INSTITUTIONS POLITIQUES

Bibliographie : ARDANT (P.) et MATHIEU (B), Droit constitutionnel et institutions politiques,

2016, L.G.D.J., 28ème édition.
GICQUEL (J.) et GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques,
2016, L.G.D.J., 30ème édition

INTRODUCTION

Communément admis, le droit constitutionnel a pour objet « l’encadrement juridique des

phénomènes politiques ». Ce qui revient à dire que l’activité politique relève désormais de la règle
juridique (du droit) et non plus de l’arbitraire. De cette vision en découle le concept de l’Etat de droit ;
l’Etat est donc soumis au droit, protégeant ainsi les citoyens de l’arbitraire. Ces différentes notions
méritent cependant quelques précisions terminologiques.

Tout d’abord, la signification de la notion « phénomène politique ». La notion de politique

entend deux acceptations. L’une restrictive qui définit la politique comme étant une activité
spécialisée, menée par une minorité (la classe politique) et qui désigne l’action, le comportement mené
par un homme ou un parti, voire l’action menée par une institution telle que le Gouvernement ou
l’Etat. L’activité politique se détache des autres activités, secteurs de la société.
Cependant, une telle définition stricto sensu de la politique trouve ses limites. Selon Aristote,
l’homme est naturellement un homme politique. Delà une seconde acceptation, plus large, du terme
politique s’impose. Issue du grec polis, le terme politique signifie cité. En effet, la cité antique
représentait l’organisation politique perfectionnée, ce qui se rapporte aujourd’hui à l’Etat moderne.
Dès lors, la politique ne se conçoit aucunement comme un domaine spécifique mais devient la chose
de tous et toutes. Elle se rapporte au mode d’organisation de la collectivité entière, c’est-à-dire l’Etat
qui est le cadre du pouvoir politique.
Dès lors, l’organisation de l’Etat – la politique – présente un caractère rationnel. En ce sens, le
pouvoir politique passe par la mise en place de règles de droit – il s’est juridicisé. Ainsi, le droit
constitutionnel se définit comme l’encadrement juridique de la politique. Est mise en place une norme
juridique – la Constitution – qui définit les règles d’acquisition et d’exercice du pouvoir politique, le
rôle et les relations entre les différents acteurs, la relation entre les gouvernants et les gouvernés, ainsi
que les droits et libertés des citoyens.

S’ensuit désormais à définir la notion de droit qui encadre le phénomène politique. Le droit
se définit comme l’ensemble des règles de conduite humaine, édictées et sanctionnées par l’Etat et
destinées à faire régner dans les relations sociales, l’ordre et la liberté. L’organisation du droit se

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subdivise en deux branches : le droit privé (régit les relations entre les particuliers) et le droit public
(droit qui présente un caractère inégalitaire dès lors qu’il a vocation à régir les relations entre les
personnes publiques –Etat collectivités territoriales) et les individus. Le droit constitutionnel s’inscrit
comme une branche du droit public.
Le droit est ainsi généré, édicté par des organes habilités de l’Etat (les pouvoirs publics). Ces
règles juridiques présentent un caractère particulier dans le sens elles sont hiérarchisées et forment un
ordre juridique, présenté schématiquement par Kelsen sous la forme d’une pyramide et répondant à la
règle suivante : la norme inférieure doit être conforme à la norme directement supérieure. [Pyramide
présentée comme suit : La Constitution – la norme internationale (droit international conventionnel et
les traités fondateurs de l’UE) – les actes législatifs européens (le règlement et la directive) – la loi
acte du Parlement et les ordonnances (actes pris par le Gouvernement sous habilitation du Parlement et
qui relèvent du domaine de la loi) – le pouvoir réglementaire (décret du Président de la République et
le 1er ministre et arrêté des ministres, préfets et maires…)]. Une question se pose : le juge peut-il créer
du droit ? Autrement dit, la jurisprudence (solution délivrée par les juridictions) est-elle une source du
droit ? Selon la célèbre formule de Montesquieu, le juge n’est que la « bouche de la loi ». Il n’apparaît
pas comme un créateur du droit mais se borne uniquement à appliquer la norme juridique. Cette
solution est aujourd’hui à relativiser. Le juge interprète la norme juridique, l’adapte à de nouvelles
situations et supplée la carence du législateur. A ce titre, la formation du droit administratif est un
exemple probant puisqu’il s’est élaboré essentiellement par la voie jurisprudentielle. Dès lors la
jurisprudence des juridictions doit être considérée comme une source du droit et s’intégrant dans la
hiérarchie des normes se doit de respecter la Constitution.

Quant au droit constitutionnel, il est le droit de la Constitution. Pour autant, cette discipline ne
s’arrête pas à la seule lecture du texte de la Constitution. Doit être également étudié le contentieux
constitutionnel. Cependant, même si l’étude de la jurisprudence constitutionnelle est désormais
indispensable, tout ne peut se comprendre et s’expliquer à sa seule lecture. Ne peut être ignorée la
réalité politique. Etudier ainsi le fonctionnement réel du régime, l’environnement idéologique de la
Constitution, analyser les partis politiques. Il faut dès lors adopter une vision élargie aux institutions
politiques.
Par institution, le terme désigne une chose établie par l’Homme. Les institutions politiques
sont donc des choses établies par ce dernier dans le domaine de la vie politique. Elles comprennent les
règles de droit constitutionnel puisqu’elles encadrent la vie politique. A cet égard, l’Etat apparaît
comme l’institution la plus aboutie. Mais pour autant, le terme institution déborde du droit
constitutionnel et s’oriente vers le domaine de la science politique.
Le droit constitutionnel n’a en effet pas le monopole de l’étude du phénomène politique. La
science politique en a également l’objet. Ils diffèrent sur la méthode employée. Science normative, le
droit constitutionnel repose sur la soumission des gouvernants et des gouvernés au droit. Il s’agit de

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s’attacher à l’étude de la règle de droit, à ce qui doit être. Quant à la science politique, science
descriptive, elle a pour ambition de rendre compte de la vie réelle d’une société. Elle se préoccupe de
l’authenticité des phénomènes politiques. Il revient à étudier ce qui est. La science politique s’intéressa
par exemple à expliquer comment un mouvement spontanés, les Indignés (Espagne) est devenu par la
suite un mouvement politique (Podemos). Là où le droit constitutionnel ne s’intéresse qu’aux
conditions juridiques de création d’un parti politique.

Il revient à l’article 16 DDHC de définir finalement le droit constitutionnel. Toute société,

dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminées, n’a
point de constitution. Dès lors la mission du droit constitutionnel consiste à organiser dans le cadre de
l’Etat une coexistence pacifique du pouvoir politique et de la liberté.
L’avènement du droit constitutionnel est concomitant à celui de la liberté. Historiquement,
c’est à la fin du XVIIIème siècle, lors des révolutions française et américaine que le mot constitution,
au sens moderne, apparaît et que l’adjectif constitutionnel désigne des régimes tempérés, équilibrés
dans lesquels pouvoirs et libertés se limitent mutuellement. En effet, la monarchie constitutionnelle
signifie par opposition à la monarchie absolue, un régime dans lequel le monarque voit son pouvoir
limité par les libertés individuelles des citoyens et à la participation de ces derniers à la vie politique
par le biais d’assemblées représentatives.
L’Occident est le berceau du droit constitutionnel. En effet, l’Angleterre a instauré à la suite
de la Glorieuse Révolution (1688) des institutions parlementaires et adopté en 1689 le Bill of Rights,
qui inaugure la soumission du pouvoir de l’Etat au droit. Le mouvement de constitutionnalisation a dès
lors pris de l’ampleur, fin XVIIIème siècle. Il s’est développé par la suite par vague successive au
point de faire figure de donnée universelle. Première vague, celle initiée par la révolution américaine
consacrant l’indépendance des USA, suivie de la Déclaration du 4 juillet 1776 et de la Constitution 17
septembre 1787. Egalement, la révolution française, qui débouche sur la DDHC de 1789 et la
monarchie constitutionnelle de 1791. La constitutionnalisation se propage dans toute l’Europe : 1809
pour la Constitution du Royaume de Suède, 1812 pour la Constitution d’Espagne, 1814 pour la
Constitution du Royaume de Norvège, 1815 pour la Constitution des Pays-Bas, les années 1820 pour
la Constitution de Grèce.
Deuxième vague : la révolution française de 1830 a exercé une influence durable sur le
mouvement constitutionnel européen. S’inspirant de la Charte française de 1830, la Belgique met en
place une Monarchie parlementaire (1830) et inspire l’Europe orientale (Roumanie, Bulgarie, Grèce,
Serbie…)
Troisième vague : celle consécutive à la Première Guerre Mondiale. Après la défaite des
empires du centre de l’Europe ainsi que de la Russie tsariste, voient le jour de nombreuses
constitutions : Constitution de Weimar (Allemagne – de 1919), constitution autrichienne, hongroise,
polonaise, tchécoslovaque, U.R.S.S., turque.

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 Vague contemporaine de constitutionnalisation : dans les années 1960 dans le mouvement de
la décolonisation, les constitutions africaines et asiatiques ont vu le jour souvent la Constitution de
l’ancienne métropole (à ce titre, la Constitution française a souvent joué le rôle de Constitution-mère
pour les pays africains) dans les années 1970, après l’effondrement des régimes autoritaires en
Espagne, Grèce, Portugal. Nouvelle élan en Europe centrale et orientale (1989) lors de la Révolution
des Peuples : après la chute du régime communiste, de nombreux Etats d’Europe centrale et orientale
(Bulgarie, Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque, les Etats baltes…) se sont dotés d’une
constitution fondée sur un régime parlementaire. Enfin pour montrer l’actualité de cette discipline,
l’Afrique du Sud a adopté en 1996 la Constitution définitive, après abrogation de l’apartheid, l’Irak en
2005 et à la suite du printemps arabe de 2011, s’est suivi un ample processus de révision
constitutionnelle en Tunisie (Constitution du 26 janvier 2014), Maroc, l’Egypte.
L’expansion dont se prévaut le droit constitutionnel ne saurait incliner au triomphalisme. Une
chose est de se doter d’une constitution (de nouvelles institutions) et une autre d’en honorer son esprit,
sa finalité (l’esprit démocratique que la Constitution véhicule) – Corée du Nord, la Chine.

PREMIERE PARTIE : LA THEORIE GENERALE

Le droit constitutionnel est avant tout le droit de l’Etat. L’Etat se présente comme le cadre
spatial privilégié d’organisation des sociétés. Bien qu’aujourd’hui il soit concurrencé, sans être
remplacé pour autant par de nouvelles organisations politiques telles que l’Union Européenne, l’Etat
reste le cadre le plus abouti d’organisation politique. L’Etat doit dès lors faire l’objet d’une définition
(Chapitre I), s’ensuit la détermination de la notion de Constitution, puisqu’elle établit les règles
juridiques d’organisation politique (Chapitre II).

CHAPITRE I : L’ETAT

L’Etat, bien qu’étant la forme sociétale la plus perfectionnée, n’a pas tout le temps existé. En
effet, il disparaît pendant la période féodale et réapparaît au XVIIème siècle. Depuis il est la forme
sociétale la plus généralisée : lors de la constitution de l’ONU en 1945, l’organisation comprenait 51
Etats. On en compte désormais 191 (à la suite la chute d’empire, décolonisation…) et les nouvelles
créations ne sont pas exclues. L’analyse de la notion d’Etat conduit à envisager les origines de l’Etat
(Section I), les éléments constitutifs de l’Etat (Section II) et les différentes formes d’Etat (Section III).

Section I : Les origines de l’Etat

Il s’agit de se demander comment né un Etat. Comment s’est-il formé ? Il est souvent malaisé
de déterminer par une date précise ou par un acte juridique le moment où on est en présence d’un Etat.

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Il s’agit de déterminer l’origine du pouvoir. En effet, toute société soumise à un pouvoir n’est pas
nécessairement organisée sous la forme d’Etat (tribus…). Dès lors comment apparaît l’Etat ?

Initialement (XVI), certains auteurs considéraient que le pouvoir venait de Dieu et que le
souverain en était le représentant (fondant la monarchie absolue de droit divin). A partir du XVII, les
théories de l’Etat accordent une place plus importante à la volonté humaine comme source du pouvoir.
Les Hommes créent consciemment l’Etat. Le XVIIIème siècle est quant à lui marqué par l’idée que
c’est l’Etat qui est la source du pouvoir et du droit. L’origine de l’Etat fait donc débat.
Schématiquement, deux théories ont été ainsi élaborées.

La première est celle du contrat social. Cette théorie a été défendue, tout d’abord, par Thomas
Hobbes (Le Leviathan 1651). Selon lui, l’homme est naturellement mauvais (l’homme est un loup
pour l’homme). Faute d’organisation étatique et sociale, il appliquera la loi du plus fort. D’où l’intérêt
du plus grand nombre de souscrire tacitement et par résignation un contrat confiant le pouvoir à une
autorité incontestable qui leur garantira l’ordre et la paix civile.
Cette théorie est également défendue par John Locke (Les deux traités du gouvernement civil
1690). Contrairement à Hobbes, Locke considère que l’homme est naturellement bon et que pour
garantir sa liberté, il confie le pouvoir à l’Etat. Les droits individuels naturels préexistent à l’Etat. Le
Bill of rights, comme la DDHC ne font rien d’autre que confirmer ces droits et en préciser le contenu.
Cette théorie a enfin été défendue par Jean-Jacques Rousseau (Du contrat social 1762). Pour
Rousseau, l’homme se trouvait originairement dans un état de nature, indépendant de tout lien sociétal.
L’homme est né libre. La vie sociétale procède d’un accord volontaire établi à un moment donné entre
les individus. C’et simplement parce que ces derniers ont senti l’utilité de mettre en commun certains
intérêts qu’ils ont renoncé de plein gré à leur indépendance par un accord général que Rousseau
nomme le Contrat social. Ce pacte conclu est le fondement de l’Etat. L’Etat est donc selon cette
théorie l’association politique librement formée par les participants du contrat social. La souveraineté
de l’Etat c’est la volonté générale des cocontractants, la somme de leurs volontés individuelles. Cette
théorie du contrat social présente des limites. Tout d’abord, Rousseau reconnaît qu’il n’y a pas de trace
historique du contrat social mais pour lui l’Etat ne peut se former que soit sous la contrainte (dans ce
cas il n’existe pas de fondement juridique), soit par convention (le contrat fourni l’explication
juridique à la formation de l’Etat). Egalement, cette théorie est contraire à des constatations
historiques. En effet, bien qu’il existe des sociétés sans Etat (sociétés primitives), l’état de nature ne se
constate pas pour autant dans lequel l’individu aurait joui d’une liberté totale. Au contraire, elles nous
montrent que l’individu est enserré dans les liens religieux, économiques, stricts. Dès lors, l’état de
nature n’est qu’un postulat non une explication historique. Comme l’exprime Duguit, « c’est un cercle
vicieux d’expliquer la société par le contrat car l’idée de contrat n’a pu naître dans l’esprit de l’homme
que du jour où il a vécu en société ». Enfin, cette théorie n’est pas satisfaisante en raison d’un dernier

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point. Le contrat par définition ne peut lier que ceux qui sont partie à la convention. Dès lors peut-on
décider de ne pas appartenir à l’Etat ? Autrement dit, pour que l’Etat se forme valablement par le biais
du contrat social, le contrat doit être accepté à l’unanimité par les futurs sujets de l’Etat. Or
l’expérience prouve que l’unanimité ne peut être jamais obtenue dans un corps de quelque importance,
seule la majorité peut se dégager.

La seconde théorie est celle de l’origine institutionnelle de l’Etat. Elle est dégagée par Maurice
Hauriou. Selon lui, l’Etat est le produit d’un phénomène consensuel et non contractuel. Cette théorie
est illustrée par exemple par la création des USA à la fin du XVIII siècle et l’idée selon laquelle l’Etat
est né dans la tête des Pères fondateurs. En ce sens, des personnes conçoivent l’idée d’Etat, se donnent
les moyens politiques et juridiques pour le réaliser et gagnent ainsi à leur cause les individus. L’Etat
est donc marqué par la conscience qu’ont les gouvernants d’un but à atteindre, celui de réaliser un
certain ordre social et politique, ce qui vaut adhésion de gouvernés. Dès lors il n’existe aucune
explication juridique à la création de l’Etat. Ce dernier est le produit d’une évolution fondée sur
l’adhésion, le consensus des individus.

D’autres théories modernes existent tentant d’apporter une réponse sur l’origine de l’Etat.
Pour elles, le pouvoir n’est qu’une affaire de force. L’Etat constitue le cadre juridique qui permet
l’exercice légal de cette contrainte.
Les doctrines sociologiques considèrent que l’Etat est un fait dont le droit ne peut que
constater la réalité, celle de la domination des gouvernés par les gouvernants. Le pouvoir étatique
repose sur la force et la contrainte - Léon Duguit
Le positivisme. Pour Carré de Malberg, l’Etat suppose une puissance organisée et contenue
dans les limites du droit. Hans Kelsen, il y a identification parfaite du droit et de l’Etat. Tout droit est
d’essence étatique et l’Etat n’est lui-même rien d’autre qu’un ensemble hiérarchisé de normes.
La théorie marxiste (Karl Marx et Friedrich Engels). L’Etat est un instrument de la domination
de la bourgeoisie sur les classes laborieuses. Il est appelé à disparaître lorsque les classes auront elles-
mêmes disparu.
L’anarchisme. L’Etat est fondamentalement mauvais et inutile. Il doit être supprimé sans
délai. (Proudhon Bakounine)

Section II : Les éléments constitutifs de l’Etat

L’Etat se définit comme un groupement humain, fixé sur un territoire déterminé et sur lequel
une autorité publique exclusive s’exerce. Il ressort de cette définition, que l’on est en présence d’un
Etat lorsque trois éléments sont réunis : un élément personnel : la population ou la nation, un élément

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matériel : le territoire et un élément juridique : l’autorité politique exclusive c’est-à-dire la
souveraineté.

§1 : La population ou la nation

La population d’un Etat c’est l’ensemble des individus sédentaires soumis au pouvoir normatif de cet
Etat. Groupe d’individus qui présente une certaine individualité par rapport à d’autres constitue une
Nation. La période contemporaine est marquée par l’idée de faire coïncider l’Etat et Nation et à ce titre
certains Etats ont été confronté à des phénomènes identitaires et ont fait face à des mouvements (non
sans violence) nationalistes ou régionalistes de certaines minorités (Ex : Eclatement des Etats
tchécoslovaque et yougoslave). Cependant dès lors que l’Etat est un groupement humain, l’existence
d’une Nation n’est pas nécessaire même une population réduite suffit.

A- Les conceptions de la Nation

La nation s’entend comme un groupement humain dans lequel les individus se sentent unis les
uns aux autres par des liens à la fois matériels et spirituels. Etant la complexité des facteurs sous
l’influence desquels la Nation se forme, diverses conceptions ont vu le jour au XIXème siècle. Les
principales, la conception allemande dit la thèse objective et la conception française dit la thèse
subjective.

1. La conception objective de la Nation

La conception allemande (Fichte et Treischke) se fonde sur des éléments objectifs. Elle est placée sous
le signe du déterminisme. La Nation résulte de l’addition de plusieurs facteurs objectifs : la
géographie, la langue, la religion, l’idéologie et surtout la race.
Selon cette conception appartiennent à une même nation tous les hommes d’une même race ou d’une
même ethnie. Cette conception fût celle du IIIème Reich (celle de la Nation-race) pour justifier un
nationalisme expansionniste ou d’exclusion, conduisant au génocide des races dites inférieures (celle
du peuple juif). En s’appuyant sur des travaux pseudo-scientifiques, cette théorie allemande affirmait
que la race aryenne pure est dite « supérieure ». La shoah s’est avérée être le moyen employé pour
procéder à l’élimination systématique de toutes les races inférieures.
Autre exemple : la dislocation de l’ex-Yougoslavie, déclenchée en 1991, a été accompagnée
d’une épuration ethnique se rattachant à cette thèse objective.

2. La conception subjective de la Nation

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 Les auteurs français (Fustel de Coulanges et Renan) fondent leur théorie sous le signe du
volontarisme. Ils ajoutent aux critères objectifs précités, devant être pris en compte sans être à eux
seuls déterminants, un élément subjectif : la « volonté du vivre ensemble ». Tous les évènements
historiques (guerres, attentats terroristes, mais aussi les rassemblements de commémoration, les
réussites communes, les années de prospérité) sont partagés – la Nation est faîte de souvenirs et de
valeurs partagées. La nation n’est pas une donnée mais un produit de l’histoire.
Toutefois, la nation occidentale est aujourd’hui confrontée à la montée du communautarisme,
c’est-à-dire un groupe d’individus souhaitant se regrouper en microsociété à l’écart du « vouloir vivre
collectif » (Espagne – Catalogne, Suisse, Belgique, Pays-Bas)

B- Les conditions de la Nation

En règle générale, une individualité sociologique a vocation à devenir une individualité

juridique. C’est pourquoi on associe les mots d’Etat et de nation (Etat-Nation). Mais, cette
identification peut faire parfois place à une dissociation.

1. L’identification entre l’Etat et la Nation

Selon le principe des nationalités (principe issu du droit international public), toute nation a
droit de devenir un Etat. C’est en vertu de ce principe que dans certains pays européens (Allemagne,
Italie) la formation de la Nation a précédé celle de l’Etat. La Nation étant le résultat d’un processus
historique, l’unité nationale s’achève avant la naissance de l’Etat. Ce dernier n’apparaît donc que pour
formaliser politiquement et juridiquement la Nation.
Egalement, le droit international consacre l’antériorité de la nation par rapport à l’Etat en vertu
d’un autre principe, celui du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Principe adopté par la Charte
de l’ONU, en lien avec le mouvement de décolonisation permettant aux anciennes colonies de
s’autodéterminer et ainsi de se regrouper au sein d’un Etat indépendant (principe
d’autodétermination).
C’est en vertu de ce principe que la nation palestinienne s’est vue reconnaître par la communauté
internationale le droit de former un Etat. Il se heurte cependant à un autre principe : celui de la
souveraineté des Etats.

2. La dissociation entre l’Etat et la Nation

L’absence de concordance entre la Nation et l’Etat se rencontre dans plusieurs situations. (Ex :
Etats africains – ayant été créé par le colonisateur, ce dernier a tracé les frontières sans tenir compte
des réalités ethniques, religieuses, culturelles, linguistiques.)

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 a. La nation écartelée.
Pour des raisons historiques ou de conjoncture internationale certaines nations sont partagées
entre différents Etats. Cela a été le cas de l’Allemagne (RFA-RDA) jusqu’en 1990 et de la Corée en
raison du conflit américano-soviétique. C’est le cas de la nation macédonienne écartelée entre la
Bulgarie, la Grèce et l’ex-République de Yougoslavie. C’est le cas de la nation Kurde entre la Turquie,
l’Irak, l’Iran et la Syrie.
b. Les nations regroupées
Il se peut qu’un Etat associe un certain nombre de Nations – différentes ethnies au sein de ses
frontières.
Ex : Empire austro-hongrois, URSS disloqués en raison de l’éveil des nationalités.
Ex : Républiques Tchèque et Slovaquie issues de l’éclatement de la Tchécoslovaquie
Ex : Belgique Wallon, flamands.
Souhaitant éviter toute dislocation d’Etats lorsqu’existe plusieurs Nations (minorités
hongroises en Roumanie et Slovaquie ; minorité russe en Lettonie et Estonie ; menace de dislocation
au sein de l’Ukraine), les solutions retenues par les Etats occidentaux : assurer une protection aux
minorités telle qu’accorder une large autonomie administrative des régions comme en Espagne, droit
d’ingérence humanitaire pour venir en aide aux minorités martyrisées (Rwanda). Cette protection des
minorités est de plus en plus prégnante, d’ailleurs, elle est une condition d’entrée à l’UE, l’adoption de
la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires de 1992 reconnaissant ainsi des droits
linguistiques spécifiques.

§2 : Le territoire

L’Etat ne peut se concevoir sans une emprise géographique délimitée par des frontières. La
création de frontières (terrestre, maritime, aériennes) permet de délimiter l’espace dans lequel s’exerce
l’autorité de l’Etat. Le territoire constitue le support de la puissance étatique. La maîtrise du territoire
permet d’assurer la cohésion et la protection de la population qui y réside, aussi bien sur le plan
intérieur avec le maintien de l’ordre que sur un plan extérieur avec la protection contre les agressions
étrangères.
L’attachement au sol et l’intégrité du territoire sont des ferments de la cohésion et de l’identité
nationale. Dés lors, un Etat sans territoire ne peut pas survivre. Cependant, il peut survivre à certains
bouleversements comme une amputation de son territoire (ex : Alsace-Lorraine annexée à l’Allemagne
en 1870).
Il n’y a pas de seuil territorial à partir duquel un Etat peut être constitué. On emploie parfois le
terme de micro-Etat pour caractérise un Etat dont le territoire est particulièrement exigu (ex/ Andorre,
Monaco (2,5 km2), Vatican). Ces Etats sont généralement liés par convention à une puissance voisine

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qui assure leur protection (Monaco à la France). Le seul espace terrestre qui ne fasse pas l’objet d’une
appropriation est l’Antarctique.
Il n’y a pas d’Etat sans territoire comme le montre l’exemple palestinien (aujourd’hui Gaza et
Jéricho sont directement administrés par les palestiniens).
Les frontières d’un Etat correspondent à celles d’un autre Etat. Ce qui peut être source de
conflit. Pour prévenir les conflits territoriaux, la charte de l’ONU interdit toute acquisition territoriale
par conquête militaire – principe d’intangibilité des frontières. Ex : annexion du Koweit par l’Irak, le 2
août 1990 : Opération tempête du désert pour faire respecter le principe de l’inviolabilité des
frontières.

A- Les frontières terrestres

Elles sont conçues sous une forme linéaire et résultent d’un tracé. On évoque les frontières
naturelles lorsqu’il s’agit d’une ligne de crête, le partage des eaux, le thalweg d’un fleuve. Dans le cas
contraire, la frontière est dite artificielle.

B- Les frontières maritimes

L’Etat riverain étend son autorité sur l’espace maritime. L’Etat exerce des compétences
identiques à celles qu’il déploie sur son territoire terrestre sur une bande appelée mer territoriale (fixée
à 12 milles marins) et dans la zone économique exclusive (ZEE) située à 200 milles marin qui
comprend le plateau continental, socle sur lequel repose le territoire. L’Etat a également la possibilité
d’exploiter dans cette zone ses ressources naturelles (pêche, …). Au-delà, la haute-mer qui est ouverte
à tous les Etats riverains ou non. Le droit de la mer a fait l’objet de la convention de Montego Bay du
10 décembre 1982 qui l’a consacrée patrimoine commun de l’humanité. (Un mille marin = 1852
mètres)

C- Les frontières aériennes

La souveraineté de l’Etat s’étend à l’espace aérien qui le surplombe mais ne concerne pas
l’espace extra-atmosphérique. La navigation aérienne est réglementée par la Convention de Chicago
de 1944 qui autorise le survol en temps de paix du territoire national par les avions civils étrangers.

§3 : Les caractères juridiques de l’Etat

L’Etat présente deux caractéristiques juridiques importantes :

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 A- La personnalité juridique

Pour Carré de Malberg, l’Etat est un « être de droit en qui se résume abstraitement la
collectivité nationale ». Il s’agit d’un être de droit, portant le nom de personne morale, par opposition à
une personne physique (être de chair et de sang). Dire que l’Etat est une personne morale revient à dire
qu’il s’agit d’un être fictif (« Je n’ai jamais déjeuné avec une personne morale » évoquait le Doyen
Duguit). Cette notion de personne morale est conçue pour donner une existence et une capacité
juridique à l’Etat, lui permettant de prendre en charge de façon permanente les intérêts du groupe
d’individus. L’Etat partage cette qualité avec d’autres institutions (sociétés commerciales,
associations, les collectivités territoriales…).
Disposant dès lors de la personnalité juridique, la personnalité de l’Etat ne se confond pas avec
la personnalité juridique des dirigeants (ces derniers ne sont pas propriétaires de leur fonction mais
sont investis, cette dernière peut leur être retirée ; les décisions sont prises au nom de l’Etat et non à
titre personnel ; une dissociation de leur patrimoine [Sous la monarchie de droit divin, le monarque
était personnellement propriétaire du pouvoir et des moyens. Etait ainsi appelé le « domaine de la
Couronne », les biens personnels et ceux qui font partis aujourd’hui du domaine public – les routes,
édifices publics…Les ressources de l’Etat ne se différenciaient pas de celles du monarque)]. Disposer
de la personnalité juridique permet à l’Etat de disposer de son propre patrimoine (disposer de biens,
d’un budget, contracter, engager sa responsabilité). Enfin la personnalité juridique permet d’expliquer
la pérennité de l’Etat – au-delà de la succession des gouvernants, des individus, l’Etat demeure (Selon
l’adage : le roi est mort, vive le Roi).

B- La souveraineté

L’Etat est dit souverain parce qu’il n’est pas subordonné à un autre pouvoir. Pour Esmein,
“ l’Etat se confond avec la souveraineté, celle-ci étant sa qualité essentielle ”. L’Etat possède la
souveraineté quand il exerce de manière effective sur la population rassemblée en un territoire
déterminé, une autorité politique exclusive. De manière négative, la souveraineté est la négation de
toute entrave ou subordination (Carré de Malberg). Aucune entrave ni de la part des Etats étrangers
(souveraineté extérieure) ni à l’intérieure même de l’Etat (souveraineté intérieure).
La notion de souveraineté a été définie par Jean Bodin (Les six livres de la République 1576).
Cette notion est fondamentale et elle devient un élément constitutif de l’Etat. Bodin précise les
caractéristiques de la souveraineté : elle est absolue, perpétuelle (au-delà des individus qui l’incarne)
et indivisible (se rapporte à un seul titulaire – soit le roi soit le peuple). La souveraineté ne peut être
partagée.

1. La souveraineté externe

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 La souveraineté externe se manifeste dans les rapports internationaux de l’Etat. Elle se traduit
par le droit de représenter la nation et de l’engager à l’égard des autres nations.
En théorie, son pouvoir est suprême (il n’existe aucune norme supérieure) et indépendant (il
ne procède d’aucune norme supérieure). En pratique, l’Etat est chargé de conduire les relations
internationales de la collectivité.
De façon générale, la souveraineté d’un Etat est limitée par l’obligation de respecter la
souveraineté des autres Etats qui sont ses égaux (principe international de non-ingérence).
Pour autant, la notion de souveraineté se voit contestée. L’Etat peut volontairement limitée sa
souveraineté, par son adhésion à des OI (ONU), la construction de l’Union Européenne (les
institutions européennes disposent de compétence qui relevaient des compétences de l’Etat : monnaie
unique, suppression des contrôles aux frontières), le Conseil de l’Europe (CEDH). Egalement, il limite
volontairement sa souveraineté en raison de la conclusion d’accords, de conventions, traités (il se voit
imposer un certain nombre de règles). Dès lors la souveraineté n’apparaît plus absolue puisque selon le
principe de droit international pacta sunt servanda les traités doivent être respectés. Autre limite à la
souveraineté de l’Etat : devoir d’ingérence humanitaire (puisqu’aucune autorité n’est habilitée à
décider que les conditions autorisant l’ingérence soient réunies, ce principe ne vaut que du puissant au
faible. En cela, soit la communauté internationale, soit certains membres puissants s’estimera en droit
d’intervenir sur le territoire d’un Etat qui n’aura pas les moyens de s’opposer pour faire cesser une
situation considérée comme contraire à la dignité, à la sécurité, à la santé de la population)

2. La souveraineté interne

La souveraineté est la manifestation de la volonté de l’Etat. Il exerce seul un certain nombre

de compétences (législation, réglementation, justice, police, armée…). Mieux encore, il dispose de la
«  compétence de la compétence », c’est-à-dire qu’il peut s’organiser lui-même. Il détermine lui-même
les fonctions qu’il désire assumer. Non seulement, il édicte les règles mais il peut aussi en imposer le
respect. Il dispose pour cela du «  monopole de la violence légitime », c’est-à-dire de la contrainte
juridique et de la contrainte armée mais dans le respect des libertés.
Dans l’ordre interne, l’Etat n’a plus la maîtrise exclusive du pouvoir normatif (pouvoir
d’édicter des règles de droit). L’Etat a transféré des compétences aux collectivités décentralisées qui
disposent elles aussi d’un pouvoir normatif.

Section III : Les différentes formes d’Etat

Les Etats se différencient selon leur organisation interne. Traditionnellement le droit

constitutionnel distingue deux formes d’organisation : l’Etat unitaire (France) et l’Etat fédéral

12
(Allemagne, USA). Il convient cependant d’intercaler une troisième forme d’Etat, l’Etat régional
(Espagne, Italie, Grande-Bretagne).

§1 : L’Etat unitaire

L’Etat unitaire est le type d’Etat le plus répandu. Il se caractérise par l’existence d’un seul
ordre juridique à l’intérieur de l’Etat – un seul ordre constitutionnel. La France est un Etat unitaire
(Art. 1 de la Constitution : “ la France est une République indivisible ”). Il s’agit d’un Etat centralisé,
s’organisant autour du principe d’unité (unité des pouvoirs de l’Etat) mais son organisation
administrative peut varier.

A- La centralisation ou le principe d’unité

Etat centralisé, l’autorité est amenée à exercer seule le pouvoir politique – un seul centre de
décision. La centralisation des organes de l’Etat implique donc un seul chef de l’Etat, un seul
Gouvernement, un seul Parlement et une seule organisation juridictionnelle. Egalement une
centralisation du droit : unicité de la Constitution, de la loi (exception des C.O.M. / Nouvelle-
Calédonie). Mais, lorsqu’un pays dépasse une certaine superficie et/ou lorsqu’il atteint un certain
degré de développement, il devient illusoire de vouloir continuer à l’administrer uniquement par le
centre. Selon la formule de Lammenais, la centralisation conduit à l’apoplexie du centre et à la
paralysie des extrémités.
Pour lutter contre ces déséquilibres, des aménagements de l’Etat unitaire sont prévus,
aménagements qui ont pour finalité de mettre en place une administration de proximité (au plus proche
des citoyens).

B- Les modalités d’exercice du principe d’unité

Ces aménagements de l’Etat unitaire – ces deux modes d’administration sont au nombre de
deux : la déconcentration et la décentralisation et qui coexistent utilement. Leur point commun
rapprocher l’administration des administrés. Selon Napoléon III « on peut gouverner de loin mais on
n’administre bien que de près ». Ainsi, il s’agit uniquement que d’une délégation du pouvoir
administratif.

1. La déconcentration

13
 Elle consiste en une délégation de certaines compétences du pouvoir central à un agent de
l’Etat qui les exerce dans un cadre territorial déterminé. Ex : préfet dans département ou région,
recteur dans l’académie.
Cependant, l’agent déconcentré, nommé par le pouvoir central, demeure sous son autorité
hiérarchique. Elle ne modifie pas la nature des relations entre l’Etat et les administrés. Il s’agit
d’organiser l’exercice du pouvoir de décision au sein d’une même personne morale : l’Etat. Par la
déconcentration, il s’agit toujours de l’exercice du pouvoir exclusivement par l’Etat. Selon Odilon
Barrot (XIXe siècle, politique). “ C’est toujours le même marteau qui frappe, mais on a raccourci le
manche ”.
La déconcentration s‘analyse comme un transfert de compétence du pouvoir central vers des
agents de l’Etat placés au niveau local.

2. La décentralisation

De la déconcentration à la décentralisation, il y a une différence de nature et non de degré. En

effet, la décentralisation signifie auto-administration. Elle s’analyse comme une « délégation par l’Etat
de certaines attributions administratives à des collectivités territoriales ». Le pouvoir n’est plus
exclusivement exercé dans le cadre de l’Etat, mais plutôt partagé entre ce dernier et des collectivités
locales, dotées de la personnalité morale et bénéficie par ce biais d’une autonomie vis-à-vis de l’Etat.
L’art. 1 de la Constitution rappelle le caractère décentralisé de la France. Au terme de l’article
72 al.2 de la Constitution (issue de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003), les collectivités
territoriales «  s’administrent librement, dans les conditions prévues par la loi, par des conseils élus et
disposent du pouvoir réglementaire pour l’exercice de leur compétente ».

Il convient dès lors d’expliciter le contexte historique. Lors du référendum du 27 avril 1969, il
était prévu une forte régionalisation (outre la réforme du Sénat). Rejet du référendum. La loi du 5
juillet 1972 crée les régions. Mais, celles-ci ne sont pas alors des collectivités territoriales mais des
établissements publics (dont les conseillers ne sont pas élus au suffrage universel direct mais composé
des parlementaires de la région. De plus, ses compétences sont strictement définies). La loi du 2 mars
1982 (loi de décentralisation – Acte I) procède à la mise en place de la décentralisation. Dès lors, il
convient de préciser les éléments qui démontrent l’autonomie des CT :
- la possibilité de s’administrer librement : s’administrer soi-même par le biais d’organes
propres, d’institutions propres : le CM et le maire / le CG et le président du CG / le CR et le
président du CR : organe exerçant le pouvoir politique dont les membres sont élus au SU, ce
qui témoigne de l’autonomie vis-à-vis de l’Etat puisque le Préfet (autorité déconcentrée) est
quant à lui nommée par l’Etat.

14
 - de disposer d’un pouvoir de décision : le « pouvoir réglementaire » (arrêté du maire). La loi de
1982 procède à la délégation de compétence dans lesquelles les CT utilisent leur pouvoir
réglementaire (l’urbanisme pour les communes, l’action sociale pour les départements et le
développement économique et l’aménagement du territoire pour les régions
- de disposer d’une ressources propres (impôts, taxes…) et bénéficier ainsi d’une autonomie
financière (budget propre) et ainsi posséder un patrimoine.
- Dispose de moyens humains propres (fonction publique territoriale)

Même si la décentralisation est caractérisée par un principe d’autonomie, cette dernière est
toutefois relative et limitée. Selon la formule de G. BURDEAU « la décentralisation est un régime de
liberté surveillée ». En effet, il faut bien penser que la décentralisation est une forme d’organisation
d’un Etat unitaire.
Dès lors il convient de préciser les éléments juridiques qui témoignent des limites apportées à
l’autonomie des CT :
- les CT ne peuvent décider librement des compétences qu’elles exercent : ces dernières sont
uniquement déterminées par la loi = les CT bénéficient de compétences d’attribution.
Dire que ces compétences sont attribuées par la loi a son importance, puisque cela signifie
clairement que ces compétences ne sont pas déterminées par la Constitution. Or la protection
législative est bien plus faible que la protection constitutionnelle, puisqu’il est aisé pour le
législateur de modifier la loi ordinaire et ainsi les compétences des CT.

- les CT ne bénéficient pas d’un pouvoir législatif, puisque leurs compétences sont
déterminées par la loi. Elles ne disposent que du pouvoir réglementaire. Les CT sont
soumis à la loi.

- le contrôle administratif ou le contrôle de légalité exercé par le représentant de l’Etat càd le

Préfet, qui est en charge de préserver les intérêts de l’Etat, puisqu’il en est son représentant,
par la voie du déféré préfectoral. Il s’agit pour le préfet de saisir le JA et de déférer (renvoyer
devant le juge) la décision prise par une CT pour contester sa légalité. Ce sera le JA qui
tranchera et jugera si oui ou non l’acte est illégal. La loi de 1982 supprime la tutelle a priori
exercée par le préfet – est remplacée par ce contrôle juridictionnel a posteriori.

Il est possible cependant de relever en France des spécificités législatives (une diversité du

pouvoir législatif) pour tenir compte des « réalités locales » càd de la spécificité de certains territoires.
La loi nationale doit s’adapter à ces particularismes locaux :
Ex : Le droit d’Alsace-Moselle : certaine spécificité du droit allemand ont été maintenues et
continue à s’appliquer sur cette partie du territoire national.

15
 Egalement, il faut mentionner l’importante révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui
introduit à l’article 72 al 4 : la possibilité pour les CT de déroger à titre expérimentale, pour un objet et
durée limités (5 ans avec une possibilité de prorogation), aux dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent l’exercice de leur compétence. Cependant des restrictions sont posées : les
conditions d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti doivent être
respectées et le Parlement décidera à l’issue de l’expérimentation des suites à lui donner (abandon,
généralisation de l’expérimentation, sa prolongation). Véritablement, les CT ont ainsi la possibilité de
procéder à une adaptation réglementaire de l’application de la loi et une adaptation de la loi
(adaptation législative). Les actes portant dérogation aux dispositions législatives seront après
transmission au Préfet publiés au JO et pourront faire l’objet d’un déféré préfectoral (matériel :
intervient dans le domaine de la loi mais d’un point de vue formel demeure un AA)

Cette révision constitutionnelle de 2003 a introduit l’article 73 de la C : dans les D.O.M. et
R.O.M. ces entités sont soumises au principe d’assimilation : les lois et règlements des autorités
centrales sont applicables de plein droit. Mais ceux-ci peuvent faire l’objet d’une adaptation tenant à
leurs caractéristiques et contraintes particulières. Sur habilitation législative, les adaptations seront
décidées par les conseils régionaux et départementaux (Guadeloupe et La Réunion) ou les assemblées
uniques (Martinique Guyane Mayotte). Idem sur habilitation législative, dans un nombre limité de
domaine relevant du domaine de la loi, ces organes pourront procéder à une adaptation législation.
Egalement introduit : l’article 74 de la C qui régit les COM (Polynésie) : « la loi nationale ne
s’applique à ces collectivités que si le législateur le prévoit au cas par cas » (Principe de spécialité
législative). Est ainsi prévu un véritable partage du pouvoir normatif avec l’Etat, puisque les
institutions locales interviennent dans le domaine de la loi mais cette « loi locale » devra se contenter
de la valeur d’acte administratif.
De manière plus significative : la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 introduit l’article 77
et octroie aux institutions en Nouvelle-Calédonie un pouvoir législatif. Dans 12 compétences
transférées donc limitativement énumérées, ces autorités locales prennent des « lois de Pays », acte
susceptible de faire l’objet d’un contrôle par le Conseil constitutionnel, delà on peut voir une certaine
assimilation aux lois nationales.

§2 : Les Etats composés

On parle d’Etat composé. En effet, il s’agit d’une union d’Etats. Généralement, la création
d’un Etat fédéral résulte d’un rapprochement initial des Etats souverains dans le cadre d’une
confédération. Il convient cependant de dissocier ces deux notions. Là où la confédération suppose une
simple coopération entre les Etats, la fédération suppose une intégration de leur souveraineté.

16
 A- La confédération

« La confédération est une association égalitaire entre Etats, au sein de laquelle ceux-ci
acceptent de coopérer en un certain nombre de domaines, tout en conservant à titre principal leur
souveraineté ».
L’acte constitutif de la confédération est un traité. Toute modification de son organisation ou
de ses compétences suppose une révision du traité. Les relations entre les Etats membres de la
confédération sont régies par le droit international public.
Les décisions importantes sont prises à l’unanimité. Les structures inter-gouvernementales sont
sommaires (assemblée de délégués des Etats ou conseil des ministres). Peu de moyens juridiques pour
contraindre un Etat qui refuserait de respecter ses obligations. A l’opposer de la fédération, la
confédération ne tend pas à créer une volonté étatique supérieure, un Etat membre peut donc s’en
retirer (alors que cette possibilité sera refusée à un Etat fédéré).
Les exemples anciens : les Etats-unis de 1778 à 1787 avant de devenir une fédération.
Focus sur l’Union Européenne. Les Etats membres ont successives créé la CECA
(Communauté européenne du charbon et de l’acier) – traité de Paris 1951. La CEE Communauté
économique européenne et l’Euratom (Communauté européenne de l’énergie atomique) – Traité de
Rome 1957. Par le Traité de Maastricht (1992), l’Union Européenne est ainsi créée. Bien qu’étant une
organisation internationale régionale et spécialisée (Boulouis), l’UE ne progresse pas moins vers un
Etat fédéral. Ses institutions combinent des organes qui se rapprochent du modèle fédéral (parlement
européen élu au suffrage universel depuis 1979, la commission et la cour de justice qui imposent la
primauté du droit UE sur le droit national et applicabilité directe des Règlements à l’égard des Etats et
des personnes. (Banque centrale européenne pour la monnaie unique). D’autres institutions relèvent du
modèle des organisations internationales (conseil européen des chefs d’Etat et de gouvernement,
conseil des ministres). Pour l’instant, l’Union européenne constitue un ensemble politique et juridique
indéterminé dont la nature future reste incertaine (l’Allemagne souhaite aller vers une fédération, pas
la France).

B- L’Etat fédéral

L’Etat fédéral est une union d’Etats au sein de laquelle un nouvel Etat se superpose à ces
derniers. Ex : USA, Russie, Argentine, Brésil, Canada, Australie, Inde, Autriche, Suisse, Belgique,
Allemagne.
L’Etat fédéral se distingue de l’Etat unitaire par la coexistence de deux ordres juridiques :
celui des Etats fédérés et celui de l’Etat fédéral.

1. La formation de l’Etat fédéral

17
 Des Etats souverains ont décidé de se grouper, abandonnant leur souveraineté externe et
transfèrent des compétences à un nouvel Etat. Ainsi, la fédération naît d’une constitution et non traité
(comme ce qui est le cas dans la confédération). Schématiquement, l’Etat fédéral se présente comme
une « construction à deux étages » : à l’étage inférieur, l’ordre juridique des Etats fédérés qui sont
regroupés au sein d’un Etat fédéral (étage supérieur) qui dispose lui aussi de son propre ordre
juridique. L’Etat fédéral englobe les entités fédérées mais ne les absorbe pas. Si le fédéralisme devrait
se résumer il en serait ainsi : la diversité dans l’unité (est assurée l’autonomie de chaque entité fédérée,
tout en assurant un lien de solidarité entre elles)
Ex : les USA sont devenus un Etat fédéral par l’union des 13 anciennes colonies anglaises.
L’Etat fédéral peut naître de la dislocation d’un Etat unitaire (Belgique).

2. Les principes de l’Etat fédéral

Selon Georges Scelle, la fédération repose sur la combinaison de trois principes :

Le principe de superposition : Etat fédéral est régi par une Constitution, Il exerce les trois fonctions
de l’Etat (législative, exécutive et juridictionnelle). Le fédéralisme implique la superposition de deux
niveaux d’organisation politique et juridique : l’ordre juridique fédéral se superpose à l’ordre juridique
des entités fédérées (qui disposent elles aussi des trois fonctions de l’Etat – législative, exécutive et
juridictionnelle).
La répartition des compétences entre l’Etat fédéral et l’Etat fédéré est organisée par la
Constitution fédérale, le principe de superposition implique que le droit fédéral élaboré dans son
domaine de compétences s’impose au droit fédéré (principe de primauté). Il est à ce titre applicable
directement aux citoyens.
Le principe d’autonomie : bien que dépourvus de leur souveraineté externe (assurée comme d’autres
matières régaliennes la diplomatie, militaire, économique, monétaire, nationalité par l’Etat fédéral qui
dispose seul de la souveraineté externe), les Etats fédérés peuvent s’auto-organiser d’un point de vue
interne – ils disposent donc de leur propre Constitution (pouvoir constituant) – disposent des trois
fonctions (exécutives, législatives, juridictionnelles). Evidemment, le droit fédéré (règlement – loi
doivent être conformes à la Constitution de l’Etat fédéré – droit fédéré devant être également
conforme à la Constitution fédérale).
C’est la Constitution fédérale qui détermine la répartition des compétences entre l’Etat fédéral
et les Etats fédérés. Celle-ci distingue entre les compétences de droit commun et les compétences
d’exception (ou d’attribution). La première est de portée générale alors que la seconde est limitée sous
forme d’une liste énumérant des compétences.

18
Ex : aux Etats-Unis et en Suisse, la compétence de droit commun relève des Etats fédérés. Ce qui
signifie que toutes les affaires qui n’ont pas été attribuées expressément à l’Etat fédéral demeurent de
la compétence des Etats fédérés. Au Canada, elle relève de l’Etat fédéral.
Organiser le partage des compétences est une chose mais sa garantie doit être assurée pour
assurer l’autonomie des entités fédérées. Une protection des compétences afin d’éviter toute
immixtion de la part de l’Etat fédéral. Cette garantie s’opère par la voie juridictionnelle – juridiction
constitutionnelle. Ainsi, la Cour Suprême aux USA, la Cour constitutionnelle allemande, belge se
présentent comme « l’organe protecteur du fédéralisme », assurant la répartition des compétences
établies par la Constitution fédérale.
Le principe de participation : ce principe implique une représentation des Etats fédérés à la décision
fédérale. Il existe pour cela une organisation bicamérale de l’Etat fédéral. Une chambre représentant le
peuple, l’autre les Etats fédérés. La représentation des Etats peut être égalitaire (ex : sénat américain =
2 représentants par Etat). Elle peut être inégalitaire pour ne pas pénaliser les grands Etats (Ex :
Canada). Par cette chambre, les entités fédérées participent au pouvoir législatif. Elles participent
également au pouvoir constituant (donnent leur accord pour la révision constitutionnelle) et participent
au pouvoir exécutif (en Allemagne, les Etats fédérés participent également à la désignation de
l’exécutif (PDR Allemand).

§3 : L’Etat régional

Une forme intermédiaire peut être distinguée avec l’Etat régional espagnol, italien. Cette
forme d’Etat suscite en réalité grands nombres d’interrogation : certains y voient une forme d’Etat à
part entière, d’autres la manifestation d’un Etat unitaire, voire pour d’autres, la manifestation d’un
« quasi-fédéralisme ». A dire vrai, il s’agit d’une forme d’Etat sans nul doute « atypique », se situant à
mi-chemin entre un Etat unitaire et Etat Fédéral.

Cette forme d’Etat correspond à une décentralisation politique dans laquelle les entités
régionales disposent d’une autonomie politique, au moyen d’un statut, des compétences qui lui sont
exclusivement attribuées et constitutionnellement garanties, autonomie qui se voit également par la
détention d’un pouvoir normatif tel que le pouvoir législatif. Toutefois, la régionalisation s’inscrit
véritablement dans le cadre de la forme unitaire de l’Etat dans laquelle on reconnaît une forte
autonomie aux entités régionales.

Les éléments juridiques attestant de l’autonomie des entités régionales – inclinaison vers le
fédéralisme

19
 - les entités régionales reçoivent leurs compétences, leur pouvoir de la constitution et non de la
loi (contrairement dans l’hypothèse d’une décentralisation dans le cadre de l’Etat unitaire). Par
la régionalisation, la répartition des compétences se fait dans le cadre de la constitution :
principe clé du fédéralisme.
On distingue les compétences exclusives de l’Etat (article 149 de la C Espagnol) dans
lesquelles les entités régionales ne peuvent intervenir ; les compétences concurrentes dans
lesquelles interviennent l’Etat central (la législation de base) et les entités régionales.
Enfin, les compétences exclusives des entités régionales : ces dernières choisissent au titre de
l’article 149.3 de la C les matières non attribuées à l’Etat. C’est à l’article 148.1 que toutes les
matières dont les entités peuvent s’attribuées (toutes ou en partie seulement) sont listées : les
entités régionales ne disposent que d’une compétence d’attribution.
- Le principe d’autonomie suppose une auto-gouvernance de la part des entités régionales. Pour
cela, elles bénéficient de par la constitution d’un pouvoir exécutif et surtout législatif (CT :
uniquement exécutif). Véritable pouvoir législatif, les entités régionalisées peuvent l’exercer
dans le cadre de leur compétence exclusive (celle qu’elles se sont attribuées) et ainsi exercer
ce pouvoir normatif indépendamment du Parlement Espagnol.
- Statut d’autonomie : précisent les institutions ainsi que les compétences de l’entité régionale
concernée. Il bénéficie d’une valeur quasi-constitutionnelle puisqu’il est prévu dans le cadre
d’une loi organique : cette dernière est subordonnée à la constitution mais tout de même
s’impose aux lois nationales.

Eléments attestant du cadre unitaire de l’Etat : malgré que les entités régionales participent à
l’élaboration de leur statut : elles ne disposent pas d’un pouvoir constituant. Elles ne peuvent librement
s’auto-organiser, son statut doit être obligatoirement validé par le Parlement espagnol.

Quelle est la justification d’une telle organisation du pouvoir ? Il s’agit véritablement de

maintenir l’unité de l’Etat tout en accordant une large autonomie à certaines entités en raison de leur
disparité culturelle, linguistique importante et éviter ainsi de faire sécession au sein de l’Etat =
Espagne par exemple.

CHAPITRE II : LA CONSTITUTION

La constitution est l’acte fondateur et régulateur de l’Etat soumettant gouvernants et gouvernés

aux règles de l’Etat de droit. Dés lors qu’un Etat existe, il se trouve doté d’un statut juridique, c’est-à-
dire d’une constitution. La constitution est l’ensemble des règles qui définissent le statut des
gouvernants et les rapports des gouvernants et des gouvernés.

20
La constitution traduit donc la juridiciarisation du pouvoir politique. Elle marque les limites du
pouvoir de l’Etat. La constitution apparaît donc comme le cadre de l’Etat de droit (c’est-à-dire l’Etat
soumis au droit). Il convient donc d’aborder la notion de constitution (section 1), l’élaboration et la
révision des constitutions (section 2), la protection de la constitution (section 3).

Section I : La notion de constitution

Etablir une constitution revient à mettre en place une organisation rationnelle de l’Etat. Elle
fixe dès lors le mode de désignation des gouvernants ainsi que leurs compétences et détermine les
droits et libertés des gouvernés. Se présentant comme la « norme-mère », il convient d’en aborder les
critères d’identification soit le critère formel soit le critère matériel.

§1 : Les formes de la Constitution

Il s’agit d’aborder la notion de constitution d’un point de vue formel càd s’attacher à la
procédure employée ainsi qu’au caractéristiques extérieures de l’acte. Sont distinguées deux formes.

A- La Constitution écrite

La constitution écrite donne lieu à l’établissement d’un document écrit. Elle est la forme
moderne de Constitution. Jusqu’au XVIIIème siècle, l’organisation et le fonctionnement des Etats
étaient presque entièrement régis par la coutume. En France, par exemple les lois fondamentales du
royaume étaient des règles coutumières. Les choses vont évoluer avec la constitution américaine de
1787 et française de 1791 : Première constitution écrite.
Il faut dire que l’écrit offre de meilleure garantie : facilité de preuve, garantie de protection
contre l’arbitraire (sécurité juridique). Egalement, une Constitution écrite s’accompagne d’une
procédure de révision spécifique supérieure (en raison de conditions particulières) à celle employée
pour modifier les lois ordinaires. Est assurée ainsi une stabilité constitutionnelle et une protection
constitutionnelle (elle ne peut être modifiée par une loi ordinaire - elle est hors d’atteinte des autres
normes qui lui sont inférieures / par une procédure de révision spécifique (loi constitutionnelle), la
Constitution est un acte difficile à modifier – on parle de Constitution rigide)

B- La Constitution coutumière

Inversement, la Constitution coutumière est formée de l’ensemble des règles non écrites
relatives à l’organisation et au fonctionnement des institutions. La valeur coutumière d’une règle non
écrite naît d’une application continue qui lui confère une force obligatoire. Ex : obligation de confier

21
la direction du gouvernement au chef du parti majoritaire, impossibilité pour un Lord de devenir un 1 er
Ministre. Pour qu’il y ait coutume, il faut une répétition, une constance. Enfin, l’usage doit acquérir
une valeur morale qui résulte du consensus. La GB est la seule à être dotée d’une telle constitution
(parmi les démocraties). Certes la constitution britannique comprend quelques documents écrits (ex :
Parliament Acts de 1911 et 1949 relatifs aux pouvoirs de la chambre des Lords). Les règles relatives
aux rapports entre les pouvoirs sont purement coutumières et pourtant elles sont scrupuleusement
respectées.
La constitution coutumière présente l’avantage d’être en adéquation avec les évolutions de la
société. La constitution se modèle d’elle-même sur l’évolution de la vie nationale. Elle présente
cependant l’inconvénient d’être imprécise, difficile à cerner et laisse sans solution indiscutable
beaucoup de cas imprévus. Le peuple n’est pas associé dans les conditions de son élaboration, mais
résulte du comportement de la classe dirigeante. Elle apparaît guère démocratique dans les conditions
de son élaboration.
Il convient enfin d’évoquer l’existence de coutume malgré une Constitution écrite. Le rôle de
la coutume n’est pas négligeable. Les règles coutumières naissent de la pratique du régime. Dans ce
cas, la coutume peut être soit interprétative (lorsqu’une disposition de la constitution est ambiguë) soit
supplétive (pour combler les lacunes du texte écrit). Ex : un gouvernement en place doit présenter sa
démission à l’issue d’une élection nationale. Certaines dispositions du droit écrit peuvent être
complétées par des pratiques. On parle alors de coutume praeter legem. Ces coutumes «  à côté de la
loi » interviennent pour éclairer le texte ou lui apporter des précisions. Il existe des coutumes dites
contra legem c’est-à-dire qui vont à l’encontre du droit écrit. Ex : pratique des décrets-lois sous la
IIIème République.

§2 : Le contenu des Constitutions

En prenant en compte le contenu (critère matériel), la Constitution se ramène à l’ensemble de

règles juridiques les plus importantes de l’Etats. Elle fixe d’une part, le mode de désignation des
gouvernants ainsi que leurs compétences et détermine d’autre part, les droits ou libertés des gouvernés.
La constitution définit la forme de l’Etat : Etat fédéral ou unitaire (centralisé ou décentralisé).
Elle détermine les relations entre les pouvoirs publics. Elle énonce les droits et libertés dont les
personnes sont titulaires (les droits fondamentaux figurent souvent dans un document spécial au sein
du Préambule : - DDHC 1789 : liberté d’aller et venir, propriété, Préambule de 1946 contient les droits
sociaux : droit au travail, droit de grève, Charte de l’environnement). Ces textes ont longtemps été
considérés comme dépourvus d’effets juridiques en droit français. La cour suprême américaine a pour
sa part intégrer la déclaration des doits au droit constitutionnel positif dés le départ. En France, il a
fallu attendre la Vème République et la décision du CC 16 juillet 1971 Liberté d’Association qui a
affirme la valeur constitutionnelle du Préambule et ainsi procédait au contrôle de constitutionnalité des

22
lois au regard du Préambule. La constitution détermine enfin les règles relatives à l’attribution et à
l’exercice du pouvoir politique.
Exemples de dispositions : elle désigne le titulaire de la souveraineté (roi, nation, peuple), les
modalités de désignation des dirigeants (suffrage universel ou restreint), la forme du gouvernement
(république ou monarchie), le régime est-il monocaméral ou bicaméral, l’organisation des rapports
entre les pouvoirs (séparation stricte ou souple).

Section II : L’élaboration des constitutions

L’élaboration de la constitution relève de la compétence du pouvoir constituant (ensemble des

organes chargés d’élaborer ou de réviser la constitution). On parle de pouvoir constituant originaire
lorsqu’il s’agit d’élaborer la constitution, au moment de la fondation d’un nouvel Etat ou suite à un
changement de régime politique (révolution). Dans ce dernier cas, la nouvelle constitution prend le
contre pied de la précédente. Cependant tout n’est pas remise en cause : régime représentatif depuis
1791 / SU depuis 1848. On peut parler d’une forme de continuité constitutionnelle.
Avant de s’interroger sur le processus d’élaboration de la constitution, il est nécessaire de
s’interroger sur l’organe compétent – ce pouvoir constituant originaire. Puisqu’au moment de
l’élaboration de la constitution il n’existe aucun texte, ce pouvoir constituant originaire est un pouvoir
de fait (il peut s’agit d’un groupe révolutionnaire, de représentants du peuple élus). Un pouvoir
constituant originaire qui est donc souverain càd qu’il n’a pas de limite (hormis celles qui s’impose
lui-même).
Il faut dès lors distinguer deux modes d’exercice de ce pouvoir constituant originaire. Si les
citoyens participent à l’opération constituante = mode démocratique, dans le cas contraire c’est un
mode autoritaire.

§1 : Les modes autoritaires

Dans les sociétés non démocratiques, le titulaire du pouvoir constituant originaire est le chef,
monarque, dictateur ou un groupe d’individu. Dans ce cas, la constitution est ici soit imposée soit elle
le fruit d’un compromis entre les forces en présence.
La technique de l’octroi. La constitution résulte d’un geste unilatéral, du ou des titulaires du pouvoir.
On peut citer la Charte de 1814 - la souveraineté appartient au roi – Louis XVIII le pouvoir constituant
lui appartient aussi. Il a élaboré une charte de façon unilatérale et l’octroyer à ses sujets. A été ainsi
instituée une monarchie limitée (auto-limitée) en acceptant de limiter ses pouvoirs au profit de
nouvelles institutions.
La technique négociée. La constitution résulte d’une négociation, d’un compromis entre les forces en
présence. Peut être citée la charte de 1830 négociée par Thiers au nom des parlementaires et Louis

23
Philippe. Ce type de constitution est évolutif car elle dépend du maintien de l’équilibre entre les forces
en présence.

§2 : Les modes démocratiques

Dans ce cadre, le pouvoir constituant originaire appartient au peuple. Toutefois, la démocratie

directe est souvent impossible à mettre en œuvre. Le principe veut qu’une Assemblée constituante soit
élue. Il peut arriver également que le peuple s’en remette au pouvoir exécutif.

A- L’élection d’une assemblée constituante

L’assemblée constituante se présente sous deux aspects.

Le premier : une assemblée constituant ad hoc. Il s’agit d’une assemblée constituante élue pour un
temps limité et pour une mission limitée : celle uniquement d’élaborer la nouvelle constituante. Son
élaboration est sa tâche exclusive. (Ex : convention de Philadelphie en 1787 qui élaborera la
constitution fédérale des USA). Dès lors cette assemblée ne dispose aucunement du pouvoir législatif.
Ce système a donc le mérite d’éviter une concentration des pouvoirs (parfois dangereux) entre les
mains de l’Assemblée.
Le second : une assemblée constituante et législative. Solution plus répandue, cette assemblée doit à la
fois procéder à la rédaction de la constitution mais elle sera chargée par la suite d’adopter les lois
ordinaires et la préparation du futur gouvernement.

La rédaction ayant été évoquée, reste à mentionner l’adoption de la constitution. Cette dernière
peut être soit de la compétence de l’assemblée constituante soit du peuple.
Dans le premier cas, par l’assemblée constituante : par un régime représentatif, l’assemblée
constituante représentant les citoyens sera chargée à la fois de la rédaction et de l’adoption de la
constitution. (Ex : la France pour la constitution de 1791)
Dans le second cas : dans une logique de démocratie semi-directe, l’assemblée constituante se
contente de rédiger un projet de constitution qui sera soumis à la ratification populaire, par
référendum. (Ex : pour la Constitution de 1946 – IV République)

B- Elaboration de la constitution par le pouvoir exécutif

Cette procédure est dérogatoire à la procédure de droit commun, qui est celle précédemment
exposée. Dans cette hypothèse, l’exécutif rédige la nouvelle constitution. Texte qui sera soumis au
peuple pour ratification par la voie du référendum ou le plus souvent par plébiscite (mot latin qui
signifie oui). Si le référendum constitue une méthode de votation qui consiste à répondre par oui ou

24
non à la question posée, le plébiscite quant à lui revêt une autre signification (certes la réponse est
toujours oui ou non). L’objet du plébiscite n’est plus la simple adoption du texte constitutionnel mais
par l’approbation, le peuple témoigne surtout la confiance qu’il porte à l’exécutif Ex : Constitution
1958 par Gnl de Gaulle.

Section III : Les révisions des constitutions

« Les constitution ne sont pas des tentes dressées pour le sommeil » (Royer-Collard). La
constitution doit s’adapter aux évolutions sociétales. C’est pourquoi la constitution doit pouvoir être
révisée après son entrée en vigueur. Cependant un équilibre subtil doit être trouvé. En effet, la
constitution ne saurait être un acte juridique intangible (jamais modifiable) mais la banalisation des
révisions constitutionnelles conduirait par relativiser l’importance de la norme suprême.

§1 : Révisions formelles et informelles

A- Révision informelle
La révision informelle est une modification de facto de la constitution par la pratique des
acteurs. En effet, la constitution fait l’objet d’interprétations de la part des autorités chargées d’en
assurer le respect (Président de la République, le Conseil constitutionnel). Ces pratiques permettent de
combler les silences du texte.
Ex : la constitution Grévy, sous la IIIème république. Selon les lois constitutionnelles de 1875, le PDR
était irresponsable. Il fallait donc un chef de gouvernement, d’où l’émergence d’un président du
conseil.
Ex : aux USA, la Cour suprême est partisane d’une constitution vivante, la norme constitutionnelle
doit pouvoir faire l’objet d’une interprétation progressiste et ainsi doit évoluer, s’adapter et répondre
aux réalités de la vie moderne.

B- Révision formelle

La révision formelle revient au pouvoir constituant dérivé. On parle de pouvoir institué, dans le sens
où ce sont les auteurs de la constitution qui ont prévus (institué) lors de son élaboration, par une clause
de révision, les conditions dans lesquelles la constitution se devra d’être modifiée. Il s’agit d’un
pouvoir autolimité puisqu’il devra se conformer aux conditions posées par le texte constitutionnel.

§2 : Constitutions souples ou rigides

25
 La règle du jeu institutionnel doit pouvoir évoluer. Mais, le cadre institutionnel doit être aussi
suffisamment stable. Elle ne doit pas être soumise aux aléas politiques, aux changements de majorité.
Selon les constitutions la révision est plus ou moins facile.
Une constitution est dite souple lorsqu’elle peut être révisée sans procédure particulière, c’est-
à-dire selon une procédure identique à celle utilisée pour l’adoption d’une loi ordinaire. Dans l’Etat
considérée, il y a confusion entre le pouvoir constituant et le pouvoir législatif. C’est un cas très rare.
On peut citer la constitution britannique (et encore en réalité, les britanniques sont très attachées à
leurs institutions et ne les modifient pas facilement).
La constitution est dite rigide lorsque sa révision exige une procédure particulière et
l’intervention d’un organe spécifique. La procédure employée est donc supérieure à celle utilisée pour
la loi ordinaire. Il y a donc dissociation entre le pouvoir constituant et le pouvoir législatif. Le but est
de faire durer la constitution en la mettant hors de portée du législateur.

§3 : Les modalités des révisions constitutionnelles

A- Les limites à la révision

Pouvoir de révision détenu par le pouvoir constituant dérivé, il a été précédemment évoqué le
caractère limité de ce pouvoir. En effet, le pouvoir constituant originaire peut imposer des contraintes
matérielles au pouvoir constituant dérivé.
Première limite : le moment de la révision. Les constituants peuvent prévoir un délai pendant
lequel aucune révision de la constitution n’est possible. C’est une disposition qui est rare aujourd’hui.
Deuxième limite : concerne les circonstances de la révision. Après la libération, les
constituants prennent la précaution d’interdire une révision en cas d’occupation du territoire national.
Rappelons qu’en juin 1940, l’assemblée nationale avait voté les pleins pouvoirs au maréchal Pétain.
Désormais, l’article 89 al.4 du 4 octobre 1958 prévoit « qu’aucune procédure de révision ne peut être
engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire ». L’article 7 de la
constitution de 1958 interdit une révision pendant l’intérim de la présidence de la République. Enfin
impossibilité de procéder à la révision de la constitution lorsque le Président utilise ses pouvoirs
exceptionnels prévus à l’art. 16 de la constitution.
Troisième limite : l’objet de la révision peut être limité. Art.89.5 prévoit qu’une révision ne
peut porter atteinte à la forme républicaine du gouvernement.
Ex : la constitution allemande interdit la remise en cause de la nature fédérale de l’Etat.

Ces limites sont toutefois relatives. En effet, le pouvoir constituant n’étant pas lié. Aucun
principe supra-constitutionnel ne s’impose à lui. Dès lors une révision constitutionnelle peuvent
remettre en cause ces dispositions limitatives. D’autant que le Conseil constitutionnel considère que le

26
pouvoir constituant est souverain, bien que ce pouvoir illimité soit toutefois borné par les articles 7, 16
et 89 (CC 1992 Traité sur l’Union Européenne). Cependant il refuse de contrôler les lois
constitutionnelles (CC 2003 Organisation décentralisée de la République).

B- La procédure de révision

Dans le cadre d’une constitution souple, la révision revient à l’Assemblée législative ordinaire.
La procédure répond à celle d’une procédure de vote d’une loi ordinaire. Si d’un point de vue formel,
il s’agit de loi, d’un point de vue matériel une hiérarchie s’installe puisque l’une concerne les matières
constitutionnelles.
Dans le cadre d’une constitution rigide, la révision relève d’une procédure distincte de celle
des lois ordinaires.
L’initiative appartient rarement au seul gouvernement pour éviter qu’il ne bloque les modifications
demandées par le parlement. L’initiative est donc généralement partagée avec le parlement qui dispose
ici d’un pouvoir concurrent. L’initiative peut également appartenir au peuple. Ex : en Suisse, la
procédure de révision est engagée par une pétition signée par 100 000 personnes.
La discussion et l’adoption de la révision peuvent relever de la compétence des assemblées
parlementaires ordinaires, qui momentanément sont réunies. Ex : Congrès en France confère une
certaine solennité. La seconde modalité constitue à élire une assemblée spécifique (=convention,
parfois utilisée aux Etats-Unis).
Il peut être également prévu la ratification par le biais d’un référendum. Ex : en France, le
Président peut décider de soumettre le texte de révision au référendum (Art. 89 de la constitution) s’il
ne souhaite par le vote du Congrès. Le référendum peut être exclu expressément dans certaines
constitutions (USA Allemagne).

Section IV : La protection des constitutions

La constitution se situe au sommet de la hiérarchie des normes juridiques. Elle a une valeur
supérieure à celle de la loi ordinaire. La loi votée par le parlement doit être conforme à la constitution.
Le contrôle de la constitutionnalité des lois permet de garantir ce respect. Ce contrôle suppose que l’on
abandonne l’idée que la «  loi est l’expression de la volonté générale » (Théorie du légicentrisme). Or,
on peut penser comme sous la III et IV république que le parlement représente le peuple et qu’un
contrôle de la loi serait anti-démocratique. Cette conception a prévalu en France jusqu’en 1958. Elle a
été abandonnée parce que la constitution est aussi l’expression de la souveraineté et parce que le
parlement peut adopter des lois oppressives (même s’il est élu au suffrage universel).
La plupart des démocraties occidentales se sont dotées d’un contrôle de constitutionnalité sauf
la Grande-Bretagne. En effet, par nature seules les constitutions formelles ou rigides peuvent se doter

27
de ce dispositif. Ce contrôle se définit comme l’ensemble des moyens juridiques destinés à assurer la
conformité des règles de droit à la constitution.
Il a pour but de défendre l’autonomie de l’exécutif contre les dérives du parlement en garantissant la
répartition des pouvoirs telle qu’elle est prévue par la constitution. Ce contrôle protège aussi les droits
des citoyens.

§1 : Les organes de contrôle

Le contrôle peut être exercé par une autorité politique. Les membres de cet organe politique
sont désignés en principe par le parlement. L’organe de contrôle ne dispose pas d’une indépendance
suffisante à l’égard des auteurs de la loi. Tenant leur pouvoir d’eux, l’organe ne leur est pas extérieur.
De plus, lors du contrôle exercé sur la loi, il n’est pas certain que l’organe politique statuera en droit. il
ne vérifiera pas uniquement la conformité de la loi à la Constitution mais il sera tenter d’apprécier
l’opportunité de cette dernière. Dès lors ce contrôle ne sera plus une question de constitutionnalité
mais dépendra des choix politiques de l’organe de contrôle. Ce système n’a jamais pris une grande
ampleur. Ex : Sénats impériaux (constitution de l’an VIII).
Le contrôle peut être exercé par une autorité juridictionnelle. Ce contrôle est confié à des juges
qui se fondent sur le droit et non l’opportunité du texte. Leur rôle est de confronter la loi à la
constitution pour vérifier sa conformité. L’intervention d’un juge est une garantie d’indépendance,
d’impartialité vis-à-vis des auteurs de la loi. La juridiction peut être soit une juridiction ordinaire
insérée dans l’ordre juridictionnel ordinaire et traitant de tous litiges. Soit la juridiction est juridiction
spécialisée, qui n’effectue que le contrôle de constitutionnalité des lois appelée Cour constitutionnelle.

§2 : Les modes de contrôle

Dans le contrôle par voie d’action, le requérant (l’auteur du recours) peut demander
l’annulation de la loi. Dans le contrôle par voie d’exception, il demande sa non-application à l’affaire
en cause.

A- Le contrôle par voie d’action

Le contrôle est ici porté devant une juridiction spécifique (Cour constitutionnelle). C’est le
modèle européen. Le but est de faire reconnaître la non-conformité de la loi à la constitution. C’est
donc un procès intenté à la loi.
Le contrôle peut être exercé a priori c’est-à-dire avant la promulgation de la loi. Il s’agit
d’empêcher la promulgation d’une loi votée par le parlement avant son entrée en vigueur (système
français).

28
 Le contrôle peut être exercé a posteriori c’est-à-dire après la promulgation de la loi.
(Allemagne). En France, un contrôle a posteriori existe par la QPC.

Les conséquences du contrôle par voie d’action sont manifestes, la loi inconstitutionnelle est
éliminée de l’ordre juridique. Une telle décision juridictionnelle (d’inconstitutionnalité) a un effet erga
omnes (vaut à l’égard de tous). Dans le contrôle a priori l’inconstitutionnalité empêche la
promulgation de la loi. Dans le contrôle a posteriori, elle est supposée n’avoir jamais existé. Ce qui
remet en cause les situations acquises.
Au vu d’un tel effet, le contrôle par voie d’action connaît un droit de saisine restreint.
Application en France : sous la Ive république, le contrôle de constitutionnalité était confié à un
comité constitutionnel présidé par le PDR et composé du président du conseil et de 10 membres élus
par le Parlement. Ce système fut un échec (une seule fois saisi en 12 ans) en raison des conditions de
saisine très rigides (une demande conjointe du PDR et du président du conseil).
Sous la Ve république, le contrôle est confié au conseil constitutionnel. Celui-ci est composé de 9
membres désignés par le PDR, le président de l’assemblée nationale et le président du sénat. Le CC a
progressivement acquis son indépendance vis-à-vis du pouvoir. Sa saisine est plus simple. A l’origine,
elle appartenait à 4 autorités : le PDR, le 1er ministre, le président de l’assemblée nationale, le
président du sénat. Depuis 1974, 60 députés ou 60 sénateurs peuvent saisir le CC. Ce qui permet à
l’opposition parlementaire de jouer son rôle = contrôle a priori.

B- Le contrôle par voie d’exception

Ce contrôle est exercé devant les juridictions ordinaires (c’est le système américain). Ce
contrôle consiste à l’occasion d’un litige, à demander au juge de ne pas appliquer la loi au motif
qu’elle serait contraire à la constitution. A l’occasion d’un procès devant un juge ordinaire, l’une des
parties peut invoquer l’inconstitutionnalité de la loi qu’on veut lui appliquer. Le contrôle de
constitutionnalité se présente alors comme un incident de procédure, comme un procès dans le procès.

Deux systèmes doivent être ici distingués. Le premier : le juge ordinaire statue lui-même sur la
constitutionnalité de la loi (Notons qu’aux Etats-Unis, le risque est la divergence de solution d’un juge
à l’autre. c’est pourquoi, la cour suprême a pour rôle d’unifier la JP). La conséquence : la loi n’est pas
censurée par le juge mais seulement écartée dans le cadre de ce litige. La décision juridictionnelle ne
bénéficie que de l’autorité relative de la chose jugée. Autrement dit, le juge statue inter partes. La loi
peut donc continuer à s’appliquer par ailleurs. Les personnes concernées par l’application de cette loi
inconstitutionnelle pourront cependant soulever une exception d’inconstitutionnalité en invoquant
«  le précédent » de la 1ère décision.

29
 Le second système (à distinguer du recours par voie d’exception) : le juge ordinaire sursoit à
statuer et saisi une cour constitutionnelle pour qu’elle se prononce sur la conformité de la loi à la
constitution. Ex : QPC
Pour préciser sur ce mécanisme de QPC, cette dernière doit être soulevée dans le cadre d’un
litige. Le justiciable doit soulever que la loi porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution
garantit. Le juge ne peut soulever une QPC d’office.
Cependant, le justiciable ne peut saisir directement le CC = pas un recours direct de
constitutionnalité. Seul le CE ou la Cour de cassation (juridictions suprêmes) peuvent saisir le CC
(conditions à remplir). Dès lors un tel renvoi montre qu’il ne s’agit pas d’une véritable exception
d’inconstitutionnalité = pas un contrôle par la voie d’exception. Puisqu’un tel contrôle par voie
d’exception supposerait que le juge ordinaire soit compétent pour contrôler la constitutionnalité de la
loi et qu’il puisse écarter son application dans le cadre du litige. Or tel n’est pas le cas, il s’agit
bel et bien d’une question préjudicielle de constitutionnalité puisque même dans le cadre d’un
litige, il saisit le CC. La loi qui sera déclarée éventuellement inconstitutionnelle par le CC sera
annulée. Le juge ne l’appliquera pas dans le cadre du litige mais aussi dans les autres litiges en cours.
= effets erga omnes.

Toute juridiction constitutionnelle défend l’Etat de droit lorsqu’elle assure le contrôle de

constitutionnalité de la loi (assure la garantie, le respect de la norme constitutionnelle). Cependant, elle
ne se substitue pas au législateur encore moins au constituant. Demeure ainsi toujours possible la
révision de la Constitution –pouvoir constituant qui reste souverain – et ainsi éviter le « Gouvernement
des juges ».

CHAPITRE III : LA SOUVERAINETE

A qui appartient dans l’Etat, la souveraineté, c’est-à-dire le pouvoir de commander et de

contraindre ? Nous verrons ensuite comment cette souveraineté s’exprime.

Section I : Les détenteurs de la souveraineté

Le choix du titulaire de la souveraineté influence le système politique. Sous l’ancien régime, la

souveraineté appartient au roi. Mais, le roi tient son pouvoir de dieu. C’est pourquoi, la théorie de
souveraineté royale renvoie à une conception théocratique de la souveraineté. La source de la
souveraineté était divine.
La révolution française aura pour premier effet de nier que la souveraineté appartienne au roi.
C’est une révolution politique. C’est aussi une révolution institutionnelle. Désormais, le pouvoir tire sa
légitimité du peuple. C’est une conception démocratique de la souveraineté.

30
La philosophie des lumières (18ème siècle) introduit l’idée que la source de la souveraineté se situe dans
les hommes. Ce principe a été à l’origine de 2 théories (la souveraineté populaire et la souveraineté
nationale). Qui du peuple ou de la nation est titulaire de la souveraineté ?
Aujourd’hui, il peut sembler factice de distinguer peuple et nation parce que chacun comprend qu’il y
a identité entre les deux notions. Ex : art. 3 de la constitution de 1958 : la souveraineté nationale
appartient au peuple. Il convient cependant d’étudier les deux théories.

§1 La souveraineté populaire

Cette théorie a été développée par J.J. Rousseau (Du Contrat social). Son rayonnement a été
considérable en raison de la simplicité de sa théorie.

A- Le principe

En se fondant sur le postulat que tous les hommes naissent libres et égaux, il conclut que la
souveraineté appartient à tous les citoyens. La souveraineté serait fractionnée entre eux. Chaque
citoyen est détenteur d’une parcelle de souveraineté. « Si dans un Etat, il y a 10 000 citoyens chaque
membre a la 10 000ème partie de l’autorité souveraine » Rousseau. Autrement dit, le pouvoir est fondé
sur une réalité sociologique incontestable. A savoir, la totalité des citoyens. Dès lors, la souveraineté
populaire apparaît exclusivement compatible avec le régime républicain, puisque « ce pouvoir est au
peuple et exercé par le peuple » (peu compatible avec le régime monarchique).
Cette théorie présente d’ores et déjà une limite. Pour éviter le blocage de l’Etat, les décisions
sont nécessairement prises à la majorité. Or, que devient la souveraineté des citoyens opposés à la
décision prise ? Cette minorité est dès lors contrainte par la majorité à respecter cette décision.

B- Les conséquences

1. La démocratie directe
Les conséquences sont multiples. Dès lors que les citoyens sont cosouverains, il faut recueillir
leur avis. La souveraineté populaire implique l’utilisation de procédés de démocratie directe
(référendum), pour que le peuple puisse s’exprimer librement.

2. L’électorat droit
Evidemment pour des considérations pratiques, le peuple est obliger d’élire des délégués (et
non des représentants). En effet, l’idée de représentation est écartée. L’électorat est compris comme un
droit accordé à chaque citoyen. La formule de l’électorat-droit signifie que le peuple constitué en corps
électoral est le véritable organe de l’Etat c’est-à-dire que chaque individu est appelé à gouverné.

31
Puisque le droit de vote est un droit naturel, il ne peut être exercé qu’à titre individuel. Ce qui signifie
que la souveraineté n’est pas transmissible et qu’elle n’est pas aliénable. Cette souveraineté ne peut en
aucun cas être déléguée à des députés mais seulement à des mandataires.
A partir du moment où chaque électeur est censé détenir une parcelle de souveraineté, le lien
entre lui et l’élu (mandataire) est nécessairement étroit. Le citoyen a le pouvoir de donner des
directives à son mandataire qui n’a dès lors comme pouvoir que les compétences expressément
attribuées par le peuple. Les élus sont investis d’un mandat impératif, c’est-à-dire que le mandant est
habilité à imposer au mandataire, tel ou tel choix politique. Le mandataire devra obéir aux instructions
reçues. Il sera sous le contrôle du peuple qui aura le pouvoir de révocation.

Cette théorie porte en elle ses limites. Il n’y a jamais eu de véritable gouvernement du peuple.
L’histoire nous offre des exemples mais l’analyse juridique oblige à bousculer les références
historiques. Ex : la cité grecque (démocratie directe) : Athènes au 5ème siècle avant JC. Le peuple
assemblé sur la place publique gère les affaires politiques et économiques. Par conséquent, il exerce
directement le pouvoir. Dans la pratique, le pouvoir réel était exercé par une minorité d’environ 500
personnes (tirées au sort, c’est-à-dire désignées par les dieux). Les citoyens n’étaient pas tout le peuple
(on mettait de côté les esclaves, les étrangers, les citoyens avec un statut inférieur).
Si Athènes a reçu l’étiquette de démocratique, c’est par référence à Sparte qui était une cité
aristocratique. Ex : dans certains cantons suisses, une assemblée du peuple (landsgemeïnde) est réunie
une fois par an sur la place publique pour agir par voie directe (vote des lois, révision de la
constitution, nomination d’une autorité politique). En réalité, les textes de lois ont été préparés par un
conseil cantonal c’est-à-dire par une minorité de responsables.
Ex : la constitution montagnarde de 1793, votée par le peuple, qui établissait pour la 1 ère fois une
technique de démocratie directe (le référendum). Mais, cette constitution ne sera jamais appliquée, elle
est fondamentale comme modèle juridique, elle a influencé une partie de l’assemblée constituante de
1946.
En bref, la démocratie directe s’est montrée historiquement très peu praticable.

3. La dictature de la majorité

Mais surtout la théorie de la souveraineté populaire entraîne une autre conséquence : celle de
la dictature de la majorité. Selon Rousseau, la loi est l’expression de la volonté générale. La loi a pour
objet de statuer abstraitement pour le peuple entier. Mais, la théorie de Rousseau se heurte à la
difficulté de faire fonctionner un pouvoir démocratique qui serait établi à partir du principe
d’unanimité. Tous les citoyens sont censés avoir accepté l’obligation qui naît de la loi. De plus, dans
un schéma démocratique populaire, personne ne devrait être contraint par une loi ou par une décision
politique. Il est évident que l’unanimité rencontre des difficultés pratiques. C’est pourquoi, Rousseau

32
va tempérer cette 1ère conception dans le Contrat social. Tout d’abord, la volonté générale n’équivaut
pas à la volonté de tous. Précisément parce que l’unanimité est impossible. En fait, elle s’identifie à la
volonté d’une majorité. Elle est en quelque sorte légitimée parce qu’elle est censée exprimer l’intérêt
général dans l’Etat. Ce système conduit à une «  nullification » de la minorité. La référence
mathématique au plus grand nombre (c’est-à-dire à la majorité) n’est pas absolue en soi. La minorité
n’a plus de valeur juridique. Elle est supposée étrangère au bien commun. « Si ma voix ne concorde
pas à la majorité, c’est que ce que l’ai cru être la volonté générale ne l’était pas et que le me serais
trompé » Rousseau. En 1982, le député Laigniel a dit à l’opposition «  vous avez politiquement tort
parce que voue êtes mathématiquement minoritaire ». La délégation de l’autonomie politique et
législative à une majorité peut entraîner une forme de « dictature » - tournure peu démocratique. Au
XXème siècle, ce système aboutit à ce que la majorité populaire est pour porte-parole un parti et que
celui-ci soit l’illustration de la volonté du peuple. Dés lors, le pouvoir de la majorité du peuple lui sera
délégué. La formule de Lénine « tout le pouvoir à tout le peuple » aboutira à la domination d’un parti
et même à la domination d’un homme. La souveraineté populaire a connu une expérience limitée dans
l’histoire et a pu aboutir à des systèmes totalitaires.

§2 : La souveraineté nationale

Les idées de Sieyès (Qu’est-ce que le tiers Etat ?) vont poser les principes de la souveraineté
nationale. Principe qui sera formulé à l’article 3 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen :
«  le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul corps, nul individu ne
peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément ».

A- Le principe

La souveraineté appartient à la nation en tant qu’entité c’est-à-dire en tant que personne

morale, distincte des individus qui la composent. La nation ne se confond pas avec la somme des
citoyens vivant à un moment donné sur le territoire national, car elle englobe le passé, le présent et
l’avenir. Elle dispose d’une volonté propre qui s’exprime par l’intermédiaire de représentants. La
souveraineté nationale est dès lors dite indivisible (aucune section du peuple ne peut s’en attribuer
l’exercice). La souveraineté nationale est inaliénable : insusceptible d’être cédée à quiconque
(monarque, Assemblée). Elle est imprescriptible càd aucune autorité ne peut la détenir en raison de
son exercice prolongé.

B- Les conséquences

1. Un régime représentatif

33
 Il est difficile de concevoir qu’une personne morale (la nation) soit le titulaire de ce pouvoir.
En effet, la nation n’est pas la somme des individus qui constituent la population. La nation est un être
abstrait qui symbolise les personnes physiques vivants sur le territoire mais aussi les générations
passées et futures.
Le recours à cette fiction va entraîner la naissance d’une technique politique nouvelle : le
régime représentatif. La nation n’étant qu’une personne morale devra déléguer la souveraineté dont
elle est titulaire à des personnes physiques : les députés au sein d’une assemblée qui seront chargé de
la représenter c’est-à-dire d’exercer au jour le jour en son nom des compétences politiques. Cependant,
il faut noter que la théorie de souveraineté nationale ne conduit pas nécessairement vers un régime
républicain. En effet, l’exercice de la souveraineté peut être confié en tout ou partie (existence d’une
Assemblée) à un monarque ou à empereur (An VIII).

2. L’électorat-fonction

N’étant pas détenteur d’une parcelle de souveraineté, l’individu dans l’Etat ne détient a priori
aucun droit à exercer le pouvoir de suffrage = n’est pas un droit inné, ni subjectif. L’électorat est une
fonction sociale que la loi ou la constitution accorde à tel ou tel citoyen selon son aptitude à désigner
les représentants de la nation qui seront dénommés députés.
Qui va élire les députés ? Puisque voter est une fonction, cette dernière est réservée au départ
au plus digne (aux plus aptes) ainsi le suffrage sera censitaire : ne concerne que les citoyens pouvant
payer des impôts qui seront les citoyens actifs. Ce type de suffrage entraîne l’installation au pouvoir de
la bourgeoisie.
La fonction électorale est remplie par les citoyens actifs au nom de la nation et pour le compte
de la nation c.a.d. qu’il n’y a pas de mandat entre le citoyen électeur et le député. Celui-ci est
représentant de la nation entière. Il est censé vouloir pour la nation. Autrement dit, il n’est pas le
représentant élu par tel ou tel citoyen. Il n’est donc pas lié à son électeur. L’opération électorale n’est
qu’une opération technique de votation. Il n’y a aucun mandat, aucun rapport au plan juridique entre
le représentant et la circonscription qui l’a élu. A l’inverse de la souveraineté populaire où le
mandataire tient son pouvoir du peuple, dans le schéma de la souveraineté nationale, le représentant
élu au parlement ne tient son pouvoir d’agir que de la nation prise comme une entité collective et
abstraite. Dés lors, il est normal que le parlement se conçoive comme indépendant du peuple.
Le représentant n’est pas élu de sa circonscription mais dans sa circonscription. En 1793, Condorcet a
dit : « mandataire du peuple, je ferai ce que je croirai le plus conforme à ses intérêts. Il m’a envoyé
pour exposer mes idées, non les siennes, l’indépendance absolue de mes opinions est le premier de
mes devoirs envers lui ». En réalité, il faut prendre en compte le pouvoir de l’opinion. le représentant
vise à faire carrière donc à être réélu. Il ne peut pas négliger sa circonscription.

34
 C- L’absolutisme des assemblées (Parlement)

Il est important de bien comprendre cette évolution car si elle trouve son fondement dans la
théorie de Sieyès, elle arrive jusqu’à nous et aboutit avec la IVème république à un système politique
ultra-représentatif, c’est-à-dire à un absolutisme des assemblées qui à la suite d’un long processus vont
se détacher du peuple.

1. L’indépendance juridique et politique des députés

Le système de la souveraineté nationale va isoler les parlementaires des citoyens. Le député

n’est pas soumis à un mandat impératif. La constitution de 1958 interdit expressément et fixe la nullité
d’un tel mandat. Le député ne pourra recevoir des directives ou d’injonctions de ses électeurs. En
droit, il ne sera même pas tenu à ses engagements électoraux. Les actes des députés échappent en droit
à toute ratification populaire, comme à tout contrôle. Le député est souverain et peut même aller contre
les aspirations populaires. Le peuple ne peut parler et agir que par ses représentants.
Ce système peut entraîner une rupture à l’intérieur de la société. Car en réalité l’intérêt de la
nation est une somme d’intérêts parcellaires. Il y a donc un danger que le parlement ne se situe contre
la nation.

2. Aboutissement vers la souveraineté parlementaire

Il y a en germe dans le schéma qu’on vient d’étudier la menace d’une dérive de la

souveraineté de la nation vers une souveraineté des députés. Ex : sous la IVème, les parlementaires
sont les seuls élus de la nation (pas le PDR). Le parlement va même violer la constitution en
établissant un système ultra-représentatif. La loi a un domaine sans limite. Les commissions
parlementaires dominent les gouvernements.

La souveraineté nationale s’instaure et se développe avec quelques dérives. Aujourd’hui, le

débat souveraineté nationale / souveraineté populaire n’est plus d’actualité. On trouve dans la
constitution des références à la souveraineté nationale (interdiction du mandat impératif) et à la
souveraineté populaire (suffrage universel direct)). Ces deux théories vont avoir des conséquences sur
les systèmes de participation du citoyen au pouvoir.

Section II : Les systèmes de participation au pouvoir des citoyens

La souveraineté populaire implique la démocratie directe et la souveraineté nationale, la

démocratie représentative. Il existe un système mixte : la démocratie semi-directe.

35
 §1 : La démocratie directe

Il s’agit d’un système idéal. Le peuple se gouverne directement par lui-même, par le biais de la
participation de tous les citoyens.
La mise en œuvre d’un tel système rencontre des difficultés matérielles. Il ne serait utilisable
que dans le cadre de micro-Etat où le nombre de citoyen est réduit. Il faut un lieu suffisamment pour
réunir l’ensemble des citoyens, leur fournir une information complète, peu d’affaires à traiter pour
éviter une mobilisation récurrente des citoyens. Encore utilisé dans des cantons suisses : réunion de
l’Assemblée une fois par an au printemps (vote le budget, procède à des nominations et vote des lois
préparées par des fonctionnaires) – simulacre de démocratie (peu de débat, absentéisme, vote à main
levée et le décompte des voix approximatif).

§2 : La démocratie représentative

La souveraineté nationale nécessite de confier l’exercice du pouvoir à des représentants élus.

La représentation apporte sans nul doute des avantages d’un point de vue matériel. En effet, au vue de
l’impossibilité matérielle de la démocratie directe, il est nécessaire que des personnes agissent au nom
du peuple. Egalement, la représentation trouve un avantage sur un plan politique. Une certaine
méfiance existe à l’égard du peuple et de la démocratie directe souvent avancée par des partis
conservateurs. Il n’est pas souhaitable que le peuple se gouverne lui-même car il ne disposerait pas des
qualités requises. L’exercice du pouvoir nécessite des compétences. Cette vision défendue par
Montesquieu, notamment, reconnaît que le peuple a une aptitude celle de désigner «  des
professionnels » du pouvoir.

Premier dispositif : les citoyens élisent seulement les parlementaires qui désignent ensuite les
autorités exécutives. Ce système déséquilibre les rapports institutionnels au profit du parlement qui
dispose seul d’une légitimité démocratique. Seconde dispositif : les citoyens peuvent élire les
parlementaires mais aussi le chef de l’exécutif, c.a.d. le PDR (depuis 1962 en France).

Ce système représentatif connaît certains inconvénients :

Tout d’abord, on assiste à une multiplication des consultations électorales. Dans la constitution
de 1958 l’élection présidentielle (1962) + élection de nouvelles instances (le parlement européen et les
conseils régionaux). La réforme de 1962, qui a introduit l’élection du PDR au SUD va modifier la
nature des cycles électoraux. Auparavant, ceux-ci tournaient autour des seules élections législatives.
Désormais, c’est l’élection présidentielle qui est décisive. D’où l’intérêt d’inverser le calendrier
électoral (élection au préalable du Président de la République suivie celle des législatives).

36
Consultation électorale est quasi permanente : Présidentielle, député européen, élections législative,
régionale, départementale, communale. Depuis loi 17 mai 2013, des élections communautaires : les
conseillers communautaires (dans les communautés de communes, communautés d’agglomération,
communautés urbaines, métropole) qui représentent les habitants de communes de plus de 1000
habitants sont élus en même temps que les CM et figurent sur la liste des candidats au CM. Dans les
communes de moins de 1000 habitants, les conseillers communautaires (dans les communautés de
communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropole) sont les CM dans
l’ordre du tableau.
Autre inconvénient du système représentatif. Il peut être à l’origine d’un régime de
souveraineté parlementaire ou plus exactement des partis politiques. Ex : les candidats aux élections
sont choisis par les partis.
Ce modèle est aujourd’hui dépassé. Les citoyens ont les moyens de comprendre leur
environnement. Contexte renouvelé des nouvelles technologies. Ils veulent être entendus.

§3 La démocratie semi-directe

Il existe plusieurs techniques d’expression directe du peuple au sein du système représentatif.

A- L’initiative populaire

Les électeurs ont la possibilité de proposer dans certains pays – notamment la Suisse – une
révision constitutionnelle. L’initiative populaire doit regroupée 100 000 citoyens (en dix-huit mois)
avait de proposer une révision partielle (ou totale) de la Constitution. Cette proposition sera soumise
au référendum. L’assemblée fédérale peut proposer un contre-projet, lui aussi soumis au référendum.
Un référendum législatif d’initiative populaire existe selon les mêmes modalités (50 000 citoyens
peuvent demander qu’un projet de loi soit soumis au référendum). Le problème sur lequel porte
l’initiative doit être d’importance nationale (moratoire sur les O.G.M., l’adhésion de la Suisse à
l’ONU, l’interdiction de construction d’une mosquée).

B- Le véto populaire

Cette procédure permet au peuple de s’opposer à l’entrée en vigueur d’une loi votée par le
Parlement. En Suisse, la constitution prévoit que les lois ne pourront être appliquées que passé un
certain délai après avoir été votées (90 jours). Dès lors les citoyens profitent de ce laps de temps pour
examiner la loi et éventuellement s’insurger. Un nombre déterminé de citoyens doivent déposer une
pétition en ce sens. La loi sera soumise au référendum, ouvert à tous. A l’expiration du délai si aucune

37
procédure de référendum n’est engagée, la loi ne pourra plus être contestée. Le peuple dispose par ce
véto d’une faculté d’empêcher.

C- Le référendum

Il existe plusieurs types de référendum :

Le référendum constituant et le référendum législatif : selon la nature du texte soumis est de
nature législative ou constitutionnelle
Le référendum de ratification : le peuple doit ici approuver (ou non) définitivement un texte
déjà voté par le parlement.
Le référendum abrogatif : le peuple met fin à l’application d’un texte. Existe en Suisse (à la demande
de 50 000 citoyens ou 8 cantons) sur des lois fédérales, d’arrêtés fédéraux à portée générale (pas acte
individuel) et de certains traités, dans un délai de 100 à compter de la publication officielle de l’acte.
Existe aussi en Italie (abrogation totale ou partielle d’une loi) à la demande de 500 000 électeurs ou 5
conseils régionaux. Vérification par la Cour de cass italienne des signatures – Cour constitutionnelle
contrôle l’admissibilité de la question référendaire. Le référendum ne permettra l’abrogation que si la
moitié des électeurs ont participé au scrutin et si la majorité des suffrages exprimés a été atteinte.

L’initiative du référendum appartient selon les pays : aux organes exécutifs (chef de l’Etat ou
de gouvernement. Ainsi, l’exécutif n’est pas soumis au bon vouloir du Parlement), aux organes
législatifs (rare car le référendum dépossède le Parlement de son pouvoir naturel de faire la loi.
Cependant, il peut servir à la minorité parlementaire d’avoir recours au peuple – Danemark (demande
présentée par un tiers des membres de l’Assemblée). Les citoyens peuvent demander un référendum.

Il peut être évoqué le référendum législatif prévu à l’article 11 de la C. Ce dernier ne peut

porté que sur des projets de loi relatifs à la politique économique, sociale, environnementale, sur la
ratification d’un traité qui aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ou encore sur la
ratification de l’adhésion d’un nouvel Etat dans l’UE. Initiative : le référendum est demandé à
l’initiative du Président de la République sur proposition du Gouvernement ou des deux assemblées.
Ces dernières n’ont pas exactement l’initiative du référendum puisqu’il ne peut porter que sur des
projets de loi (texte élaboré par le Gouvernement).
Il est également prévu à l’article 11 de la Constitution un référendum d’initiative mixte : 1/5
des parlementaires soutenus par 1/10 des électeurs inscrits sur liste électorale. Il ne peut avoir pour
effet l’abrogation d’une loi adoptée depuis moins de un an. Procédure : une lecture de la proposition
de loi doit être faite par chaque assemblée. La collecte de signatures se fait dans le délai de trois mois.
La conformité de la proposition à la Constitution est effectuée par le Conseil constitutionnel. Si dans le

38
délai de six mois à compter de la publication de la décision du CC, la proposition n’a pas été examinée
par les deux assemblées, le Président de la République doit la soumettre au référendum.

Un référendum peut dévier en plébiscite. Dans ce cas, il s’agit de répondre à une question de
confiance posée par un homme. On parle de plébiscite lorsque le référendum est utilisé comme un
instrument de pouvoir personnel (ex : napoléon Bonaparte et Napoléon III). Le Général de Gaulle a eu
recours 5 fois au référendum (référendum constituant de 1958, référendum algériens de 1961 et 1962,
référendums constituants de 1962 et 1969). G. Pompidou en 1972 (élargissement des communautés
européennes). F. Mitterrand en 1988 (accords en Nouvelle-Calédonie) et 1992 (traité de l’Union
européenne). Seul le Gnl de Gaulle mettait son mandat en jeu à l’occasion du référendum (tire les
conséquences de l’échec de 1969 pour démissionner).

Section III : Le choix des représentants

L’élection est le mode de désignation démocratique des gouvernants. Dans une société
démocratique, le peuple est détenteur initial de la souveraineté. Abraham Lincoln : «  la démocratie,
c’est le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Cette souveraineté s’exerce par
l’intermédiaire de représentants élus au suffrage universel direct. La liberté de l’individu, c’est aussi
celle d’élire ses représentants. Il faut de plus, qu’elle s’exerce dans le cadre du pluralisme, c.a.d. que le
citoyen doit avoir la liberté de choisir ses représentants (il faut donc le multipartisme, la liberté de la
presse, la liberté syndicale, la liberté associative).

§1 La définition du corps électoral

A- Le droit de suffrage (ou droit de vote)

Il a fallu du temps pour arriver au suffrage universel.

1. Le suffrage restreint

Le suffrage est restreint lorsque le droit de vote est réservé aux citoyens qui possèdent une
certaine fortune ou présentant une certaine capacité.
C’est le suffrage censitaire qui est réservé à ceux qui payent un impôt (le cens électoral). Ex : pour
être citoyen actif en 1791, il faut payer «  une contribution directe » au moins égale à la valeur de trois
journées de travail. Sous la restauration, le cens est fixé à 300 francs (moins de 100 000 électeurs).
Sous la monarchie de juillet, le cens est abaissé ce qui permet d’élargir le nombre d’électeurs à 250
000 personnes.

39
Le suffrage peut être aussi capacitaire. Dans ce cas, le droit de vote n’est accordé qu’en
reconnaissance d’un certain niveau d’instruction. Le droit de suffrage requiert la connaissance de la
lecture et de l’écriture (France Constitution An III). Aux USA, un suffrage capacitaire a été imaginé.
Bien que le XV amendement de la Constitution interdisait les restrictions au droit de vote fondées sur
la race ou la couleur, certains Etats voulant restreindre le vote des noirs prévoyaient dans leur
législation la « clause du grand-père ». Le citoyen qui ne pouvait prouver qu’il descendait de
quelqu’un électeur en 1867 (époque où les Noirs ne votaient pas) devait pour obtenir le droit de vote
passer un examen prouvant qu’il savait lire et écrire. Procédure utilisée jusqu’en 1915 (déclarée
inconstitutionnelle par la Cour suprême).
On trouve d’autres limites comme les discriminations sexuelles (droit de vote aux femmes en
1919 en Allemagne, 1920 aux Etats-Unis, 1931 en Espagne, 1944 en France, 1971 en suisse), les
discriminations sociales (sous la révolution les domestiques sont exclus du suffrage), discriminations
raciales (vote des Noirs exclus aux USA jusqu’en 1965 dans certains Etats fédérés du Sud des USA),
les discriminations religieuses (Vichy a exclu les juifs du droit de vote).

2. Le suffrage universel

Le suffrage est universel lorsqu’il est ouvert à tous les citoyens. C’est une manifestation de la
souveraineté populaire. La constitution de 1793 en retient le principe (mais jamais appliquée). Il
faudra attendre 1848 et la II république pour voir instituer le suffrage universel.
Certaines conditions à l’exercice du droit de vote demeurent. L’article 3 al. 4 de la constitution
prévoit : «  sont électeurs dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français
majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».
Pour disposer du droit de vote, il faut avoir 18 ans (depuis 1974, csq : rajeunissement du corps
électoral). Il faut jouir de ses droits civils et politiques. Sont exclus les citoyens qui ont été condamnés
pour des infractions graves (le temps de privation du droit de vote peut être temporaire ou définitif
selon la gravité du crime) Seule une décision juridictionnelle peut priver un citoyen du droit de vote.
Sont également écartés les majeurs placés sous tutelle (parce qu’ils ne disposent pas de leurs facultés
mentales).
Il faut posséder la nationalité française, sauf que le nouvel art 88-3 de la constitution (traité Maastricht
de 1992) prévoit que les ressortissants des autres Etats membres de l’UE bénéficient du droit de vote
pour les élections municipales lorsqu’ils résident en France et sont éligibles aux conseils municipaux.
Cependant ils ne peuvent intervenir dans les élections sénatoriales (ni être maires ou adjoints).
Une condition pratique est également exigée : l’inscription sur les listes électorales. La liste
électorale recense l’ensemble des électeurs d’une commune. Généralement cette inscription n’est pas
obligatoire. En France, un électeur peut choisir comme commune de rattachement celle où il réside
depuis six mois au moins, celle où il paie des impôts locaux.

40
 B- Le multipartisme

L’article 4 de la Constitution prévoit que les partis et groupements politiques concourent à

l’expression du suffrage. Le développement des partis politiques est le corollaire du développement du
droit de suffrage. Un parti est une organisation réunissant des personnes qui partagent la même
idéologie, capables d’encadrer les électeurs et de fournir une logistique et une assistance financière
aux candidats. L’objectif des partis est la conquête du pouvoir (ce qui les distingue des groupes de
pression qui veulent uniquement influencer le pouvoir).

Il existe deux grands types de partis (Maurice Duverger, 1951) :

Les partis de cadres réunissent des notables bourgeois XIXème siècle. Considéré comme le parti des
notables, il comprend ce qui correspond aujourd’hui la droit voire à la rigueur le centre. Leur
structuration est très succincte ils se sont crées à partir de réunions spontanées.
Les partis de masse sont nés au Xxème siècle sous l’influence socialiste. Ainsi, l’organisation voire la
discipline est prégnante au sein de ces partis (Ex : le parti communiste) Ils s’appuient sur une
organisation hiérarchisée avec un encadrement des électeurs par les militants et les adhérents (via des
statuts qui mentionnaient la règle de l’unité de vote).
Ce clivage (parti de cadre / parti de masse) tend à disparaître avec l’apparition de nouveaux
partis (chute du nombre d’adhérents ainsi que la montée en puissance de notables qui font évoluer des
partis dits de masse – le PS – vers une logique de parti de cadre). Apparaît aussi d’autres formes de
partis – les partis dits de rassemblement. Ces partis ont plutôt la vocation d’attirer le plus grand
nombre d’électeur (rassembler les citoyens sur des valeurs communes) en atténuant les conflits
idéologiques. Ces partis ont plutôt la vocation d’évoquer des thèmes généraux (le travail, la sécurité, la
croissance économique…). Ces partis dits de rassemblement sont souvent qualifiés de partis attrape-
tout. Visant le même électorat, ces partis se rapprochent d’un point de vue des idées, des programmes
politiques qu’il est difficile de les différencier. Là où les partis de rassemblement favorisent la
cohésion nationale, les partis de militants qui restent camper sur leur position idéologique et favorisent
ainsi l’alternance des partis de rassemblement au pouvoir. Les électeurs ont moins de difficulté à voter
et confier la gestion du pouvoir à des formations politiques qui acceptent les bases de la société et se
contentent seulement à la gérer. Conséquence : abstention électorale et la montée de partis populistes
dans les démocraties occidentales en raison de l’absence de distinction entre les partis de
gouvernement.
Une montée des partis populistes en réaction à l’égard des partis traditionnels, situés le plus
souvent l’extrême de l’échiquier politique. Ils se déploient dans toute l’Euope (FN – France, la ligue
du Nord pour l’Italie, le FPO en Autriche, le parti populiste danois, le parti du progrès en Norvège, les
démocrates de Suède). Voire même hors de l’UE : Tea Party aux USA. Traits communs : le retour de

41
la xénophobie, rejet de l’UE qui accuse d’être la cause de tous les maux. Remettent en cause la
démocratie représentative – autorité d’un chef omniscient et en appel directement au peuple. Ils se
fondent sur la crise de la représentativité (scandale, promesses non tenues…). Montée également des
partis d’extrême gauche (suite à la crise européenne suivie de politique d’austérité – Podemos – Syriza
en Grèce).
D’autre nouvelle forme de partis : les partis d’une seule cause (en France le parti écologiste).
Il ‘agit d’un parti qui ne développe qu’une seule ligne politique. La ligne est variée : lutte antiraciste
ou au contraire l’islamophobie d’un parti allemand (AFD). Leur devenir (souvent tributaire des
ressources du parti) : ignoré, réapproprié par des partis traditionnels, voire constitue eux-mêmes un
parti (Podemos par exemple issu du mouvement des Indignés).

Deux systèmes de partis :

Le système du parti unique que l’on trouve dans les régimes extrémistes. La mission du parti est
d’encadrer la population. Le parti unique se confond avec l’Etat. L’organisation du parti se confond
avec l’appareil d’Etat. C’est un rejet de la démocratie (ex URSS, fascisme italien, régime nazi).
Les partis concurrentiels : offrent un choix aux électeurs. Les différents partis rentrent en concurrence.
Trois situations : multipartisme (traditionnel dans les sociétés occidentales), l’option de la RP est
décisive. Ce système de multipartisme laisse un large aux électeurs. Inconvénient : il ne permet pas
toujours de dégager une majorité claire, d’où l’obligation de recourir à des alliances (majorité de
coalition) plus ou moins stables pour gouverner (ex : la gauche plurielle). Bipartisme : il s’agit de
partager la vie gouvernementale à deux : soit l’un est au pouvoir sous le contrôle d’un autre
(démocrates et républicains aux USA, conservateurs et travaillistes en GB –bipartisme parfait). Dans
un cadre multipartisan, il est possible que seules deux formations politiques aient vocation à gouverner
(en France – bipolarisation de la vie politique (PS – Les Républicains) du fait du scrutin majoritaire).
Dans un système concurrentiel, on peut avoir un parti dominant comme le mouvement gaulliste de
1959 à 1974 (celui qui détient ou se rapproche de la majorité des sièges à l’AN) – les avantages :
efficacité et stabilité gouvernementale en raison de la concordance politique entre l’AN et le
Gouvernement. Mais il existe un risque d’immobilisme. Pour autant l’alternance n’est pas impossible.

§2 : L’organisation de l’élection

A- Les candidatures

Le principe est la liberté de candidature sous réserve de respecter certaines conditions : l’âge
requis pour être candidat est le plus souvent supérieur à celui exigé pour être électeur. 18 ans pour les
élections européennes, législatives, départementales et régionales. 24 ans pour les élections
sénatoriales. A 18 ans, on peut être élu conseiller municipal mais 21 ans pour être maire.

42
 Il faut avoir la nationalité française. L’article 88-3 de la constitution ne s’applique pas ici. Les
ressortissants de la communauté ne peuvent pas exercer les fonctions de maire, ni d’adjoint au maire
(seulement conseiller). Pour avoir une chance d’être élu, c’est d’avoir le soutien d’un parti politique.
Il existe des cas d’inéligibilités. Les individus privés de leurs droits civiques sont inéligibles.
Certaines personnes sont frappées d’office d’inéligibilité (ex : préfets, recteurs d’académie, sont
inéligibles dans la circonscription où ils exercent leurs fonctions) mais aussi les candidats qui n’ont
pas respecté la réglementation relative au financement des campagnes électorales. Si un candidat
inéligible parvient à se faire élire, son élection sera invalidée par le juge (juge administratif : pour les
élections locales – CC : pour les élections nationales).
Il existe des incompatibilités. Ses fonctions électives ne sont conciliables avec d’autres
activités qu’il exerce. Apparaissent des conflits d’intérêt (un parlementaire ne peut être administrateur
dans une entreprise subventionnée par l’Etat). La liste des incompatibilités est dressée dans le Code
électoral et varie en fonction de l’élection concernée.
Se pose enfin la question du cumul des mandats. La loi organique du 14 février 2014 pose le
principe d’interdiction du cumul des fonctions d’exécutif local avec le mandat de député ou sénateur.
Sont également rajoutées des incompatibilités : celles de ne pas être un dirigeant d’entreprise privée ou
d’EP. Ces dispositions ne sont cependant applicables lors du renouvellement de l’Assemblée à laquelle
il appartient, suivant le 31 mars 2017. La question de limiter le nombre de mandats successifs se pose
également.

B- La campagne électorale

L’Etat est garant de l’égalité entre candidats. Pour éviter que l’élection se joue sur l’argent,
les partis politiques bénéficient d’un financement public de leur campagne (remboursement de leurs
frais en fonction du nombre de voix ou sièges obtenus). De plus, les dépenses électorales sont
plafonnées. Le recours au financement privé est limité, voir interdit pour les entreprises.
L’accès des candidats aux moyens audiovisuels garantit la loyauté de la campagne. En France,
l’égalité d’accès est assurée par le conseil supérieur de l’audiovisuel. Cela évite les dérives des
campagnes américaines où les candidats ont la possibilité d’acheter des heures d’antenne.
Egalement, le principe d’égalité des moyens de propagande est assuré. Il existe une
réglementation relative aux affiches de campagne (format, couleur (blanc et le tricolore prohibés) –
surface égale sur les panneaux électoraux officiels. Pendant la période électorale l’utilisation à des fins
de propagande de publicité commerciale par la voie de presse est interdite. Le candidat « sortant » ne
doit pas mettre sa collectivité au service de sa propre campagne électorale.

C- Le déroulement du scrutin

43
 La transparence du scrutin doit empêcher la fraude et les pressions.
La liberté de vote. C’est la liberté de choisir son candidat. C’est aussi la liberté de ne pas voter ou de
voter blanc, ou mettre une enveloppe vide. L’inscription sur les listes électorales est obligatoire (pas
sanctionnée). Certains pays ont rendu le vote obligatoire (Belgique, Grèce). En France, le vote est
facultatif. Sauf pour les grands électeurs chargés de désigner les sénateurs (députés, conseillers
régionaux, généraux représentants des conseils municipaux). Amende de 100 euros.
Le secret du vote. C’est une condition de la liberté du vote. Il repose sur le formalisme de l’opération
de vote : passage par l’isoloir, absence de comportement ostentatoire ou désobligeant de la part de
l’électeur. Le non-respect du secret entraîne l’annulation des élections.

§3 Les modes de scrutin

Il en existe plusieurs. On peut notamment distinguer le scrutin majoritaire (efficace) de la

représentation proportionnelle (équitable). Le mode de scrutin n’est pas neutre. « Le meilleur est celui
qui vous fait gagner » (André Santini). Son choix appartient au législateur. Il faut aussi distinguer le
scrutin de liste et le scrutin uninominal. Tous ces systèmes électoraux peuvent se combiner.

A- Scrutin uninominal ou de liste

Dans le cadre du scrutin uninominal, chaque bulletin de vote porte un seul nom. Il y a un seul
siège à pourvoir par circonscription. Il a pour effet de personnaliser l’élection.
La personnalisation du scrutin entraîne une certaine mise à l’écart des partis politiques.
Aujourd’hui les candidats tentent souvent de gommer leur étiquette politique pour élargir leur
électorat. Les français traditionnellement critiques vis-à-vis des partis accordent volontiers leur
sympathie des hommes en marge du système. Mais il ne faut pas confondre popularité et capacité à
gagner.
La personnalisation du scrutin engendre une autre conséquence : le cumul des mandats.
L’exercice d’un mandat municipal facilite la conquête d’un mandat parlementaire.

Le scrutin est dit de liste lorsque les électeurs votent pour une série de candidats inscrits sur
une même liste. C’est un système adapté à des circonscriptions étendues (le département). C'est un
vote moins personnalisé même si la tête de liste a son importance. Dans cette 2 ème hypothèse, il existe
des listes bloquées (l’électeur doit voter pour une liste entière) mais aussi pour un système de
panachage (possibilité de rayer des noms d’une liste pour les remplacer par des candidats d’autres
listes) ou de vote préférentiel (possibilité de modifier l’ordre des candidats sur la liste pour les
élections des CM dans les communes de moins de 1000 habitants. Il existe aussi le vote pour une liste
incomplète (il n’est pas indispensable que le bulletin de vote comporte autant de noms qu’il y a de
sièges à pourvoir – élection des CM dans les communes de moins de 1000 habitants).

44
Rmq : le scrutin majoritaire peut fonctionner avec le scrutin de liste comme avec le scrutin
uninominal. En revanche, la RP ne peut s’accommoder que du scrutin de liste.

B- Scrutin direct ou indirect

Le scrutin direct est celui dans lequel les électeurs désignent leurs élus sans passer par un
intermédiaire. Le scrutin indirect est celui dans lequel la désignation des représentants est le fait
d’intermédiaires qui ont eux-mêmes été élus pour procéder à cette élection. Ces intermédiaires forment
un collège électoral. Ex : élections sénatoriales dont le collège électoral est formé d’élus locaux.

C- Scrutin à un tour ou à deux tours

Dans le scrutin à un tour, le candidat élu est celui qui a obtenu la majorité relative des
suffrages exprimés, c.a.d. le candidat ou la liste arrivée en tête (le plus grand nombre de voix).
Election des députés européens s’effectue à un scrutin à un tour.
Dans le scrutin à deux tours, le candidat ou la liste qui obtient la majorité absolue (50% +1 des
suffrages exprimés) est élue [pour les élections législatives, il faut que le député représente au moins le
quart des électeurs inscrits]. A défaut, la majorité relative (le plus grand nombre de voix) suffit au
second tour après désistement éventuel. Il est cependant possible de réglementer l’accès au second
tour. Pour y participer au second tour des élections législatives, le candidat doit avoir recueilli un
nombre de suffrage au moins égal à 12,5% du nombre d’électeur inscrits. Ce qui oblige à des alliances
et à des désistements. Au premier tour : vote préférentiel et au second tour : un vote utile. Les
candidats non élus au premier tour sont dits en ballotage.

D- Scrutin majoritaire ou RP

1. Le scrutin majoritaire

Ses modalités techniques sont simples. Il peut être à un tour ou à deux tours. Est élu, le
candidat ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages. Ce système dévalorise les petits partis et au
contraire valorise les grands partis.
Le seul problème important demeure celui du découpage des circonscriptions. En règle générale, on
fait un découpage sur une base géographique et mathématique. En pratique, le découpage peut être
utilisé pour favoriser le parti au gerrymandering. Elle permet de transférer les électeurs d’une tendance
politique qui serait en surplus donc inutile dans la masse des électeurs d’une autre circonscription où le
parti serait au-dessous de la barre électorale.
Cela peut consister également à regrouper tous les électeurs d’un parti en une seule circonscription de
façon à ne lui laisser qu’un seul siège.

45
 Le scrutin majoritaire permet un clivage net du corps électoral. Il entraîne de ce fait la stabilité
gouvernementale. Il faut reconnaître que dans sa simplicité ce mode de scrutin peut entraîner des
critiques en éliminant brutalement un parti. Il n’entraîne pas une représentation fidèle au sein de
l’assemblée des divers courants idéologiques. Les petits partis sont condamnés à disparaître ou à
fusionner avec un grand parti. Ex : un parti peut gagner une circonscription avec 51% des voix. Le
parti qui a 49% des suffrages est pratiquement rejeté du pouvoir.
Au-delà de ce défaut, le scrutin majoritaire transcende la multiplicité des intérêts politiques. Il
empêche l’émiettement des voix. Ce phénomène de sur-représentation permet de dégager un leader
national qui soit capable de conduire la politique du pays. Le scrutin majoritaire engendre la
bipolarisation de la vie politique. Ce mode de scrutin favorise également l’alternance au pouvoir.
Le scrutin majoritaire uninominal à deux tours est employé pour les élections législatives.
Pour les élections départementales : scrutin binominal majoritaire à deux tours : pour le 1er
tour il faut obtenir la majorité absolue et un nombre de suffrages égal à au moins 25 % (le quart) des
électeurs inscrits. A défaut un 2nd tour : peuvent se maintenir seulement s'ils ont obtenu un nombre de
suffrages au moins égal à 12,5 % des électeurs inscrits. Une majorité relative suffit pour l’emporter.
Pour les élections municipales (communes de moins de 1000 habitants) : scrutin plurinominal
majoritaire à deux tours. Pour le 1er tour, le candidat doit avoir obtenu la majorité absolue des
suffrages exprimés et recueilli au moins un quart des suffrages des électeurs inscrits. Pour les sièges
restant à pourvoir, un 2nd tour est organisé. Le candidat doit obtenir la majorité relative (le plus de
voix). [Scrutin de liste mais les voix sont comptabilisées individuellement - par nom]

2. La RP

La RP favorise l’expression de diverses idéologies mais provoque une dysfonction des

institutions. Simple dans son principe, la RP est plus complexe dans sa mise en œuvre. Elle permet une
plus grande justice électorale. En effet, la répartition des sièges va se faire en proportion des suffrages
obtenus par chaque liste c.a.d. en proportion de l’importance réel des partis.
On a ainsi une photographie fidèle de l’opinion publique et par conséquent une bonne justice
électorale. Les élections régionales et européennes se déroulent à la proportionnelle. La 1ère opération
consiste à calculer le quotient électoral (Q) en divisant le nombre de suffrages exprimés (N) par le
nombre de sièges à pourvoir.
Q=N 100 000 = 20 000
S 5
Autant de fois une liste obtient le Quotient électoral, autant elle gagne de sièges.
Ex : liste A = 42 000 voix = 2 sièges
B = 24 000 voix = 1 siège
C = 20 000 voix = 1 siège

46
 D = 12 000 voix = 0
E = 1 500 voix = 0
F = 500 voix = 0

Il reste un problème à résoudre, celui de la répartition des restes (dans notre exemple, il reste
un siège à pourvoir). Il y a toute une gamme de méthodes pour répartir les restes. Le choix de la
méthode va entraîner des résultats différents.
La répartition au plus fort reste consiste à attribuer le siège à la liste qui dispose du plus grand nombre
de suffrages n’ayant pas encore servi à obtenir un siège.
Liste A = 42 000 – (2 x 20 000) = 2 000
Liste B = 24 000 – (1 x 20 000) = 4 000
Liste C = 20 000 – (1 x 20 000) = O
Liste D = 12 000 – (O x 20 000) = 12 000
Liste E = 1 500 – (O x 20 000) = 1 500
Liste F = 500 – (O x 20 000) = 500
Le 5ème siège est attribué à la liste D

La répartition à la plus forte moyenne

Liste A = 42 000 / 2 + 1 = 14 000 [42 000 / 3 = 14 000]
Liste B = 24 000 / 1 +1 = 12 000
Liste C = 20 000 / 1 +1 = 10 000
Liste D = 12 000 / 0 + 1 = 12 000
Liste E = 1 500 / 0 + 1 = 1 500
Liste F = 500 / 0 + 1 = 500
Cette technique consiste à feindre l’attribution du 5ème siège à chaque liste et d’opérer un ratio :
nombre de voix / nombre de sièges attribués. Il s’agira d’attribuer le dernier siège à la moyenne (ratio)
la plus élevée. Le 5ème siège sera attribué à la liste A.

La 1ère technique favorise le poids de l’appareil et de la discipline partisane. L’important est de

se faire inscrire en bonne place sur la liste c’est-à-dire en rang utile. Ce système électoral favorise la
multiplication des tendances. Pour avoir un siège, un parti n’a pas besoin de réunir 50% des voix +1,
mais seulement l’équivalent du quotient électoral et des restes suffisamment important pour avoir un
siège.
La RP est introduite à faible dose dans les élections municipales. Pour les communes de plus
de 1000 habitants. Au premier tour, on attribue la moitié des sièges à la liste ayant obtenu la majorité
absolue. Les autres sièges sont répartis à la RP à la plus forte moyenne entre toutes les listes ayant
recueilli plus de 5% des suffrages exprimés.

47
Si aucune liste ne rassemble la majorité absolue, un second tour est organisé auquel peuvent participer
les listes ayant obtenu 10 % de suffrages au premier tour (elles peuvent éventuellement fusionnées
avec les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés). A son issue, la liste qui arrive en
tête obtient la moitié des sièges et participe ensuite à la répartition de la seconde catégorie des sièges
comme précédemment = c’est un scrutin mixte.
Les élections européennes se déroulent à la RP depuis 1979 (scrutin de liste de
circonscriptions interrégionales – 8 régions – les sièges sont répartis dans la circonscription en
fonction des listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés [le nombre de sièges à pourvoir
est proportionné à la population – puisque le Parlement les représente – avec un seuil minimum de 6
députés par Etat. Pour la France : 74 / Allemagne : 96] ; Les élections régionales depuis 1986 (RP
mais « prime à la majorité » càd la liste obtenue la majorité absolue obtient le quart des sièges à
pourvoir / le reste à la RP à la plus forte moyenne pour les listes ayant obtenu au moins 5 % des
suffrages exprimés. A défaut (si aucune liste obtient la majorité absolue) - 2nd tour les listes ayant
obtenus au moins 10 % des suffrages exprimés peuvent se maintenir voire fusionner avec les listes
ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Cependant au 2nd si une liste obtient la majorité
relative (celle qui arrive en tête) elle a le quart des sièges à pourvoir et le reste est réparti à la
proportionnelle à la plus forte moyenne entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages
exprimés) ; les élections sénatoriales (pour les départements qui élisent 3 sénateurs ou plus scrutin
proportionnel (à la plus forte moyenne) – le scrutin est majoritaire dans les départements qui doivent
élire 2 sénateurs au plus : le candidat doit avoir la majorité absolue et représenté ¼ des électeurs
inscrits. A défaut un 2nd tour, c’est le candidat qui obtient la majorité relative (arrive en tête) / scrutin
uninominal ou plurinominal (liste)).
Quid du meilleur mode de scrutin ? La RP avait permis en Allemagne l’accession au pouvoir des
nazis !

Le principe de parité est désormais inscrit au sein de la constitution par la révision de juin
1999. La parité varie en fonction du mode de scrutin. Autant, la RP la favorise, là où le scrutin
majoritaire l’amoindrit. Pour les scrutins de liste la différence du nombre de candidats de chaque sexe
ne peut être supérieure à un (alternance homme-femme). Une alternance est également imposée pour
que les femmes ne se retrouvent pas en fin de liste = concernent les élections sénatoriales (en
majorité), les élections régionales, européennes et municipales (pour les villes de plus de 1000 hab.).
Pour les scrutins uninominaux des réductions de subventions (pénalités financières) pour inciter les
partis à présenter autant d’hommes que de femmes. La révision constitutionnelle de 2008 favorise
l’accès des femmes aux responsabilités dans le monde économique et social comme dans le monde
politique (Art 1 de la Constitution : « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux
mandats électoraux et fonctions électives ».) Enfin, pour les nouvelles élections départementales, le
binôme doit comprend deux candidats de sexes différents. Cette évolution a pu paraître critiquable sur

48
le fond de la réforme. Même si elle a pour objectif de combler le déficit de la représentation féminine
au sein de la vie politique, cette réforme laisse entendre que les femmes ne seraient pas en mesure
d’être élues en fonction de leur capacité.

CHAPITRE IV : LA TYPOLOGIE DES REGIMES POLITIQUES

Dans la mesure où «  tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser », il faut que les
grandes fonctions de l’Etat ne soient pas concentrées entre les mains d’un même homme ou d’une
même institution.
L’article 16 de la déclaration de 1789 proclame que «  toute société dans laquelle la garantie des droits
n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée n’a point de constitution ». Cet article
établit le lien entre l’organisation des pouvoirs dans l’Etat (le régime politique) et la garantie des droits
individuels (la liberté).
Il est clair qu’il ne suffit pas de mettre des normes les unes au-dessus des autres pour satisfaire à
l’exigence démocratique. La démocratie ne connaît pas de modèle unique qui serait parfait. Afin de
lutter contre l’absolutisme royal, Montesquieu dégage la théorie de la séparation des pouvoirs. Celle-ci
a inspiré les grands régimes politiques démocratiques. Il convient donc de présenter cette théorie avant
de voir les régimes politiques.

Section I : Le principe de séparation des pouvoirs

Montesquieu a élaboré sa théorie exposée dans l’Esprit des lois (1748). Il s’est inspiré des
travaux de John Locke Traités sur le gouvernement civil, 1690) et de la constitution anglaise.

§1 : Les origines de la séparation des pouvoirs

Selon Locke, il est nécessaire de limiter le pouvoir monarchique et de distinguer les fonctions
dans l’Etat : «  la tentation serait trop grande pour la fragilité humaine, qui se laisserait vite entraîner à
s’emparer du pouvoir, si les mêmes personnes qui ont le pouvoir de faire les lois avaient également
entre leurs mains le pouvoir de les exécuter ».
Ainsi, pour Locke, la séparation des pouvoirs n’a de sens que si chacun d’entre eux,
n’outrepasse pas dans son domaine. Montesquieu analyse et décrit le fonctionnement des pouvoirs
britanniques. A l’origine, de la séparation des pouvoirs on trouve la création du parlement anglais.
Histoire du parlementarisme anglais. A l’origine, la monarchie anglaise était une monarchie
absolue (1066-1087, Guillaume le conquérant). Pourtant, déjà le roi consultait son grand conseil
(magnum concilium) pour toutes les décisions importantes (noble et clergé et chefs de guerre =
composition du grand conseil) Guillaume le Conquérant était assisté également d’un conseil privé

49
permanent (du grand conseil naîtra le parlement, du conseil privé, le gouvernement). A partir du 13ème
, la situation va évoluer. En 1215, Jean sans terre concède la Grande Charte (magna carta) à ses
siècle

barons. L’impôt ne peut être levé qu’avec l’accord du grand conseil. En 1295, le grand conseil
d’Edouard 1er est élargi aux représentants des bourgs et des comptes.
Au milieu du 14ème, le parlement se scinde en deux chambres : la chambre des Lords (aristocratie,
ecclésiastiques) et la chambre des communes.
A partir de 1462, le parlement anglais acquiert le droit de consentir à l’impôt. Ce qui lui permet de
rédiger eux-mêmes les bills = projets de loi que le Roi doit promulguer s’il veut pouvoir lever les
impôts. Le roi dispose toujours d’un droit de légiférer seul, c.a.d. de sa propre initiative (statute).
A la suite de la Glorieuse Révolution, le parlement conquiert totalement le pouvoir législatif
en 1688 (Guillaume d’Orange). Le Bill of rights consacre le monopole du parlement dans l’élaboration
de la loi. Le roi ne peut plus prendre l’initiative d’une loi, le roi doit toujours apposer son sceau sur un
bill (ainsi il dispose d’un droit de veto). = naissance de la monarchie limitée – le Bill of right contribue
à la limiter la Couronne pour offrir une meilleure garanties des droits et libertés aux sujets.
En 1707, le roi renonce à son droit de veto (bien que théoriquement il soit investi de ce droit de
sanction). Csq : au début du 18ème, les pouvoirs législatif et exécutif sont séparés.

§2 : La théorie de Montesquieu

Montesquieu systématise le principe de séparation des pouvoirs de Locke dans son fameux
ouvrage L’esprit des lois (1748) et dégage l’approche moderne des trois pouvoirs : législatif, exécutif
et judiciaire.
Se référant notamment au système monarchique anglais, dont il idéalise quelque peu le caractère
démocratique, il distingue sans employer à strictement parler l’expression «  séparation des pouvoirs »,
trois fonctions ou pouvoirs différents et indépendants les uns des autres.
Selon Montesquieu, c’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en
abuser. Pour Montesquieu, la meilleure façon de protéger les libertés, c’est de séparer le pouvoir en
trois fonctions distinctes :
Le pouvoir législatif (élaboration de la loi, modification et abrogation)
Le pouvoir exécutif (mettre en œuvre les lois, diplomatie, défense)
L’autorité judiciaire (résoudre les litiges liés à la mise en œuvre de la loi)

Montesquieu s’intéresse davantage aux deux premiers pouvoirs. Il propose une solution pour
lutter contre le despotisme : le pouvoir arrête le pouvoir. Ce qui implique la répartition du pouvoir
entre différents organes indépendants les uns des autres. Cela ne signifie pas que les pouvoirs doivent
être isolés. Une collaboration est nécessaire.

50
Elle permet en outre un contrôle des pouvoirs les uns sur les autres. On doit leur conférer pour cela les
moyens juridiques et institutionnels de se neutraliser. La faculté d’empêcher, qui consiste à s’opposer
aux mesures prises par les autres pouvoirs, concerne le législatif et l’exécutif. Ce modèle correspond à
une séparation souple des pouvoirs.
Cette théorie a été élaborée pour mettre fin à l’absolutisme royal sans remettre en cause la
place du roi. (Montesquieu était baron !)Le principe de séparation des pouvoirs figure dans la DDHC
de 1789 (art 16) «  toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation
des pouvoirs déterminée n’a point de constitution ». Ses analyses font de Montesquieu le véritable
père du libéralisme. Les conceptions de Montesquieu ont connu un grand succès, d’abord en France
puis en Angleterre. Elles ont été mises en œuvre aux Etats unis dés la déclaration d’indépendance de
1776 (4 juillet), sous les plumes de Thomas Jefferson, John Adams et Benjamin Franklin.

Section 2 : La classification des régimes

Le degré de séparation des pouvoirs détermine la nature des régimes. Certains mettent en
œuvre le principe de séparation mais aménagé de deux façons différentes. Les Etats-Unis qui optent
pour une séparation tranchée dans le cadre d’un régime présidentiel. La GB qui a choisi une séparation
atténuée reposant sur une collaboration entre les pouvoirs au sein d’un régime parlementaire. D’autres
enfin organisent la confusion des pouvoirs.

§1 Régimes de séparation des pouvoirs

A- Le régime présidentiel

Il est apparu avec la Constitution américaine de 1787. Il met en place une séparation stricte
des pouvoirs. Ces derniers sont spécialisés et indépendants. Il est mal nommé. Cela ne veut pas dire
que le président est tout puissant mais au contraire qu’il y a un équilibre entre lui et le pouvoir
législatif (différent d’un régime présidentialiste). Un régime présidentiel est celui dans lequel les
pouvoirs s’absorbent dans leur fonction respectives et s’isolent l’un de l’autre. Il mélange
spécialisation fonctionnelle et irrévocabilité mutuelle.

1. L’organisation des pouvoirs

L’exécutif est obligatoirement monocéphale : confié à une seule personne, au

président élu, qui cumule attributions d’un chef d’Etat et de gouvernement. Le président exerce tout le
pouvoir exécutif : il cumule les attributions d’un chef d’Etat et de gouvernement. Ses collaborateurs

51
sont appelés secrétaires (ministres), nommés par le Président et ne sont pas issus du Parlement. Un
seul secrétaire d’Etat (aux affaires étrangères). Ils ne sont responsables que devant le président (pas
devant le parlement). Ils ne forment pas un gouvernement au sens classique du terme – ils ne forment
pas un ensemble structuré et ne disposent pas d’un pouvoir décisionnel. Les assemblées ne peuvent
pas intervenir dans le domaine de compétence du président. Le Président est indépendant du Parlement
qui ne peut engager sa responsabilité politique, ni celle de ses secrétaires. En contrepartie, le président
ne dispose pas du droit de dissolution. Il ne peut pas intervenir dans le processus législatif. Il n’a pas
l’initiative des lois.

Le pouvoir législatif est confié à un Congrès composé d’une chambre des représentants et d’un
sénat. Le parlement est donc bicaméral. Mais, ce n’est pas une condition du régime présidentiel. Aux
Etats-Unis, c’est lié à la forme fédérale de l’Etat. Il a donc le pouvoir exclusif d’élaborer et voter les
lois.
Ces deux pouvoirs bénéficient d’une légitimité populaire grâce au suffrage universel. La non
coïncidence des mandats : président élu pour 4ans, sénateurs pour 6 ans, représentants pour 2 ans. Le
régime présidentiel est un mariage sans divorce possible. Il allie une séparation juridique des pouvoirs
tout en favorisant leur collaboration politique.

2. La collaboration entre les pouvoirs

Le régime présidentiel conforte l’autonomie des pouvoirs. D’une part, l’existence de chaque
autorité est garantie (pas de responsabilité politique, pas de dissolution). D’autre part, l’indépendance
s’assure par une spécialisation des organes (Exécutif : Président – Législatif pour le Congrès).
Au principe de séparation, il existe des exceptions. De ce principe d’autonomie fonctionnelle
(séparation fonctionnelle des organes) s’accompagne d’une dépendance entre les pouvoirs. En ce sens,
le président dispose d’un droit de veto en matière législative. Ce droit de veto est temporaire. Il suffit
que les deux chambres votent à nouveau le texte à la majorité des 2/3 (difficile à obtenir). La
constitution prévoit qu’il appartient au sénat de confirmer les nominations aux emplois fédéraux. Il
doit donner son accord à la ratification des traités. Egalement, le parlement se voit attribuer
d’importants moyens de contrôle sur le président et son administration. Ce contrôle peut,
éventuellement, aboutir à la mise en jeu de leur responsabilité pénale individuelle (procédure de
l’impeachment). Chaque pouvoir dispose d’une faculté de neutraliser l’autre pouvoir (checks and
balances).
En pratique, le président doit négocier avec le congrès. Pour mettre en œuvre, son programme,
il faut des lois. Ce régime ne prévoit pas de moyen de résoudre les conflits entre un président et un
congrès politiquement opposés (républicain et démocrate). Ex : prise de position de B. Obama sur le

52
port d’arme – aucune loi prise en ce sens de la part du Congrès / effort de négociation sur sa réforme
de la protection sociale.

Le modèle du régime présidentiel est le régime des Etats-Unis d’Amérique (constitution de

1787). L’alchimie réussie aux USA est fort difficile à réaliser ailleurs. Certains Etats notamment
d’Amérique Latine, qualifiés abusivement de régime présidentiel mettent en place en réalité des
systèmes politiques dans lesquels le chef de l’Etat concentre l’essentiel des pouvoirs. Ces régimes sont
plus communément considérés comme présidentialistes.
La France a expérimenté le régime présidentiel à trois reprises : En 1791, roi et le corps
législatif. Sous l’an III, directoire et deux assemblées (conseil des cinq cents et le conseil des anciens).
La constitution de 1848 (PDR + assemblée unique). Ces trois tentatives sont trois échecs. La
séparation stricte des pouvoirs ne permettait pas de résoudre les conflits par le droit. Ils se résoudront
par la force.

B- Le régime parlementaire

Le régime parlementaire est né en GB. Il s’est répandu dans toute l’Europe. Il se définit
comme un régime dans lequel les organes de l’Etat collaborent et dépendent mutuellement.

1. L’organisation des pouvoirs

En général, ce régime se caractérise par un exécutif bicéphale (« aigle à deux têtes »).

Le chef de l’Etat : roi, PDR. Il est politiquement irresponsable, chacun de ses actes doit être soumis au
contreseing du chef de gouvernement. Il désigne le chef du gouvernement (en réalité n’a pas le choix,
c’est le leader de la majorité parlementaire).
Le chef du gouvernement (ou le cabinet). C’est grâce à lui qu’il y a collaboration entre l’exécutif et le
législatif. Il ne peut gouverner qu’avec la confiance de la majorité parlementaire issue de l’élection.
Les ministres gouvernent (sous l’autorité de l’un d’entre eux : Premier Ministre / Président du Conseil)
mais sont issus du Parlement, ainsi cumulent les pouvoirs exécutif et législatif. Il dispose d’un droit
d’initiative par le biais de projets de loi. Il exerce la plénitude du pouvoir exécutif. Il détermine et met
en œuvre la politique de la nation. Le gouvernement est responsable collégialement et solidairement
des décisions prises devant les députés (à nuancer sous la Vème). Si un ministre ne souhaite plus y être
associé, il doit dès lors démissionné.

Le Parlement. Le bicamérisme n’est pas une condition mais cela permet de mettre en place un
équilibre des pouvoirs et éviter une hégémonie du parlement face à un exécutif divisé. Compte tenu du
rôle joué par le parlement, la classification des régimes parlementaires selon que celui-ci comprend

53
une seule chambre (parlement monocaméral) ou deux chambres (parlement bicaméral) doit aussi être
évoquée.
Le monocamérisme traduit la volonté de ne pas diviser la souveraineté incarnée par la
représentation nationale. Il procède également de l’idée que la loi est plus rapidement et plus
efficacement votée par une seule chambre. On prête au bicamérisme l’avantage d’une plus grande
réflexion législative (AN : serait « l’imagination de la République » / Sénat : « raison de la
République » = sagesse de la réflexion, travail d’expertise entraînant une amélioration de la qualité des
textes).
Quand le bicaméralisme est institué, celui-ci est dit atténué en raison que les deux assemblées
n’ont pas les mêmes pouvoirs (sauf cas italien). Prépondérance des pouvoirs pour la chambre issue du
SUD (dernier mot à l’AN dans la procédure législative).

2. Le fonctionnement du régime parlementaire

Le parlement participe aux activités de l’exécutif et vice-versa (collaboration fonctionnelle). Il

existe des moyens de pression réciproques. Les députés peuvent provoquer le retrait du gouvernement.
En contrepartie, le Premier ministre a droit d’exerce le pouvoir de dissolution de l’Assemblée issue du
SUD. = droit de révocation mutuelle entre les pouvoirs.
La règle majeure dans le régime parlementaire est celle de la confiance accordée par les
députés au gouvernement – plus précisément par la majorité de la chambre des députés. Cette
nécessité de conserver cette confiance est sanctionnée par l’engagement de la responsabilité politique
du Gouvernement. Tantôt le Gouvernement lui-même engage sa responsabilité en posant la question
de confiance. Le 1er ministre peut engager la responsabilité de son gouvernement sur un texte de loi ou
sur sa politique. Il fait ainsi pression sur la majorité en la menaçant de démissionner en cas de refus de
voter le texte (les députés refuseront le texte s’ils ne souhaitent plus accorder leur confiance).
Tantôt, la responsabilité politique sera engagée par les députés, en déposant une motion de censure
(déposée par l’opposition). Si elle est adoptée, le gouvernement doit démissionner.
En contrepartie, l’exécutif dispose du droit de dissolution. Seule l’assemblée élue au SUD peut
être dissoute. Il s’agit de mettre un terme anticipé au mandat des députés. C’est une arme dissuasive.
Mais, en cas de crise, cela permet de demander l’arbitrage des électeurs. En effet, au-delà de la
confiance de la chambre, la mise en place des élections législatives anticipées, en raison de la
dissolution, démontre que le Gouvernement veut avoir la preuve qu’il dispose de la confiance du
peuple (qu’il représente la majorité des citoyens).

3. L’évolution du régime parlementaire

54
 Bien que demeurant une seule catégorie juridique, les modalités du régime parlementaire
divergent.
A l’exception de la France, le régime parlementaire est dit moniste. Dans ce cadre, le chef de
l’Etat devient un simple spectateur politique (selon la formule du Général de Gaulle, il est réduit au
rôle protocolaire d’inaugurer les chrysanthèmes). Il ne peut accomplir aucun acte sans le contreseing
du Gouvernement. Le gouvernement est l’émanation de la majorité parlementaire, il est investi
pleinement du pouvoir exécutif et est uniquement responsable devant la Chambre des débutés.
En France, le parlementarisme est dualiste (ou orléaniste). Dans ce cadre, le chef de l’Etat
demeure un acteur politique décisif (pouvoirs propres). Le gouvernement joue le rôle d’interface entre
lui et les chambres. Ainsi, il est doublement responsable devant le chef de l’Etat et le Parlement.
Toutefois, la nature du régime parlementaire est différents selon que la majorité parlementaire
soit ou non identique à la majorité présidentielle. Si majorité identique : le PDR choisit son 1er ministre
au sein de la majorité parlementaire. Celui-ci devra garder la confiance du chef de l’Etat. Dans ce cas,
c’est un régime parlementaire dualiste. Ex : Giscard/ Chirac (1976). Mitterrand/ Mauroy (1984).
Mitterrand / Rocard (1991). Mitterrand / Cresson (1992). Chirac/ Juppé (1995).Chirac/ Raffarin
(2002). A pu être cependant évoqué en pratique (non en droit), il s’agit d’un parlementarisme moniste
inversé. En effet, lorsque les deux majorités présidentielles et parlementaires concordes, le chef du
Gouvernement ne s’estime responsable que devant le chef de l’Etat.
Si majorités différentes : le PDR doit nommer un 1er ministre qui appartient à la majorité
parlementaire. Dans ce cas, il ne peut pas le révoquer. Le gouvernement est seulement responsable
devant l’assemblée nationale. C’est un régime parlementaire moniste. Ex : Mitterrand / Chirac en
1986, Mitterrand / Balladur en 1993, Chirac / Jospin en 1997.

La confrontation de la Vème république aux classifications du droit constitutionnel laisse à

désirer. Notre régime défie la typologie classique.
La Vème est à la fois parlementaire et présidentielle. Au premier régime, elle emprunte son critère : la
responsabilité gouvernementale devant l’AN (droit de dissolution – motion de censure). Au second,
son trait le plus voyant : l’élection présidentielle.
La Vème n’est ni parlementaire, ni présidentielle. Elle n’est plus parlementaire en raison de
l’hégémonie présidentielle sur les pouvoirs (pouvoirs propres du Président). Juridiquement, la Vème
n’est pas présidentielle puisque le gouvernement est responsable devant l’assemblée. Alors comment
expliquer qu’un régime juridiquement parlementaire soit médiatiquement présidentiel ? Parce que la
figure du président est très présente. Parce que les gens pensent que le régime présidentiel se définit
comme un régime de primauté du président.

Au Xxème siècle, le parlementarisme est rationalisé et majoritaire en raison du poids du

système des partis politiques.

55
Le parlementarisme rationalisé se présente comme un ensemble de règles techniques destinées à
préserver la stabilité du gouvernement en l’absence de majorité parlementaire. Ainsi des techniques
sont mises en place pour endiguer l’indiscipline partisane, voire pour un gouvernement minoritaire
(plus la majorité absolue des députés) de pouvoir mener à bien sa politique. Ex : réglementation très
stricte de la motion de censure (art 49 constitution), fixation de l’ordre du jour des assemblées par le
gouvernement (art 48), police des amendements d’origine parlementaire (art 40 et 44), contrôle de
constitutionnalité des lois (art 61), la réglementation stricte de l’engagement de la responsabilité du
gouvernement (art 49-3).
Le parlementarisme majoritaire. C’est celui où un parti, une coalition détient la majorité des
sièges au parlement. Une véritable osmose est installée entre le Gouvernement et sa majorité sur
laquelle il exerce une forte discipline. Le soutien de la majorité est quasi-automatique donc dissolution
et responsabilité politique du gouvernement deviennent sans intérêt (ou presque) sauf pour anticiper
des élections et profiter d’une opinion favorable. Il est difficile dès lors d’évoquer une séparation
souple des pouvoirs mais il faut y voir une unité du pouvoir. D’un système équilibré entre les pouvoirs
est mise en place une hiérarchie entre les pouvoirs.

§2 Régimes de déséquilibre des pouvoirs

Le régime parlementaire connaît toujours un risque de déséquilibre des pouvoirs. Ce

déséquilibre peut profiter au parlement ou à l’exécutif.

A- Le régime d’assemblée

C’est une dérive du régime parlementaire. Il se caractérise par la confusion des pouvoirs au
profit du parlement. Il se traduit d’abord par l’assujettissement de l’exécutif. C’est ce qui s’est passé
sous les III et IVème républiques.
A partir de la crise du 16 mai 1877 et de la constitution Grévy, le droit de dissolution va tomber en
désuétude (il est tacitement abrogé). Sous la IIIème République, elle est considérée comme anti-
démocratique. Sous la IV République, le droit de dissolution est également neutralisé dans les faits.
Dés lors, le cabinet ne peut plus dissoudre l’assemblée. Alors que les députés peuvent eux le révoquer
soit lors de l’investiture (refus de voter la confiance au Gouvernement) soit par la technique de
l’interpellation (qui oblige le gouvernement à venir s’expliquer sur sa politique).
Le cabinet est condamné à obtempérer ou à s’effacer. Non seulement le Parlement peut
empêcher l’exécutif de mener à bien sa politique, mais il l’absorbe. Le Parlement dispose du pouvoir
législatif et a une emprise sur le pouvoir exécutif. L’équilibre des pouvoirs est rompu au profit d’un
parlementarisme absolu qui fait de la loi l’incarnation de la souveraineté parlementaire. Puisqu’elle
exprime la volonté générale, elle est considérée comme infaillible et incontestable. Ainsi, la hiérarchie

56
des normes mis en place sous la IV République – la Constitution considérée comme la norme suprême
– ne fera pas l‘objet de contrôle ni de sanction. Considérée comme la souveraineté parlementaire, elle
s’impose à la Constitution. (Théorie du légicentrisme).

B- Le régime présidentialiste

Le déséquilibre des pouvoirs profite au PDR. Par régime présidentialiste, il s’agit d’un régime
où se concentre le pouvoir entre les mains su chef de l’Etat en raison de son mode d’élection au
suffrage universel et de la disposition d’une majorité parlementaire. Le gouvernement et le parlement
sont réduits à un rôle d’exécutant. C’est le fonctionnement de la Vème rep ! Ainsi le régime
présidentialiste suppose une primauté présidentielle (qui résulte de l’élection au SUD) et suppose une
hiérarchisation des pouvoirs – le Président désigné par le peuple se trouve au sommet de la hiérarchie
et il doit bénéficier d’une majorité parlementaire pour mener à bien sa politique. Le Gouvernement et
Parlement deviennent que des exécutants de sa volonté. Ils mettent leurs attributions à son service.
Disposant du pouvoir exécutif, le Chef de l’Etat joint le pouvoir législatif – sa majorité ne faisant que
mettre en forme normative ses volontés.
Est-ce compatible avec une société démocratique ? La réponse est oui, comme le démontre le
risque de cohabitation. En effet, le régime présidentialiste est subordonné à la concordance des
majorités présidentielle et parlementaire. Cette concentration au profit du Chef de l’Etat n’est que
précaire – tributaire du SU. En cas de non-concordance est instaurée une cohabitation. La nature de la
V République étant mouvante – en période de cohabitation on se dirige vers un régime parlementaire.
Mais en raison de la mise en place du quinquennat et de l’inversement du calendrier électoral
(élections Prsdt antérieures aux élections législatives) sont de nature à réduire les risques de
cohabitation. Cependant des garanties existent : un contrôle juridictionnel (garant Etat de droit –
protège les droits et libertés fondamentaux) – le peuple (par l’élection peut refuser la réélection).

§3 Les régimes de confusion des pouvoirs

Les régimes de confusion des pouvoirs sont assimilés à des régimes autoritaires. Ils se
caractérisent par l’existence d’un parti unique, l’absence d’opposition. C’est le cas des dictatures
civiles ou miliaires. Il faut distinguer le régime conventionnel des régimes marxistes et césaristes
(pouvoir pour un seul).

A- Le régime conventionnel (1792-1795)

57
 Ce régime est un régime de confusion des pouvoirs. Dans ce système, le peuple est le véritable
détenteur de la souveraineté et du pouvoir. Il les délègue à une assemblée. L’exécutif est soumis à
l’assemblée – il apparaît comme son subordonné. Il est désigné par elle. Il doit se conformer à ses
exigences. Ses actes peuvent être annulés par l’assemblée. Il ne peut pas la dissoudre, ni engager sa
responsabilité. En pratique, ce régime a été mis en place sous la convention (1792-1795) avec pour
conséquence une reprise en main par l’exécutif de façon brutale (le comité de salut public désigné par
la convention exerça une dictature sanglante sous l’autorité de Robespierre).

B- Le régime césariste (ou monocratie)

Les constituants peuvent mettre le pouvoir entre les mains d’un seul au profit de l’exécutif. En
réalité, la constitution vient légitimer a posteriori un coup d’Etat. Ex : An VIII, 18 brumaire, Napoléon
Bonaparte. La dictature napoléonienne repose sur le plébiscite. Entre le dictateur et le peuple, il n’y a
pas de place pour des « corps intermédiaires ».
Les monarchies absolues tiennent la plus large place au sein des monocraties. Ex :
l’Angleterre des Tudors et des Stuarts jusqu’en 1640. La France des Bourbons jusqu’en 1789. La
Russie des Romanov jusqu’en 1905.
S’il existe une véritable différence de nature entre la démocratie et la dictature, il n’existe
qu’une différence de degrés, entre le régime autoritaire et le régime véritablement totalitaire, écrasait
toutes les résistances individuelles.
La France a connu plusieurs régimes autoritaires depuis la Révolution, notamment les périodes
impériales au cours du 19ème siècle. Tout en revendiquant un pouvoir fort et en admettant difficilement
les droits de l’opposition, ces régimes ont été marqués par un développement progressif des
institutions parlementaires ou juridictionnelles. On ne peut donc les qualifier de régimes
fondamentalement autoritaires.
En revanche, le régime dit de Vichy caractérisé par une idéologie raciste et par la méconnaissance de
la liberté et de la dignité de la personne est une manifestation du totalitarisme politique. Il s’inscrit
dans la lignée des dictatures de l’entre-deux guerres que sont le fascisme et le national socialisme. Ces
dictatures résultent selon les cas d’une révolution d’une guerre ou d’un coup d’Etat. Mais, il arrive
aussi que les dictateurs aient reçu leur pouvoir du peuple ou de ses représentants (Hitler).

C- Le régime marxiste

C’est un régime autoritaire qui repose sur la confusion des pouvoirs au profit d’un parti
politique (le parti communiste). Son organisation repose sur le principe du centralisme démocratique.
Celui-ci implique d’une part des organes dirigeants du parti, d’autre part, une organisation hiérarchisée

58
du parti avec une discipline sans faille. Chaque échelon de l’Etat coexiste avec une instance du parti
qui lui adresse ses directives et ses instructions.
L’union soviétique, (période stalinienne) constitue un exemple revendiqué de dictature de
l’exécutif exercée par un parti politique. Disparition des régimes marxistes depuis l’effondrement de
l’ex-URSS. Les derniers bastions : la Chine, Cuba, Vietnam et Corée du nord.

DEUXIEME PARTIE : LA CINQUIEME REPUBLIQUE

L’avènement de la V République a fait figure en 1958 d’un évènement, puisqu’elle s’inscrit en

rupture des régimes précédents. Elle se singularise par sa pérennité et par son adaptabilité aux
contextes politiques. De l’instauration d’un régime parlementaire, ce dernier s’efface au profit d’un
régime présidentialiste et ressuscite lors des périodes de cohabitations. Ainsi passe d’une unité de
pouvoir (présidentialiste) à une dissociation (cohabitation). Egalement, en réaction des régimes
d’assemblée instaurés durant les III et IV Républiques, le régime parlementaire s’en est trouvé
fortement rationnalisé. La période contemporaine témoigne d’un certain rééquilibrage des pouvoirs.
Enfin, la V République est marquée par l’avènement d’une véritable justice constitutionnelle – un
garant de la constitution le Conseil constitutionnel qui a su s’arroger son rôle de défenseur des droits et
libertés des citoyens.

CHAPITRE I : L’INSTAURATION DE LA CINQUIEME REPUBLIQUE

Section 1 Le retour du général de Gaulle

Traditionnellement en France la république se construit et se situe contre le pouvoir et en

particulier il y a toujours la crainte de l’homme fort providentiel. Cette peur existe encore dans la
classe politique au moment de la crise de mai 1958.
L’histoire va servir le général de Gaulle. En Algérie, les gouvernements, qui se sont succédés depuis
1954, sont incapables de trouver une issue. La guerre et la montée en puissance du pouvoir militaire
vont accélérer la crise du régime. En 1958, il se trouve donc devant une situation de vacance du
pouvoir, c’est-à-dire l’impossibilité de former un gouvernement.
Le 13 mai 1958 des manifestations importantes ont eu lieu à Alger alors que le gouvernement de
Pierre Pfimlin dont le gouvernement sera investi le 14 mai, parle un langage libéral à l’égard du FLN.
A partir du 15 mai, l’armée noyautée par les gaullistes demande le retour aux affaires du Général de
Gaulle. De Gaulle par un communiqué de presse du 15 mai va poser sa candidature et le 19 il va tenir
une conférence de presse pour apaiser de nombreux ralliements. Le 28, Pierre Pfimlin démissionne.

59
Le 29 mai, le chef de l’Etat (René Coty) adresse un message aux chambres où il menace de
démissionner si le général de Gaulle n’est pas appelé à former le gouvernement.
Le 1er juin, le général est investit par l’assemblée nationale. Ont voté contre : les communistes, les
radicaux de gauche et 50% des socialistes (dont Mitterrand). D’emblée il demande les pleins pouvoirs
pour une période limitée. L’Assemblée investit, par une loi en date du 3 juin 1958 le Général de
Gaulle de la mission de réviser la Constitution. L’Assemblée déroge à la Constitution de 1946
concernant la révision puisque le pouvoir constituant est attribué au Général de Gaulle (au
Gouvernement) et non à une Assemblée constituante et législative. Cependant, la loi du 3 juin 1958
n’est pas un blanc-seing, elle impose certaines conditions. Des principes de fond sont imposés par
l’Assemblée : SU, la séparation des pouvoirs, la responsabilité du gouvernement devant le Parlement,
l’indépendance de l’autorité judiciaire, l’organisation de nouveaux rapports avec l’outre-mer. Des
conditions de forme sont également exigées : le Gouvernement devra consulter un Comité
constitutionnel (2/3 de Parlementaires) et le projet devra être soumis au référendum.
La constitution est élaborée, elle est soumise au comité consultatif constitutionnel puis au
Conseil d’Etat et enfin approbation par le conseil des ministres.
Référendum : le 28 septembre 1958. Il y a seulement 15% d’abstention (80% de oui). La Constitution
entre en vigueur en janvier 1959 après l’élection du PDR par un collège de notables (80 000).

Section II : Un régime politique original

Ce régime va être baptisé de république monarchique de monarchie républicaine. On a une

étiquette plus solide, celle de régime mixte, parce que le régime se caractérise par des données
parlementaires (responsabilité ministérielle, dissolution). Il a également des données de régime
présidentiel (nomination du premier ministre par le PDR). La formule est bonne, elle permet une
certaine souplesse et est valable malgré des évolutions (cohabitation).

§1 : Le renforcement de l’exécutif et l’abaissement du pouvoir parlementaire

Cela s’est fait à partir d’un diagnostic (discours de Bayeux du 16 juin 1946) : « du parlement
exerçant le pouvoir législatif, il va de soi que le pouvoir exécutif ne saurait procéder, sous peine
d’aboutir à cette confusion dans laquelle le gouvernement ne serait bientôt plus rien qu’un assemblage
de délégation ». La thérapeutique est simple. Il faut d’une part faire en sorte que le chef de l’Etat ne
procède plus des assemblées comme sous la IVème république (ni le chef de gouvernement). D’autre
part, il faut aménager différemment la conception des pouvoirs.

A- Une conception nouvelle de la séparation des pouvoirs

60
 D’abord, une séparation entre pouvoir d’Etat et pouvoir partisan. Le titulaire du pouvoir d’Etat
exprime l’indépendance et l’unité nationale. Il se trouve garant des institutions. C’est le PDR qui en
est titulaire. Le pouvoir partisan répond à la légitimité des députés qui sont investis par les partis tout
en représentant le peuple-nation, ils sont le reflet d’intérêts parcellaires.
Ensuite, la séparation classique traditionnelle se retrouve : distinction du pouvoir exécutif et législatif.
Enfin, les constituants vont mettre en place une rationalisation du parlementarisme par un ensemble de
techniques juridiques qui abaisse le législatif.
Le schéma constitutionnel de la Vème est complexe. A l’origine, on a un système
parlementaire mais avec une organisation nouvelle des pouvoirs du chef de l’Etat qui va pour la
première fois recevoir des pouvoirs propres (nomination du chef du gouvernement, référendum,
dissolution, circonstances exceptionnelles) c’est-à-dire des pouvoirs dispensés du contreseing du
premier ministre.

1. Vers une présidentialisation du régime

L’exécutif est bicéphale. Chaque élément du pouvoir exécutif a des compétences réelles. Chef
de l’Etat : art 5, 8, 11, 12, 16. Chef de gouvernement : art 20, 21.
Mais, il va y avoir l’impact du pouvoir charismatique du gnl de Gaulle qui va en user, non pas vis-à-
vis des assemblées mais à l’égard du peuple. L’usage du référendum est pour de Gaulle sa marque de
la démocratie continue c’est-à-dire du dialogue entre le chef de l’Etat et la nation.
De plus, il y a l’impact de l’histoire avec l’Algérie, le problème de la force nucléaire de dissuasion, la
construction de l’Europe. Dans un tel contexte, le schéma d’un exécutif à deux têtes est bouleversé. Il
s’opère très vite une hiérarchisation entre les deux éléments de l’exécutif au profit du chef de l’Etat.
La présidentialisation du système a été reconnu et renforcé dans les septennats suivants.
Pompidou va casser l’espoir de retour au parlementarisme en renforçant la fonction présidentielle
(1969), tout en abandonnant la conception charismatique du président responsable devant le peuple.
Valéry Giscard d’Estaing renforce l’interventionnisme présidentiel dans tous les domaines. Il va être le
premier à tenir fortement en bride le premier ministre (1974). Mitterrand de 1981 à 1986 va bénéficier
d’un double système d’allégeance. Il a un parti très fort à l’assemblée et d’autre part, il tient un
gouvernement qui va exercer sa fonction d’Etat-major du PDR dans toute la plénitude du schéma
gaullien.
Il y a donc une continuité dans la pratique des institutions. Grâce à une majorité parlementaire qui
s’identifie à la majorité présidentielle.

2. Le retour du parlementarisme en période de cohabitation

61
 En mars 1986, la victoire de la droite aux élections législatives permet de faire l’expérience de
la cohabitation entre PDR et gouvernement opposés.
Durant deux ans le président Mitterrand est resté en place. En face, le premier ministre Jacques Chirac
prône le compromis avec l’Elysée. Le PDR parvient à imposer sa lecture de la constitution. Il fait
entériner la pratique gaullienne de la primauté présidentielle en matière diplomatique, de défense, de
nomination des hauts fonctionnaires…
Malgré ce domaine réservé, la législature 1986-88 est la plus parlementaire depuis le début de la
Vème. Le premier ministre dispose d’une majorité parlementaire d’autant plus soudée au
gouvernement qu’elle n’a que quelques sièges d’avances.
La réélection de F. Mitterrand en avril 1988 (+ dissolution de l’assemblée) n’a pas conduit à un retour
à un présidentialisme traditionnel. La majorité de gauche est divisée avec des communistes qui
refusent de soutenir le gouvernement. De plus, le PS n’est plus sous la domination du président
(difficultés avec les 1er ministres : Rocard très critiqué par le PDR, Edith Cresson très critiquée par
l’opposition). Cela débouche en 1993 sur une seconde cohabitation. Le PDR n’a plus la même
influence qu’en 1986-88. D’autant qu’on sait qu’il ne va pas se représenter.
L’élection de J. Chirac en avril 1995 rétablit la coïncidence des majorités. Mais la dissolution le 21
avril 1997 conduit à une troisième cohabitation. Cette fois-ci elle est de 5 ans, ce qui ouvre une longue
période de retour au parlementarisme.

La Vème république tend à devenir la république de la cohabitation c.a.d. un régime où

existent un PDR et une majorité parlementaire représentant des tendances politiques opposées. En
1986, en 1993 et en 1997, le chef de l’Etat a respecté la logique du régime parlementaire et a nommé
le premier ministre attendu par la nouvelle majorité parlementaire.
Ces trois expériences ont conduit à l’affaiblissement du PDR qui a perdu l’essentiel du pouvoir
exécutif et à l’avènement d’un authentique régime parlementaire comme il en existe partout en
Europe. Et dans lequel le premier ministre joue un rôle très actif.
Durant ces périodes, le chef de l’Etat dont la popularité reste grande dans l’opinion se trouve dans
l’incapacité de favoriser l’adoption du programme sur lequel il a été élu. Cette banalisation des
cohabitations qui vient remettre en cause le présidentialisme à la française, conduit à s’interroger sur la
fonction présidentielle «  clef de voûte des institutions ». La cohabitation que l’on ne peut plus
présenter comme une simple parenthèse dans le fonctionnement de la Vème république a le mérite de
venir porter un coup à un certain nombre de mythes concernant notre régime politique et notamment
celui qui a consisté à le qualifier de «  semi-présidentiel » ou de «  présidentialiste ».

Remarque : il s’agit de voir en filigrane l’impact du fait majoritaire. Ce dernier a bouleversé le

jeu politique. En effet, le clivage n’est plus Gouvernement – Parlement mais désormais majorité –
opposition. Soit le fait majoritaire comprend les majorités présidentielle et parlementaire (on parle de

62
fait majoritaire parfait). D’ailleurs, puisque le pouvoir s’est déplacé vers le Président, la majorité est
dès lors l’instrument au service du pouvoir présidentiel. Le Gouvernement ne se verra pas renversé par
l’Assemblée, mais peut se voir changer selon la volonté du Président (J-M Ayrault a été remplacé par
M. Valls) alors que rien dans la Constitution ne l’y autorise. Soit le fait majoritaire comprend les
majorités gouvernementales et parlementaires (fait majoritaire imparfait). C’est les pouvoirs du
Premier Ministre qui sont renforcés.
A ce titre, le fait majoritaire (parfait comme imparfait) fait perdre de leur utilité à tous les
mécanismes mis en place dans la Constitution pour rationaliser le Parlement (techniques pour encadrer
le pouvoir du Parlement). Il faut dire que les auteurs de la Constitution ne pensaient pas que le fait
majoritaire puisse s’instaurer. Il imaginait un Président de la République contraint de s’en tenir à une
coalition, des soutiens fragiles, aléatoires. Delà, ils ont instaurés des mécanismes limitant le Parlement
afin de garantir une stabilité gouvernementale. Pourtant, aux divisions attendues s’est substitué le fait
majoritaire en 1962 grâce au scrutin majoritaire à deux tours (Prsdt et élections législatives) – au 2 nd
tour des élections Prsdt, il reste deux candidats ; le pays est dès lors scindé en deux camps chacun
soutenant l’un deux. Pour les élections législatives (scrutin uninominal), le candidat doit se positionner
s’il souhait ou non faire partir de la majorité présidentielle ou non. Par le fait majoritaire, peu de risque
que le Gouvernement voit sa responsabilité engagée (sauf hypothèse de majorité de coalition). Les
procédés de rationalisation apparaissent utiles par rapport à l’opposition.

B- La recherche d’un nouvel équilibre avec la révision de 2008

L’instauration du quinquennat et la concomitance des élections présidentielles et législatives

ont modifié en profondeur nos institutions (+ le fait majoritaire) = moins de possibilité de cohabitation
– renforcement du régime présidentialiste.
La révision du 28 juillet 2008 tente de rééquilibrer les pouvoirs au profit du Parlement (comité
Balladur) sans affaiblir le pouvoir exécutif. Certains souhaitaient aller plus loin et instaurer un régime
présidentiel (type USA). Mais les modèles étrangers présentés comme idéaux sont souvent idéalisés.
Ex : aux USA, les sénateurs et les députés votent sans tenir grand compte des ordres de leur parti.
Dans toutes les démocraties, on assiste à un renforcement de l’exécutif : GB, Allemagne, Italie,
Espagne.

La révision de 2008 atténue la rationalisation du parlementarisme. La révision procède : à

l’encadrement du pouvoir exécutif : dans le temps (2 mandats), dans ses modalités d’exercice
(nomination, art 16, Droit de grâce), partage de l’ordre du jour. Procède au renforcement du pouvoir
législatif : Revalorisation de la fonction législative : garantie d’un découpage transparent, amélioration
de l’organisation du travail législatif, domaine de la loi précisé et étendu, meilleure préparation des
projets et propositions de loi, augmentation du nombre des commissions parlementaires, place plus

63
importante aux travaux parlementaires des commissions, délais minimaux d’examen des textes,
aménagement de la procédure d’urgence, rôle en matière de politique européenne ou internationale.
Renforcement de la fonction de contrôle : droit de regard sur les nominations, résolutions, concours de
la cour des comptes. Renforce l’accroissement des droits du citoyen : avec de nouvelles garanties
d’expression (référendum d’initiative conjointe/populaire, référendum d’élargissement de l’UE,
élargissement du CES ), avec de nouvelles garanties de protection des droits (extension des
compétences du CC, réforme du conseil supérieur des magistrats, mise en place d’un défenseur des
droits).

CHAPITRE 2 LES INSTITUTIONS DE LA Vème REPUBLIQUE

L’exécutif est en charge de l’autorité indivisible de l’Etat. Le chef de l’Etat étant la clef de
voûte des institutions et le gouvernement le moyen de la gestion quotidienne des affaires. Pour sa part,
le parlement apparaît davantage comme le censeur de l’exécutif que comme le titulaire réel de la
fonction législative.

Section 1 : Le chef de l’Etat

Le chef de l’Etat est conçu dans la constitution de 1958 comme la clef de voûte des
institutions. Selon l’article 5 «  le PDR veille au respect de la constitution. Il assure, par son arbitrage,
le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Il est le garant de
l’intégrité du territoire, du respect des accords de communauté et des traités ».
En cela, selon une lecture parlementariste ou présidentialiste de la constitution, le chef de
l’Etat assume des fonctions cumulées ou séparées une fonction juridique (celle d’arbitre – garant des
constitutions) et une fonction politique (celle de premier responsable national).
Par gardien de la constitution, le chef de l’Etat est arbitre – personnage impartial qui ne se
même pas de la vie politique. Cette dernière est menée par l’exécutif – le premier ministre. En cela, au
plan juridique de la distribution des compétences, les constituants de 1958 avaient fait du PDR un chef
d’Etat parlementaire qui exerce des pouvoirs partagés avec le 1er ministre. Cependant, le chef de l’Etat
assume un rôle de capitaine lorsqu’il possède la qualité de chef de la majorité parlementaire. Il fixe
ainsi l’orientation de la politique française. Vision présidentialiste de la Constitution, on peut voir en
quelque sorte une confiscation (ou une mise à disposition) des pouvoirs du Gouvernement (lorsqu’ils
sont partagés) et détermine et dirige la politique de la Nation. Idem de la part du Parlement, qui met à
disposition sa prérogative au chef de l’Etat pour mener à bien sa politique. Vision présidentialiste
renforcée également par la reconnaissance à ce chef d’Etat, d’une catégorie nouvelle de pouvoirs : les
pouvoirs propres (exercés sans contreseing du premier ministre).

64
 §1 : Les pouvoirs du PDR

L’article 19 de la constitution rompt avec la tradition républicaine en créant des pouvoirs

propres. Il s’agit du pré-carré présidentiel – qui a à ce titre toute son importance lors des périodes de
cohabitation. Pour autant la constitution maintient son irresponsabilité politique.

A- Les pouvoirs propres (art 19)

Dans des domaines d’une importance politique capitale, le chef de l’Etat dispose de pouvoirs
propres. On a considéré comme une novation politique la reconnaissance par les constituants de
«  pouvoirs propres » au PDR. Ce sont des compétences que leur titulaire exerce seul sans qu’aucune
autre autorité ne puisse empêcher la prise de décision (d’où leur importance en cas de cohabitation /
moyen pour le président de faire entendre sa position différente des majorités gouvernementale et
parlementaire). Le fait que le 1er ministre doive être consulté ne change rien au fait que seul le chef de
l’Etat dispose de la décision.

1. Le choix du premier ministre

Selon l’article 8 al.1 «  le PDR nomme le premier ministre. Il met fin à ses fonctions sur la
présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement». C’est un pouvoir discrétionnaire du chef
de l’Etat qui a des implications importantes. Le gouvernement et la mise en place du chef du
gouvernement échappe désormais aux assemblées. En conséquence l’investiture a été supprimée sous
la V République.
Selon l’article 49 al.1, le nouveau gouvernement se présente devant l’assemblée et annonce
son programme. Mais le choix fait par un nouveau gouvernement de venir poser la question de
confiance à l’assemblée est une marque de respect et de convivialité politique et nullement un
engagement de responsabilité. Le PDR dispose donc d’une grande latitude dans le choix de son
premier ministre. La seule limite dans son choix – le ministre doit être issu de la majorité
parlementaire.

Malgré le silence de la constitution, une pratique coutumière s’est établie selon laquelle le
PDR dispose d’un pouvoir de révocation du premier ministre. Pourtant au regard de la constitution le
président ne dispose pas du pouvoir de révoquer le premier ministre. Ce dernier ne quitte sa fonction
qu’en présentant sa démission.
Mais, le PDR a les moyens politiques de l’obliger à démissionner. Ex : c’est ainsi que le président
Pompidou « a démissionné » Jacques Chaban-Delmas en 1972. Jacques Chirac, 1er ministre de Valéry
Giscard d’Estaing a démissionné en 1976 estimant ne pas avoir assez de liberté pour la mise en œuvre

65
de la politique gouvernementale. Mais, la révocation du 1er ministre ne correspond pas toujours à la
sanction d’un échec. Elle peut arriver pour marquer la fin d’une tâche accomplie (Debré 1962, Mauroy
1984). Le but est ici marquer un changement dans sa procédure ou de renouveler un premier ministre
visé. La révocation peut être brutale (Edith Cresson 1992) Mitterrand contraint de lui demander sa
démission face à l’hostilité générale dont elle a fait l’objet. Le premier ministre peut servir de
« fusible » au PDR. Il protège celui-ci. Ce pouvoir de révocation permet le renvoi d’un ministre
«  dissident » à la demande du premier ministre.

Cependant, pas de pouvoir de révocation en période de cohabitation, ni le libre choix du 1er

ministre. La cohabitation prive le PDR des moyens politiques de révoquer le 1er ministre.

2. Le référendum

Pour de Gaulle, c’est un principe de base de la Vème république. Le peuple doit trancher lui-
même ce qui est essentiel à son destin. Le recours au référendum est prévu à l’article 11 de la
constitution (mais aussi à l’article 89 qui organise la procédure de révision constitutionnelle – mais il
ne s’agit pas d’un pouvoir propre).
Son champ d’application a été largement étendu par la révision constitutionnelle du 4 août
1995 et révision constitutionnelle de 2008. Dans sa nouvelle rédaction, l’article 11 dispose que «  le
PDR sur proposition du gouvernement ou sur proposition conjointe des deux assemblées peut
soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des
réformes relatives à la politique économique ou sociale ou environnementale de la nation et aux
services publics qui y concourent ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui aurait des
incidences sur le fonctionnement des institutions. Le deuxième alinéa prévoit que lorsque le
référendum est organisé sur proposition du gouvernement, celui-ci fait devant chaque assemblée une
déclaration qui est suivie d’un débat ».
L’initiative appartient au PDR sur proposition du gouvernement ou des deux chambres
conjointement. Le gouvernement doit élaborer un projet de loi référendaire pendant la durée de la
session parlementaire puisqu’il doit faire devant chacune des chambres une déclaration suivie d’un
débat (les parlementaires peuvent formuler leurs observations). Si le 1 er ministre est juridiquement à
l’origine de la proposition, la pratique veut qu’il agisse à la demande du PDR (sauf période de
cohabitation). Les assemblées peuvent proposer de soumettre un texte à référendum mais uniquement
sur un projet de loi élaboré par le gouvernement. En pratique, elles ne l’ont jamais fait. Au final, le
PDR prend seul la décision d’organiser un référendum, ainsi il possède un pouvoir discrétionnaire sur
la suite à donner au projet de loi référendaire tel un véto.

66
 Les futures adhésions à l’UE (article 88-5 de la C.) peuvent faire l’objet d’un référendum
depuis la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Cela était destiné à la Turquie (après échec du
référendum sur la constitution européenne, le message était aucune adhésion ne se fera contra
l’hostilité du peuple). Cette obligation a été assouplie par la révision de 2008 afin de permettre
l’adoption par le Congrès (art 89) à la demande de chaque assemblée à la majorité des 3/5 ème. Il n’est
pas utile d’organiser un référendum pour tous les nouveaux entrants (notamment si cela ne bouleverse
pas les équilibres au sein de l’UE). ex : Etats des Balkans, Norvège ou Suisse.

S’agissant du contentieux des lois référendaires. En vertu de l’article 60 de la Constitution, le

Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations référendaires et proclame les résultats. Il
intervient dès lors en amont et aval du référendum. En amont, pour le CC, il lui appartient de statuer
sur des requêtes mettant en cause la régularité d’opération à venir dans le cas où l’irrecevabilité qui
serait opposé à cette requête risquerait de compromettre gravement l’efficacité de son contrôle,
vicierait le déroulement général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs
publics (CC 2000 Hauchemaille). En aval du référendum, le CC peut être aussi saisi de réclamation
(portant sur l’opération de vote – sincérité, secret de l’opération de vote). Il procède ensuite à la
proclamation des résultats. Pourtant, l’essentiel reste en dehors de sa compétence. En effet, le CC se
déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité de la loi référendaire au motif qu’elle
constitue « l’expression directe de la souveraineté nationale » (CC 6 nov 1962 n°62-20 DC). Le comité
Vedel avait dès lors proposé (Comité préparant la révision constitutionnelle de 1995) de rendre
obligatoire le contrôle du CC sur tout projet de loi soumis au référendum préalablement à l’opération.
Conciliation opérée entre la suprématie de la Constitution et la souveraineté du peuple puisque le CC
ne certifie conforme qu’un projet de loi référendaire. Proposition formulée par le Comité Vedel qui a
été rejetée loi de la révision constitutionnelle de 1995 mais qui a été reprise en 2008 lors de
l’instauration du référendum à l’initiative parlementaire (et soutien du peuple). Le CC est
obligatoirement saisi avant le référendum de la proposition de loi référendaire. Dès lors en plus
d’assurer un contrôle sur l’opération de vote et la régularité des soutiens (signature des citoyens), le
CC est compétent pour apprécier la constitutionnalité de la proposition de loi référendaire. Dès lors,
reste en suspens la compétence du CC (pas de décision sur ce point) à l’égard de la constitutionnalité
du projet de loi référendaire, puisque l’article 61 de la Constitution ne mentionne que les propositions
de loi et non les projets de loi référendaire. Pour autant, il semble toutefois préférable que le CC se
réserve la possibilité d’apprécier la constitutionnalité du projet de loi référendaire en raison qu’il
refuse d’apprécier la constitutionnalité d’une loi issue de référendum par le biais d’une QPC (CC QPC
8 avril 2014).

La pratique référendaire
Ex : 8 janvier 1961 autodétermination en Algérie

67
Ex : 8 avril 1962 approbation des accords d’Evian
Ex : 20 oct 1962 élection du PDR au SUD
Ex : 27 avil 169création régions et rénovation sénat
Ex : 23 avril 1972 entrée de la GB dans le marché commun
Ex : 6 nov 1988 autodétermination de la Nouvelle-Calédonie
Ex : 20 sept 1992 autorisation de ratifier le traité de Maastricht
Ex : 29 mai 2005 Non au traité portant constitution européenne
Dans la vision gaullienne, le référendum est un moyen de consulter le pays mais surtout un prétexte
pour obtenir un soutien populaire à la personne du PDR. Ce soutien engage sa responsabilité politique
sur une question essentielle. Le référendum prend alors l’allure d’un plébiscite. A chaque référendum,
de Gaulle a mis sa démission en balance. C’est donc logiquement qu’il a démissionné après le résultat
négatif du référendum de 1969. On est par la suite revenu à un usage plus constitutionnel du
référendum.

3. La dissolution (art 12)

C’est un critère du système parlementaire puisqu’elle correspond au principe d’équilibre entre

les institutions. Alors que sous la IVème république, le droit de dissolution est un pouvoir qui est
utilisé par le gouvernement, dans la constitution de 1958, il devient un pouvoir propre du PDR. C’est
un pouvoir discrétionnaire puisque si le chef de l’Etat est obligé de consulter d’autres organes, il a seul
le pouvoir de décision.
Avant de prononcer la dissolution le président doit consulter le 1er ministre et les Présidents du
sénat et de l’assemblée nationale (avis simple). Les élections ont lieu 20 jours au moins et 40 jours au
plus après le décret de dissolution.
La dissolution est toutefois neutralisée dans trois circonstances : pas de dissolution lorsque le
président du sénat exerce l’intérim de la présidence. Pas de dissolution lorsque le Président utilise les
pouvoirs exceptionnels de l’article 16. Enfin, il est impossible de prononcer la dissolution de l’AN
lorsqu’une précédente dissolution a eu lieu moins d’un an auparavant.
S’agissant du motif de la dissolution, ce dernier a évolué. Véritablement, le Prsdt dispose à son
gré de ce pouvoir, il n’est plus lié à l’utiliser uniquement lorsque survient une crise ministérielle. En ce
sens, elle a pu faire l’objet d’une utilisation tactique, comme à l’image de ce qui se pratique en G-B,
pour la promotion de la majorité parlementaire. Ex : J. Chirac (au pouvoir en 1995) 21 avril 1997 a
demandé la dissolution de l’AN pour bénéficier d’un moment favorable et conforter sa majorité. Echec
et donc cohabitation (Jospin). La dissolution technique se transforme en scénario catastrophe. Pour la
première fois, l’arithmétique 5+2 est inversée en 2+5.
Evidemment, à titre principal, la dissolution est utilisée comme un instrument de pression sur
l’assemblée nationale. Le président peut utiliser la menace de la dissolution pour obliger sa majorité à

68
soutenir le gouvernement. Ex : en raison d’un vote d’une motion de censure en 1962 (censure du
Gouvernement Pompidou), le Général de Gaulle réplique et demande la dissolution (dissolution-
sanction). Il permet de sortir ou de prévenir les crises institutionnelles et politiques. Ex : désaccord
entre parlement et PDR. Mitterrand en 1981 et 1988 après son élection dissout l’assemblée pour que
les électeurs lui donnent une majorité parlementaire.

4. Les pouvoirs exceptionnels (art 16)

Le gnl de Gaulle avait un souvenir très aigu de la situation de mai - juin 1940. Lors de l’appel
du 18 juin 1940, l’Etat se disloquait sous le coup de l’ennemi. A cette date s’est vérifiée une véritable
lacune constitutionnelle. En effet, rien n’était prévu pour garantir l’intégrité du pays et le
fonctionnement des pouvoirs publics en cas de conflit international ou de soulèvement intérieur. Pour
le Général de Gaulle, si le Président Albert Lebrun avait en 1940 des pouvoirs analogues à ceux
inscrits à l’article 16 il aurait eu la possibilité de transférer le siège des institutions et éviter la
dislocation de l’Etat.
Présentée comme une véritable « dictature constitutionnelle », l’article 16 se présente comme
l’ultime remède face à une éventuelle paralysie des pouvoirs publics. Bien évidemment, des conditions
sont posées pour mettre en application les pouvoirs inscrits à l’article 16.
Des conditions de fond : il faut d’une part une menace grave et immédiate sur les institutions de la
République, l’intégrité du territoire, l’indépendance de la Nation ou l’exécution de ses engagements
internationaux (guerre civile, étrangère, grève générale à caractère insurrectionnel). Une telle menace
doit avoir pour conséquence l’interruption du fonctionnement normal des pouvoirs publics. Ex :
Putsch des généraux d’Alger en 1961.
Des conditions formelles : il faut l’avis du 1er ministre et des présidents des assemblées. Il faut
également l’avis du conseil constitutionnel qui doit motiver son avis et qui doit obligatoirement le
publier. Ces avis ne lient aucunement le Prsdt (avis simple). D’autre part, le PDR doit par un message
à la nation annoncer les circonstances exceptionnelles, ce qui implique d’apporter des justifications,
pour emporter une adhésion à ce choix de recourir à l’article 16.
Par l’article 16, le Président de la République concentre l’ensemble des pouvoirs entre ses
mains – il se substitue provisoirement au Gouvernement et au Parlement. Agissant par voie de
décisions, il intervient en lieu et place de la loi et de décret.
La durée d’application de l’article 16 n’est pas prédéfinie. Mais il est prescrit que les mesures
prises par le PDR doivent être inspirées par la volonté d’assurer le plus rapidement possible le
rétablissement des pouvoirs publics dans leur fonction. Cependant, la décision de mettre fin à
l’application de l’article 16 appartient discrétionnairement au président et comporte donc des risques
d’abus. Rappel : en 1961, le putsch a pris fin le 25 avril (la plupart des militaires ayant rendu les armes
le soir même). L’art 16 a pris fin le 21 septembre !

69
 A ce titre, des garde-fous ont été instaurés. Tout d’abord, à partir de la mise en place des
circonstances exceptionnelles, l’assemblée ne peut plus être dissoute et les deux chambres se
réunissent automatiquement afin de contrôler le chef de l’Etat.
Depuis la révision de 2008, le CC peut contrôler les conditions de mise en œuvre des pouvoirs
exceptionnels. Les parlementaires, le président de l’AN, celui du Sénat, 60 députés ou sénateurs
peuvent saisir le CC au-delà d'une durée de 30 jours d'application de l'art 16 afin de vérifier que les
conditions de mise en œuvre sont toujours réunies. Au-delà de 60 jours, le CC pourrait se prononcer à
tout moment de sa propre initiative. Le CC se prononce par deux fois par deux avis publics. Il semble
évidemment que le CC ne peut à lui seul stopper l’exercice de l’article 16. Cependant, on peut
imaginer que si le PDR passe outre (le dernier avis), un tel comportement serait « constitutif d’un
manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de sa fonction » condition pour
prononcer la destitution du Prsdt devant la Haute Cour (art 68). Pb : en cas d’occupation du territoire
le dispositif de contrôle serait difficile à appliquer. Dès lors, la traduction du chef de l’Etat devant la
Haute Cour semble envisageable après la fin des circonstances exceptionnelles. Malgré tout l’article
16 constitue un véritable pouvoir prétorien. En effet, le PDR dispose d’un pouvoir souverain pour
apprécier les critères de mise en œuvre.
La décision de recourir aux pouvoirs inscrits à l’article 16, ni la décision d’y mettre fin ne
peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel (CE 2 mars 1962 Rubin de Servens – ces décisions
sont considérées comme des actes de gouvernement – bénéficie d’une immunité juridictionnelle).
L’article 16 énonce que la président prend les mesures exigées par les circonstances. Cette plénitude
de pouvoir lui permet de prendre des mesures parfois jugées dangereuses pour les libertés. Il en est
ainsi de la création des juridictions d’exception en 1961 pour juger les « criminels » de la crise
algérienne. Dès lors le CE considère que la mesure individuelle prise au titre de l’article 16 et qui
relève en temps normal (pas en période de circonstances exceptionnelles) du la compétence du pouvoir
réglementaires peuvent être contrôlée par le juge administratif (CE 2 mars 1962 Rubin de Servens).

5. Les autres pouvoirs propres

Le droit de message au parlement prévu à l’article 18de la Constitution. Pour communiquer

avec l’assemblée nationale et le sénat, le PDR peut faire lire un message par les présidents des
assemblées. Il ne donne lieu à aucun débat.
Le PDR utilise rarement ce pouvoir. Ex Mitterrand : au moment de son entrée en fonctions,
déclenchement de la guerre du Golfe en janvier 1991. L’article 18 ne limite pas le nombre de
messages et ne précise ni l’objet des messages, ni les circonstances dans lesquels ils sont adressés au
parlement.
Pourquoi un tel pouvoir ? Le chef de l’Etat ne pouvait pas se rendre dans l’hémicycle des
assemblées, de par la tradition républicaine – renvoyant au principe de la séparation des pouvoirs

70
(interdiction faite à Mr Thiers qui était trop bon orateur et qui était surtout favorable à la République
(alors que la chambre était majoritairement monarchiste en 1873 sous la IIIème république). Depuis la
révision de 2008 ; il peut s’adresser directement aux parlementaires réunis en Congrès. Un débat peut
avoir lieu en dehors de sa présence, qui ne donne lieu à aucun vote.
Bien que peu utilisé dans les faits (N. Sarkozy en 22 juin 2009 concernant la crise financière et
Hollande pour 16 novembre 2015 à la suite des attentats du 13 novembre pour évoquer la révision
constitutionnelle relative à l’état d’urgence) – un tel pouvoir propre ne remet aucunement en cause la
séparation des pouvoirs. D’ailleurs, un tel pouvoir existe au sein des régimes présidentiels, aux USA,
le président peut s’adresser au Congrès). De plus, les chefs d’Etat étrangers viennent s’exprimer
devant le parlement français et le président français s'exprime à la chambre des Lords et celle des
communes. C’est l’équivalent du discours de la Reine en GB ou discours sur l’état de l’union aux
USA.

Pouvoir propre de nomination : il nomme trois des neuf membres du conseil constitutionnel
(dont le président). Les commissions parlementaires des lois peuvent opposer leur véto aux
nominations à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (depuis la révision
constitutionnelle de 2008).
Il dispose enfin un pouvoir de saisine du CC. Il peut déférer au CC un engagement
international en instance de ratification (article 54 de la C.), peut déférer une loi en instance de
promulgation (article 61 de la C.).

B- Les pouvoirs partagés avec le gouvernement

Selon le schéma parlementaire classique, le PDR est juridiquement irresponsable. Dés lors, la
signature du chef de l’Etat doit être doublée de celle du ministre (contreseing) qui lui est juridiquement
responsable devant le parlement.
Compte tenu de la présidentialisation du régime, le Gouvernement met à dispose ses prérogatives au
service du Prsdt. Dès lors, le contreseing sera davantage une formalité procédurale qu’une donnée du
pouvoir réel. Sauf en période de cohabitation. Sont des pouvoirs partagés, tous les pouvoirs qui ne
figurent pas dans l’article 19 sur les pouvoirs propres !

1. Au sein de l’exécutif

Nomination et démission des ministres suppose le contreseing du 1er ministre (art 8 al.2). En
pratique, la nomination des ministres se fait d’un commun accord. Le choix et l’avenir des ministres
sont entre les mains du PDR qui va imposer des hommes de confiance aux postes clés du
gouvernement. Idem, le premier ministre ne peut se séparer d’un ministre sans l’accord du Prsdt.

71
 En cas de cohabitation, le 1er ministre retrouve sa liberté de choix à moins que le PDR
n’oppose son veto au choix d’un ministre. Ex : en 1986, Mitterrand s’était opposé à la nomination de
Jean Lecanuet et François Léotard aux postes des affaires étrangères et de la défense.
La nomination aux emplois supérieurs de l’Etat (art 13). Le chef de l’Etat nomme par décret
aux emplois civils et militaires.
Certaines nominations de hauts fonctionnaires sont discrétionnaires. Pouvoir discrétionnaire
du Prsdt. En période de cohabitation, le premier ministre retrouve son pouvoir de nomination -
président conserve un droit de regard. Emplois concernés : Secrétaire général du Gouvernement,
Secrétaire général aux affaires européennes, délégués interministériels, ambassadeurs, préfets,
directeurs d’administration centrale : recteurs… environ 500 emplois. Cela traduit une politisation de
la haute administration. Ils sont destinés à être le relai du pouvoir, ainsi une loyauté absolue leur est
exigée. Ils sont nommés en Conseil des ministres. Le Gouvernement ne peut méconnaître l’exigence
de capacité de l’intéressé. Ces hauts fonctionnaires doivent transmettre une déclaration patrimoniale et
d’intérêts à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (pour éviter tout conflit d’intérêt).
D’autres emplois sont concernés telle que des emplois de direction dans certains secteurs qui
en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique de la Nation
(SNCF, Air France, Autorité des marchés financiers, Autorité de sûreté nucléaire, Banque publique
d’investissement…). Ces propositions de nominations sont soumises pour avis – rendu public des
commissions permanentes compétentes au sein de chaque assemblée parlementaire. Outre de
permettre une transparence dans la procédure de nomination - les auditions sont publiques. La
commission composée de parlementaires (commission permanente dans le domaine d’activité
concernée). Rend un avis public qui ne lie pas toujours le PDR mais s’il est difficile en pratique de
passer outre. La seule perspective d’une audition peut faire fuir un candidat peu motivé ou
incompétent. Ces dernières disposent d’un pouvoir de véto (elles s’opposent à la nomination dès lors
que les trois cinquièmes de suffrages exprimés sont atteints). En négatif, cela va politiser les
nominations et donc ouvrir des négociations (untel au CC contre untel au CSA). C’est le risque de
combinazione. En tout état de cause cette nouvelle rédaction de l’article 13 (issue de la révision
constitutionnelle de 2008) a le mérite de combiner le pouvoir de nomination du Prsdt combiné au
contreseing du Premier ministre et d’exiger en outre une approbation (ou la non-opposition) des
parlementaires.
Enfin, le Président a l’obligation de nommer par décret (non délibéré en Conseil des ministres
– ils ont compétence liée / ni le Président ni le premier Ministre ont une possibilité de choix puisque
les personnes nommées sont issues de concours encadrés) les membres du CE, de la Cour des
comptes, les magistrats de l’ordre judiciaire, les professeurs de l’enseignement supérieur.
La révision 2008 encadre le pouvoir de nomination du PDR pour les emplois qui ne sont pas pourvus
en conseil des ministres. Les nominations en conseil des ministres ne posent pas problème (directeurs
d’administration centrale, préfets, ambassadeurs, recteurs). En revanche problème pour les postes en

72
matière économique et sociale (importants pour la protection des libertés, de la régulation des activités
économiques ou du fonctionnement des SP). Ex : AAI, entreprises publiques, CC, CSM, défenseur des
droits...Cette réforme s’applique à la désignation des membres du CC.

En vertu de l’article 9 de la Constitution, le Chef de l’Etat préside le Conseil des ministres et

dans ce cadre il signe d’une part les ordonnances et les décrets délibérés en Conseil des ministres. Le
PDR intervient dans le pouvoir réglementaire qui relève du 1er ministre.
S’agissant des ordonnances – prévues à l’article 38 de la C. : le Gouvernement intervient par
voie d’ordonnance dans le domaine de la loi sur habilitation législative. Elles font l’objet d’une
signature du Premier ministre et du Prsdt. Or en période de cohabitation, la signature des ordonnances
a constitué un élément de résistance du PDR. Ex : Mitterrand a refusé de signer par trois fois les
ordonnances de J. Chirac sur la privatisation d’entreprises, sur la délimitation des circonscriptions
électorales et sur l’aménagement du temps de travail. La question s’est alors posée de savoir si le PDR
avait le droit de refuser sa signature. On peut penser que c’est une compétence discrétionnaire
(“ peut ”). En cas de refus persistant, le Gouvernement a aussi la possibilité de renoncer à la procédure
et d’élaborer projet de loi et de demander au Parlement d’adopter les mesures par la voie législative.
Le Prsdt signe aussi les décrets délibérés en Conseil des ministres. Ceci signifie que les décrets
simples (non délibérés en Conseil des ministres) ne nécessitent la signature du Prsdt. Or si certains
sont prévus par un texte (dissolution d’une association) le plus souvent la liste est laissée à
l’appréciation du chef de l’Etat, en raison que l’ordre du jour du Conseil des M. soit fixé
discrétionnairement par lui – en cela lorsque telle question, point fait l’objet d’un décret délibéré en
Conseil (exige la signature du Prsdt), ce qui a pour question d’étendre le pouvoir réglementaire du
Prsdt de la République. D’autant que le CE met en place le principe de parallélisme des formes et
procédures – un décret pris en conseil des ministres devra faire l’objet de la même procédure (en
conseil des ministres) s’il doit être modifié. Il est nécessaire d’édicter un décret de même valeur
juridique (délibéré en Conseil des ministres revêtu de la signature présidentielle). CE 10 Décembre
1992 Meyet.

2. Au sein du législatif

Le PDR promulgue les lois dans les 15 jours qui suivent la transmission au gouvernement de
la loi adoptée (art 10 al.1). Le décret de promulgation est contresigné par le 1 er ministre et les ministres
concernés. La promulgation se définit ainsi : l’acte par lequel le PDR reconnaît l’existence d’une loi et
demande aux autorités publiques de la respecter et de la faire respecter. L’acte de promulgation est
fondamental. Il permet de rendre la loi exécutoire dès sa publication au JO, elle est opposable aux
citoyens.

73
 Il faut toutefois préciser que ce pouvoir de promulgation atteste uniquement que la loi a été
régulièrement délibérée et votée – pas d’approbation du contenu. Il s’agit d’une compétence liée – le
Président ne peut refuser une telle promulgation (contreseing du Premier ministre). Toutefois article
10 al. 2 de la Constitution, le Président (avec l’accord du Premier Ministre) peut demander une
nouvelle lecture du texte de loi – ne peut être refusée par le Parlement (en cas d’erreur matérielle ou
assurer la constitutionnalité de la loi : en raison d’une décision de non-conformité partielle du CC – le
chef de l’Etat peut soit promulguée le texte ainsi amputé des dispositions inconstitutionnelles soit
provoquer une nouvelle délibération devant le Parlement). Il peut également saisir le CC au titre de
l’article 61 de la Constitution, ce qui a pour effet de suspendre le délai de 15 jours de promulgation de
la loi.

A la demande du 1er ministre ou à la majorité des membres composant l’Assemblée, le

parlement est réuni en session extraordinaire, sur un ordre du jour déterminé. Cette réunion en session
extraordinaire répond à la nécessité d’organiser un débat sur un sujet important ou pour faire avancer
le travail législatif (si retard).
La réunion en session extraordinaire semble décidée soit par le Gouvernement soit par une
majorité de l’Assemblée et le Président ne semble intervenir que de manière formelle – compétence
liée à signer le décret d’ouverture et de clôture de la session (art 30). Le Général de Gaulle a pourtant
refusé de signer le décret d’ouverture de la session extraordinaire demandée par la majorité de
l’Assemblée. D’ailleurs, Mitterrand opposera également des refus d’ouverture de session
extraordinaire en période de cohabitation.

3. L’armée et la diplomatie

Le PDR est chef des armées (art 15). Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité
du territoire et du respect des accords internationaux. Il préside les conseils et comités supérieurs de la
défense nationale. Mais le 1er ministre est responsable de la défense nationale (art 21), c’est-à-dire
chargé de son organisation. On constate pourtant une prééminence du chef de l’Etat. Celui-ci définit
les axes de la politique de défense que le 1er ministre exécute (à Matignon est présent le secrétariat
général de la défense et de la sécurité nationale qui assure la liaison avec l’Elysée). Cette action est
soumise désormais au contrôle du Parlement (cf infra).

La conduite de la diplomatie relève du PDR (art 52), c’est-à-dire négociation et ratification

des traités. C’est lui qui définit la politique extérieure qui accrédite les ambassadeurs. La diplomatie
est une prérogative de l’exécutif mais désormais le Parlement doit jouer son rôle (cf infra). Si
évidemment en période présidentialiste, c’est le Prsdt qui mène la politique diplomatique, en période
parlementariste, les autorités exécutives agissent de concert – compétition demeure en arrière-plan

74
(Traité de Nice de 1991 négocié de manière consensuelle entre Chirac et Jospin) = consensus en raison
de l’importance du maintien diplomatique à un rang élevé de la France malgré les périodes de
cohabitation.

Le PDR a le droit de grâce (prévu à l’article 17 de la C.) Le droit de grâce est exercé qu’avec
le contreseing du Ministre et du Ministre de la Justice. Le contreseing étant automatique, il ne limite
en rien le pouvoir du Prsdt. C’est un acte de clémence qui permet de dispenser un condamné
d’exécuter sa peine (pouvoir remontant à la figure médiévale du roi justicier). C’est utile : ex : affaire
Dreyfus (capitaine) pour le libérer du bagne en 1899 avant la révision de son procès en 1906. La limite
à ce pouvoir est instituée lors de la révision constitutionnelle de 2008 par un nouveau champ
d’application. Le droit de grâce ne peut plus porter sur des catégories entières de délinquants envisagés
de façon générale (appelées aussi les grâces collectives qui servaient à gérer la population carcérale).
Depuis 2008, le droit de grâce n’est exercé uniquement qu’à titre individuel. Il convient de le dissocier
avec le droit d’amnistie votée par le parlement qui efface la condamnation (en plus de dispenser de la
peine).

§2 L’élection du PDR

L’investiture populaire du chef de l’Etat va confirmer la présidentialisation du régime. Il faut

éviter de dater la présidentialisation du régime à partir de 1962. Elle s’est amorcée dès 1959 et au plan
juridique elle est entérinée par le référendum de 1962. La première élection au SUD date de 1965.

A- De l’élection par des notables à l’élection par la nation entière

Sous les III et IV Républiques, le Président de la république était l’élu du Parlement et non du
peuple. Les constituants de 1958 avaient eu pour objectif de rendre le PDR indépendant du Parlement
et du système des partis, sans pour autant envisager le SUD. Ils ont donc remis le droit de vote à un
collège de notables formé de parlementaires, de conseillers généraux et municipaux = 80 000
personnes. On avait donc un suffrage universel indirect. Le PDR échappait au parlement mais il restait
néanmoins l’élu d’élus (les parlementaires représentaient plus qu’une infirme minorité, ce système
consacrait la prédominance de la France rurale).
La faille était évidente entre cette légitimité limitée et le large exercice des pouvoirs propres
du Prsdt. Conscient de son charisme (forte cote de popularité), le Gnl de Gaulle annonce le 20
septembre 1962 à la TV une révision de l’article 6 par voie de référendum de façon à obtenir l’élection
du PDR au SUD. La représentativité présidentielle qui était limitée dans le texte de la constitution
devient nationale.

75
 A l’époque, l’opportunité d’un tel changement n’apparaît pas évident. Les plus farouches
opposants au projet sont les parlementaires qui voient le risque de perdre leur reste d’influence sur la
désignation du président et craignent que ce dernier ne devienne tout puissant (en signe de
protestation, ils déposent une motion de censure – renversement du gouvernement Pompidou).
Le but du Gnl de Gaulle est d’assurer la pérennité du régime en renforçant le rôle présidentiel – à dire
vrai cette élection au rabais constituait une faille montrait la faiblesse de représentativité du Prsdt. Si
De Gaulle souhaitait faire pérenniser un tel régime et des institutions stables et efficaces, il est
nécessaire de le placer au-dessus du corps législatif et pour cela il doit être l’élu du peuple. L’attentat
du Petit Clamart dont il a été victime le 22 août 1962 a posé le problème du Président successeur (le
Général possédait une légitimité issue de la libération et du contexte historique mais ce qui n’est pas le
cas pour son successeur). Il apparaît alors nécessaire de doter ses successeurs d’une légitimité
démocratique. Le projet de révision constitutionnelle est adopté par la voie du référendum de l’article
11 le 28 octobre 1962 à 62% des suffrages exprimés. Rappel : le 10 décembre 1848 le prince Louis-
Napoléon Bonaparte fut élu par le peuple président de la république.

B- Les modalités de l’élection

Pour être candidat à l’élection présidentielle, il faut être éligible, c’est-à-dire répondre aux
conditions suivantes : Nationalité française, être électeur, être âgé de plus de18 ans, ne pas être dans
un cas d’incapacité et ne pas avoir été frappé d’inéligibilité.
Il faut être par ailleurs parrainé c’est-à-dire obtenir la signature de 500 d’élus venant d'au
moins 30 départements ou C.O.M. (sans que plus d’un dixième d’entre eux puissent être les élus d’un
même département). La qualité de parrain appartient aux parlementaires, conseillers régionaux,
membres de l’assemblée de Corse, conseillers généraux, conseillers de Paris, membres des assemblées
territoriales des TOM, membres élus du conseil supérieur des français de l’étranger, maires (à
l’exclusion des maires d’arrondissement). Parrainage est rendu public par le CC. Le but est de filtrer
les candidatures et de les rendre plus transparentes (2002 : 16 candidats).

En vue de favoriser la transparence financière de la vie publique, les candidats doivent faire
parvenir à la haute autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation
patrimoniale. Déclaration rendue publique dans certaines limites.

Au terme de cette procédure, le Conseil constitutionnel tire au sort la liste des candidats.
Transmise au Gouvernement : publiée 33 jours au plus tard avant le premier tour de scrutin. Les
candidats écartés peuvent déposer un recours devant le conseil constitutionnel le lendemain de la
publication de la liste des candidats.

76
 La campagne présidentielle officielle s’ouvre le jour de la publication de la liste des candidats.
La campagne officielle dure 15 jours pour le premier tour et huit jours pour le second tour. La règle de
base de la campagne est l’égalité des candidats, assurée par la Commission nationale de contrôle dans
les domaines autres que l’audiovisuel. A ce titre, en matière de communication audiovisuelle, de
l’ouverture de la campagne jusqu’au moment où l’élection est acquise doit être respecter un principe
d’égalité entre les candidats (principe garanti par le Conseil supérieur de l’audiovisuel qui publie au
moins une fois par semaine les relevés de temps consacrés aux candidats. Cependant, il convient aussi
de préciser que le CSA n’a pas les mêmes pouvoirs face à une société nationale de programme et face
aux stations et chaînes privées vis-à-vis desquelles le CSA ne formule que des recommandations).
Cependant, la réalité montre toutefois la préférence des médias pour les grands candidats avant le
début de la campagne officielle. Ces derniers ne doivent en effet que respecter un principe d’équité
(sous le contrôle du CSA), entre le moment de la publication de la liste des candidats et jusqu’à la
veille du début de la campagne officielle.

Le financement de la campagne est réglementé, visant à mettre en place une transparence sur
les ressources ainsi que les dépenses des candidats et mettre en place une certaine égalité entre les
candidats par un financement public. Tout d’abord, le dispositif oblige les candidats à mettre en place
un compte de campagne, document qui retrace l’origine des recettes perçues et l’ensemble des
dépenses effectuées en vue des élections sur une période de 12 mois avant le scrutin. Il est examiné
par la Commission Nationale des comptes de campagne et des financements politiques, qui approuve
ou rejette le compte de campagne et fixe le montant de remboursement forfaitaire. La décision de la
CNCCFP est susceptible d’appel devant le CC. Le financement est mixte (dons des entreprises sont
prohibés et ceux des particuliers plafonnés à 4600 euros). Un plafond des dépenses est mis en place –
16.8 millions d’euros pour le premier tour et 22.5 millions d’euros pour les candidats du 2 nd tour.
L’Etat verse à tous les candidats présents au premier tour 153 000 euros une avance sur le
remboursement forfaitaire de leurs dépenses. S’agissant de ce remboursement forfaitaire des dépenses,
l’Etat n’assure qu’une prise en charge partielle – il s’élève à 4.75 % du plafond des dépenses pour tous
les candidats et peut aller jusqu’à 47.5 % du plafond des dépenses si le candidat a obtenu plus de 5 %
des suffrages exprimés au 1er tour. Dès lors que la CNCCFP rejette le compte de campagne – pas de
remboursement possible ce qui est le cas lorsque le candidat n’a pas respecté le plafond des dépenses
(N. Sarkozy). Le candidat encourt des sanctions – en cas de dépassement du plafond de dépenses
notamment pécuniaire qu’il doit personnellement (et non son parti) versé (dans la limite du montant de
dépassement). Le candidat est exposé à des sanctions pénales.

S’agissant des modalités du scrutin : est majoritaire à deux tours. Au premier tour, la majorité
absolue des suffrages exprimés est requise pour être élu (cela n’est jamais arrivé). Au second tour, se

77
présentent les deux candidats qui ont recueilli le plus grand nombre de suffrages au 1 er tour. Le
candidat est élu Prsdt dès lors qu’il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés.
La bipolarisation a été favorisée par le mode de scrutin présidentiel, le scrutin uninominal
majoritaire à deux tours avec, en cas de ballotage, la présence au second tour des deux candidats
arrivés en tête à l’issue du premier tour. Le second tour contraint chaque famille politique à s’unir
autour d’un candidat de droite et d’un candidat de gauche, sauf en 1969 où Pompidou et Poher se sont
affrontés au second tour et en 2002 Chirac / Le Pen.

En conclusion, l’introduction du SUD pour l’élection présidentielle n’a pas renforcé ses
pouvoirs mais lui a permis de renforcer sa suprématie = il est délégataire de la souveraineté nationale.
Sa légitimité démocratique change le caractère de sa relation avec le premier ministre. Non seulement
le PDR exerce la plénitude des pouvoirs propres mais il impose son leadership dans les domaines où
s’exerce un pouvoir partagé. L’élection présidentielle devient le moment clef de la vie politique

§3 : L’exercice des fonctions présidentielles

A- La durée des fonctions

Avant la réforme 2000 (référendum 24 septembre 2000), la durée du mandat était de 7 ans.
Plus longue que celle d’une législature (5ans), elle permettait au président d’apparaître comme le
garant de la continuité du régime et permettait de manifester son autorité et son indépendance vis-à-vis
du Parlement (septennat issu des IV et V République).
L’idée du quinquennat a fait l’objet d’une querelle tout au long de la Vème République. Lors
du référendum de 1962 (SUD du Prsdt), le Général de Gaulle refuse de toucher au septennat – pour lui
c’est la condition et la garantie du rôle central attribué au Prsdt. Pour autant l’opposition demandait la
réduction du mandat et sa coïncidence avec le mandat législatif afin de rétablir un équilibre entre le
Président et le Parlement. G. Pompidou lance par la suite cette réforme en 1973. Sa justification : le
septennat ne correspond plus au rôle que le Prsdt de la République assume dans la définition de la
politique nationale – au vue de son implication dans la vie politique, les Français devraient être
sollicités plus fréquemment. Egalement il avançait l’argument, selon lequel les députés pourraient
bénéficier d’une meilleure légitimité étant élus plus souvent (argument curieux). Quoi qu’il soit –
échec de la réforme.
Malgré cet échec, une révision constitutionnelle a toutefois été opérée en 2000 par la voie du
référendum de l’article 89 de la C (record d’abstentions : si la réforme est approuvée par 73,15% des
suffrages exprimés, 70% des électeurs inscrits ont boudé les urnes). Sur le plan de la technique
constitutionnelle, l’événement majeur de la révision du 24 septembre 2000 réside dans l’usage de la
procédure du référendum constituant. Pour la première fois sous la Vème, une disposition

78
constitutionnelle (art 6) a été révisée par la voie du référendum de l’article 89. Le PDR aurait pu
utiliser la voie du congrès pour faire approuver le quinquennat. Ce choix aurait évité le risque d’un
taux d’abstention élevé. Absence de véritable campagne a été dénoncée. Les partisans du oui et du non
existaient au sein de tous les partis (ou presque). Or, la répartition des fonds est purement fondée sur
un critère partisan.

Elle est passée car proposée par la majorité parlementaire et acceptée par le président Chirac
qui espère rallier plus facilement l’opinion sur un second mandat plus court (éviter l’usure du
pouvoir). Le véritable motif : la phobie de la cohabitation même si ce motif ne figure pas dans le
discours officiel qui parle de modernisation des institutions. Il renforce la démocratie car conduit à des
consultations plus fréquentes du peuple. L’essoufflement en fin de septennat est évité.

Ccl : la concomitance des élections présidentielle et législative reste fragile (décès, démission,
dissolution). De plus, elle ne garantit pas l’absence de cohabitation. Depuis 1986 les français ont
parfaitement compris que les institutions peuvent tout à fait fonctionner en situation de cohabitation.
Donc le quinquennat réduit les probabilités de cohabitation mais il ne supprime pas cette éventualité.
Le quinquennat va accroître l’originalité de nos institutions. La France est le seul pays de l’Union
européenne dans lequel la durée du mandat du «  chef de l’Etat » est la même que celle des
parlementaires de la chambre élue au SUD.

Indéniablement en raison du quinquennat et de la concentration des pouvoirs par le Prsdt que

le principe de limitation au renouvellement du mandat présidentiel va être introduit. En effet, lors de
l’instauration de la C. de 1958, aucune limite au renouvellement n’est prévue. Pour renforcer la
présidence. Désormais, depuis 2008 : limitation à deux mandats successifs. Pour rééquilibrer les
institutions. L’utilité de cette règle se pose – elle présente un intérêt que lorsqu’elle s’applique dès le
premier mandat pour éviter que le Prsdt mette toute son énergie dans la réélection. La règle ne
s’applique que pour le second. De plus, le PDR ne rend plus compte à la fin de son second mandat.
D’autres pays ont limité le nombre de mandats (USA Russie).

B- La cessation ou l’interruption des fonctions

Le mandat dure bien 5 ans : le nouveau PDR est élu 20 jours au moins et 35 jours au plus
avant l’expiration des fonctions du président en exercice.
Le mandat peut être cependant interrompu avant son terme, prévu à l’article 7 de la C.
première hypothèse : la vacance du Prsdt (en cas de démission telle que De Gaulle – 1969, un décès
Pompidou en 1974, destitution pour haute trahison). La seconde hypothèse : l’empêchement (empêché
d’exercer ses fonctions pour des raisons extérieures – maladie). La notion d’empêchement n’a pas de

79
définition stricte : l’idée est d’assurer la continuité de l’Etat dans l’hypothèse où le PDR ne serait pas
dans la capacité physique ou mentale de le faire (art 7-4). La difficulté est d’apprécier l’état de santé
du chef de l’Etat.
Cet état de vacance ou empêchement doit être constaté par le CC saisi par le Gouvernement et
la décision est votée à la majorité absolue.
Il est nécessaire d’envisager la question du remplacement. La nouvelle élection n’a lieu que
dans un délai de 20 jours au moins et 35 jours au plus après la constatation de la vacance ou
déclaration du caractère définitif de l’empêchement. Pendant ce délai, l’intérim est exercé par le
président du sénat (si celui-ci est empêché à son tour, la qualité d’intérimaire en second a été attribuée
au gouvernement). En principe, le président intérimaire dispose des mêmes pouvoirs que le président
ordinaire en vue d’assurer la continuité de l’exécutif. En revanche, toute mesure tendant à mettre en
œuvre une politique personnelle est prohibée – il ne peut dissoudre l’AN, ni réviser la Constitution, ni
consulter le peuple par voie de référendum. Il en découle que le gouvernement ne peut pas engager sa
responsabilité devant l’assemblée, ni faire l’objet d’une motion de censure. Le président par intérim
doit juste assurer une jonction éviter toute défaillance des institutions et assurer la continuité de l’Etat.

La suppléance : en cas de courtes absences, premier ministre peut présider le conseil des
ministres à la place du PDR (ex : voyage à l’étranger). Une application de l’article 21 de la
Constitution permet au 1er Ministre «  à titre exceptionnel » de suppléer le chef de l’Etat pour la
présidence d’un conseil des ministres « en vertu d’une délégation expresse et pour un ordre du jour
déterminé » (le conseil des ministres se tiendra alors à Matignon et non à l’Elysée) ex : lorsque
[Link] traité pour son cancer de la prostate (sept 92 à 94). Ex : hospitalisation passagère de J.
Chirac le 6 septembre 2005 (pour petite AVC attaque cérébrale) n’est pas constitutive d’une vacance
du pouvoir ou d’un empêchement grave.

C- La responsabilité du PDR

La constitution ne prévoit pas de responsabilité politique du PDR mais seulement sa

responsabilité pénale.
Le principe est l’irresponsabilité présidentielle. Selon l’article 67 de la C. : le Prsdt n’est pas
responsable des actes accomplis en cette qualité. Aucun d’eux ne saurait engager la responsabilité
politique pénale ou civile du Prsdt. Cette immunité a pour conséquence que durant son mandat le Prsdt
ne peut être requis de témoigner, faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction de
poursuite devant aucune juridiction ou autorité administrative. Tout délai de prescription ou de
forclusion est suspendu. Ex : refus de J. Chirac de témoigner dans l’affaire Clearstream (liste qui
mettait en cause des personnalités politiques) ni dans le cadre de l’explosion de l’usine d’AZF. Même
ne pourrait faire l’objet d’une action en divorce sauf par consentement mutuel (N. Sarkozy).

80
 Mais ce n’est qu’une immunité de droit temporaire. En effet au terme du mandat présidentiel,
il redevient un citoyen ordinaire càd un justiciable de droit commun. Les instances ou procédures
peuvent être reprises ou engagées contre l’ancien Prsdt à l’expiration d’un délai de un mois suivant la
cessation des fonctions. Ex : mis en examen de N. Sarkozy pour abus de faiblesse à l’encontre de
Liliane Bettencourt.
A contrario, lorsqu’il est en fonction, le Prsdt peut quant à lui saisir la justice civile ou pénale
comme un citoyen ordinaire. Ex : N. Sarkozy a fait condamner une compagnie aérienne parce que
cette dernière avait utilisé une photo de lui accompagné de son épouse à des fins publicitaires.

Cependant, il peut être responsable pénalement durant son mandat. Selon l’article 68, le PDR
ne peut être destitué qu’en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatibles avec
l’exercice de son mandat. Grosso modo, le Prsdt est irresponsable sauf en cas de « haute trahison »
selon l’ancienne formule. La destitution sera prononcée par le Parlement constitué en Haute Cour. La
réunion de la Haute Cour résulte de l’adoption par chaque assemblée d’une résolution votée à la
majorité des deux tiers des membres la composant (pour éviter des votes partisans). Seuls les votes
favorables à la réunion de la Haute Cour sont comptabilisés. La Haute Cour présidée par le Président
de l’AN statue à bulletin secret sur la destitution. Seuls les votes en faveur de la destitution sont
comptabilisés (majorité des deux tiers). Pour éclairer les parlementaires sur les faits reprochés au
président, une commission ad hoc composée des vice-présidents des deux assemblées, aurait les
mêmes prérogatives qu’une commission d’enquête et présenterait à la haute cour un rapport écrit.

Il faut dire qu’avant d’aboutir à cet état du droit (issu de la révision constitutionnelle du 23
février 2007) – la question de la responsabilité pénale avait fait l’objet d’une évolution. En effet, la
responsabilité pénale pouvait être engagée – procédure de destitution pour haute trahison devant la
Haute Cour de Justice (24 parlementaires) mis en accusation par les assemblées par scrutin public à la
majorité absolue. Ce qui était surtout critiqué c’était l’irresponsabilité pénale du Prsdt pour les actes
détachables de la fonction présidentielle (ceux commis antérieurement au mandat) – pour le CC, le
PDR est pénalement responsable mais, tant qu’il est en fonction, il ne peut être accusé que par les
assemblées devant la haute cour de justice (CC décision du 22 janvier 1999 Cour pénale
internationale). Le Prsdt bénéficie dès lors d’un privilège de juridiction (uniquement traduisible
devant la Haute Cour de Justice même pour des actes pénalement répréhensibles détachables de la
fonction). Le CC étendait une immunité de fait sur les actes détachables de la fonction présidentielle.
En référence à cette décision, le juge enquêteur sur les emplois fictifs de la ville de Paris s’est déclaré
incompétent pour instruire sur les faits impliquant le chef de l’Etat (Chirac), laissant au parlement le
soin d’une hypothétique mise en accusation (organe politique), pour des actes commis en dehors de
l’exercice de ses fonctions.

81
 Autre évènement jurisprudentiel majeur Cour de cassation 2001 Breisacher : le Prsdt ne peut
être entendu durant son mandat devant une juridiction. Cependant, pour la Cour de cassation, il n’en
ressort pas un privilège de juridiction. Pour la Cour de cassation, la Haute Cour de justice n’est
compétent qu’en cas de « haute trahison » commis dans l’exercice des fonctions. Dès lors elle n’est
pas compétente pour les actes pénalement répréhensibles. Ces derniers relèvent de la compétence des
juridictions ordinaires qui ne pourront exercer leur compétence qu’à la fin du mandat présidentiel.
Pour la Cour de cassation, les faits détachables (conduite en état d’ivresse, meurtre...) et quelque soit
la date des actes (avant ou pendant le mandat), le Prsdt ne peut être traduit devant les juridictions
ordinaires. Uniquement qu’en fin de mandat.

Organisation par J. Chirac d’une commission. La commission Avril (2002) propose une
protection efficace du chef de l’Etat pendant l’exercice de son mandat contrebalancée par la possibilité
d’une destitution confiée au parlement. La commission considère que le mandat attribué par le peuple
français au président de la république doit s’exercer en toute indépendance ce qui entraîne une
protection complète pendant le mandat. En revanche, à la fin, le président redevient une personne
ordinaire.
La révision n’a eu lieu qu’en 2007, mettant en place une immunité de droit pour les actes
détachables de la fonction pendant la durée du mandat (le Prsdt sera traduit qu’à l’issue du mandat
devant les juridictions ordinaires). Pour les actes non détachables, il ne peut faire l’objet que d’une
procédure de destitution mais il bénéficie d’une immunité de fait au regard des modalités de la
procédure : il faut une majorité de 2/3 ce qui est difficile à recueillir.
En tout état de cause en cause de procédure de destitution, entraîne l’intérim du président du
sénat. La destitution serait prononcée par le parlement constitué en haute cour, à la majorité de ses
membres.

Conclusion : la conception d’origine d’un président arbitre n’a pas tenu face à la pratique.
L’élection au SUD combinée avec le fait majoritaire (= le fait pour le président de pouvoir s’appuyer
sur une majorité parlementaire) ont donné à la fonction présidentielle une nouvelle dimension.

Section II : Le gouvernement

§1 : L’organisation du gouvernement

Le gouvernement est un organe qui repose sur trois principes : collégialité, solidarité et hiérarchie.

A- La composition du gouvernement

82
 Le gouvernement comprend un premier ministre, des ministres, des ministres délégués, des
secrétaires d’Etat.
Au sommet de la hiérarchie gouvernementale, on trouve le 1er ministre. Il n’est pas
juridiquement le supérieur hiérarchique des ministres.
Au-dessous, on trouve parfois les ministres d’Etat : cette nomination n’est pas systématique,
c’est un titre honorifique qui vient souligner le poids politique de la personne concernée (ex : proche
du président, leader d’un des partis composant la coalition gouvernementale (ex : Edouard Balladur
dans le Gvt Chirac 1986-1988). Ils sont parfois aussi importants que le premier ministre.
Les ministres (de plein exercice) sont en charge d’un département ministériel et participent à
toutes les réunions du conseil des ministres. Leur nombre varie considérablement, selon les
regroupements ministériels. Il prépare et met en œuvre la politique du Gouvernement.
Les ministres délégués sont en charge d’un département ministériel et sont rattachés à un
ministre de plein exercice ou au 1er ministre, qui lui adressent des instructions. Ils peuvent contresignés
seuls les décrets (sans le ministre de rattachement).
Les secrétaires d’Etat sont rattachés à un ministre ou au premier ministre. Ce sont souvent les
jeunes talents de la politique qui sont à ce poste. Par cette distinction qu’ils font l’apprentissage dela
vie gouvernement. Ils ne participent pas au conseil des ministres (sauf si une question les concerne,
relève de leurs attributions). Ils ne peuvent contresignés seuls les décrets (besoin du ministre de
rattachement). Le ministre délégant peut lui adresser des injonctions et des rappels à l’ordre en cas de
manquement à ses obligations.

Chaque ministre doit assurer la direction et le fonctionnement d’un département ministériel. Il

peut pour cela prendre des directives des circulaires. Mais il ne dispose pas du pouvoir réglementaire.
Les décisions sont donc prises par le président ou le 1er ministre avec le contreseing du ministre
concerné. Les ministres nomment les fonctionnaires de leurs services (par délégation du 1er ministre).
Ils sont assistés par des conseillers qui forment un cabinet (pouvoir occulte auquel on reproche
l’influence exercée sur les ministres).

B- Le statut des ministres

1. Les incompatibilités

Selon l’article 23 «  les fonctions de membre du gouvernement sont incompatibles avec

l’exercice de tout mandat parlementaire, de toute fonction de représentation professionnelle à caractère
national et de tout emploi public ou de toute activité professionnelle ».
Rmq : l’élément le plus novateur est ici l’incompatibilité avec un mandat parlementaire. La
fonction de ministre est exclusive. Cette interdiction est contraire aux règles du régime parlementaire.

83
Rappel : sous les républiques précédentes, c’était au contraire un usage que de recruter les ministres au
sein du parlement, sans renoncer à leur mandat). Le but est de soustraire les ministres à l’influence des
partis politiques. Mais aussi d’éviter la surcharge de travail.
En pratique, on peut choisir un ministre au sein du parlement mais il doit démissionner dans le mois
qui suit sa nomination. Un suppléant occupe le siège du ministre pendant toute la durée de la
législature. Le ministre n’a pas un droit à récupérer son siège s’il quitte son poste ministériel par la
suite. Sauf qu’il est de coutume que le suppléant démissionne (provoque ainsi une démission partielle
qui permet au ministre de se présenter).
Depuis 2008, les ministres qui étaient parlementaires peuvent retrouver leur siège lorsqu’ils quittent
leurs fonctions gouvernementales (pour aligner sur le cas de ceux qui étaient fonctionnaires par
exemple et qui sont garantis de retrouver leur poste).
En revanche, il n’y a pas d’incompatibilité avec la direction d’un parti (on retrouve souvent les
leaders des partis de la majorité aux postes clefs du gouvernement).
Un membre du Gouvernement peut être investi de mandats locaux et des fonctions exécutives
inhérentes. Pour certains, c’est une façon de garder un lien avec la réalité du terrain. Par contre, le
ministre ne peut cumuler cette fonction avec celle de Prsdt de la République, celui de parlementaire
européen, et parlementaire national. Pas d’incompatibilité avec les mandats locaux (Jospin imposera
un choix à ses ministres).
Incompatibilité d’exercer la fonction ministérielle et toute activité privée ou professionnelle (ex : la
profession d’avocat)

2. La responsabilité pénale

A l’origine, seule la Haute cour de justice était compétente pour juger de la responsabilité
pénale des ministres (procédure difficile à mettre en œuvre). Ex : scandale du sang contaminé qui
consacrait l’impunité des ministres. Csq : loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 est venue créer une
Cour de Justice de la République (composée de 6 députés, 6 sénateurs, 3 magistrats du siège à la cour
de cassation). «  Tout ministre peut être appelé à répondre devant la cour pour tous actes accomplis
dans l’exercice de leur fonction et qualifiés de crime ou délit ».
La saisine de la cour échappe aux parlementaires - elle est ouverte à toute personne se
prétendant victime d’un crime ou d’un délit commis par un ministre. Les plaintes sont examinées par
une commission des requêtes qui filtre les demandes. Les dossiers retenus sont transmis au procureur
général de la république près la cour de cassation afin de saisir la CJR. Pourvoi en cassation des arrêts
de la Cour de justice de la République devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation.
Malgré le silence des textes, un membre du gouvernement mis en examen doit démissionner
conformément à une coutume désormais bien établie (Bernard Tapie en 1992, Alain Carignon en
1994, Gérard Longuet (1994), Michel Poussin (en 1994). Dominique Strauss –Kahn a fait de cette

84
coutume une interprétation particulièrement rigoureuse puisqu’il a démissionné le 2 novembre 1999
alors qu’il était simplement mis en cause dans une procédure judiciaire (affaire de la MNEF).

C- Les formations collégiales

1. Le conseil des ministres

Son existence est prévue par la constitution. Il incarne l’unité du pouvoir exécutif. Présidé par
le PDR, il réunit une fois par semaine le 1er ministre, les ministres et éventuellement certains ministres
délégués et secrétaires d’Etat.
L’ordre du jour est déterminé à l’avance par le PDR (sur proposition du 1 er ministre). Au cours d’un
conseil des ministres seront traités : les projets de loi, ordonnances et décrets. Le secret des
délibérations est une obligation (ce qui n’empêchent pas les indiscrétions de certains ministres). Tous
les ministres sont responsables solidairement des décisions prises en conseil des ministres. Si un
ministre n’est pas d’accord avec une décision prise en conseil des ministres, il doit se taire ou
démissionner.

2. Le conseil de cabinet

C’est un usage initié sous la III et IVème républiques qui a pour objet de réunir le gouvernement, sous
la présidence du président du conseil en dehors de la présence du PDR. Aujourd’hui, sous l’autorité du
1er ministre. Ils sont rares sous la Vème en raison du fait majoritaire. Mais retrouve sa justification en
période de cohabitation.

3. Conseils restreints

Ils permettent de réunir autour du PDR des ministres concernés par une question importante et
précise. Leurs mises en place sont laissées à la discrétion du Prsdt.

4. Comités interministériels

Sous la présidence du 1er ministre, à intervalle régulier, sur des sujets très spécialisés qui
regroupent les seuls membres du gouvernement concernés. Le PDR est représenté par un
collaborateur. Ils permettent au premier ministre de coordonner l’action des ministres et d’arbitrer les
éventuels conflits entre les différents ministères.

§2 Les attributions du gouvernement (art 20)

85
 La distinction entre le domaine présidentiel et le domaine gouvernemental n’est plus
horizontale. La distinction est verticale dans la mesure où le gouvernement est un organe de
préparation et d’exécution. Le premier ministre n’est que le chef d’Etat major du PDR.
C’est le PDR qui « gouverne ». Il préside aux choix essentiels dans tous les domaines. Mais on a
toujours un dualisme parce que c’est le 1er ministre qui est seul acteur face au parlement. De plus, les
tâches du chef du gouvernement sont très importantes au sein de l’exécutif puisqu’il s’agit de gérer
l’Etat au quotidien.

A- Les attributions du chef du gouvernement

Les constituants avaient confié au 1er ministre et à son gouvernement la tâche de déterminer et
de conduire la politique de la nation. La présidentialisation du régime va faire que le chef de l’Etat
apparaît comme le seul pouvoir politique d’Etat.
La fonction du gouvernement en tant qu’organe collégial est de prévoir, de préparer et
d’exécuter des choix politiques sous la haute tutelle du 1er ministre.

Le 1er ministre dispose d’un pouvoir réglementaire autonome dans tous les domaines qui ne
sont pas attribués expressément au parlement (le domaine de compétence du Parlement est délimité à
l’article 34 de la Constitution).
Il faut veiller à ne pas confondre pouvoir réglementaire autonome avec pouvoir réglementaire
ordinaire. En effet, ce dernier est subordonné en ce sens que le gouvernement doit pour veiller à
l’application des lois, prendre des textes précisant les modalités dans le détail. Etant entendu que ces
décrets ordinaires doivent être conformes aux dispositions de la loi.
D’après la constitution, le PDR et le 1 er ministre sont les deux autorités qui possèdent le pouvoir
réglementaire. Le chef de l’Etat a un pouvoir réglementaire d’attribution ou d’exception, et le 1 er
ministre un pouvoir réglementaire de droit commun. Toutefois, les ministres peuvent disposer d’un
pouvoir réglementaire (arrêtés ministériels) en vertu d’un texte ou même en l’absence de texte, comme
tout chef de service (CE 7 février 1936, Jamart).

Les décrets du 1er ministre sont dits « décrets simples » sauf lorsque le décret est pris après avis du
CE : décret en CE quand la consultation est obligatoire (mais l’avis est simple sauf exceptions) décret
pris après avis du CE quand elle est facultative (et l’avis est simple).

Les ordonnances de l’article 38 permettent au gouvernement d’agir rapidement et efficacement pour

l’exécution de son programme. Il faut a priori l’autorisation du parlement et a posteriori il faut une
ratification des parlementaires.

86
Art 38 : «  le gouvernement peut pour l’exécution de son programme demander au parlement
l’autorisation de prendre par ordonnances pendant un délai limité des mesures qui sont normalement
du domaine de la loi ».
Il faut une loi d’habilitation votée par le parlement. L’habilitation ne peut pas porter sur toutes
les matières législatives mais doit préciser celles qui sont concernées. La seule obligation du
gouvernement est d’indiquer avec précision au parlement la finalité des mesures qu’il compte adopter.
L’habilitation est limitée dans le temps. La loi doit fixer le délai pendant lequel le gouvernement peut
prendre des ordonnances. Ensuite, la loi doit fixer le délai pendant lequel le gouvernement pourra
déposer le projet de loi de ratification des ordonnances.
Selon l’article 38 al.2 «  les ordonnances sont prises en conseil des ministres. Elles entrent en vigueur
dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant
le parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ».
Rappel : le PDR doit signer les ordonnances. Pas de délai pour le faire. Il peut donc refuser de signer.
En période de cohabitation, c’est un moyen de résistance. Pour contourner le refus présidentiel, le
gouvernement doit transformer les ordonnances en lois ordinaires.
La valeur des ordonnances. Ce sont des actes mixtes (adoptés par l’exécutif portant sur des
matières législatives). Pendant le délai d’habilitation, les ordonnances sont des actes réglementaires (le
gouvernement peut les modifier). Lorsque le délai d’habilitation arrive à expiration, le gouvernement
ne peut plus prendre d’ordonnances. Les ordonnances déjà adoptées conservent leur valeur d’actes
réglementaires. En revanche, le gouvernement ne peut plus modifier les dispositions législatives de
l’ordonnance.
Tant qu’elles ont valeur réglementaire, les ordonnances peuvent faire l’objet d’un recours devant le
juge administratif.
A l’expiration du délai imparti au gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification des
ordonnances : 2 cas : si le gouvernement n’a pas déposé ce projet de loi, les ordonnances sont
caduques (privées d’effet).
Si projet est déposé : La loi de ratification peut ne pas être adoptée : annulation des ordonnances. Si
ratification de l’ordonnance : elle acquiert une valeur législative avec effet rétroactif.
La constitution interdit depuis 2008 les ratifications implicites des ordonnances (adoption d’un
amendement modifiant une disposition de l’ordonnance suffisait pour qu’elle passe du domaine
réglementaire au domaine législatif). Désormais l’amendement devra préciser qu’il vaut ratification de
l’ordonnance. Désormais ratification expresse.

Le gouvernement ne peut pas obtenir une habilitation pour l’élaboration d’une loi constitutionnelle,
d’une loi organique ou d’une loi de finances.

B- Les moyens de tenir le parlement

87
 Les constituants de 1958 ont attaché une importance particulière à la rationalisation du
parlementarisme parce qu’ils voulaient empêcher le parlement de freiner l’action d’un exécutif
revalorisé.

1. L’article 49 al.3

Les constituants en rédigeant l’article 49 al.3 vont permettre au gouvernement de conduire sa

politique.
Par l’article 49 al.3, le Gouvernement peut faire adopter un texte de loi par l’Assemblée
nationale sans qu’il y ait un véritable vote. En effet, la seule alternative pour les députés (s’il ne
souhaite pas adopter le texte) c’est de déposer une motion de censure contre le Gouvernement. C’est
une technique qui permet d’accélérer le travail législatif. Le recours à cette procédure a été fortement
limité par la révision constitutionnelle de 2008.
Lorsqu’il apparaît au gouvernement que l’adoption d’un texte important va se heurter à des
difficultés, le premier ministre peut après délibération du conseil des ministres engager la
responsabilité politique du gouvernement devant l’assemblée nationale sur le texte (procéder à
l’utilisation du 49 al.3).
Une fois le texte transmis au parlement. 1er cas : si au bout de 24 heures aucune motion de censure n’a
été déposée par les députés. Le texte est considéré comme adopté. Autrement dit une loi peut être
adoptée sans que le parlement ne l’ait votée.
2ème cas : les députés peuvent déposer une motion de censure dans les 24 heures pour contrer le
gouvernement.
Le décompte des voix lors d’une motion de censure est très favorable au gouvernement. En effet, seuls
sont recensés les votes favorables à la motion de censure. Elle ne peut être adoptée qu’à la majorité
des membres (non des présents) de l’AN. A ce titre, les abstentions sont considérées comme un vote
contre la motion de censure (favorable au Gouvernement). Le rejet de la motion équivaut à l’adoption
du texte. Au contraire, si la motion de censure est adoptée, elle équivaut au rejet du texte et entraîne la
démission du gouvernement.

Le 49-3 est donc avant tout un instrument de pression du gouvernement sur sa majorité parlementaire.
C’est aussi un moyen de contraindre l’opposition lorsque celle-ci fait de l’obstruction pour retarder
l’adoption d’un texte. C’est enfin un moyen de préserver le texte contre les amendements des
parlementaires qui pourraient le dénaturer (puisqu’il n’y pas de vote sur le texte les députés ne peuvent
déposer des amendements). Pour rester crédible, le recours à l’article 49-3 doit être utilisé
ponctuellement. Depuis 2008, la constitution limite le recours au 49.3 cette méthode ne peut concerner
que les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale et au choix de Gouvernement

88
un texte par session. Aucune motion de censure n’a été adoptée sur ce fondement depuis l’origine.
Semble logique puisque l’assemblée craint d’être dissoute en contrepartie !

2. La question de confiance (49-1)

Selon l’article 49-1 «  le 1er ministre après délibération du conseil des ministres engage devant
l’assemblée nationale la responsabilité du gouvernement sur son programme ou éventuellement sur
une déclaration de politique générale ».
Si on s’en tient à la lettre du texte, l’engagement de la responsabilité sur le programme semble
obligatoire quant à l’engagement de la responsabilité à l’égard de la déclaration de politique générale
ne semble qu’éventuel. Cependant, la pratique a remis en cause cette distinction. La question de
confiance a toujours été interprétée comme une simple faculté (certains ne l’ont pas fait). La raison : le
Gouvernement procède du Prsdt et ainsi il n’a plus à être investi par le Parlement. En tout état de
cause, lorsque le Gouvernement engage sa responsabilité, le vote a lieu au scrutin public. La confiance
est accordée au Gouvernement si elle recueille la majorité absolue des suffrages exprimés. La majorité
simple suffit pour procéder au renversement du Gouvernement.

Depuis 2008, art 50-1 de la Constitution prévoit que le Gvt peut de sa propre initiative ou à l’initiative
d’un groupe parlementaire faire une déclaration devant l’une ou l’autre des assemblées qui donnera
lieu à débat et peut si le Gvt le décide faire l’objet d’un vote mais sans engager la responsabilité du
Gvt.

3. L’irrecevabilité des amendements

Le premier ministre a un droit de regard et un pouvoir de sélection sur les amendements

élaborés par des députés sur un projet de loi du gouvernement. Ce dernier a le pouvoir de déclarer
irrecevable tel ou tel amendement s’il n’a pas été examiné au préalable en commission (Article 43 de
la Constitution). D’autre part, le gouvernement peut opposer l’irrecevabilité à tout amendement
parlementaire qui augmente les dépenses de l’Etat ou diminue ses recettes (art 40).

4. Le vote bloqué de l’article 44 al.3

Après de longs débats, le gouvernement peut demander le vote bloqué. L’Assemblée saisie
doit voter par un seul et unique vote sur l’ensemble du texte en discussion en ne retenant que les
amendements proposés ou acceptés par le Gvt.
C’est la technique du tout ou rien. Si l’assemblée ne cède pas, elle se situe au regard de
l’opinion publique comme un frein à l’action gouvernementale. L’article 44 renforce la liberté d’action

89
du gouvernement avec une atteinte au droit démocratique de critiquer et d’amender un texte
gouvernemental.

Section 3 : Le parlement

§1 : La composition du parlement

Le parlement est bicaméral c’est-à-dire composé de deux chambres. Cela est vrai depuis 1875.
Avec l’assemblée nationale et le sénat, ce bicamérisme n’est pas égalitaire (modes d’élection
différents). L’assemblée nationale incarne de façon démocratique la nation, le sénat assure la
représentation des collectivités territoriales.

A- Le recrutement des parlementaires

Les parlementaires sont des représentants de la nation, titulaires d’un mandat représentatif.

1. Les élections législatives

L’assemblée nationale est composée de 577 députés. La législature est de 5 ans. Pour être
éligible, les candidats doivent être électeurs, âgés de 18 ans (et avoir satisfait aux obligations du
service national).

Les députés sont élus au SUD. Le mode de scrutin est le scrutin uninominal majoritaire à deux
tours (sauf pour élections législatives de 1986 avec représentation proportionnelle). Pour être élu au 1er
tour, la majorité absolue des suffrages exprimés représentant au moins le ¼ des électeurs inscrits.
Si aucun candidat n’est élu au 1er tour, seuls les candidats ayant obtenu au moins 12,5% du nombre des
électeurs inscrits peuvent se présenter au second tour. Au second tour, la majorité relative suffit pour
être élu. En cas d’égalité de suffrages, le candidat le plus âgé l’emporte.

Depuis 2008, la délimitation des circonscriptions électorales est soumise à une commission
indépendante. La carte actuelle des circonscriptions législatives, est fondée sur un recensement vieux
de 25 ans et marquée par de fortes disparités démographiques aujourd’hui. Demande du CC de
procéder au redécoupage au lendemain des élections législatives de 2007 au plus tard. Le dernier
découpage de 1986 avait déjà été soumis à l’avis du CE et à une commission (membres du CE, de la
cour de cass, de la cour des comptes). Désormais, inscrit à l’article 25 de la Constitution, une
commission indépendante se prononcera par avis public lorsque sera discuté un projet ou proposition
de loi délimitant les circonscriptions des élections des députés ou modifiant la répartition des sièges

90
des députés ou sénateurs. Le découpage doit se faire sur des bases essentiellement démographiques en
tenant compte du dernier recensement de la population (sauf impératifs d’intérêt général).

2. Les élections sénatoriales

Le mandat de 6 ans Age : 24 ans. Au total : 348 sénateurs. Le sénat sera renouvelé par moitié
(et non plus par tiers) tous les trois ans.
Les sénateurs sont élus au suffrage indirect dans le cadre du département. Dans chaque
département, le collège électoral est composé de grands électeurs (150 000) : députés, conseillers
régionaux, conseillers départementaux et surtout les délégués municipaux qui représentent 95% du
collège). Le sénat assure ainsi la représentation des collectivités territoriales. “ En tenant compte
depuis la révision de 2008, de leur population ”. Ce qui donne la possibilité de mieux prendre en
compte les différences démographiques entre CT dans la composition du collège électoral désignant
les sénateurs. Le CC se montrera plus exigeant dans la composition de ce collège électoral.
On lui reproche un certain conservatisme mais c’est aussi un élément de stabilité. Les communes sont
surreprésentées.
Le mode de scrutin : majoritaire à deux tours dans les départements où sont élus un ou deux
sénateurs. Dans les autres départements (où doivent être élus trois sénateurs) : le scrutin est
proportionnel (suivant la règle de la plus forte moyenne). Le président du sénat est élu après chaque
renouvellement triennal.

B- Le statut des parlementaires

Il faut garantir l’indépendance des parlementaires dans l’exercice de leur mandat. Ils ne sont
pas cependant au-dessus des lois.

1. Les incompatibilités

Elles n’empêchent pas de se présenter aux élections (différents de l’inéligibilité) mais obligent
le candidat à choisir.
Le mandat parlementaire est incompatible avec d’autres mandats. Cumul interdit avec les
autres mandats politiques nationaux (député et sénateur, ministre et parlementaire, parlementaire et
membre du conseil constitutionnel, parlementaire).
Autre incompatibilité : les parlementaires ne peuvent détenir qu’un seul autre mandat électif.
Ex : député ou sénateur + (député à l’assemblée européenne, conseiller régional, conseiller
départemental, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune de plus de 1000 habitants. Le
but est de luter contre le manque de renouvellement du personnel politique. Interdiction de cumuler les

91
fonctions exécutives locales avec un mandat parlementaire : fonction de maire, d’adjoint au maire,
président et vice-président des conseils régionaux ou départementaux ; président ou vice-président
d’un EPCI.
Interdiction de cumul avec des fonctions publiques. Ex : les fonctionnaires (sauf professeur de
l’enseignement supérieur qui bénéficient d’un statut assurant leur indépendance). Ex : dirigeants des
entreprises nationales, l’activité de conseil auprès d’entreprises nationales, membre du conseil
d’administration d’une entreprise nationale.
En principe, le mandat parlementaire est compatible avec une activité professionnelle (sauf
certaines telles que la fonction de direction d’une entreprise qui bénéficie d’avantages de la part de
l’Etat ou de collectivités publiques … également la fonction d’avocat est prohibée.

2. Les immunités

L’irresponsabilité : le parlementaire ne peut pas être poursuivi pour les actes accomplis dans
l’exercice de ses fonctions. Il ne peut être tenu responsable (au civil, pénal ni politique) notamment
des propos, votes, rapports, missions confiées par l’assemblée. Ex : pas de poursuite en diffamation
pour discours au sein de l’assemblée. Garantie de la liberté d’expression du parlementaire mais aussi
abus de langage.
Il existe des sanctions disciplinaires prononcées par le Prsdt de l’Assemblée. Le président de
l’assemblée peut rappeler à l’ordre, le parlementaire qui se voit priver du quart de son indemnité
parlementaire pendant un mois si trouble. Si injure ou menace envers le PDR, les membres du
gouvernement, l’Assemblée prononcera une sanction qui est la privation pendant un mois de
l’indemnité parlementaire qui sera portée à deux mois en cas d’exclusion (temporaire).
L’irresponsabilité ne saurait toutefois concernée les actes accomplis en tant que personne
privée (en dehors de ses fonctions) ou lorsqu’ils sont en dehors de l’enceinte parlementaire.

L’inviolabilité. Il s’agit d’une immunité de procédure. Le parlementaire ne peut pas être

poursuivi dans le cadre d’une procédure pénale pour des actes de crimes ou délits accomplis en dehors
de ses fonctions. Il n’est protégé concernant les poursuites civiles ou pour les contraventions.
Par inviolabilité, il ne s’agit pas de supprimer l’infraction commise mais de retarder l’action
publique (le procès pénal). Dès lors, le parlementaire est protégé pendant la durée de la session
parlementaire. Cependant, depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, le parlementaire peut
être mis en examen d’un parlementaire en cours de session sans autorisation de l’assemblée. En
revanche, une arrestation (ou une mise privative de liberté au titre du contrôle judiciaire) doit être
autorisée au préalable par le bureau de l’assemblée concernée qui doit procéder à la levée de
l’immunité parlementaire (l’autorisation n’est pas requise en cas de crime, de flagrant délit ou de
condamnation définitive).

92
 En dehors des sessions, le parlementaire peut être poursuivi au plan civil comme pénal.

§2 : Le fonctionnement du parlement

A- Les réunions du parlement

Le travail parlementaire se déroule dans le cadre de sessions et de séances.

1. Les sessions parlementaires

La session ordinaire : le parlement connaît une session unique d’une durée continue de neuf mois. Elle
commence le 1er jour ouvrable d’octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin. Le nombre de
jours de séance ne peut excéder 120. Cependant, le 1er ministre (après consultation du Prsdt de
l’Assemblée concernée) ou la majorité des membres de chaque assemblée peut décider de la tenue de
jours supplémentaires de séance pour faire face aux imprévus et aux suppléments de travail législatif.

Les sessions extraordinaires : Elles ont lieu à la demande soit du 1er ministre soit de la majorité des
membres de l’assemblée nationale par un décret du Prsdt de la République. L’ordre du jour de ces
sessions doit être déterminé. Ces cessions permettent d’examiner les textes urgents ou de terminer le
travail parlementaire trop important pour attendre la session ordinaire.

Les sessions de plein droit : dans cette hypothèse, les assemblées se réunissent automatiquement sans
convocation formelle. Trois cas :
- après dissolution, la nouvelle assemblée nationale se réunit de plein droit. Si cette réunion a
lieu en dehors de la période de la session ordinaire, une session est ouverte de plein droit pour
une durée du quinze jours.
- En période d’application de l’article 16, pour contrôler le PDR.

2. Les séances

L’ordre du jour était fixé à l’initial par le gouvernement en priorité (rationalisation du

parlementarisme). L’ordre du jour comportait la discussion des projets de loi, venait ensuite la
discussion des propositions de loi acceptées par lui.
Depuis le 4 août 1995, l’ordre du jour est partagé. Une séance par mois était réservée par
priorité à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée. Tout cela assurait au gouvernement la maîtrise
des travaux parlementaires.

93
 Depuis la révision constitutionnelle, deux semaines de séance sur quatre sont réservées au
Gouvernement - il n’a plus le monopole de l’ordre du jour. Puisque les deux autres semaines sont
réservées aux assemblées dont l’une est consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement et à
l’évaluation des politiques publiques. Un jour de séance par mois est réservé aux groupex d’opposition
et aux groupes minoritaires (ceux qui font partis de la majorité). Une séance par mois l’ordre du jour
est fixé par les groupes d’opposition. Une séance par semaine au moins qui est réservée aux questions
orales posées au Gouvernement.
Cependant, en pratique, le Gvt s’y retrouve. Outre le fait de mettre en place des sessions
extraordinaires, qui ne sont pas concernés et les jours supplémentaires, il peut toujours obtenir
l’inscription par priorité d’un certain nombre de textes, en dehors des semaines qui lui sont réservées
(loi de finances, loi de financement de la sécu, textes en navette…). Enfin, la majorité parlementaire
peut inscrire les projets de loi à l’ordre du jour.

Les débats ont lieu sous la direction du président de chaque assemblée. Lorsqu’un texte inscrit à
l’ordre du jour est appelé en discussion, le ministre concerné peut prendre la parole pour exposer le
point de vue du gouvernement. Puis, le rapport de la commission saisie est présenté à l’assemblée.
Ensuite, la discussion peut s’engager les parlementaires qui se sont inscrits au débat prennent la
parole. Le temps de parole est réparti entre les différents groupes parlementaires au prorata de leur
nombre. On passe enfin à la discussion et au vote article par article du texte, suivie du vote sur
l’ensemble du texte.

Le droit de vote des membres du parlement est personnel. Pas de délégation du droit de vote (afin de
lutter contre l’absentéisme des parlementaires). En réalité le vote électronique permet de contourner
cette interdiction. Il suffit de confier la clef du boîtier à un parlementaire présent ! Le vote prend
diverses formes : à main levée, assis et debout, système électronique, vote public à la tribune (pour les
motions de censure, les engagements de responsabilité du gouvernement).

B- L’organisation interne des assemblées

1. Le règlement des assemblées

Chaque assemblée possède un règlement qui définit son fonctionnement. Cette liberté
d’élaboration permet aux assemblées de conserver une certaine autonomie par rapport au
gouvernement. Cependant, le règlement est soumis à la constitution et à la loi. Les règlements des
assemblées sont donc obligatoirement soumis au contrôle du CC avant d’entrer en application.

2. Les organes de direction des assemblées

94
 Le président de l’assemblée nationale est élu au début de la législature. Celui du sénat à
chaque renouvellement triennal. Pour être élu, il faut obtenir la majorité absolue des suffrages
exprimés au 1er ou au second tour ou la majorité relative au troisième. Le président dirige et organise
les débats (donne la parole aux parlementaires) fait respecter le règlement et la discipline.
Le président du sénat assure l’intérim du PDR en cas de vacance ou d’empêchement.
Les présidents de l’assemblée et du sénat peuvent saisir le CC et nommer trois de ses membres.

Le bureau des assemblées : le bureau de chaque assemblée est dirigé par le président de la chambre.
Ses membres (22) sont élus pour un an à l’assemblée nationale (sauf le Prsdt qui a une durée de
mandat de 5 ans) et pour les 16 membres au Sénat pour trois ans. La composition du bureau doit
refléter la composition de l’assemblée c’est-à-dire un certain nombre de membres de l’opposition.
Les vice-présidents (6) assistent le président (aident le président à diriger les débats). Les
questeurs (au nombre de trois dont un membre de l’opposition) sont chargés de l’administration
intérieure et de la gestion du personnel. Ils s’occupent ainsi des questions administratives et
financières (à ce titre, ils préparent le budget de l’Assemblée concernée qui sera votée en
commission). Les secrétaires (12) sont chargés du contrôle des votes et de la rédaction des procès-
verbaux.
Le bureau exerce la fonction dirigeante de l’Assemblée : il dispose de tous les pouvoirs pour
organiser et diriger tous les services, délibérer sur l’arrestation d’un parlementaire. Il est convoqué par
le Prsdt au moins une fois par mois sur ordre du jour fixé par ce dernier.

La conférence des présidents. Issue d’une pratique (en 1911 à la chambre des députés et en 1947 au
sein du Conseil de la République redevenu Sénat en 1958) la conférence des présidents a été
constitutionnalisée en 2008, et est prévue désormais à l’article 39 de la C. Elle est plus orientée vers
les rapports entre le Gvt et le bureau. Son rôle consiste à fixer l’ordre du jour selon la règle du partage
(consiste à bâtir le calendrier). Elle regroupe au sein de chaque assemblée le président et les vice-
présidents, les présidents des commissions permanentes et des commissions spéciales (commissions
parlementaires), les présidents des groupes parlementaires, un membre du gouvernement.
En cas de désaccord sur l’ordre du jour, le 1er ministre ou le Prsdt de l’Assemblée concernée pourra
saisir le CC (art. 39 de la Constitution)

3. Les organes d’encadrement du travail parlementaire

Les groupes parlementaires. Ils réunissent les parlementaires par affinités politiques. Ils sont la
transcription parlementaire des partis politiques. Pour éviter leur multiplication, il faut 15 députés ou
10 sénateurs pour former un groupe. Certains parlementaires sont seulement rattachés à des groupes
dont ils sont proches politiquement sans être membres du parti. Ils sont simplement apparentés au

95
groupe – l’apparentement implique l’agrément du groupe mais n’impose pas aux parlementaires
apparentés la discipline de celui-ci. (Ils ne comptent pas dans le minimum requis). L’adhésion à un
groupe parlementaire est facultative - les non-inscrits souhaitent conserver leur liberté de parole.
Chaque groupe parlementaire dispose d’un règlement intérieur, d’un secrétariat administratif ainsi que
d’avantages matériels et financiers.
Les groupes parlementaires constituent la dynamique parlementaire. Ils donnent vie ua
Parlement. Il existe les groupes de la majorité, les groupes minoritaires (ils se considèrent comme
faisant partie de la majorité gouvernementale) et les groupes d’opposition qui se sont déclarés comme
tels bénéficient de droits spécifiques (un jour de séance par mois est réservé à l’opposition).

Les commissions parlementaires.

Elles analysent et discutent les projets (ou propositions) de lois. C’est le rôle des commissions
permanentes. Tous les parlementaires doivent faire partie d’une commission au sein de chaque
assemblée (commission des affaires culturelles, commission des affaires économiques, commission du
développement durable et de l’aménagement du territoire…) La révision de 2008 augmente de 6 à 8 le
nombre de commissions permanentes afin de permettre au Parlement de mieux organiser son travail et
d’augmenter sa capacité d’examen des textes. Ces commissions sont l’un des éléments clés du
processus de fabrication des lois. Après leur dépôt et préalablement au débat en séance publique, les
textes sont transmis à l’examen d’une commission.
Ces commissions préparent le travail législatif en amont de la séance plénière. Elles suggèrent les
modifications et les amendements qu’elles jugent utiles. Les ministres concernés peuvent être
convoqués pour éclairer les membres de la commission. Elle vote un rapport sur le texte de loi
examiné.

Antérieurement à 2008, la discussion sur les propositions de loi devant la première assemblée
portait sur le texte modifié par la commission. Quant aux projets de loi, la discussion devait porté sur
le projet de loi tel que rédigé par le Gvt, les amendements proposés par la commission devaient
apparaître de manière distincte. Depuis 2008, la procédure législative est profondément modifiée-
revalorise les pouvoirs du Parlement. La discussion en séance publique s’engagera désormais non plus
sur la base du texte déposé par le gouvernement ou le parlement mais sur celle du texte adopté par la
commission (Un rapporteur est choisi pour présenter les conclusions de la commission sur un projet de
texte devant la chambre). Cette procédure ne concerne pas les projets de révision constitutionnelle, les
lois de financement de la sécu, les lois de finances. Les conséquences : un allégement de la séance
publique et valorise le travail des commissions qui sont ainsi au cœur de la procédure législative. Les
effectifs réduits des commissions permettent des travaux plus techniques et des débats plus
approfondis. L’idée est de réserver les séances publiques aux explications de vote et au vote solennel.

96
 Une telle procédure impliquerait-elle l’usage du droit d’amendement uniquement en
commission. Les amendements peuvent être déposés au plus tard le troisième jour ouvrable précédant
le début de la séance publique. Passer ce délai seuls restent recevables les amendements déposés par le
Gvt ou la commission. Cependant le gouvernement dispose d’une alternative soit il s’oppose à
l’examen de l’amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission (article 44 al. 2)
soit il ne s’y oppose pas et devra batailler (en cas de désaccord) en séance publique pour faire adopter
l’amendement (plus difficile que de le repousser). Le Gouvernement devra ainsi se concerter avec sa
majorité, ce qui revitalise le rôle du Parlement.

Les commissions d’enquête. Chaque groupe d’opposition ou minoritaire peut demander la

création d’une commission d’enquête. La commission est formée pour recueillir des informations sur
des faits déterminés, soit sur la gestion des SP ou d’entreprises nationales. Elles ne peuvent être créées
sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires. La commission a une durée limitée (6 mois
au plus).
Pour mener leur mission, elles peuvent pour cela entendre des témoins, demander la
communication par l’administration de documents. Elles établissent un rapport remis au président de
l’assemblée.
Ex : 2005 : commission sur l’affaire d’Outreau (retransmission audiovisuelle des auditions) –
commission portée sur le dysfonctionnement de la justice. A la suite de ces travaux, la révision de
2008 a modifié la composition du conseil supérieur de la magistrature afin qu’il soit plus autonome et
moins corporatiste. Le PDR ne préside plus le CSM. La formation du siège est présidée par le 1 er
président de la cour de Cass. et la formation du Parquet par le Procureur général près de la cour de
Cass., + nomination de personnalités extérieures désignées par le PDR et les présidents des
assemblées. Le CSM émet un avis sur les nominations de magistrats, conditions d’avancement ainsi
qu’en matière disciplinaire. Il peut être saisi directement par les justiciables eux-mêmes.

§3 Les fonctions du parlement

La révision de 2008 a introduit à l’article 24 de la constitution une définition des missions du

Parlement (mission législative et mission de contrôle).

A- La fonction législative

1. Le domaine de la loi

Sous la III et IVème républiques, la règle était que la loi avait une valeur universelle et
absolue. En bref, elle pouvait régir n’importe quelle matière. Désormais sous la Vème, la loi doit

97
porter sur l’une des matières prévues à l’article 34 (critère matériel). La loi voit donc son domaine
strictement limité. Le législateur n’a plus qu’une compétence d’attribution. Le pouvoir réglementaire :
compétence de droit commun.

La constitution de 1958 met fin à la souveraineté de la loi. Cela signifie qu’elle n’est plus la
norme suprême (elle est soumise à la constitution et aux normes internationales).
L’article 34 énumère de façon limitative le domaine de la loi. Dans certains domaines le législateur
fixe les règles (détail) dans d’autres, il détermine seulement des principes fondamentaux c’est-à-dire
qu’il fixe un cadre juridique qui sera complété par des règles élaborées par le gouvernement. Le
domaine de la loi est défini par rapport à celui du règlement (art 37).
Le premier domaine concerne le statut des personnes et l’organisation économique et sociale (libertés
publiques, droit pénal, droit fiscal, élection). Ce sont les matières les plus importantes qui relèvent
exclusivement du législateur.
Le deuxième domaine concerne la défense nationale, l’administration des collectivités locales,
l’enseignement, la propriété, le droit du travail et le droit social. Ici la collaboration avec le
gouvernement est indispensable.
En pratique, cette distinction entre règles et principes n’est pas toujours respectée. On assiste avec
l’aval du gouvernement et du parlement à l’unification du domaine de la loi.

L’extension du domaine de la loi

Le domaine de la loi s’est progressivement élargi à partir du noyau dur de l’article 34 (plus article 53 :
ratification des traités ; art 66 : liberté individuelle ; art 72 : collectivités territoriales, art 47 : loi de
finances, art 47-1 : loi de financement de la sécu).
Tout d’abord, la jurisprudence du CC a également permis d’étendre le domaine de la loi par référence
aux normes constitutionnelles. Ex : seul le législateur peut prévoir des peines privatives de liberté.
De plus, le législateur peut empiéter sur le domaine réglementaire avec l’accord du gouvernement.

Il appartient au CC de contrôler le respect du domaine réglementaire par le législateur :

Si au cours de la procédure législative, si une proposition de loi ou un amendement ne relève
pas du domaine de la loi, le gouvernement ou le Prsdt de l’assemblée saisie (depuis 2008) peut
soulever l’irrecevabilité du texte (art 41). En cas de désaccord, le CC doit se prononcer dans les 8 jours
saisi soit par le 1er ministre ou le Prsdt de l’assemblée concernée.
Le CC peut être saisi d’une loi déjà promulguée. Le gouvernement peut demander au CC de
déclarer certaines dispositions de nature réglementaire (art 37 al2). Après cette déclaration le Gvt
pourra modifier la disposition par décret.

98
 Il appartient au CE de contrôler le respect du domaine législatif par le pouvoir réglementaire.
Si le gouvernement prend un règlement dans le domaine législatif, il faut qu’un justiciable intente un
recours pour excès de pouvoir contre le règlement pour que le CE se prononce (ce qui demande
plusieurs mois).

2. L’élaboration de la loi

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème

République réforme en profondeur la procédure législative qui est très structurée. Le constituant a
souhaité renforcer le rôle du Parlement.

L’initiative de la loi. Aux termes de l’article 39, l’initiative des lois appartient concurremment au 1er
ministre et au parlement. Projet de loi dans le 1er cas, proposition de loi dans le second.

Le 1er ministre doit soumettre le projet à l’avis du CE. C’est normal : c’est sa fonction de
conseiller du gouvernement. Celui-ci donne un avis consultatif sur la régularité juridique du texte, la
cohérence du texte, l’opportunité. Pas de portée juridique mais mieux vaut l’écouter. C’est une
formalité substantielle. Les avis du CE ne sont pas publics. Le projet est ensuite soumis à délibération
en conseil des ministres puis déposé sur le bureau de l’une ou l’autre chambre (sauf projets de lois de
finances ou lois de financement de la sécurité sociale obligatoirement devant l’assemblée nationale ou
si le projet de loi a pour objet principal l’organisation des CT ou relatif aux instances représentatives
des français établis hors de France, le texte est soumis en premier lieu au Sénat).
Etape suivante : l’inscription à l’ordre du jour par la Conférence des présidents. Cependant
pour que le projet de loi puisse être inscrit à l’ordre du jour d’une des assemblées, il doit respecter
encore certaines règles. En effet, l’art.39 impose la réalisation d’une étude d’impact pour tous les
textes qui sont à l’initiative du gouvernement. Le CC peut être saisi à défaut par le président de
l’assemblée intéressée ou par le 1er Ministre en cas de désaccord entre la conférence des présidents et
le gouvernement. C’est une nouvelle attribution contentieuse pour le CC.

Les propositions de loi permettent un gain de temps (en principe pas d’avis du CE). Le
gouvernement peut donc pour aller plus vite demander à sa majorité parlementaire de déposer une
proposition pour son compte. Toutefois, depuis 2008, le président de chaque chambre peut saisir le CE
pour avis sur une question juridique délicate pour examiner une proposition de loi (facultatif), sauf si
l’auteur de la proposition de loi s’y oppose.

La discussion de la loi. Elle est préparée par la commission parlementaire compétente puis inscrite à
l’ordre du jour. La discussion publique s’engage ensuite. Depuis 2008, le parlement dispose de plus de

99
temps pour examiner les textes (6 semaines minimum entre son dépôt et discussion en séance, 4
semaines après transmission à l’autre chambre). = qualité du débat parlementaire.
La première étape de la discussion est une discussion générale sur le texte. Elle peut être
interrompue : motions de censure, l’exception d’irrecevabilité (si texte est contraire à la constitution),
la question préalable (si texte est considéré comme inopportun), la demande de renvoi en commission
(information complémentaire).
Seconde phase : le texte fait l’objet d’un examen article par article. Les amendements afférents
sont mis en discussion et votés à l’occasion de l’examen de l’article.

Le droit d’amendement représente la possibilité pour le Gvt et le parlement de proposer au

cours des débats des modifications au texte. Celui-ci permet aux parlementaires de prendre part à
l’élaboration de la loi. C’est également un élément d’obstruction entre les mains de l’opposition
(plusieurs milliers d’amendements peuvent ralentir la discussion et gêner dans la réalisation de son
programme législatif). Le nombre d’amendements a considérablement augmenté ce qui peut doubler
(voir plus) un projet de loi. Conséquence : le gouvernement qui souhaite boucler son programme
législatif est tenté de déclarer l’urgence (pour éviter une 2nde lecture).
La révision de 2008 rationalise le droit d’amendement afin de lutter contre les abus. Les
règlements des assemblées (dans le cadre d’une loi organique) opèrent des distinctions entre le régime
des amendements en commission et celui des amendements en séance (auxquels le Gvt peut
s’opposer). En contrepartie, le champ des amendements admis en 1ère lecture est élargi au-delà du
cadre défini par la JP du CC relative aux « cavaliers législatifs », puisqu’on admet les amendements
dés lors qu’ils présentent un lien même indirect avec le texte.
Il reste la règle dite de «  l’entonnoir » = La discussion législative se concentre au fil des lectures sur
les seules dispositions restant en discussion.
A rappeler aussi, la possibilité pour le gouvernement de saisir le CC pour faire déclarer
irrecevable un amendement qui ne relève pas du domaine de la loi mais du domaine réglementaire. En
pratique, pas utilisé par le gouvernement (art 41). La révision 2008 élargit cette prérogative aux
présidents des assemblées (pb : le fait majoritaire risque de constituer un obstacle).

La navette législative. Selon l’article 45-1 «  tout projet ou proposition de loi est examiné
successivement dans les deux assemblées du parlement en vue de l’adoption d’un texte identique ».
Lorsqu’une loi a été adoptée par l’une des assemblées, le texte est transmis à l’autre assemblée en vue
de son examen. L’adoption est définitive lorsque le texte est adopté en termes identiques. Cet article
établit une égalité de principe entre les deux assemblées.
Cependant, afin d’éviter une navette qui dure indéfiniment, le gouvernement peut mettre fin au
désaccord entre les deux chambres :

100
Art 45 : le gouvernement peut interrompre la navette législative après deux lectures dans chaque
assemblée (ou une seule lecture s’il y a urgence). Il convoque alors une commission mixte paritaire
qui doit trouver un compromis sur les dispositions faisant l’objet d’un désaccord (7 députés + 7
sénateurs). Depuis 2008, les présidents des deux assemblées ont la possibilité de faire réunir une telle
CMP mais uniquement lorsque le désaccord porte sur une proposition de loi. Si la CMP parvient à un
texte, le gouvernement (et lui seul) peut choisir de soumettre le texte modifié aux deux assemblées.
Dans le cas contraire (le texte ne lui convient pas), la navette reprend. Si pas d’accord entre les deux
assemblées, le gouvernement peut donner le dernier mot à l’assemblée nationale (art 45-4).
Il est également à noter que depuis 2008, les conférences des présidents peuvent s’opposer à la
procédure d’urgence désormais appelée « procédure accélérée ». Le recours à cette procédure s’est
multiplié sans motif sérieux parfois. Cela permet de redonner tout son sens à la navette parlementaire.

La promulgation de la loi. Après son adoption le texte est transmis au PDR en vue de sa promulgation.
Il a 15 jours pour le faire. Il peut durant ce délai demander au parlement de réexaminer et de modifier
le texte, il peut saisir le CC. La promulgation ordonne aux autorités publiques de respecter et de faire
respecter la loi. Elle la rend exécutoire + publication au JO. Cette applicabilité n’est pas toujours
directe. Le gouvernement doit parfois prendre des décrets nécessaires à son application (art 21).
Souvent du retard dans leur élaboration !

3. Les procédures législatives spéciales (en plus de l’art 34)

Les lois constitutionnelles (art 89). Une loi constitutionnelle modifie ou complète la
constitution.

La loi référendaire (art 11) a valeur constitutionnelle lorsqu’elle révise la constitution (seul
ex : la loi référendaire du 6 nov 1962). Elle a valeur de loi organique lorsqu’elle précise, détermine ou
complète les conditions d’application de certaines dispositions constitutionnelles. Les autres lois
référendaires ont valeur de loi ordinaire.
La révision 2008 a proposé la création d’une procédure (de référendum d’initiative populaire
ou) référendum d’initiative conjointe en réalité(art 11). L’initiative prend la forme d’une proposition
de loi. L’initiative suppose 20% de parlementaires, soutenus par une pétition représentant 1/10 ème des
électeurs inscrits sur les listes électorales. C’est donc ouvert à l’opposition. Il ne peut intervenir que
dans le champ de la loi ordinaire. La pétition doit avoir pour seul objectif que d’obliger le Parlement à
inscrire à l’examen une proposition de loi (dans le délai d’un an). A défaut d’examen par le Parlement,
le PDR organise un référendum. Limites : pas de nouveau référendum sur le même sujet dans les deux
ans qui suivent son rejet. Reste à savoir ce qu’est « un même sujet ». Pas de référendum sur une loi
adoptée depuis moins d’un an.

101
Le terme de référendum n’est pas approprié puisque le recours à celui-ci n’est pas systématique. Il
intervient que si le Parlement n’a pas examiné le texte soumis à pétition. Difficile donc d’imaginer
qu’une initiative législative signée par 4 millions de français ne soit pas examinée par l’une des deux
chambres. Un contrôle de constitutionnalité doit avoir lieu dans le cadre de cette procédure.

Les lois organiques (art 46) = lois d’application de la constitution. Elles se situent entre la
constitution et la loi ordinaire. Le CC est obligatoirement saisi des lois organiques. Ex :
expérimentation référendum local.

Les lois de finances (art 47) sont des lois ordinaires qui fixent pour chaque année «  la nature,
le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ». Plusieurs catégories : loi de
finances de l’année (budget), lois de finances rectificatives (en cours d’année), loi de règlement (à la
fin de l’exercice financier). Pas d’initiative parlementaire – uniquement des projets de loi ; dépôt en
premier sur le bureau de l’assemblée nationale. Adoption dans un délai de 70 jours (sinon le
gouvernement peut mettre le texte en œuvre par voie d’ordonnances), trop court pour efficacité du
travail et du contrôle parlementaire. Le budget est plus entériné que voté.
Les lois de financement de la sécurité sociale (art 47-1). Elles sont d’initiative
gouvernementale et votées dans un délai de 50 jours.

Lois autorisant la ratification des engagements internationaux (art 53). Certains traités doivent
être ratifiés par le parlement (de paix, de commerce, organisation internationale, ceux qui engagent les
finances de l’Etat relatifs à l’Etat des personnes). Elle constitue une simple loi d’autorisation qui ne
laisse pas de marge de manœuvre au parlement qui ne peut pas amender le texte qui lui est soumis par
le gouvernement. Les parlementaires peuvent toujours saisir le CC pour qu’il vérifie si un engagement
international comporte une clause contraire à la constitution.

Les lois de programmes (ou de programmation) ont vu leur champ étendu par la révision de
2008 en dehors de l’action économique et sociale de l’Etat, ce qui permet notamment la loi de
programmation militaire. Cela permet de prévoir sur 5 ans les dépenses avec la recherche à terme de
l’équilibre des finances publiques. Mais rien n’interdit à une loi de finances de s’en écarter. Cette
mesure a été prise pour contourner la JP du CC qui veut restaurer la normativité de la loi : la loi
prescrit, interdit, autorise. Dés lors une disposition sans portée normative ne devait pas selon le CC
figurer dans une loi. Les lois de programmation constituent une exception à l’exigence de normativité.
Elles peuvent contenir des dispositions non normatives. Ce sont des déclarations d’intention visant à
fixer des objectifs généraux pour les années à venir.

B- La fonction de contrôle du gouvernement

102
 Cette mission de contrôle de l’action du gouvernement est désormais inscrite dans la
Constitution. Elle est complémentaire de l’action d’évaluation des politiques publiques. Celle-ci ne
concerne pas seulement le gouvernement mais aussi les EP, les entreprises publiques, les organismes
de sécurité sociale, les CT…. Le contrôle s’illustre de façon classique par différents mécanismes
(offices et délégations parlementaires, commissions d’enquête, questions en séances, motions de
censure…). La cour des comptes assiste le Parlement pour le contrôle de l’action du gouvernement.
L’objectif est de voter moins de lois et de consacrer plus de temps à l’évaluation et au contrôle des
politiques publiques (lois trop nombreuses, trop longues, trop peu appliquées et trop souvent
modifiées : bilan dressé par le comité Balladur).
La fonction de contrôle du Parlement n’est plus limitée au pouvoir de renverser le
gouvernement (ce qui reste sans portée réelle). Il existe deux types d’actes non législatifs : les motions
et les résolutions qui permettent au Parlement de se prononcer sur l’action gouvernementale.

1. La motion de censure (art 49-2)

«  L’assemblée nationale met en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d’une

motion de censure ». Ses conditions de mise en jeu sont difficiles afin de garantir la stabilité
gouvernementale. Pour être recevable, la motion doit être signée par 1/10ème au moins des députés. Le
vote ne peut cependant avoir lieu que 48 H après le dépôt. Cela permet au gouvernement de “ battre ”
le rappel de sa majorité. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure c’est-à-dire
qu’on ne tient pas compte des abstentions. La motion ne peut être adoptée qu’à la majorité des
membres de l’Assemblée (et non des présents). Les abstentionnistes sont réputés d’avoir votés
favorablement au gouvernement (non comptabilisés pour la motion). Enfin, un « député ne peut être
signataire de plus de trois motions de censure au cours d’une même session ordinaire et de plus d’une
au cours de la même session extraordinaire ».
En pratique, il est très difficile de renverser le gouvernement. La seule adoptée le 5 octobre
1962 a renversé le gouvernement Pompidou pour protester contre De Gaulle qui voulait instaurer
l’élection du chef de l’Etat au SUD.

2. Le droit de résolution

Avant 1958, les résolutions étaient un moyen détourné de mise en cause de la responsabilité
du gouvernement. Elles ont été sous la Vème république limitées (création d’une commission
d’enquête, mise en accusation du PDR, résolution sur un texte européen…).
Depuis révision 2008, cet instrument d’expression du Parlement est élargi. Sous la seule
réserve que la résolution ne mette pas en cause la responsabilité du Gvt et ne contient pas
d’injonctions à son égard, la résolution présente un caractère général (sur question de politique

103
intérieure ou étrangère). La résolution est l’acte par lequel une assemblée émet un avis sur une
question déterminée (ex en 2010 une résolution condamnant le port de la burqa, inviter le Gvt à
reconnaître l’Etat palestinien en 2014). La résolution n’a pas valeur contraignante. Il constitue ni plus
ni moins à un droit d’expression sur des questions de politique ordinaire.

3. L’information du parlement

Les questions orales : elles peuvent être sans débat. Le parlementaire pose sa question. Le ministre y
répond. Le temps de parole est réparti entre les groupes parlementaires. = questions au gouvernement,
des mardi et mercredi après-midi. Séance retransmise sur France 3 (le jeudi au sénat, deux fois par
mois).
Les questions orales avec débat. L’auteur de la question dispose de plus de temps pour s’exprimer.
D’autres parlementaires peuvent prendre la parole (n’est plus utilisé).
Les questions écrites = demandes de renseignements adressées par un parlementaire à un membre du
gouvernement qui dispose d’un mois pour répondre (en principe). Les services des ministres apportent
beaucoup de soin à la rédaction de la réponse qui sera publiée au JO.

4. Information et contrôle du Parlement sur l’intervention des forces armées

à l’étranger

La révision de 2008 renforce les pouvoirs du Parlement en matière internationale en lui

assurant une information sur les interventions des forces armées à l’étranger et en soumettant à son
autorisation expresse la prolongation de ces interventions au-delà de 4 mois (délai pour la relève des
troupes).
Avant, le seul rôle du Parlement était de déclarer la guerre (art 35). Aucune application parce
que opérations de maintien de la paix ne sont pas qualifiées de guerres (Irak : 1990, Kosovo 1999,
Afghanistan).
Ces interventions sont qualifiées d’opérations extérieures (militaires et/ou humanitaires),
certaines ont lieu dans le cadre de l’ONU. Les OPEX sont coûteuses, leur légitimité dépend de leur
perception par l’opinion publique. 11 000 militaires en Bosnie, Kosovo, côte d’Ivoire, Tchad,
Afghanistan, Liban…
Le gouvernement doit désormais informer le Parlement dans les 3 jours après le début de
l’intervention (il vaut mieux éviter d’avertir l’adversaire), préciser les objectifs (mais pas les
effectifs !). La procédure permet de ne pas retarder la mise en place d’une opération. Elle ne doit pas
nuire au secret nécessaire. L’information du Parlement peut faire l’objet d’un débat.

104
 La constitution USA : le président doit consulter le congrès avant d’engager des troupes. Il
doit rendre compte dans les 48 heures s’il n’y pas déclaration de guerre. Il doit mettre fin aux
opérations au bout de 60 jours si le congrès ne donne pas son accord (ou en l’absence de déclaration
de guerre). Ex : Irak 2002.

C- Le contrôle du Parlement en matière européenne

Son contrôle s’est considérablement renforcé en parallèle de l’enrichissement des compétences

de l’UE à la suite de Maastricht 1992, Amsterdam 1997, Nice 2001, Lisbonne 2007.
Tout d’abord, les projets et propositions d’actes européens sont tous transmis au Parlement.
Adoption de résolutions européennes (art 88-4) par le Parlement sur les projets ou propositions
transmises au Conseil de l’Union mais également sur tout document d’une institution de l’UE. La
révision de 2008 a étendu considérablement son champ d’application : à l’origine les résolutions
européennes étaient limitées aux seuls projets et propositions d’actes comportant des dispositions de
nature législative. Désormais ce sont tous documents émanant des institutions de l’UE qui peuvent
faire l’objet d’une résolution. Comme précédemment évoqué, le parlement donne son opinion mais ne
peut pas imposer son choix.
La commission des affaires européennes (qui n’est pas une commission permanente) chargée
de suivre les affaires européennes. Simple rôle consultatif et informatif.
Le parlement peut également adopter deux types de motions européennes. La première : visée
à l’article 88-5 de la C. adoptée à la majorité des 3/5 de chaque assemblée ayant pour objet de faire
échapper au référendaire un projet de loi de ratification d’un traité d’élargissement de l’UE. La
seconde à l’article 88-7 de la C. permettant aux assemblées de s’opposer à la procédure de révision
simplifiée des traités européens prévue par le Traité de Lisbonne. [Procédure simplifiée est une
procédure qui permet de modifier les politiques internes de l’UE – procéder à une intégration des les
politiques de l’UE – l’UE ne peut pas élargir ses compétences par cette procédure / procédure de
révision des traités allégée]

Section IV : Le conseil constitutionnel

A sa création en 1958, il est seulement un organe politique qui vérifie que le parlement
respecte les limites de l’article 34. Aujourd’hui (et depuis 1971), il est juge de la constitutionnalité des
lois. Il a donc une place prépondérante au sein des institutions. Mais ce n’est pas une cour suprême, il
est aux côtés de la cour de cassation et du conseil d’Etat. On parle toujours de conseil et non de
«  cour » constitutionnelle alors que l’essentiel de ses compétences est d’ordre juridictionnel.

§1 : L’organisation du CC

105
 A- La composition (art 56)

Selon l’article 56 de la constitution, il comprend des membres de droit et des membres

nommés.
Les membres de droit sont les anciens présidents de la république qui siègent à vie en tant que
gardiens de la constitution.

Les membres nommés (9) : trois sont désignés par le PDR, trois par le président de
l’assemblée nationale, trois par le président du sénat. Leur mandat est d’une durée de 9 ans.
Le conseil est présidé par un de ses membres (désigné par le PDR). Son avis est prépondérant en cas
de partage des voix. Le CC malgré son mode de désignation n’hésite pas à censurer. Les textes
importants quelle que soit la coloration politique du gouvernement. Il a prouvé son indépendance à
l’égard du pouvoir politique (au risque de se voir reprocher de mettre en place un gouvernement des
juges). La qualité de ses membres, leur esprit d’indépendance et la conscience de l’importance de leur
tâche expliquent en partie cette réussite.
La nomination des membres du CC par le PDR est soumise depuis 2008 à l’avis de la
commission permanente compétente de chaque assemblée qui pourra rejeter les propositions à la
majorité des 3/5ème. // Avec procédure américaine de confirmation par le Sénat des candidatures des
juges de la Cour suprême présentées par le Président.
Pour les nominations effectuées par président AN et Sénat, seul l’avis de la commission permanente
compétente de l’assemblée concernée doit donner son avis (les sénateurs ne se prononcent pas sur les
nominations émanant du président de l’AN).

B- Le statut des membres

Le statut garantit leur indépendance. En effet, les membres ne peuvent pas être révoqués.
Egalement, le CC se renouvelle par tiers tous les trois ans, le mandat de chaque conseiller est de neuf
ans non renouvelable, ce qui le met à l’abri des pressions. On peut même parler de « devoir
d’ingratitude » : ils n’ont rien à attendre de la part des autorités qui les ont nommées dès lors ils
peuvent invalider des lois en toute indépendance. Aux USA : les juges de la Cour suprême sont
nommés à vie. Ils perçoivent un traitement conséquent qui assure leur indépendance financière. Ils
sont soumis à une obligation de réserve (ils doivent garder le secret des délibérations et des votes).
Leur statut comprend également des incompatibilités. Les fonctions de conseiller
constitutionnel sont incompatibles avec celles de ministre, de parlementaire, avec l’exercice de tout
mandat électoral, de toute fonction publique et de toute activité professionnelle.

106
 L’institution élabore son propre règlement (qui régit son propre fonctionnement), dispose
d’une administration propre.

§2 : Les attributions du CC

A- Le contentieux des opérations électorales

Il contrôle les élections parlementaires (art 59). Il contrôle le déroulement des opérations
électorales. Le requérant doit être soit un électeur de la circonscription ou une personne candidate. La
requête doit être présentée dans les 10 jours qui suivent l’élection. Le CC peut soit rejeter la requête,
soit rectifier les résultats en cas d’erreur de calcul, soit annuler l’élection, soit réformer les résultats et
proclame ainsi le candidat régulièrement élu. Au même titre, il contrôle les actes préparatoires à
l’opération électorale.
Enfin, il examine le contentieux du financement des dépenses électorales. Il doit constater les
irrégularités des comptes de campagne des candidats aux élections de l’AN. La CNCCFP doit être
saisi préalablement à la saisine du CC. Cette dernière contrôle le compte de campagne et peut le rejeter
lorsqu’elle décèle des irrégularités et le candidat peut contester cette décision de rejet devant le CC. Le
CC n’est pas tenu de la décision de la CNCCFP. S’il confirme cependant les irrégularités dans le
compte de campagne, il prononcera les sanctions prévues par la loi : inéligibilité pour un an (si le
candidat a été déclaré élu il est considéré comme démissionnaire d’office). Il ne pourra d’ailleurs pas
participer aux élections partielles organisées à la suite de sa propre démission. D’autres sanctions sont
également prononcées par la CNCCFP notamment le non-remboursement des frais de campagne
engagés, une amende correspondant au dépassement du plafond de dépenses autorisées.

Le CC contrôle les élections présidentielles. Le CC intervient en amont. Il se charge de

contrôler les candidatures (le parrainage) Il dresse et publie la liste des candidats. Il examine les
réclamations relatives à cette liste. Il intervient en aval – après l’élection. Il peut être saisi à la
demande d’un préfet ou d’un candidat à la suite de l’élection qui contesterait la régularité des
opérations électorales. Le CC se permet certes d’annuler des suffrages individuels, mais ne va guère
plus loin, n’annule pas l’élection présidentielle. Non seulement en raison de justifications juridiques
puisqu’il est nécessaire que les irrégularités aient une conséquence sur le résultat de l’élection. Mais
également pour des raisons politiques : suspicion à l’égard du CC qui ne possède pas une légitimité
pour pouvoir annuler les élections présidentielles.
Enfin, il vérifie la régularité des comptes de campagne (la CNCCFP est compétente en 1ère instance, le
CC est saisi par le candidat qui conteste la décision de rejet des comptes de campagne de la
Commission). Cependant, en cas d’infraction, la conséquence ne saurait être l’inéligibilité. Cependant,

107
les irrégularités des comptes de campagne ne sont pas sans conséquence (amende équivalente au
montant dépassant le plafond autorisé et non remboursement des frais de campagne).
Après avoir examiné les réclamations, le CC doit publier les résultats des scrutins dans un
délai déterminé : le mercredi suivant le scrutin pour le premier tour et 10 jours après l’opération du 2nd
tour.

Le contrôle des opérations de référendum. Il examine les réclamations relatives aux opérations
référendaires. Cependant il adopte une conception restrictive de ses compétences. Au départ, il refusait
de connaître des réclamations dont il était saisi avant le scrutin contre les actes préliminaires (ex : la
décision du chef de l’Etat de recourir au référendum). Il revient sur sa position en 2000, pour lui il
revient au CC de statuer sur les requêtes mettant en cause la régularité d’opération à venir dans les cas
où l’irrecevabilité opposée à ses requêtes risquerait de compromettre l’efficacité de son contrôle et
vicierait le déroulement général du vote ou porterait atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs
publics (CC 2000 Hauchemaille). Contrôle idem que celui porté sur les actes préalables aux élections
parlementaires. En aval du scrutin, le CC est saisi de toute réclamation avant de proclamer les
résultats. Cependant, il refuse de contrôler la conformité de la loi référendaire à la constitution (elle est
en effet l’expression directe de la souveraineté nationale) CC 6 novembre 1962. Comité Vedel avait
proposé un contrôle du CC sur le projet de loi référendaire. Proposition rejetée mais qui est reprise lors
de la révision constitutionnelle de 2008, qui insère à l’article 61 al. 1 l’obligation de la saisine du CC
concernant les propositions de loi référendaire de l’article 11. Le CC devra vérifier que la proposition
rentre bien dans le champ d’application de l’article 11 et qu’elle ne comporte aucune disposition
contraire à la Constitution. Ce contrôle en amont permet d’éviter qu’un texte contraire à la
Constitution ne soit soumis au suffrage des électeurs (qui d’ailleurs ne pourra pas faire l’objet d’une
QPC lorsqu’elle sera adoptée par référendum et rentrée en vigueur, puisque le CC a refusé de contrôler
dans le cadre d’une QPC une loi référendaire).

B- Le contrôle de la constitutionnalité des lois

1. L’étendue du contrôle

En droit français, il existe une hiérarchie des normes avec au sommet les normes
constitutionnelles. Jusqu’en 1970, il n’y avait pas de bloc de constitutionnalité mais une seule
référence : la constitution. En 1971 (décision du 16 juillet sur la liberté d’association), le CC élargi
considérablement la base sur laquelle il opère son contrôle. Il reconnaît valeur constitutionnelle à un
certain nombre de textes et de principes en les intégrant au bloc = le préambule de la constitution du 4
octobre 1958 qui renvoie à la DDHC de 1789 et au préambule de 1946, à la charte de l’environnement,
aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la république, aux principes généraux du droit

108
non rattachés à un texte (ex : droit de grève), aux objectifs de valeur constitutionnelle (ex : droit au
logement).

Le CC contrôle la conformité des lois au regard de l’ensemble du bloc de constitutionnalité. Il

n’y a pas de hiérarchie entre les normes constitutionnelles. Le CC décide au cas par cas en conciliant
les normes en cause (ex : droit au logement et droit de propriété).

Le CC se livre à un travail d’interprétation des textes trop abstrait. Ce qui a permis au conseil
de « découvrir » des principes à valeur constitutionnelle (liberté d’association, liberté
d’enseignement). Ex : il part de l’égalité des citoyens pour consacrer le principe d’égalité devant la loi,
devant la justice

2. Les procédures de contrôle

a) contrôle a priori

Contrôle obligatoire (art 61al.1) pour lois organiques puisqu’elles portent sur des matières
constitutionnelles, pour les propositions de loi référendaire de l’article 11 et les règlements des
assemblées. Contrôle facultatif (art 61 al.2 : lois et 54 : traités) provoqué par une saisine.

La saisine : le contrôle du CC suppose une saisine par des autorités habilitées c’est-à-dire que
le CC ne peut pas s’autosaisir et que les particuliers ne peuvent pas le saisir.
Les autorités : à l’origine le PDR le 1er ministre, le président de l’assemblée nationale et celui
du sénat. Depuis 1974 (réforme constitutionnelle) 60 députés ou 60 sénateurs. Ce qui permet à
l’opposition de saisir le conseil. Le juge constitutionnel contrôle les lois à la constitution mais aussi
traités internationaux à la constitution mais pas lois par rapport aux traités (pas de contrôle de
conventionnalité par le CC).

La procédure : le CC est saisi après le vote de la loi mais avant sa promulgation par le PDR.
Délai assez court (15 jours maxi). Le CC dispose d’un mois pour statuer sur les lois. C’est bref mais
c’est en raison du caractère suspensif du recours qui empêche la promulgation de la loi. La requête
doit mentionner les dispositions soi disant non conformes à la constitution et les moyens invoqués
(c’est-à-dire la nature des inconstitutionnalités).
Le CC peut statuer ultra petita c’est-à-dire aller au-delà des moyens invoqués. Il peut faire appel à des
dispositions dont l’inconstitutionnalité n’avait pas été soulevée par les requérants (les principes
constitutionnels étant tous d’ordre public).

109
La nature du contrôle. C’est un contrôle juridictionnel. Pas de considération d’opportunité. Le CC
vérifie seulement si le texte qui lui est soumis est conforme ou non à la constitution.
C’est un contrôle préventif puisqu’il intervient avant l’entrée en vigueur de la loi. Rmq : malgré tout,
le CC admet sous certaines conditions très rigoureuses qu’une exception d’inconstitutionnalité puisse
être soulevée devant lui à l’encontre d’une loi promulguée à l’occasion de l’examen de lois ultérieures
présentant un rapport avec elles (CC 25 janvier 1985 Loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle-
Calédonie), c’est-à-dire qui la modifient, la complètent ou affectent son domaine. Mais, le CC ne peut
pas dans le cadre de ce contrôle faire disparaître la loi de l’ordre juridique.

Le CC doit en principe se contenter de déclarer une loi conforme ou non à la constitution.

Mais, en pratique il donne aussi sa propre interprétation d’une disposition de loi ou de la loi. Ces
réserves d’interprétation permettent de déclarer la loi conforme suivant une certaine interprétation
délivrée par le CC. La décision de conformité assortie d’une réserve d’interprétation est d’une grande
subtilité.
La déclaration de non conformité et la censure constructive est une décision par laquelle le CC
censure la loi mais en indiquant les conditions auxquelles la régularité de la loi eût été satisfaite. Par la
suite le législateur reproduira les conditions posées par le CC.

La portée de la décision. Une déclaration d’inconstitutionnalité d’un traité a pour conséquence

de subordonner sa ratification à la révision de la constitution. Si une disposition de loi est déclarée non
conforme à la constitution, elle ne peut être promulguée ni mise en application. Elle n’est pas annulée
puisqu’elle n’existe pas juridiquement mais elle disparaît.
Par la suite, le PDR peut promulguer la loi « moins » les dispositions inconstitutionnelles. Il peut aussi
demander aux assemblées de délibérer à nouveau pour éliminer les inconstitutionnalités ou pour
réécrire la loi suivant les conditions posées par le CC.

Selon l’art 62-2 «  les décisions du CC ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent
aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». C’est l’autorité de la
chose jugée. Elles s’imposent : au parlement, au PDR, au gouvernement, aux différentes
administrations et aux juges.
Le CC n’a aucun moyen pour imposer ses décisions. Il n’est pas au-dessus des deux ordres de
juridictions. Il appartient donc aux dites juridictions de se conformer à la chose jugée par le CC. Ce
qui permet d’assurer l’unité de la JP. Le juge judiciaire comme administratif se référent à la JP du CC.
Mais ils ne s’estiment pas juridiquement liées. Cependant, dans l’ensemble, les cas de contrariété sont
rares.

110
 b) Contrôle a posteriori = question prioritaire de
constitutionnalité (QPC)

Recours créé par la loi constitutionnelle de 2008, précisé par la loi organique du 10 décembre
2009. Cela faisait 20 ans que la réforme était proposée (échec en 1990 et en 1993 : opposition du
Sénat) adoptée en 2008 dans une quasi-indifférence.

Les conditions d’examen et d’admission de la QPC sont strictes en raison des craintes qu’elle
inspire : - crainte de son trop grand succès qui entraînerait une insécurité juridique avec remise en
cause de dispositions législatives en vigueur + encombrement des juridictions.
- crainte que les juridictions suprêmes ne s’opposent excessivement au renvoi des QPC.
- Crainte que le CC ne renforce son pouvoir sur les juridictions ordinaires en prenant les allures
d’une cour suprême.

Ce recours permet à chaque citoyen d’invoquer au cours d’un procès, le respect de la

Constitution (art 61-1). Le QPC est réservé aux parties (y compris ministère public au pénal). Le juge
ne peut pas le relever d’office, ce n’est donc pas un moyen d’ordre public. En revanche, ce moyen
peut-être soulevé à tout moment (c’est-à-dire pour la 1ère fois en appel ou en cassation).
Ce moyen ne peut pas être soulevé devant les cours d’assises mais il peut l’être au cours de
l’instruction ou au stade de l’appel (déclaration d’appel d’un arrêt rendu en 1er ressort par la Cour
d’Assises) ou au stade du pourvoi en cassation contre un arrêt rendu en appel.

Champ d’application : Ne sont invocables que les normes constitutionnelles de fond (pas le respect de
la procédure législative elle-même). La question ne pourra porter que sur le fondement d’une atteinte
aux droits et libertés garanties par la constitution et non sur les objectifs à valeur constitutionnelle
(sauvegarde de l’ordre public, droit d’accès à un logement décent…). Quant à la norme législative
dont l’inconstitutionnalité est soulevée : ne peut être les lois référendaires, ni lois autorisant la
ratification d’un traité ou d’un accord international. En revanche, QPC possible contre dispositions
législatives adoptées sous forme d’ordonnances ainsi que les lois de pays de Nouvelle-Calédonie.

Les citoyens ne pouvaient pas invoquer la constitution française mais pouvaient déjà soulever
une exception de non-conformité de la loi nationale à un texte international (CEDH…)= contrôle de
conventionnalité. Ce contrôle est exercé par le juge ordinaire. Rmq : les principes conventionnels et
les principes constitutionnels sont souvent très proches. Mais les justiciables pouvaient librement faire
appel à la convention européenne des droits de l’Homme mais pas à la norme constitutionnelles (les
justiciables français se tournaient vers la Cour EDH pour la défense de leurs droits fondamentaux).

111
Les deux recours coexistent désormais avec des différences. La déclaration d’inconventionnalité n’a
d’effet que sur le procès (la loi inconventionnelle est écartée du litige en cause) alors que la disposition
frappée d’inconstitutionnalité sera abrogée. Si les deux moyens sont invoqués simultanément, le juge
doit donner la priorité à l’examen de la question prioritaire de constitutionnalité. Rmq : le justiciable
peut en 1ère instance utiliser le moyen d’inconventionnalité pour aller plus vite (le juge ordinaire peut
apprécier lui même la conformité de la norme à la convention) et se réserver en appel la QPC. Pour les
justiciables institutionnels (syndicats, associations…), la QPC est mieux parce que ses effets sont plus
radicaux.

Procédure :

Le justiciable doit présenter la QPC dans un écrit (mémoire) distinct de son recours et motivé
(la QPC ne doit pas être ainsi soulevée par hasard ou à des fins dilatoires).
Lorsque l’exception est évoquée, les juridictions ordinaires doivent vérifier si les conditions sont
remplies et dans ce cas elles sursoient à statuer et saisissent le CE ou la cour de cass. Les conditions :
- Le juge ordinaire devra d’abord vérifier si la disposition législative n’a pas déjà été déclarée
conforme à la constitution par le CC dans les motifs et le dispositif, sauf changements des
circonstances. Autrement dit, il faut que le CC ne soit pas expressément prononcé sur la disposition
législative contestée (et non pas sur le texte dans son ensemble).
La notion de changement de circonstances couvre deux hypothèses : le changement de circonstances
de droit (révision constitutionnelle, évolution jurisprudentielle des normes applicables, engagements
internationaux...), le changement des circonstances de fait (évolution du contexte économique, social,
politique, voire des mœurs).
- De plus, il faut que la disposition contestée soit applicable au litige ou constitue le fondement des
poursuites.
- Enfin, la CPC ne doit pas être dépourvue de caractère sérieux (appréciation du juge)
= Si les conditions sont satisfaites, le juge n’a pas à rechercher si la réponse à la QPC est déterminante
pour la solution à apporter au litige (ce n’est pas une question préjudicielle). Le juge a la possibilité de
ne pas statuer sur la transmission d’une QPC dont le CE ou la cour de cass. ou le CC est déjà saisi
(évite de transmettre des questions identique : on le sait grâce aux sites internet des juridictions).

Le juge ordinaire statut sans délai sur la transmission de la QPC au CE ou à la cour de cass. Une fois
la décision prise, il doit transmettre le cas échéant sous 8 jours. Lorsque la QPC est transmise, la
juridiction surseoit à statuer jusqu’à réception de la décision du CE, de la cour de cass. ou s’il a été
saisi du CC.
Rmq : le sursis à statuer ne suspend pas le cours de l’instruction : la juridiction peut donc prendre des
mesures provisoires ou conservatoires. Le sursis à statuer est exclu lorsqu’une personne est privée de

112
liberté à raison de l’instance ou lorsque l’instance a pour objet de mettre fin à une mesure privative de
liberté. De plus, la juridiction qui doit statuer dans un délai déterminé ou qui intervient dans le cadre
d’une procédure d’urgence peut statuer sans attendre la réponse à la QPC. Le justiciable pourra
introduire une nouvelle instance pour qu’il soit tenu compte ensuite de la décision du QPC. Enfin, une
juridiction peut statuer tout de suite sur certains points lorsque le sursis risquerait d’entraîner des
conséquences irrémédiables ou manifestement excessives pour les droits d’une partie.

Lorsque le QPC se présente devant le CE ou la Cour de cass (pour la 1ère fois ou sur renvoi des
juges du fond), les juges des Cours suprêmes doivent apprécier le bien-fondé : vérifie si la loi est
applicable au litige et si elle n’a pas fait l’objet d’une déclaration de constitutionnalité par le CC (sauf
changement de circonstances de droit ou de fait) et vérifie si la question présente un caractère sérieux
ou nouveau (rôle de filtre). Ainsi, la QPC met en place un double filtrage. Rappel : Ils peuvent être
saisis directement d’une QPC su celle-ci est évoquée pour la 1ère fois en cassation (dans ce cas pas de
double filtre). Il est procédé au renvoi si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux. Ici
la question nouvelle est celle dont le CC n’a pas encore eu l’occasion de faire application. Le CC peut
identifier en effet de nouveaux droits et libertés sur le fondement des dispositions constitutionnelles (le
CE et la cour de cass ne peuvent pas arguer du silence des normes constitutionnelle pour écarter la
CPC).
CE et Cour de cass ont trois mois pour rendre leur décision de renvoi ou non. Si ne se prononcent pas
dans le délai imparti, transmission automatique. Dans tous les cas la décision doit être motivée.

La décision de transmettre la QPC n’est pas susceptible de recours. La décision de ne pas transmettre
ne pourra être contestée qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant tout ou partie du litige.
Cette décision peut être prise par ordonnance si elle ne soulève pas de difficultés.
Cette procédure est longue mais doit éviter les divergences d’appréciation entre les juridictions
ordinaires d’un même ordre mais cela n’évite pas les divergences entre CE et Cour de cass.

Devant le CC :
Les parties peuvent présenter leurs observations de façon contradictoire (communication respective
des mémoires, possibilité d’y répondre). L’audience est publique (sauf cas exceptionnels). Le CC
informe immédiatement le PDR, 1er M, présidentes de l’AN et du Sénat qui peuvent présenter leurs
observations (pour défendre ou critiquer les dispositions législatives contestées)

C’est un contrôle objectif. Il ne s’agit donc pas d’une exception d’insconstitutionnalité (sous-
entendrait que ce sont les juges ordinaires qui se prononcent sur l’inconstitutionnalité de la loi) mais
d’une question préjudicielle : la question de la constitutionnalité de la loi sera réglée par le CC qui
n’est pas saisi du litige principal. Le CC n’examine pas le fond du litige, il ne dispose d’ailleurs que

113
des mémoires distincts. L’extinction de l’instance (ex : décès d’une partie) est par ailleurs sans
conséquence sur l’examen de la QPC). Par question préjudicielle : il s’agit pour un juge de saisir un
autre juge pour la résolution d’une question juridique dont la solution est nécessaire pour régler le
litige principal.

Portée : La disposition sera abrogée erga omnes et non pour le seul justiciable concerné. Mais le CC
pourra circonscrire les effets de l’abrogation de la disposition législative en cause afin d’éviter une
remise en cause systématique de ses effets passés (au nom de la sécurité juridique). L’abrogation peut
être immédiate ou différée à une date ultérieure par exemple.
Ce dispositif s’inspire de la JP du CE 11 mai 2004 Association AC (risque de désorganisation de
l’assurance chômage si annulation rétroactive. Pb pour les allocataires qui auraient dû rembourser).
Exemple : garde à vue ordinaire déclarée inconstitutionnelle par décision juillet 2010 mais annulée à
compter du juillet 2011.

Cela permettra de contrôler les lois adoptées avant 1958 (avant la mise en place du contrôle de
constitutionnalité) ou celles qui n’ont pas été examinées par le CC, faute de saisine dans le cadre du
contrôle a priori. Nous avons désormais un contrôle de constitutionnalité complet. Rmq : d’autres
pays en reviennent pourtant au système de contrôle a priori parce qu’il offre une meilleure sécurité
juridique (nous nous avons les deux).
La QPC fait de la norme constitutionnelle un élément central du débat juridictionnel.

C- Les autres contrôles

1. Article 41

Le gouvernement peut opposer une irrecevabilité au cours d’un débat parlementaire

lorsqu’une proposition de loi ou un amendement n’entre pas dans le domaine de la loi. C’est un moyen
de défense du domaine réglementaire. En cas de désaccord avec le président de l’assemblée nationale,
on va saisir le CC et le débat parlementaire est suspendu. Depuis 2008, le Prsdt de l’assemblée
concernée peut soulever l’irrecevabilité de la proposition de loi ou de l’amendement et en cas de
désaccord avec le Gvt il pourra saisir le CC. Ce dernier doit statuer dans un délai de 8 jours. Procédure
est peu utilisée car c’est plus simple de faire rejeter le texte par la majorité parlementaire.

2. Article 37 al.2
Lorsque des textes intervenus dans la forme législative mais qui relève en réalité du domaine
réglementaire, le Gvt peut demander au CC a posteriori qu’il constate que ces textes sont de caractère
réglementaire. Constatation préalable nécessaire si le Gvt souhaite modifier par décret de tel texte.

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 3. Contrôle des règlements des assemblées parlementaires

Avant leur entrée en application, les règlements des assemblées doivent être déférés devant le
juge constitutionnel qui vérifie leur conformité à la constitution et aux lois organiques. Le CC qui
exerce ici un contrôle obligatoire essaie de concilier la sauvegarde des prérogatives du gouvernement
avec la préservation des droits des parlementaires.

De plus, le CC contrôlera désormais la nécessité de maintenir en vigueur l’article 16.

CHAPITRE III LA REVISION DE LA CONSTITUTION

L’évolution de la société impose la révision de la constitution pour un pouvoir constituant

dérivé (différent originaire). Une constitution élaborée à un moment de l’histoire d’un pays peut être
dépassée par l’évolution des idées politiques. Le texte constitutionnel prévoit l’organe qui sera chargé
de la révision et les formes de cette révision. La constitution de 1958 distingue deux procédures de
révision (normale = art 89 ; exceptionnelle = art 11).

Section I : Les procédures de révision

§1 : La procédure normale (art 89)

L’initiative de la révision appartient au PDR sur proposition du 1er ministre et d’autre part aux
membres du parlement (projet ou proposition de révision).
Le projet ou la proposition est ensuite discuté par les deux assemblées. Il doit être voté en
termes identiques pour être adopté. Ici le sénat est l’égal de l’assemblée nationale. Le vote de la
première assemblée saisie ne peut avoir que six semaines après son dépôt et devant la seconde
assemblée qu’à l’expiration d’un délai de quatre semaines à compter de sa transmission.
Le projet ou la proposition doit être ensuite ratifié : si c’est une proposition, le texte doit être
obligatoirement soumis au peuple par référendum. Si c’est un projet de révision, le PDR a le choix
entre le référendum ou le congrès du parlement c’est-à-dire réunion de l’assemblée et du sénat
(majorité des 3/5ème).
Pas de révision pendant certaines périodes : atteinte à l’intégrité du territoire, intérim
présidentiel, art 16. On ne peut pas en principe réviser la forme républicaine du gouvernement et le
caractère démocratique de l’Etat.

§2 La procédure concurrente de révision (art 11)

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 Deux projets de révision constitutionnelle (1962 et 1969) ont été engagés selon la procédure
de l’article 11. Initiative : conjointe (Président de la République et 1er ministre) / proposition conjointe
des deux assemblées.
Objet du référendum : tout projet de loi portant sur « l’organisation des pouvoirs publics »,
également des réformes portant sur des politiques économiques sociales (loi constitutionnelle 4 août
1995) et environnementales (révision constitutionnelle de mars 2005), mais aussi pour la ratification
d’un traité (1995).
Pour autant, il n’est pas certain que cette procédure soit véritablement conforme à la
constitution. En effet, par l’article 11, les parlementaires sont court-circuités càd que le projet de
révision soumis par l’exécutif est directement soumis au référendum. Il ne fait l’objet que d’une
présentation par le gouvernement devant les assemblées suivie d’une déclaration et d’un débat mais
aucun vote n’est prévu = cette formalité a été introduite par la révision constitutionnelle du 4 août
1995, pour assurer une transparence. Egalement, aucune limite matérielle ni temporelle que nous
verrons ne sont prévues.
En réalité, ce ne sont que des considérations politiques qui sont avancées pour légitimer
l’utilisation de l’article 11 de la constitution pour réviser la constitution. En effet par l’article 89, nous
avons vu que les deux assemblées doivent voter en des termes identiques le projet de loi
constitutionnelle. Elles peuvent ainsi bloquer des révisions tant qu’elles n’ont pas accepté ce projet (ce
dernier faisant la navette entre les deux assemblées). Or jusqu’en 1962, le président de la République
était élu par les assemblées. Le Général de Gaulle savait qu’il aurait un « blocage » de la part du Sénat
(ce dernier ne laisserait pas passer une telle réforme). Il s’agit plutôt par l’article 11 de pouvoir passer
outre les assemblées, les contourner, pour des raisons politiques. Le recours à l’article 11 par le Gnl de
Gaulle s’explique dès lors surtout en raison des réticences des parlementaires à ses projets. Recourir à
l’article 11 lui permet de consulter directement les électeurs. Cette solution pragmatique était pour
certains inconstitutionnelle car le titre XVI de la constitution consacré à la révision de la constitution
fait seulement référence à l’article 89.
Mais on peut justifier l’emploi de l’art 11 en se fondant sur l’art 3 selon lequel «  la
souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du
référendum ». En 1969, on peut invoquer l’existence d’une coutume constitutionnelle, née du
référendum de 1962 (c’est un précédent mais la pratique ne devient coutume que si elle se répète sur
une certaine durée).

Section II : Les tentatives de révision

Depuis 1958, la constitution a été révisée 24 fois.

- La révision du 4 mai 1960 a simplifié la procédure de révision de l’article 85 de la constitution
relative à la communauté africaine par de simples accords conclu entre la république française et

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 les nouveaux Etats indépendants pour que ces derniers puissent continuer à appartenir à la
communauté.
- En 1962, PDR au SUD.
- La révision du 20 décembre 1963 a modifié le calendrier des sessions parlementaires (2 oct et 2
avril).
- La révision du 29 octobre 1974 a modifié les conditions de saisine du CC.
- La révision du 18 juin 1976 a complété les dispositions relatives à l’élection présidentielle en cas
de décès d’un candidat.
- Révision du 5 juin 1992 pour mettre la constitution en compatibilité avec le traité sur l’union
européenne Maastricht signé en février 1992 (monnaie unique, visas, citoyenneté de l’union).
- Révision de juillet 1993 (proposée par Balladur à Mitterrand) sur la révision du conseil supérieur
de la magistrature et sur la responsabilité pénale des ministres (création de la cour de justice de la
république).
- Révision du 4 nov 1993 sur le droit d’asile
- Révision de 1995 concerne le référendum législatif (art 11) qui est élargi. Session parlementaire
unique de 9 mois (d’octobre à juin), un ordre du jour par mois pour les chambres.
- Révision 22 février 1996 : vote par le parlement des projets de loi de financement de la sécurité
sociale.
- Révision 20 juillet 1998 : évolution statut Nouvelle-Calédonie.
- Révision 25 janvier 1999 pour mettre la constitution en conformité avec le traité d’Amsterdam qui
transfère au conseil des ministres européens la décision en matière de droit d’asile, de politique
d’immigration et de contrôle aux frontières.
- Révision du 28 juin 1999 pour introduire le principe de parité hommes/femmes dans l’accès aux
mandats électifs. Ratification de Rome du 18 juillet 1998 traité sur création cour pénale
internationale.
- Révision du 24 sept 2000 sur le quinquennat.
- 25 mars 2003 mandat d’arrêt européen
- 28 mars 2003 organisation décentralisée de la République
- 1er mars 2005 traité établissant une constitution pour l’Europe + Charte de l’Environnement
- 23 février 2007 corps électoral de la nouvelle-calédonie (pour les élections territoriales de 2009 et
2014) + responsabilité pénale du PDR + interdiction de la peine de mort
- 4 février 2006 traité modifiant le traité sur l’union européenne et le traité instituant la communauté
européenne (= traité de Lisbonne).
- Révision du 23 juillet 2008 portant modernisation des institutions de la Vème République.

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Les 4 révisions les plus importantes sont celles de 1962 (élection PDR au SUD), 1974 (saisine CC),
celle de 1992 (entrée de l’Europe dans la Constitution) et celle de 2000 (relative au quinquennat). La
seule la réforme de 2008 est d’ensemble ?

Deux révisions ont été rejetées : 1969 sur les régions et le sénat. 1984 sur la révision de
l’article 11. D’autres n’ont pas abouti : 1973 (Pompidou voulait ramener la durée du mandat
présidentiel à 5 ans. projet voté par les deux chambres mais risque au congrès. Abandon de la
procédure. 1990 : projet d’introduire une procédure d’exception d’inconstitutionnalité. Abandon en
raison du désaccord entre les deux chambres.

La question se pose celle du contrôle des lois constitutionnelles – lois qui procèdent à la
révision de la Constitution. Le CC se déclare incompétent. Tout d’abord dans sa décision du 2
septembre 1992 Maastricht : le CC a considéré que le pouvoir constituant = qui est le pouvoir de
révision en réalité, est souverain. En ce sens, il est libre de modifier, abroger, compléter la norme
constitutionnelle. Pour autant, un tel pouvoir se trouve limité puisqu’il utilise les termes de « sous
réserve des limitations touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la constitution ne
peut être engagée, qui résultent des articles 7, 16 et 89 ». Par une telle phrase, une partie de la doctrine
avait pensé que le CC effectuerait un contrôle des révisions constitutionnelles (adoptées par le
Congrès).
Pour autant, par la décision du 26 mars 2003 (sur la forme décentralisée de la République), le
CC refuse toute possibilité de contrôle d’une loi constitutionnelle en raison qu’aucun article de la
constitution ne lui attribue la compétence (article 61 : loi ordinaire et organique).

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