Unité 1.
Qu’est-ce que le management
stratégique ?
Le management stratégique est le processus consistant à définir les objectifs
d’une administration après avoir analysé son environnement extérieur et son
organisation interne, ainsi qu’à élaborer et mettre en œuvre une stratégie qui
aidera l’administration à atteindre ces objectifs. Afin de déterminer si la
stratégie définie permet d’atteindre les objectifs fixés, le management
stratégique comprend également des évaluations des performances par
rapport aux objectifs ainsi que l’actualisation et l’ajustement de la stratégie
en vue d’améliorer les futurs résultats. Il s’agit d’un processus cyclique.
De manière générale, le management stratégique consiste à définir la
trajectoire que la direction souhaite voir empruntée par l’administration, à
élaborer un plan stratégique assorti de mesures concrètes pour y parvenir, à
évaluer les résultats et à rectifier la trajectoire si nécessaire. Le management
stratégique est un processus de management cyclique de bout en bout, dont
l’objectif est de permettre à l’administration d’obtenir les résultats attendus.
La planification stratégique est un volet du management stratégique.
La figure ci-dessous illustre le caractère cyclique du management
stratégique.
Parlons du management stratégique au sein des administrations fiscales. Les
administrations fiscales ont pour mission d’appliquer la législation fiscale et de
percevoir des recettes pour financer l’État.
Leur stratégie s’inscrit donc dans la stratégie globale du gouvernement. En vue
de percevoir un maximum de recettes conformément à la législation, des
approches différenciées sont utilisées :
une offre de services et d’informations pour promouvoir le civisme fiscal des
contribuables disposés à respecter la législation, et des mesures coercitives
ciblées pour ceux qui refusent de respecter la loi. L’administration doit
également s’assurer que la législation fiscale est appliquée de manière
équitable et transparente, ce qui permet d’accroître la confiance des
contribuables et des autres parties prenantes dans l’administration fiscale et
favorise donc le civisme fiscal.
Pour étayer leur plan national, les gouvernements définissent généralement des
objectifs à long terme, chaque entité publique élaborant ensuite des plans à
l’appui du plan général du gouvernement. Le plan du gouvernement fixe
habituellement des ambitions sociales et économiques explicites.
Des recettes sont indispensables pour financer les ambitions sociales et
économiques des entités publiques. Les pouvoirs publics disposent de plusieurs
sources de financement, mais la majorité des fonds provient généralement des
recettes fiscales. Certains pays utilisent la stratégie de recettes à moyen terme
– ou SRMT – pour réformer complètement leur système fiscal et ainsi mobiliser
des recettes supplémentaires. Nous examinerons la SRMT plus en détail dans
la section suivante.
Dans sa stratégie, l’administration fiscale définit des ambitions et des objectifs
à moyen terme pour l’exécution de son mandat. Ils doivent être en phase avec
la stratégie et le calendrier du gouvernement. Les stratégies sont hiérarchisées.
Le plan du gouvernement détermine la stratégie du ministère des Finances –
ou de son équivalent dans les pays qui ne disposent pas d’un tel ministère –
qui, à son tour, détermine la stratégie de l’administration fiscale. Il est important
de noter que la stratégie de l’administration fiscale s’inscrit dans la stratégie
générale du gouvernement. Pour comprendre en quoi peuvent consister les
priorités stratégiques d’une administration fiscale, revenons-en au mandat de
l’administration fiscale, à savoir mettre en application et administrer la législation
fiscale et percevoir des recettes pour l’État. Ce mandat doit s’accomplir de la
manière la moins contraignante possible pour les contribuables participant à la
vie économique. Pour préserver l’assiette fiscale, le management stratégique
vise à promouvoir et gérer le civisme fiscal ainsi qu’à réduire l’écart fiscal lié à
l’incivisme, au moyen des ressources dont elle dispose. Cette figure illustre le
caractère hiérarchique des plans stratégiques, du gouvernement à
l’administration fiscale, pour les pays dotés d’administrations relativement
développées. On notera que sous le plan stratégique de l’administration fiscale
se trouvent les plans tactiques et opérationnels nécessaires pour concrétiser ce
plan stratégique.
Certains pays en développement n’auront sans doute pas autant de
niveaux de plans que dans la figure ci-dessus, mais ils devraient au
minimum disposer du plan stratégique de l’administration fiscale, étayé au
moins par des plans annuels et des plans opérationnels locaux.
Les activités quotidiennes doivent s’articuler autour des plans stratégiques.
L’élaboration d’un plan stratégique marque le début et non la fin du
processus. Disposer d’une stratégie n’a aucun intérêt si elle n’est pas utilisée
pour guider les activités de l’administration et la manière dont cette dernière
contribue à la réalisation des objectifs de recettes du gouvernement. Le
management stratégique consiste à superviser l’élaboration et la mise en
œuvre des plans d’une administration fiscale (comme illustré dans la Figure
2), ainsi qu’à évaluer les résultats obtenus, en vue d’ajuster les stratégies et
d’apporter les améliorations nécessaires pour les années à venir.
Enfin, il importe de noter que le management et la mise en œuvre du cycle
de planification stratégique exigent que l’on y consacre du temps et de
l’énergie. Des membres du personnel doivent être chargés à plein temps de
cette fonction essentielle.
INTERVIEW : Le mot « stratégie » est un terme populaire souvent mal utilisé.
Cela coule peut-être de source, mais il faut savoir ce que l’on veut avant de
commencer. Cela peut paraître simple, mais ce n’est pas toujours le cas. Nous
avons vu qu’il importe de prendre le temps de définir clairement les objectifs
stratégiques. L’idéal est non seulement d’en discuter avec votre comité de
direction, mais aussi et avant tout d’écouter vos parties prenantes. Nous
travaillons dans un environnement public. Si, dans une entreprise, il est
généralement plutôt aisé de définir la plupart des objectifs stratégiques – le but
étant d’accroître les bénéfices et la valeur actionnariale –il n’en va pas de même
dans un organisme public.
Les objectifs stratégiques sont partiellement déterminés par les objectifs
politiques du gouvernement, notre seul actionnaire. Mais ce n’est qu’une partie
de nos objectifs.
Certains relèvent de notre propre responsabilité et sont indépendants des choix
politiques.
Par exemple, dans une administration fiscale, vous aspirez à un meilleur respect
de la législation. Vous souhaitez être plus efficaces et offrir un meilleur niveau
de service, garantir un traitement équitable et égal à tous les contribuables, etc.
Prenez le temps de définir les bons objectifs stratégiques et assurez-vous qu’ils
soient suffisamment soutenus. Si vous allez trop vite, vous risquez de devoir
ajuster vos objectifs en cours de route, et donc de perdre le soutien de vos
collègues. Rien n’est plus démotivant que de devoir œuvrer à la réalisation d’un
objectif qui change, sans pouvoir être certain que l’objectif d’aujourd’hui sera
maintenu demain. Nous sommes un service public. Et nous travaillons pour le
gouvernement.
De nombreuses administrations ne recourant pas au management stratégique
doivent constamment réagir à des situations de crise dans l’administration du
système fiscal national. Comme vous pouvez l’imaginer, il est épuisant, et
rarement productif, de devoir sans cesse gérer des crises. La direction et le
personnel sont obligés d’interrompre leur travail pour gérer la crise, ce qui les
retarde dans leurs tâches quotidiennes. Pour les administrations qui ont défini
une vision et une stratégie claires, une crise peut être l’occasion d’accélérer des
évolutions déjà planifiées. Par exemple, la pandémie de COVID-19 en 2020 a
permis à certaines administrations de passer à un service en ligne pour leurs
interactions avec les contribuables. Certains pays ont pu améliorer leurs
services en ligne, en mettant en place la déclaration et le paiement
électroniques pour tous les types d’impôts, réduisant ainsi la nécessité de se
rendre aux guichets physiques de l’administration fiscale. En plus de limiter les
interactions en personne, la mise en place d’une plateforme numérique a
également permis à ces administrations d’accroître leur efficacité, car le
personnel ne doit plus traiter les transactions manuellement. L’un des buts du
management stratégique peut être de réfléchir à l’évolution de l’environnement
économique à l’avenir, et de prévoir les répercussions potentielles d’une telle
évolution sur l’administration fiscale. Cette réflexion stratégique permet à la
direction de planifier son action et d’agir de manière proactive. Il s’agit, par
exemple, d’analyser les répercussions qu’aura la digitalisation au sein de
l’administration fiscale, et donc, sur les effectifs. Plus les contribuables déclarent
leurs revenus et paient leurs impôts en ligne, moins il faut de personnel pour
traiter les déclarations fiscales. Une planification adéquate permettra à
l’administration de prendre des mesures afin de recycler le personnel en
surnombre ou d’utiliser les départs – les retraites ou les démissions – pour
réduire le nombre d’effectifs affectés à cette fonction. La digitalisation doit faire
l’objet d’un processus de planification pour s’assurer que les systèmes
informatiques et les infrastructures de télécommunication puissent gérer les
volumes croissants de procédures et de transactions électroniques. La
planification permet à l’administration de se préparer à relever ces défis et de
saisir les occasions qu’ils présentent
Unité 2. En quoi le management
stratégique est-il important ?
De nombreuses administrations ne recourant pas au management stratégique
doivent constamment réagir à des situations de crise dans l’administration du
système fiscal national. Comme vous pouvez l’imaginer, il est épuisant, et
rarement productif, de devoir sans cesse gérer des crises. La direction et le
personnel sont obligés d’interrompre leur travail pour gérer la crise, ce qui les
retarde dans leurs tâches quotidiennes. Pour les administrations qui ont défini
une vision et une stratégie claires, une crise peut être l’occasion d’accélérer des
évolutions déjà planifiées. Par exemple, la pandémie de COVID-19 en 2020 a
permis à certaines administrations de passer à un service en ligne pour leurs
interactions avec les contribuables. Certains pays ont pu améliorer leurs
services en ligne, en mettant en place la déclaration et le paiement
électroniques pour tous les types d’impôts, réduisant ainsi la nécessité de se
rendre aux guichets physiques de l’administration fiscale. En plus de limiter les
interactions en personne, la mise en place d’une plateforme numérique a
également permis à ces administrations d’accroître leur efficacité, car le
personnel ne doit plus traiter les transactions manuellement. L’un des buts du
management stratégique peut être de réfléchir à l’évolution de l’environnement
économique à l’avenir, et de prévoir les répercussions potentielles d’une telle
évolution sur l’administration fiscale. Cette réflexion stratégique permet à la
direction de planifier son action et d’agir de manière proactive. Il s’agit, par
exemple, d’analyser les répercussions qu’aura la digitalisation au sein de
l’administration fiscale, et donc, sur les effectifs. Plus les contribuables déclarent
leurs revenus et paient leurs impôts en ligne, moins il faut de personnel pour
traiter les déclarations fiscales.
Une planification adéquate permettra à l’administration de prendre des mesures
afin de recycler le personnel en surnombre ou d’utiliser les départs– les retraites
ou les démissions – pour réduire le nombre d’effectifs affectés à cette fonction.
La digitalisation doit faire l’objet d’un processus de planification pour s’assurer
que les systèmes informatiques et les infrastructures de télécommunication
puissent gérer les volumes croissants de procédures et de transactions
électroniques. La planification permet à l’administration de se préparer à relever
ces défis et de saisir les occasions qu’ils présentent.
Les administrations sont par ailleurs plus efficaces lorsqu’elles planifient
l’avenir et analysent les résultats obtenus par le passé (enseignements) en
vue de tirer parti de ce qui fonctionne et d’ajuster les programmes et services
lorsque les résultats se sont avérés insatisfaisants. Comme expliqué plus
haut, il s’agit d’un processus de bout en bout, et l’évaluation en constitue un
élément important.
Le management stratégique peut aider à répondre à des questions que les
dirigeants d’une administration fiscale doivent absolument se poser, telles
que :
Unité 3. Les avantages du management
stratégique
Il n’existe pas d’approche universelle du management stratégique. Les
administrations fiscales évoluent dans des environnements divers, elles
font face à des difficultés qui leur sont propres et elles voient leur avenir de
manière différente. Néanmoins, les avantages que peuvent tirer les
administrations de la mise en place d’un processus de management
stratégique sont similaires. Ces avantages sont notamment les suivants :
Une orientation
Le management stratégique permet à l’administration de définir des ambitions et
objectifs clairs et réalistes et de veiller à ce que ces ambitions et objectifs soient en
phase avec sa vision et sa mission. Un plan stratégique offre à l’administration une
base solide lui permettant de se développer, d’évaluer les progrès accomplis et
d’établir un cadre pour une prise de décision efficace.
Une démarche proactive (plutôt que réactive)
Le management stratégique permet aux administrations d’anticiper des scénarios et
donc de se préparer à l’avenir. Grâce à la planification stratégique, les administrations
peuvent prévoir les situations difficiles et prendre des précautions pour les éviter.
Une plus grande efficacité opérationnelle
La planification stratégique offre aux dirigeants une feuille de route, qui leur permet
d’analyser de manière critique les activités de l’administration et de les adapter en vue
de réaliser les ambitions fixées. Lorsqu’un plan a été clairement défini, les ressources
peuvent être canalisées et contrôlées de manière plus efficace. Les plans stratégiques
incluent également des indicateurs de performance pour évaluer les progrès accomplis
dans la réalisation des objectifs stratégiques. Ces indicateurs de performance
permettent aux cadres supérieurs de l’administration d’évaluer de façon transparente
la croissance de leur organisation.
Un consensus sur les enjeux clés et la voie à suivre
Un bon plan stratégique fournit à la direction des indications utiles lorsqu’elle doit
prendre des décisions difficiles. La planification stratégique permet d’élaborer des
solutions consensuelles pour résoudre les problèmes à long terme et/ou les difficultés
que rencontre l’administration.
Accent sur le travail d’équipe et l’innovation
En coopérant pour planifier leur avenir, les effectifs des administrations renforcent
leur esprit d’équipe. Non seulement le personnel s’implique davantage dans la
réalisation des objectifs et des stratégies, mais la coopération favorise aussi
l’innovation dans la mise en œuvre des stratégies.
Une meilleure communication atténue la résistance au
changement
Les cadres chargés de la planification stratégique doivent informer l’ensemble de
l’administration des ambitions et des objectifs, des changements stratégiques, des
plans et des priorités. La diffusion de ces informations permet de mettre au jour les
domaines dans lesquels on observe une résistance au changement et de prendre les
mesures nécessaires en collaboration avec les principales parties prenantes et le
personnel.
Une administration transparente qui privilégie l’essentiel
Souvent négligée, la transparence joue pourtant un rôle clé dans le processus de
planification stratégique. Une articulation transparente des tâches encourage
l’administration à travailler sur sa stratégie en tant qu’organisation et non pas comme
un ensemble de petits groupes aux intérêts divergents. La transparence des objectifs
de l’administration importe également pour le gouvernement, les parties prenantes et
le secteur privé. Par exemple, le plan stratégique peut contenir des informations sur
la manière dont l’administration fiscale prévoit de mettre en application de nouvelles
lois fiscales ou de digitaliser les services aux contribuables. Il peut également mettre
en évidence les secteurs dont la mise en conformité sera prioritaire pour
l’administration dans les années à venir. Ainsi, les contribuables savent à quoi
s’attendre de la part de l’administration fiscale, ils peuvent prévoir l’évolution des
exigences de mise en conformité et déterminer comment se conformer à leurs
obligations fiscales plus efficacement.
Accent sur les résultats
La réalisation et les résultats du plan stratégique élaboré au cours de la phase de
planification deviennent des indicateurs permettant d’évaluer les performances de
l’administration et de son personnel. Lorsque l’équipe est encouragée à participer à
une tâche aussi importante que la planification stratégique, la confiance, l’état
d’esprit et la productivité s’en voient améliorés.
Planification et justification des besoins en ressources
Des ressources, des effectifs et des actifs seront nécessaires pour mettre en œuvre
le plan stratégique. Le plan stratégique permet aux parties prenantes de mieux
comprendre les besoins en ressources, que ces ressources soient déjà disponibles
ou qu’il faille les acquérir pour réaliser les ambitions et les objectifs. Une fois qu’elle a
fixé par écrit sa stratégie et procédé à l’analyse des coûts et des besoins en
ressources, l’administration fiscale est mieux placée pour demander des ressources
additionnelles au gouvernement et/ou à des partenaires de développement.
Une mobilisation durable des recettes
La planification stratégique permet aux cadres supérieurs de l’administration de
mettre l’accent sur les méthodes, les tâches et les actions à moyen et long terme
nécessaires pour réaliser les ambitions et les objectifs, plutôt que de se concentrer
uniquement sur des enjeux à court terme, tels que le recouvrement quotidien des
recettes. Des améliorations progressives, mais substantielles, s’avèrent souvent
indispensables pour aboutir à une augmentation significative des recettes.
Dans cette première section, vous avez appris que le management
stratégique d’une administration fiscale est un processus continu consistant
à analyser l’environnement extérieur, l’organisation interne et les résultats
antérieurs de cette administration, et, sur la base de ces informations, à
définir des objectifs ainsi qu’à élaborer et mettre en œuvre des stratégies
pour la réalisation de ces objectifs. Les dernières étapes du cycle de
management stratégique sont l’évaluation des résultats et la modification des
plans initiaux et de leur mise en œuvre si nécessaire.
Vous avez également appris que le plan stratégique d’une administration
fiscale devait être en phase avec la stratégie du gouvernement et son
calendrier, et que ce plan était ensuite étayé par des plans tactiques et
opérationnels.
Enfin, vous avez appris que le management stratégique aidait les
administrations fiscales à :
Voir plus loin que les recettes à court terme
Améliorer leur fonctionnement au quotidien
Mettre en évidence les futurs risques
Se préparer aux évolutions susceptibles d’avoir une incidence négative sur
les processus, les procédures et les ressources
Anticiper davantage ces risques et évolutions
Être plus efficaces
Faire preuve d’innovation et atténuer la résistance au changement
Le moment est venu de mettre en pratique ces nouvelles connaissances !
Unité 4. Plan stratégique du ministère
des Finances
Section 2 – Vue d’ensemble et objectifs
La section 2 porte sur les plans qu’élaborent les gouvernements et les
administrations fiscales en vue de pouvoir réaliser leurs objectifs
stratégiques, tactiques et opérationnels. Nous passerons en revue les
différents plans, puis nous étudierons le concept de l’alignement stratégique.
Nous verrons ensuite comment les plans permettent de traduire les vastes
ambitions stratégiques fixées à l’échelle de l’administration en des objectifs
concrets pour les différents départements.
OBJECTIFS D’APPRENTISSAGE :
Pouvoir différencier les différents plans qu’un
gouvernement, son ministère des Finances et une
administration fiscale peuvent élaborer en rapport
avec une stratégie de recettes
Expliquer leur finalité, leur pertinence, leur calendrier,
leur portée et leur contenu
Comprendre les interactions entre les différents plans
Pouvoir expliquer le concept de l’alignement
stratégique
CONCEPTS CLÉS
Alignement stratégique
Stratégie de recettes à moyen terme (SRMT)
Plan stratégique d’un ministère des Finances
Administration fiscale :
o Plan stratégique
o Plan pluriannuel ciblé
o Plans annuels
o Plans opérationnels locaux
Unité 1. Vue d’ensemble des différents
plans
Nous avons vu en quoi consistait le management stratégique ; découvrons à
présent les liens qui unissent les différents plans. Pour rappel, vous trouverez
ci-dessous une illustration (proposée dans la section précédente) de la
hiérarchie des plans.
La Figure 2 illustre le caractère hiérarchique – du gouvernement à
l’administration fiscale – des plans stratégiques, tactiques et opérationnels
dans les pays plus développés.
Unité 2. Alignement stratégique
L’alignement stratégique est le processus consistant à établir des liens entre
les ambitions du gouvernement, celles du ministère des Finances et celles
de l’administration fiscale aux niveaux stratégique, tactique et opérationnel.
L’alignement stratégique permet de traduire les ambitions de haut niveau en
des objectifs plus précis et en des initiatives stratégiques, qui sont ensuite
attribués aux responsables et aux équipes des niveaux inférieurs. Les
responsables et les équipes décomposent ensuite ces objectifs et initiatives
en plans et tactiques ainsi qu’en activités concrètes. Ainsi, les ambitions de
haut niveau et les objectifs imprègnent l’ensemble de l’organisation et
régissent l’ensemble de ses activités.
Unité 3. Plan du gouvernement
La référence pour l’alignement stratégique est le plan général du
gouvernement. Le plan du gouvernement fixe les ambitions sociales et
économiques qui nécessitent des fonds issus des recettes fiscales. Des
stratégies de recettes fiscales sont élaborées et mises en œuvre en vue de
générer les recettes nécessaires. Certains pays optent pour une stratégie de
recettes à moyen terme (SRMT) (examinée brièvement dans la Section 1).
Une SRMT est une feuille de route de haut niveau pour la réforme du
système fiscal d’un pays. Cette feuille de route s’étale sur une période de
quatre à six ans. Elle ne se limite pas à l’administration fiscale ; elle s’inscrit
dans une action globale menée à l’échelle d’un pays, dont l’objectif est de
procéder à une réforme plus transparente et ambitieuse du système fiscal.
Le concept de la SRMT a été conçu pour le G20 par la Plateforme de
collaboration sur les questions fiscales. La SRMT délimite un cadre exhaustif
pour la réforme du système fiscal. Ce cadre se compose de quatre éléments
interdépendants.
Le recours à une SRMT pour la réforme d’un système fiscal dans le cadre
d’un engagement sur plusieurs années, étayé par un mandat et un
mécanisme de suivi permettant de s’assurer de l’efficacité de la mise en
œuvre aux plus hauts niveaux du gouvernement, renforcera la probabilité
d’une gestion efficiente de la réforme dans la durée.
Unité 4. Plan stratégique du ministère
des Finances
Comme le montre la figure, le ministère des Finances élabore un plan
stratégique (deuxième niveau dans la figure), grâce auquel il communique
ses ambitions à l’administration et il précise les mesures à prendre pour
réaliser ces ambitions ainsi que tous les autres éléments importants relevés
lors de l’exercice de planification. Dans un tel scénario, les ambitions et les
objectifs recouvrent la coordination et la mise en œuvre des politiques et des
programmes économiques et budgétaires du gouvernement. Ils englobent
également la génération de ressources financières et leur affectation à la
prestation de services publics adéquats et au développement global du pays.
Dans la plupart des pays, l’administration fiscale relève du ministère des
Finances. Par conséquent, le plan stratégique de l’administration fiscale doit
s’aligner sur celui de ce ministère.
Unité 5. Plan stratégique de
l’administration fiscale
Le plan stratégique de l’administration fiscale décrit ce à quoi l’administration
souhaite aboutir et traduit cette vision en des ambitions ou objectifs généraux
et en des mesures à prendre dans un certain ordre pour y parvenir. Le plan
stratégique couvre tous les aspects des activités de l’administration fiscale
et il doit être revu régulièrement, étant donné que le contexte opérationnel
évolue constamment. À mesure que les projets et les plans progressent,
l’administration fiscale doit évaluer les progrès accomplis par rapport aux
objectifs du plan.
Des exemples d’ambitions et d’objectifs stratégiques pouvant étayer un plan
stratégique sont donnés dans la Figure 2.
Pour rappel, les objectifs stratégiques de l’administration fiscale sont alignés
sur les ambitions et la stratégie du gouvernement. Par exemple, l’objectif
relatif à l’amélioration du civisme fiscal (2.1) est en phase avec l’ambition
qu’a le gouvernement de maximiser le recouvrement des recettes et il
contribue efficacement à la réalisation de cette ambition (Figure 2). Des
initiatives spécifiques seront planifiées pour la réalisation de chaque objectif.
Par exemple, dans le cas de l’objectif 2.1, les initiatives sont numérotées
2.1.1, 2.1.2, etc., et la période d’exécution des activités est précisée (Figure
3).
Unité 6. Plans pluriannuels ciblés de
l’administration fiscale
Sur la base de leur plan stratégique à moyen terme, de nombreuses
administrations fiscales établissent des plans pluriannuels pour des
domaines précis nécessitant un horizon de planification et un cycle de mise
en œuvre plus long. Ces plans leur permettent de voir plus loin que leur plan
stratégique.
Notons qu’il n’existe pas de solution universelle. La décision d’élaborer des
plans pluriannuels ciblés revient à chaque pays. Il convient de tenir compte
de la taille de l’administration, de ses dispositifs institutionnels, de son
modèle de gouvernance et de ses dynamiques de fonctionnement. De
nombreuses administrations décident de ne pas élaborer de plans
pluriannuels ciblés.
Les plans pluriannuels ciblés peuvent porter, entre autres, sur l’exécution des
opérations et le programme ou plan de réforme, ainsi que sur les
technologies de l’information, les ressources humaines, la gestion des
risques d’incivisme fiscal, la communication et l’affectation des ressources.
