisations internationales sont également le lieu de la confron-
tation des différences. L’un (l’intégration) ne va pas sans l’autre (la
différenciation).

12
 première partie

LA GENÈSE
DES ORGANISATIONS
INTERNATIONALES

D ès lors que des acteurs sont en interaction et qu’ils forment un

système, ils tendent à nouer des arrangements. Au plan interna-
tional, la reconnaissance d’émissaires attitrés ou la formation d’al-
liances, par exemple, est une pratique aussi ancienne que les premiers
systèmes connus. Pendant longtemps, il s’est agi de pratiques coutu-
mières et d’arrangements ad hoc. Leur caractère formel et durable-
ment tourné vers la résolution de problèmes identifiés comme ceux de
l’action collective est, en revanche, beaucoup plus récent. La coopéra-
tion organisée est une idée neuve et ses développements débutent au
xixe siècle.
 1

Coopération et organisation

L ’apparition des premières organisations internationales a coïn-

cidé avec celle de la notion d’organisation à l’intérieur des sociétés
industrielles. Ces deux formes d’arrangement des relations humaines
sont nées en même temps. Elles répondaient, chacune à leur façon,
à des besoins d’intégration au plan national et à des demandes de
coopération au plan international.

Pourquoi coopère-t-on ?
Une situation d’interaction particulière
La coopération est une notion qui s’installe dans notre vocabulaire dans
la première moitié du xixe siècle. Tirée du socialisme associationniste
et notamment du mouvement coopératif préconisé par Robert Owen
(1772‑1832), elle vise un principe d’association par lequel des acteurs
(producteurs ou consommateurs) se groupent pour résoudre des
problèmes d’intérêt commun (en l’espèce l’élimination de la misère
qui accompagne le triomphe du capitalisme). La coopération implique
donc une situation d’interaction entre les acteurs dans laquelle chacun
d’eux ne peut atteindre ses objectifs sans tenir compte de ceux des
autres. C’est l’existence simultanée du conflit des intérêts et de la
complémentarité qui crée un problème de coopération (Kébabdjian,
1999, p. 150‑153).
L’histoire des organisations internationales illustre cette moti-
vation mixte des jeux coopératifs. Ainsi, l’une des premières de ces
organisations, l’Union télégraphique internationale (1865), vise-t-elle
à surmonter l’opposition des systèmes nationaux de transmission
(conflits d’intérêts) au profit d’une interconnexion des réseaux mutuel-
lement avantageuse (complémentarité).
Jusque dans les années 1840 existait la télégraphie aérienne
optique, utile mais de portée limitée. Lorsque la télégraphie électrique
 les organisations internationales

apparut et permit de communiquer sur des distances allant au-delà du

territoire national, il fallut trouver les moyens de régler les nouveaux
problèmes de compétence posés par la technique. Dans un premier
temps, les États élaborèrent des conventions bilatérales ou régionales :
en 1864, plusieurs conventions régionales étaient en vigueur. Quantité
de systèmes différents de procédures, de services, de tarification se
superposaient, freinant d’autant les possibilités de gains mutuels.
Le système d’arrangement d’État à État, le seul connu alors, s’avérait
inadéquat. Il fallut inventer un système « international ». À l’initiative
du gouvernement français, 20 États européens élaborèrent un accord-
cadre régissant l’interconnexion internationale auquel s’ajoutait un
ensemble de règles visant à normaliser les équipements, uniformiser les
modes d’exploitation, harmoniser les tarifications, etc. Pour permettre
le suivi et l’amendement de cet accord, les États créèrent une Union
télégraphique internationale.
Lorsque naquit la télégraphie sans fil, le même processus se répéta
et conduisit à la création d’une Union radiotélégraphique interna-
tionale (1906). Ces deux unions fusionnèrent en 1932 pour donner
naissance à l’Union internationale des télécommunications qui a
survécu à toutes les guerres, s’est adaptée à toutes les révolutions
techniques (téléphone, télécopie, satellites géostationnaires, Internet)
et joue à l’heure actuelle un rôle important dans le développement
et la normalisation des nouveaux systèmes d’information et de
communication.

Les déterminants de la coopération

On retiendra trois types de facteurs ou de dispositions qui poussent
à coopérer au plan international. En pratique, ils ne sont nullement
exclusifs les uns des autres et se retrouvent mêlés dans les décisions
conduisant à choisir un mode d’action coopératif, c’est-à-dire à s’as-
socier avec d’autres plutôt que de faire cavalier seul.
En premier lieu, des dispositions de nature fonctionnelle. Il s’agit
ici de coopérer pour résoudre avantageusement des conflits d’inté-
rêts dans le cadre d’un jeu répété (si le jeu est à un coup, l’inci-
tation à la coopération risque d’être moins forte). L’allocation des
routes aériennes et des fréquences hertziennes ou la liberté des
échanges commerciaux, parmi bien d’autres exemples, induisent
cette recherche de fonctionnalité. C’est un calcul d’utilité qui est
à l’œuvre avec l’idée que les intérêts particuliers (nationaux) et
collectifs (internationaux) sont compatibles. Ce type d’approche

16
 Coopération et organisation

est souvent qualifié de « libéral » par les théoriciens des relations

internationales.
En deuxième lieu, la coopération est souvent mise en mouve-
ment par des dispositions de nature cognitive. Connaître et se recon-
naître contribuent à réduire l’incertitude de relations potentiellement
conflictuelles. Dans le domaine de la sécurité (notamment militaire),
l’anticipation réciproque peut être ainsi clarifiée et maîtrisée par
un processus d’apprentissage collectif. Si les dispositifs relatifs à la
sécurité collective prévus par le Pacte de la Société des Nations et la
Charte des Nations unies reposent, malgré leurs différences, sur un
directoire de grandes puissances, c’est à la fois par réalisme et avec
l’espoir qu’un rapprochement formel servira une meilleure compré-
hension entre les plus puissants et modifiera leurs intérêts dans un
sens plus coopératif. Le rôle de la connaissance, de l’interconnais-
sance, des normes et de la communication est essentiel. Il constitue la
matrice d’explication privilégiée par l’approche « constructiviste » des
relations internationales.
En troisième lieu, la coopération peut être aiguillonnée par des
dispositions de nature coercitive. Un acteur plus puissant et/ou un
régime de sanctions contraignent d’autres acteurs à rallier un jeu
coopératif qui n’était pas souhaité initialement ou à s’y maintenir
malgré des velléités de défection. La portée obligatoire de traités
et de normes, la menace de sanctions ou les risques de l’isolement
sont autant d’invitations forcées à coopérer. La puissance de certains
acteurs dans un jeu fondamentalement conflictuel est ici au centre
des explications : on y retrouve l’approche « réaliste » des relations
internationales.
Au fond, l’observation des pratiques recoupe assez fidèlement
les principales approches théoriques qui cherchent à expliquer les
comportements coopératifs (Le Prestre, 2005, p. 294‑324). Que l’on
parte du constat empirique ou du marché des théories, les types de
déterminants de la coopération internationale sont en nombre limité,
même si leurs manifestations sont infiniment diverses.

L’apport de l’organisation
Un cadre pour l’action
À la dispersion des interactions gravitant autour de « problèmes
à résoudre », l’organisation offre un cadre. Celui-ci consiste à

17
 les organisations internationales

coordonner les conduites par une série de procédés : division des

tâches et des rôles, systèmes d’autorité et de communication. Comme
ensemble structuré de contraintes et d’opportunités, l’organisation
vise à rationaliser les moyens de ceux qui se donnent des objectifs
partagés. Elle répond aux demandes de l’action collective : à la fois
en rendant plus prévisibles les conduites des membres du groupe et
en tentant d’accroître leurs satisfactions par rapport aux résultats
attendus.
L’organisation internationale regroupe, par définition, des membres
appartenant à des pays différents. Elle caractérise une forme particu-
lière d’agencement des rapports internationaux et présente deux traits
spécifiques :
–– L’organisation internationale résulte d’un acte volontaire mani-
feste. Elle procède d’un acte fondateur : « acte constitutif » pour les
organisations intergouvernementales (traité, charte, convention),
dépôt de statuts pour les organisations non gouvernementales.
–– L’organisation internationale a une matérialité. Elle dispose d’un
siège permanent, d’une adresse, d’un financement, d’un personnel.
Dans une configuration d’acteurs multiples à l’instar du système
international, les conduites des uns dépendent étroitement de celles
adoptées par les autres. La réduction des incertitudes est une condi-
tion préalable au dialogue et à l’échange. Par ses règles acceptées et
ses procédures, l’organisation internationale tend ainsi à sécuriser
l’espace des jeux stratégiques dans lequel chacun tient compte de la
stratégie de l’autre. Elle coordonne avec plus ou moins d’effectivité et
de réussite et, à ce titre, demeure irremplaçable dès lors que plusieurs
acteurs en situation d’interaction se donnent des objectifs partagés.

Un construit social
L’organisation internationale n’est pas pour autant le produit d’une
adaptation mécanique à l’existence de « besoins communs » ou au
désir de quelques-uns d’agir ensemble. Comme pour toute organisa-
tion, elle est un instrument qui mêle une part de déterminisme (le poids
des contraintes) et une part de liberté (le choix des acteurs). Au sens de
l’analyse stratégique des organisations, l’organisation internationale est
un « jeu » : un instrument de l’action collective qui concilie contrainte
et liberté (Crozier et Friedberg, 1977, p. 97). S’agissant de notre objet,
cette approche sociologique a au moins deux grands mérites.
D’une part, elle écarte toute tentation visant à réifier l’organi-
sation internationale, à en faire un réceptacle passif et figé de rôles

18
 Coopération et organisation

totalement prévisibles. En effet, les structures et les règles sont à la fois

des contraintes et des opportunités pour les acteurs qui conservent
toujours une certaine marge de liberté. Au plan international, on a
vite fait d’expliquer la création d’organisations par des « nécessités
communes ». Il faut y prendre garde : l’organisation internationale
n’est pas un fait social neutre. Elle est structurée par les stratégies de
ses membres et les relations de pouvoir qu’elles traduisent : si l’on sert
et se sert des organisations, c’est aussi pour se servir. La mobilisation
des États-Unis en faveur de la création d’organisations de coopération
internationale au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l’adhé-
sion aux organisations internationales des pays en développement au
fur et à mesure de leur décolonisation ou la défense de la concer-
tation multilatérale par les puissances moyennes, notamment euro-
péennes, sont autant d’engagements politiques au service de stratégies
d’influence.
D’autre part, souligner cette situation mixte de contrainte et de
liberté, c’est rappeler que l’organisation n’est jamais qu’une solution
provisoire aux problèmes de l’action collective – un « construit social
contingent » selon Crozier et Friedberg (1997, p. 89) –, la solution la
moins mauvaise possible aux yeux des acteurs (les plus puissants et/
ou les plus nombreux), compte tenu des contraintes du moment, ou
la meilleure possible, compte tenu des opportunités qui se présentent
à un moment donné. Ainsi de 1947 à 1995, le commerce internatio-
nal n’est-il régi que par un accord de coordination faiblement forma-
lisé de libération des échanges (GATT : General Agreement on Tariffs
and Trade) : l’opposition des États-Unis à un projet plus contraignant
(la Charte de La Havane), leur poids dans l’économie mondiale et
le volume encore limité des échanges ne permettent guère plus. La
consolidation de puissances économiques concurrentes (Europe,
Japon), la multiplication des conflits commerciaux et l’intensification
des échanges vont modifier les attentes. Les pays membres du GATT
en viennent à souhaiter, sinon à accepter, le renforcement des règles
du commerce international et ils décident la création, en 1995, d’une
Organisation mondiale du commerce (OMC). Néanmoins, l’accélé-
ration de la mondialisation des échanges, le poids économique crois-
sant des pays émergents (Afrique du Sud, Brésil, Chine, Inde, etc.),
l’importance du régionalisme économique (Europe, Asie, Amériques,
notamment) rendent les compromis, lorsqu’ils sont possibles, très
laborieux. L’OMC devient régulièrement contestée et souvent para-
lysée. En résumé, l’organisation du commerce mondial a connu
plusieurs types de réponse : chacune demeurant très dépendante d’un

19
 les organisations internationales

contexte particulier et aucune ne pouvant se donner comme définitive.

Il en va de même pour toute organisation internationale.
La combinaison de stratégies intéressées et d’objectifs en mouve-
ment fait de l’organisation internationale un point de rencontre de
conduites coopératives plus qu’un point d’aboutissement de « la »
coopération. Celle-ci n’existe pas indépendamment de ses arran-
gements pratiques qui, à leur tour, ne constituent que des réponses
partielles et plus ou moins durables aux besoins de l’action collec-
tive déterminés par les plus puissants et/ou les plus nombreux. En ce
sens, l’organisation internationale repose sur un paradoxe : elle est à
la fois indispensable à l’action collective et sans cesse menacée par les
tensions inhérentes à cette action.

L’institutionnalisation
Organisation et institution
Dans la plupart des ouvrages, la distinction entre organisation et
institution n’est pas très claire. Les deux termes peuvent s’employer
indifféremment et viser des principes, des règles ou des structures
qui participent au fonctionnement des relations internationales.
Empruntant à la tradition juridique, certains auteurs désignent par
institutions les démembrements fonctionnels de l’organisation prise
comme un ensemble de compétences. On parlera ainsi du Conseil
de sécurité (CS) ou de l’Organe de règlement des différends (ORD)
comme des institutions de l’ONU ou de l’OMC. Les institutions se
caractérisent ici par leurs fonctions, elles-mêmes déterminées par
l’acte juridique constitutif de l’organisation. Curieusement, cette
approche restrictive définit autant qu’elle banalise les institutions en
les réduisant à des fonctions d’organisation (Rittberger et Zangl, 2006,
p. 65‑77). Ainsi, les institutions sont-elles spécifiques à chaque organi-
sation et générales à toutes les organisations : Taylor et Groom en font
la catégorie la plus large de l’action internationale organisée (gouver-
nementale ou non, publique ou privée) (Taylor et Groom, 1988, p. 8).
À l’inverse, pour d’autres auteurs qui contestent l’approche juridique
et fonctionnaliste des institutions, c’est l’organisation qui est le terme
général le plus pertinent pour désigner le cadre formel des coopéra-
tions internationales (Archer, 2015). En bref, tantôt ce sont les institu-
tions qui englobent toute action organisée, tantôt c’est l’organisation
qui englobe les institutions. Le lecteur a du mal à s’y retrouver.

20
 Coopération et organisation

Au-delà de la querelle sémantique, l’insatisfaction vient de ce que

n’est pas posée la question de savoir comment s’imposent les règles
qui vont permettre le minimum de régularité et de prévisibilité entre
les acteurs sans lequel aucun ordre n’est possible. Cette imposition
se réalise à travers la création d’institutions. L’institution acquiert ici
une nouvelle dimension que nous privilégierons à l’instar des anthro-
pologues et des sociologues. Dans toute collectivité, il existe, en effet,
des manières d’agir et de penser socialement sanctionnées (Durkheim,
1998). Tout groupe connaît dans son fonctionnement une multitude
de règles obligatoires : la plupart des individus y obéissent sous peine
d’encourir des sanctions. Ces règles s’expriment à travers des institu-
tions que l’on a pu définir comme un ensemble d’actes ou d’idées tout
institué que les individus trouvent devant eux et qui s’impose plus ou
moins à eux. On saisit là ce qui fait l’irréductibilité de l’institution :
son caractère contraignant. La sociologie wébérienne retient la même
idée lorsqu’elle définit l’institution comme un ensemble de règles
« octroyées avec un succès (relatif) à l’intérieur d’une zone d’action
délimitable à tous ceux qui agissent d’une façon indéfinissable selon
des critères déterminés » (Weber, 1995, p. 94).

L’institutionnalisation comme processus

Les organisations internationales dont nous parlons dans cet ouvrage
ont toutes un caractère institutionnel plus ou moins marqué. C’est
la raison pour laquelle on ne fera pas de distinction tranchée entre
les deux termes. Ici, les organisations internationales ne sont pas
seulement des « structures de coordination ou de coopération » :
elles disposent d’une autorité et d’un pouvoir de contrainte, même
si variables et relatifs. De là, l’intérêt à se pencher sur la façon dont
cette autorité se construit au sein des organisations internationales :
on parlera du processus d’institutionnalisation.
Très schématiquement, celui-ci repose sur trois types de ressources :
juridiques, fonctionnelles et symboliques.
La force du droit est une ressource non négligeable. Elle s’ex-
prime dans les actes constitutifs (traités, conventions, chartes,
statuts) qui sont souvent négociés minutieusement par les membres
fondateurs (Schlesinger sur la Charte de l’ONU, 2003), acceptés
par tous et contrôlés, de manière plus ou moins complète, par des
instances habilitées (juridictions, conférences des Parties, comités
de suivi, etc.) ou par la doctrine1. L’adhésion valant acceptation du
cadre juridique, les membres se soumettent à des dispositions qui

21
 les organisations internationales

comportent éventuellement des dispositifs de sanctions qui pourront

leur être opposés en cas d’infraction. L’organisation tire autorité de
cette soumission volontaire. Même dans les nombreuses OI qui ne
disposent pas de pouvoir de contrainte, les membres les plus récalci-
trants doivent composer avec le cadre accepté d’une certaine « condi-
tionnalité interne » (Fawn, 2013).
La contestation n’est pas impossible, mais la révision de règles
âprement négociées entre un nombre croissant d’acteurs demeure
toujours un exercice politique délicat et laborieux2.
La fonctionnalité de l’organisation est également une source
importante d’autorité. Non seulement parce que les membres
profitent d’avantages, mais surtout parce que ceux-ci seraient plus
coûteux à obtenir d’une autre manière. La réduction des coûts (de la
communication, de l’information ou d’aides diverses) offerte par l’or-
ganisation pousse ses membres à accepter un certain degré de force
contraignante au terme d’un calcul rationnel. L’institutionnalisation
ainsi acquise demeure néanmoins toujours fragile, soumise aux inté-
rêts changeants des membres et au fait que ce qui est fonctionnel pour
les uns peut être dysfonctionnel pour les autres (le blocage du Conseil
de sécurité, par exemple) ou au fait que ce qui est jugé fonctionnel
à moment donné peut devenir dysfonctionnel à un autre (le vote à
l’unanimité ou la recherche du consensus, par exemple). Quoi qu’il
en soit, l’organisation tire autorité de ses fonctions lorsque celles-ci
servent utilement l’intérêt de ses membres. En revanche, lorsque les
avantages ne compensent pas les coûts, du moins dans la perception
qu’en ont les intéressés, l’organisation est méprisée, contournée et
parfois combattue – en témoigne le destin de la Société des Nations
(SDN) : l’institutionnalisation est alors en déclin.
L’autorité de l’organisation internationale émane enfin de sa capa-
cité à incarner une force supérieure à celle de ses membres : par sa
représentativité, par l’étendue de ses objectifs, par l’universalisme de
ses idéaux. À lui seul, aucun membre ne peut prétendre à de telles
grandeurs. L’institutionnalisation prend ici la forme d’un travail de
représentation qui vise à grandir l’organisation, à la parer des attributs
symboliques de la puissance : drapeaux, emblèmes, devises, protocole,
célébrations, déclarations solennelles. En se mettant en scène, l’orga-
nisation construit l’image d’une communauté solidaire qui exerce en
retour des effets de discipline sur ses membres : mieux vaut y être
plutôt que de risquer sa situation et sa réputation en faisant cavalier
seul. Difficile à mesurer, ce pouvoir symbolique de l’organisation est
indéniable. On en saisit toute l’importance dans l’acte de reconnais-
sance de ses membres qui est aussi un acte d’autorité.

22
 Coopération et organisation

L’institutionnalisation est donc un processus de consolidation de

l’autorité de certaines structures. Elle constitue « un moyen de stabi-
liser et de perpétuer un ordre particulier » (Cox, 1981, p. 136), au
terme d’évolutions souvent conflictuelles entre une grande diversité
d’acteurs (pour un exemple de tension entre nationalisme et interna-
tionalisme dans la coopération culturelle internationale qui mènera à
la création de l’Unesco – Laqua, 2011). En fait, l’institutionnalisation
des organisations internationales n’est jamais totalement acquise. Là
où les points de vue et les intérêts sont incompatibles, là où l’injus-
tice est telle que la contrainte n’est plus intériorisée, là où la lutte
à mort paraît la seule issue, l’échange n’est plus institutionnalisable.
L’impuissance de la SDN face à la Seconde Guerre mondiale en est
une tragique illustration. La notion durkheimienne d’« anomie »
rend compte de ces situations dans lesquelles l’ordre institutionnel
s’affaisse, les normes sont contestées, caduques, voire inexistantes. En
revanche, là où les règles sont acceptées, là où les organisations inter-
nationales parviennent à les faire respecter, l’institutionnalisation est,
au moins provisoirement, en progrès.

23
 2

Les développements
de l’action internationale concertée

B ien avant que n’apparaisse la notion même d’organisation inter-

nationale, les unités politiques ont cherché dans la diplomatie
concertée un outil complémentaire pour mener leurs relations exté-
rieures. Il s’agissait alors de se défendre ou d’organiser la domination,
non de coopérer dans la poursuite d’activités communes. Jusqu’à la
révolution industrielle, les projets d’organisation internationale ne se
distinguaient pas nettement des politiques d’alliances classiques, et la
« diplomatie de conférence » n’était que la poursuite des conflits par
d’autres moyens que la guerre.
Au milieu du xixe siècle, l’augmentation des flux de personnes,
de marchandises, de services, de capitaux multiplia les connexions
à travers les frontières. Les nécessités techniques conduisirent les
États à créer de nouvelles associations dans des domaines précis : ce
fut la période des unions administratives, ancêtres de nos modernes
institutions spécialisées. Mais jusqu’à la Seconde Guerre mondiale,
ministres et diplomates ne ressentaient pas la nécessité de gérer poli-
tiquement de façon concertée le maillage économique complexe, tissé
à l’échelle internationale par l’ouverture commerciale, l’accroisse-
ment des échanges et l’internationalisation des productions. L’échec
de la SDN, créée en 1919, ne fut pas seulement celui du droit et de la
sécurité collective. Il fut celui de la politique face à l’économie. Alors
que les économies du monde capitaliste se trouvaient de plus en plus
solidaires au plan commercial et financier dans un monde mal remis
de la guerre et rétréci par l’isolement de l’URSS, la seule réponse à la
propagation de la grande crise économique fut la politique du chacun
pour soi : isolationnisme américain, repli britannique, hésitations
françaises, autarcie allemande, dévaluations compétitives, protec-
tionnisme généralisé… jusqu’à la catastrophe finale. La création de
l’ONU en 1945 ouvrit un nouveau chapitre de la coopération inter-
nationale : les promoteurs de la nouvelle organisation entendaient
 les organisations internationales

tirer les leçons des échecs de la SDN et garantir la paix et la sécurité

internationales de manière plus efficace.

De la diplomatie de conférence
à l’administration internationale
La diplomatie de conférence est aussi ancienne que l’histoire
de l’Europe. Après la mort de Charlemagne, les entrevues pério-
diques entre les fils de Louis le Pieux destinées à institutionnaliser
le principe de « confraternité », dans un vain effort pour restaurer
l’Empire d’Occident, tenaient déjà plus du sommet politique que
de la réunion de famille. Dûment préparées et précédées par l’envoi
d’ambassadeurs, elles se terminaient par des déclarations solen-
nelles envoyées au pape, sorte de « communiqué final » dans lequel
chacun des protagonistes réaffirmait son attachement à la paix,
non sans protéger jalousement ses droits. Les premiers Capétiens
poursuivirent cette pratique des rencontres directes jusqu’à ce que,
leur royaume s’étant agrandi et peu à peu organisé, les souverains
cessent de courir les routes avec leur escorte d’évêques et de barons
pour régler en personne les affaires, germaniques, anglaises ou
normandes, selon les cas.
Privée de cette diplomatie itinérante, la diplomatie multilatérale
(c’est-à-dire à plus de deux parties) ne disparut pas pour autant. Les
conciles œcuméniques du xiie siècle, où prélats, évêques et abbés mitrés
réunis par centaines siégeaient en présence de représentants de tous
les princes d’Europe, évoquent nos actuelles conférences internatio-
nales. Comme de nos jours dans les grands rassemblements onusiens,
on y traite de l’état du monde : la situation en Terre sainte, l’Empire
latin d’Orient, l’invasion des Tatars. Plus tard, alors qu’émerge l’État
moderne, le traité d’Arras entre la France, l’Angleterre et la Bourgogne
(1435) sera signé pendant le Concile de Constance au terme de ce que
l’on appellerait aujourd’hui un véritable « marathon diplomatique »,
tant la discussion sur chaque mot y fut serrée.
Pendant des siècles, cette activité multilatérale intense et de forme
très variée n’a été que l’expression d’une forme politique de domina-
tion. La politique étrangère des souverains européens étant essentiel-
lement une politique de frontières liée à la transformation incessante
des limites territoriales, la force et la négociation visaient au même
but : faire admettre ses droits, en acquérir de nouveaux, préciser
ceux de chacun. Les propositions d’action concertée poursuivaient la

26
 Les développements de l’action internationale concertée

politique classique d’alliances entre souverains, mais la complétaient

par des dispositifs juridiques de plus en plus sophistiqués.

Les premiers plans d’organisation

entre États et le Concert européen
Historiquement, les premières propositions d’organisation entre États
relèvent d’une stricte logique d’alliance.
L’une des plus anciennes, celle de Pierre Dubois en 1305, prône
l’unité de la république chrétienne et la paix perpétuelle de tous les
catholiques par l’arbitrage et les procédures judiciaires dans un but
bien précis : reprendre la Croisade. Sans ambages, le plan s’intitule :
« De recuperatione Terrae sanctae ».
Un siècle et demi plus tard (1464), le roi de Bohême, George de
Podiebrad, soumet à Louis XI un véritable plan de sécurité collec-
tive sous forme d’une « organisation laïque des souverains » : dix ans
après la prise de Constantinople, il s’agit d’organiser la défense des
royaumes européens contre les Turcs. Le roi de France accepte l’al-
liance mais repousse le projet d’organisation.
Le « Grand Dessein » d’Henri IV exposé dans les Mémoires de
Sully (1638) propose un vaste remaniement territorial. L’Europe
serait divisée entre 15 potentats de puissance comparable se réunis-
sant en Conseil général dans la tradition des amphictyonies grecques.
Le souci d’abaisser la Maison d’Autriche par une action concertée
de la France et de l’Angleterre n’est certainement pas absent de ce
Grand Dessein.
L’un des projets les plus connus, celui de l’abbé de Saint-Pierre
(auquel François Mitterrand ne dédaignait pas de faire allusion
quand il présentait sa politique européenne), est un « Projet pour
rendre la paix perpétuelle en Europe » (1713). Il préfigure ce que
sera l’esprit de la SDN deux siècles plus tard : garantie réciproque
du statu quo territorial, action de l’ensemble des participants contre
toute agression dont l’un d’entre eux serait victime. Les fauteurs de
troubles ne doivent plus avoir d’intérêt à faire la guerre. L’abbé
de Saint-Pierre vient de participer au congrès d’Utrecht marquant
la fin de la guerre de succession d’Espagne. La France est affaiblie
militairement face à la Hollande ; sur le plan économique, elle doit
abandonner ses avantages tarifaires ; sur le plan politique, sa défaite
consacre la suprématie de l’Angleterre en Europe. Le « projet de
paix perpétuelle en Europe » est d’abord un désaveu de la politique
de Louis XIV.

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