Charles-Philippe DAVID,

Louis BALTHAZAR et Justin VAÏSSE

(2003)

La politique étrangère
des États-Unis
Fondements, acteurs, formulation

LES CLASSIQUES DES SCIENCES SOCIALES

CHICOUTIMI, QUÉBEC
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 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 2

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 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 3

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 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 4

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à partir du texte de :

Charles-Philippe David, Louis Balthazar, Justin Vaïsse

La politique étrangère des «États-Unis. Fondements, acteurs,

formulation

Paris : Les Presses de Sciences Po, octobre 2003, 382 pp.

Le 9 octobre 2004, M. Louis Balthazar nous a autorisé à diffuser en

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sciences sociales.

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La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 5

Charles-Philippe DAVID,
Louis BALTHAZAR et Justin VAISSE

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

Paris : Les Presses de Sciences Po, octobre 2003, 382 pp.

 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 6

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

Quatrième de couverture

Retour à la table des matières

Aux États-Unis plus qu’ailleurs, sans doute, le processus d’élabora-

tion de la politique étrangère implique une grande diversité d’acteurs,
génère d’intenses débats et suppose de longs arbitrages. Les États-Unis
ne forment pas un bloc monolithique et les principes d’élaboration de
la politique extérieure ne sont pas intangibles. Sa formulation est d’ail-
leurs d’une telle complexité qu’elle est devenue, à elle seule, un champ
d’études très développé des sciences sociales anglo-saxonnes, notam-
ment de la science politique.
L’actualité a relancé l’intérêt du monde francophone pour l’étude du
système politique américain. Au-delà des circonstances, cet ouvrage
offre un panorama complet du processus de formulation de la politique
étrangère américaine.
Prenant en compte le droit constitutionnel ou encore la science ad-
ministrative, les auteurs intègrent les différentes approches de la
science politique américaine et des relations internationales pour pro-
poser ici une véritable analyse de la politique extérieure des États-Unis :
ils en établissent les fondements, en décrivent les mécanismes et en
identifient les acteurs.

CHARLES-PHILIPPE DAVID, professeur de science politique, est

titulaire de la Chaire Raoul-Dandurand en études stratégiques et di-
plomatiques et directeur de l’Observatoire sur les États-Unis de l’Uni-
versité du Québec à Montréal.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 7

LOUIS BALTHAZAR, professeur émérite au Département de

science politique de l’Université Laval (Québec), est président de l'Ob-
servatoire sur les États-Unis de l’Université du Québec à Montréal.
JUSTIN VAÏSSE, agrégé d’histoire, est chercheur affilié à la Broo-
kings Institution (Washington) et enseignant à l’Institut d’études poli-
tiques de Paris.
www.sciences-po.fr/edition/
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 8

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 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 9

[3]

Charles-Philippe David
Louis Balthazar,
Justin Vaïsse

La politique étrangère
des États-Unis
Fondements, acteurs, formulation

PRESSES DE SCIENCES PO

[4]
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 10

[5]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

Table des matières

Quatrième de couverture
Introduction [9]
Première partie
Le contexte de la formulation
de la politique étrangère [13]

Chapitre 1. LE CADRE CONSTITUTIONNEL [15]

L’héritage des Pères fondateurs [16]

Les fondements de l’Union [17]
Les compromis de la Convention de Philadelphie [20]
Les institutions constitutionnelles de la politique étrangère [23]
Les débats constitutionnels [27]
Les débats des Pères fondateurs [27]
La thèse de l’autorité constitutionnelle du Congrès [29]
La thèse de la suprématie du président [34]

Chapitre 2. LE CADRE CULTUREL : LE STYLE NATIONAL [41]

Les éléments fondateurs du style national [43]

Des éléments historiques [43]
Des éléments politiques [50]
Les tendances profondes du style national [56]
La destinée manifeste [56]
La pensée experte [61]
L’évolution du style national [66]

Chapitre 3. LE CADRE CONCEPTUEL : LES GRANDS COURANTS DE PEN-

SÉE POLITIQUES [71]

L’histoire des grands courants de pensée politiques [73]

Le débat originel entre Hamilton et Jefferson [73]
L’évolution des courants de pensée politiques de Washington à Truman [76]
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 11

La typologie historique de W. Russell Mead [78]

Les grands courants de pensée contemporains [80]
L’isolationnisme [81]
L’idéalisme [84]
Le réalisme [90]
L'internationalisme libéral [94]

Chapitre 4. LE CADRE THÉORIQUE : LES APPROCHES ACADÉMIQUES

[101]

L’unilatéralisme par le contrôle du système international [102]

Le multilatéralisme par la direction du système international [109]
L’école institutionnaliste [110]
L’école équilibriste [114]
L’école idéaliste [123]
Le minimalisme par l’abstention au niveau international [128]
L’école souverainiste [128]
L’école mondialiste [131]
L’école isolationniste antimondialiste [136]

Deuxième partie
Le pouvoir exécutif
au cœur de l’action internationale [141]

Chapitre 5. UNE PRÉSIDENCE TOUJOURS IMPÉRIALE [143]

L’autorité du président en politique étrangère [146]

Les pouvoirs formels du président [147]
La Loi sur les pouvoirs de guerre [152]
Les pouvoirs informels du président [157]
L’approche décisionnelle du président en politique étrangère [163]
Le style présidentiel [164]
Les systèmes de gestion [171]

Chapitre 6. LES ACTEURS DU JEU BUREAUCRATIQUE [177]

Le rôle classique de la diplomatie et de la défense [178]

Le Département d’État [178]
[7]
Le département de la Défense [185]
Le rôle repensé des services de renseignement et de la sécurité intérieure [193]
La communauté du renseignement [193]
Le département de la Sécurité intérieure [201]
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 12

Le rôle accru des ministères traditionnels [203]

L’impact du jeu bureaucratique sur la prise de décision [206]

Chapitre 7. L’INFLUENCE DU CONSEIL DE SÉCURITÉ NATIONALE [211]

La mise en place du NSC [212]

Le contexte de la création du NSC [212]
La structure du NSC [215]
Le processus décisionnel au sein du NSC [219]
Le déclin de la procédure formelle du Forum décisionnel [219]
Les étapes du processus décisionnel [222]
Le rôle central du conseiller pour la Sécurité nationale [224]
L’influence de l’administration du NSC [229]
L’évolution du NSC dans le jeu de la politique étrangère [232]
L’institutionnalisation du NSC [233]
La présidentialisation du NSC [235]
L’expansion du NSC [237]
Le repositionnement du NSC [242]

Troisième partie
Le pouvoir législatif et le poids de la société civile [247]

Chapitre 8. LE CONGRÈS [249]

Les pouvoirs du Congrès [249]

Les variations historiques des pouvoirs du Congrès [250]
Les pouvoirs invisibles du Congrès [253]
Les pouvoirs de politique extérieure du Congrès [255]
Le pouvoir législatif du Congrès [263]
L’organisation du Congrès [270]
L’influence du processus de désignation des parlementaires [270]
L’incidence de l’organisation du travail au Congrès [274]
L’incidence de la structure partisane sur la politique étrangère [279]

Chapitre 9. LE RÔLE DE L’OPINION PUBLIQUE [285]

La perception du monde par l’opinion publique américaine [286]

L’apparent isolationnisme de l’opinion publique [287]
[8]
Les clivages de l’opinion publique américaine [295]
Un triangle d’influence réciproque : le président, l’opinion publique et les mé-
dias [303]
La couverture médiatique contrastée des affaires internationales [304]
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 13

Le rôle des médias dans la gestion présidentielle de la politique étrangère

[306]
La mobilisation médiatique de l’opinion publique par le président en pé-
riode de guerre [312]

Chapitre 10. LA SOCIÉTÉ CIVILE ORGANISÉE [317]

Une société civile dynamique en politique étrangère [318]

La vitalité du débat d’idées en politique étrangère [319]
L’expression des intérêts particuliers [322]
Les moyens d’influence sur la politique étrangère [328]
L’influence par le vote [329]
L’influence par l’argent [332]
L’influence par le lobbying contractualisé [335]
La nécessaire cohérence organisationnelle [336]

Conclusion [345]
Bibliographie [353]
Index des noms cités [365]
Index thématique [371]
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 14

[9]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

INTRODUCTION

Retour à la table des matières

La politique étrangère des États-Unis est le produit d’une pluralité

de mécanismes, d’acteurs et de facteurs. Le principe selon lequel les
Américains ne parlent que d’une seule voix — celle du Président - ne
saurait occulter le fait, qu’aux États-Unis, le processus d’élaboration de
la politique étrangère implique une grande diversité d’acteurs, génère
d’intenses débats contradictoires et suppose de longs arbitrages. Il faut
en ce sens se défier de certaines critiques qui laisseraient parfois penser
gue la collusion entre le pouvoir politique et la société civile aux États-
Unis est telle qu’il n’y a pas de débat interne voire que la politique
étrangère résulte de sombres complots. Les États-Unis ne forment pas
un bloc monolithique. Simplement, les mécanismes de prise de décision
sont tels que l’ensemble des termes du débat finit par converger vers la
présidence, point focal du processus.
La formulation de la politique extérieure américaine est d’une telle
complexité, qu’elle est devenue, en tant que telle, un champ d’études
très développé des sciences sociales anglo-saxonnes, particulièrement
de la science politique.
Tout d’abord, des manuels classiques en systématisent les méca-
nismes pour dresser un panorama complet des fondements, des acteurs
de l’élaboration de la politique étrangère des États- Unis : on ne peut
ainsi manquer, dans les années récentes, les écrits de Howard Wiarda,
Bruce Jentleson, Jerel Rosati, de John Rourke, Ralph Carter et Mark
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 15

Boyer et de Charles Kegley et [2] Eugene Wittkopf 1. Dans cette pers-

pective, la recherche francophone n’offre pas d’équivalent.
Ensuite, des ouvrages vont aborder des aspects particuliers de la for-
mulation de la politique extérieure. Ici encore, il existe des manuels
qu’on ne peut éviter, en droit constitutionnel (Louis Henkin et Louis
Fischer), sur l’histoire et la culture (Michael Hunt, Gabriel Kolko et
Robert Dallek), sur les courants de pensée politique (Louis Hartz et
Walter Russell Mead), sur la présidence (Richard Neustadt, Alexander
George et Fred Greenstein), sur les acteurs bureaucratiques (Hedrick
Smith et Irving Destler), sur le Conseil de sécurité nationale (John Pra-
dos et Amy Zegart), sur le Congrès (Thomas Mann et Thomas Franck),
sur l’opinion publique (Bernard Cohen et Eugene Wittkopf) et sur la
société civile (Norman Ornstein). 2

1 Voir en particulier les manuels de Howard Wiarda, American Foreign Po-

licy : Actors and Processes, New York, Harper Collins, 1996 ; Bruce Jentle-
son, American Foreign Policy. The Dynamics of Choice in the 21st Century,
New York, Norton, 2000 ; Jerel Rosati, The Politics of United States Foreign
Policy, New York, Harcourt Brace Jovanovich, 1993 ; John Rourke et al.,
Making American Foreign Policy, Guilford, Brown and Benchmark, 2e éd.,
1996 ; Charles Kegley et Eugene Wittkopf, American Foreign Policy : Pat-
tern and Process, New York, St. Martin’s Press, 5e éd., 1996.
2 Louis Fischer, The Politics of Shared Power – Congress and the Executive,
College, Station, Texas A & M, 1998 et Congressional Abdication on War
and Spending, College Station, Texas A & M University Press, 2000 ; Louis
Henkin, Foreign Affairs and the US Constitution, Oxford, Clarendon Press,
2e éd., 1996 ; Michael Hunt, Ideology and US Foreign Policy, New Haven,
Yale University Press, 1987 ; Gabriel Kolko, The Roots of American Foreign
Policy, Boston, Beacon Press, 1969 ; Robert Dallek, The American Style of
Foreign Affairs : Cultural Politics and Foreign Affairs, New York, Alfred A.
Knopf, 1983 ; Louis Hartz, The Liberal Tradition in America, New York,
Harcourt, Brace, 1955 ; Walter Russell Mead, Special Providence : American
Foreign Policy and How it Changed the World, New York, Alfred A. Knopf,
2001 ; Richard Neustadt, Presidential Power and the Modem Presidents : The
Politics of Leadership from Roosevelt to Reagan, New York, Free Press, 2è
éd., 1991 ; Alexander George, Presidential Decision-Making in Foreign Po-
licy : the Effective Use of Information and Advice, Boulder, Westview Press,
1980 ; Fred Greenstein, The Presidential Difference. Leadership Style from
FDR to Clinton, Princeton, Princeton University Press, 2001 ; Hedrick Smith,
The Power Game. How Washington Works, New York, Ballantine Books, 2e
éd., 1996 ; Irving Destler, Presidents, Bureaucrats and Foreign Policy : The
Politics of Organizational Reform, Princeton, Princeton University Press,
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 16

[11]
Cela dit, il faut rendre ses mérites à la recherche francophone. Il
existe des ouvrages sectoriels sur la politique extérieure américaine.
L’actualité a relancé l’intérêt pour l’étude de la politique étrangère amé-
ricaine. De nombreuses publications apparaissent d’ailleurs au-
jourd’hui pour traiter - parfois à chaud - des différentes politiques des
États-Unis : le thème du retour de l’empire américain est devenu popu-
laire 3. Au-delà de cet aspect purement circonstanciel, le monde scien-
tifique francophone s’est penché sur les caractéristiques de la politique
extérieure américaine, en les étudiant toutefois de façon spécifique.
Ainsi, s’agissant de l’histoire de la politique étrangère américaine, on
doit signaler en particulier les belles contributions de Pierre Melandri,
André Kaspi, Denise Artaud, Murielle Delaporte et Yves-Henri Nouail-
hat 4. S’agissant de thèmes précis abordés sous l’angle spécifique de la
politique extérieure, il faut relever, entre autres, les ouvrages sur l’in-
fluence de l’idéologie (Élise Marienstras 5), le rôle de la présidence

1972, 329 p. ; John Prados, Keepers of the Key : A History of the National
Security Council from Truman to Bush, New York, Morrow, 1991 ; Amy Ze-
gart, Flaw by Design : the Evolution of the CIA, JCS, and NSC, Stanford,
Stanford University Press, 1999 ; Thomas Mann, A Question of Balance : the
President, the Congress and Foreign Policy, Washington, Brookings Institu-
tion, 1990 ; Thomas Franck, Foreign Policy by Congress, New York, Oxford
University Press, 1979 ; Bernard Cohen, The Public’s Impact on Foreign Po-
licy, Boston, Little, Brown, 1973 ; Eugene Wittkopf, Faces of Internationa-
lism : Public Opinion and American Foreign Policy, Durham, Duke Univer-
sity Press, 1990 ; Norman Ornstein et Shirley Elder, Interest Groups, Lob-
bying, and Policymaking, Washington, Congressional Quarterly Press, 1978.
3 Gérard Chaliand et Arnaud Blin, America is Back. Les nouveaux césars du
Pentagone, Paris, Bayard, 2003.
4 Yves-Henri Nouailhat, Les États-Unis et le monde au XXe siècle, Paris, Ar-
mand Colin, 2000. Pierre Melandri, La politique extérieure des États-Unis de
1943 à nos jours, Paris, PUF, 1995 ; André Kaspi, Les États-Unis de 1943 à
nos jours, Paris, Seuil, 1986 ; Denise Artaud, La fin de l’innocence, Paris,
Armand Colin, 1985 ; Murielle Delaporte, La politique étrangère américaine
depuis 1943, Bruxelles, Complexe, 1996. Enfin, la communauté scientifique
dispose, dans ce domaine précis de l’étude de la politique étrangère améri-
caine, d’un certain nombre de revues spécialisées : Foreign Affairs, Foreign
Policy, The National Interest, The Washington Quarterly, SAIS Review, ou
encore le World Policy Journal.
5 Elise Marienstras, Les mythes fondateurs de la nation américaine, Paris, Fran-
çois Maspero, 1976.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 17

(Marie-France Toinet 6), le rôle du Conseil de sécurité nationale

(Charles-Philippe David 7), l’influence du style national (Stanley Hoff-
mann 8) ou encore les [12] débats sur l’orientation de la politique exté-
rieure (Pierre Hassner et Justin Vaïsse 9).
Le présent ouvrage veut offrir une vue d’ensemble et un panorama
du processus de formulation de la politique extérieure américaine. Les
auteurs ont ici souhaité agréger les différentes approches pour réaliser
une véritable introduction à la politique extérieure américaine, en en
étudiant les fondements, les mécanismes et les acteurs. Ce livre consti-
tue donc un point de départ. L’ambition est de stimuler l’intérêt pour le
sujet, et la bibliographie devrait permettre de poursuivre la réflexion.
Ce livre est publié sous l’égide de l’Observatoire sur les États-Unis de
la Chaire Raoul-Dandurand de l’Université du Québec à Montréal, ob-
servatoire auquel sont rattachés les auteurs. Ceux-ci ont signé indivi-
duellement les trois parties de ce livre. Ainsi, Louis Bal- thazar expose
les fondements de la politique étrangère : la Constitution, le cadre cul-
turel et les grands courants de pensée. Charles-Philippe David explique
le rôle crucial que remplit le pouvoir exécutif dans la formulation des
décisions, notamment le président, les acteurs bureaucratiques et le
Conseil de sécurité nationale. Enfin, Justin Vaïsse étudie l’importance
du pouvoir législatif ainsi que le poids de la société civile dans l’élabo-
ration de la politique extérieure. Le chapitre 4, portant sur l’influence
des approches académiques, a été écrit par David Grondin, chercheur à
l’Observatoire sur les États-Unis de la Chaire Raoul- Dandurand.
Charles-Philippe David a mené et supervisé la production et la coordi-
nation éditoriales de cet ouvrage.
Les auteurs tiennent à remercier celles et ceux qui ont permis la ré-
alisation de cet ouvrage. Tout d’abord, Élisabeth Vallet, chercheure
post-doctorale à l’Université de Duke et associée à la Chaire Raoul-

6 Marie-France Toinet et H. Kempf, La présidence américaine, Paris, Mont-

chrestien, 2e éd., 1997.
7 Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche. La formulation de la
politique étrangère des États-Unis de Truman à Clinton, Québec, Presses de
l’Université Laval, 1994 (2e édition à paraître en 2004).
8 Le classique de Stanley Hoffmann, Gulliver empêtré. Essai sur la politique
étrangère des États-Unis, Paris, Seuil, 1971.
9 Pierre Hassner et Justin Vaïsse, Washington et le monde. Dilemmes d’une su-
perpuissance, Paris, Autrement, 2003.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 18

Dandurand, pour sa collaboration éditoriale : elle a assuré la cohérence

d’ensemble du manuscrit en l’adaptant aux besoins d’un manuel et elle
a contribué à la présentation du cadre constitutionnel. Ils tiennent éga-
lement à remercier, de la Chaire Raoul-Dandurand, Sébastien Barthe
pour la confection de la bibliographie et son travail de recherche, Ma-
rie-Hélène Cremer, Céline Huyghebaert et Pierre-Louis Malfatto pour
la relecture du manuscrit. Enfin, ils souhaitent témoigner leur recon-
naissance à Mireille Perche des Presses de Sciences Po.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 19

[13]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

Première partie
LE CONTEXTE
DE LA FORMULATION
DE LA POLITIQUE
ÉTRANGÈRE

Louis BALTHAZAR

Retour à la table des matières

La politique étrangère des États-Unis est une réalité fort complexe.

Elle s’enracine dans plus de deux cents ans d’histoire. Aux États-Unis,
le poids des traditions politiques, constitutionnelles, culturelles et idéo-
logiques demeure très lourd. C’est là sans doute un paradoxe. Les États-
Unis sont à la fois un pays jeune qui s’est bâti dans un refus de l’histoire
ancienne et un pays devenu jaloux de ses propres traditions.
Il importe donc, avant d’en aborder les sources immédiates et
d’identifier les lieux de l’élaboration des diverses actions politiques di-
rigées vers l’extérieur, de se pencher particulièrement sur le contexte
général dans lequel se forme et s’élabore la politique étrangère.
D’abord, le cadre constitutionnel représente en quelque sorte l’ossature
institutionnelle, définissant la nature du régime politique américain,
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 20

établissant l’essence des pouvoirs et orchestrant leurs rapports. Ensuite,

l’histoire et la géographie du Nouveau Monde ont conduit les Améri-
cains à concevoir une vision particulière du monde. Ce sont les traits de
ce cadre culturel spécifique qui viennent influer sur la manière de con-
cevoir et de conduire la politique étrangère. Enfin, les orientations de
cette politique donnent lieu à des débats intenses parmi les décideurs,
les observateurs et l’ensemble des acteurs de la vie politique. Ce cadre
conceptuel est le dernier élément déterminant du contexte dans lequel
est formulée la politique étrangère et constitue le champ de débats [14]
tant dans le domaine politique que dans le milieu universitaire et celui
de la recherche.
C’est pour cela que l’on envisagera l’élaboration de la politique
étrangère américaine dans ce contexte global que forme la conjonction
des cadres constitutionnel, culturel, et conceptuel.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 21

[15]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation
PREMIÈRE PARTIE

Chapitre 1
LE CADRE
CONSTITUTIONNEL

Retour à la table des matières

Les Américains sont particulièrement fiers de leur Constitution du

17 septembre 1787, qui est à la fois la première et la plus ancienne des
constitutions écrites encore en vigueur. Le monde politique américain
invoque de façon récurrente les Pères fondateurs (Founding Fathers) et
la philosophie qui animait les constituants réunis lors de la Convention
de Philadelphie. Pour autant, au cours des deux derniers siècles, le con-
tenu du texte constitutionnel a profondément évolué. D’une part, 27
amendements sont venus modifier, parfois substantiellement, les dispo-
sitions constitutionnelles relatives à l’organisation des pouvoirs pu-
blics 10 et aux droits de la personne 11. [16] D’autre part, la Cour

10 La structure du fédéralisme américain est précisée notamment en termes ju-

diciaires, en termes de droits de la personne (14e amendement) et en matière
fiscale (16e amendement). Les amendements viennent déterminer les condi-
tions d’éligibilité aux fonctions publiques (14e et 22e amendements), les con-
ditions d’élection du président, du vice-président (12e amendement) et des
sénateurs (17e), le terme du mandat des élus (20e amendement) et les indem-
nités des législateurs (27e). Ils régissent également les hypothèses de vacance
du pouvoir (20e et 25e amendements).
11 Ainsi en est-il de la constitutionnalisation de la liberté d’expression (1er amen-
dement), de la liberté de porter des armes (2e amendement), de la protection
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 22

suprême est venue progressivement préciser, définir, parfois considéra-

blement 12, les dispositions de la Charte fondamentale 13.
Tant en raison de sa longévité que de son évolution, la Constitution
de 1787 représente un des déterminants de la politique étrangère amé-
ricaine. L’élaboration de cette politique doit donc être entendue dans le
cadre défini par les constituants de 1787. Cela dit, l’ensemble de ce
dispositif constitutionnel doit être appréhendé plus largement, dans son
esprit, ses institutions et sa pratique. Il importe donc de prendre en
compte l’héritage des Pères fondateurs pour comprendre l’articulation
des institutions du régime politique américain en matière de politique
étrangère et les débats constitutionnels qui en découlent.

L’héritage des Pères fondateurs

Retour à la table des matières

Certains constitutionnalistes se réfèrent parfois à la doctrine des in-

tentions premières 14 pour définir le sens des dispositions de la Charte
fondamentale. Bien que cette lecture, scrupuleusement fidèle aux inten-
tions des Pères fondateurs, fasse l’objet d’une controverse doctrinale 15,

de la propriété et de la vie privées (3e et 4e amendements), des droits de la

défense (5e, 6e, 7e et 8e amendements), de la conciliation des droits (9e amen-
dement), de l’abolition de l’esclavage (13e amendement), de l’égalité (15e),
du droit de vote (24e) sans distinction de sexe (19e) ou de couleur (25e) à 18
ans (26e amendement).
12 À tel point que le concept de « gouvernement des juges » (selon l’expression
consacrée d’Édouard Lambert, dans son ouvrage de 1921) fait régulièrement
surface. Voir sur ce point, Dominique Turpin, Droit constitutionnel, Paris,
PUF, 1999, p. 666.
13 On se référera à l’arrêt de principe Marbury contre Madison de 1803 (5 US
137), étant entendu que l’étendue du pouvoir d’interprétation de la Cour su-
prême fait l’objet, aujourd’hui encore, d’un réel débat. Voir Ronald Kahn,
The Supreme Court and Constitutional Theory 1953-1993, Lawrence, Uni-
versity Press of Kansas, 1994.
14 Voir par exemple sur ce point, Leonard W. Levy, Original Intent and the Fra-
mers’ Constitution, New York, Oxford University Press, 1988.
15 Les tenants de la doctrine de la « transformation sociale » critiquent en effet
cette approche trop rigide, lui préférant une interprétation plus moderne fon-
dée sur une vision évolutive du texte constitutionnel.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 23

elle témoigne du poids de l’Histoire : en effet, tant les fondements de

l’Union que les compromis de la Convention de Philadelphie ont une
incidence sur l’appréhension contemporaine du régime politique amé-
ricain.
[17]

Les fondements de l’Union

Les États-Unis d’Amérique émergent en deux étapes. Les colonies

américaines se dotent d’un Congrès qui adopte en 1776 la Déclaration
d’indépendance et, en 1777, les Articles de la Confédération.

La Déclaration d'indépendance

La fin de la guerre de Sept Ans laisse la Grande-Bretagne victorieuse

financièrement exsangue. Désireuse de renflouer ses caisses et de réaf-
firmer son contrôle sur son empire colonial, elle accroît sa pression fis-
cale en mettant en place de nouveaux impôts 16, d’autant plus mal per-
çus qu’ils sont établis sans que les colonies américaines ne soient con-
sultées 17. Dans un climat de plus en plus délétère, la Déclaration d’in-
dépendance rédigée par Thomas Jefferson est adoptée le 4 juillet 1776
par le Congrès formé des représentants des treize colonies britanniques
d’Amérique du Nord. Cette Déclaration constitue une pièce maîtresse
de l’anthologie des documents politiques américains. Suscitée par les
abus du droit positif anglais, elle comporte une énumération des raisons
qui amènent les colonies à se séparer de l’Empire britannique et elle
s’inspire des théories du droit naturel en opérant une véritable synthèse
de la philosophie libérale de John Locke.

16 Ainsi en est-il de la mise en place de droits sur les sucres (Sugar Act) ou sur
la correspondance (Stamp Act).
17 Non représentés au Parlement de Londres, les contribuables des colonies amé-
ricaines s’approprient le vieil adage anglais du consentement à l’impôt : no
taxation without representation.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 24

Rassemblées dans une union de circonstance, les treize colonies dé-

finissent un embryon de politique étrangère, s’adressant à « l’opinion
des hommes », c’est-à-dire à ce qu’on pourrait qualifier déjà de « com-
munauté internationale », pour défendre le bien-fondé de leur cause 18.
En témoigne la formule du préambule à la Déclaration : « Lorsque, dans
le cours des événements humains, un peuple se voit dans la nécessité
de rompre les liens politiques qui l’unissent à un autre, et de prendre
parmi les puissances de la terre le rang égal et distinct auquel les lois
de la [18] nature et du Dieu de la nature lui donnent droit, un juste res-
pect de l’opinion des hommes exige qu’il déclare les causes qui l’ont
poussé à cette séparation 19. »
La première partie de la Déclaration est un véritable compendium
de philosophie politique libérale inspiré de John Locke. Elle proclame
les droits inaliénables des hommes à l’égalité, la vie, la liberté et la re-
cherche du bonheur, et la nécessité que le pouvoir des gouvernants
n’émane que du consentement des gouvernés. Elle affirme également
l’existence du droit des gouvernés à s’insurger contre un gouvernement
qui ne respecterait pas ces principes 20. Il importe de le souligner, la
Déclaration d’indépendance américaine s’inscrit dans la tradition bri-
tannique des droits de la personne, issue de la Grande Charte de 1215
(Magna Carta) et de la Déclaration des droits de 1689 (Bill of Rights).
C’est plus contre la tyrannie d’un roi que les Américains construisent
leur indépendance que contre la Grande-Bretagne et sa culture poli-
tique : la révolution américaine est donc dépourvue de radicalisme et
d’un véritable esprit de rupture. La Déclaration souligne d’ailleurs que
l’opposition aux Britanniques est toute circonstancielle : « Nous de-
vons, comme nous le faisons pour le reste de l’humanité, les considérer,
dans la guerre comme des ennemis, dans la paix comme des amis. »
Voilà qui explique que les États-Unis, une fois la guerre terminée,

18 Les révolutionnaires s’adressaient surtout à la France (on notera que le docu-

ment est rédigé en anglais et en français) qui s’avérera leur plus précieux allié
(en 1780, Lafayette viendra leur apporter l’appui de 6 000 hommes) mais
aussi à d’autres puissances européennes.
19 « La Déclaration unanime des treize États-Unis d’Amérique », reproduite en
annexe dans L’Indépendance américaine 1763-1789, textes présentés par An-
dré Kaspi, Paris, Gallimard/Julliard, coll. « Archives », 1976, p. 213.
20 À condition toutefois, et conformément à l’approche prudente de Locke, qu’il
ne s’agisse que d’une option envisagée en dernier recours.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 25

rétablissent rapidement leurs relations avec l’ancienne métropole, rela-

tions qui deviendront par la suite nettement privilégiées.
Dans ce contexte de rejet de la tyrannie et de promotion du principe
de « consentement des gouvernés », c’est une assemblée de représen-
tants qui proclame l’indépendance, qui déclare la guerre à la Grande-
Bretagne et qui contracte une alliance avec la France, puis avec l’Es-
pagne. C’est enfin elle qui consacre l’union des treize États en adoptant
les « Articles de la Confédération ».
[19]

Les articles de la Confédération

À la suite de leur accession à l’indépendance, les treize États souve-

rains se dotent chacun d’une constitution propre et d’un système de
gouvernement élaboré. Dans le même temps, le Congrès adopte, le 15
novembre 1777, les « Articles de la Confédération » établissant une
union confédérale entre les États 21. Puisque, par définition, une confé-
dération est une association d’États, les treize États signataires demeu-
rent « souverains, libres et indépendants » et conservent les pouvoirs
qu’ils n’ont pas expressément transférés à la structure confédérale 22.
Le Congrès confédéral, qui est la seule institution de la Confédéra-
tion 23, acquiert ainsi le pouvoir de mener la politique étrangère de

21 Les « Articles » ne seront ratifiés par tous les États, ce qui était nécessaire à
leur mise en vigueur, qu’en 1781.
22 La confédération doit être distinguée de la structure fédérale. Tout d’abord,
son fondement est un traité entre États souverains et non une constitution.
Ensuite, les compétences qui lui sont dévolues sont toujours limitées et en
général cantonnées aux questions de défense, de relations internationales et
parfois à des compétences économiques (telle que la monnaie). Déplus, les
décisions y sont prises à l’unanimité et non à la majorité. Enfin, un État peut
souverainement décider de se retirer de la confédération, alors que le droit de
sécession n’est pas admis dans une fédération. Le fait que certaines fédéra-
tions portent aujourd’hui le titre de Confédération (il en est ainsi de la Confé-
dération helvétique) ne doit pas induire en erreur.
23 On notera que les États-Unis ont disposé d’un commandant en chef chargé de
mener les opérations militaires - en la personne de Washington, avant même
de se donner un président.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 26

l’union. C’est donc lui qui va, au besoin, conduire la guerre et ce sont
ses représentants qui négocieront et signeront des traités internationaux.
Pour autant, le Congrès n’obtient pas le pouvoir de lever l’impôt pour
financer sa politique étrangère. Les États recourent à l’emprunt, puis à
l’émission de monnaie et, tandis que le climat économique se détériore,
mènent des politiques indépendantes et parfois contradictoires que le
Congrès n’a pas le pouvoir d’arbitrer. Faisant le constat d’une union en
déliquescence, Washington, Hamilton, Jay et Madison - parmi les Pères
fondateurs - décident de pousser plus avant l’intégration. L’assemblée
constituante qui se réunit à Philadelphie au mois de mai 1787 n’est
pourtant pas unanime. Elle est partagée autour de la division — hori-
zontale et verticale - du pouvoir et ne pourra aboutir qu’en concédant
des compromis.
[20]

Les compromis
de la Convention de Philadelphie

Tandis que certains constituants insistent sur la nécessité d’un gou-

vernement central fort, pour d’autres, un tel dessein est susceptible de
dévaloriser leur appartenance à un État régional qu’ils estiment primor-
diale : foncièrement attachés à leur État d’origine, ils n’entendent pas
en sacrifier l’autonomie pour se soumettre à un gouvernement central
qui ne peut que leur rappeler celui de la métropole. Il faut dire que tous,
y compris les tenants d’un pouvoir central fort, sont, dans la droite ligne
de la philosophie libérale lockéenne, habités par la crainte de l’autorité
politique. Voilà pourquoi la Convention de Philadelphie ne pouvait ré-
ussir autrement qu’en opérant deux compromis, l’un entre un pouvoir
central nécessaire et des pouvoirs locaux considérables, et l’autre entre
le pouvoir exécutif et les pouvoirs législatif et judiciaire.

La mise en place du fédéralisme à l'américaine

Le premier compromis réside dans la nécessité d’un gouvernement

central fort et le maintien de l’autonomie des entités politiques que
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 27

constituent déjà les treize États. Si ce premier accommodement ne pa-

raît pas déterminant du point de vue de la politique étrangère, il a tout
de même deux incidences :
D’une part, il doit permettre de prendre la mesure du fédéralisme à
l’américaine : il n’est guère possible d’ignorer le rôle considérable des
États fédérés au sein de la fédération. Leur antériorité leur confère une
légitimité particulière, fonde leurs compétences de principe et leurs as-
pirations à une décentralisation accrue. Le partage des pouvoirs qui en
résulte explique ainsi leur poids dans les dimensions internes de la po-
litique fédérale de défense et de diplomatie, comme par exemple la ré-
partition des bases militaires sur le territoire. Des orientations peuvent
dépendre directement de la force et de l’organisation de certains
groupes locaux. C’est ainsi que la politique du gouvernement américain
envers Cuba trouve des racines en Floride, tandis que la politique com-
merciale avec le Canada est fortement influencée par les États fronta-
liers, au Nord.
D’autre part, tout ce qui n’est pas attribué expressément au gouver-
nement fédéral relève de la compétence des États. Or, la section 10 de
l’article I du texte constitutionnel établit clairement que seul l’État fé-
déral pourra conclure des traités, former des alliances ou des confédé-
rations. De cette disposition, le constitutionnaliste [21] Bernard
Schwartz en déduisait que le fédéralisme américain - et les affronte-
ments qui en résultent - « s’arrête sur nos côtes. Dans les affaires inter-
nationales, il n’y a plus d’États ; il n’y subsiste qu’une seule nation 24 ».
Dans la pratique cependant, en raison des incidences internationales
croissantes de certains éléments de politique intérieure (il s’agit le plus
souvent de jumelages ou de missions commerciales, et parfois de prises
de position politiques à l’égard des entreprises intervenant sur leur

24 Bernard Schwartz, A Commentary on the Constitution of the United States,

Part I : The Powers of Government, vol. II, New York, Macmillan, 1963, p.
58.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 28

territoire 25), des questions touchant à la politique internationale 26 et à

l’étendue des pouvoirs des États font parfois l’objet de désaccords 27.

La mise en place d'une séparation des pouvoirs

Le second compromis est celui qui confère un caractère tout à fait

particulier et original à la politique étrangère des États-Unis. Il consiste
en la mise sur pied d’un pouvoir exécutif auquel fera contrepoids, con-
sentement des gouvernés oblige, le pouvoir primordial du Congrès.
Conformément à la philosophie que Montesquieu a développée dans
L’Esprit des lois, les constituants ont cherché, en distinguant les pou-
voirs et les compétences, à prévenir la tyrannie 28. Madison résume bien
la pensée des Fondateurs en ces termes : « Le maintien de la liberté
exige la séparation des trois grands départements du pouvoir 29. » D’ail-
leurs, des sept articles que comporte la Constitution, les trois premiers
sont de loin les plus longs et les plus importants : ils traitent, dans
l’ordre, des [22] pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Le premier
d’entre eux établit donc les pouvoirs du Congrès. Il faut y voir là le
poids de l’Histoire car, aux yeux des Pères fondateurs, le pouvoir fédé-
ral est d’abord celui du Congrès avant d’être celui du président. C’est
là sans doute un ordre qu’on inverse volontiers aujourd’hui. Le pouvoir
du Congrès n’en demeure pas moins fondamental, en raison notamment
de ses prérogatives de contrôle. En effet, les constituants ont établi une

25 Ainsi, en 1990, 43 des 50 États de l’Union étaient représentés à l’étranger

dans 163 missions officielles, pour la plupart en Asie ou en Europe. Earl H.
Fry, « The US States and Foreign Economic Policy », dans Brian Hocking
(ed.), Foreign Relations and Federal States, Londres, Leicester University
Press, 1993, p. 124.
26 Sur le rôle croissant des entités fédérées dans les affaires étrangères, voir Earl
H. Fry, The Expanding Rôle of State and Local Governments in Foreign Af-
fairs, New York, Council on Foreign Relations Press, 1998, 141 p. ; et Ri-
chard B. Bilder, « The Rôle of States and Cities in Foreign Relations », Ame-
rican Journal of International Law, 1989, p. 821-831.
27 Voir pour une approche critique : Peter J. Spiro, « Taking Foreign Policy
Away from the Feds », Washington Quarterly, 1, 1988, p. 202-203.
28 Voir à cette fin, Madison dans Alexander Hamilton et al., The Federalist Pa-
pers, New York, Bantam Books, 1982, p. 302-303.
29 Op. cit.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 29

division horizontale du pouvoir entre le Législatif, l’Exécutif et le Ju-

diciaire, en attribuant à chacun respectivement le pouvoir de légiférer,
d’exécuter ou d’interpréter l’application de la loi.
La Constitution met en place une structure bicamérale, gage de sa-
gesse : le Congrès comprend donc d’une part le Sénat, dont les
membres sont désignés pour six ans par les assemblées des États (il
faudra attendre le 17e amendement de 1913 pour que leur soit appliqué
le suffrage universel direct) et d’autre part la Chambre des représen-
tants, dont les membres sont élus tous les deux ans au suffrage universel
direct. Il y a deux sénateurs par État fédéré, tandis que le nombre de
représentants est fonction de la population de chaque État. C’est au
Congrès qu’il appartient de légiférer.
Le pouvoir exécutif revient au président qui cumule les fonctions de
chef d’État et de chef de gouvernement. Il est à la tête d’une adminis-
tration dont une grande partie des postes, surtout dans la haute fonction
publique, est attribuée en vertu du Spoils System. Des centaines de fonc-
tionnaires arrivent donc et repartent avec le président. Il est élu, pour
quatre ans, au suffrage universel indirect, par un collège de grands élec-
teurs. Il est en principe chargé de l’exécution des lois.
La Constitution met en place un système juridictionnel fédéral qui
vient se superposer en quelque sorte aux appareils juridictionnels fédé-
rés. La Cour suprême est au sommet de ces deux systèmes. Composée
de neuf membres nommés à vie, elle a su faire preuve d’une grande
indépendance, orientant la politique fédérale dans un sens ou dans un
autre selon que sa composition faisait d’elle une institution plus libérale
ou au contraire plus conservatrice 30. Depuis l’arrêt Marbury contre
Madison de 1803, il lui appartient de veiller à la constitutionnalité des
lois.

30 La Cour suprême s’est ainsi montrée tour à tour conservatrice et libérale en

matière de ségrégation raciale (Dred Scott, 1857 ; Plessy contre Fergusson,
1896 ; Brown contre Board of Education of Topeka, 1954) ou encore d’avor-
tement.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 30

[23]
À l'inverse d'un régime parlementaire (système de séparation souple
des pouvoirs), le président ne peut pas dissoudre les deux chambres, qui
elles-mêmes ne peuvent pas renverser le gouvernement. Il s'agit donc
d'un système de séparation stricte des pouvoirs (régime dit présiden-
tiel). Pour la rendre opérationnelle, cette séparation est assortie d'un
système de poids et de contrepoids (Checks and Balances) : il faut, con-
formément à la philosophie de Montesquieu que « le pouvoir arrête le
pouvoir ». Par des mécanismes de contrepoids, le pouvoir législatif et
le pouvoir exécutif s'empêchent mutuellement d'exercer toute forme de
tyrannie.

Les institutions constitutionnelles

de la politique étrangère

Retour à la table des matières

En matière de politique étrangère, la répartition des pouvoirs prend

un caractère particulier. Tandis qu'en ce qui a trait à la politique inté-
rieure, la Constitution établit un partage assez rigoureux et conforme à
une répartition « naturelle 31 » des pouvoirs, en matière de politique
étrangère, elle impose un mécanisme plus complexe, fondé sur la com-
plémentarité du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Elle les a ainsi
invités à lutter pour pouvoir disposer « du privilège de diriger la poli-
tique étrangère 32 ». Dans ce qui s'avère un partenariat obligé, c'est ce-
pendant au Congrès que le texte constitutionnel confère en principe le
rôle prépondérant 33. En effet, à l'inverse de la tradition diplomatique
européenne, la conception d'un gouvernement fondé sur le consente-
ment des gouvernés conduit les constituants à accorder beaucoup de

31 Louis Henkin, Foreign Affairs and the US Constitution. Oxford, Clarendon

Press, 1996, p. 26.
32 Edward S. Corwin, The President : Office and Powers 1787-1957. History
and Analysis of Practice and Opinion, New York, New York University
Press, 1957, p. 171.
33 Selon les termes d'Arthur Schlesinger Jr., « The Legislative-Executive Ba-
lance in International Affairs : the Intentions of the Framers », Washington
Quarterly, hiver 1989, p. 102.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 31

pouvoir aux législateurs dans la formulation de la politique extérieure :

c'était là une innovation dont seule la France révolutionnaire a briève-
ment — [24] entre 1792 et 1795 — fait l’expérience. Il faut noter ce-
pendant, avec Louis Henkin, que la mise en place de l’institution prési-
dentielle correspond au besoin d’un Exécutif et aux insuffisances crois-
santes d’une diplomatie trop dispersée 34. En matière de politique étran-
gère, peu importe que certains pouvoirs aient une connotation plus exé-
cutive ou plus législative. C’est indépendamment de cette perception
qu’ils sont dévolus soit au président, soit au Congrès, soit encore, aux
deux conjointement.
Selon la section 8 de l’article 1er de la Constitution, le Congrès se
voit conférer l’essentiel des pouvoirs en matière de politique étran-
gère 35. C’est en effet au Congrès qu’il appartient :

- d’assurer une défense commune ;

- de réglementer le commerce avec les nations étrangères ;
- de définir et punir les crimes commis en haute mer et les of-
fenses contre la loi des nations ;
- de lever et d’entretenir les armées et la marine de guerre ;
- de déclarer la guerre.

Il faut ajouter à cela les pouvoirs généraux du Congrès qui ont une
incidence en matière de politique étrangère, à savoir le pouvoir de pro-
poser et de voter les lois, le pouvoir de dépenser 36 et le pouvoir d’en-
quête 37.
En vertu des sections 2 et 3 de l’article II de la Constitution, le pré-
sident est investi d’un certain nombre de fonctions :

34 Louis Henkin, op. cit., p. 27.

35 Bien qu’au demeurant, le terme de « politique » ou « d’affaires étrangères »
ne soit pas mentionné.
36 Voir Marie-France Toinet, Le système politique des États-Unis, Paris, PUF,
coll. « Thémis », 2e éd., 1990, p. 341-353.
37 Les redoutables commissions d’enquête du Congrès sont dotées de moyens
considérables pour se faire communiquer des documents et convoquer des
témoins.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 32

- il est commandant en chef des armées et de la marine ;

- il a le pouvoir de conclure les traités ;
- il nomme les ambassadeurs et consuls et les ambassadeurs
étrangers sont accrédités auprès de lui.

On notera cependant que l’exercice de ces pouvoirs est limité par la

nécessaire intervention du Congrès. Ainsi :

- si le président négocie les traités, c’est au Sénat qu’il appar-

tient de les ratifier, à la majorité des deux tiers ;
- les nominations sont en général subordonnées à la confirma-
tion du Sénat, à la majorité simple.

[25]
Le déséquilibre paraît, à la seule lumière du texte constitutionnel,
patent. Le président est chargé de l’application de la loi : il assume en
somme le gouvernement du pays et notamment la conduite de la poli-
tique étrangère. Sa politique demeure constamment assujettie à l’avis,
à l’approbation et, a posteriori, au contrôle du Congrès (notamment du
Sénat) et les moyens financiers de sa politique dépendent également du
bon vouloir du Congrès (vote de la loi de finances). Les Pères fonda-
teurs entendaient créer « deux branches vigoureuses, actives et comba-
tives en leur octroyant, dans le domaine de la politique étrangère, des
rôles significatifs se chevauchant l’un l’autre 38 ». Cette compétition a
conduit, de facto, à un rééquilibrage des pouvoirs. En fondant sa légiti-
mité sur son rôle de commandant en chef des armées, le président a
accru sa prégnance sur la politique étrangère, en « s’appuyant sur le
pouvoir exécutif général que la Constitution lui confère mais qu’elle ne
définit et ne limite jamais 39 ». Le président utilise tout d’abord des

38 Norman J. Ornstein, « The Constitution and the Sharing of Foreign Policy

Responsibility », cité par Thomas E. Mann dans « Making Foreign Policy ;
President and Congress », Thomas E. Mann (ed.), A Question of Balance :
The President, The Congress and Foreign Policy, Washington, The Broo-
kings Institution, 1990, p. 5.
39 Disposition qui, aux yeux des Pères fondateurs, n’avait pas, semble-t-il, la
portée que les présidents lui ont par la suite accordée : voir Sabine Lavorel,
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 33

outils dont le dote la Constitution (tel que son droit de veto ou son droit
de message 40). Il bénéficie ensuite de l’avantage d’être un 41, contrai-
rement au Congrès qui se perd parfois dans des conjonctures partisanes.
En ce sens, il est devenu plus présent dans la procédure législative (la
Constitution ne l’interdisant pas formellement, le président a développé
un pouvoir indirect d’initiative des lois et du budget) par le biais d’une
concertation permanente avec le Congrès. Il a su enfin développer des
outils de contournement [26] du Congrès (les accords en forme simpli-
fiée - executive agreements — qui sont des accords internationaux non
subordonnés à l’approbation sénatoriale, et les débats sémantiques au-
tour de la notion de guerre). Il a aussi fréquemment invoqué ce qu’on
appelle le « privilège de l’Exécutif », c’est-à-dire la faculté de refuser
de communiquer des informations liées à l’exercice de son pouvoir exé-
cutif.
En vertu de la section 2 de l’article III, il appartient au pouvoir judi-
ciaire de s’assurer de la constitutionnalité des actes et du respect de la
séparation des pouvoirs. S’agissant de l’observance de la constitution
en matière de politique extérieure, le pouvoir judiciaire n’a que rare-
ment tranché, s’abritant bien souvent derrière la dimension politique
des conflits entre le législatif et l’exécutif. La doctrine de la « question
politique » a été vivement critiquée par certains qui, parce qu’elle ve-
nait le plus souvent conforter les positions présidentielles, y ont vu un
acte d’allégeance du pouvoir judiciaire. Les choses sont toutefois plus
complexes : c’est bien souvent 42 parce que le Congrès n’a pas épuisé
tous les moyens en sa possession que le judiciaire refuse de trancher.
S’il le faisait, il agirait dès lors en lieu et place du Congrès et renforce-
rait l’accusation de gouvernement des juges.

La politique de sécurité nationale des États-Unis sous la présidence de

George W. Bush, Paris, L’Harmattan, coll. « Raoul-Dandurand », 2003.
40 En vertu de l’article II, section 3 de la Constitution : « Le président informera
le Congrès de l’État de l’Union [...], il pourra, dans des circonstances extraor-
dinaires, convoquer l’une ou l’autre des chambres, ou les deux à la fois ».
41 Contrairement au Congrès, le président siège sans interruption. Seul, il repré-
sente « les yeux et les oreilles » de la nation, selon Louis Henkin, « Foreign
Affairs and the Constitution », Foreign Affairs, hiver 1987-1988, p. 291.
42 Mais pas toujours, si l’on se réfère aux termes de l’arrêt Baker contre Carr,
369 us 186, 217 (1962).
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 34

En fait, la distribution des pouvoirs demeure floue à plusieurs égards

et engendre une zone grise de pouvoirs concurrents. Le juge Robert H.
Jackson écrivait en 1954 : « Il existe une zone de clair-obscur dans la-
quelle [le président] et le Congrès peuvent posséder une autorité parta-
gée ou dans laquelle la distribution est incertaine 43. » La Constitution
ne donne guère d’indication sur des questions comme le déploiement
des forces armées, l’usage des accords en forme simplifiée, le pouvoir
de mettre un terme à un traité, la maîtrise du feu nucléaire, la mise en
place et le contrôle des opérations secrètes, le privilège de l’Exécutif et
la portée exacte du contrôle de la politique étrangère par l’intermédiaire
du pouvoir de dépenser du Congrès. C’est là l’objet des débats consti-
tutionnels sur les attributions des pouvoirs.
[27]

Les débats constitutionnels

Retour à la table des matières

Déjà, au cours des réunions de la Convention puis durant le débat

généralisé sur la ratification de la Constitution, les arguments contra-
dictoires se multiplient. Ils expliquent les variations de l’équilibre des
pouvoirs et apportent un éclairage intéressant sur les débats contempo-
rains.

Les débats des Pères fondateurs

Les Federalist Papers appartiennent désormais à la littérature poli-

tique classique. Ce sont là 85 articles parus notamment dans les jour-
naux de New York et faisant état de débats et d’arguments contradic-
toires au moment de l’adoption puis de la ratification du texte constitu-
tionnel. Alexander Hamilton (premier secrétaire au Trésor), James Ma-
dison (président de 1809 à 1817) et John Jay (premier juge en chef de
la Cour suprême) écrivent sous le pseudonyme de Publius. La grande
thématique des trente premiers articles concerne la nécessité de mettre

43 Cité par Louis Henkin, op. cit., p. 285.

 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 35

en œuvre une politique étrangère unifiée et efficace tandis que les États-
Unis se sentent menacés par les Britanniques au nord-ouest, par les Es-
pagnols au sud et par les Amérindiens dans les territoires convoités de
l’ouest.
Hamilton revient incessamment sur l’importance d’un pouvoir clair
et décisif en matière de négociations internationales et d’interventions
militaires. Il déplore que les États-Unis n’aient « ni troupes, ni Trésor,
ni gouvernement 44 ». Consacrant un article entier au véritable pouvoir
du chef de l’Exécutif 45, il insiste sur la nécessité que ce pouvoir soit
réel et significatif. Selon Jay, le monocéphalisme de l’Exécutif est en
ce sens un atout 46. Hamilton s’emploie cependant à expliquer qu’il ne
s’agit en aucune façon de réinstaurer la monarchie : « le président des
États sera commandant en chef [...]. À cet égard, son autorité sera no-
minalement identique à celle du roi de Grande- Bretagne ; mais, en ré-
alité, elle est bien moindre 47 », notamment parce qu’il n’a pas le pou-
voir de déclarer la guerre et de lever et d’entretenir les troupes. Deux
amendements, particulièrement [28] révélateurs du souci d’efficacité de
la politique étrangère, sont apportés avant la signature du texte consti-
tutionnel. D’une part, Madison obtient qu’à la première formulation du
pouvoir du Congrès de « faire la guerre » soit substituée la formule
« déclarer la guerre ». La nuance est d’importance et confère de facto au
président la conduite effective de la guerre 48. D’autre part, dix jours
avant l’ajournement de la Convention, les constituants choisissent, con-
trairement à ce que prévoyait la disposition originale, de confier la res-
ponsabilité de négocier un traité au président plutôt qu’au Sénat dont le
pouvoir est restreint aux avis et à la ratification 49. De fait, dès les pre-
mières années du gouvernement Washington, la pratique quotidienne

44 Hamilton, The Federalist, 15, p. 69.

45 Ibid., 69, p. 348-354.
46 Ibid., 64, p. 325.
47 Ibid., 69, p. 350.
48 Bernard Schwartz, op. cit., p. 196.
49 Ibid, p. 118. Washington fait très vite l’expérience de cette disposition. Résolu
d’appliquer la Constitution, il se rend lui-même au Sénat au mois d’août 1789
pour recueillir l’avis des législateurs s’agissant d’un traité qu’il se propose de
négocier. Devant la lenteur des procédures, il revient à la Maison- Blanche
sans avis concret, jurant qu’on ne l’y prendrait plus.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 36

de la politique étrangère s’avère comporter bien plus d’objets que ce

qu’on avait prévu explicitement dans la Constitution.
Hamilton n’en apporte pas moins un bémol à son apologie du pou-
voir exécutif. Il voit dans l’obligation de ratification des traités par les
deux tiers du Sénat une protection contre une dérive propre à la nature
humaine : il ne serait pas sage pour « une nation de remettre des intérêts
d’une nature si délicate et si importante que ceux qui concernent ses
rapports avec le reste du monde à la seule disposition d’un magistrat
créé et entouré comme le serait un président des États-Unis 50 ». Même
le pouvoir présidentiel de nommer les ambassadeurs est dans cette pers-
pective réduit à son aspect le plus symbolique : pour Hamilton, c’est
« beaucoup plus une affaire de dignité que d’autorité 51 ».
Les événements des premières années de gouvernement conduisent
Madison à se prononcer très vivement sur les pouvoirs de guerre du
président. Dès 1793, en effet, tandis que la population américaine est
partagée sur la Révolution française, qu’Hamilton, secrétaire au Trésor,
se prononce résolument en faveur de la Grande-Bretagne et que Jeffer-
son, secrétaire d’État, soutient ouvertement l’alliance avec la France,
Washington [29] prend la décision - sans consulter le Congrès et no-
nobstant le traité franco-américain de 1778 - de proclamer la neutralité
des États-Unis dans le conflit opposant la France à la Grande-Bretagne.
Le débat qui s’ensuit est vigoureux. Selon Hamilton, le pouvoir du Con-
grès de déclarer la guerre et de consentir à la ratification des traités ne
s’applique pas, puisqu’il ne s’agit là que d’interpréter un traité. À l’in-
verse, Madison, membre de la Chambre des représentants, reproche pu-
bliquement au président d’avoir outrepassé ses pouvoirs constitution-
nels : selon lui, le pouvoir exécutif n’avait aucun droit de déterminer
lui-même si oui ou non il devait y avoir déclaration de guerre 52.

50 The Federalist, 75, p. 382.

51 Op. cit., 69, p. 349.
52 Voir Robert Katzmann, « War Powers : Toward a New Accommodation »,
dans Thomas Mann (ed.), op. cit., p. 37-38 ; Michael J. Glennon, « The Gulf
War and the Constitution », Foreign Affairs, 70 (2) 1991, p. 87 ; David Gray
Adler, « The Constitution and Presidential Warmaking » dans David Gray
Adler et Larry N. George (eds), The Constitution and the Conduct of Ameri-
can Foreign Policy, Lawrence, KS, University Press of Kansas, 1996, p. 198-
199.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 37

Le document de 1787 est donc sujet à des interprétations diverses :

il laisse entières de nombreuses incertitudes. La période contemporaine
voit perdurer ces débats vivaces entre les partisans de l’autorité consti-
tutionnelle du Congrès et les tenants de la suprématie du pouvoir prési-
dentiel.

La thèse de l’autorité constitutionnelle du Congrès

Tout au long du XIXe siècle, la politique américaine, fidèle en cela

aux instructions du premier président dans son message d’adieu, de-
meure bien loin des « vicissitudes » des relations internationales en Eu-
rope. Le pouvoir exécutif, peu confronté à des questions de politique
étrangère, reste somme toute assez respectueux des prérogatives du
Congrès 53. Le fait que la balance des pouvoirs penche vers le Congrès
a d’ailleurs pu conduire à qualifier le régime politique américain, durant
cette période, de « régime congressionnel 54 ». Ceci vient conforter les
défenseurs des pouvoirs du Congrès qui s’appuient sur l’intention évi-
dente des Fondateurs de ne pas confier le champ des relations interna-
tionales à une seule entité, toujours tentée par l’arbitraire.
[30]
L’argument majeur : aussi complexes que soient les questions inter-
nationales, elles doivent être soumises à la délibération et à la décision
des représentants du peuple 55 : il ne serait pas sage de confier les rap-
ports de la République avec le reste du monde à un seul magistrat 56. La
personnification du pouvoir présidentiel conduit à toutes les suspi-
cions : on reproche encore aux présidents de se servir de la politique
étrangère à des fins partisanes, de favoriser des intérêts particuliers

53 Ce dernier déclarera d’ailleurs en tout et pour tout trois guerres (1812, 1846
et 1898).
54 Par opposition à la notion classique de « régime présidentiel ».
55 Voir Larry N. George, « Democratic Theory and the Conduct of American
Foreign Policy » dans David Gray Adler et Larry N. George (eds), op. cit., p.
65.
56 Hamilton, The Federalist, 75, p. 382.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 38

plutôt que l’intérêt général 57. Les défenseurs de l’autorité constitution-

nelle du Congrès ajoutent d’ailleurs qu’il suffit de s’en tenir à la lecture
littérale de la Constitution : même si le texte fondamental est toujours
sujet à interprétation, il n’en demeure pas moins très explicite, par
exemple en ce qui a trait au pouvoir formel du Congrès de déclarer la
guerre, de lever et d’entretenir les armées et d’autoriser toutes les dé-
penses publiques 58.
Dans la pratique, le principe de séparation des pouvoirs, qui occa-
sionne des lenteurs et des lourdeurs, assure des actions retardées mais
réfléchies. En effet, le processus de consultation et de consentement du
Sénat est long et fastidieux mais il semble bien que les Fondateurs
l’aient voulu ainsi pour rendre précisément la ratification d’un traité
plus difficile et plus solennelle. « Plus il y aura de difficultés à conclure
des traités, disait Gouverneur Morris à Philadelphie en 1787, plus la
valeur qu’on leur accordera sera grande 59 », [31] et plus on limitera le
nombre de « conventions contraignantes 60 ». Le format même du Sé-
nat, petite assemblée élue au suffrage universel indirect pour une longue
période de six ans, était propice à faire de lui une sorte de comité de

57 En témoignent les exemples de Lyndon Johnson qui induit la population et le

Congrès en erreur au moment où il s’engage profondément dans le conflit
vietnamien, de Richard Nixon et Henry Kissinger qui mènent l’essentiel de
leurs politiques dans le secret, de Jimmy Carter qui utilise la crise iranienne
dans sa lutte contre son adversaire Edward Kennedy lors des primaires prési-
dentielles de 1980, de Ronald Reagan qui trompe le Congrès en autorisant des
tractations secrètes pour armer les rebelles au Nicaragua. « Trop souvent de-
puis 1964, ils ont utilisé la politique étrangère pour appuyer leurs positions
personnelles... », I.M. Destler, Leslie H. Gelb et Anthony Lake, Our Own
Worst Enemy : The Unmaking of American Foreign Policy, New York, Simon
& Schuster, 1984, p. 21.
58 La question que pose Michael Glennon est d’ailleurs la suivante : pourquoi
tous ces pouvoirs s’ils ne signifient rien ?, op. cit., p. 91. Ces pouvoirs n’ont
au demeurant fait l’objet d’aucun amendement constitutionnel.
59 Cité par Robert Spitzer, « The President, Congress and the Fulcrum of
Foreign Policy », dans David G. Adler et Larry N. George (eds), op. cit., p.
85.
60 Conformément au message d’adieu de Washington. Les grands textes de l'his-
toire américaine, réunis par Henry Steele Commager, Washington, Le service
américain d’information, 1977, p. 29. Voir aussi Félix Gilbert, To the Fare-
well Address, Ideas of Early American Foreign Policy, Princeton, Princeton
University Press, 1961, p. 145.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 39

sages à même, selon Hamilton, de conseiller le président tout le long du

processus de la politique étrangère. Dans cette optique, il est donc peu
logique que le rôle du Sénat soit réduit à son simple consentement 61.
L’expertise des commissions sénatoriales, parfois auréolée d’une plus
grande continuité que celle des organes du pouvoir exécutif, va dans ce
sens.
À quelques reprises d’ailleurs, le Congrès a marqué son pré carré et
redéfini son champ de compétences. Ainsi, pour contrer la pratique des
accords internationaux en forme simplifiée (Executive agréments) qui
permet de « court-circuiter » le Sénat, la loi Case 62 a été adoptée aux
fins de contraindre le secrétaire d’État à transmettre les accords exécu-
tifs dans les soixante jours suivant leur conclusion. Ce texte lui concède
cependant suffisamment de souplesse puisque, d’une part, le mode de
transmission est allégé si l’accord requiert le secret diplomatique et
d’autre part, ces dispositions ne concernent pas les simples ententes
(understandings) 63.
Aux défenseurs d’un pouvoir présidentiel fort en cas de crise, les
tenants des pouvoirs majeurs du Congrès répondent que la structure du
régime politique a su laisser la latitude nécessaire au chef de l’Exécutif
en périodes exceptionnelles, comme en témoigne le ralliement du Con-
grès lors des attaques de Pearl Harbor en 1941 et du 11 septembre
2001 64 Les exemples de limitation du pouvoir présidentiel par le Con-
grès — par exemple, dans le conflit vietnamien [32] sous Nixon, dans
le cadre de la politique menée au Nicaragua sous Reagan — ou encore
d’obstruction catégorique - comme dans les refus infligés à Carter et à
Clinton — sont fondés sur une volonté de limiter l’exercice d’un pou-
voir qui n’est pas en conformité avec l’opinion populaire. C’est ainsi
que l’on a pu faire valoir que les restrictions imposées au président

61 Voir Robert Spitzer, op. cit., p. 85-86.

62 Loi parrainée par le sénateur Clifford Case et le représentant Clement Za-
blocki, en janvier 1972 et adoptée en août de la même année.
63 La différence est plutôt ténue entre une entente et un accord exécutif, ce qui
ne simplifie pas les choses. L’entente, souvent purement verbale, est considé-
rée comme moins contraignante. Voir Robert J. Spitzer, op. cit., p. 96-97.
64 La guerre contre le Japon est déclarée par le Congrès, le 8 décembre 1941,
avec une seule voix dissidente. Le 14 septembre 2001, une résolution con-
jointe des deux Chambres du Congrès autorise le président à utiliser la force
contre les responsables des attaques terroristes.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 40

Bush, à l’occasion du vote sur la résolution d’octobre 2002 65 autorisant

une intervention militaire en Irak, visaient à prévenir un exercice exor-
bitant du pouvoir exécutif 66. À ce titre, explique Louis Henkin, et con-
trairement à certaines assertions, le feu nucléaire ne rend pas les pou-
voirs de guerre du Congrès obsolètes. En effet, « si nous prenons la
Constitution au sérieux, écrit-il, il n’est pas déraisonnable de conclure
que la raison originelle de laisser les pouvoirs de guerre au Congrès
s’applique a fortiori à un conflit nucléaire 67 ».
Le bourbier vietnamien suscite d’ailleurs un remarquable sursaut du
Congrès, qui s’attelle à revitaliser ses pouvoirs constitutionnels en ma-
tière de politique étrangère et de défense nationale. C’est ainsi qu’en
avril 1970, les sénateurs Frank Church (démocrate) et Sherman Cooper
(républicain) introduisent et obtiennent le vote d’un amendement au
programme de dépenses militaires pour interdire le financement de
toute opération terrestre au Cambodge. La même année, la résolution
du golfe de Tonkin est abrogée par le Sénat. En 1972, la loi Case est
adoptée. On notera cependant que cette loi a été contestée par les pré-
sidents et n’a été que partiellement observée. Le point d’orgue est sans
doute atteint lorsqu’en octobre 1973, à la suite d’intenses auditions des
commissions des Affaires étrangères des deux Chambres sur les pou-
voirs de guerre, le Congrès adopte une loi qui tend à limiter substantiel-
lement les pouvoirs du président et à restaurer les pouvoirs constitu-
tionnels du Congrès : le War Powers Act 68. [33] En 1974, à la faveur
d’un amendement au programme d’aide à l’étranger, deux démocrates,

65 Résolution conjointe, le 16 octobre 2002, autorisant l’usage de la force mili-

taire contre l’Irak. Votée à 77 voix contre 23 au Sénat et à 296 contre 133 à
la Chambre.
66 D’après le témoignage d’Antony Blinken, alors directeur du personnel de la
Commission sénatoriale sur les Affaires étrangères, la résolution restreint
l’usage de la force à un seul pays, l’Irak, conditionnellement (« si néces-
saire ») et après avoir exploré les possibilités d’un désarmement pacifique par
l’intermédiaire du Conseil de sécurité des Nations unies.
67 Louis Henkin, « Foreign Affairs and the Constitution », Foreign Affairs, p.
301.
68 Nixon a vigoureusement dénoncé cette loi qui, selon lui, « pouvait miner sé-
rieusement la capacité d’agir de façon décisive et convaincante à l’occasion
d’une crise internationale ». Il y oppose son veto qui est surmonté conformé-
ment aux termes de la Constitution par les deux tiers du Sénat et de la
Chambre : le War Powers Act entre donc en vigueur.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 41

le sénateur Harold Hughes et le représentant Léo Ryan proposent et ob-

tiennent que toute action secrète conduite ou commanditée par
l’Agence centrale du renseignement (CIA) soit rapportée aux commis-
sions des Appropriations et des Forces armées de chaque Chambre. En
1977, à la suite du rapport de la Commission d’enquête présidée par le
sénateur Frank Church 69, qui contenait quelques révélations scanda-
leuses sur les activités de la CIA, deux commissions spéciales ont été
créées, au Sénat et à la Chambre des représentants, sur les activités de
renseignement. En janvier 1991, après s’être refusé à consulter le Sénat
sur l’intervention militaire en Irak, le président George H. Bush pré-
sente, par courtoisie selon lui, une résolution de dernière minute au Sé-
nat qui était placé plus ou moins devant le fait accompli. Il n’en de-
meure pas moins que Bush aura consulté le Sénat. Par la suite, le Con-
grès, dominé par les Républicains de 1995 à 2001, s’oppose directe-
ment au président démocrate, Bill Clinton dont la politique, jugée trop
libérale et internationaliste, est résolument entravée.
Le pouvoir économique du Congrès est déterminant. Le président
doit implorer constamment le Congrès pour faire entériner ses projets
de libre-échange ou de simple libéralisation des échanges commer-
ciaux. Il cherche le plus souvent à obtenir le fast track ou voie rapide,
c’est-à-dire la liberté de soumettre un projet au Congrès sans qu’il
puisse être amendé. On sait que des amendements successifs reviennent
souvent à renvoyer un projet aux calendes grecques.
La préservation des pouvoirs constitutionnels du Congrès se fonde
sur la contestation des dérives de la « présidence impériale 70 » qui a
marqué les années 1970. Ces arguments sont [34] cependant loin de
venir à bout de la thèse de la prééminence du pouvoir exécutif qui s’ins-
crit dans une longue tradition, sans cesse confortée par la pratique pré-
sidentielle tout au long du XXe siècle.

69 Il s’agit d’une commission spéciale du Sénat chargée d’enquêter sur toutes

les activités gouvernementales de renseignement, dont celles des forces de
police internes, le Fédéral Bureau of Investigation (FBI). Cette commission
fut créée (parallèlement à une autre à la Chambre des représentants) en 1975
et le rapport, dit Rapport de la Commission Church, fut déposé en 1976.
70 Voir Arthur Schlesinger Jr., La Présidence impériale, Paris, PUF, 1976, 561
p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 42

La thèse de la suprématie du président

L’histoire politique américaine s’infléchit à la fin du XIX e siècle,

lorsque le président acquiert petit à petit une autorité accrue et renverse
le partage des pouvoirs à son profit.
Sous William McKinley (1897-1901) les États-Unis chaussent les
bottes d’une grande puissance en déclarant la guerre à l’Espagne et en
établissant rapidement un empire. Le Congrès joue alors un rôle nette-
ment mineur : il entérine les décisions présidentielles. La pratique du
président Théodore Roosevelt (1901-1908) accroît d’ailleurs cette pers-
pective. C’est dans ces conditions que Woodrow Wilson (1913-1920)
mène le pays durant la première guerre mondiale et promeut une poli-
tique de paix internationale sans même consulter le Sénat. Cela lui vau-
dra un célèbre camouflet lorsqu’il s’agira de faire ratifier le traité de
Versailles et la participation à la Société des Nations qu’il avait lui-
même conçue. Cela ne suffit cependant pas à modifier l’ordre des
choses, car Franklin Roosevelt profite de son immense popularité pour
diriger la politique étrangère sans égard pour le Congrès plutôt isola-
tionniste. En 1936, le juge George Sutherland, rapportant pour la Cour
suprême dans l’affaire United-States v. Curtiss-Wright viendra l’ap-
puyer : reprenant l’expression de Marshall pour lequel le président agit
comme « le seul organe de la nation dans les affaires extérieures 71 »,
Sutherland écrit : « Dans ce vaste domaine extérieur, avec ses pro-
blèmes importants, compliqués, délicats et divers, seul le président a le
pouvoir de parler ou d’écouter comme [35] représentant de la nation...
Le Sénat ne peut pas s’ingérer et le Congrès même demeure

71 En 1800, John Marshall, qui allait devenir un célèbre juge en chef de la Cour
suprême des États-Unis, prononça un discours souvent cité par les spécialistes
de la Constitution américaine. Marshall était alors membre de la Chambre des
représentants et n’en fit pas moins un plaidoyer en faveur du pouvoir prési-
dentiel en matière de politique étrangère : « Le président, déclarait-il au cours
d’un débat en Chambre, est le seul organe de la nation dans ses relations ex-
térieures, et son seul représentant auprès des nations étrangères [...]. Il pos-
sède l’ensemble du pouvoir exécutif. Il détient et dirige la force de la nation.
En conséquence, tout acte qui doit être posé par la force de la nation doit
relever de lui. »
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 43

impuissant... 72 » En effet, c’est le président Truman, seul, qui décide

d’utiliser l’arme nucléaire en 1945. En 1947, au moment de lancer sa
doctrine d’intervention internationale en temps de paix qui devait don-
ner lieu à la politique de l’endiguement, Truman consulte les chefs de
partis au Congrès, et particulièrement le leader de la majorité au Sénat,
le sénateur républicain Arthur Vandenberg. Ce dernier accorde son sou-
tien au président. Cet appui d’un leader du parti opposé engendre une
période de consensus bipartisan, assez proche du « fait majoritaire » à
la française, pour tout ce qui concerne la politique étrangère, les grandes
stratégies de dissuasion et de défense nationale. Ainsi, « la menace so-
viétique a constitué un puissant facteur de présidentialisation du ré-
gime 73 ». Dans ce contexte, John F. Kennedy ne croit pas bon de con-
sulter le Sénat avant d’expédier des conseillers militaires puis des
troupes au Vietnam. A la suite de cette décision, le président Johnson
obtient facilement, en 1964, l’autorisation de mener une intervention
qui est une véritable guerre sans en porter le nom. Richard Nixon en-
gage par la suite des négociations tout en poursuivant des attaques aé-
riennes en Indochine sans faire grand cas du Congrès. George W. Bush,
que l’on présumait faible, se révèle, après le 11 septembre 2001, un
véritable commandant en chef, que suit le Congrès. Fait intéressant, ce-
pendant, la résolution qu’adopte le Congrès en octobre 2002 pour auto-
riser le président à utiliser la force militaire contre l’Irak se conforme
en tout point à la loi des pouvoirs de guerre de 1973 74. Elle en est peut-
être la seule véritable application.
Les tenants de la concentration du pouvoir en matière de politique
étrangère dans la personne du président s’appuient sur deux éléments :
d’un côté, ils se fondent sur la tradition constitutionnelle des régimes
politiques européens, de l’autre ils affirment l’obsolescence d’un texte
constitutionnel bicentenaire, [36] édicté à une époque où la politique
étrangère américaine se réduisait à sa portion congrue. Ils invoquent la

72 Cité par Bernard Schwartz, op. cit., p. 101-102. Voir aussi David Gray Adler,
op. cit., p. 25. La Cour entérinait ainsi la constitutionnalité d’une décision du
président de suspendre des livraisons d’armes au Paraguay et à la Colombie
alors engagés dans un conflit.
73 Sabine Lavorel, op. cit.
74 La loi est mentionnée explicitement dans le libellé de la résolution et réfé-
rences sont faites à l’obligation du président de faire rapport dans les 48
heures de l’intervention militaire et de respecter le délai prévu de 60 jours.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 44

nécessaire corrélation entre le statut de superpuissance et l’existence

d’un Exécutif fort, capable de prendre des engagements et de s’assurer
une grande crédibilité. La portée des décisions de politique étrangère
est telle qu’il paraît irresponsable d’en laisser l’élaboration à 535 légi-
slateurs dont les intérêts locaux prévalent d’ailleurs souvent. Sans
doute, le président doit-il, de temps à autre, s’adresser au Congrès et
gagner l’adhésion de ses membres à ses politiques. Cela ne doit pas
occulter son aptitude à mener la politique étrangère dans l’intérêt natio-
nal qu’il est le seul à représenter vraiment.
Pour Bernard Schwartz, les Pères fondateurs n’entendaient pas opé-
rer un véritable partage du pouvoir mais bien une division entre le pou-
voir du président et les responsabilités du Congrès 75. Il appartient donc
aux législateurs de contrôler et de borner l’exercice du pouvoir par
l’Exécutif, mais leur rôle demeure subordonné à celui du président. Ils
n’exercent pas un véritable pouvoir mais assument des responsabilités
en regard du pouvoir. En substance, selon Schwartz, la Maison-Blanche
contrôle les instruments de la politique étrangère, le Congrès décide des
fonds nécessaires à cette politique. Le pouvoir du président de recevoir
les ambassadeurs ne suppose-t-il pas celui de les accréditer, de recon-
naître des partenaires diplomatiques et d’établir des relations appro-
priées avec eux, ce qui constitue l’essentiel de la politique étrangère ?
En conséquence, le président est le véritable dépositaire du pouvoir en
ce domaine.
Le président est toujours autorisé, sur la base de la légitime défense,
à déployer des troupes et à les engager au combat. Cette responsabilité
peut aller jusqu’à nécessiter l’envoi de forces spéciales en cas d’ur-
gence. Jefferson fondait déjà les prérogatives d’urgence sur l’approche
de John Locke et non sur la Constitution. Abraham Lincoln et Franklin
Roosevelt ont eu recours à cette doctrine en lui reconnaissant toutefois
un caractère temporaire et exceptionnel 76. Un nombre considérable
d’interventions militaires américaines n’ont pas été soumises à la con-
sultation du Congrès parce qu’elles n’ont pas été dénommées
«guerres ».

75 Bernard Schwartz, op. cit., p. 100.

76 Voir Thomas E. Mann, « Making Foreign Policy : President and Congress »,
op. cit., p. 6-7.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 45

[37]
On a distingué entre un acte de guerre et un état de guerre, ce dernier
ne pouvant survenir que lorsque deux États sont engagés l’un contre
l’autre. Dans le cas d’interventions américaines contre des États faibles
incapables de mener une véritable guerre contre les États-Unis, on a pu
arguer qu’il ne s’agissait pas vraiment de guerre mais « d’intervention
armée 77 ». Le nucléaire est assurément un autre facteur conséquent de
la « présidentialisation » du régime 78, puisque, selon un schéma iden-
tique aux autres puissances nucléaires, l’utilisation en est concentrée
dans les mains de l’Exécutif. Il est évident que seul le président est en
mesure de décider d’utiliser l’arme nucléaire dans le cas d’une attaque
ennemie, ou d’une menace imminente justifiant une attaque dite « pré-
emptive ». De telles conjonctures nécessitent des réactions tellement
rapides qu’elles excluent tout recours légal à une autre instance que
l’Exécutif. En conséquence, le pouvoir nucléaire ne peut être aisément
assujetti au cadre juridique classique et de fait, « l’atome est devenu
une nouvelle source du droit constitutionnel 79 ».
Enfin, même le pouvoir fondamental du Congrès d’autoriser les dé-
penses perd de son sens et de sa portée s’agissant de systèmes d’arme-
ments de plus en plus sophistiqués. La véritable teneur de ces derniers
doit être tenue secrète et ils s’inscrivent dans une stratégie complexe
que seul le Conseil de sécurité nationale est en mesure d’évaluer. De
surcroît, il existe en matière de défense nationale une étroite connexion
entre l’intérêt propre des parlementaires (par exemple dans le but de
promouvoir leur circonscription électorale) et leur vote. Il en va autre-
ment en matière d’aide à l’étranger où les retombées locales sont à peu
près absentes. L’initiative de ces programmes provient invariablement

77 Selon le président Howard Taft (1909-1913), l’usage de la force revêt un ca-

ractère variable selon le type de nations dont les relations avec les États-Unis
sont affectées. Félix Frankfurter (avant d’accéder à la Cour, au moment où il
était conseiller juridique au ministère de la Guerre) aurait déclaré, plutôt cy-
niquement, quand on lui demandait si une opération américaine contre Vera-
cruz en 1914 constituait une guerre : « ce serait un acte de guerre contre une
grande nation. Ce ne l’est pas contre une petite nation ». Bernard Schwartz,
op. cit., p. 197.
78 Voir Sabine Lavorel, op. cit., p. 52.
79 Jacques Robert, « Libertés publiques et défense », Revue du droit public, sep-
tembre-octobre 1977, p. 941.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 46

du président qui s’est vu refuser des fonds à plusieurs [38] reprises 80.
L’absence de vision d’ensemble et d’une juste perception de l’intérêt
national de la part du Congrès consacre l’anachronisme des contrôles
législatifs quand il s’agit de concevoir l’ordre international.
En somme, la politique étrangère n’a de sens que si le président est
celui qui dirige, le Congrès étant réduit à légiférer pour le moyen ou le
long terme. Il est évident que seul le président peut répondre « aux be-
soins d’expertise, de secret, de célérité, d’efficacité » qui sont au cœur
de la pratique de la politique étrangère. Le Congrès ne peut qu’« offrir
des jugements de valeur à long terme plus vastes, plus tempérés, plus
délibérés, plus prudents 81 ». Le plus souvent, le Congrès intervient a
posteriori pour corriger les effets non souhaitables d’une politique. La
plupart des auteurs reconnaissent que le Congrès n’a guère d’autre
choix que de porter ses jugements sur la politique étrangère une fois
qu’ont été prises les grandes décisions. Pour Tocqueville, le primat du
Congrès était affaire de circonstances : « Si la vie de l’Union était sans
cesse menacée, si ces grands intérêts se trouvaient, un jour, mêlés à
ceux d’autres peuples puissants, on verrait le pouvoir exécutif grandir
dans l’opinion par ce qu’on attendrait de lui et par ce qu’il exécute-
rait 82. »

80 Par exemple, en 1973, le Congrès a adopté la loi de l’aide à l’étranger

(Foreign Assistance Act) qui oblige le président à refuser l’aide à un pays où
les droits de l'homme ne sont pas respectés. De plus, le Congrès a pris l’habi-
tude d’imposer un nombre très élevé de critères (système du earmarking) por-
tant sur la nature des régimes, sur leur conduite et même leur comportement
envers les États-Unis. Ce système aboutit à restreindre considérablement
l’aide. Voir Bruce W. Jentleson, « American Diplomacy : Around the World
and along Pennsylvania Avenue », dans Thomas E. Mann (ed.), A Question
of Balance : The President, the Congress and Foreign Policy, Washington,
The Brookings Institution, 1990, p. 171-174. Enfin, les programmes d’aide
de l’Administration Clinton ont été régulièrement soumis aux redoutables cri-
tères du très conservateur président de la Commission sénatoriale des Affaires
étrangères, Jesse Helms. Par exemple, dès qu’un programme de limitation des
naissances faisait partie d’un plan d’assistance à un pays en voie de dévelop-
pement, les fonds étaient refusés par le Congrès.
81 Louis Henkin, op. cit., p. 307.
82 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Gallimard,
1986, p. 200.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 47

Ainsi, pour comprendre cette préoccupation constante et particuliè-

rement propre au système politique américain de limiter le pouvoir et
de bien mettre en œuvre des contrepoids efficaces, il est nécessaire de
retourner aux origines. Il faut prendre conscience [39] du caractère pro-
fondément libéral de la Déclaration d’indépendance de 1776, de l’im-
portance primordiale qu’elle attache au « consentement des gouver-
nés ». Aussi, quels que soient le prestige du président et son pouvoir
réel, la Constitution l’oblige constamment à se préoccuper des membres
du Congrès, voir à les courtiser quotidiennement. C’est pourquoi on a
qualifié les présidents qui ont réussi, de great persuaders, de grands
agents de persuasion. Car finalement, le poids respectif du pouvoir lé-
gislatif et du pouvoir exécutif dépend tout autant des relations qu’ils
entretiennent que des compétences dont ils sont dotés par le texte cons-
titutionnel 83. Sans doute l’interprétation de la Constitution a-t-elle con-
sidérablement évolué depuis 1787. Du régime congressionnel, l’exer-
cice du pouvoir a glissé vers un régime présidentiel. Le président s’est
progressivement affirmé comme l’acteur central du processus de for-
mulation de la politique étrangère. D’ailleurs, suivant les époques, les
présidents ont plus ou moins tenu compte des pouvoirs du Congrès. Ils
se sont peu adressés au Sénat pour lui demander son avis, mais ils se
sont le plus souvent sentis obligés de s’assurer de son consentement. Il
est évident que le partage des pouvoirs évolue avec les styles présiden-
tiels et les circonstances. Il est tout aussi patent que la balance penche
vers le président dont les atouts - parfois extra-juridiques — sont indé-
niables. Pour autant, le Congrès conserve un rôle déterminant, quoi
qu’il s’agisse moins pour lui de formuler la politique étrangère que d’en
contrôler rigoureusement l’application.
[40]

83 Voir Rebecca Hersman, Friends and Foes : How Congress and the President
Really Make Foreign Policy, Washington DC, Brookings, 2000, p. 2-8.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 48

[41]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation
PREMIÈRE PARTIE

Chapitre 2
LE CADRE CULTUREL :
LE STYLE NATIONAL

Retour à la table des matières

Stanley Hoffmann a déjà fort bien défini et analysé le style national

américain dans une perspective de relations internationales 84. Il faut
d’abord distinguer le « style national » de la notion plutôt statique de
« caractère national 85 ». Le style national, de même que la personnalité
d’un individu, est une notion dynamique, évolutive. Ce n’est pas une
donnée immuable : il est susceptible d’être modifié par son

84 Stanley Hoffmann, Gulliver empêtré : Essai sur la politique étrangère des

États-Unis, Paris, Seuil, 1971, p. 135 et suiv. Voir aussi Robert Dallek, The
American Style of Foreign Policy : Cultural Politics and Foreign Affairs,
New York, Alfred A. Knopf, 1983, 313 p. ; et Michael Hunt, Ideology and
US Foreign Policy, New Haven (CT), Yale University Press, 1987, 238 p.
Hunt emploie le terme « idéologie » pour évoquer les traits qui s’apparentent
au style. Il définit ainsi l’idéologie comme « un ensemble intégré de convic-
tions ou de présupposés qui réduit les complexités d’une tranche particulière
de la réalité en termes aisément intelligibles et qui propose des moyens ap-
propriés pour faire face à cette réalité », p. xi.
85 « Tandis que l’étude du caractère national s’attache à la découverte de la per-
sonnalité collective, celle du style national cherche à déterminer la façon dont
cette personnalité collective réagit à son milieu et agit sur lui. » Walt W. Ros-
tow dans Elting E. Morison (ed.), The American Style, New York, Harper,
1958, p. 147.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 49

environnement social et par l’évolution des sociétés. Il n’en demeure

pas moins remarquablement persistant à travers les époques dans ses
aspects généraux et se transmet à travers des environnements différents.
Il nous permet d’établir des liens entre les premiers Américains [42] et
ceux d’aujourd’hui. Il faut ensuite rappeler qu’un tel concept est une
construction de l’esprit projetée sur la réalité. Comme tout modèle ex-
plicatif, il comporte des simplifications et des généralisations com-
modes. Il nous permet de comprendre les actions et réactions des per-
sonnes dans le temps et l’espace, mais il ne saurait rendre compte de
tous les détails. Enfin, cette notion ne se présente en aucune façon
comme étant l’explication ultime et exclusive des comportements.
On peut apporter bien des objections à ce type d’analyse. D’abord,
est-il légitime d’assimiler la culture des élites responsables des déci-
sions de politique étrangère à celle de l’ensemble de la population ? On
peut sans doute constater d’immenses différences entre les réflexes cul-
turels d’un niveau de la société à l’autre. On pourrait même aller jusqu’à
dire que les diplomates de pays distincts se ressemblent davantage les
uns aux autres qu’ils ne s’apparentent à la culture populaire de leurs
pays d’origine. Pourtant, à bien des égards, le comportement d’un di-
plomate américain, pour ne mentionner que le cas qui nous intéresse,
demeure profondément différent de celui de ses homologues étran-
gers. 86 De plus, tout particulièrement aux États-Unis, comme d’ailleurs
dans plusieurs autres démocraties, la culture populaire est celle qui
donne le ton et à laquelle on cherche à se conformer pour rendre compte
d’actions politiques.
Le diplomate cherche souvent à offrir à ses concitoyens, avec plus
ou moins de sincérité, l’image d’un serviteur de son pays. On pourrait
encore mettre en doute la continuité de ce style en soulignant les écarts

86 Voir à cet égard la superbe pièce de théâtre de Lee Blessing, A Walk in the
Woods : a Play in Two Acts, New York, Dramatists Play Service Inc., 1988.
On y voit un diplomate russe et son collègue américain, tous deux respon-
sables d’une pénible et complexe négociation sur les armes nucléaires, réagir
tout à fait différemment quant à l’objet de leur rencontre. Le Russe fait montre
d’un cynisme bien européen et de la culture déliquescente des élites sovié-
tiques vieillissantes, tandis que l’Américain apparaît tout entier concentré sur
la recherche d’une solution concrète, plutôt optimiste et peu soucieux du con-
texte et des perceptions de son homologue.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 50

considérables entre les objectifs de la politique étrangère d’un siècle à

l’autre, d’une génération à l’autre.
Il reste pourtant que le cadre culturel représente une conjonction de
facteurs influant considérablement sur l’élaboration de la politique
étrangère. On assiste d’ailleurs, depuis la fin de la guerre froide, à un
renouveau des études fondées sur la culture et [43] sur l’identité dans
la théorie des relations internationales 87. Outre la géographie et la po-
sition géostratégique des États-Unis qui jouent un rôle déterminant 88,
des éléments essentiels sont venus fonder le style national et expliquent
tant ses tendances profondes que son évolution.

Les éléments fondateurs du style national

Retour à la table des matières

L’étude du style national américain impose de se pencher sur ce qui

constitue les fondements de ces traits spécifiques qui vont venir s’im-
primer dans le processus d’élaboration de la politique étrangère. Des
éléments historiques, directement liés à la découverte du Nouveau
Monde, des éléments politiques, au nombre desquels le legs de Was-
hington, constituent les fondements du style national américain.

Des éléments historiques

La colonisation de l’Amérique du Nord par les Britanniques date de

1607, avec l’établissement de Jamestown en Virginie. Tous les histo-
riens s’accordent cependant pour conférer une grande signification, une
valeur quasi mythique au voyage du Mayflower : en 1620, les puritains,
dits aussi pèlerins, abordent le cap Cod dans le Massachusetts. En quête

87 Voir Yosef Lapid et Friedrich Kratochwil (eds), The Return of Culture and
Identity in IR Theory, Boulder (Col.) et Londres, Lynne Rienner, 1996, 256
p. ; David Campbell, Writing Security : United States Foreign Policy and the
Politics of Identity, Minneapolis, University of Minnesota Press, 2'éd., 1998,
250 p.
88 Voir à ce titre, l’étude très complète de Howard J. Wiarda, American Foreign
Poliy. Actors and Processes, New York, Harper Collins, 1996, p. 33-34.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 51

de liberté, ils fuient l’intolérance et la répression religieuse en Grande-

Bretagne. Ils sont animés par une grande foi, une redécouverte de la
« pureté » de l’idéal évangélique chrétien et une opposition déterminée
au système hiérarchique du christianisme existant en Angleterre, même
après la Réforme religieuse. À observer la façon dont ils conçoivent et
vivent leur religion, on distingue déjà les traits caractéristiques qui vont
façonner toute l’histoire des États-Unis, voire même la politique étran-
gère de ce pays.
[44]

Le fondamentalisme

Ils sont d’abord ce qu’on dénomme aujourd’hui des « fondamenta-

listes » c’est-à-dire des croyants qui se sentent autorisés à interpréter
les écrits religieux tels qu’ils s’offrent à eux sans se soucier de les situer
dans un contexte historique propre et de les comprendre dans une pers-
pective évolutive. Ils se pensent directement inspirés par Dieu et pré-
destinés à une mission très spéciale. Ils comparent volontiers leur épo-
pée vers le Nouveau Monde à l’exode du peuple élu. Les expressions
de « Terre promise » et de « nouvelle Jérusalem » reviennent d’ailleurs
souvent dans leurs récits. Les premiers éléments du style national sont
donc un sentiment très profond d’être l’objet de la bénédiction divine,
d’une supériorité morale qui s’appliquera à leur conception sociale, et
un idéalisme profondément ancré s’apparentant à un véritable messia-
nisme. Les pèlerins sont persuadés qu’ils vont « recommencer le
Monde », refaire l’Histoire 89. Aujourd’hui encore, on ne comprendra
le discours américain et l’état d’esprit des élites, comme de l’ensemble
de la population aux États-Unis, que si l’on tient compte de cette cons-
cience d’un exceptionnalisme moral qui n’est plus sans doute reliée au

89 Voir Élise Marienstras, Les mythes fondateurs de la nation américaine, Paris,

François Maspero, 1976, 384 p. Cet ouvrage contient de multiples références
aux écrits politiques américains durant la période de l’indépendance, de 1763
à 1800. L’expression « recommencer le monde » est de Thomas Paine (un
écrivain anglais arrivé à Philadelphie en 1774 qui publia en janvier 1776 une
brochure incendiaire intitulée Common Sense qui stimula grandement l’esprit
révolutionnaire). Elle exprime un sentiment déjà présent chez les colons amé-
ricains.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 52

mythe de l’élection divine, mais selon laquelle le pays d’Amérique s’est

vu confier une mission particulière. Sans doute y a-t-il une grande part
de rhétorique dans les innombrables références religieuses des discours
des présidents américains, quasiment obligées et incontournables 90.
D’ailleurs, les présidents américains, de quelque parti ou tendance
qu’ils soient, font grand état de leur foi. Ronald Reagan, empruntant
indirectement cette terminologie à l’évangile selon Saint Matthieu, évo-
quait fréquemment l’image de la « ville qui brille sur la montagne »
(City shirting on the Hill) pour caractériser la civilisation [45] améri-
caine. Jimmy Carter et George W. Bush, quoique très différents l’un de
l’autre se disent tous deux « born again christians » (régénérés) : ils ont
retrouvé la foi tardivement.

L’individualisme

Le puritanisme des Pèlerins engendre également d’autres caractéris-

tiques notamment l’individualisme. Puisque les Puritains rejettent toute
autorité religieuse temporelle 91, ils ne peuvent que s’en remettre à leurs
rapports personnels avec la divinité et à leur conscience individuelle.
Le puritanisme aura donc suscité un sens profond de l’autonomie indi-
viduelle qui prédispose déjà à la philosophie libérale. L’autonomie in-
dividuelle n’exclut pas pour autant le communautarisme mais la com-
munauté puritaine est volontaire et choisie. En d’autres termes, si on ne
peut choisir d’appartenir ou non à la communauté médiévale et d’être
soumis à la loi naturelle, la communauté libérale, par contre, résulte
d’un contrat auquel on adhère librement, volontairement. Les Pèlerins
américains se constituent d’ailleurs solennellement en communauté à
bord du Mayflower par un contrat en bonne et due forme, le fameux
Covenant validé par la signature de chacun des colons. Les Américains
n’ont jamais dérogé à leur foi profonde dans les vertus premières de

90 Ces références religieuses vont d’ailleurs bien souvent au-delà du traditionnel

« God bless America » (Dieu bénisse l’Amérique) qui clôt chaque discours
présidentiel.
91 Ils rejettent surtout l’autorité religieuse de la Couronne britannique. Voir Os-
car Handlin, The Americans : A New History of the People of the United
States, Boston, Little Brown, 1963, p. 14 et Jean-Michel Lacroix, Histoire des
États-Unis, Paris, PUF, 1996, p. 17-24.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 53

l’individu. Encore ici, le discours officiel, même quand il s’agit de ral-

lier l’ensemble des citoyens à une cause de politique étrangère, est rem-
pli de références à la grandeur de l’individu et à sa primauté. Quand des
présidents comme Ronald Reagan ou George W. Bush parlent de dimi-
nuer le fardeau fiscal pour restituer l’argent aux citoyens qui le feront
fructifier mieux que toute agence gouvernementale, ils ne peuvent que
recevoir un accueil favorable. Les présidents ont également pris l’habi-
tude de célébrer dans leurs discours les vertus de certains individus,
souvent méconnus du public, qui ont accompli des actions héroïques.
Tous répètent à l’envi : ce sont les individus qui ont fait la grandeur de
la nation.
[46]

Un libéralisme historique

C’est une philosophie libérale qui s’implante en sol américain et

s’affirme à mesure que progresse la colonisation. Cette philosophie
triomphe dans la Déclaration d’indépendance et dans la Constitution.
Elle deviendra la caractéristique essentielle qui reliera les Américains
entre eux. Dans un ouvrage classique, publié en 1955, Louis Hartz dé-
montre que ce libéralisme issu des origines est tellement peu contesté
aux États-Unis qu’il en devient une sorte d’idéologie nationale (ce qui
expliquerait qu’on y trouve si peu de traces d’autres grandes idéologies
sociales, tels l’aristocratie et le socialisme). Hartz attribue cette situa-
tion au retrait géographique et psychologique des États- Unis par rap-
port aux grands débats idéologiques européens, à cette dialectique eu-
ropéenne qui fait s’affronter ces conceptions durant des siècles. Ainsi
l’Américain est devenu tellement libéral que le terme même a perdu son
sens initial aux États- Unis. Ce mot doit se traduire par loyal American
tandis que l’emploi du mot liberal, en ce qu’il est fréquemment utilisé
par opposition à conservative, signifie « progressiste » ou « social-dé-
mocrate ». On peut aller jusqu’à dire que le libéralisme initial est cons-
titutif du nationalisme américain. Ce libéralisme américain (toujours
entendu dans ce sens premier qui n’est plus en vigueur aujourd’hui),
soit sous sa forme conservatrice, soit sous une forme plus progressiste
visant à corriger les lacunes et injustices propres au libéralisme tradi-
tionnel, se retrouve dans toutes les grandes orientations de politique
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 54

étrangère américaine. De Théodore Roosevelt à George W. Bush, en

passant par Wilson, Franklin D. Roosevelt, Kennedy, Carter, Reagan et
Clinton, le libéralisme, c’est-à-dire la promotion des libertés fondamen-
tales, est toujours au cœur des grandes politiques des États-Unis. Qu’on
cherche à promouvoir un ordre international fondé sur les droits de la
personne et la liberté politique ou qu’on vise davantage à mettre de
l’avant le libéralisme économique et les initiatives individuelles, la po-
litique étrangère des États-Unis se veut toujours libérale, même au mo-
ment où le libéralisme est trahi par des intérêts mesquins, ce qui n’est
d’ailleurs jamais avoué. Par exemple, jamais le discours officiel ne fera
allusion aux grands intérêts économiques qui sous-tendent certaines po-
litiques. Ce libéralisme traditionnel se décompose, à l’ère contempo-
raine, en deux formes, l’une politique et l’autre économique.
[47]
Il est clair que, dès le départ, les colons américains sont animés du
désir de s’organiser eux-mêmes. Réfutant les abus du pouvoir politique
européen, ils tendent à demeurer sceptiques quant aux vertus des pro-
grammes gouvernementaux. Cette tendance se renforce au cours des
années qui précèdent la Révolution et se maintient au moment même
où l’on éprouve la nécessité de se doter d’un gouvernement central. La
Constitution repose sur un système de poids et contrepoids qui établit
un frein permanent à l’hégémonie du pouvoir de l’État. Ici encore, le
discours présidentiel et la formulation même des politiques nationales
sont marqués par cette attitude. Les Américains appréhendent généra-
lement l’interventionnisme étatique et les grands programmes de soli-
darité sociale. Cela se traduit dans le vocabulaire populaire, les mots de
« politique » et de « politiciens » ayant une connotation péjorative. On
en est venu à un point où un candidat à la présidence se targue d’avoir
peu d’expérience politique (en faisant exception toutefois du niveau lo-
cal — celui de l’État fédéré ou de la municipalité - où l’on prétend être
plus près de la population) : ainsi, durant le dernier quart du XXe siècle,
la plupart des présidents n’ont jamais occupé une fonction élective au
niveau fédéral avant leur élection à la tête des États-Unis. Jimmy Car-
ter, Ronald Reagan, Bill Clinton et George W. Bush sont tous d’anciens
gouverneurs d’États. Paradoxalement, les dirigeants politiques se tar-
guent le plus souvent de réduire la taille du gouvernement alors même
qu’ils sont parvenus au pouvoir. Si l’ordre politique n’est guère valorisé
au niveau de la nation, il n’en va pas différemment sur le plan
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 55

international. Cela se traduit naturellement par une tendance à dévalo-

riser les solutions diplomatiques et la pratique de la diplomatie. Sans
doute ne s’agit-il pas ici d’une règle générale. On compte plusieurs di-
plomates américains de grand talent et, depuis George Washington, on
peut parler d’une diplomatie américaine active. Il faudra cependant at-
tendre 1924 pour que soit constitué un véritable service diplomatique
aux États-Unis. La carrière diplomatique n’est pas particulièrement pri-
sée : les postes d’ambassadeurs les plus prestigieux sont attribués à des
personnes bien vues du régime et sans grande expérience politique plu-
tôt qu’aux diplomates chevronnés et le budget du Département d’État
compte pour à peine le dixième de celui du département de la Défense.
Dans les milieux conservateurs surtout, la tendance la plus forte con-
siste à déprécier les négociations et les tractations diplomatiques qui ne
donnent [48] jamais de résultats spectaculaires, et à valoriser plutôt la
solution militaire décisive et radicale.
L’autre caractéristique issue du libéralisme classique est le poids des
impératifs économiques. En raison du succès des entreprises écono-
miques des colons américains et de l’économie nationale mise sur pied
par Alexander Hamilton au temps de l’indépendance, les Américains
acquièrent progressivement la conviction que leur puissance repose es-
sentiellement sur leur richesse. Cette certitude contribue cependant à
occulter d’autres éléments importants tels l’ordre politique, les condi-
tionnements culturels, qui ont pu aussi concourir aux succès et, à l’oc-
casion, aux déboires de la politique américaine. Ainsi la politique im-
périale de la porte ouverte 92, annoncée par le secrétaire d’État John
Hay sous la présidence de McKinley à la fin du XIX e siècle, visait sur-
tout à favoriser la présence des investisseurs américains en Asie. Le
président Howard Taft a cru bon de concentrer toute sa diplomatie sur
la force du dollar américain 93. Très souvent par la suite, les

92 La doctrine, édictée par le secrétaire d’État John Hay dès 1899, va devenir la
pierre angulaire de la politique étrangère et consacrer en fin de compte l’hé-
gémonie économique américaine. Si elle est directement adressée à la Chine,
elle proclame de manière générale le droit pour toute personne (quel que soit
son pays d’origine) de voyager et commercer sans discrimination et quelle
que soit la zone (et il s’agit ici précisément des zones d’influence que s’étaient
arrogées les grandes puissances européennes en Chine).
93 La « diplomatie du dollar » consistait à utiliser la force économique améri-
caine à des fins de politique étrangère. Philander Knox, un avocat très lié aux
milieux d’affaires, fut nommé secrétaire d’État par Taft. Il « s’efforça de
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 56

responsables américains ont voulu « acheter » la paix ou d’autres avan-

tages 94. Une telle approche a pu aboutir à de véritables succès, comme
dans le cas du programme de reconstruction européenne lancé en
1947 95. À l’inverse, elle a pu [49] parfois se heurter à des obstacles.
Ainsi, le président Lyndon Johnson a cru, pendant un temps, régler la
question du Vietnam du Sud avec un coûteux programme d’infrastruc-
tures. Quarante ans plus tard, plusieurs s’étonnent, aux États-Unis, de
ce qu’on ait été si peu sensible, en Afghanistan et au Pakistan, à la ré-
compense offerte par George W. Bush à celui qui livrerait Oussama
Ben Laden 96.

Le rejet de l’histoire

Si l’on considère le voyage du Mayflower comme un modèle,

comme un événement fondateur de la nation américaine, on y trouve
encore une attitude bien définie et fort révélatrice : les pèlerins tournent
le dos à l’Europe 97 et ont le regard tourné vers l’Ouest. L’Europe re-
présente à leurs yeux la décadence, la perversité, la domination et les

promouvoir une politique commerciale étrangère énergique et réorganisa le

Département d’État. Son slogan aurait pu être : Chaque diplomate doit être un
commerçant », Yves-Henri Nouailhat, Les États-Unis et le monde au XXe
siècle, Paris, Armand Colin, 2000, p. 57.
94 Cela est devenu plus qu’évident au moment d’intervenir en Irak en mars
2003 : les Américains ont tenté de marchander avec la Turquie leur soutien
économique et leur « non-ingérence » dans la question kurde contre un sou-
tien logistique.
95 Ce programme est un vaste plan d’assistance financière annoncé en juin 1947
par le secrétaire d’État Marshall pour venir en aide aux pays européens rava-
gés par la guerre et les engager à reconstruire leur économie selon des normes
libérales agréées par les États-Unis.
96 En novembre 2001, le Programme de récompense pour la justice du Départe-
ment d’État des États-Unis offre jusqu’à 25 millions de dollars à quiconque
fournira des renseignements susceptibles de mener à la capture de Ben Laden.
Deux millions supplémentaires sont offerts par les associations du transport
aérien et de pilotes d’avion.
97 Il faut ici établir une nuance pour le cas de la Grande-Bretagne. En effet, le
lien culturel avec l’ancienne métropole est demeuré profond. Il n’empêche
que les Pèlerins ont fui et répudié le pays où la liberté de religion ne leur était
pas assurée. Le dos tourné à l’Europe doit cependant s’entendre surtout de
l’Europe continentale.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 57

inégalités sociales, un monde sans espoir. Le fait que cette attitude se

soit perpétuée, que les vagues de colonisation et d’immigration ulté-
rieures aient répété cette expérience permet de comprendre que perdure
cette vision plutôt négative de l’Europe, tant chez les dirigeants que
dans l’ensemble de la population. Il faut toutefois mentionner la place
privilégiée et paradoxale qu’occupe la Grande-Bretagne. Bien que les
États-Unis se soient construits contre l’Empire britannique, ils en sont
aujourd’hui toujours très proches. En témoignent d’ailleurs les termes
de la Déclaration d’indépendance nullement dirigés contre la tradition
britannique comme telle, mais bien contre la tyrannie d’un roi. La suite
de l’histoire a montré que, le plus souvent, les Américains se sont trou-
vés plus à l’aise avec l’ancienne métropole qu’avec les pays du conti-
nent européen. Ce rejet de l’Europe s’étend évidemment à son histoire,
jugée peu susceptible d’inspirer le progrès de l’Amérique et de fournir
des leçons. Bien plus, c’est l’ensemble de l’Histoire [50] qu’on a ten-
dance à rejeter, ce qui correspond bien à l’idéal messianique de « re-
fonder le Monde », de réécrire l’Histoire. Non pas que les États-Unis
aient renoncé à toute l’histoire universelle, mais les responsables amé-
ricains accordent peu de crédit généralement aux « leçons de l’His-
toire ». Il faut noter d’ailleurs que la futurologie est plus répandue aux
États-Unis qu’ailleurs et que les sciences sociales sont nettement plus
orientées vers les études empiriques et quantitatives que vers la socio-
logie historique. Cela est vrai de la politique étrangère qui se veut le
plus souvent axée sur la « stabilité » mais qui s’inspire fort peu de pré-
cédents tirés de l’histoire universelle, à l’exception toutefois de ceux de
l’histoire américaine 98.

98 Stanley Hoffmann a analysé cette attitude de rejet de l’Europe et de l’histoire.

Voir op. cit., p. 144-166 et « An American Social Science : International Re-
lations », Janus and Minerva : Essays in the Theory and Practice of Interna-
tional Politics, Boulder (Col.) et Londres, Westview Press, 1987, p. 3-24. De
même Elise Marienstras, op. cit., p. 37-60. Même l’histoire de la politique
étrangère américaine est négligée, si l’on en croit Walter Russell Mead. Voir
Special Providence : American Foreign Policy and How it Changed the
World, New York, Alfred A. Knopf, 2001, p. 3-29. Ainsi, durant la longue
période de la guerre au Vietnam, aucun des nombreux spécialistes de l’his-
toire et de la culture de l’Asie du Sud-Est ne fut mis à contribution par les
responsables de Washington. Après les attentats tragiques du 11 septembre
2001, les voix qui prônaient une meilleure compréhension du cheminement
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 58

Des éléments politiques

Les Américains recourent volontiers à des événements significatifs

de leur histoire devenus, à l’instar de l’épopée du Mayflower, des
mythes fondateurs. Ils se réfèrent tout naturellement à de grands docu-
ments historiques comme la Déclaration d’indépendance et la Consti-
tution, mais aussi à une anthologie de discours importants, comme
l’adresse de Lincoln à Gettysburg 99.
[51]
Parmi ces discours, il en est un qui constitue une sorte de testament
du Père fondateur, le premier président, George Washington : il s’agit
du message d’adieu qu’il a adressé à la nation à l’automne de 1796,
après avoir annoncé qu’il ne solliciterait pas un troisième mandat (ce
qui est d’ailleurs devenu une tradition, brisée une seule fois par Franklin
Roosevelt et entérinée par la suite par un amendement constitutionnel).
Ce message est particulièrement révélateur du style national en ce qui
a trait à la politique étrangère.

et des motivations des terroristes inspirés par un islamisme radical furent peu
entendues dans les milieux officiels.
99 C’est à Gettysburg, sur un champ de bataille de la guerre civile, le 19 no-
vembre 1863, que Lincoln prononce son célèbre discours (dont on retrouve
d’ailleurs les termes dans le monument qui lui est consacré, à Washington) :
« Nous sommes ici pour que les morts ne soient pas morts en vain, pour que
cette nation assiste, sous la protection divine, à une nouvelle naissance de la
liberté, et afin que le gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple,
ne disparaisse pas de la terre. » Cité par Robert Lacour-Gayet, Histoire des
États-Unis : des origines à la fin de la guerre civile, Paris, Fayard, 1976, p.
390.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 59

L’isolationnisme

Le second mandat présidentiel de Washington (1793-1797) avait été

particulièrement dense en matière de politique étrangère. Il avait no-
tamment donné lieu à d’intenses débats autour de la politique à suivre
à l’égard des grandes puissances européennes, la France et la Grande-
Bretagne. Tandis que la France demeurait un allié en raison de l’al-
liance conclue au moment de la Révolution, des relations avaient été
maintenues avec la Grande-Bretagne. Au moment où l’évolution de la
France se faisait incertaine et inquiétante, il apparaissait nécessaire pour
certains, dont le secrétaire au Trésor, Alexander Hamilton, de se rap-
procher de l’ancienne mère patrie et de s’éloigner de la France. Le traité
de Jay (1794), portant sur les rapports entre les États-Unis et la colonie
britannique du Canada, visait à rétablir de bonnes relations avec la
Grande-Bretagne après les querelles territoriales du Nord-Ouest. Il sera
ratifié, non sans mal : si Hamilton le croit nécessaire, Jefferson par
contre s’y oppose farouchement. En effet, si la Grande-Bretagne ac-
cepte de se retirer du nord-ouest du pays et d’accorder des compensa-
tions aux armateurs américains ayant souffert du conflit anglo-fran-
çais 100, il reste que les concessions commerciales consenties par les
États-Unis sont telles quelles sont perçues comme une véritable abdi-
cation au profit de l’ancienne puissance coloniale. Washington, tou-
jours soucieux de préserver l’unité de la jeune République, entend alors
rallier l’ensemble de ses compatriotes à une grande orientation de poli-
tique étrangère.
Selon les termes de Washington :
[52]
« La grande règle de conduite vis-à-vis des nations étrangères est, en
étendant nos relations commerciales, de n’avoir avec elles qu’aussi peu de
liens politiques que possible. [...]. L’Europe a toute une série d’intérêts de
premier plan qui ne nous concernent pas ou qui ne nous touchent que de très
loin [...]. Pourquoi, en entremêlant notre destinée à celle d’une partie quel-
conque de l’Europe, empêtrer notre paix et notre prospérité dans les rets de
l’ambition, de la rivalité, des intérêts, des passions ou des caprices euro-
péens ? Notre véritable politique doit être d’éviter les alliances permanentes

100 La Grande-Bretagne violant la neutralité américaine déclarée en 1793 et ar-

raisonnant les navires américains commerçant avec la France.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 60

avec quelque partie que ce soit du monde étranger, pour autant que nous
ayons actuellement la liberté d’agir ainsi ; car qu’on ne me croit pas capable
d’encourager l’infidélité aux engagements existants 101. »

Ces consignes ont été souvent interprétées par les historiens et com-
mentateurs comme un véritable programme isolationniste, une nette vo-
lonté américaine de ne pas participer à la politique internationale qui se
jouait alors essentiellement en Europe. Selon cette interprétation, en-
core défendue aujourd’hui par une minorité 102, les États-Unis ont tout
à gagner à demeurer à l’écart de la diplomatie européenne et, en géné-
ral, des affaires internationales. Ils doivent plutôt se concentrer sur les
affaires proprement américaines, dans l’hémisphère occidental. On a vu
dans la doctrine de Monroe de 1823 103 un corollaire de cette politique :
une mise en demeure 104 aux puissances européennes d’observer la ré-
ciproque, de garder leurs distances par rapport au continent américain.
Il est clair que les États-Unis ont dévié à plusieurs reprises, du moins
au XXe siècle, du mot d’ordre du Père [53] fondateur : d’abord en dé-
clarant la guerre à l’Espagne en 1898 105, ensuite en construisant un

101 George Washington, « Message d’adieu », Les grands textes de l’histoire

américaine, réunis par Henry Steele Commager, Washington, Le service
américain d’information, 1977, p. 29.
102 Voir Burton Ira Kaufman, Washington’s Farewell Address : The View From
the 20th Century, Chicago, Quadrangle Books, 1969, p. 6.
103 Le président Monroe, dans un message au Congrès, le 2 décembre 1823, ex-
clut toute incursion européenne sur l’ensemble du continent américain : « le
continent américain ne peut être considéré comme l’objet de colonisation fu-
ture par quelque puissance européenne que ce soit, [...] il est impossible d’ail-
leurs quelles s’étendent sur n’importe quelle portion du continent [américain]
sans affecter dangereusement notre paix et notre bien-être ». En contrepartie,
les États-Unis s’abstiendront d’intervenir dans les affaires européennes et par-
ticulièrement dans les colonies que les Européens possèdent encore.
104 C’est bien d’une mise en demeure dont il s’agit ; les Russes et les Espagnols
en sont outrés et Metternich taxera les propos de Monroe « d’indécents ».
Voir Lacour-Gayet, p. 283.
105 En février 1898, ancré à La Havane, le cuirassé américain The Maine ex-
plose : les pertes humaines sont considérables. On sait aujourd’hui que cette
explosion est accidentelle. Elle aurait été pratiquement insignifiante d’ailleurs
si la presse (et notamment deux journaux à fort tirage The World et The Jour-
nal) n’avait pas, au préalable, mené une véritable campagne anti-espagnole.
L’Amérique « était conditionnée » : le vice-président parle d’un acte « de
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 61

véritable empire politique devant durer au moins une dizaine d’an-

nées 106, puis en déclarant la guerre à l’Allemagne en 1917 et en propo-
sant une organisation internationale en 1919, enfin en s’engageant
contre le Japon et l’Allemagne en 1941 et surtout en mettant en œuvre
un immense réseau d’alliances 107 (dont une alliance proprement euro-
péenne, l’OTAN) durant la guerre froide. Il est possible d’affiner l’ana-
lyse du message en utilisant les données du style national américain.
Ainsi, Washington enjoint ses concitoyens et ses successeurs à n’avoir
avec les nations étrangères « qu’aussi peu de liens politiques que pos-
sible. » Le premier président était assez clairvoyant pour prendre cons-
cience de la nécessité d’une politique étrangère était nécessaire : la di-
plomatie, la politique étrangère, comme la politique interne, forment un
mal nécessaire. On pourrait en conclure que le programme proposé con-
siste à éviter de s’embourber dans la politique internationale : s’il de-
vient nécessaire d’y participer, il importe que le pays conserve sa marge
de manœuvre, la plus grande liberté possible par rapport au système
international, en d’autres termes sa souveraineté absolue. Ce sont là des
préceptes que la diplomatie américaine a bien souvent observés.
Cela est d’autant plus remarquable que cette même phrase comporte
une sorte de réserve : tout en se gardant de développer des relations
politiques, il s’agit d’étendre les « relations commerciales ». Aussi
l’isolationnisme, entendu comme un retrait des activités internatio-
nales, ne sera-t-il le plus souvent pas appliqué au domaine économique.
En effet, tout en entretenant [54] aussi peu de relations politiques que
possible avec les autres nations, les États-Unis étendront leurs relations
commerciales à travers le monde. Cette dimension économique est
donc un élément essentiel et récurrent de la politique étrangère améri-
caine. Les propos de Washington sont également empreints d’une atti-
tude plutôt négative à l’égard de l’Europe et du type de diplomatie qui

sordide traîtrise » et les États-Unis déclarent la guerre à l’Espagne, le 25 avril

1898. La guerre est courte : attaquée sur le front cubain mais également dans
le Pacifique jusqu’aux Philippines, l’Espagne capitule en août. Ainsi naît la
« République impériale ». Voir sur ce point, Gérard Chaliand, Arnaud Blin,
America is Back. Les nouveaux césars du Pentagone, Paris, Bayard, 2003, p.
33.
106 Ibid., p. 35.
107 Voir sur ce point, Jean-Jacques Roche, Relations internationales, Paris,
LGDJ, 2001.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 62

s’y pratique. Washington note d’abord sur un ton neutre que les intérêts
des Européens ne concernent pas l’Amérique et ne la « touchent que de
très loin ». Il se fait ensuite plus spécifique et met en garde ses conci-
toyens contre les travers de la diplomatie européenne : « les rets de
l’ambition, de la rivalité, des intérêts, des passions ou des caprices eu-
ropéens ». Voilà bien le rejet de toute une tradition de politique étran-
gère fondée sur la puissance et sur la raison d’État. Les États-Unis
d’Amérique, fondés sur une morale politique nouvelle jamais encore
mise en œuvre, sur un grand idéal humaniste, sur le « recommencement
du monde », s’appliqueront à transcender cette politique traditionnelle
de jeux de puissance, de rivalités et de duperies. Alors même que Woo-
drow Wilson s’engage sur la scène internationale, au cœur même du
système européen au moment de la paix de Versailles, il cherche en-
core, fidèle à l’idéal américain, à faire oublier une histoire européenne
rejetée depuis longtemps par les Américains.

Le souverainisme

On pourrait voir dans les propos de Washington une affirmation de

la pureté de l’Amérique. Il enjoint ses concitoyens à ne pas se laisser
« contaminer » par un monde extérieur « impur ». Il affirme d’ailleurs
dans ce même message, et sur une note rousseauiste, que les vertus ré-
publicaines doivent être préservées de la menace extérieure : « Contre
les artifices insidieux de l’influence étrangère, l’esprit jaloux d’un
peuple libre doit être constamment en éveil, l’histoire et l’expérience
prouvant que l’influence étrangère est un des ennemis les plus funestes
du gouvernement républicain 108. » C’est là un premier effet de cette
conscience de constituer une humanité nouvelle. Avec le temps, cepen-
dant, un second effet tout aussi révélateur peut se traduire dans un com-
portement missionnaire. On pourrait dire que les « purs » Américains
sont demeurés à l’écart du monde tout au [55] long du XIXe siècle, tan-
dis qu’ils se sont donné au cours du XXe siècle (à l’exception toutefois
de l’Entre-deux-guerres) la mission de convertir le monde.
En tout état de cause, les États-Unis sont demeurés fidèles à la règle
de Washington en matière d’alliances. Cela est vrai, tout au moins, si

108 Ibid.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 63

on entend l’expression « alliances permanentes » au sens d’alliances

contraignantes altérant la souveraineté américaine. En effet, les États-
Unis n’ont jamais été membres d’une alliance qu’ils n’ont pas contrô-
lée.
Pour l’historien Burton Ira Kaufman, ce message d’adieu n’est autre
qu’un énoncé impérial. Selon lui, Washington était demeuré un grand
admirateur du système impérial britannique et n’aurait eu d’autre am-
bition que de créer un système semblable en Amérique. En d’autres
termes, les États-Unis auraient acquis leur indépendance, pour Was-
hington, Hamilton et les membres du Parti fédéraliste, en vue de pren-
dre la relève de l’Empire. Selon Kaufman, la substitution de la Consti-
tution aux articles de la Confédération de 1777 n’aurait eu d’autre sens
que d’établir les bases de cet empire. Dans une lettre aux marchands de
Philadelphie en 1783, Washington écrivait : « Nous pouvons nous flat-
ter déjà que le jour n’est pas loin où un sage et juste système politique
sera adopté par chacun des États de cette Union : alors [...] les vertus
du commerce seront répandues et notre Empire nouvellement formé
sera appuyé 109 » Dès le début de son mandat, le premier président au-
rait imaginé l’Amérique devenir « l’entrepôt et le grenier du
monde 110 ». Il envisageait déjà l’immensité du territoire qui allait con-
férer des avantages exceptionnels aux États-Unis : « Les circonstances
naturelles, politiques et morales de notre empire naissant justifient l’an-
ticipation 111. » Il considérait son pays béni par la Providence, en com-
paraison des nations européennes en proie à la tourmente. Dans cette
perspective, selon Kaufman, Washington se rendait compte qu’il fallait
du temps à cet empire pour se développer et [56] vraiment prendre la
relève de la Grande-Bretagne. Selon toute une école d’historiens amé-
ricains dits « révisionnistes 112 », l’isolationnisme du XIXe siècle

109 Lettre aux marchands de Philadelphie, le 9 décembre 1783, John C. Fitzpa-

trick (ed.), The Writings of George Washington from the Original Manuscript
Sources, 1745-1799, Washington, 1931-1944, vol. 27, p. 262-263.
110 Lettre de Washington au marquis de Lafayette, 19 juin 1788, « George Was-
hington Papers », Bibliothèque du Congrès, Washington DC, microfilm 94.
111 Lettre à Sir Edward Newenham, Mount Vernon, le 29 août 1788, op. cit., p.
70-74.
112 Voir l’ouvrage classique de William Appleman Williams, The Tragedy of
American Diplomacy, New York, Delta Book, 1962, 309 p. et du même au-
teur, Empire as a Way of Life, New York, Oxford University Press, 1980, 226
p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 64

n’était qu’une préparation en vue de fonder l’Empire américain dès

1898. Quel que soit le bien-fondé de cette thèse, il est certain que l’ex-
pansionnisme a caractérisé le premier siècle de la République améri-
caine. Cet expansionnisme s’est réalisé sous le signe d’une mission pro-
videntielle et d’un exceptionnalisme qui caractérise encore la politique
étrangère des États-Unis.

Les tendances profondes du style national

Retour à la table des matières

Le style national s’articule autour de deux grandes tendances, pro-

fondément enracinées dans l’histoire du pays. La destinée, manifeste
d’une part, représente un sentiment d’appartenance à un peuple investi
d’une mission quasi divine. La pensée, experte d’autre part, constitue
l’extraordinaire prégnance de la technologie dans l’univers politique et
social américain.

La destinée manifeste

C’est en 1845, dans un article signé par John L. O’Sullivan dans The
Democratic Review qu’apparaît l’expression Manifest Destiny : « C’est
manifestement notre destinée, écrit l’auteur, de nous répandre sur le
continent que la Providence nous a alloué pour y assurer le libre déve-
loppement d’une population qui, chaque année, se multiplie comme par
millions 113. » Déjà, tout particulièrement durant la période de l’indé-
pendance, alors que la nation américaine prenait vraiment naissance, se
développait la perception d’un peuple spécial, investi d’une mission
providentielle et se développant selon un processus qui n’avait rien à
voir avec les nations traditionnelles. La nouvelle nation américaine, se-
lon une croyance très répandue aux États-Unis et qui fait l’objet d’une
grande fierté, était façonnée non plus selon les [57] aléas des regroupe-
ments ethniques, culturels ou religieux, mais construite autour des

113 Cité par Robert Lacour-Gayet, Histoire des États-Unis, Tome I, Des origines
à la fin de la guerre civile, Paris, Fayard, 1976, p. 303.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 65

grands principes de liberté et d’autodétermination. Hector St. John de

Crèvecœur écrivait en 1783, après avoir souligné la présence aux États-
Unis d’immigrants d’origine anglaise, écossaise, irlandaise, française,
hollandaise, allemande et suédoise : « Qu’est-ce donc en somme que
l’Américain, cet homme nouveau ? Est américain celui qu’a accueilli
notre Alma Mater... Ici les individus de toutes nationalités sont fondus
en une race nouvelle, dont les travaux et la descendance causeront un
jour de grands changements dans le monde 114. » Cette composition
multiethnique des origines assurerait déjà le caractère du pluralisme
américain et fonderait sa prétention à s’ériger comme un modèle pour
toutes les populations du monde 115.

L’ethnocentrisme

Il faut tout de même y regarder de plus près 116. Même si la popula-

tion américaine se composait, dès le temps de l’indépendance, d’immi-
grants venus de plusieurs pays européens, il est clair que ce sont des
Britanniques qui ont donné le ton : l’inspiration de la Déclaration d’in-
dépendance et de la Constitution provient d’auteurs britanniques et tous
les Pères fondateurs signataires du document de base étaient d’origine
britannique. John Jay pouvait écrire, par exemple, nonobstant le fait que
plus du tiers de la population américaine n’était pas anglaise : « La Pro-
vidence s’est plu à donner cet unique pays à un peuple uni, un peuple
issu des mêmes ancêtres, parlant la même langue, professant la même
religion [...], semblable en ses manières et en ses coutumes 117. »
Ce sont donc les autres Européens qui se sont assimilés à cette
« nouvelle nation anglaise 118 » et non l’inverse. Comme le note [58]

114 Ibid., p. 132.

115 Voir Ben J. Wattenberg, The First Universal Nation : Leading Indicators and
Ideas about the Surge of America in the 1990’s, New York, Free Press, 1991,
418 p. ; Alfredo Valladão, Le XXIe siècle sera américain, Paris, La Décou-
verte, 1993, 258 p.
116 Voir particulièrement Élise Marienstras, op. cit., p. 209-275 et Benjamin
Schwarz, « The Diversity Myth », The Atlantic Monthly, 275 (5), p. 57-67.
117 Cité par Benjamin Schwarz, op. cit., p. 5.
118 « L’Américain était un Anglais modifié » (An American was a modifed En-
glishman), Benjamin Schwarz, ibid.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 66

fort justement Élise Marienstras, « l’organicité proclamée et voulue

pour l’avenir fut définie selon la norme qu’offrait la majorité britan-
nique et protestante 119 ». La pleine citoyenneté américaine est demeu-
rée longtemps exclusivement et farouchement réservée à des Blancs
d’origine européenne. Les Amérindiens ont été combattus et éliminés
parce qu’ils constituaient des « obstacles » à l’expansion de la civilisa-
tion, et les Africains-Américains ont été longtemps sujets à l’esclavage
puis à la discrimination dans les États du Sud (et même, dans une cer-
taine mesure, dans le Nord) bien après la guerre civile 120. Les popula-
tions d’origine asiatique, japonaise surtout durant la deuxième guerre
mondiale, ont également été soumises à des traitements arbitraires.

L’isolement culturel

Les prétentions universalistes des fondateurs des États-Unis ont

donc été sans cesse limitées par les contours de l’appartenance améri-
caine.
Cet isolement est alimenté par la théorie de la « fin de la frontière »
formulée par Frederick Jackson Turner en 1890 121. La frontière est,
aux États-Unis, une ligne mouvante qui se déplace sans cesse vers
l’Ouest. Cette frontière s’est érigée à l’encontre de la « sauvagerie 122 »
qu’incarnaient les Amérindiens et les Mexicains. Turner explique que
la frontière, c’est-à-dire l’existence de terres libres à coloniser, a cons-
titué le pilier de l’aventure nationale américaine et par-dessus tout
l’exutoire des problèmes sociaux. La thèse de Turner a ceci d’inquiétant
qu’elle énonce la fin de cette aventure : « La frontière n’est plus, et avec
sa fin se referme la première période de l’histoire américaine. » Pour

119 Elise Marienstras, op. cit., p. 212.

120 C’est la guerre civile qui a mis fin formellement à l’esclavage, selon la Pro-
clamation de l’émancipation en 1863. Il fallut attendre cependant les années
I960 pour que des lois contraignantes mettent fin aux politiques de discrimi-
nation courantes dans les États du Sud. Voir Jean Daridan, De Lincoln à John-
son : Noirs et Blancs, Paris, Calmann-Lévy, 1965, 310 p.
121 Turner a d’abord présenté sa thèse devant ses collègues de l’Association amé-
ricaine d’histoire en 1893. Pour une version traduite de son ouvrage, voir Fre-
derick Jackson Turner, La frontière dans l’histoire des États-Unis, Paris,
PUF, 1963, 323 p.
122 Cette notion est développée par Élise Marienstras, op. cit., p. 157-183.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 67

lui, « l’Amérique risque de perdre son âme si elle n’a pas de frontière à
conquérir car [c’est là] le fonds culturel de l’Amérique 123 ». La [59]
lutte contre les ennemis de la civilisation se poursuit tout de même. Du
temps de la guerre froide, ce sont les communistes et même certains
nationalismes douteux qui constituaient le mal absolu qu’il fallait com-
battre au nom de la liberté 124.
Il est encore très révélateur de cette dichotomie entre la civilisation
et ses ennemis que des ouvrages en reprennent le contenu et se fassent
annonciateurs de grands affrontements. Ainsi en est-il du Choc des ci-
vilisations de Samuel Huntington et de l’anarchie annoncée par Robert
Kaplan 125.

La paranoïa

Plus révélatrices sont les manifestations dans la politique américaine

de ce que l’historien Richard Hofstadter appelait le style para-
noïaque 126. Hofstadter décrivait la tendance de certains groupes de mi-
litants à développer des théories du complot, comme celles attribuées
jadis aux francs-maçons, aux catholiques ou aux juifs 127. Or il est pos-
sible de déceler dans l’histoire américaine et dans certains courants de
la droite aux États-Unis, une propension particulière au manichéisme.
Sans doute l’éloignement physique et psychologique de l’Amérique du
Nord, sa situation géographique et sa quasi-insularité, favorisent-ils
cette tendance à concevoir de dangereuses conspirations internatio-
nales. La difficulté des Américains à percevoir l’hétérogénéité cultu-
relle du système international contribue peut-être à ce phénomène.

123 Gérard Chaliand, Arnaud Blin, op. cit., p. 23.

124 En vertu de la fameuse règle énoncée par le secrétaire d’État John Foster
Dulles (1953-1960), « Qui n’est pas avec nous est contre nous », les nationa-
lismes non alignés sur les États-Unis étaient vite soupçonné d’être infiltrés
par des communistes. Voir à cet égard Michael Hunt, op. cit., p. 171-198.
125 Voir Samuel Huntington, Le choc des civilisations, Paris, Odile Jacob, 1997,
402 p. ; Robert D. Kaplan, The Corning Anarchy : Shattering the Dreams of
the Post Cold War, New York, Random House, 2000, 198 p.
126 Richard Hofstadter, The Paranoid Style in American Politics and Other Es-
says, Cambridge, MA, Harvard University Press, 1996, 330 p.
127 Voir Alfred Grosser, Le crime et la mémoire, Paris, Flammarion, 1991, 267
p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 68

Hofstadter écrivait d’ailleurs dans la foulée du maccarthysme, véritable

chasse aux sorcières lancée en 1950 par le sénateur Joseph McCarthy
qui prétendait que le Département d’État américain était infiltré par des
agents communistes 128. Des enquêtes et des mises en accusation de
personnes de haut rang [60] dans la fonction publique 129 avaient donné
lieu à des audiences télévisées devant une sous-commission spéciale du
Sénat. Cette chasse aux sorcières s’est résorbée peu à peu et a perdu sa
force à la fin des années 1950. La droite américaine n’en est pas moins
demeurée habitée d’un anticommunisme virulent animé de slogans
comme Better dead than red (« Mieux vaut être mort qu’être rouge »)
ou encore Ban the Commies, not guns (« Bannissons les Communistes
et non les armes à feu »). En 1964, le candidat républicain Barry Gold-
water défendait des thèses fortement teintées d’anticommunisme et pro-
clamait que l’extrémisme dans la pratique de la vertu n’était pas un vice
(Extremism in the pursuit of virtue is no vice). Ronald Reagan s’est fait
le porte-parole de cette extrême droite dont on retrouve des relents dans
les discours de George W. Bush. Ainsi, Hofstadter identifie quelques
éléments caractéristiques de ce style paranoïaque.
D’abord, le « paranoïaque » ne pense pas que le conflit absolu, tel
qu’il l’entrevoit, est susceptible d’être arbitré par une médiation ou une
négociation : on ne négocie pas avec le diable. Pour ceux qui voient les
conflits internationaux en ces termes, il n’y a donc pas de place pour la
diplomatie, pas de compromis possible entre le bien absolu qu’on dé-
fend et le mal absolu auquel on s’oppose. La seule qualité requise dans
ce genre de situation, c’est la volonté de combattre jusqu’au bout,
jusqu’à l’élimination de l’ennemi. Il n’y a pas de substitut à la victoire
totale.
L’ennemi est bien identifié comme une sorte de surhomme immoral
affublé de tous les défauts : il est dépravé, menteur, tyrannique. Il n’en
demeure pas moins terriblement efficace. Paradoxalement, pour com-
battre l’ennemi, on peut en venir à l’imiter, à utiliser du moins ses
moyens. Par exemple, pour venir à bout des ennemis de la liberté, il

128 Le 9 février 1950, le sénateur républicain prononce un discours dans lequel il

affirme posséder une liste de 205 personnes travaillant au Département d’Etat
et ayant des allégeances communistes.
129 Voir Richard M. Fried, Men against McCarthy, New York, Columbia Uni-
versity Press, 1976, 428 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 69

faut limiter les libertés. S’il se trouve des renégats qui ont rompu avec
l’ennemi et le dénoncent avec ferveur, on leur accorde une grande cré-
dibilité et on appuie leurs dénonciations sans examen.
Même si ce style paranoïaque ne marque pas toujours aussi vive-
ment la politique étrangère américaine, il revient de manière récurrente
dans les discours officiels et dans le traitement [61] de l’information
qu’opèrent les médias de droite 130. Cette conscience profonde des
Américains de poursuivre une destinée particulière s’enracine dans le
passé du pays. Il en va autrement d’une autre caractéristique du style
américain qui relève plutôt des promesses de l’avenir et du progrès
technologique. C’est ce qu’on a appelé le Skill thinking ou la pensée
experte.

La pensée experte

Selon Stanley Hoffmann, la pensée experte est une propension par-

ticulièrement forte à recourir à la technique pour résoudre des pro-
blèmes d’ordre politique 131. Cette propension trouve ses racines dans
le libéralisme américain. Isolé de la dialectique européenne, c’est-à-dire
de la confrontation des idéologies, le libéralisme a produit aux États-
Unis un consensus idéologique inédit. Alexis de Tocqueville remar-
quait d’ailleurs, au XIXe siècle, les effets de la « tyrannie de la majo-
rité », et entre autres, cet étonnant conformisme intellectuel :

« Je ne connais pas de pays où il règne, en général, moins d’indépen-

dance d’esprit et de véritable liberté de discussion qu’en Amérique. [...] En
Amérique, la majorité trace un cercle formidable autour de la pensée. Au-

130 On signalera à cette fin le traitement tout particulier de l’information qu’opère

la chaîne d’information continue Fox News. The O’Reilly Factor diffusé aux
heures de grande écoute en est l’archétype et développe sous couvert d’une
apparence de débat contradictoire des idées xénophobes, extrémistes et belli-
cistes qui traduisent en réalité ce style paranoïaque.
131 Voir Stanley Hoffmann, Gulliver empêtré..., p. 201-221. « On a tendance à
fragmenter d’abord les problèmes politiques en composantes susceptibles
d’être soumises à des techniques spécialisées, pour les réduire ensuite à une
série de problèmes techniques que l’on résoudra à l’aide d’instruments ca-
pables d’aplanir les obstacles matériels, mais peu faits pour surmonter les
obstacles sociaux. » (p. 226.)
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 70

dedans de ces limites, l’écrivain est libre ; mais malheur à lui s’il ose en
sortir. Ce n’est pas qu’il ait à craindre un autodafé, mais il est en butte à des
dégoûts de tous genres et à des persécutions de tous les jours. La carrière
politique lui est fermée : il a offensé la seule puissance qui ait la faculté de
l’ouvrir 132. »

Il ne s’agit donc pas de véritable atteinte à la liberté de pensée mais

du fait que les grands principes de la philosophie politique libérale ne
sont généralement pas remis en cause. Il y a [62] consensus en ce qui a
trait aux objectifs. Seuls les moyens sont contestés. Il faut être aux
États-Unis pour écrire un livre sur la fin de l’idéologie 133 ou encore sur
la fin de l’histoire entendue comme le triomphe de l’idéologie libé-
rale 134. Voilà pourquoi on se passe volontiers des philosophes ou des
historiens dans les lieux de décision politique.
Le champ est donc libre pour une utilisation effrénée du moyen tech-
nologique ou encore pour le recours à la théorie analytique dépourvue
de toute considération philosophique ou historique : « Les doctrines
elles-mêmes sont présentées et révisées sur la base de raisons tech-
niques plutôt que politiques, avec des conséquences souvent effa-
rantes 135. » Dans ce contexte, on comprend mieux la fascination
qu’éprouvent les Américains pour les applications multiples des inven-
tions scientifiques 136. Les États-Unis ont sans cesse été le lieu, non pas
nécessairement des inventions nouvelles, mais de leur mise en œuvre.
Qu’on pense seulement à la production des véhicules automobiles, aux
techniques cinématographiques, à l’aviation civile et militaire. Pensons
encore aux grandes théories relatives à l’ingénierie sociale 137. Dans
l’élaboration de la politique étrangère, cela s’est traduit par un recours

132 Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Paris, Union générale

d’éditions, 1963, p. 153-154.
133 Voir Daniel Bell, La fin de l’idéologie, Paris, PUF, 1996, 403 p.
134 Voir Francis Fukuyama, La fin de l’histoire et le dernier homme, Paris, Flam-
marion, 1992, 452 p.
135 Stanley Hoffmann, op. cit., p. 211.
136 Déjà Thomas Jefferson manifestait un intérêt soutenu pour la mécanique, ce
qui s’observe aisément dans la maison qu’il a fait construire à Monticello, en
Virginie. Et que dire des expériences de Benjamin Franklin ?
137 Ce ne sont pas des Américains qui ont découvert ni l’automobile ni la ciné-
matographie mais ils ont su appliquer à merveille les techniques de production
de ces inventions.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 71

privilégié aux théories et techniques, souvent aux dépens des méthodes

classiques de la diplomatie : « Le vice principal du mode d’approche
américain est l’application de la pensée experte à des questions qui né-
cessitent un choix complexe, car les techniques auxquelles il fait appel
prennent souvent le pas sur le jugement politique 138. » Les stratégies
de la guerre froide reposaient en grande partie sur des scénarios em-
pruntés à la théorie des jeux 139, sur la perception des Soviétiques
comme des acteurs rationnels, ce qui comportait évidemment [63] une
part de vérité mais laissait dans l’ombre la compréhension des motiva-
tions relevant soit de l’histoire russe soit de la philosophie marxiste. Les
Américains ont fondé la collecte du renseignement sur des technologies
fort complexes, créant la NSA (National Security Agency) au départe-
ment de la Défense, et une direction des Opérations à l’intérieur de la
CIA.
La technologie américaine s’est développée considérablement de-
puis la deuxième guerre mondiale dans les systèmes d’armement. Ainsi
les savants qui ont mis en œuvre la bombe atomique et qui ont contribué
à développer de façon spectaculaire par la suite un formidable arsenal
d’armes nucléaires ont bientôt pris conscience de leur rôle d’apprentis
sorciers et des redoutables effets de leur travail scientifique 140. On ne
les a guère entendus, dans les milieux gouvernementaux, aveuglés
qu’ils étaient par le pouvoir de ces nouveaux instruments de puissance.
Le président Truman a assez peu hésité quand il a pris la décision de
larguer deux bombes atomiques sur le Japon pour mettre fin à la guerre.
Ceux qui ont appuyé cette décision ont fait valoir que ces bombarde-
ments avaient été moins dévastateurs que d’autres et qu’ils avaient

138 Hoffmann, op. cit., p. 209.

139 Sur la théorie des jeux, voir Charles-Philippe David, La Guerre et la paix,
Paris, Presses de Sciences Po, 2000, p. 175.
140 « Comme les savants commençaient à comprendre les effets physiques des
armes qu’ils avaient créées [...] ils ont été consternés par l’apparente igno-
rance et l’irresponsabilité de leurs patrons. J. Robert Oppenheimer avait senti
cela aussi tôt qu’en 1946 quand il commit l’erreur de dire à Harry S. Truman
que lui et d’autres savants atomiques avaient du sang sur les mains. Le phy-
sicien nucléaire aurait été stupéfait de se faire répondre à la blague par Tru-
man : Vous en faites pas. Ça partira au lavage ». John Lewis Gaddis, We Now
Know : Rethinking Cold War History, Oxford, Clarendon Press, 1997, p. 224.
Voir à ce sujet Robert Jungle, Plus clair que mille soleils ; le destin des ato-
mistes, Paris, Arthaud, 1958, 320 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 72

épargné un nombre incalculable de vies humaines en devançant

l’échéance de la paix. Ils tenaient moins compte de l’effet historique et
prométhéen de cette gigantesque percée dans l’art de la guerre.
Par la suite, dans le contexte de la guerre froide qui a donné lieu à
un consensus sans faille pendant une vingtaine d’années au Congrès et
dans la population, la stratégie militaire de la dissuasion s’est dévelop-
pée comme une science exacte 141. Les progrès des nouveaux systèmes
d’armement ont fasciné le public comme [64] les décideurs américains.
Tout au long de l’escalade de la guerre du Vietnam, l’attention s’est
portée presque exclusivement sur la technique guerrière et très peu sur
la diplomatie. Pendant plusieurs années, aucune négociation n’a été en-
visagée. C’est même avec une certaine ardeur que le secrétaire à la Dé-
fense, Robert McNamara, a recruté les meilleurs esprits pour mettre en
œuvre les opérations sophistiquées qui devaient avoir raison de l’en-
nemi communiste en Asie du Sud-Est 142. Le dénouement de cette
grande entreprise s’est traduit pour un temps par une perte de prestige
pour le Pentagone. Cette éclipse est pourtant de courte durée. Dès l’ar-
rivée de Ronald Reagan en 1981, les Américains sont convaincus que
l’accroissement des effectifs militaires doit redevenir une priorité. Rea-
gan proclame que l’Amérique a recouvré sa grandeur et il s’en trouve
plusieurs, encore aujourd’hui, pour attribuer la fin de la guerre froide à
la politique musclée de l’Administration Reagan. C’est aussi à cette
époque que ce président populaire s’est laissé aller à son rêve de dé-
fense parfaite avec un système spatial de défense antimissile. Ce rêve a

141 Le langage des experts « exprime la tentative de donner à la terrifiante incer-

titude de la dissuasion nucléaire l’apparence impassible et antiseptique d’une
science dégagée des impuretés de la politique. » Hoffmann, op. cit., p. 207.
142 Depuis 1954, les Américains avaient pris la relève de la France en Asie du
Sud-Est. Ils se sentaient donc responsables de la préservation d’un régime non
communiste au Vietnam du Sud alors que le Nord était devenu communiste
après la bataille de Diên Biên Phu perdue par les Français en 1954. Ils ont
voulu d’abord expédier des conseillers techniques pour aider le gouvernement
pro-occidental du Sud, puis se sont sentis graduellement obligés d’intervenir
pour mettre fin à la guérilla communiste encouragée et alimentée par le Nord.
C’est alors que le secrétaire à la Défense, Robert McNamara recruta ceux
qu’on a appelés les whiz kids, la plupart brillants scientifiques, pour concevoir
les stratégies qui devaient éliminer rapidement les révolutionnaires. Les Amé-
ricains n’en vinrent jamais à bout et, même après des négociations, ont dû se
résigner à ce que le Vietnam du Sud soit réuni au Nord communiste en 1975.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 73

refait surface et s’est transformé en un programme complexe de mise

en œuvre d’un véritable bouclier antimissiles sous la présidence de
George W. Bush 143. C’est là une manifestation typique de cette im-
mense confiance dans la technologie.
Enfin, les Américains sont fortement affectés par ce qu’on pourrait
appeler le syndrome du quick fix, c’est-à-dire la conviction, s’appuyant
sur les progrès de la technologie, que les problèmes peuvent et doivent
se résoudre rapidement. Un candidat aux élections présidentielles de
1992, Ross Perot, illustrait cette [65] tendance d’une façon caricatu-
rale : il comparait les problèmes de l’État à ceux d’une voiture en
panne. À ses yeux, la tâche d’un bon gouvernement consistait à lever le
capot de la voiture de l’État et à se mettre au travail pour identifier les
mécanismes défaillants et y remédier par les moyens techniques appro-
priés. Cette comparaison plaisait manifestement aux auditoires améri-
cains. Le quick fix se traduit souvent dans les relations internationales
par une propension à utiliser l’outil militaire, prétendument plus effi-
cace. Contrairement aux accusations que l’on porte souvent à leur en-
droit dans les milieux de gauche, les Américains ne sont pas milita-
ristes. En raison d’une forte tradition et des fondements mêmes de la
démocratie, le pouvoir militaire est toujours subordonné au pouvoir ci-
vil aux États-Unis. À l’exception des grands conflits mondiaux dont les
enjeux sont évidents, et en dehors de l’existence d’une menace réelle à
la sécurité des États-Unis, les Américains soutiennent assez peu les in-
terventions militaires prolongées et on a pu voir qu’ils réagissaient mal
aux nombreuses pertes de vie engendrées par des conflits qui s’enlisent.
Ainsi, ni la guerre de Corée ni celle du Vietnam n’ont été véritablement
appuyées par l’opinion publique américaine. Par contre, les interven-
tions relativement courtes et décisives reçoivent généralement un fort
appui de la population, comme par exemple l’intervention spectaculaire
dans la petite île de Grenade en 1983, celle au Panama en 1989 et sur-
tout la guerre du golfe contre l’Irak en 1991- Cela a été également le
cas de la guerre en Afghanistan, suite aux attentats du 11 septembre
2001. On notera cependant que les missions de consolidation de la paix
ne bénéficient pas de la même adhésion populaire.

143 Voir sur ce point, Sébastien Barthe, « Missiles et antimissiles : une nouvelle
course folle ? », dans Charles-Philippe David (dir.). Repenser la sécurité.
Nouvelles menaces, nouvelles politiques, Montréal, Fides, 2002, p. 135-153.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 74

En somme la pensée experte appliquée aux relations internationales

se traduit par une nette préférence pour les solutions immédiates, pra-
tiques et qu’on espère concluantes. Il en résulte une politique étrangère
dont plusieurs observateurs ont dit qu’elle consistait davantage à
éteindre les incendies bien plus qu’à identifier leur origine et à les pré-
venir. Pour cette raison, eu égard aux aléas des changements de gou-
vernement et en raison d’une certaine impatience, la politique étrangère
des États-Unis se situe presque invariablement dans le court terme. Il
en résulte une politique versatile, parfois contradictoire et souvent im-
prévisible. Le style national américain n’est donc pas immuable.
[66]

L’évolution du style national

Retour à la table des matières

Le style national est une notion dynamique, un construit qui corres-

pond à une réalité fort diverse. Cette réalité donne lieu à des dissidences
marquées par rapport aux tendances identifiées comme dominantes. Il
est d’ailleurs révélateur que cette étude du style s’appuie sur nombre de
travaux réalisés par des analystes américains. C’est un trait remarquable
et admirable de la culture américaine que son étonnante virtualité
d’autocritique. Les meilleures critiques de la politique étrangère des
États-Unis proviennent souvent de l’intérieur, des universités, des
centres de recherche et d’une certaine presse d’élite. Le style national
est susceptible d’évoluer et bien des caractéristiques relevées plus haut
pourraient fort bien devenir un jour méconnaissables ou même s’ame-
nuiser à moyen ou à long terme. Le consensus généré par la tradition et
le mode de vie américains pourrait également s’effriter.
Déjà le Melting-Pot 144 a fait place au multiculturalisme. On ne peut
plus envisager une assimilation aussi complète des cultures

144 On entend généralement par melting-pot le processus selon lequel les immi-
grants, surtout dans la première moitié du XXe siècle, s’assimilaient très rapi-
dement au mode de vie américain au point d’en oublier leurs origines tout en
laissant très peu de place aux langues de ces origines. Le multiculturalisme
au contraire, tout en prônant l’intégration et l’apprentissage de la langue
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 75

immigrantes que celle qui s’est produite jusqu’aux années soixante. À

la faveur du renouveau ethnique (ethnic revival) 145, les cultures immi-
grantes se sont davantage affirmées et ont pu exercer des pressions sur
la politique étrangère. Au début des années 1970, dans le contexte de
l’opposition à la guerre du Vietnam et de la contre-culture en ébullition,
la société américaine apparaissait de plus en plus fragmentée. Depuis
ce temps, on ne voit plus une seule grande culture américaine, mais une
multitude de cultures, comme celles des Africains-Américains, des his-
panophones (Chicanos), ou des Asiatiques. Cette évolution [67] in-
quiète les élites traditionnelles et atténue considérablement l’élan du
nationalisme américain. La défaite au Vietnam conjuguée à la démis-
sion forcée d’un président mis en accusation pouvait laisser croire que
la vieille fierté entretenue par le sentiment d’une mission providentielle
n’était plus 146. Jimmy Carter accède au pouvoir dans une atmosphère
de « régénération morale » et de prise de conscience des effets pervers
d’une politique impériale 147. Il se fait le défenseur des droits de
l’homme dans le monde, et s’en prend au manichéisme simpliste de la
guerre froide : « Nous sommes désormais libérés, disait-il en juin 1977,
de cette crainte désordonnée du communisme qui nous entraînait à em-
brasser tout dictateur qui partageait cette crainte avec nous. » Il privilé-
giait alors nettement la négociation et obtint d’ailleurs des succès au-
près d’Israël et de l’Égypte à Camp David en 1978, à Panama en resti-
tuant à ce pays le contrôle du canal, en annonçant une nouvelle politique
envers l’Amérique latine. Il a mis sur pied un programme présidentiel

nationale, prêche le respect des cultures d’origines, le maintien de langues

secondes et du patrimoine culturel propre à chaque groupe d’immigrants.
145 Il s’agit d’un mouvement qui a pris naissance à l’occasion de la reconnais-
sance des droits civils durant les années I960 et qui consistait à revaloriser les
groupes ethniques, surtout ceux issus d’Amérique latine et d’Asie. À compter
de la décennie 1970, plusieurs jeunes Américains appartenant à ces groupes
ont voulu renouer avec leurs origines et en tirer même une certaine fierté.
146 Des commentateurs se sont inquiétés, entre autres, du choix des délégués à la
Convention du Parti démocrate de 1972. Des quotas avaient été accordés à
divers groupes sociaux au point qu’on y voyait un effritement de l’apparte-
nance nationale. Au sujet de l’inquiétude suscitée chez les élites, voir Arthur
M. Schlesinger Jr., L’Amérique balkanisée : une société multiculturelle désu-
nie, Paris, Economica, 1999, 157 p.
147 Toute la campagne électorale qui a mené Jimmy Carter au pouvoir en 1976
était axée sur le thème de la moralité, dans la foulée de la démission forcée de
Richard Nixon.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 76

d’encouragement à l’apprentissage des langues étrangères pour amener

les Américains à prendre conscience de la diversité culturelle dans le
monde, en vue de faire accréditer une diplomatie plus ouverte. Il a tou-
tefois connu des déboires durant la seconde partie de son mandat telles
la révolution iranienne qu’il n’avait pas prévue, la prise en otages des
diplomates américains à Téhéran et l’invasion de l’Afghanistan par les
troupes soviétiques.
Il y avait là de quoi donner raison à tous ceux qui s’inquiétaient de
ce que les États-Unis avaient perdu leur volonté de s’imposer et s’écra-
saient devant leurs ennemis. Un important mouvement intellectuel
s’était formé pour condamner les soi-disant mollesses et reculs de l’Ad-
ministration Carter. Le « Committee on the present danger », dirigé par
Norman Podhoretz, accréditait des idées conservatrices, jadis réservées
à certains [68] groupements populistes réactionnaires, parmi des intel-
lectuels, universitaires, journalistes et autres. Ronald Reagan, candidat
à la nomination du Parti républicain en 1976, revenait à la charge avec
succès en 1980. Dans la foulée des échecs de l’Administration démo-
crate, il parvint à se faire élire et à faire valoir des principes fondés sur
les traits les plus traditionnels du style national. L’exceptionnalisme
américain était réhabilité de façon spectaculaire.
Après avoir été son vice-président, George H. Bush succéda à Rea-
gan, en s’engageant à gouverner sur la base des mêmes principes. Bush
avait tout de même assez d’expérience diplomatique pour apporter, au
cours de son mandat, une certaine pondération aux manifestations du
style national. De surcroît, la fin de la guerre froide invitait au multila-
téralisme et à l’ouverture sur le monde. Même au moment de la guerre
du Golfe, où le premier président Bush se présentait comme un Com-
mandant en chef déterminé à renforcer la supériorité morale des États-
Unis, il se souciait de rallier à sa cause une des plus vastes coalitions
internationales jamais rassemblées par les États-Unis.
Bill Clinton représente une nouvelle génération, celle qui s’est op-
posée à la guerre au Vietnam. Même s’il ne fait preuve ni d’expérience
ni de subtilité en matière de relations internationales, il introduit tout de
même à Washington une volonté d’ouverture et de coopération interna-
tionale 148. Il s’engage à promouvoir des politiques plus respectueuses

148 Il est vrai qu’il se présente d’abord comme un président préoccupé avant tout
par la politique intérieure ; il est rapidement entraîné vers les questions
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 77

des aspirations des défavorisés. Ses engagements sont souvent demeu-

rés des velléités, mais on pouvait sentir tout de même au sein de son
administration une volonté de se départir lentement des traits les plus
discutables du style américain, comme l’exceptionnalisme moral. Cela
semble correspondre à une certaine évolution dans la population.
Il s’agit cependant d’une évolution plutôt lente, car Clinton se pré-
sente résolument comme un homme du centre renonçant aux politiques
les plus audacieuses et généreuses qui avaient [69] caractérisé le Parti
démocrate à certaines heures 149. La droite américaine est demeurée
puissante tout au long de cette période. Dès 1994, les Républicains con-
servateurs prennent le contrôle du Congrès au nom d’un « Contrat avec
l’Amérique » qui est marqué par des aspects traditionnels de la culture
américaine, entre autres, une méfiance profonde de l’étranger, tout par-
ticulièrement de l’Organisation des Nations unies. Jesse Helms, séna-
teur très conservateur de la Caroline du Nord, devient le président de la
Commission sénatoriale des Affaires étrangères et utilise son pouvoir
pour promouvoir des principes radicalement « exceptionnalistes ». En
politique étrangère, Clinton a donc dû composer avec un Congrès irré-
ductible et voué au maintien des positions traditionnelles où le purita-
nisme, la méfiance de la diplomatie, le rejet de l’Europe continuent de
se manifester. George W. Bush apparaît comme l’héritier de ce Congrès
conservateur, bien qu’il ait pris ses distances avec ses positions les plus
dures, du moins durant sa campagne électorale. Il offre l’image du jus-
ticier, du protecteur de la civilisation, de la supériorité morale de
l’Amérique et du recours à une politique de défense musclée.

*
* *

internationales : Somalie, Bosnie, Haïti, golfe Persique, Kosovo. Il cherche

aussi à se distinguer comme médiateur en plusieurs endroits (conflit israélo-
palestinien, Irlande du Nord, Timor oriental) et engage son pays dans des opé-
rations des Nations unies ou de l’OTAN.
149 On peut mentionner des politiques comme le plan Marshall, lancé en 1947,
l’Alliance pour le progrès (de courte durée cependant) en Amérique latine
sous Kennedy et les grandes politiques des droits de Carter de même que le
traité qui remettait à Panama la propriété de son canal, sans oublier la récon-
ciliation entre Israël et l’Égypte.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 78

Le style national évolue donc plutôt lentement. Par exemple, la re-

valorisation des diverses identités culturelles n’a guère donné lieu à des
orientations nouvelles. Que dire de l’avenir ? Certains États fédérés
pourraient être bientôt peuplés d’une majorité d’hispanophones, vou-
lant manifester leurs différences linguistiques et culturelles et les tra-
duire en politiques. Il se trouve déjà des intellectuels américains pour
s’en inquiéter 150 tandis que d’autres déplorent la décadence de la cul-
ture américaine assortie d’un affadissement des traits fondamentaux du
style national 151. Le style, issu de la culture, s’ajuste constamment [70]
aux contextes et aux conjonctures nouvelles. Malgré tout, l’extraordi-
naire continuité des grandes orientations dessinées dès le voyage du
Mayflower en 1620 est frappante : ces sentiments d’exceptionnalisme,
de supériorité morale, ce sens de la mission providentielle sont un hé-
ritage des puritains qui perdure. C’est sur cette base que se sont cons-
truits la « destinée manifeste », l’expansionnisme et la pensée experte.
Bien sûr, ces traits ont évolué et se sont parfois atténués mais ils de-
meurent saillants au début du XXIe siècle.

150 Arthur Schlesinger Jr., L’Amérique balkanisée..., op. cit.

151 Voir par exemple Morris Berman, The Twilight of American Culture, New
York, Norton, 2000, 205 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 79

[71]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation
PREMIÈRE PARTIE

Chapitre 3
LE CADRE CONCEPTUEL :
LES GRANDS COURANTS
DE PENSÉE POLITIQUES

Retour à la table des matières

Le consensus idéologique qui prévaut aux États-Unis laisse la place

à des débats intenses quant aux orientations de la politique étrangère,
tandis qu’on s’abstient généralement de remettre en question les grands
objectifs fondamentaux. Les finalités de politique générale demeurent
intactes : il faut préserver le libéralisme américain et l’union américaine
entendue, depuis la guerre civile, dans un sens fort : ce ne sont pas les
États qui constituent le pays mais bien les citoyens : We the people 152.
En matière de politique étrangère, Bruce Jentleson 153 définit l’inté-
rêt national américain autour de quatre objectifs essentiels : la puis-
sance, la paix, la prospérité et les principes.

152 « Nous le peuple » sont les premiers mots de la Constitution. À l’inverse de

la théorie développée par les États du Sud qui ont fait sécession en 1861 et
selon laquelle l’union résultait d’un contrat entre les États, la philosophie qui
a prévalu, surtout depuis la fin de la guerre civile (1861-1865) s’appuie sur
ces mots pour arguer que l’union doit d’abord être définie par l’ensemble des
citoyens.
153 Bruce W. Jentleson, American Foreign Policy : The Dynamics of Choice in
the 21st Century, New York, Londres, W.W. Norton, 2000, p. 10-18.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 80

La notion de puissance est aux fondements de la politique étran-

gère : elle représente l’assise de l’État, sa lutte constante pour la préser-
vation de sa souveraineté politique et territoriale. Elle définit le système
international, encore passablement anarchique, en termes de rapports
de force et d’usage de la force au [72] besoin. La promotion de l’intérêt
national passe donc par l’affirmation, par les États-Unis, de leur puis-
sance.
La paix doit être entendue ici au sens de la recherche rationnelle
d’un ordre mondial, sans doute animé par le leadership américain mais
fondé sur la coopération, les partenariats et l’ouverture aux autres cul-
tures. Cette quête de paix s’appuie sur la création d’institutions interna-
tionales et d’un corpus de normes internationales. Les États-Unis re-
cherchent donc une paix assise sur une coopération soutenue.
La recherche de la prospérité conduit à placer les questions écono-
miques au centre de la politique étrangère. Elle renvoie aux menées de
la puissance capitaliste, à l’expansion du commerce international déjà
envisagée par George Washington et à la recherche de profits pour
l’économie américaine. Les États-Unis poursuivent donc directement
un objectif économique international.
Derrière les principes, se retrouve l’ensemble des valeurs, des idées
et convictions profondes que les États-Unis proclament leurs. En effet,
les Américains considèrent ces principes comme appartenant au fonde-
ment même de leur nation. Directement liée à l’exceptionnalisme amé-
ricain, la proclamation des principes entend favoriser l’expansion de la
démocratie dans le monde, respect accru des droits de la personne et la
résolution des conflits entre les États et même au niveau infra-étatique.
Les États-Unis cherchent à asseoir une paix démocratique conforme à
la lecture de leur propre destinée.
Selon Jentleson, ces quatre objectifs sont complémentaires : ils
constituent tous des objectifs de la politique étrangère américaine et in-
fluent assurément sur le style et les choix des stratégies de la présidence.
Ce qui apparaît déterminant néanmoins, c’est que l’un ou l’autre de ces
objectifs domine à un moment donné et détermine l’orientation de la
politique étrangère. Il est donc peu probable qu’une politique étrangère
donnée satisfasse également ces quatre objectifs. Il est par contre plus
habituel que les décideurs opèrent des compromis et poursuivent un ob-
jectif plus que les autres, sans jamais délaisser tout à fait ces derniers.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 81

À l’instar de l’opération « Tempête du désert » de 1991, par

exemple 154, il est possible d’évoquer pertinemment l’opération « Li-
berté en Irak » en 2003. En effet, cette intervention [73] est avant tout
une affaire de puissance : c’est sur le caractère absolu de leur souverai-
neté et sur la préservation de leur sécurité que se fondent les États-Unis
pour intervenir. L’intérêt de la puissance américaine est ici évident.
L’intérêt économique est également sous-jacent, qu’il s’agisse de la
question pétrolière — parfois abusivement invoquée — ou des contrats
de reconstruction. C’est également de paix qu’il s’agissait, puisque les
États-Unis affirmaient vouloir mettre un terme à une prolifération
d’armes de destruction massive en se fondant sur une alliance de fait et
ponctuelle. Enfin, c’est au nom des principes démocratiques qu’a été
promu le « changement de régime » à Bagdad. Cela dit, si la plupart des
caractéristiques du style national sont partagées par l’ensemble de la
population et si les objectifs généraux de la politique étrangère ne font
pas, en principe, l’objet de débats, il n’en va pas de même, bien au con-
traire, des moyens à prendre pour promouvoir ces objectifs, particuliè-
rement en matière de relations extérieures. En effet, aux États-Unis,
plusieurs courants de pensée se sont développés autour de la meilleure
façon de conduire la politique étrangère. Leur origine et leur histoire
permettent une meilleure compréhension des débats contemporains.

L’histoire des grands courants

de pensée politiques

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D’entrée de jeu, le déroulement de l’histoire américaine révèle les

moments forts de chacun de ces courants dont on peut dire qu’ils se
sont manifestés - plus ou moins explicitement - depuis les origines.
Déjà, des positions antagonistes apparaissent dans le débat entre Ha-
milton et Jefferson. Leur évolution au cours du XIXe et de la première

154 Jentleson, op. cit., p. 19-20.

 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 82

partie du XXe siècle permet d’en dessiner plus précisément les contours
et d’établir, avec Walter Russell Mead 155, une typologie historique.

Le débat originel entre Hamilton et Jefferson

Le premier grand débat de politique étrangère s’est tenu entre les

deux premiers partis politiques des États-Unis, le parti fédéraliste [74]
dont Alexander Hamilton apparaît comme la figure de proue et le parti
républicain-démocrate 156 dont le premier leader était Thomas Jeffer-
son.
Hamilton a été l’un des maîtres d’œuvre de la Constitution et à l’ori-
gine des institutions qui allaient permettre aux États-Unis d’« étendre
leurs relations commerciales » avec les autres États 157. Il se rangeait
volontiers du côté de la Grande-Bretagne : l’ancienne mère patrie de-
meurait à ses yeux un modèle 158. À l’image de la métropole britan-
nique dont les États-Unis allaient prendre la relève, c’est de la consti-
tution d’un nouvel empire commercial qu’il s’agissait 159. Il cherchait à
maximiser la puissance de son pays sans se soucier outre mesure des

155 Walter Russell Mead, Special Providence : American Foreign Policy and
How it Changed the World, New York, Alfred A. Knopf, 2001, 377 p.
156 Le parti de Jefferson, dont le programme se veut surtout démocratique et pré-
occupé des droits humains, s’appelle d’abord républicain, puis républicain-
démocrate. Ce même parti est transformé par Andrew Jackson, lorsqu’il prend
la présidence (1829-1837) et devient le Parti démocrate qu’on connaît au-
jourd’hui.
157 Selon les mots mêmes de Washington dans son « Message d’adieu », Les
grands textes de l’histoire américaine, réunis par Henry Steele Commager,
Washington, Le service américain d’information, 1977, p. 29.
158 Hamilton « a reçu une formation qui le tourne vers le modèle anglais qu’il
admire par-dessus tout. Il est fasciné par la monarchie parlementaire mais il
veut surtout imiter l’Angleterre qui s’est engagée dans la révolution indus-
trielle. » Jean-Michel Lacroix, Histoire des États-Unis, Paris, PUF, 1996, p.
128.
159 Voir à ce sujet Burton Ira Kaufman, « Washington’s Farewell Address, A
Statement of Empire », dans Burton Ira Kaufman (ed.), Washington’s Fare-
well Address : The View From the 20th Century, Chicago, Quadrangle Books,
1969, p. 169-184.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 83

considérations de démocratie interne 160. En d’autres termes, Hamilton

apparaissait déjà, avant la lettre, comme un « réaliste 161 ».
Jefferson, pour sa part, accordait la priorité au credo de la souverai-
neté populaire promu par la Déclaration d’indépendance qu’il avait ré-
digée. Il se faisait le défenseur de la décentralisation et de l’autonomie
des États dans la fédération 162. Ambassadeur en [75] France aux pre-
miers jours de la Révolution française, il a manifesté, pendant un cer-
tain temps, ses sympathies à la conception libérale des droits de la per-
sonne, celle de la Déclaration de 1789. Une fois devenu président, il a
dû atténuer ses positions et accepter l’urbanisation et l’industrialisation
qu’il avait d’abord combattues au nom d’un idéal démocratique de type
rousseauiste fondé sur l’appartenance à de petites communautés 163. Il
a mené une politique étrangère prudente 164, centrée sur le maintien de
la souveraineté américaine et le respect des autres. Il entendait surtout
que les États-Unis demeurent à l’écart et protègent leur propre système.
Il recherchait un ordre international assurant la paix, l’équilibre et la
préservation des acquis de la République américaine 165.

160 « Au fond de lui-même, Hamilton méprisait les masses. » Robert Lacour-

Gayet, Histoire des États-Unis : des origines à la fin de la guerre civile, Paris,
Fayard, 1976, p. 243.
161 Hamilton se réfère aux « froids calculs de l’intérêt national ». Cité par Henry
Kissinger, Does America Need A Foreign Policy ? Toward a Diplomacy for
the 21st Century, New York, Simon & Schuster, 2001, 318 p.
162 « Jefferson était à ce point perturbé par les pouvoirs délégués au gouverne-
ment central qu’il a eu peine à appuyer la ratification de la nouvelle Consti-
tution et qu’il a contribué à l’élaboration du Bill of Rights en vue de limiter
l’autorité fédérale. » Walter Russell Mead, op. cit., p. 177.
163 « Inspiré par Horace et par Rousseau, Jefferson rêve d’une Arcadie améri-
caine, d’une société agraire (agrarienne) où seront préservés les libertés indi-
viduelles et les droits des États. » Jean-Michel Lacroix, op. cit., p. 124.
164 Rousseau craignait que les vertus du contrat social soient contaminées par les
relations internationales. Il recommandait en conséquence une politique
étrangère très prudente, sinon isolationniste. « Rousseau nous signale... que
les relations entre les nations génèrent d’elles-mêmes le conflit ; que s’il n’est
pas possible de mettre fin à ces relations, les seuls remèdes disponibles sont
des mesures fragiles et mitigées. » Stanley Hoffmann, Janus and Minerva :
Essays in the Theory and Practice of International Politics, Boulder (Col.) et
Londres, Westview Press, 1987, p. 47.
165 Jefferson écrivait : « Nous devons prier tout particulièrement pour que les
puissances de l’Europe demeurent tellement équilibrées que leur propre
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 84

C’est cette profonde divergence que George Washington a cherché

à réconcilier en prônant simultanément un isolationnisme géopolitique
et un internationalisme économique. Pour autant, le débat entre les ha-
miltoniens et les jeffersoniens perdure aujourd’hui sous des formes
nouvelles. On peut toujours percevoir deux approches antagonistes de
la politique étrangère, l’une visant avant tout à assurer l’hégémonie de
la superpuissance et l’autre recherchant davantage la coopération, l’ex-
pansion de la démocratie et le respect des droits. La première est mieux
représentée dans le Parti républicain mais elle est aussi présente parmi
les Démocrates. La seconde trouve surtout ses adeptes au sein du Parti
démocrate. Le président Carter peut être [76] considéré comme un jef-
fersonien tandis que Ronald Reagan et les deux présidents Bush em-
pruntent le plus au courant hamiltonien. Bill Clinton était partagé entre
les deux, naturellement plus favorable aux idéaux de Jefferson mais prêt
à s’incliner à l’occasion devant les raisonnements hamiltoniens.

L’évolution des courants de pensée politiques

de Washington à Truman

De Washington à Truman, les courants de pensée politiques vont se

décliner sur une gamme allant de l’isolationnisme à l’engagement ef-
fectif des États-Unis dans le monde.
La politique qui s’est imposée dans la foulée du message d’adieu de
Washington, des efforts de Jefferson pour préserver l’équilibre en Eu-
rope tout en évitant de compromettre son pays et de la doctrine de Mon-
roe orientée vers l’expansion continentale 166, c’est l’isolationnisme.

sécurité requière la présence de toutes leurs forces chez elles, laissant par là
les autres parties du monde jouir d’une tranquillité sans faille. » Andrew A.
Lipscomb et Albert Ellery Bergh (eds), The Writings of Thomas Jefferson,
Washington DC, The Thomas Jefferson Memorial Association, vol. 15, 1903-
1904, p. 435-436.
166 James Monroe, « Seventh Annual Message », December 2, 1823, dans Stani-
slaus Murray Hamilton (ed.), The Writings of James Monroe, New York, G.P.
Putman, vol. 6, 1912, p. 325-342. Il s’agit d’un message que le président Mon-
roe adresse indirectement aux puissances européennes, pour les enjoindre de
ne pas s’immiscer dans les affaires du continent américain tout en les assurant
de la volonté américaine de demeurer éloignée de la politique européenne.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 85

Toutefois il s’agit là d’un isolationnisme relatif, dans la mesure où il est

géopolitique mais en aucun cas économique.
À la fin du XIXe siècle, tout se passe comme si le mouvement vers
l’Ouest 167 avait été tellement irrépressible qu’il devait se poursuivre
au-delà de la côte Pacifique. C’est ainsi qu’on peut interpréter la poli-
tique impérialiste de McKinley et de Théodore Roosevelt qui se sont
empressés d’étendre la guerre contre l’Espagne jusqu’aux Philippines.
Une fois le pays continental 168 constitué, l’isolationnisme n’avait plus
sa raison d’être aux yeux des dirigeants politiques américains, animés
par un nouvel élan et par un sens renouvelé de la mission providentielle
des États-Unis 169. [77] Voici donc un idéalisme américain ragaillardi,
mais aussi des politiques plus réalistes, surtout sous la présidence de T.
Roosevelt qui se fait le promoteur d’un rôle actif des États-Unis sur la
scène internationale dans le cadre d’une politique impérialiste. Le cou-
rant isolationniste n’en disparaît pas pour autant, puisque le Parti dé-
mocrate de William Jennings Bryan, défendant un programme jefferso-
nien, lutte vigoureusement contre l’impérialisme des Républicains.
Woodrow Wilson se fait élire à la présidence en 1912 en promettant
de demeurer à l’écart de la politique internationale. En 1917, Wilson
fait volte-face et adopte une approche idéaliste, orientée vers la forma-
tion d’un nouvel ordre international fondé sur le respect des souverai-
netés. Cette école idéaliste essuie un pénible échec : l’intransigeance de

167 Il s’agit du mouvement d’expansion amorcé à l’époque de Andrew Jackson,

d’abord vers les territoires de l’ancienne Louisiane française (Midwest au-
jourd’hui) puis vers l’ouest et les territoires conquis à la suite de la guerre
avec le Mexique (1846-1848) de même que ceux du nord-ouest obtenus de la
Grande- Bretagne.
168 C’est-à-dire le territoire aujourd’hui constitué par les 48 États contigus, en
excluant l’Alaska et Hawaï.
169 « L’impérialisme naissant relève moins d’un projet économique que de fac-
teurs idéologiques mêlant diverses composantes. On y retrouve les thèses ra-
cistes dérivées de la pensée de Darwin proclamant la supériorité de la race
anglo-saxonne, le courant messianique chrétien représenté par J.H. Barrows
ou par le missionnaire congrégationaliste Josiah Strong et les visées straté-
giques formulées par Alfred T. Mahan dans sa thèse de la supériorité navale
[...]. Toutes ces idées sont relayées dans les cercles dirigeants. » Jean-Michel
Lacroix, op. cit., p. 339.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 86

Wilson 170 se heurte à une vision républicaine centrée sur les intérêts
strictement nationaux des États-Unis, accompagnée d’une méfiance
croissante à l’égard d’un engagement en Europe. Le courant isolation-
niste revient en force.
En 1933, les Républicains doivent céder le pouvoir présidentiel aux
Démocrates. Franklin D. Roosevelt tente alors de réhabiliter l’interna-
tionalisme sous une forme moins idéaliste que celle de Wilson. Avec
lui se dessine le grand courant contemporain de l’internationalisme li-
béral fondé sur des liens plus étroits avec des partenaires européens, sur
des institutions internationales et sur une présence active des États-Unis
dans le monde, conforme à leur nouveau rôle de grande puissance. F.D.
Roosevelt n’aura vraiment raison des isolationnistes [78] qu’après Pearl
Harbor en 1941. Dès 1940, cependant, il déclare : « Nous devons faire
face à la tâche qui est devant nous en abandonnant immédiatement et
irrémédiablement l’illusion que nous pouvons nous isoler de nouveau
du reste du monde 171. » Il ouvre alors une nouvelle ère d’engagement
international qui ne s’est pas interrompue depuis.
Harry Truman poursuit indéniablement dans cette veine internatio-
naliste, surtout à compter de 1947, alors que s’amorce la guerre froide.
Cette période consacre néanmoins une nette rupture avec l’idéalisme
wilsonien et même, pour une bonne part, avec l’internationalisme libé-
ral de F.D. Roosevelt. Il faut replacer les choses dans leur contexte :
Wilson, en cette période d’après-guerre et de croissance de la menace
communiste, est perçu comme le chantre d’un idéal irréalisable, d’un
ordre international oublieux des conflits et des ambitions démesurées ;
il représente l’incapacité d’envisager les dures réalités de l’après-
guerre. Dans le même sens, les apôtres de la politique d’apaisement du-
rant l’entre-deux-guerres sont vus comme les complices silencieux de
l’avènement d’Hitler. Avec les débuts de la guerre froide, Truman
prend la mesure des limites de l’internationalisme libéral. Il entrevoit
que la puissance devra se conjuguer à la coopération internationale. Il
oriente alors la politique étrangère selon une approche plus réaliste,

170 Walter Russell Mead souligne que cette école est la plus décriée à l’étranger
comme aux États-Unis. Il ajoute cependant quelle constitue un élément indis-
pensable du pouvoir politique et qu’en ce sens, elle a participé à l’érection des
États-Unis en tant que superpuissance. Op. cit., p. 260.
171 13 décembre 1940, John M. Blum et al., The National Experience : A History
of the United States, New York, Harcourt, Brace & World, 1963, p. 699.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 87

ouvrant la voie à ses successeurs pour une politique devant concilier

internationalisme et puissance sur fond de justifications idéalistes.

La typologie historique de W. Russell Mead

Walter Russell Mead, soucieux de réintégrer l’histoire de la poli-

tique étrangère américaine dans l’analyse contemporaine, personnifie
les écoles de pensée en les caractérisant par les orientations de quatre
grands leaders : Alexander Hamilton, Thomas Jefferson, Andrew Jack-
son et Woodrow Wilson.
Hamilton, premier secrétaire au Trésor, représente les promoteurs
de l’ouverture des marchés et de la consolidation de la puissance éco-
nomique. À ses yeux, comme on l’a vu, la politique étrangère repose
sur une association étroite entre le gouvernement et les entreprises. Les
hamiltoniens s’appuient sur le besoin [79] d’être avantageusement in-
tégré dans l’économie globale. Leur conviction profonde est qu’en pro-
tégeant le commerce, on construit la paix. En effet, tandis que les af-
frontements politico-militaires se soldent toujours par des gagnants et
des perdants, les transactions économiques permettent d’établir un ter-
rain d’entente où vendeurs et acheteurs trouvent leur compte.
Pour Wilson, les droits humains et les valeurs démocratiques sont
des composantes déterminantes de la politique étrangère. Walter Rus-
sell Mead situe les racines de cette approche dans le mouvement mis-
sionnaire chrétien qui se développe aux États- Unis à compter du début
du XIXe siècle. Pour les wilsoniens, les États-Unis ont l’obligation mo-
rale de promouvoir les valeurs démocratiques et sociales américaines
dans le monde. Ils visent à créer, dans l’intérêt national américain, un
environnement international pacifique reposant sur l’existence d’une
communauté internationale soumise au droit.
Jefferson, toujours selon Mead, représente une approche très scep-
tique quant aux vertus de l’engagement hors des frontières et s’oppose
en cela aux hamiltoniens et wilsoniens. En vertu de cette approche, le
gouvernement doit se préoccuper moins de promouvoir les valeurs
américaines à l’étranger que de préserver ces valeurs sur le territoire
américain lui-même. De leur sanctuaire continental, les États-Unis doi-
vent s’appliquer à constituer un exemple pour le monde, plutôt que de
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 88

chercher à imposer leur modèle au-delà des frontières. Comme il s’agit

pardessus tout d’éviter la guerre, l’intervention américaine ne pourra
prendre, dans le pire des cas, que la forme de sanctions économiques.
Andrew Jackson, président entre 1829 et 1837, après être devenu un
héros quasi mythique en raison de ses prouesses comme général d’ar-
mée, incarne le populisme américain et la faculté d’utiliser la force de
façon rapide et décisive. Pour les jacksoniens, l’objectif primordial
étant la sécurité et le bien-être des Américains, le moyen réside dans
l’emploi de la puissance. La force militaire doit donc être utilisée lors-
que cela est nécessaire 172.
[80]
Cette classification a ses mérites et invite à voir les différentes orien-
tations à l’œuvre dans l’élaboration des politiques américaines en te-
nant compte de multiples nuances et de complémentarités. C’est une
grille de lecture dont on peut disposer, à l’instar de celle qu’offre Jen-
tleson, pour comprendre les courants de pensée contemporains : la
quête de la prospérité fondée sur le modèle de Hamilton, celle de la paix
incarnée par l’exemple de Wilson, celle des principes défendue par
l’approche de Jefferson, enfin celle de la puissance représentée par la
référence à Jackson.

172 Walter Russell Mead souligne que cette école est la plus décriée à l’étranger
comme aux États-Unis. Il ajoute cependant quelle constitue un élément indis-
pensable du pouvoir politique et qu’en ce sens, elle a participé à l’érection des
États-Unis en tant que superpuissance. Op. cit., p. 260.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 89

Les grands courants

de pensée contemporains

Retour à la table des matières

Il est possible de démultiplier les catégories et les courants de pensée

à l’envi. Ainsi, certains auteurs, sans doute par souci d’exhaustivité,
présentent les différentes tendances idéologiques sur une gamme allant
de la droite à la gauche en distinguant les courants isolationniste pro-
tectionniste d’extrême droite, isolationniste libertaire, souverainiste,
hégémoniste néoconservateur, conservateur réaliste, internationaliste
pragmatique, démocrate conservateur, néolibéral protectionniste et in-
ternationaliste libéral 173. Si ces étiquettes correspondent aux forces en
présence dans l’élaboration de la politique étrangère américaine, elles
présentent, du fait de leur foisonnement, l’inconvénient d’être somme
toute assez complexes. On peut d’ailleurs réduire cette démultiplication
à son plus petit dénominateur commun. En effet, à la lumière de la lec-
ture téléologique de Jentleson, il est possible de constater qu’à chaque
objectif de politique étrangère (paix, puissance, prospérité, principe)
correspond un courant de pensée (internationalisme libéral, réalisme,
économie politique internationale, idéalisme démocratique) apte à le
promouvoir. Bien que les courants de pensée les plus importants et les
plus déterminants aujourd’hui soient ceux du réalisme conservateur et
de l’internationalisme libéral (toutes les autres tendances se rapportant
plus ou moins à ces deux courants dominants), il faut cependant faire
une place à l’idéalisme, persistant, ainsi qu’à l’isolationnisme, plutôt
marginalisé.

173 Voir Pierre Melandri et Justin Vaïsse, L'empire du milieu : Les États-Unis et
le monde depuis la fin de la guerre froide, Paris, Odile Jacob, 2001, p. 346-
355.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 90

[81]

L’isolationnisme

Dans un contexte irrémédiable de mondialisation, l’isolationnisme,

qui placerait les États-Unis, superpuissance, en marge du système in-
ternational, semble aujourd’hui appartenir au passé. Il demeure cepen-
dant qu’un courant marginal et tenace promeut une politique étrangère
minimaliste et le primat de la « Forteresse Amérique 174 ». Les isola-
tionnistes peuvent être rangés dans deux grandes catégories : les con-
servateurs et les libéraux 175.

Les isolationnistes conservateurs

Les conservateurs sont ceux qui ont tendance à voir dans toute poli-
tique internationale une occasion pour les États-Unis d’être « contami-
nés par le mal extérieur », la « perversité » des civilisations étrangères
et des institutions internationales contraires aux valeurs et aux intérêts
américains 176.
Les fondamentalistes chrétiens notamment, à l’instar des pèlerins du
Mayflower, sont imbus de leur supériorité morale et croient que seuls
les États-Unis offrent un cadre acceptable à leur moralité. Ils vilipen-
dent l’Organisation des Nations unies. Certains, comme le pasteur Pat
Robertson, en sont même venus à imaginer un grand complot onusien

174 L’expression, dont Jacqueline Grapin a fait le titre d’un ouvrage, représente
l’invincibilité de l’Amérique.
175 Le mot « libéral » est ici employé au sens américain de l’aile gauche de l’échi-
quier politique aux États-Unis. Les « libéraux » sont les partisans d’un inter-
ventionnisme étatique accru.
176 « Nous nous retirerons de toutes les organisations des Nations unies et autres
qui ne servent pas les intérêts des États-Unis. Pas un seul centime ne sera
versé... pour faire la promotion de régimes étrangers corrompus ou de pays
hostiles aux États-Unis. » Extrait du programme de la campagne électorale de
Pat Buchanan à la présidence en 2000. Disponible en ligne http : www.bu-
chanan.org/OOO-c-foreignpolicy.html, consulté le 20 avril 2003.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 91

visant à étouffer le pays, à obérer sa souveraineté et à introduire aux

États-Unis des politiques libérales permissives et délétères.
Parmi les isolationnistes d’extrême droite, certains se sont illustrés
par leur opposition acharnée à la libéralisation des échanges, institu-
tionnalisée par des traités comme celui de l’Accord de libre-échange
nord-américain (ALENA). Ainsi, Ross Perot, candidat à l’élection pré-
sidentielle de 1992, a pu jouir d’une certaine audience en dénonçant la
croissance du commerce [82] avec le Mexique 177 et, plus générale-
ment, la participation des États-Unis aux organisations internationales.
Pat Buchanan, lui aussi opposé au libre-échange et candidat du Parti de
la réforme (Reform Party) à la présidence en 2000, proposait un repli
sur les valeurs républicaines propres à l’Amérique et le retour au pays
des militaires américains stationnés ailleurs dans le monde 178.
On trouve également, parmi les isolationnistes, ceux pour lesquels
la souveraineté des États-Unis doit être promue avec une telle vigueur
qu’ils ôtent pratiquement tout son sens à la politique internationale.
Ainsi, le sénateur Jesse Helms, de Caroline du Nord, président de la
commission sénatoriale des Relations étrangères durant six ans,
jusqu’en 2001, incarne particulièrement bien ce courant. À ce titre, il a
bloqué pendant quelques années la contribution financière des États-
Unis à l’ONU qu’il considérait par trop bureaucratique et source de po-
litiques funestes, comme l’encouragement à la limitation des naissances
dans les pays en voie de développement. Ce courant caractérisé par son
ethnocentrisme et sa méfiance systématique envers tout ce qui n’est pas
américain est qualifié de souverainiste 179.

177 Durant le débat télévisé qui l’opposait à George W. Bush et à Bill Clinton en
1992, le candidat indépendant évoqua le « gigantesque bruit de succion » que
provoquerait un accord de libre-échange avec le Mexique. Selon Perot, des
dizaines de milliers d’emplois seraient exportés vers le Mexique. Voir Bruce
Jentleson, op. cit., p. 93-94.
178 Voir : Pat Buchanan, A Republic, not an Empire, Washington OC, Regnery
Publishing, 1999, 437 p.
179 « Les Américains sont alarmés par les prétentions de la part de l’ONU d’exer-
cer un monopole de légitimité internationale. Ils y voient une menace aux
libertés qui leur viennent de Dieu, une exigence d’autorité politique sur
l’Amérique et ses dirigeants élus sans le consentement de la population amé-
ricaine. » Discours du sénateur républicain Jesse Helms, président de la
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 92

Les unilatéralistes s’apparentent aux isolationnistes (bien qu’ils ne

le soient pas vraiment) dans la mesure où ils rejettent presque systéma-
tiquement toute coopération internationale 180. Ils sont favorables ce-
pendant à des dépenses militaires élevées. Ils [83] croient en effet à la
nécessité d’intervenir, si nécessaire, pour manifester la puissance des
États-Unis et, le cas échéant, venger des affronts. Par contre, ils refusent
la participation de leur pays à quelque ordre international. En ce sens,
ils s’apparentent à ceux que Walter Russell Mead appelle les jackso-
niens. Ils n’hésiteront pas à se lancer dans une guerre tous azimuts
quand cela leur apparaîtra justifié et ils n’hésiteront pas davantage à
provoquer un repli rapide et massif une fois la victoire assurée et les
torts redressés.

Les isolationnistes libéraux

On peut identifier une école isolationniste libérale. À tout le moins,

certaines positions de la gauche américaine paraissent bien conduire à
une politique étrangère minimaliste.
Ainsi le courant populiste animé par William Jennings Bryan, au
tournant du XIXe siècle 181, s’opposait fortement, au nom des valeurs
de la démocratie et de préoccupations sociales, aux politiques impéria-
listes de William McKinley, Théodore Roosevelt et Howard Taft.

Commission sénatoriale des Affaires étrangères, 20 janvier 2000. Disponible

en ligne http ://www.conservativeforum.org/authquot, consulté le 15 avril
2003.
180 Ainsi le gouvernement de George W. Bush rejette le traité de Rome créant la
Cour pénale internationale, le protocole de Kyoto sur la protection de l’envi-
ronnement tandis que l’aide aux pays en voie de développement est réduite à
0,1 % du produit intérieur brut. Voir Joseph S. Nye Jr., The Paradox of Ame-
rican Power, New York : Why the World’s Only Superpower Can’t Go It
Alone, New York, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 146.
181 William Jennings Bryan prend la tête d’un mouvement, vers la fin du XIXe
siècle, qui s’oppose aux excès du capitalisme industriel. Il s’opposera aussi à
l’impérialisme. Il est candidat démocrate à la présidence en 1896, 1900 et
1908. Voir Paolo E. Coletta, William Jennings Bryan, Lincoln, Nebraska,
University of Nebraska Press, 1964.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 93

L’école historique de la gauche dite « révisionniste » de William

Appleman Williams propose également un certain retrait, se refusant à
la mise en place de toute politique de puissance ou même de lea-
dership 182. Pour Williams, les États-Unis ont bâti leur prospérité sur ce
qu’ils ont enlevé aux autres. Il est possible, selon cette école de pensée,
de concevoir un pays juste, démocratique et riche dans le respect le plus
total des autres souverainetés. À l’image des pays Scandinaves qui con-
sacrent les pourcentages les plus élevés de leur produit intérieur brut à
l’aide publique au développement, les États-Unis pourraient limiter leur
interventionnisme à la coopération internationale.
Un autre courant de gauche est engagé dans la lutte contre la mon-
dialisation, les traités de libre-échange et une politique [84] américaine
jugée trop impérialiste. Pour Ronald Steel 183, par exemple, Washing-
ton devrait consacrer le meilleur de son énergie à la redistribution de la
richesse à l’intérieur du pays et à la promotion de programmes sociaux
plutôt qu’au maintien de coûteux programmes de défense. Ralph Nader,
candidat du Parti Vert à l’élection présidentielle de 2000 et défenseur
des droits des consommateurs 184, condamne la plupart des « aven-
tures » internationales des États-Unis pour prôner la mise en œuvre de
politiques de lutte contre les injustices sociales internes.
Ces libéraux rejetteront sans doute l’appellation d’isolationnistes
pour n’être associés en aucune façon à l’extrême droite. Leurs prises de
position n’en traduisent pas moins explicitement la recherche d’une po-
litique étrangère limitée.

182 « L’empire comme mode de vie se manifeste par le fait de posséder davantage
que ce dont nous avons besoin. » William Appleman Williams, Empire as a
Way of Life, New York, Oxford University Press, 1980, p. 31.
183 Voir Ronald Steel, La Pax Americana, Paris, Buchet/Chastel, 1967, 371 p. et
Imperialists and Other Heroes : A Chronicle of the American Empire, New
York, Random House, 1971, 447 p.
184 Voir Pierre-François Divier, Ralph Nader en 33 leçons ou Comment devenir
un avocat de l’intérêt public, Paris, Publi-Union, 1974 ; Ralph Nader, Cras-
hing the Party : Taking on the Corporate Government in an Age of Surrender,
New York, St. Martin’s Press, 2002.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 94

L’idéalisme

À l’inverse du courant isolationniste, devenu très minoritaire et ne

se manifestant qu’au sein de groupes radicaux, l’idéalisme américain
perdure. Il est omniprésent dans le discours, si ce n’est dans les inten-
tions : il semble que cette approche de politique étrangère, qui s’appa-
rente à l’exceptionnalisme, appartienne irrémédiablement à l’univers
mental des décideurs américains. L’exceptionnalisme moral engendre
presque inévitablement un sens de la mission, un désir de façonner le
monde à l’image des États-Unis. Ici encore, il faut distinguer deux types
d’idéalisme, celui des libéraux et celui des conservateurs.

Les idéalistes libéraux

L’idéalisme libéral existe sans doute dès les origines du pays, mais
il est le mieux personnifié — et promu - par Woodrow Wilson tandis
qu’il trouve son fondement philosophique dans la pensée d’Emmanuel
Kant. Il vise essentiellement à rendre le système international plus har-
monieux, moins propice aux affrontements. [85] Les idéalistes libéraux
ne considèrent pas les rapports entre les acteurs internationaux comme
devant être nécessairement anarchiques : les institutions peuvent appri-
voiser l’anarchie et parvenir à civiliser les relations à l’intérieur du sys-
tème.
Wilson était animé par ces convictions lorsqu’il se résigna à deman-
der une déclaration de guerre au Congrès américain, le 2 avril 1917 185.
Certes des intérêts vitaux étaient en jeu pour les États-Unis, notamment
des intérêts commerciaux associés à la sécurité de la Grande-Bretagne
et de la France. Mais Wilson, qui s’était toujours présenté à la popula-
tion américaine, avant 1917, comme étant opposé aux grandes interven-
tions internationales, soucieux qu’il était de se concentrer sur les

185 Wilson avait longtemps voulu garder les États-Unis hors du conflit. En 1916,
il se faisait réélire avec le slogan suivant : « Il nous a gardé hors de la guerre. »
En janvier 1917, cependant, après l’annonce de la détermination allemande
d’attaquer sans avertissement tous les navires se trouvant dans la zone des îles
britanniques, les États-Unis n’avaient plus guère le choix. Leurs relations
commerciales avec la Grande-Bretagne devaient être protégées.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 95

valeurs républicaines, se devait de présenter l’entrée en guerre de son

pays comme une entreprise tout à fait exceptionnelle, comme une
grande cause morale. Il s’agissait de rendre le monde propice à la dé-
mocratie, de livrer la guerre qui allait « mettre fin à toutes les guerres ».
Il énonce d’ailleurs, dans son fameux discours des « quatorze points »,
un programme qui, en lui-même, n’a rien à voir avec l’intérêt national
entendu dans un sens restreint :

« Ce que nous exigeons en cette guerre [...] n’est rien qui nous soit par-
ticulier. C’est que le monde devienne un lieu où on puisse vivre convena-
blement et en sécurité : et particulièrement que toute nation éprise de paix
qui, comme la nôtre, veut vivre sa propre vie, décider de ses propres insti-
tutions, être assurée d’un traitement juste et équitable de la part des autres
peuples du monde, y soit à l’abri de l’usage de la force et de l’agression à
des fins égoïstes. Tous les peuples du monde sont en fait solidaires sous ce
rapport 186. »

Pour ce faire, Wilson recommande une diplomatie ouverte et trans-

parente (premier point), la liberté absolue de navigation (deuxième
point), la suppression, dans la mesure du possible, de toutes les bar-
rières commerciales (troisième point) et la création [86] d’une « asso-
ciation générale des Nations » (quatorzième point) devant « fournir des
garanties réciproques d’indépendance politique et d’intégrité territo-
riale aux grands comme aux petits États 187. » Dans ces propos, Wilson
s’appuie sur la philosophie kantienne dont on s’accorde généralement
pour affirmer quelle est celle qui a inspiré l’individualisme libéral, à
compter du XIXe siècle. Pour Kant, en effet, la vraie morale est celle
que l’individu s’adresse à lui-même 188 et il en va de même pour les
États qui ne devraient être soumis à d’autre loi que celle qu’ils se don-
nent selon l’idéal républicain. Aussi, la paix du monde sera- t-elle

186 Discours prononcé devant le Congrès des États-Unis, le 8 janvier 1918. Les
Grands textes de l’histoire américaine, réunis par Henry Steele Commager,
Washington, Le service américain d’information, 1977, p. 60.
187 Ibid., p. 61.
188 Voir « Idée d’une histoire universelle au point de vue cosmopolitique », dans
Emmanuel Kant, La philosophie de l’histoire, Paris, Éditions Gonthier (Mon-
taigne), 1947, p. 29. Voir aussi Emmanuel Kant, Projet de paix perpétuelle,
Esquisse philosophique 1795, Paris, Vrin, 1948, 88 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 96

assurée par l’abolition des empires, puis par la mise en place d’une or-
ganisation internationale dont le but premier sera de préserver l’indé-
pendance et l’intégrité territoriale de chacun. En effet, selon cette phi-
losophie, des États libres et démocratiques ne sauraient se faire la
guerre entre eux.
Évidemment cet idéalisme kantien n’a jamais été appliqué. Le traité
de Versailles a mis fin aux empires autrichien, ottoman et allemand,
mais il n’a pas pu démanteler les empires occidentaux ni permettre l’in-
dépendance et encore moins la démocratisation des nouveaux États is-
sus des empires. Sous des formes moins absolues, l’idéalisme est de-
meuré présent dans les politiques de tous les présidents démocrates, au
XXe siècle. Franklin D. Roosevelt a vu dans la deuxième guerre mon-
diale, à l’instar de son prédécesseur Wilson, une grande cause morale,
une lutte pour préserver la démocratie. La Charte de l’Atlantique 189,
signée conjointement en 1941 par le président américain et le Premier
ministre de Grande-Bretagne, Winston Churchill, contient des réfé-
rences à des principes universels de respect des souverainetés des États,
de consentement populaire et d’établissement d’une paix [87] durable
fondée sur la renonciation à l’usage de la force. En 1945, au retour de
la Conférence de Yalta, Roosevelt déclare au Congrès américain que le
monde est entré dans une nouvelle ère et qu’on en a fini avec les sphères
d’influence, l’équilibre des puissances et autres expédients 190. Le se-
crétaire d’État, Cordell Hull, et le conseiller du président, Harry Hop-
kins tiennent d’ailleurs le même discours.
Harry Truman a conçu une politique beaucoup moins optimiste et
fondée davantage sur des principes réalistes. L’idéalisme demeure

189 Quelques mois avant que les États-Unis n’entrent en guerre, le président et le
Premier ministre britannique ont tenu des réunions à bord d’un croiseur amé-
ricain et d’un cuirassé britannique, au large de Terre-Neuve. Ils ont signé une
déclaration commune (14 août 1941) qui contient, entre autres, l’article sui-
vant : « ils respectent le droit qu’ont tous les peuples de choisir le mode de
gouvernement sous lequel ils veulent vivre ; et ils désirent voir restituer les
droits souverains et l’autonomie en matière de gouvernement à ceux qui en
ont été dépouillés par la force », Les grands textes de l’histoire américaine,
p. 65-66.
190 John Spanier, American Foreign Policy Since World War II, Washington DC,
Congressional Quarterly Press, 12e éd., 1992, p. 24-25. Voir aussi Henry T.
Nash, American Foreign Policy : A Search for Security, Homewood, The
Dorsey Press, 1985, p. 9.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 97

cependant présent, notamment dans le discours solennel au Congrès, le

12 mars 1947, qui établit ce qu’on appellera par la suite la doctrine Tru-
man 191 : « L’un des premiers objectifs de la politique étrangère des
États-Unis est la création de conditions qui nous permettront d’élaborer,
avec d’autres nations, un mode de vie exempt de toute contrainte 192. »
John F. Kennedy énonce aussi des engagements globaux qui relèvent
d’un idéalisme absolu : « Que toutes les nations sachent — qu’elles
nous veulent du bien ou du mal — que nous paierons n’importe quel
prix, supporterons n’importe quel fardeau [...], afin d’assurer le
triomphe de la liberté 193. » Lyndon B. Johnson reprendra des principes
analogues pour justifier la guerre au Vietnam. Ces trois présidents in-
voquent l’idéalisme comme justification de l’exercice de la puissance :
ce sont ultimement des présidents réalistes, confrontés aux affres de la
guerre froide, s’appuyant ponctuellement sur les principes idéalistes.
C’est une question de gradation et de conjecture.
Jimmy Carter représente sans doute le mieux l’idéalisme libéral sous
sa forme contemporaine. Il a élaboré une politique fondée sur le respect
des droits humains à l’intérieur des frontières d’autres États (en expri-
mant sa sympathie par exemple aux opposants de régimes répressifs en
URSS, en Indonésie, aux Philippines [88] et dans certains États
d’Afrique, comme l’Angola et le Mozambique), il s’est employé à at-
ténuer la portée de la domination américaine en Amérique latine, no-
tamment à Panama, au Nicaragua et au Salvador, et à jouer un rôle de
médiateur au Moyen-Orient 194. Son idéalisme s’est pourtant heurté -
un peu comme jadis Woodrow Wilson - aux inévitables affrontements
de la guerre froide et à des événements justifiant le conservatisme et la
méfiance croissante de la population américaine : la révolution ira-
nienne, la prise d’otages à Téhéran et l’invasion de l’Afghanistan 195.

191 Il s’agit d’une première intervention internationale majeure des États- Unis
en temps de paix. Truman demande et obtient du Congrès de prendre la relève
de la Grande-Bretagne en Grèce et en Turquie.
192 Les grands textes de l’histoire américaine, op. cit., p. 70.
193 Discours d’investiture de John F. Kennedy, le 20 janvier 1961, ibid., p. 76.
194 D’ailleurs, son engagement comme médiateur depuis qu’il a quitté la Maison-
Blanche lui vaudra le prix Nobel de la paix 2002.
195 Le Shah d’Iran, soutenu par les États-Unis, est déposé en janvier 1979- C’est
la Révolution, qui se radicalise de plus en plus au cours de l’année. À l’au-
tomne, pour punir les États-Unis d’avoir accueilli le Shah dans un hôpital
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 98

L’idéalisme libéral n’avait alors plus sa place. Cet idéalisme ne réappa-

raît d’ailleurs qu’avec Bill Clinton. Dans l’énoncé des principes, dans
la terminologie des discours clinto- niens, les opérations en Somalie en
1993, en Haïti en 1994, en Bosnie en 1995, au Kosovo en 1999, ainsi
que la politique de l’élargissement démocratique énoncée en 1994, évo-
quent des principes idéalistes. À l’instar de Carter, et de la même ma-
nière, les événements et le cours des relations internationales vont pour-
tant amener Clinton à réorienter la politique étrangère, à redéfinir le
dosage et à réintroduire massivement les approches réalistes et interna-
tionalistes en cours de mandat.

Les idéalistes conservateurs

L’idéalisme se retrouve encore sous une forme conservatrice qu’il

n’est pas toujours facile de distinguer de la version libérale. On pourrait
définir l’idéalisme conservateur comme le recours à de grands principes
universels pour justifier et fonder une politique en réalité complètement
vouée à la suprématie américaine et à la promotion du capitalisme. Il
s’agit là sans doute plutôt d’un prétexte que d’un véritable idéalisme
traduit en politiques. Ainsi, cette forme d’idéalisme cherche moins à
assurer un ordre [89] international fondé sur la paix et la pratique de la
démocratie qu’à protéger la liberté du commerce et un modèle améri-
cain qu’on cherche à imposer sans compromis. L’idéalisme conserva-
teur ne reconnaît pas la diversité des expériences démocratiques ni tou-
jours le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Tandis que les libé-
raux idéalistes tel Wilson entendent respecter les souverainetés éta-
tiques et instituer la coopération, les conservateurs cherchent plutôt à
fonder un monde essentiellement basé sur le modèle américain.
Avec la guerre froide et la lutte contre le communisme international,
les dirigeants américains en sont venus à pratiquer une politique intran-
sigeante et tellement axée sur la supériorité morale américaine qu’ils en

américain, un groupe d’étudiants iraniens, approuvés par le régime, prennent

en otage les diplomates de l’ambassade des États-Unis à Téhéran. Les diplo-
mates ne seront libérés qu’en janvier 1980. En décembre 1979, les Sovié-
tiques envahissent l’Afghanistan pour contrer un régime religieux qu’ils ju-
gent menaçant. C’est la première fois que l’URSS franchit la frontière de sa
« zone d’influence » tolérée par Washington.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 99

oublient le respect des libertés et de la démocratie là où l’on craint de

voir surgir le communisme. John Foster Dulles, secrétaire d’État du
président Eisenhower, est persuadé de l’exceptionnalisme moral de son
pays : toute velléité de dissociation du camp américain est donc perçue
comme suspecte 196. Ronald Reagan va plus loin en s’appuyant sur la
distinction entre régimes autoritaires et régimes totalitaires. Il soutient
la mission providentielle des États-Unis, promeut les grands principes
universels portés par la Déclaration d’indépendance, mais il devient
plutôt réaliste quand il admet que son pays peut se permettre des al-
liances douteuses pourvu que l’objectif demeure l’endiguement du to-
talitarisme communiste 197. Reagan utilise l’idéalisme quand il reprend
la métaphore de « la ville qui brille sur la montagne 198 » et identifie
l’ennemi communiste à « l’empire du mal 199 ». Convaincu du danger
des armes nucléaires, Reagan est idéaliste en ce sens qu’il recherche,
[90] avec le programme d’initiative de défense stratégique, à concevoir
une défense parfaite pour les États-Unis et, à terme pour l’humanité.
George W. Bush s’inscrit dans la même veine, car lui aussi divise le
monde en deux camps et oppose les États-Unis, modèle de la liberté, à
« l’axe du mal 200 ». Ici encore, il s’agit bien moins d’assurer un nouvel
ordre international que de déraciner le terrorisme et de mettre en œuvre
le rêve reaganien de défense parfaite sous la forme du programme de

196 Dulles aurait déclaré, en s’inspirant de l’Évangile : « Qui n’est pas avec nous
est contre nous. » Il faisait preuve de plus de réalisme en affirmant que les
États-Unis « sont le seul pays assez fort et assez puissant pour être moral »,
cité par Yves-Henri Nouailhat, op. cit., p. 191.
197 Les régimes autoritaires étaient tolérés dans la mesure où ils ouvraient la porte
aux investissements américains et à l’économie de marché. Les totalitaires,
par contre, devaient être combattus parce qu’ils relevaient d’idéologies mar-
xistes contraires à l’idéal américain. Cette distinction, dans cette dimension
politique, a d’abord été élaborée par Jeanne Kirkpatrick qui fut nommée am-
bassadrice aux Nations unies par Ronald Reagan. Voir Bruce Jentleson, op.
cit., p. 167.
198 C’étaient déjà les termes du pasteur puritain John Winthropen 1630 qui lui-
même empruntait cette terminologie à l’évangile selon saint Matthieu (5 : 14).
199 Discours du 8 juin 1982.
200 Discours sur l’état de l’Union, le 29 janvier 2002.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 100

défense antimissile 201. L’idéalisme conservateur apparaît donc le plus

souvent comme un prétexte plutôt que comme une véritable politique.

Le réalisme

Le réalisme correspond à la poursuite d’une politique de puissance,

à la défense des intérêts nationaux dans un monde anarchique. Initiale-
ment, les Américains rejettent le jeu des alliances à l’européenne et,
avec lui, toute la tradition réaliste. Pour autant, la politique étrangère
américaine, même à ses débuts, n’en est pas exempte.

Une tradition réaliste

Dans une certaine mesure, Hamilton entretient une vision très réa-
liste du monde. Théodore Roosevelt est également considéré comme
l’un des grands présidents réalistes, artisan d’une politique étrangère
active fondée sur l’intérêt national des États- Unis : « Parlez doucement
et maniez un gros bâton », disait-il.
Il faudra attendre la deuxième guerre mondiale pour que soit accré-
ditée dans les milieux intellectuels puis dans le monde politique améri-
cains une conception réaliste des relations internationales. Le théolo-
gien américain Reinhold Niebuhr est l’un des inspirateurs de l’école
réaliste américaine. Dès 1932, il publie un livre qui va faire école. Dans
Moral Man and Immoral Society 202, Niebuhr offre une vision pessi-
miste des rapports sociaux et du monde politique. À ses yeux, la notion
même de morale ne dépasse [91] guère la sphère individuelle et ses rap-
ports sociaux limités. Par contre, les relations politiques sont d’un autre
ordre que celui de la conscience morale individuelle et ne peuvent être
autre chose que des rapports de force. Ce que confirment, selon lui, les

201 Voir sur ce point, Sébastien Barthe, « Missiles et antimissiles : une nouvelle
course folle ? », dans Charles-Philippe David (dir.), Repenser la sécurité -
Nouvelles menaces, nouvelles politiques, Montréal, Fidès, 2002, p. 135-153.
202 Reinhold Niebuhr, Moral Man and Immoral Society : A Study in Ethics and
Politics, New York, Scribner, I960, 284 p. De toute évidence, Niebuhr n’a
exercé que très peu d’influence au moment de la parution de cet ouvrage. Il
ne sera découvert par les politologues que plusieurs années plus tard.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 101

événements européens et l’avènement des régimes dictatoriaux de

l’entre-deux- guerres. Déplorant l’isolationnisme et le pacifisme de ses
concitoyens en ces heures graves, il appuie vigoureusement l’entrée en
guerre des États-Unis et tâche d’éveiller les consciences aux nécessités
du système international de guerre froide.
Un autre artisan de l’éveil réaliste aux États-Unis est le diplomate
George Kennan. Longtemps en poste en Union soviétique, il acquiert
la conviction que son pays et les valeurs qu’il défend seront tôt ou tard
menacés par l’expansionnisme idéologique du Kremlin. Il sonne
l’alarme dans un long télégramme expédié depuis Moscou au Départe-
ment d’État en 1946 203 et dans un article anonyme (signé « X ») dans
la revue Foreign Affairs en juillet 1947 204. Cet article, intitulé « The
Sources of Soviet Conduct » énonce la théorie du contaminent ou de
l'endiguement : il s’agit de pratiquer une politique réaliste et patiente de
résistance et de contrepoids face à l’influence grandissante de l’Union
soviétique. Cette théorie a constitué la pierre angulaire de toutes les po-
litiques de guerre froide des États-Unis entre 1947 et 1989. Cependant,
l’ardeur idéologique avec laquelle elle a été appliquée a conduit à dé-
passer les intentions de son auteur. À tel point que les réalistes ont fini
par ne plus s’y retrouver. Pourtant, Kennan mettait en garde, dès le dé-
part, contre les déviations possibles d’une attitude qu’il voulait impré-
gnée de sang-froid et de modération : il est clair, écrivait-il que « l’élé-
ment central de toute politique des États-Unis à l’endroit de l’Union
soviétique doit être un endiguement des tendances expansionnistes des
Russes, à long terme, patient mais ferme et vigilant. Il est important de
noter cependant qu’une telle politique n’a rien à voir avec un compor-
tement théâtral, avec des menaces à l’emporte-pièce ou des gestes su-
perflus pour jouer les durs 205 ».
Outre Kennan 206, le professeur Hans Morgenthau est le pionnier de
l’école réaliste dans les milieux universitaires américains. [92] Morgen-
thau a développé les principes d’une vision réaliste du système interna-
tional dont la puissance est l’élément central dans un ouvrage qui est

203 Voir George Kennan, Memoirs, Boston, Little Brown, 1967, p. 583-598.
204 Foreign Affairs, juillet 1947, p. 566-582.
205 Op. cit., p. 574.
206 Voir en particulier La diplomatie américaine, Paris, Calmann-Lévy, 1952,
209 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 102

devenu un classique de la théorie des relations internationales 207. Tout

en reconnaissant la légitimité des aspirations morales des personnes in-
dividuelles, il fait état de la tension constante entre l’ordre de la mora-
lité individuelle et celui de la politique dans un monde essentiellement
anarchique mais réglé par des lois objectives, celles de la rivalité entre
les puissances et du nécessaire équilibre entre elles, seul susceptible
d’assurer la paix.

Le réalisme durant et après la guerre froide

De tels propos sont caractéristiques de la doctrine réaliste qui fait

alors péniblement son chemin dans les milieux politiques américains
après la deuxième guerre mondiale.
Dans les milieux intellectuels et politiques affectés par les erreurs
de l’idéalisme wilsonien, du légalisme et des politiques d’apaisement,
la doctrine réaliste a exercé une grande séduction et une influence cer-
taine. Presque tous les leaders politiques de l’époque de la guerre froide
ont dû reconnaître, à un moment ou l’autre, les théorèmes du réalisme.
La seule mention de Woodrow Wilson et de Munich suffisait d’ailleurs
pour faire valoir la nécessité de pratiquer une politique de puissance
dans un monde dépourvu de confiance réciproque. Certes, l’idéalisme
n’était pas tout à fait banni comme en témoignent les grands appels lan-
cés par les leaders américains, même durant la guerre froide 208, mais
les nécessités d’une défense musclée, des grandes stratégies de dissua-
sion et d’affirmation de la puissance se sont imposées de facto.
Henry Kissinger est l’homme politique qui illustre le mieux le cou-
rant réaliste dans son intégrité. Comme Morgenthau, Kissinger est issu
de l’Allemagne de l’entre-deux-guerres. Etudiant puis professeur en
science politique à l’Université Harvard, sa [93] thèse de doctorat

207 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations : the Struggle for Power and
Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1978, 650 p.
208 Qu’on retienne seulement les appels de Truman à « soutenir les peuples
libres » (Les grands textes, p. 70), les engagements d’Eisenhower à mettre
l’atome au service de la paix (ibid., p. 73-74) et les propos généreux du dis-
cours d’investiture de John F. Kennedy « afin d’assurer la survivance et le
triomphe de la liberté ». (Ibid., p. 76.)
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 103

portait sur la politique d’équilibre pratiquée par le chancelier autrichien

Metternich et le secrétaire aux Affaires étrangères de Grande-Bretagne,
Henry Castlereagh au début du XIXe siècle 209. Dans ses publications
comme dans ses cours, Kissinger insistait toujours sur les vertus de
l’équilibre dans les relations internationales. La seule politique vrai-
ment acceptable et productive, selon lui, est celle qui est fondée sur
l’intérêt national bien compris, une politique de maximisation de la
puissance, limitée par la conscience de ce qui est possible, sans jamais
tomber dans la démesure. À ce titre, il appréciait les manœuvres du
chancelier allemand Bismarck qui avait su imposer le pouvoir prussien
et la construction de l’empire allemand sans pour autant détruire l’équi-
libre européen. Pour Kissinger, comme pour Niebuhr, Kennan et Mor-
genthau, dans les relations internationales, les nécessités de l’ordre doi-
vent prévaloir sur celles de la justice. Bien que la justice représente une
valeur pour les réalistes, elle risque toujours de perdre son sens si
l’ordre en vient à être perturbé. La seule politique valable, pour les ré-
alistes, est donc celle qui s’inscrit dans l’univers du possible, de la paix
et de la stabilité. Pour avoir voulu mettre en œuvre des principes uni-
versels, les idéalistes se sont retrouvés souvent avec le désordre et
l’anarchie : aussi les seuls principes qu’il faut prendre en considération
sont-ils ceux dont on a bien mesuré l’applicabilité en fonction des
moyens disponibles et de la possibilité d’atteindre les objectifs 210. Kis-
singer est arrivé au pouvoir, à la demande de Nixon en 1969, d’abord
comme conseiller à la sécurité nationale, puis comme secrétaire d’État,
de 1973 à 1977, avec l’intention de recourir d’une part à une diplomatie
fondée sur l’équilibre des puissances et d’autre part de préserver les
intérêts nationaux américains - les deux piliers d’une politique réaliste.
C’est ce qu’il fait d’un côté, en ouvrant la porte à la Chine, pour établir
un équilibre entre les deux grands rivaux communistes et de l’autre en
appuyant le renversement du gouvernement Allende au Chili, perçu par
lui et par certaines élites économiques comme un dangereux précédent
à l’intérieur de la chasse gardée des États-Unis. En raison de ses [94]
insuffisances, la doctrine réaliste est temporairement éclipsée sous Ford
et particulièrement sous Carter. Le réalisme opère un retour en force

209 Cette thèse a été publiée et traduite en français : Henry Kissinger, Le chemin
de la paix, Paris, Denoël, 1972, 441 p.
210 Voir Henry Kissinger, Does America Need A Foreign Policy ? Toward a Di-
plomacy for the 21st Century, New York, Simon & Schuster, 2001, 318 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 104

avec Ronald Reagan, mais il n’est finalement bien accepté par la popu-
lation américaine que dans la mesure où il est enveloppé de grandes
déclarations idéalistes.
Sur la gamme des tendances politiques, le courant réaliste est pré-
sent dans les deux grands partis. D’une part, au Parti républicain, le
réalisme est défendu par ceux qu’on appelle les modérés. Le sénateur
Richard Lugar, président de la Commission sénatoriale des Relations
étrangères dans le 108e Congrès, en 2003-2004, représente bien ce cou-
rant qu’on identifie surtout aux Républicains du Nord-Est des États-
Unis. D’autre part, les Démocrates conservateurs participent aussi au
courant réaliste. Ce dernier mouvement s’est manifesté surtout dans le
Sud. Ces deux tendances réalistes minoritaires sont en perte de vitesse,
supplantées par une dimension très idéologique, bien qu’elle se dise ré-
aliste. Il en résulte un glissement significatif vers l’idéalisme conserva-
teur.

L’internationalisme libéral

Selon les internationalistes libéraux, qui ne renoncent pas à une cer-

taine forme de leadership américain, les États-Unis doivent œuvrer à la
construction d’un système fondé à la fois sur des institutions internatio-
nales et sur une pratique multilatéraliste : « Même une superpuissance
a besoin d’amis 211. » Les internationalistes libéraux défendent donc
une conception plus amène du leadership américain. Pour être efficace,
ce leadership doit s’exercer dans le respect des autres acteurs interna-
tionaux. Les internationalistes libéraux sont d’accord avec les réalistes
pour affirmer que les principes universels doivent être constamment
examinés en fonction de leur applicabilité. Toutefois, ils ne croient pas
que la seule puissance puisse répondre aux impératifs de l’intérêt natio-
nal.

Le développement de l’internationalisme libéral

211 Joseph S. Nyejr, op. cit., p. 158.

 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 105

Tout en demeurant dans le sillage de Woodrow Wilson dans la me-

sure où il se dissocie résolument du courant isolationniste et conserva-
teur qui a fermé la porte à la Société des Nations, [95] Franklin D. Roo-
sevelt tire les leçons de la déconvenue de son prédécesseur démocrate
et s’oriente vers une politique plus pragmatique. Il souhaite ardemment
que les États-Unis placent toute leur puissance dans la construction
d’un nouvel ordre international et veut travailler dans une atmosphère
de collaboration avec ses alliés.
En dépit de son réalisme prononcé, Harry Truman poursuit la quête
d’un ordre libéral américain et mondial, en renforçant les coopérations
et en favorisant la création de grandes institutions multilatérales : c’est
bien là la marque de l’internationalisme libéral. En témoignent la mise
en place du Programme de reconstruction européenne, le plan Marshall,
des institutions économiques issues des accords de Bretton Woods ou
encore des alliances militaires comme l’OTAN. Bien qu’amoindri, l’in-
ternationalisme libéral perdure avec les Républicains conservateurs et
méfiants qui occupent le pouvoir avec Eisenhower, notamment John
Foster Dulles. L’internationalisme libéral reprend un nouvel élan avec
John F. Kennedy dont le discours est empreint d’une volonté de coopé-
ration et de dialogue. Pour autant, la réalité prend vite le pas : tandis
que des désaccords commerciaux apparaissent avec les partenaires eu-
ropéens, la France dénonce ce qu’elle perçoit comme une manipulation
américaine des alliances, en particulier de l’OTAN. De ce fait, les réa-
listes de l’Administration Kennedy prennent le dessus et relèguent dans
l’ombre des grands projets comme le Corps pour la paix 212 et l’Al-
liance pour le progrès en Amérique latine 213, tandis que la question
cubaine et l’intervention au Vietnam achèvent les velléités multilatéra-
listes et amorcent une ère de grande solitude pour Lyndon Johnson.
L’internationalisme libéral renaît sous l’impulsion de l’idéalisme de
Jimmy Carter. Cependant, en raison des événements qui marquent la
fin du mandat de ce président, l’internationalisme libéral est durement

212 Le Peace Corps est créé par Kennedy pour permettre à de jeunes Américains
bénévoles d’avoir un contact direct avec les populations des pays en voie de
développement et de participer à des programmes de développement.
213 En vue de contrer la révolution cubaine par des solutions positives, le gouver-
nement Kennedy a lancé ce programme d’aide économique en 1961. Il s’agis-
sait de favoriser la croissance et de réduire les inégalités par des réformes
agraires.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 106

critiqué : on reproche à Carter de ne pas avoir su tenir compte de la

réalité des menaces et de n’avoir [96] tenté de redéfinir les orientations
de sa politique étrangère que trop peu et trop tard. Le Comité dit du
danger présent (Committee on the Présent Danger) 214 est créé et re-
commande un accroissement des dépenses militaires face à l’Union so-
viétique qui, croit-on, est de plus en plus active dans les pays en voie
de développement.
Le souci du multilatéralisme est présent au sein du gouvernement de
George H. Bush, pourtant particulièrement réaliste, tout au moins lors-
que le secrétaire d’État James Baker rallie une imposante coalition en
vue de restaurer la souveraineté du Koweït, qui se traduira par un sou-
tien massif des Nations unies et de la communauté internationale dans
la guerre du Golfe en 1991 215.
Avec l’accession au pouvoir de Bill Clinton, dans le climat plutôt
euphorique de l’après-guerre froide, l’internationalisme libéral s’af-
firme particulièrement. L’un des grands succès de Clinton aura été
d’obtenir du Sénat, qui exprimait beaucoup de réticences 216, la ratifi-
cation de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) en oc-
tobre 1993. Fort de cette création d’une zone de commerce considé-
rable, Clinton obtient finalement la conclusion des accords de l’Uru-
guay Round 217 et préside ensuite une réunion de la Conférence

214 Ce comité est mis sur pied en mars 1976 par un groupe de conservateurs fa-
rouchement anticommunistes soucieux de préserver un soi-disant équilibre
militaire qui, à leurs yeux, est sérieusement menacé par les politiques de dé-
tente de Nixon et de Ford. La poursuite de la détente et de la limitation des
armes par Carter leur paraîtra particulièrement inquiétante.
215 Dès le mois de septembre 1990, le gouvernement américain est parvenu à
rassembler une coalition internationale de 27 pays, ce qui aurait été inimagi-
nable durant la guerre froide. L’invasion du Koweït est condamnée par les
Nations unies, par la Ligue arabe et par l’URSS. Le 29 novembre 1990, le
Conseil de sécurité des Nations unies adopte la résolution 678 autorisant le
recours à la force en Irak si le Koweït n’a pas été évacué le 15 janvier 1991.
216 L’opposition au libre-échange était très forte dans la population américaine.
Ce courant était représenté non seulement par des protectionnistes de droite
comme Ross Perot, mais aussi par plusieurs sénateurs démocrates. La grande
crainte, celle des syndicats notamment, est la perte d’emplois entraînée par
l’ouverture des frontières aux exportations étrangères.
217 L'Uruguay Round était la troisième des grandes tournées de négociations
commerciales amorcées au début des années 1960 en vue de libéraliser les
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 107

économique Asie-Pacifique à Seattle. Le président américain peut dès

lors se présenter comme le champion de la mondialisation et de l’inter-
dépendance, renvoyant [97] dos à dos protectionnistes et critiques de
l’impérialisme économique américain. D’une part, l’internationalisme
libéral se traduit, chez Clinton, par une politique de médiation soutenue
tout au long de sa présidence. En témoignent les efforts de conciliation
en ex-Yougoslavie, en Irlande du Nord et dans le conflit israélo-pales-
tinien 218. D’autre part, la conviction que les conventions internatio-
nales servent les intérêts américains a mené Clinton à multiplier la con-
clusion de traités internationaux 219. Toutes ces initiatives finissent ce-
pendant par se heurter à la méfiance du Congrès, voire à son opposition.
Les Républicains s’y sont assuré le contrôle à compter de 1995 et le très
conservateur Jesse Helms préside l’importante Commission des Rela-
tions étrangères du Sénat. Ainsi la Chambre haute rejette le traité sur
l’interdiction des essais nucléaires en 1999 (TICE).
Les internationalistes libéraux insistent sur le fait que les États-Unis
sont beaucoup plus dépendants de la communauté internationale qu’on
est porté à le croire. L’intérêt national américain doit donc « prendre en
compte les intérêts des autres 220 » et accepter les contraintes que cela
suppose. En prenant conscience des transformations du monde contem-
porain, en particulier du phénomène de la mondialisation et de la poro-
sité croissante des frontières, les internationalistes libéraux en sont ve-
nus à prôner des interventions humanitaires dans le cadre des

échanges internationaux sous les auspices du GATT (General Agreements on

Tariffs and Trade : accords généraux sur les tarifs et les échanges).
218 Après avoir temporisé dans l’espoir que les conflits entre Serbes, Croates et
Bosniaques musulmans trouvent une solution européenne, la diplomatie amé-
ricaine se fit très active en ex-Yougoslavie, avant qu’on en vienne à utiliser
la force, par l’intermédiaire de l’OTAN. Clinton a aussi tenté de jouer un rôle
dans le conflit entre catholiques et protestants en Ulster. Enfin, c’est le prési-
dent démocrate qui parvint, dans la foulée des accords d’Oslo à amener une
rencontre entre le Premier ministre Rabin d’Israël et le président de l’Autorité
palestinienne Yasser Arafat à la Maison-Blanche en 1995. À l’été 2000, Clin-
ton revient à la charge et convoque à Camp David Arafat et Barak à un som-
met sans lendemain. Le président démocrate poursuit tout de même ses efforts
jusqu’à la fin de son mandat en janvier 2001.
219 Comme le traité global d’interdiction des essais nucléaires, la Cour interna-
tionale de justice et le protocole de Kyoto sur l’environnement.
220 Nye, op. cit., p. 138.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 108

institutions internationales et régionales. Ils acceptent qu’en certaines

circonstances, le droit d’ingérence puisse prévaloir sur la souveraineté
des États. Tel est le cas lorsque le gouvernement Clinton fait appel à
l’OTAN pour bombarder la Serbie en réaction à la répression des Al-
banais du Kosovo par le gouvernement de [98] Belgrade 221. Les réa-
listes font valoir qu’une telle action introduit un dangereux précé-
dent 222. Les internationalistes libéraux répondent que l’application
d’un principe universel ne nécessite sûrement pas qu’on fasse de même
partout 223. Quelques années auparavant, Stanley Hoffmann a répondu
à Michael Mandelbaum 224 que « certains niveaux et catégories de dé-
tresse sont moralement inacceptables et que certaines brisures poli-
tiques, économiques et sociales sont trop dangereuses pour l’ordre
mondial pour qu’on se permette de les ignorer 225 ». En somme, ce qui
sépare les internationalistes libéraux des réalistes, c’est avant tout une
question de perspective. Ainsi se poursuit le débat quant à l’importance
pour une grande puissance d’être à la fois crainte et aimée.

Les formes de l’internationalisme libéral

221 Le Kosovo est une province serbe et, en principe, la politique qui y était pra-
tiquée pouvait être considérée comme appartenant à la politique intérieure de
la Yougoslavie. Pour autant, l’Administration Clinton choisit d’intervenir. Le
bombardement de la Serbie, sous l’égide de l’OTAN, a considérablement af-
faibli le gouvernement de Slobodan Milosevic, contribué à sa chute éventuelle
et à la mise en accusation du président yougoslave par le tribunal international
sur les crimes de guerre en Yougoslavie.
222 Car on agissait en fonction d’un principe qu’on ne voulait ni ne pouvait ap-
pliquer ailleurs, par exemple en Tchétchénie où les Russes se livraient à de
semblables exactions.
223 On notera cependant que la non-intervention au Rwanda est, quels que soient
les arguments, un échec majeur de l’interventionnisme libéral prôné par Clin-
ton. Voir à ce titre, Samantha Power, A Problem from Hell. America and the
Age of Génocide, New York, Basic Books, 2002, 610 p.
224 Michael Mandelbaum dénonçait ce qu’il voyait comme une tendance de l’Ad-
ministration Clinton à s’engager dans le « travail social » plutôt qu’à protéger
les intérêts nationaux des États-Unis. Il citait les exemples d’intervention en
Somalie, à Haïti et en Bosnie. « Foreign Policy as Social Work », Foreign
Affairs, 75 (1), janvier-février 1996, p. 16-32.
225 Stanley Hoffmann, « In Defense of Mother Teresa », Foreign Affairs, mars-
avril 1996, p. 175.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 109

Les internationalistes libéraux ne forment pas un groupe homogène.

On peut distinguer parmi eux diverses tendances :
D’un côté, un groupe apparaît moins internationaliste que les autres
en raison d’une certaine approche protectionniste. Des membres du
Parti démocrate, qui se réclament toujours de la grande tradition majo-
ritaire d’ouverture au monde des Roosevelt et Truman, interviennent
fréquemment pour s’opposer à des [99] politiques de libéralisation des
échanges. Ils sont soutenus par les grands syndicats et un électorat sou-
cieux de protéger des emplois fragilisés par la mondialisation.
De l’autre côté, il y a la tendance centriste des Nouveaux Démo-
crates (New Democrats), c’est-à-dire tous ceux qui, à la suite de Clin-
ton, se sont rapprochés des politiques républicaines conservatrices en
matière de réduction des déficits budgétaires et de valeurs tradition-
nelles. Ce courant a contribué à modérer les ardeurs libérales et multi-
latérales de certains artisans de la politique étrangère sous Clinton.

*
* *

À la suite de cet examen des diverses tendances de la politique étran-

gère aux États-Unis, une évidence s’impose : tout est affaire de dosage.
Aucune pratique, aucune formulation de la politique étrangère n’a obéi
aux dogmes d’une approche au détriment de toutes les autres. En réa-
lité, chaque président a en définitive fait l’application de toutes les ten-
dances et a eu recours à toutes les approches, mais selon des degrés
différents. Le courant isolationniste n’est certes plus très significatif
mais son esprit demeure et se manifeste à la fois dans une forme de
souverainisme égoïste issu de vieux sentiments exceptionnalistes et
dans une politique étrangère minimaliste, à gauche aussi bien qu’à
droite. Les Américains ne renoncent pas facilement à leur idéalisme
quasi atavique. Ils conçoivent toujours leur pays comme un modèle, que
ce soit dans la coopération et la promotion d’un ordre international ou
dans l’imposition du modèle capitaliste au reste du monde. La polari-
sation la plus significative en matière de politique-étrangère se fait au-
tour des réalistes et des internationalistes libéraux. Si des politiques
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 110

relèvent parfois de ces deux courants, habituellement une tendance do-

mine, qu’il s’agisse de voir le monde comme un ensemble anarchique
et conflictuel ou qu’il faille y voir des perspectives de coopération et
des mécanismes de résolution des conflits. Les réalistes veulent sincè-
rement établir la paix, mais ils ne voient pas comment la paix peut être
obtenue autrement que par une politique d’équilibre des puissances ou
d’usage de la puissance. Les internationalistes libéraux ne veulent pas
minimiser la menace des conflits, mais ils croient que cette menace est
le plus souvent et le plus heureusement contrée par des politiques mul-
tilatérales, par des institutions [100] internationales fortes, en somme
par un ordre mondial dans lequel les États-Unis exercent leur leadership
sans imposer leur hégémonie. Ainsi, l’élaboration de la politique étran-
gère américaine est toujours traversée par l’ensemble des grands cou-
rants politiques. Réalistes, internationalistes libéraux, isolationnistes et
idéalistes sont au cœur d’un jeu d’influences perpétuel. C’est en fin de
mandat que l’on peut véritablement cataloguer un président : nombreux
sont arrivés à la tête des États-Unis animés d’une philosophie et, con-
frontés aux événements, ont dû redéfinir leurs orientations. Aucune pré-
sidence n’est le théâtre de la pratique claire d’une approche unique —
et c’est en ce sens que la politique étrangère américaine est « schizo-
phrène 226 » — mais un bilan doit permettre de dégager une tendance
forte.

226 L’expression est de Joseph S. Nye Jr, The Paradox of American Power, op.
cit., p. 156.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 111

[101]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation
PREMIÈRE PARTIE

Chapitre 4
LE CADRE THÉORIQUE :
LES APPROCHES
ACADÉMIQUES *

Retour à la table des matières

Aux États-Unis, la communauté académique a, dans la pratique po-

litique, une résonance qui n’a pas son égal ailleurs 227. Le débat poli-
tique se nourrit considérablement des approches académiques et cer-
tains penseurs « vedettes » sont tout à fait susceptibles d’obtenir
l’oreille du président. Si l’on retrouve une grande partie de ces intellec-
tuels dans les universités, d’autres sont recrutés dans les centres de re-
cherches privés (Think Tanks). Il n’est ainsi pas rare de voir des univer-
sitaires et des chercheurs des thinks tanks, passer, au gré des adminis-
trations, de la recherche (théorique ou appliquée) à la pratique

* Voir p. 140.
227 La discipline des relations internationales aux États-Unis a été grandement
influencée par leur prédominance globale au sein du système international
depuis le début de la seconde guerre mondiale. Voir Steve Smith, « The Uni-
ted States and the Discipline of International Relations : Hégémonie Country,
Hégémonie Discipline », International Studies Review, 4 (2), été 2002, p. 67-
85 ; Stanley Hoffmann, « An American Social Science : International Rela-
tions », Daedalus, 106 (3), 1977, p. 41-60 ; Ole Waever, « The Sociology of
a Not So International Discipline : American and European Developments in
International Relations », International Organization, 52 (4), automne 1998,
p. 687-727.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 112

gouvernementale. En effet, des liens institutionnels très étroits existent

entre le pouvoir politique et les intellectuels : les membres de la com-
munauté épistémique - les universitaires (scholars) et les analystes po-
litiques des think tanks - sont souvent sollicités pour leur expertise-con-
seil par les milieux gouvernementaux. Si les [102] idées véhiculées par
ces intellectuels peuvent les amener à servir dans une administration,
les influences conceptuelles provenant des travaux écrits de ces univer-
sitaires et de ces analystes politiques sur les décisions et les actions
prises par les acteurs politiques ne doivent pas être négligées. Les con-
naître est un élément déterminant de la compréhension des orientations
internationales des États-Unis. Et il faut pour cela établir une typologie.
Cet exercice de classification inclut les observateurs incontournables de
la politique étrangère des États-Unis dans la période allant de la guerre
froide à l’après-11 septembre 2001.
Sept écoles de pensée ont été identifiées en fonction du rôle qu’elles
assignent aux États-Unis sur la scène internationale : les hégémonistes,
les institutionnalistes, les équilibristes, les idéalistes, les souverainistes,
les mondialistes et les isolationnistes antimondialistes. Elles sont répar-
ties selon l’approche quelles privilégient (unilatéralisme, multilatéra-
lisme et minimalisme) et selon l’action qu’elles préconisent pour les
États-Unis au sein du système international (le contrôle, la direction et
l’abstention). C’est ainsi que l’unilatéralisme passe par le contrôle des
relations internationales, que le multilatéralisme est rendu possible par
la direction du système international tandis que le minimalisme repose
avant tout sur une abstention des États- Unis au niveau international
(voir tableau p. 104-105).

L’unilatéralisme par le contrôle

du système international

Retour à la table des matières

L’école hégémoniste est l’approche unilatéraliste qui espère voir les

États-Unis contrôler le système international. Èn se fondant sur la thèse
du déclin inévitable de l’hégémon, les hégémonistes veulent défier
l’Histoire, ou du moins, la ralentir. Ils veulent non seulement que les
États-Unis maintiennent leur puissance, mais qu’ils l’accroissent. Bien
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 113

qu’ils promeuvent un système économico-politique libéral, les actions

qu’ils privilégient reposent sur la défense de l’intérêt national par la
conquête et la guerre. Leur vision des relations internationales est réa-
liste : pessimistes quant à la nature humaine, ils croient à une coopéra-
tion limitée entre les États. Le système international anarchique néces-
site, selon eux, une puissance qui puisse le contrôler pour en assurer
l’ordre. Parce qu’ils sont relativement « bons », les États-Unis doivent
assumer leur rôle d'hégémon [103] pour façonner le monde en fonction
de leurs valeurs et intérêts. Les États-Unis doivent donc pouvoir utiliser
leur puissance sans limite et de façon unilatérale, afin de pouvoir main-
tenir leur hégémonie.

Robert Kagan et William Kristol 228

Robert Kagan et William Kristol sont étroitement associés aux idées

reaganiennes (c’est-à-dire la promotion du libéralisme américain et
l’affirmation de la puissance américaine dans les affaires internatio-
nales). Tous deux se prononcent en faveur d’une politique étrangère
américaine dont le fer de lance serait l’« hégémonie américaine bien-
veillante 229 ». Selon les termes de Robert Kagan, avant même les évé-
nements du 11 septembre 2001, « [u]ne stratégie visant à préserver l’hé-
gémonie bienveillante américaine requérait que les États-Unis soient
plus enclins [...] à intervenir lorsque les crises éclatent et préférable-
ment avant même quelles ne le fassent. C’est le standard d’une super-
puissance globale qui a l’intention de façonner l’environnement

228 Les écrits les plus influents de ces deux auteurs ont été rédigés conjointement.
Il faut toutefois mentionner que certains écrits en solo de Robert Kagan sont
pris en compte ici. On notera qu’ils appartiennent à la Project for a New Ame-
rican Century, un think tank créé en 1997, qui compte parmi ses membres
Paul Wolfowitz, Donald Rumsfeld, Dick Cheney, ainsi que des universitaires
comme Francis Fukuyama, Eliot Cohen, Stephen Rosen et Aaron Friedberg.
229 Voir William Kristol et Robert Kagan, « Toward a Neo-Reaganite Foreign
Policy », Foreign Affairs, 75 (4), juillet-août 1996, p. 18-32. Voir également
Robert Kagan, « The Benevolent Empire », Foreign Policy, 111, été 1998, p.
24-35.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 114

international. Si le président Bush souhaite diriger à la manière du pré-

sident Reagan, c’est le standard auquel il doit satisfaire 230 ».
Pour Robert Kagan et William Kristol, la stratégie globale améri-
caine (qui a cherché depuis Woodrow Wilson à promouvoir le libéra-
lisme démocratique) doit permettre de renverser les régimes jugés né-
fastes pour les intérêts nationaux américains et pour la stabilité de
l’ordre international, et non leur permettre de se maintenir en place. Les
tactiques retenues pour favoriser le changement d’un régime varieraient
selon les circonstances, tous les changements de régime ne nécessitant
pas une intervention militaire. Il est toutefois clair, pour Kagan et Kris-
tol, que

230 Robert Kagan, « The World and President Bush », Survival, 43 (1), printemps
2001, p. 7-16.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 115

[104] [105]

Tableau 1.
Les écoles de pensée de la politique étrangère américaine
Approches Description Écoles Caractéristiques Auteurs Action
privilégiée
Utilisation illimitée de Déclin inévitable de l'hégémon (vision cyclique de l'histoire) ; Défense de
la puissance pour do- l'intérêt national basée sur la conquête et la guerre ; Vision réaliste des relations Kagan
miner le système in- internationales et pessimiste de la nature humaine ; Coopération limitée entre
Unilatéraliste Hégémoniste Kristol Contrôle
ternational et pérenni- les États ; Système international anarchique nécessitant une puissance pour as-
ser l'hégémonie amé- surer l'ordre ; Hégémon américain relativement bénin et meilleur que tout autre Krauthammer
ricaine. hégémon.
Préservation de l'ordre international et de l'hégémonie libérale américaine ;
Protection des intérêts nationaux américains qui doivent coïncider avec les in-
Institutionnaliste térêts globaux ; Auto-restriction stratégique des États-Unis en utilisant les insti- Ikenberry Nye Direction
tutions internationales dans lesquelles ils occupent une place prépondérante ;
Agir de concert avec les autres acteurs du système international.
Utilisation mesurée de
la puissance améri- Maintien de l'ordre unipolaire et de la primauté américaine ; Soutien au multi-
caine pour assurer le latéralisme, afin d'augmenter le pouvoir d'influence des États-Unis sur le sys- Walt
leadership américain tème international ; Utilisation instrumentale des institutions internationales Wolhforth
Multilatéraliste Équilibriste Direction
du système internatio- pour favoriser les intérêts américains ; Auto-restriction stratégique des États- Zakaria
nal en le forgeant de Unis pour éviter la formation d'une coalition leur faisant contrepoids ; Utilisa- Kupchan
concert avec d'autres tion minimale de la force armée (en dernier ressort).
alliés et partenaires.
Fin de l'histoire ; Protection des droits humains par le droit international et un
mode de gouvernance globale égalitaire ; Promotion de la libéralisation démo- Falk
Idéaliste cratique du monde pour pacifier le monde (les démocraties ne se battraient pas Fukuyama Direction
entre elles) ; Idéal kantien de la paix perpétuelle avec une fédération de démo- Mandelbaum
craties.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 116

Approches Description Écoles Caractéristiques Auteurs Action

privilégiée
[105]
Protection de la souveraineté des États-Unis ; Primat de la Constitution sur tout
traité international ; Désengagement sur le plan international et repli sur le rôle
plus restreint et sûr de « réserve stratégique » de l'Ouest. La guerre froide ter-
minée, un retour à l'isolationnisme est possible, car ce n'est plus nécessaire de Rabkin
Souverainiste Abstention
protéger les États-Unis à partir de l'étranger (from abroad) : il faut plutôt assu- Nordlinger
rer la défense de la Forteresse Amérique, retirer les États-Unis des traités et
pactes de sécurité et défense collectives ce ramener les troupes américaines ins-
tallées à l'étranger.
Néolibéralisme économique (libéralisation économique) ; L'économique sup-
Repli stratégique des plante le politique (promotion du libre marché et de l'ouverture des frontières
États-Unis et abandon économiques et affaiblissement de la souveraineté des États) ; Paix par le com-
d'un rôle actif sur la merce ; Système international basé sur l'interdépendance économique des
Friedman
scène internationale, Mondialiste États ; Plus de guerres majeures sanglantes entre les grandes puissances ; Vi- Abstention
Minimaliste Bergsten
afin de s'en remettre sion optimiste de la mondialisation comme source productrice de richesses
aux équilibres natu- pour tous ; Montée des acteurs transnationaux (organisations non gouverne-
rels pour maintenir la mentales, firmes multinationales) ; Maintien des armées pour contrer la crimi-
paix. nalité et le terrorisme transnationaux
Opposé à la volonté interventionniste des États-Unis dans les affaires interna-
tionales ; ne croit pas aux bonnes intentions de la superpuissance américaine ;
Discours des élites perçu comme fortement idéologique, et servant à promou-
voir la vision libérale du monde ; Mondialisation perçue comme une dyna-
Isolationniste
mique profitable imposée par les élites des États, des organisations internatio- Chomsky Abstention
antimondialiste
nales et des entreprises, et non comme une amélioration des conditions de vie
des travailleurs et des citoyens du monde ; Dénonciation de l'impérialisme des
États-Unis, inexorablement associé aux projets liés a la mondialisation en rai-
son de leur puissance.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 117

Les trois approches identifiées dans la dernière colonne sont inspirées des écoles de pensée définies par Charles Williams Maynes. à savoir les controllers, les shapers et les
abstainers. Voir Charles Williams Maynes, « Contending Schools », The National Interest, 63, printemps 2001, p. 49-58. Bien entendu, la classification retenue ici ne se veut ni
exhaustive, ni exclusive. Pour aider ï la compréhension, un nombre restreint d'auteurs a été sélectionné. On notera également que plusieurs des auteurs figurant dans ce tableau ont
écrit des analyses qui pourraient appartenir ï l'une ou l'autre des approches. Pour cène raison, dans le chapitre, les écrits des analystes qui sont pris en compte pour établir cette
typologie sont indiqués.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 118

[106]
« lorsque vient le temps de s’occuper des régimes tyranniques, spécia-
lement ceux qui ont le pouvoir d’infliger des dommages [aux États-
Unis] ou à [leurs] alliés, les États-Unis devraient chercher, non la
coexistence, mais la transformation 231 ».
Le maintien de l’hégémonie américaine exige que les États-Unis
continuent à jouer un rôle actif dans l’ordre international. Or, pour Ka-
gan et Kristol, après la guerre froide, « le but de la politique étrangère
américaine aurait dû être de transformer le moment unipolaire en une
ère unipolaire 232 ». Ils rappellent que les Administrations des prési-
dents Bush et Clinton ont cherché à bénéficier des « dividendes de la
paix » en diminuant les budgets militaires et en choisissant la voie du
désengagement stratégique oubliant les fondements de la politique
étrangère depuis la seconde guerre mondiale : la promotion d’un ordre
international compatible avec les valeurs et les intérêts américains -
donc un ordre libéral - et la défense contre les obstacles immédiats à la
constitution de cet ordre 233. La fin de la guerre froide aurait pourtant
exigé une implication importante des États-Unis pour assurer le main-
tien de cet ordre 234.
L’affirmation de la puissance hégémonique américaine ne signifie
pourtant pas, pour Kagan et Kristol, que les États-Unis négligent leurs
alliés. Au contraire, les États-Unis doivent même s’engager encore plus
envers eux. Dans leur vision imprégnée par la politique de la puissance
et la realpolitik, cet engagement ne peut cependant pas se faire d’égal à
égal. Cela nécessite que les États-Unis défendent les intérêts de leurs
alliés, même lorsque ces alliés ne perçoivent pas les menaces à leurs
propres intérêts :

231 William Kristol et Robert Kagan, « The Présent Danger », The National Inte-
rest, 59, printemps 2000, p. 66.
232 Ibid., p. 58.
233 Un an après le 11 septembre 2001, Robert Kagan réitère son propos. Voir
« One Year After : A Grand Strategy for the West ? Strategie Dissonance »,
Survival, 44 (4), hiver 2002-2003, p. 136.
234 William Kristol et Robert Kagan, art. cité, p. 59-61.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 119

« Les États-Unis se concevraient comme étant en même temps une puis-

sance européenne, une puissance asiatique, une puissance moyen- orientale
et, évidemment, une puissance occidentale. Ils agiraient comme si les me-
naces aux intérêts de [leurs] alliés constituaient des menaces pour [eux], [...]
Agir autrement ferait des États-Unis un partenaire [107] peu fiable dans les
affaires internationales, une perception qui diminuerait à la fois la préémi-
nence des États-Unis et l’ordre international. Éventuellement, les crises ap-
paraîtraient à [leurs] portes. C’est ce que signifie être une superpuissance
globale avec des responsabilités globales » 235.

Dans son article « Power and Weakness 236 », Robert Kagan exa-
mine les incompréhensions entre Européens et les Américains eu égard
au leadership du système international. Il affirme ainsi que les Améri-
cains viennent de Mars et les Européens, de Vénus. Dans une analyse
très réaliste, il fonde leurs divergences sur la disparité énorme de puis-
sance : les Américains se comportent comme doit le faire une super-
puissance, alors que les Européens agissent plutôt comme une puis-
sance faible qui tente de faire contrepoids à la superpuissance. Les
États-Unis possèdent une force militaire considérable qu’ils utilisent
volontiers pour atteindre leurs objectifs de politique étrangère. L’Eu-
rope, plus faible militairement, doit s’en remettre à l’État de droit inter-
national et au respect des institutions et des traités internationaux pour
garantir sa puissance. Selon Kagan, l’Europe vit dans un monde kantien
et rejette le monde hobbesien où chaque État doit assurer lui-même sa
sécurité. C’est pourquoi, selon Kagan, l’Europe essaie de « multilaté-
raliser » les États-Unis : c’est le moyen de contrer leur puissance sans
faire usage de la sienne. Pour Kagan, c’est la réalité politique qui im-
pose aux États-Unis de mettre en jeu la puissance, quitte à violer cer-
taines normes : ce double standard américain - enjoindre les autres États
à respecter les règles du droit international tout en se réservant le droit
de les transgresser pour assurer la stabilité de l’ordre international -
s’avère une nécessité systémique. Bien que la conduite parfois unilaté-
rale et belliqueuse des États-Unis soit parfois regrettable, Kagan croit

235 Ibid., p. 64.

236 Robert Kagan, « Power and Weakness », Policy Review, 113, juin 2002, 23
p. Voir aussi Of Paradise and Power : America and Europe in the New World
Order, New York, Alfred A. Knopf, 2003, 103 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 120

qu’elle « peut être le meilleur moyen de faire avancer le progrès humain

- et peut-être même le seul moyen 237 ».
[108]

Charles Krauthammer

À l’issue de la guerre froide, Charles Krauthammer a été le premier

à évoquer un « moment unipolaire » pendant lequel les États-Unis as-
sumeraient seuls la gestion de l’ordre international 238. Cependant, loin
d’être intéressé à débattre de la structure du système international, il
préconise plutôt que les États-Unis utilisent leur position prééminente
pour maintenir l’ordre politique et économique de l’après-guerre froide
reflétant les valeurs et les intérêts des États-Unis. Pour Krauthammer,
les intérêts nationaux doivent toujours primer sur les institutions inter-
nationales.
Sans rejeter l’internationalisme, il s’attaque par contre à l’interna-
tionalisme libéral qui privilégie le multilatéralisme et qui délaisse la
politique de puissance et parfois même les intérêts nationaux. Il voit cet
internationalisme, illustré d’abord par la coalition dirigée par les États-
Unis lors de la guerre du Golfe de 1991, comme un pseudo-multilaté-
ralisme : une grande puissance dominante agit essentiellement seule.
Elle n’intègre les alliés que pour habiller son intervention de multilaté-
ralisme, afin de légitimer son action aux yeux de sa population 239. Le
problème, pour Krauthammer, est que ces internationalistes libéraux en
viennent à croire cette prétention multilatéraliste. Lui défend plutôt un
nouvel unilatéralisme (new unilateralism) mis au service des intérêts
nationaux américains, parmi lesquels on retrouve, entre autres, la vo-
lonté d’étendre la paix en promouvant la démocratie et de la préserver
en agissant comme dernier recours de la sécurité internationale 240.
Bien qu’il respecte l’isolationnisme américain, que l’on voit revenir en

237 Ibid.
238 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment », Foreign Affairs : America
and the World 1990-1991, 70 (1), 1990-1991, p. 23-33.
239 Ibid., p. 25.
240 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment Revisited », The National In-
terest, 70, hiver 2002-2003, p. 14.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 121

force dans les années 1990, Krauthammer le rejette à double titre.

D’une part, l’isolationnisme fait une lecture trop étroite des intérêts na-
tionaux, confinés à la sécurité physique du continent américain, et
d’autre part, la stabilité internationale n’est jamais innée et doit être
construite par la superpuissance américaine 241. À l’instar de Kagan et
Kristol, Krauthammer soutient que l’hégémonie américaine est bonne
pour le monde, car elle évite le chaos en apportant une stabilité au sys-
tème. De plus, il la croit préférable à [109] toute autre hégémonie, parce
que les États-Unis représentent, depuis les débuts de leur Union, la dé-
fense et la promotion de la liberté 242.
La vision hégémoniste de Krauthammer met donc en relief l’utilisa-
tion instrumentale des institutions internationales par les États-Unis. En
tout temps, les considérations de sécurité nationale et le maintien de la
primauté américaine doivent primer sur des objectifs visant à asseoir
l’ordre international sur le respect du droit international :

« L’internationalisme libéral prévoit un ordre mondial qui, comme la

société nationale, est gouverné par des lois et non des hommes. Les réalistes
voient cette vision comme complètement utopique. [...] [U]n réaliste échan-
gerait difficilement l’unipolarité actuelle contre la promesse vaine d’un
mondialisme unifié dont on ne présente que les bons côtés. La forme de
réalisme que je propose - appelez-la le nouvel unilatéralisme — est claire
dans sa détermination de déployer consciemment et en toute confiance la
puissance américaine afin d’atteindre ces fins globales » 243.

Globalement, l’école hégémoniste tend à s’opposer à une perception

qui voudrait que l’on puisse développer une politique multilatéraliste
en en assurant la direction ; les États-Unis sont mieux d’agir en « hégé-
mon bienveillant » pour assurer le contrôle du système international.

Le multilatéralisme
par la direction du système international

241 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment », art. cité, p. 29.

242 Charles Krauthammer, « America Rules : Thank God. Who Else Should Call
the Shots ? China ? Iran ? The Russian Mafia ? », Time, 150 (5), 4 août 1997.
243 Charles Krauthammer, « The Unipolar Moment Revisited », p. 12-14.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 122

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Les écoles institutionnalistes, équilibristes et idéalistes sont des ap-

proches multilatéralistes qui mettent l’accent sur l’importance, pour les
États-Unis, de diriger le système international de concert avec les insti-
tutions internationales et les autres grandes puissances.
[110]

L’école institutionnaliste

Les institutionnalistes veulent préserver l’ordre international et l’hé-

gémonie libérale américaine. Par conséquent, les intérêts nationaux
américains doivent le plus souvent coïncider avec les intérêts globaux
de la communauté internationale. Les institutionnalistes préconisent
dans les faits une auto-restriction stratégique des États-Unis, rendue
possible par l’utilisation des institutions internationales dans lesquelles
ils occupent une place prépondérante 244. Cela signifie qu’en dépit de
leurs capacités considérables de puissance, les États-Unis doivent ré-
fréner leurs ambitions en restant à l’écoute des autres acteurs, dans les
enceintes et les forums internationaux, ce qui rend du coup leur con-
duite plus acceptable et leur permet d’en retirer une plus grande in-
fluence encore. Les institutionnalistes privilégient donc l’action multi-
latérale et recommandent aux États-Unis d’agir de concert avec les
autres acteurs du système international pour assurer leur leadership du
système international.

244 Voir Charles-Philippe David et Jean-Philippe Racicot, « L’auto-restriction

stratégique d’un libéralisme structurant : La stratégie de puissance des États-
Unis dans le nouveau millénaire », Cahiers Raoul-Dandurand, 3, septembre
2000, 22 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 123

John Ikenberry

John Ikenberry est avant tout intéressé par la constitution des ordres
internationaux qui surviennent après les guerres entre grandes puis-
sances, « après la victoire 245 ». Il affirme que les grandes puissances
victorieuses cherchent toutes à créer un ordre stable et des relations de
coopération interétatiques. Il explique cependant que la nature de
l’ordre international influera sur leurs capacités à prendre des engage-
ments et à restreindre la puissance.
Pour John Ikenberry, la période de la guerre froide et de l’après-
guerre froide est celle de l’hégémonie libérale américaine 246. Il met en
relation la propagation du régime démocratique [111] au XXe siècle 247
et la construction et l’utilisation des institutions internationales, pour
caractériser l’ordre international mis en place après la seconde guerre
mondiale 248. Les États-Unis étant au centre de l’ordre international,
Ikenberry explique la stabilité de cet ordre par le caractère libéral du
système politique américain, et fonde cet équilibre sur l’auto-restriction
stratégique des États-Unis et sur les institutions multilatérales dites con-
traignantes (binding institutions). Ces dernières astreindraient en effet

245 G. John Ikenberry, After Victory : Institutions, Strategic Restraint, and the
Rebuilding of Order After Major Wars, Princeton, Princeton University Press,
2000, 293 p.
246 G. John Ikenberry, « The Myth of Post-Cold War Chaos », Foreign Affairs,
75 (3), mai-juin 1996, p. 79-91 ; « America’s Liberal Hegemony », Current
History, 98 (624), janvier 1999, p. 23-28 et G. John Ikenberry (ed), America
Unrivaled : The Future of the Balance of Power, Ithaca et Londres, Cornell
University Press, 2002, 317 p.
247 Ikenberry identifie une stratégie globale (Grand Strategy) cachée visant à ex-
porter la démocratie pour sécuriser les intérêts américains. « Why Export De-
mocracy ? : The “Hidden Grand Strategy” of American Foreign Policy », The
Wilson Quarterly, 23 (2), printemps 1999, p. 56-65.
248 C’est pourquoi on parle souvent de structuro-libéralisme pour caractériser
l’école théorique des relations internationales à laquelle Ikenberry appartient.
Voir Daniel Deudney et G. John Ikenberry, « The Nature and Sources of Li-
beral International Order », Review of International Studies, 25 (2), avril
1999, p. 179-96 et « Realism, Structural Liberalism, and the Western Order »,
dans Ethan B. Kapstein et Michael Mastanduno (eds) Unipolar Politics : Rea-
lism and State Strategies After the Cold War, New York, Columbia University
Press, 1999, p. 103-137.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 124

les États-Unis à restreindre leur liberté d’action comme puissance hé-

gémonique pour favoriser un ordre international stable et pacifique
entre les démocraties industrielles. L’adoption du libéralisme démocra-
tique sur le plan national conduirait à la mise sur pied d’institutions
internationales fonctionnant sur une logique de séparation des pouvoirs
et de freins et contrepoids entre les grandes puissances et les institutions
internationales. Cet ordre international comporte des institutions et des
normes acceptées par les États membres, limitant l’exercice de la puis-
sance (les États-Unis notamment). Cela entraîne Ikenberry à soutenir,
étant donné l’institutionnalisation des processus de participation et de
prise de décision, que l’on retrouve les conditions suffisantes pour qua-
lifier l’ordre politique international prévalant depuis la fin de la seconde
guerre mondiale de modèle « constitutionnel », par opposition à un
ordre basé soit sur une puissance hégémonique œuvrant dans un sys-
tème dépourvu d’institutions multilatérales, soit sur un équilibre des
puissances 249.
Se prononçant sur le maintien de l’unipolarité américaine, Ikenberry
insiste sur le nécessaire recours aux institutions internationales par les
États-Unis pour favoriser la stabilité de l’ordre [112] international 250.
Bien qu’elles impliquent une certaine restriction de la puissance améri-
caine, elles permettent aux États-Unis d’exercer une plus grande in-
fluence sur les autres grandes puissances et acteurs du système interna-
tional. Commentant la conduite de l’Administration de George W.
Bush, Ikenberry a d’abord cru que le contexte de l’après-11 septembre
2001 serait favorable à une coopération accrue entre les grandes puis-
sances 251. Cela a d’ailleurs été temporairement le cas. Toutefois, la
conduite unilatéraliste de l’Administration américaine (comme le re-
trait du traité ABM de 1972) et son obstination dans la question ira-
kienne ont amené Ikenberry à critiquer les visées néoimpérialistes des
États-Unis : il préconise plutôt un retour à la stratégie globale qui a as-
suré la stabilité de l’ordre international libéral américain depuis la fin

249 G. John Ikenberry, After Victory, p. 30.

250 Voir notamment G. John Ikenberry, « Getting Hegemony Right », The Natio-
nal Interest, 63, printemps 2001, p. 23.
251 G. John Ikenberry, « American Grand Strategy in the Age of Terror », Survi-
val, 43 (4), hiver 2002, p. 19-34.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 125

de la seconde guerre mondiale, en conjuguant l’approche réaliste de

l’équilibre des puissances et l’approche multilatéraliste libérale 252.

Joseph Nye

À la fin de la guerre froide, Joseph Nye, l’actuel doyen de la Ken-

nedy School of Government de l’Université Harvard, publiait un ou-
vrage très influent : Bound to Lead : The Changing Nature of American
Leadership. Il s’interrogeait sur le leadership américain du système in-
ternational et sur la nature de la puissance américaine. Il en distinguait
deux formes : la puissance brute (hard power), qui désigne essentielle-
ment la puissance militaire traditionnelle, et la puissance souple (soft
power), qui met l’accent sur la séduction pour convaincre. C’est cette
dernière facette de la puissance qui intéresse particulièrement Nye.
La puissance souple préfère la cooptation à la coercition. Plus que
l’art de persuader ou de convaincre par l’argumentation, elle se fonde
sur le pouvoir d’attraction et de mimétisme 253. Une politique étrangère
américaine qui veut utiliser à la fois les deux composantes de la puis-
sance (brute et souple) doit avoir le plus [113] souvent une approche
multilatéraliste 254. En effet, selon Nye, c’est l’influence des États-Unis
sur les autres acteurs qui importe. Il préconise une sorte de voie mi-
toyenne entre le « triomphalisme » (c’est le courant désigné par Nye
pour référer aux hégémonistes) des partisans d’un nouvel unilatéra-
lisme (tels Kagan, Kristol et Krauthammer) et le « déclinisme » d’un
équilibriste comme Kupchan (Kupchan dit observer un déclin de la
puissance relative des États-Unis, une analyse trop prudente dont Nye

252 G. John Ikenberry, « America’s Impérial Ambition : The Lures of Préemp-

tion », Foreign Affairs, 81 (5), septembre-octobre 2002, p. 44-60.
253 Joseph S. Nye, « Limits of American Power », Political Science Quarterly,
117 (4), hiver 2002-2003, p. 552.
254 Pour Nye, c’est la puissance souple, ajoutée à la puissance brute, qui a permis
aux États-Unis de gagner la guerre du Golfe au sein d’une coalition interna-
tionale. Joseph Nye, « Why the Gulf War Served the National Interest », The
Atlantic Monthly, 268 (1), juillet 1991, p. 56-64.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 126

craint qu’elle pourrait provoquer une perte d’influence des États-

Unis) 255.
Tout comme Ikenberry, Nye croit qu’il serait préférable pour les
États-Unis d’utiliser leur puissance prépondérante pour maximiser leur
pouvoir d’influence. Comme l’indique le titre de son dernier ouvrage
The Paradox of American Power : Why the World’s Only Superpower
Can’t Go It Alone, les États-Unis ne peuvent agir seuls sur la scène
internationale, malgré leur superpuissance 256. Pour Nye, il est inappro-
prié d’aborder, après le 11 septembre 2001, la puissance américaine en
parlant « d’hégémonie » ; il serait plus juste d’utiliser le terme « pré-
pondérance 257 ». En effet, les États-Unis ne sont pas en mesure de dic-
ter aux autres États leur ligne de conduite, comme l’ont montré les né-
gociations précédant l’opération militaire Liberté en Irak (Iraqi
Freedom) en 2003, au Conseil de sécurité 258.
Pour que les autres États et populations veuillent suivre les États-
Unis dans les affaires internationales, il faut nécessairement que les va-
leurs véhiculées par les politiques, la culture et la conduite internatio-
nale des États-Unis soient attrayantes. Une conduite arrogante et [114]
l’Administration Bush dans le dossier irakien en 2002-2003, n’est pas
à même de rassembler et ne peut qu’attiser l’antiaméricanisme. Aux
yeux de Nye, la lutte globale contre le terrorisme tend à promouvoir
une approche multilatéraliste 259. Il est cependant particulièrement
conscient de l’existence d’une tendance, bien représentée aux côtés du
président Bush, qui défend plutôt l’affirmation d’un « nouvel unilaté-
ralisme ». Nye soutient que les États-Unis devraient chercher à définir

255 Joseph Nye, « Limits of American Power », op. cit., p. 548.

256 Voir Joseph Nye, The Paradox of American Power : Why the World’s Only
Superpower Can’t Go It Alone, Oxford University Press, New York, 2002, p.
xiv- xvi et p. 38-39.
257 Joseph Nye, « Limits of American Power », op. cit., p. 558.
258 Voir David Grondin et Jean-Philippe Racicot, « L’incohérence stratégique de
Bush : Une stratégie de sécurité nationale ambivalente face aux cas irakien et
nord- coréen », Regards sur l’Amérique, 2 (2), février 2003, p. 3-6. Dispo-
nible en ligne :
http://www.dandurand.uqam.ca/Observatoire/Download/Re-
gards_Amerique/Regards_ Amerique_v2n2.pdf, consulté le 20 mars 2003.
259 Joseph S. Nye, « Seven Tests : Between Concert and Unilateralism », The
National Interest, 66, hiver 2001-2002, p. 5-13.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 127

leurs intérêts nationaux en les liant aux intérêts de la communauté in-

ternationale, ce qui implique le plus souvent une conduite multilatérale.
Ils auraient tout avantage à privilégier une stratégie globale faisant la
promotion d’un ordre international basé sur le bien commun, ce qui
obligerait les États-Unis à jouer le rôle de balancier dans certaines ré-
gions du monde. En somme, pour Nye, si les États-Unis sont investis
d’un rôle de leader, ils doivent s’assurer de ne pas nuire à leur position
prépondérante en utilisant leur puissance brute pour servir égoïstement
leurs intérêts nationaux. Par conséquent, ils doivent faire la promotion
d’une économie internationale ouverte, aider au développement écono-
mique international et agir comme médiateur dans des crises majeures.

L’école équilibriste

Les équilibristes observent l’ordre international unipolaire hérité de

la fin de la guerre froide et s’interrogent sur le maintien de la primauté
américaine. La plupart d’entre eux croient qu’il est possible de mainte-
nir cette prédominance en soutenant autant que possible le multilatéra-
lisme. Ils privilégient ainsi l’influence des États-Unis sur les autres ac-
teurs du système international plutôt que la démonstration de la puis-
sance militaire des États-Unis. Ils sont favorables à l’utilisation, voire
à l’instrumentalisation, des institutions internationales par les États-
Unis pour favoriser leurs intérêts nationaux. À l’instar des institution-
nalistes, ils prônent une auto-restriction stratégique des États- Unis pour
éviter la formation d’une coalition visant à leur faire contrepoids : l’uti-
lisation des forces armées américaines ne doit intervenir qu’en dernier
recours.
[115]

Stephen Walt

Dans une monographie faisant autorité sur la formation et la logique

interne des alliances, Stephen Walt expliquait, en 1987, que les al-
liances étaient une forme de protection utilisée par les États pour assu-
rer leur sécurité ou leur survie devant une menace. Walt voulait aller
au-delà de la théorie de l’équilibre des puissances qui prédisait une
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 128

éternelle alliance des États contre l’État le plus puissant du système. Sa

théorie, qu’il nomme la « théorie de l’équilibre des menaces », se fonde
sur le fait qu’au contraire, ils s’allieront contre des menaces. Confrontée
à la réalité de l’après- guerre froide, sa théorie explique la politique
étrangère des États-Unis et des autres grandes puissances en insistant
sur la réponse des États à une menace 260. Alors que l’on aurait dû s’at-
tendre à ce que les grandes puissances se liguent contre la superpuis-
sance américaine (l’hégémonie des États-Unis étant souvent perçue
comme menaçante par les autres États du système international) la lo-
gique unipolaire du système a contribué à ce que les États soient attirés
par la force. À tel point qu’une alliance comme l’OTAN non seulement
demeure mais est élargie à d’autres États. Ainsi, en l’absence d’une me-
nace précise, les autres États ont préféré s’allier à la superpuissance
américaine 261.
Selon Walt, on peut arguer qu’un monde unipolaire sera viable tant
et aussi longtemps que les États-Unis ne se feront pas menaçants en
empruntant de plus en plus la voie unilatéraliste. Les dirigeants améri-
cains ont intérêt à tout mettre en œuvre pour prolonger le plus long-
temps possible le système unipolaire 262. Walt souligne que la primauté
des États-Unis depuis la fin de la guerre froide maximise leur influence
et, par conséquent, leur puissance. Les États-Unis jouissent d’une plus
grande liberté d’action et d’une plus grande influence pour gérer l’ordre
international, lequel, ce faisant, devient plus stable 263 : la primauté
américaine [116] assure une plus grande sécurité nationale, elle permet
d’éviter des guerres avec les autres grandes puissances et facilite la
prospérité des États-Unis. Walt rappelle que la réponse américaine aux
attaques terroristes contre Washington et New York a montré

260 Michael Mastanduno, « Preserving the Unipolar Moment : Realist Théories

and US Grand Strategy After the Cold War », International Security, 21 (4),
printemps 1997, p. 59.
261 Stephen M. Walt, The Origins of Alliances, Ithaca, New York, Cornell Uni-
versity Press, 1987, p. 20-21 ; « Musclebound : The Limits of US Power »,
The Bulletin of the Atomic Scientists, 555 (2), mars-avril 1999, p. 47.
262 Stephen M. Walt, « Musclebound : The Limits of US Power », op. cit., p. 47.
263 Stephen M. Walt, « American Primacy : Its Prospects and Pitfalls », Naval
War College Review, 54 (2), printemps 2002, p. 14.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 129

l’importance de l’appui des autres États 264. Il s’avère effectivement

primordial pour les États-Unis de minimiser les éléments offensifs de
leur puissance et d’annoncer le plus souvent possible des intentions bé-
nignes, ce qui implique de privilégier des actions qui répondent aux
aspirations des alliés et d’autres acteurs et non aux seuls intérêts natio-
naux américains 265.
Puisque les capacités d’un État reposent d’abord sur sa puissance,
les États-Unis doivent continuer à s’intéresser à la répartition de la puis-
sance au sein du système international 266. Ils doivent donc préférable-
ment recourir à la dissuasion et à la riposte plutôt que mener des opéra-
tions préventives comme ils l’ont fait en Irak en 2003. Comme l’indique
Walt, les États-Unis devraient user de la force en dernier recours et,
autant que possible, dans un cadre multilatéral. L’objectif étant de ré-
duire la perception de menace chez les décideurs des autres États, Walt
soutient que les États-Unis ne devraient utiliser la force que s’ils par-
viennent à persuader d’autres grandes puissances à s’y joindre. En dé-
finitive, puisque l’influence sur les autres États est fondamentale pour
les États-Unis, le sacrifice de recourir aux institutions internationales
dans l’affirmation de leur puissance est négligeable : c’est un modus
operandi moins menaçant, et surtout plus acceptable, pour les autres
États 267. Selon ses propres termes, « si les États-Unis veulent exercer
un leadership global, ils ne peuvent s’arrêter à la simple contrainte par
la force ; ils doivent persuader — et parfois ils doivent également faire
des compromis 268 ».

264 Stephen M. Walt, « Beyond bin Laden : Reshaping US Foreign Policy », In-
ternational Security, 26 (3), hiver 2001-2002, p. 63.
265 Stephen M. Walt, « Keeping the World “Off-Balance” : Self-Restraint and
US Foreign Policy », dans G. John Ikenberry (ed.), America Unrivalled : The
Future of the Balance of Power, Ithaca et Londres, Cornell University Press,
2002, p. 138 et 141.
266 Stephen M. Walt, « American Primacy : Its Prospects and Pitfalls », art. cité,
p. 21.
267 Ibid., p. 22.
268 Ibid., p. 26.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 130

[117]

William Wohlforth

Pour l’équilibriste William Wohlforth, la pérennité de l’unipolarité

du système international actuel repose sur deux piliers : la prépondé-
rance de la puissance américaine et sa géographie. En tant que puis-
sance insulaire, les États-Unis n’ont pas eu à faire face aux assauts cons-
tants de voisins (à l’inverse par exemple de l’URSS qui a dû combattre
à maintes reprises la Chine à l’est et l’Allemagne à l’ouest). La seule
menace pesant sur la durabilité de l’unipolarité est l’inertie des États-
Unis. Le maintien de l’unipolarité dépend ainsi de l’efficacité des diri-
geants américains à gérer cette pax americana et à coopérer avec les
autres États du système international 269. Faisant écho à Walt et Nye,
William Wohlforth (avec Stephen Brooks) affirme que « Washington
doit être concerné par le degré de ressentiment qu’une conduite unila-
téraliste agressive américaine pourrait engendrer chez [ses] alliés ma-
jeurs. Après tout, c’est l’influence, et non la puissance, qui est la plus
précieuse 270 ».
Dans l’unipolarité, les capacités de l’État dominant sont tellement
grandes que l’on ne peut leur faire contrepoids 271. C’est ce qui fait dire
à Wohlforth qu’aucune puissance ne peut essayer de changer la répar-
tition de la puissance, et ce, pour deux raisons : d’une part, la démocra-
tie et la mondialisation auraient changé la nature de la politique inter-
nationale et, d’autre part, les efforts de compétition avec les États-Unis
sont tellement vains que nul n’essaie de modifier le système. Si les di-
rigeants américains se rendent compte de l’opportunité qui s’offre à eux
et prennent conscience qu’il est plus profitable de maintenir l’unipola-
rité, en continuant d’investir massivement dans la défense, Wohlforth
croit que l’unipolarité pourrait être appelée à durer aussi longtemps que

269 William C. Wohlforth, « The Stability of a Unipolar World », International

Security, 24 (1), été 1999, p. 37-39.
270 William C. Wohlforth et Stephen G. Brooks, « American Primacy in Perspec-
tive », Foreign Affairs, 81 (4), juillet-août 2002, p. 32.
271 William C. Wohlforth, « US Strategy in a Unipolar World », dans G. John
Ikenberry (ed), America Unrivaled..., op. cit., p. 103-104.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 131

la guerre froide 272. L’unipolarité permettrait ainsi d’éviter une nouvelle

course aux armements entre les grandes puissances et assurerait aux
États-Unis une prépondérance quasi permanente. Quant aux puissances
susceptibles de tenir tête aux [118] États-Unis, elles ne jouissent pas du
contexte régional permettant de vraiment altérer la puissance des États-
Unis au sein du système international.
La seule crainte formulée par Wohlforth concerne les institutions
politiques américaines. En refusant la plupart du temps d’adopter une
approche américaine multilatéraliste dans l’arène internationale, les
institutions politiques américaines (la présidence et le Congrès) pour-
raient constituer la menace essentielle à la stabilité unipolaire et au
maintien de la primauté des États-Unis 273. Selon Wohlforth, pour as-
surer le maintien de leur primauté, les États-Unis doivent jouer selon
les règles internationales, c’est-à-dire dans le respect du droit interna-
tional et en privilégiant l’action multilatérale 274. Toutefois, pour dé-
fendre leurs intérêts nationaux, ils doivent se réserver une porte de sor-
tie : ils doivent pouvoir agir unilatéralement, même si cela implique
d’aller à l’encontre des institutions internationales. Cela suppose que
les dirigeants soient conscients des conséquences néfastes possibles et
qu’ils présentent aux autres États cette situation comme une mesure
d’exception.

Fareed Zakaria

Dans le champ de la théorie des relations internationales, le néoréa-

lisme est l’approche la plus commune. La principale lacune de cette
théorie est qu’elle ne peut être appliquée à l’analyse de la politique
étrangère, car elle adopte un point de vue systémique : seule la structure
du système international compte. Celui-ci est composé d’unités éta-
tiques présumées identiques et définies par des caractéristiques exo-
gènes. Voulant expliquer le comportement des États-Unis en politique
internationale, Fareed Zakaria a entrepris de réintégrer l’État dans son

272 Ibid., p. 117 et William C. Wohlforth et Stephen G. Brooks, art. cité, p. 8-9.
273 William C. Wohlforth, « The Stability of a Unipolar World », art. cité, p. 41.
274 William C. Wohlforth, « US Strategy in a Unipolar World », art. cité, p. 117-
118.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 132

cadre d’analyse - l’appareil étatique - en conservant néanmoins une

considération systémique, à savoir la puissance relative, qui découle de
la répartition et de la hiérarchisation de la puissance à l’échelle interna-
tionale.
Il a ainsi élaboré une théorie de la politique étrangère dite « réaliste
étato-centrée » en analysant l’affirmation de la puissance [119] améri-
caine au XXe siècle 275. Critiquant le réalisme défensif, qui postule que
les États ne sont intéressés que par leur sécurité et que c’est dans ce but
unique qu’ils cherchent à étendre leur puissance, Zakaria soutient au
contraire, dans une perspective réaliste offensive, que les États-Unis
ont, au cours du XXe siècle, profité de nombreuses occasions pour ac-
croître leur puissance relative 276. Pour Zakaria, cette considération sys-
témique — la puissance relative — doit être alliée à une considération
étatique et ainsi prendre en compte les facteurs intérieurs façonnant la
politique étrangère des États-Unis. Par conséquent, la personnalité des
membres de l’Administration, les valeurs et la culture politique natio-
nales, le contexte politique intérieur et la puissance de l’appareil éta-
tique ont un rôle fondamental à jouer dans la définition qui est faite (par
les dirigeants) des intérêts nationaux. Ce sont ces intérêts qui détermi-
neront, avec la perception (des dirigeants) de la puissance relative des
États-Unis, les actions extérieures américaines visant à augmenter leur
puissance relative et leur influence.
Dans son analyse de la politique étrangère des États-Unis depuis la
fin de la guerre froide, Zakaria identifie une opportunité perdue par les
États-Unis pour accroître leur puissance relative 277. Il soutient que les
États-Unis ont semblé davantage contrôlé par le monde, adoptant une
attitude réactive, qu’ils ne l’ont contrôlé en misant sur leur puissance
souple (le soft power dont parle Nye). L’Amérique, seule superpuis-
sance de l’ordre international unipolaire, aurait dû asseoir sa puissance
sur sa capacité à diriger les institutions internationales et à établir les
règles les régissant. Encore plus que les composantes culturelles de la
puissance souple (tel le fait que les idées et la culture américaines soient

275 Voir From Wealth to Power : The Unusual Origins of America’s World Role,
Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 1998, p. 187-188.
276 Fareed Zakaria, « Realism and Domestic Politics : A Review Essay », Inter-
national Security, 17 (1), été 1992, p. 192.
277 Fareed Zakaria, « The Challenges of American Hegemony : Then and Now »,
International Journal, 54 (1), hiver 1998-1999, p. 11.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 133

facilement diffusées à travers le monde, et que l’anglais soit la nouvelle

lingua franco), ce sont les éléments idéologiques qui devraient être ex-
portés par les États-Unis, notamment la libéralisation des marchés et la
démocratie libérale 278. En effet, en soutenant à l’étranger leurs intérêts
politiques, [120] les États-Unis pourraient alors augmenter leur puis-
sance relative.
La paix relative caractérisant l’après-guerre froide - étant donné
l’absence de conflits entre les grandes puissances — pourrait toutefois
être mise à mal par une politique néo-impérialiste qui négligerait la
puissance relative des États-Unis et leur puissance souple au profit de
la simple recherche de la puissance (idée associée à l’école hégémo-
niste). Zakaria explique donc que l’Administration Clinton, même si
elle est intervenue en Bosnie, à Haïti et au Kosovo, n’a pas inquiété ni
même provoqué de manifestations antiaméricaines susceptibles de mi-
ner l’influence des États-Unis, contrairement à l’Administration
Bush 279. Même si, comme pour l’intervention en Irak en 2003, ces in-
terventions se sont faites sans l’aval du Conseil de sécurité de l’ONU,
le style de l’Administration Clinton a contribué à rassurer la commu-
nauté internationale sur ses intentions. Par contre, cette dernière a perçu
les intentions de l’Administration Bush comme impérialistes et belli-
queuses et uniquement motivées par la préservation de la sécurité na-
tionale américaine. Zakaria appréhende une politique étrangère améri-
caine qui ne tiendrait pas compte de la puissance relative des États-
Unis, car elle finirait par menacer l’équilibre de l’ordre international. Il
souligne que, nonobstant la menace soviétique, l’équilibre des puis-
sances ayant marqué la guerre froide reposait avant tout sur la puissance
américaine, gérée et utilisée avec sagesse et restriction 280. Depuis
l’émergence des États-Unis comme grande puissance (en raison de
leurs nouvelles capacités matérielles : militaires, économiques et diplo-
matiques) au début des années 1890, Zakaria affirme que les respon-
sables étatiques de la politique étrangère des États-Unis ont toujours
prêté attention à la puissance relative des États-Unis et ont cherché à
accroître l’influence du gouvernement des États-Unis sur

278 Ibid., p. 12.

279 Fareed Zakaria, « The Arrogant Empire », Newsweek, 24 mars 2003, p. 29.
280 Ibid., p. 27.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 134

l’environnement international 281. Aussi le maintien de l’ordre unipo-

laire américain dépendra-t-il de la capacité des États-Unis à saisir l’im-
portance de leur puissance souple : « La stabilité et la prospérité du
monde dépendent en grande partie [121] de la qualité de la politique
étrangère américaine 282. » Une recherche de la puissance hégémonique
réduirait, plus qu’elle n’accroîtrait en réalité, l’influence relative des
États-Unis au sein du système international. Le pouvoir de coercition
est une chose, le pouvoir d’influence et d’attraction en est une autre.

Charles Kupchan

À l’image des autres auteurs équilibristes, Charles Kupchan consi-

dère les grandes puissances comme les principaux acteurs de la poli-
tique internationale et soutient qu’elles cherchent à assurer leur sécurité
tout en poursuivant leurs ambitions de puissance 283. Leur capacité à se
maintenir comme grande puissance dépend de leur aptitude à atteindre
un équilibre entre leurs engagements et leurs ressources. Leurs visées
sur l’environnement global doivent donc être compatibles avec leurs
moyens. Étudiant la stratégie globale (grand strategy) des États-Unis
depuis la fin de la guerre froide, Kupchan aborde la primauté améri-
caine en soulignant que l’hégémonie d’une grande puissance invite sou-
vent les autres grandes puissances à former des coalitions pour lui faire
contrepoids. Ce faisant, il applique la théorie classique de l’équilibre
des puissances. Il faut donc que la grande puissance, la superpuissance
dans ce cas-ci, agisse prudemment de façon à ne pas susciter d’hostilité
chez les autres grandes puissances du système international.
À la lumière de la conduite des États-Unis depuis le milieu des an-
nées 1990, il semble, d’après Kupchan, que la pax americana tendrait
à sa fin. Contrairement à Walt, Wohlforth et Zakaria, Kupchan affirme
que le maintien de la primauté américaine, bien que souhaitable, ne

281 Fareed Zakaria, « The Myth of America’s “Free Security” (Reconside- ra-
tions) », World Policy Journal, 14 (2), été 1997, p. 43.
282 Fareed Zakaria, « The Challenges of American Hegemony : Then and Now »,
art. cité, p. 19.
283 Voir notamment son dernier ouvrage, The End of the American Era : US
Foreign Policy and the Geopolitics of the Twenty-First Century, New York,
Alfred Knopf, 2002, 368 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 135

devrait pas être possible. Il entrevoit l’émergence d’une Europe forte

géopolitiquement et croit que les États-Unis sont actuellement une puis-
sance sur le déclin. Selon lui, l’Administration de George W. Bush,
comme l’Administration de Bill Clinton, ne prend pas en compte
l’émergence de cette puissance européenne. Si les événements du 11
septembre 2001 auraient dû rappeler aux dirigeants américains [122]
l’importance du multilatéralisme, la conduite toujours plus unilatéra-
liste de l’Administration Bush a convaincu les Européens des diver-
gences entre les deux pôles de puissance 284. Kupchan est par consé-
quent persuadé que l’Europe va s’élever pour devenir le rival principal
de la puissance américaine. Le prochain choc de civilisations ne serait
donc pas entre l’Ouest et le reste du monde comme l’a affirmé Samuel
Huntington 285 mais davantage au sein de l’Occident.
Kupchan annonce la fin de la pax americana depuis déjà quelques
années 286. Il écrivait, en 1998, que les États-Unis devraient non seule-
ment accepter le déclin de leur prépondérance mais encourager l’émer-
gence d’une unipolarité dans chacune des trois régions industrialisées
du monde : les États-Unis en Amérique du Nord, l’Europe unifiée en
Europe et un centre sino-japonais en Asie de l’Est 287. L’unipolarité ré-
gionale, en réduisant les risques de conflits au niveau régional, permet-
trait d’éviter la compétition entre les grandes puissances qui accompa-
gnerait inévitablement un déclin de l’hégémonie américaine.
Ne voyant pas l’unipolarité systémique actuelle comme stable, Kup-
chan est partisan d’une promotion, par les dirigeants américains,
d’ordres régionaux pacifiques et stables au détriment d’une affirmation
de l’influence américaine ; la construction de la multipolarité systé-
mique serait donc la voie du salut américain. En d’autres termes, Kup-
chan croit que le leadership américain devrait savoir se retirer de ces
régions du monde : il bénéficierait alors de la stabilité de ces ordres

284 Charles A. Kupchan, « The End of the West », The Atlantic Monthly, 290 (4),
novembre 2002, p. 42-44.
285 Samuel P. Huntington, « A Clash of Civilizations ? », Foreign Affairs, 72 (3),
été 1993, p. 22-49.
286 Charles A. Kupchan, « After Pax Americana : Benign Power, Régional Inté-
gration, and the Sources of Stable Multipolarity », International Security, 23
(2), automne 1998, p. 40-79.
287 Ibid., p. 42, 55-66, ainsi que « Hollow Hegemony or Stable Multipolarity ? »,
dans G. John Ikenberry (ed), America Unrivaled, op. cit., p. 96.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 136

régionaux et, en conséquence, de la stabilité de l’ordre international

global, minimisant ainsi les effets de son déclin hégémonique. C’est là
l’essence du désengagement stratégique prôné par l’Administration
Clinton et que l’Administration Bush a contré dès son arrivée par une
posture unilatéraliste. Cette dynamique n’a été que momentanément
suspendue par les événements du 11 septembre 2001 qui ont [123] con-
vaincu l’Administration Bush que les États-Unis devaient assurer seuls
leur défense et demeurer la seule superpuissance du monde. Fidèle à
son approche mettant l’accent sur l’après-pax americana et son insis-
tance sur la recherche d’un équilibre stratégique, Kupchan affirme que
ces attaques terroristes auraient dû conduire à une réduction des enga-
gements outre-mer des forces armées américaines. Elles auraient dû
être rapatriées du Moyen- Orient et d’Asie, comme ce fut le cas pour
les attaques contre des Américains au Liban en 1983, en Somalie en
1993 et au Yémen en 2000 288. Les États-Unis ne devraient pas se battre
contre des terroristes dans leurs sanctuaires, mais plutôt chercher à ren-
forcer la sécurité de leur territoire national. Kupchan remarque avec dé-
pit que l’Administration Bush a plutôt choisi de combattre les terro-
ristes et les États voyous chez eux, provoquant par le fait même l’affai-
blissement du réseau d’institutions et d’alliances qui assurait jusque-là
la prospérité et la sécurité internationales 289.

L’école idéaliste

Un certain nombre d’auteurs prônent une pax democratica et reven-

diquent une nouvelle façon de gouverner les affaires internationales.
Dans cette école de pensée, se retrouve une tendance très utopiste, re-
présentée par Richard Falk et Francis Fukuyama, et une tendance plus
pragmatique, associée à Michael Mandelbaum. Évidemment, ces deux
courants divergent sur certains points, les « libéraux réalistes » comme
Mandelbaum acceptant dans une certaine mesure la politique de la puis-
sance tout en cherchant cependant à la minimiser. Les idéalistes sont
d’avis que si le droit international était mieux respecté, un mode de

288 Charles A. Kupchan, « Misreading September 11 », The National Interest, 69,

automne 2002, p. 29.
289 Ibid., p. 30.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 137

gouvernance globale égalitaire pourrait être mis en place et assurerait

la protection des droits fondamentaux de tous les humains. Convaincus
que les démocraties ne se battent pas entre elles, ils adhèrent à l’idéal
kantien d’une paix perpétuelle engendrée par une fédération de démo-
craties. En somme, ils promeuvent la libéralisation démocratique du
monde pour construire un monde pacifique et juste et ils considèrent le
modèle économique [124] libéral comme le système le plus à même de
créer une richesse globale profitant au plus grand nombre d’individus.

Richard Falk

Le professeur de droit international de l’Université Princeton, Ri-

chard Falk, est considéré aujourd’hui comme l’une des figures de proue
de l’école idéaliste 290. Au cours de sa longue carrière, amorcée en
1955, il a défendu l’idée d’un ordre juridique international mené par
des autorités mondiales ou des normes universelles (dans un projet de
gouvernance globale), un ordre qui pourrait se substituer à l’ordre ac-
tuel, fondé sur la politique de la puissance.
Au fil du temps, Falk s’est révélé être l’un des critiques les plus vi-
rulents de la politique internationale américaine, trop focalisée sur la
défense de leurs intérêts nationaux et bafouant souvent l’autorité des
institutions internationales. Dans le débat aux Nations unies sur l’Irak,
dès le 12 septembre 2002, Falk a vivement critiqué l’instrumentalisa-
tion pernicieuse des Nations unies par l’Administration Bush 291. Il a
particulièrement mis en exergue l’inadéquation de la structure onu-
sienne. En effet, le Conseil de sécurité est basé sur une logique réaliste
d’équilibre entre les grandes puissances dont les origines remontent au
début de la guerre froide. Aussi les Nations unies ne seraient-elles ni
plus ni moins qu’un instrument géopolitique servant les grandes puis-
sances 292. En tant que membre permanent du Conseil de sécurité, et

290 Voir Martin Griffiths, « Richard A. Falk », dans Fifty Key Thinkers in Inter-
national Relations, Londres, Routledge, 1999, p. 123.
291 Richard A. Falk, « Les Nations unies prises en otage : Washington contre
Bagdad », Le monde diplomatique, décembre 2002, p. 1 et 23.
292 Richard A. Falk, Human Rights Horizon : The Pursuit of Global Justice in a
Globalizing World, New York et Londres, Routledge, 2000, p. 33.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 138

seule superpuissance, les États-Unis sont en mesure de définir en

grande partie l’agenda des Nations unies. Falk critique leur mépris de
la communauté internationale, la suffisance avec laquelle ils lancent un
ultimatum aux Nations unies en leur demandant, dès septembre 2002,
de prouver leur pertinence comme l’institution garante de la sécurité
internationale. De plus, il déplore la politique américaine du deux poids,
deux mesures quant au respect des résolutions onusiennes : d’un côté,
les États-Unis s’en prennent à l’Irak en invoquant des violations des
résolutions du Conseil de sécurité et menacent d’utiliser [125] la force
de façon préventive, et de l’autre, ils tolèrent les violations de plusieurs
résolutions par le régime israélien, sans chercher à faire pression sur
leur allié.
Falk rejette d’emblée le mode de pensée réaliste, qui juge négative-
ment le rôle normatif joué par les institutions internationales et préfère
maintenir la paix par l’équilibre des puissances plutôt que par les insti-
tutions internationales. Selon lui, c’est aux États-Unis que cette attitude
est la plus profondément ancrée dans la pensée des dirigeants, qui con-
sidèrent tout projet de justice globale comme étant utopique, idéaliste
et dilatoire 293. Les dirigeants américains gèrent les affaires internatio-
nales en fonction des intérêts stratégiques des États-Unis. Ainsi, les Na-
tions unies ne seront saisies de questions liées à la sécurité internatio-
nale que si elles ont un intérêt pour les États-Unis et qu’elles sont com-
patibles avec leurs sensibilités normatives. Pour l’utopiste Falk, les Na-
tions unies devraient plutôt servir d’agence d’intervention humanitaire
et agir pour la promotion des idéaux démocratiques nécessaires à la
fondation morale d’une « gouvernance humaine » au service des droits
de la personne 294.

293 Richard A. Falk, Human Rights Horizon, op. cit., p. 22.

294 Ibid., p. 33-35. Voir également On Humane Governance : Toward a New
Global Politics, Cambridge, Royaume-Uni, Polity Press, 1995, 304 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 139

Francis Fukuyama

Fukuyama applique sa thèse de la « fin de l’Histoire » aux événe-

ments du 11 septembre 2001 et affirme le renouveau des idées de libre
marché et de démocratie. Pas plus qu’en 1989, l’intérêt national prisé
par les auteurs réalistes n’a sa place dans l’État universel défini par He-
gel, lequel constitue la destination rationnelle des hommes et des na-
tions : aux yeux de Fukuyama, « nous sommes toujours à la fin de l’His-
toire 295 ». Il persiste donc dans son utopisme : la marche vers l’État
universel libéral a atteint son but.
En 1989, il écrivait que la fin de la guerre froide marquait la fin de
l’Histoire, que la guerre idéologique appartenait désormais au passé 296.
Dans son esprit, il n’y a plus de concurrence possible [126] au libéra-
lisme démocratique occidental. L’humanité aurait ainsi atteint le stade
suprême de son évolution idéologique : « Au-delà de la démocratie li-
bérale et des marchés, il n’existe rien d’autre vers quoi espérer évoluer,
d’où la fin de l’Histoire 297. » Les institutions de la démocratie libérale
et du capitalisme, défendues pendant toute la guerre froide par la super-
puissance américaine, l’ont emporté parce quelles sont les seules à pou-
voir assurer la liberté et la dignité des hommes. En effet, le besoin de
liberté de l’individu satisfait dans l’État - le moteur de l’histoire pour
Hegel - et son identification rationnelle à l’État sont comblés avec la
« fin de l’Histoire 298 ».
Fukuyama espère et semble croire, après les attentats du 11 sep-
tembre 2001, que les États-Unis vont se ranger aux côtés des autres dé-
mocraties libérales occidentales : « Les États-Unis vont sans doute de-
venir, après ces attentats, un pays différent, plus uni, moins occupé de
lui-même, qui aura beaucoup plus besoin de l’aide de ses amis pour

295 Le Monde, 18 octobre 2001, p. 17. Pour Hegel, le type d’État n’est que le
reflet de l’esprit d’un peuple à une époque donnée et le passage à l’État est le
passage à l’Histoire ; pour Fukuyama, l’État libéral universel annonce la « fin
de l’Histoire ».
296 Francis Fukuyama, « The End of History ? », The National Interest, 16, été
1989, p. 3-18.
297 Le Monde, 18 octobre 2001, p. 17.
298 Charles Zorgbibe, L’avenir de la sécurité internationale, Paris, Presses de
Sciences Po, coll. « La Bibliothèque du citoyen », 2003, p. 32.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 140

mener à bien le nouveau projet national de victoire contre le terrorisme.

Ils deviendront peut- être aussi un pays plus ordinaire, qui a des intérêts
concrets et une vulnérabilité réelle, au lieu de se penser capable de dé-
cider unilatéralement de la nature du monde dans lequel il vit 299. »
Idéaliste en ce qui a trait à la politique étrangère américaine par rapport
au pragmatisme de Mandelbaum, Fukuyama ne prévoit pas une con-
duite plus unilatéraliste des États-Unis sur la scène internationale. Au
contraire, il est d’avis que l’attaque subie par les États-Unis sur leur
territoire national pourrait unir davantage la société américaine et ame-
ner les dirigeants à choisir une voie plus constructive dans les affaires
internationales. Comme il le dit lui-même, « la démocratie et le libre-
échange continueront de s’étendre, avec le temps, comme les principes
présidant à l’organisation d’une grande partie du monde. [...] [L]e
temps et les moyens sont du côté de la modernité, et je ne vois pas que
la volonté de l’emporter manque dans l’Occident d’aujourd’hui 300 ».
[127]

Michael Mandelbaum

Pragmatique, Michael Mandelbaum analyse la politique étrangère

américaine des États-Unis en misant sur la force motrice des idées libé-
rales depuis la fin de la première guerre mondiale. Dans le monde ima-
giné par le président américain Woodrow Wilson, la paix, la démocratie
et le libre marché s’affirment comme les idées maîtresses organisant les
relations politiques, économiques et internationales. En libéral con-
vaincu, Mandelbaum ne voit aucune opposition à cette triade wilso-
nienne : premièrement, la paix demeure la base préférée des relations
entre les États ; deuxièmement, la démocratie est le moyen optimal
d’organiser la vie politique et, troisièmement, le libre marché s’avère la
source indispensable de création de la richesse. Si l’ordre international
basé sur ces principes wilsoniens n’a atteint sa maturité qu’avec la fin
de la guerre froide, il n’en demeure pas moins que les idées occidentales
libérales ont dominé l’histoire politique du XXe siècle.

299 Francis Fukuyama, « L’État-uni », Le Monde, 19 septembre 2001, p. 1.

300 Francis Fukuyama, « Nous sommes toujours à la fin de l’Histoire », art. cité.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 141

D’anciens opposants au libéralisme politique wilsonien — comme

l’Allemagne et le Japon — en sont aujourd’hui devenus des emblèmes
de sa réussite globale 301. Si ces deux principaux ennemis du libéra-
lisme durant l’entre-deux-guerres et la seconde guerre mondiale ont pu
voir son potentiel de puissance économique, Mandelbaum est d’avis
que la Russie et la Chine devraient en faire autant et « s’occidentaliser »
en embrassant le modèle érigé par Wilson 302. Ces deux grandes puis-
sances ont, depuis la fin de la guerre froide, poursuivi des politiques
étrangères plus ou moins pacifiques, adopté des politiques intérieures
au mieux partiellement démocratiques et ouvert leur économie au libre
marché. Mandelbaum croit cependant que l’utilisation directe de la
puissance (par les États-Unis) peut difficilement mener la Russie et la
Chine sur la voie du libéralisme démocratique et économique, laquelle
passe inexorablement par la création d’un État libéral. Seul un change-
ment de mentalité et de culture politique au sein de ces États cherchant
à imiter le modèle occidental et américain est à même de changer véri-
tablement [128] l’état des choses et de mener à des politiques étrangères
profondément pacifiques 303.
Si Mandelbaum insiste sur ces deux grands joueurs de la politique
internationale, c’est que leur conduite internationale aura, au cours du
XXIe siècle, un impact sur la nature de l’ordre international actuelle-
ment basé sur une concertation des grandes puissances et de la super-
puissance autour de grands idéaux 304. Au centre de cet ordre, on re-
trouve les États-Unis, forts de leur puissance militaire et économique
prépondérante. Aux dires de Mandelbaum, le fait le plus notoire au
tournant du millénaire est l’absence de guerre entre les grandes puis-
sances. Apôtre pragmatique de la pax democratica, il considère toute-
fois, en raison de la réalité politique, que le maintien de cet ordre libéral
wilsonien repose sur ,1a capacité des États-Unis à accepter les

301 Michael Mandelbaum, The Ideas that Conquered the World : Peace, Demo-
cracy, and Free Markets in the Twenty-First Century, New York, Public Af-
fairs, 2002, p 6.
302 Michael Mandelbaum, « Westernizing Russia and China », Foreign Affairs,
76 (3), mai-juin 1997, p. 80-95.
303 Michael Mandelbaum, « The Inadequacy of American Power », Foreign Af-
fairs, 81 (5), septembre-octobre 2002, p. 72-73.
304 Michael Mandelbaum, The Ideas that Conquered the World., op. cit., p. 7-8.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 142

responsabilités de défense, de maintien des institutions et les pratiques

de celui-ci.

Le minimalisme par l'abstention

au niveau international
Retour à la table des matières

Les écoles souverainistes, mondialistes et isolationnistes anti- mon-

dialistes sont des approches minimalistes qui préconisent une non-in-
tervention des États-Unis dans les affaires internationales, préférant les
voir effectuer un repli stratégique et abandonner leur rôle actif sur la
scène internationale.

L’école souverainiste

Les souverainistes veulent avant tout protéger la souveraineté des

États-Unis. Cela se traduit immédiatement dans leur conception de la
hiérarchie des normes : la Constitution doit primer sur toute convention
internationale. Maintenant que la guerre froide est terminée, ils croient
qu’un retour à l’isolationnisme est possible : il n’est en effet plus né-
cessaire de protéger les États-Unis depuis l’étranger (from abroad). Ils
croient plutôt qu’il faut assurer la défense de la « Forteresse Amé-
rique », rapatrier [129] les troupes américaines stationnées à l’étranger
et se retirer des mécanismes de sécurité et de défense collectives. En
définitive, les États-Unis doivent se désengager sur le plan international
et revenir à un rôle plus restreint et plus sûr de « réserve stratégique »
de l’Ouest.

Jeremy Rabkin

Pour le souverainiste Jeremy Rabkin, la souveraineté des États-Unis

est menacée d’un côté par le rôle prépondérant joué par les États-Unis
depuis la seconde guerre mondiale et de l’autre par l’accroissement des
pouvoirs de politique étrangère de la présidence au détriment du Con-
grès.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 143

Ce qui inquiète tout particulièrement Rabkin, c’est la signature de

nombreuses conventions internationales en forme d’accords exécutifs
par les présidents, c’est-à-dire sans l’approbation du Sénat, contraire-
ment à ce que requière la Constitution. Rabkin soutient que le Congrès
devrait regagner ses fonctions traditionnelles. De façon fondamentale,
il réfute toute forme de supranationalité, puisque par essence, elle alté-
rera la souveraineté des États-Unis, qui doit pourtant toujours pri-
mer 305.
Pour Rabkin, le droit international désigne le droit qui régit les rela-
tions entre les nations et qui ne doit en aucun cas interférer dans le gou-
vernement d’un État 306. Le droit international est, dans cette perspec-
tive, le droit consenti par les États souverains (et non imposé par une
entité supranationale) - et appliqué dans le strict respect de la souverai-
neté de chacun des États. Même si les États-Unis ont été à l’origine de
la création de nombreuses institutions internationales et ont été les ins-
tigateurs des tribunaux pénaux internationaux de Nuremberg et de La
Haye, les souverainistes comme Rabkin soulignent le fait que les États-
Unis ont toujours été réticents à reconnaître une autorité qui prévaudrait
sur leur Constitution. Ainsi, Rabkin évoque le cas des personnes, cap-
turées dans le cadre de l’opération Liberté immuable en Afghanistan et
détenus à la base navale américaine de Guantánamo (Cuba) : tandis que
le statut de ces captifs fait [130] l’objet d’abondantes arguties juri-
diques, Rabkin est d’avis que les États-Unis ne doivent pas déléguer
leurs responsabilités de défense nationale à des instances autres que les
leurs ; c’est là une décision relevant de leur droit souverain 307. En ce
qui a trait, par exemple, à la lutte contre les réseaux terroristes interna-
tionaux, elle devrait, selon lui, être l’affaire de chaque État. Les États-
Unis ne devraient pas y assumer un rôle prépondérant : « Les États-
Unis mettent de l’avant que chaque État doit agir comme un État res-
ponsable - il doit assumer le contrôle de son propre territoire et être

305 Jeremy Rabkin cité dans Pat Buchanan, « Growing Perils to US Sove-
reignty », 26 février 1999. Disponible en ligne :
http ://www.tysknews.com/Depts/New_World_Order/grow-
ing_peril_to_us_sovereignty.htm, consulté le 15 février 2003.
306 « International Law Vs. The American Constitution - Something’s Got To
Give », The National Interest, 55, printemps 1999, p. 32.
307 « After Guantanamo : The War Over the Geneva Convention », The National
Interest, 68, 2002, p. 26.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 144

responsable des individus qui planifient ou lancent des opérations ter-

roristes sur son territoire. Les États-Unis ne peuvent pas établir une
force de police globale qui inspectera chaque État. Il faut s’en remettre
aux gouvernements actuels. En ce sens, plus que jamais, les États-Unis
doivent renforcer le sentiment de responsabilité des États — cela ren-
voie, dans des termes plus traditionnels, aux principes de souveraineté
étatique 308. »

Eric Nordlinger

Avec Eric Nordlinger, on assiste à un retour en force de l’isolation-

nisme. L’originalité de son analyse repose sur sa présentation de l’iso-
lationnisme comme la stratégie nationale qu’auraient dû suivre les
États-Unis tout au long du XXe siècle.
Contrairement à l’idée que les États-Unis doivent assurer leur sécu-
rité et leur défense nationales à partir de l’étranger, donc en intervenant
dans les affaires internationales, Nordlinger justifie l’isolationnisme
des États-Unis en soutenant que « [l]es États-Unis sont stratégiquement
immunisés par leur insularité, invulnérabilité, imperméabilité et étan-
chéité, et ont donc peu de raisons de s’engager militairement et politi-
quement pour leur sécurité 309 ». Nordlinger privilégie ainsi l’image de
la « Forteresse Amérique », où les États-Unis bénéficient d’une force
militaire imposante et suffisante pour dissuader les ennemis potentiels.
Les États-Unis ne doivent pas aliéner leur souveraineté : ils ne doivent
pas entrer dans des alliances contraignantes (no entangling [131] al-
liances), comme le voulaient jadis les Pères fondateurs. L’Amérique du
Nord devient le seul périmètre de sécurité que doivent protéger les
États-Unis. Dans cette perspective, la sécurité des États-Unis ne peut

308 « Testimony of Prof. Jeremy Rabkin. Hearings on International Justice »,

Washington DC, 28 février 2002, p. 6. Disponible en ligne :
www.house.gov/international_relations/107/rabk0228.htm, consulté le 25
mars 2003.
309 Eric Nordlinger, Isolationism Reconfigured : American Foreign Policy for a
New Century, Princeton, Princeton University Press, 1995, p. 6.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 145

pas être menacée à l’étranger, puisque les États-Unis n’interviennent

pas et n’entretiennent pas d’intérêts à l’étranger 310.
La crédibilité de la puissance américaine, qui a reposé sur un réel
activisme, pourrait désormais découler du non-engagement des États-
Unis dans les affaires internationales 311. En maintenant de fortes capa-
cités de défense et en choisissant délibérément de ne pas s’impliquer
dans la politique internationale, la crédibilité des États-Unis serait as-
surée, car leurs intentions seraient claires. Il ne serait alors pas question
de plier face aux autres grandes puissances, puisque les États-Unis ne
participeraient même pas au jeu de la politique de la puissance avec
elles. Nordlinger est donc d’avis que les États-Unis pourraient finale-
ment servir de modèle international en adoptant une politique étrangère
reposant sur autre chose que l’implication militaire à l’étranger, une
politique étrangère leur permettant peut-être même d’exercer un lea-
dership moral aux Nations unies 312. En somme, Nordlinger préconise
une « nouvelle » approche de la politique étrangère pour les États-Unis,
isolationniste se concentrant uniquement sur la défense de l’Amérique
du Nord, comme c’était le cas jusqu’au milieu du XIXe siècle. L’isola-
tionnisme ainsi repensé serait selon lui la meilleure voie pour défendre
les valeurs les plus fondamentales des États-Unis.

L’école mondialiste

Glorifiant le néolibéralisme économique — la libéralisation écono-

mique —, les mondialistes considèrent que l’économique supplante le
politique. Ils font l’apologie du libre marché, de l’ouverture des fron-
tières économiques et de l’affaiblissement de la souveraineté des États
au profit d’acteurs transnationaux (organisations non gouvernemen-
tales, firmes multinationales et même des individus) : la paix passe par
le commerce entre les acteurs internationaux et il n’y aura plus de
guerre majeure entre les grandes puissances. Pour les mondialistes, le
système international [132] est basé sur l’interdépendance économique
qui lie les États entre eux. Ils ont une vision très optimiste de la

310 Ibid., p. 39-41.

311 Ibid., p. 117.
312 Ibid., p. 205-207.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 146

mondialisation, source de richesses pour tous, et en ce sens, les armées

ne sont maintenues que pour contrer les problèmes de criminalité et de
terrorisme transnationaux.

Thomas Friedman

Le chroniqueur du New York Times et analyste de la politique étran-

gère américaine Thomas Friedman considère que si un État veut profi-
ter des bienfaits de la mondialisation, il doit « revêtir une camisole de
force dorée » (put on a golden straitjacket). Il doit chercher à stimuler
sa croissance économique tout en intervenant moins dans l’économie.
L’effet qui se fait immédiatement sentir dans cet État est une augmen-
tation de l’économique au détriment du politique 313. En d’autres
termes, les dirigeants ont moins d’options politiques pour diriger leur
économie : ils ont les mains liées (l’image de la camisole de force),
mais augmentent les richesses de l’État (ce pourquoi la camisole de
force est dorée).
Pour Friedman, la mondialisation constitue le système qui a rem-
placé celui de la guerre froide. Il dépeint cette mondialisation comme
une démocratisation (ou une intégration) du capital, de la technologie
et de l’information dépassant les frontières de façon à créer un marché
global. Contrairement au système statique de la guerre froide, la mon-
dialisation est un processus dynamique dont le moteur est le capitalisme
du libre marché 314. La vision de Friedman des relations internationales
est très optimiste. Les échanges économiques se multipliant, les États
s’intègrent du coup à la structure internationale financière et du fait de
cette interdépendance accrue, les possibilités de conflits armés entre ces
États diminuent substantiellement.
Les États-Unis demeurent le principal joueur des relations interna-
tionales — la seule superpuissance —, mais ils ne peuvent pas con-
traindre les autres joueurs ou influencer leurs actions comme ils ont pu

313 Thomas L. Friedman, The Lexus and the Olive Tree : Uhderstanding Globa-
lization, New York, Anchor Books, 2000, 490 p. ; Longitudes and Attitudes :
Exploring the World After September 11, New York, Farrar, Straus and Gi-
roux, 2002, 300 p.
314 Thomas L. Friedman, The Lexus and the Olive Tree. ..,op. cit., p. x-xi et 3-4.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 147

le faire dans le contexte bipolaire de la guerre froide. Pour Friedman, le

maintien d’une force militaire américaine se [133] justifie par le fait
que tous les acteurs ne sont pas rationnels et que des menaces transna-
tionales comme le crime organisé et le terrorisme demeurent. Les autres
acteurs ne sont plus uniquement des États : des centres financiers im-
portants comme Wall Street et Hong Kong et des magnats de la finance
ou de l’industrie (des super-empowered-individuals comme Bill Gates
par exemple) peuvent également tenir tête à la superpuissance 315. La
mondialisation fournissant les moyens de renforcer le pouvoir des indi-
vidus (par l’accès facile à la technologie, à l’information et au capital),
Friedman voit comme menaces immédiates à la sécurité nationale des
États-Unis des magnats mécontents (comme Oussama Ben Laden) face
à l’américanisation du monde 316. C’est ce qui lui fait dire que si les
États-Unis doivent jouer un rôle minimal dans les relations internatio-
nales, la mondialisation ne peut pas perdurer sans une réelle politique
étrangère des États-Unis fermement menée. Comme il le dit si bien :
« Attention Kmart shopper : Without America on duty, there will be no
America Online 317. »

Fred Bergsten

Pour Fred Bergsten, avec la fin de la guerre froide, la politique étran-

gère des États-Unis a dû mettre en avant l’économie, à laquelle sont de
plus en plus liés leurs intérêts nationaux. Étant donné l’absence de me-
nace à la paix mondiale avec la fin du communisme soviétique,
Bergsten considère que l’économie prime désormais sur la sécurité. Si
les événements du 11 septembre 2001 viennent ébranler quelque peu sa
position, il insiste cependant sur l’importance de s’occuper du front
économique de la guerre — son financement et ses retombées finan-
cières sur les marchés et les investissements — autant que le front sé-
curitaire, et ce, dans une stratégie économique multilatérale réunissant

315 Ibid., p. 6-9.

316 Ibid., p. 322.
317 Ibid., p. 376. Friedman insiste sur le fait que sans des forces armées prêtes à
défendre le territoire national, les infrastructures critiques (comme les réseaux
informatiques par exemple) et la population, le libre commerce et l'American
way of life ne pourraient être assurés.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 148

les trois pôles de puissance économique que sont les États-Unis, l’Eu-
rope et l’Asie de l’Est 318.
Avec la mondialisation, Bergsten souligne combien il est devenu
fondamental pour les États-Unis, en matière de politique [134] étran-
gère, de poursuivre des objectifs économiques pour assurer leur lea-
dership mondial. Dans la sphère de la puissance économique, les États-
Unis ne sont pas les joueurs prédominants comme ils le sont sur le plan
politico-militaire. Il est donc primordial que les relations économiques
entre les grandes puissances soient privilégiées. Également centrales
pour la politique étrangère américaine sont la performance et la compé-
titivité de l’économie américaine, à défaut de quoi il devient difficile
pour les États-Unis de jouer un rôle clé face à des problématiques glo-
bales 319. La politique étrangère américaine doit donc avoir une forte
composante économique intérieure, puisqu’une faiblesse économique
intérieure nuirait considérablement à une politique étrangère activiste,
notamment à son soutien populaire.
Bergsten met en relief les liens serrés entre le rôle global des États-
Unis sur le plan de la sécurité et sur celui de l’économie. Après la fin
de la guerre froide, Bergsten croyait même qu’aux blocs économiques
régionaux pourrait se superposer une dynamique similaire en matière
de défense et de sécurité 320, des zones de sécurité régionale. Cette dy-
namique aurait pour conséquence de favoriser une multipolarité au sein
du système international, réduisant alors le rôle prépondérant des États-
Unis (l’Europe et l’Asie de l’Est étant les autres pôles de la puissance).
Or, comme le reconnaît Bergsten plus tard, si la domination américaine
s’est accrue sur le plan militaire, par contre, dans la sphère économique,
avec la forte percée de l’euro, l’Europe s’affirme maintenant plus que
jamais comme le principal concurrent des États-Unis 321. Par voie de
conséquence, et malgré une expansion majeure depuis 1992, la poli-
tique commerciale des États-Unis (que l’Exécutif oriente sur la promo-
tion du libre-échange) semble glisser de plus en plus vers des pratiques

318 C. Fred Bergsten, « The Economies of War », New Perspectives Quarterly,

18 (4), automne 2001.
319 C. Fred Bergsten, « The Primacy of Economies », Foreign Policy, 87, été
1992, p. 8 et 13.
320 Ibid., p. 21.
321 Voir également C. Fred Bergsten, « America’s Two-Front Economie Con-
flit », Foreign Affairs, 80 (2), mars-avril 2001, p. 17.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 149

protectionnistes 322. En effet, le Congrès s’est montré, durant les man-

dats présidentiels de Bill Clinton, très réticent à donner le feu vert (la
Fast-track Authority) à l’Exécutif pour signer des ententes internatio-
nales favorisant la libéralisation accrue du [135] commerce 323. Les
conséquences des pressions populaires antimon- dialistes intérieures et
de l’impasse au niveau politique à Washington sont réelles : les États-
Unis connaissent un déclin de leur leadership sur le plan économique.
Les États-Unis demeurent cependant le plus important joueur éco-
nomique mondial, en raison de leur croissance économique dans les an-
nées 1990 et de leur poids dans l’économie mondiale. S’ils n’ont tou-
jours pas subi les effets directs de cette crise du leadership, c’est que
les autres joueurs préfèrent éviter de les attaquer de front. Bergsten croit
que la résolution de cette crise de la mondialisation et de la politique
étrangère économique des États-Unis devra passer par un cadre multi-
latéral global. Elle donnera une nouvelle vigueur à la libéralisation du
commerce tout en permettant de réconcilier les blocs régionaux et de
réduire les tensions entre les grandes puissances 324. Ainsi, plutôt que
d’adopter des politiques protectionnistes et de se comporter unilatéra-
lement dans le domaine de la politique étrangère, ce qui est susceptible
d’entraîner des réponses similaires des autres blocs, les États-Unis
(c’est-à-dire l’Administration et le Congrès, en l’occurrence) devraient
plutôt s’efforcer d’assurer un leadership du système économique mon-
dial avec leurs partenaires européens et d’Asie du Sud-Est en adoptant
une politique étrangère économique de coopération globale. A la lu-
mière des événements de l’année 2002 en matière de politique commer-
ciale, Bergsten avance l’idée que l’obtention, par le président Bush, de
l’autorité de négocier rapidement les traités internationaux (la Trade
Promotion Authority, anciennement la Fast-track Authority) annonce
une transformation fondamentale de la politique commerciale vers une
plus grande ouverture du commerce international. Les mesures protec-
tionnistes de l’Administration Bush en 2001 et 2002, que Bergsten dé-
nonce, auraient permis en fait de consolider la politique commerciale
américaine : cette consolidation permettrait ensuite d’exercer des

322 C. Fred Bergsten, « America and Europe : Clash of the Titans ? », Foreign
Affairs, 78 (2), mars-avril 1999, p. 21 et 24.
323 C. Fred Bergsten, « America’s Two-Front Economic Conflict », art. cité, p.
20.
324 Ibid., p. 23-24
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 150

pressions sur les autres États et acteurs internationaux en vue d’une

coopération accrue favorisant une « libéralisation compétitive 325 ».
[136]

L’école isolationniste antimondialiste

Les isolationnistes antimondialistes sont profondément opposés à la

démarche interventionniste des États-Unis dans les affaires internatio-
nales. Ils ne croient pas que les États-Unis soient mieux intentionnés
que d’autres grandes puissances de l’Histoire. Par conséquent, ils ne
sont pas dupes des discours moralisateurs et grandiloquents des admi-
nistrations américaines qui prétendent agir pour le progrès et le bien
commun en défendant les intérêts américains. Le discours des élites leur
semble ainsi fortement idéologique : il exercerait un contrôle sur la pen-
sée des individus en promouvant une vision libérale du monde. Les iso-
lationnistes sont antimondialistes, car ils considèrent que la mondiali-
sation n’est pas un mouvement améliorant les conditions de vie des in-
dividus, mais plutôt une dynamique imposée par les élites des pays, des
organisations internationales financières, des milieux d’affaires, des
marchés financiers et des entreprises pour leur seul profit. Les isola-
tionnistes antimondialistes dénoncent l’impérialisme américain que
l’on retrouve inexorablement associé aux projets liés à la mondialisa-
tion, les États-Unis demeurant au centre du système international sur
les plans militaire, politique, économique et culturel.

325 « A Renaissance for US Trade Policy », Foreign Affairs, 81 (6), novembre-

décembre 2002, p. 86, 91 et 94.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 151

Noam Chomsky

Affilié à l’approche minimaliste, Noam Chomsky, polémiste cri-

tique de la politique extérieure des États-Unis, n’est pas aisément asso-
cié à un courant particulier, ayant lui-même refusé toute étiquette.
Néanmoins, il se dit anarcho-syndicaliste ou encore socialiste liberta-
rien, c’est-à-dire adhérent d’une philosophie politique alliant l’anar-
chisme et le socialisme issu des Lumières. Cette approche prône un ac-
tivisme politique et une lutte contre toute forme d’oppression, notam-
ment de la pensée et de l’expression : « dans le monde d’aujourd’hui,
[...] le but d’un anarchiste engagé devrait être de défendre quelques ins-
titutions étatiques contre des attaques, tout en cherchant à les rendre
plus ouvertes à la participation du public - et, ultimement, de les dé-
manteler pour en arriver à une société plus libre, si les conditions cir-
constancielles nécessaires peuvent être réunies 326 ».
[137]
Pourquoi créer une catégorie pour Chomsky et lui seul ? En premier
lieu, il constitue un observateur incontournable de la réalité politique
américaine, bien qu’il soit difficile à classer et à assimiler à d’autres.
Sans se pencher sur l’ensemble des causes embrassées par Chomsky
comme intellectuel engagé, il faut souligner sa démarche critique, sé-
vère, des actions des États-Unis sur la scène internationale. En dernier
lieu, si l’on associe Chomsky à un certain courant isolationniste, c’est
qu’il s’est érigé en critique radical de la politique internationale inter-
ventionniste des États-Unis depuis la première guerre mondiale. La po-
litique libérale des États-Unis cache, pour lui, les intérêts égoïstes d’une
puissance impérialiste, ayant au cours de la guerre froide soutenu de
nombreux régimes dictatoriaux, dans le Tiers Monde et en Amérique
latine particulièrement 327. Ainsi, les interventions militaires améri-
caines à vocation « humanitaire » (ou celles menées par des coalitions
dirigées par les États-Unis) ne sont pour lui que des façons détournées
de servir les ambitions globales des élites politiques de Washington, au

326 Noam Chomsky, « Anarchosyndicalism and the Intellectual », dans James

McGilvray, Chomsky : Language, Mind, and Politics, Cambridge, Polity
Press, 1999, p. 196.
327 Noam Chomsky, Year 501 : The Conquest Continues, Montréal-New York,
Black Rose Books, 1993, p. 29-39.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 152

détriment du respect du droit international et des droits de la per-

sonne 328. C’est pourquoi il affirme que les États-Unis sont une démo-
cratie qui dissuade (Deterring Democracy) et qui régente par la force
les affaires internationales. Ils sont, d’après lui, l’État voyou (Rogue
State) par excellence 329.
Pour bien comprendre le radicalisme de Chomsky, il faut prendre en
compte son parcours d’intellectuel et de scientifique dans la société
américaine. Devenu professeur titulaire de linguistique au Massachu-
setts Institute of Technology (MIT) de Boston en 1961, Chomsky a com-
mencé à assumer pleinement son rôle universitaire en s’intéressant de
plus en plus à la relation entre le milieu académique et le contexte social
dans lequel celui-ci s’inscrit 330. La guerre du Vietnam était déjà amor-
cée et Chomsky faisait ses premières armes comme observateur de la
politique [138] étrangère des États-Unis, un rôle qu’il tient assidûment
et avec une énergie déconcertante depuis. Pour Chomsky, il aurait été
schizophrénique pour un intellectuel œuvrant dans une des plus grandes
universités américaines et réellement engagé dans la recherche scienti-
fique de ne pas vouloir également mettre à profit son intelligence et son
énergie pour aider à régler des problématiques liées au monde sociopo-
litique.
Ni lu ni cité par ses collègues américains « spécialistes » de l’ana-
lyse de la politique étrangère américaine, ces derniers le rejetant au mo-
tif qu’il n’est pas titulaire d’un doctorat en science politique et ne dis-
pose donc pas de l’expertise requise, il lui était impensable de ne pas
critiquer l’impérialisme dont faisait preuve la superpuissance améri-
caine. Pis encore, ces intellectuels analystes font partie du problème à
ses yeux. En effet, les spécialistes des sciences sociales, qui disent ser-
vir d’intermédiaires entre la population et les hommes politiques, exer-
cent un contrôle idéologique qui a pour effet de tenir la population à
l’écart des affaires internationales 331. Selon ses termes, il ne croit pas

328 Noam Chomsky, The New Military Humanism : Lessons from Kosovo, Van-
couver, New Star Books, 1999, 199 p.
329 Voir Noam Chomsky, Deterring Democracy, New York, Hill and Wang,
1991, 464 p. et Rogue States : The Rule of Force in World Affairs, Cambridge,
Massachusetts, South End Press, 2000, 150 p.
330 Robert F. Barsky, Noam Chomsky : A Life of Dissent, Cambridge, Mass, et
Londres, MIT Press, 1997, p. 119.
331 James McGilvray, op. cit., p. 180.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 153

« que les affaires internationales soient plus pénibles [que les commen-
taires sportifs et l’“expertise” requise pour analyser le jeu d’une équipe
et de ses chances contre les autres] [...] que la politique de sécurité na-
tionale soit intellectuellement plus complexe [...] C’est une prétention
des sciences sociales - de croire qu’elles s’occupent de questions pro-
fondément complexes qui vont au-delà du niveau de compréhension
d’une personne ordinaire. C’est principalement de la supercherie 332 ».
La fraude est, selon lui, une entreprise de contrôle de la pensée à la-
quelle se livrerait une intelligentsia d’historiens, de politologues, de
journalistes et d’analystes politiques dont les analyses seraient censées
représenter la « réalité » tout en avalisant, implicitement, les politiques,
sinon le système, qui la sous-tendent. Rapidement, il s’est fait un devoir
de dénoncer les violations des droits de la personne, l’invasion améri-
caine du Vietnam et les actions oppressives de l’élite au pouvoir. Dans
le contexte de la guerre froide, où il existait un véritable débat idéolo-
gique entre l’Ouest libéral et l’Est communiste, Chomsky s’opposait
fortement à la collaboration apparente et volontaire de la communauté
intellectuelle et de l’État ; un « intellectuel responsable » se devait
[139] d’être conséquent et cohérent en tant qu’universitaire 333. Il pré-
férait participer à tous les forums de discussion qui réunissaient acti-
vistes politiques et contestataires de la guerre du Vietnam plutôt que de
donner des conférences académiques, faisant primer son engagement
social sur sa carrière.
Quarante ans plus tard, il demeure encore l’un des critiques les plus
prolifiques de la conduite internationale des États-Unis et a une au-
dience au sein de courants de gauche, notamment chez les antimondia-
listes.
*
Ce panorama des approches académiques n’est pas exhaustif.
Comme bien souvent chez les acteurs politiques et les praticiens de la
politique étrangère américaine, les analyses se confrontent et s’entre-
croisent dans les milieux académiques. D’une part, il semble que cer-
tains courants soient plus influents par moments, selon les administra-
tions en place. Les équilibristes et les institutionnalistes sont plus écou-
tés par une administration démocrate comme celle de Bill Clinton,

332 Noam Chomsky cité dans James McGilvray, art. cité, p. 179.
333 Robert F. Barsky, loc. cit., p. 122-23.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 154

notamment parce qu’ils mettent en relief l’importance du multilatéra-

lisme et du leadership américain dans les affaires internationales de fa-
çon à maximiser le pouvoir d’influence des États-Unis sur les autres
acteurs. Les hégémonistes Kagan, Kristol et Krauthammer entretien-
nent quant à eux des liens étroits avec l’Administration républicaine de
George W. Bush. Présentée comme l’héritière idéologique de Reagan,
cette Administration suit effectivement de près les recommandations et
les lignes directrices des analyses néo-reaganiennes de Kristol et Ka-
gan 334. En effet, ce sont eux qui préconisaient avant tout un change-
ment de régime pour les États menaçant l’hégémonie américaine et ce
sont eux qui s’avèrent les plus fervents partisans d’un hégémonisme qui
permettrait aux États-Unis de forger, peu importent les obstacles, un
ordre international épousant leurs intérêts et leurs valeurs 335. L’opéra-
tion militaire Liberté de l’Irak en 2003 s’inscrit dans cette stratégie glo-
bale unilatéraliste [140] cherchant à maximiser la puissance américaine
en agissant de façon préventive plutôt qu’en réagissant aux menaces à
l’ordre international. En définitive, aucun point de vue analytique n’est
vraiment complet et aucun ne peut espérer faire autorité. Les conclu-
sions à tirer quant à la politique étrangère américaine dépendront donc
des facteurs privilégiés et des objectifs visés par l’approche analytique
choisie. Les débats sur les orientations et les analyses de la politique
étrangère américaine sont ainsi loin d’être clos. 336

334 Voir Norman Podhoretz, « Pour une diplomatie néo-reaganienne », Politique

internationale, 89, automne 2000, p. 113-141.
335 Dès 1996, ils affirment que les États-Unis doivent, pour conserver leur supré-
matie, promouvoir les principes du libéralisme démocratique à l’étranger, ce
qui peut mener jusqu’au changement de régime dans certains États. « Toward
a Neo-Reaganite Foreign Policy », Foreign Affairs, 1996, p. 28.
336 Ce chapitre est dû à David GRONDIN, chercheur à l’Observatoire sur les
États-Unis de la chaire Raoul-Dandurand de l’Université du Québec à Mon-
tréal.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 155

[141]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation

Deuxième partie
LE POUVOIR EXÉCUTIF
AU CŒUR DE L’ACTION
INTERNATIONALE

Charles-Philippe DAVID

Retour à la table des matières

La politique étrangère des États-Unis est essentiellement élaborée

par l’Exécutif. Elle est notamment le fait de la présidence et des dépar-
tements (ministères) qui forment une imposante machine gouverne-
mentale qui s’est considérablement développée depuis cinquante ans. Il
s’agit d’une machinerie complexe : les réseaux et les organisations s’y
entrecroisent et se superposent. L’exigence de cohérence qui en résulte
est assurée par le président et son Conseil de sécurité nationale ou Na-
tional Security Council (NSC), un organisme particulièrement influent
au cours de la guerre froide et conservant aujourd’hui encore toute sa
prédominance.
Le président, pour sa part, est certainement l’un des chefs d’État les
plus importants au monde, autant en raison du fait que les États-Unis
sont l’hyper-puissance, que du fait des pouvoirs étendus dont il dispose
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 156

dans le domaine de la politique extérieure. Ses pouvoirs se sont consi-

dérablement accrus au cours de l’Histoire, malgré certains déboires de
politique étrangère et des prises de décision abusives.
Les départements qui formulent et mettent en œuvre les politiques
américaines se sont largement transformés. Alors que le Département
d’État a jadis connu son heure de gloire lorsqu’il était chargé de l’éla-
boration de la politique étrangère, il est aujourd’hui amoindri, voire
marginalisé, par une multitude de concurrents — dont le département
de la Défense. L’élaboration de la politique étrangère est le résultat
d’une rivalité constante [142] entre ces départements pour orienter et
contrôler l’action des États-Unis dans le monde. Et le NSC qui, en théo-
rie, doit assurer la cohérence de cette action, finit par être pris dans le
jeu bureaucratique.
En fin de compte, ce sont principalement le style décisionnel et les
qualités de leadership du président qui déterminent les orientations et
l’aboutissement de la politique extérieure américaine.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 157

[143]

La politique étrangère des «États-Unis.

Fondements, acteurs, formulation
DEUXIÈME PARTIE

Chapitre 5
UNE PRÉSIDENCE
TOUJOURS IMPÉRIALE

Retour à la table des matières

La Constitution des États-Unis a été décrite, il y a cinquante ans, par

le juriste Edward Corwin comme « une incitation à la concurrence entre
institutions pour l’obtention du privilège de diriger la politique étran-
gère 337 ». Cette concurrence est bien réelle, le président et le Congrès
négociant les décisions et les modalités de mise en œuvre de la politique
étrangère américaine. Pourtant, la présidence demeure très largement
dominante dans l’élaboration de cette politique dont elle définit les
orientations. Elle constitue, depuis toujours, la référence diplomatique
incontournable que reconnaissent tous les chefs d’État et est en relation
directe avec les gouvernements étrangers. Aussi sur la plupart des
grands enjeux de la politique extérieure, la présidence possède-t-elle
d’énormes avantages sur le Congrès.
Il ne faudrait cependant pas conclure à l’impuissance du Congrès.
De l’avis des observateurs, les relations entre l’Exécutif et le Législatif
se sont progressivement détériorées 338. La présidence est aux prises

337 Edward Corwin (et al.), The President : Office and Powers, 1787-1957, New
York, New York University Press, 1957, p. 44.
338 Andrew Bennett, « Who Rules the Roost ? Congressional-Executive Rela-
tions on Foreign Policy After the Cold War », dans Ronald Lieber (ed.), Eagle
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 158

avec de constants réalignements politiques, [144] souvent imprévi-

sibles, au sein du Congrès. Alors qu’avant 1955, le parti présidentiel
contrôlait les deux Chambres en moyenne 85% du temps, ce contrôle
depuis n’est plus qu’environ de 33%. Alors que, entre 1946 et 1949,
66% des projets de loi introduits par le président recueillent l’appui du
Congrès, entre 1992 et 1995, 24% d’entre eux seulement sont approu-
vés 339. Faute d’une majorité massive, et du fait de l’atomisation des
votes, la mise en place d’une coalition comprenant des élus des deux
partis devient nécessaire pour obtenir le vote de résolutions appuyant
une intervention militaire au Congrès 340. En l’absence d’une discipline
de partis, l’orientation des votes est moins prévisible, les enjeux sont
éminemment politisés et chaque question est soumise aux jeux et aléas
des groupes d’intérêts et des sondages. Au lieu de faire l’objet d’un
consensus comme cela était le cas avant la fin des années 1960, du fait
de ce problème structurel, la politique étrangère perd en cohérence : elle
devient le reflet de la politique domestique puisque les enjeux interna-
tionaux sont perçus au travers du prisme de la politique intérieure. Ce
climat de « domestication » de la politique étrangère rendrait la prési-
dence « non exécutive 341 », paralysée par une institution législative
peu amène. Les rapports houleux du Congrès avec le président Clinton
ont ainsi démontré une tendance prononcée à la politisation de la poli-
tique étrangère : refus de ratifier des traités, d’approuver des nomina-
tions et de soutenir majoritairement un engagement militaire, tout en
enquêtant sur les moindres faits et gestes de la vie — privée et publique
- du chef de la Maison-Blanche. On ne pourrait cependant dire que l’at-
titude du Congrès n’est pas fondamentalement conforme aux intentions
des Pères fondateurs ou à la pratique du siècle dernier : le Législatif
joue effectivement son rôle de contrepoids. Il demeure toutefois que,
dans le domaine de la politique étrangère, ce contrepoids ne gêne guère
le président qui reste maître du processus décisionnel s’agissant des

Rules ? Foreign Policy and American Primacy in the Twenty-First Century,

Upper Saddle, Prentice Hall, 2002, p. 47-69.
339 Sébastian Mallaby, « The Bullied Pulpit », Foreign Affairs, 79, janvier- fé-
vrier 2000, p. 4 ; Bennett, op. cit., p. 56.
340 Michael Smith, « Congress, the President, and the Use of Military Force :
Cooperation or Conflict in the Post-Cold War Era ? », Presidential Studies
Quarterly, 28, hiver 1998, p. 36-50.
341 Mallaby, op. cit., p. 6.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 159

grands [145] enjeux — particulièrement ceux qui ont trait à la guerre et

à la paix 342.
Il n’est pas faux d’affirmer que le régime politique américain repose
toujours, et avant tout, sur une présidence « impériale 343 » aux pou-
voirs très étendus dans la conduite des affaires étrangères - certes sou-
mise aux contraintes qui lui sont imposées par le Congrès, mais dispo-
sant d’une grande latitude dans l’exercice de ses fonctions. Le régime
américain est fondé sur le principe de séparation des pouvoirs doublé
d’un système de poids et contrepoids (Checks and Balances). Néan-
moins, le postulat fondamental des institutions qui « se partagent le
pouvoir » et l’idée constitutionnelle de cette « invitation à la concur-
rence » sont plus ou moins surfaits 344. Ils masquent en effet le rôle cen-
tral du président, accru depuis la seconde guerre mondiale, qui n’a pas
véritablement été prévu par le texte constitutionnel, notamment dans
l’élaboration des politiques de sécurité. Plutôt que des institutions qui
se partagent le pouvoir, il semblerait en réalité que les exigences du
pouvoir aient abouti à départager les institutions. Ainsi, au moins pour
ce qui a trait aux pouvoirs formels, la Constitution américaine attribuait
une importance égale aux branches exécutive et législative. La pratique
constitutionnelle a été tout autre : le président a en fait bénéficié d’une
autorité accrue que, hormis certains épisodes précis, ni le Congrès ni la
Cour suprême n’ont pu contrebalancer. Les déclins annoncés et épiso-
diques de l’autorité présidentielle s’avèrent, à long terme, plutôt

342 Marie Henehan, Foreign Policy and Congress. An International Relations

Perspective, Ann Arbor, The University of Michigan Press, 2000, 213 p- ;
Bert Rockman, « Reinventing What for Whom ? President and Congress in
the Making of Foreign Policy », Presidential Studies Quarterly, 30, mars
2000, p. 133-154 ; Barbara Hinckley, Less than Meets the Eye : Foreign Po-
licy Making and the Myth of the Assertive Congress, Chicago, University of
Chicago Press, 1994, 252 p.
343 Voir le classique de Arthur Schlesinger Jr, The Impérial Presidency, Boston,
Houghton Mifflin, 1973, 356 p. ; Donald Wolfensberger, « The Return of the
Impérial Presidency ? », The Wilson Quarterly, printemps 2002, 3 p.
344 Louis Henkin, Foreign Affairs and the US Constitution, Oxford, Clarendon
Press, 2e éd., 1996, 581 p. ; David Gray Adler (ed.), The Constitution and the
Conduct of American Foreign Policy, Lawrence, University Press of Kansas,
1996, 396 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 160

relatifs 345. En effet, [146] dès lors qu’une crise survient, comme celle
du 11 septembre 2001, la présidence réaffirme avec vigueur sa supré-
matie. Les succès et les échecs de la politique étrangère américaine
sont, dans ces conditions, davantage déterminés par la manière dont le
président exerce son autorité, par ses qualités personnelles et politiques
et par les modes d’organisation de la présidence, que par le strict jeu
constitutionnel d’équilibre entre l’Exécutif et le Législatif. Quoiqu’il ne
faille pas diminuer la portée de ce jeu, le rôle du président est détermi-
nant si l’on veut comprendre l’évolution de la politique extérieure des
États-Unis.

L’autorité du président
en politique étrangère

Retour à la table des matières

En 1948, le président Harry Truman décrivait son autorité ainsi :

« Je suis l’artisan de la politique étrangère 346 » En ce début de XXIe
siècle, le président peut toujours se prévaloir de cette affirmation. Alors
que la Constitution, paradoxalement, accorde théoriquement plus de
pouvoirs au Congrès qu’au président, ce dernier a gagné en substance
et a acquis au cours du siècle dernier, et dans une certaine mesure, la
maîtrise des affaires étrangères. Dans ce domaine, son statut et son in-
fluence, qu’il devait initialement partager avec le pouvoir législatif,
s’avèrent en réalité inégalés. Plusieurs raisons ont contribué à renforcer
sa position prédominante :
Le président - avec le vice-président - est le seul représentant élu par
la nation américaine dans son ensemble. Chef de l’État, il est le porte-
parole national auprès de la communauté internationale (lui seul d’ail-
leurs, et c’est là son seul pouvoir exclusif, peut recevoir les

345 L’autorité du Congrès, après la fin de la guerre froide, et notamment en raison

de l’influence de l’aile républicaine pour contrer les politiques de Clinton,
s’est affirmée certes avec vigueur : voir Jeremy Rosner, The New-Tug-of-
War : Congress, The Executive Branch and National Security, Washington,
The Brookings Institution, 1995, 118 p.
346 Cité par « Powers of the Presidency », Congressional Quarterly, Washington,
1997, p. 124.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 161

ambassadeurs et les plénipotentiaires étrangers - tous les autres pou-

voirs devant en principe être conciliés avec ceux du Congrès).
Le président est le chef des armées (le Commander in Chief) ainsi
que le chef du gouvernement. Il dispose à ce titre d’un appareil exécutif
imposant. Le processus décisionnel au sein de l’organisation gouverne-
mentale permet de répondre de manière plus cohérente et efficace que
le Congrès aux impératifs de la politique étrangère. L’évolution de l’en-
gagement des États-Unis dans le monde durant la période de la guerre
froide a largement [147] contribué à consolider cette suprématie prési-
dentielle, notamment en conférant au président les rôles d’initiateur et
d’exécutant de la politique extérieure.
Les décisions juridictionnelles, tout particulièrement celles de la
Cour suprême, ont en outre peu entamé, voire préservé, cette domina-
tion présidentielle acquise au fil des décennies. Cette prédominance a
d’ailleurs créé des précédents historiques que les juges ont entérinés
(acquisition de territoires comme par exemple la Louisiane, emploi de
la force ou encore signature d’accords de paix sans le consentement du
Congrès). En refusant de déterminer précisément le partage des pou-
voirs entre le président et le Congrès, les juges ont généralement con-
solidé, dans le domaine des affaires étrangères, les prérogatives intrin-
sèques de l’Exécutif aux dépens du Législatif. En effet, en refusant de
se prononcer sur des enjeux particuliers (tel le droit d’engager les forces
armées et de procéder à des interventions militaires) arguant parfois du
fait qu’ils constituaient des « questions politiques », en refusant de
sanctionner ce qui, le plus souvent, était des décisions émanant du pré-
sident, les juges ont, par leur abstention, avalisé de facto la suprématie
présidentielle.
Cet équilibre imparfait entre les pouvoirs et par-dessus tout l’auto-
rité présidentielle repose sur les pouvoirs réels dont dispose le chef de
l’Exécutif. Ces pouvoirs sont déterminés par la Constitution, la loi, ou
encore la pratique.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 162

Les pouvoirs formels du président

L’autorité présidentielle s’est consolidée autour de trois fonctions

formellement reconnues par la Constitution et leur pratique a en fait
accentué les pouvoirs du président dans la formulation de la politique
étrangère : il s’agit des fonctions de commandant en chef des forces
armées, de chef d’État et de chef de gouvernement 347.
[148]

Le commandant en chef des forces armées

La Constitution désigne le président comme le commandant en chef

des forces armées. À ce titre, trois fonctions lui sont formellement at-
tribuées.
En premier lieu, il assure le commandement et le contrôle opération-
nel des effectifs militaires. Rarement ce pouvoir s’est traduit par un
commandement réel sur le terrain (à l’exception toutefois de Washing-
ton qui, en 1794, organisa la milice en vue de mater la rébellion du
whisky). Toutefois, certains présidents ont imposé leurs choix contre
l’avis et en dépit de l’opposition de leurs généraux, assumant ainsi plei-
nement le rôle de commandant en chef. Tel fut par exemple le cas de
Truman qui, en 1951, durant la guerre de Corée, dut renvoyer le général
MacArthur pour insubordination ; ou encore le cas de G.H. Bush qui
intervint dans le golfe Persique en 1991 contre l’avis du général Powell.
En second lieu, le président peut utiliser la force et lancer une inter-
vention militaire, en cas d’urgence et de légitime défense. Cependant,

347 On peut valablement se référer à : Bruce Jentleson, American Foreign Policy.

The Dynamics of Choice in the 21st Century, New York, Norton, 2000, p. 28-
36 ; John Rourke, Ralph Carter et Mark Boyer, Making American Foreign
Policy, Guilford, Brown and Benchmark, 2céd., 1996, p. 170-190 ; George
Edwards et Stephen Wayne, Presidential Leadership. Politics and Policy-
Making, New York, St. Martin’s Press, 3è éd., 1994, p. 422-432 ; Donald
Snow et Eugene Brown, Puzzle Palaces and Foggy Bottom. US Foreign and
Defense Policy-Making, New York, St. Martin’s Press, 1994, p. 31-37 ; Con-
gressional Quarterly, op. cit., p. 123-162.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 163

seul le Congrès peut déclarer la guerre : l’intervention armée est donc

en principe soumise à la prérogative exclusive des deux Chambres.
Malgré l’adoption, en 1973, de la Loi sur les pouvoirs de guerre par le
Congrès, les présidents n’ont cessé de s’accaparer le droit de faire usage
de la force, de mener des interventions armées, refusant subséquem-
ment de reconnaître l’autorité du Congrès. En fait de déclarer la guerre,
le Congrès se voit, dans la majorité des cas, simplement consulté par le
président sur une résolution d’utilisation de la force. Le pouvoir prési-
dentiel de mener - avec beaucoup de latitude - des interventions armées
(et non des guerres, ce qui l’engagerait juridiquement à se soumettre au
Congrès) s’est ainsi considérablement accru, surtout durant et après la
guerre froide, si bien que la pratique est maintenant courante (plus
d’une centaine de fois au cours du XXe siècle). Alors qu’aucune guerre
n’a été déclarée depuis la seconde guerre mondiale, les interventions
militaires américaines se sont multipliées (entre autres en Corée, au
Vietnam, au Liban, dans l’île de Grenade, au Panama, en Irak, en So-
malie, en Bosnie, au Kosovo ou encore en Afghanistan). 348
[149]
En troisième lieu, le président dispose du pouvoir de mettre fin aux
hostilités armées, de signer la paix — quoique formellement le Sénat
soit seul habilité à ratifier un traité de paix. Dans une certaine mesure,
c’est cette pratique qui a progressivement permis de justifier l’engage-
ment, par le président, de soldats américains dans des missions de paix,
sans prendre en compte l’autorité du Congrès (par exemple en Haïti,
dans les Balkans ou en Afghanistan).

Le chef de l’État

La Constitution dispose également que le président est le chef de

l’État. Seul le président - et ses émissaires - sont autorisés à négocier
avec les représentants des gouvernements étrangers.
Par exemple, le président peut négocier le contenu d’un traité inter-
national, l’approuver et le signer avant de le présenter au Sénat pour
ratification à la majorité des deux tiers. Quoiqu’en vertu de la

348 Le Congrès n’a déclaré la guerre que cinq fois dans l’Histoire : en 1812, 1846,
1898, 1917, 1941.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 164

Constitution, le président doive obtenir « l’avis » du Sénat avant le dé-

pôt d’un traité, aucun président, hormis Washington (en 1789) et Polk
(en 1846), n’a formellement sollicité cet avis, préférant plutôt inclure
le Sénat dans le processus de négociation du traité et ainsi l’influencer
en vue d’obtenir sa ratification. Et, de fait, les résultats de cette dé-
marche sont spectaculaires puisque le Sénat a ratifié 90 % des traités
qui lui ont été présentés. En d’autres termes, au cours de l’Histoire, il a
rejeté une vingtaine de traités sur les quelque 1 500 qui lui ont été sou-
mis (le rejet du traité de Versailles en 1919 constitue à ce jour la défaite
présidentielle la plus cuisante, la plus récente étant le rejet en 1999 du
traité d’interdiction des essais nucléaires). Néanmoins, dans la pratique,
le président peut ne pas soumettre un traité pour approbation s’il craint
de perdre le vote. De la même façon, il peut interpréter les clauses d’un
traité ou encore y mettre fin, sans obligatoirement devoir obtenir l’as-
sentiment du Sénat (comme le montre l’abandon en 2002 par le prési-
dent George W. Bush du traité de 1972 sur l’interdiction des défenses
antimissiles). Compte tenu de la rigidité et de la lourdeur de la procé-
dure de signature et de ratification des traités, les présidents leur préfè-
rent largement les accords exécutifs (executive agreements) — qui ne
sont pas soumis à l’approbation du Sénat 349. Ainsi, les annexions du
Texas (en 1845) et d’Hawaï [150] (en 1898) furent signées et conclues
par simples accords exécutifs. Il faut sur ce point distinguer le droit in-
ternational du droit interne : un traité international et reconnu comme
tel par les États membres — donc en droit international - peut en droit
national être considéré comme un traité (il est alors soumis au Sénat
pour ratification formelle) ou comme un accord exécutif (ce n’est pas
un traité au sens du droit national, il n’est donc pas soumis pour ratifi-
cation au Sénat). Ainsi, les accords de paix du Vietnam (traités interna-
tionaux) conclus en 1973, sont des accords exécutifs (en droit national
américain, puisqu’ils n’ont pas été soumis au Sénat pour ratification).
On pourrait évoquer le parallélisme des procédures et arguer du fait que
puisqu’il n’y avait pas eu de déclaration de guerre, il n’y avait pas da-
vantage lieu de ratifier en bonne et due forme un traité de paix. Cette
pratique conduit parfois à des procédures atypiques. Ainsi, l’accord de
libre-échange, conclu en 1993 entre les États-Unis et le Canada (traité
international), a été entériné par majorité simple au Congrès : on a donc

349 Kenneth Mayer, With the Stroke of a Pen. Executive Orders and Presidential
Power, Princeton, Princeton University Press, 2001, p. 138-181.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 165

écarté la procédure formelle de ratification du traité par le Sénat, tout

en cherchant à associer le pouvoir législatif. Le nombre d’accords exé-
cutifs a augmenté de façon exponentielle : la proportion des traités par
rapport aux accords exécutifs, qui était de 1 pour 1 entre 1789 et 1889
est passée à 1 pour 2 (1890-1932), puis à 1 pour 13 (1933-1974), et
enfin à 1 pour 22 depuis 1975. Sur les 15 000 conventions internatio-
nales auxquelles les États-Unis sont parties, 13 500 ont pris la forme
d’accords exécutifs.
En tant que chef de l’État, c’est au président que revient également
le pouvoir de reconnaître, ou non, un État et la légitimité d’un gouver-
nement, ce qui ne va pas sans influencer le cours de la politique étran-
gère (ainsi la reconnaissance d’Israël en 1948, ou le refus de reconnaître
le gouvernement communiste de Cuba depuis 1959, de la Chine
jusqu’en 1979, et du Vietnam jusqu’en 1995).
Enfin, le président possède des pouvoirs résiduels, non prévus par la
Constitution, considérables sur le plan diplomatique. Il peut déterminer
la position des États-Unis dans les instances internationales (comme au
Conseil de sécurité de l’ONU) ; il peut proclamer la neutralité de la na-
tion (comme entre 1914 et 1917) ; il peut convoquer, organiser, partici-
per à des sommets et à des conférences de paix, agir comme médiateur
pour mettre [151] un terme à des conflits (par exemple les efforts de
Clinton pour rétablir la paix en Irlande du Nord et au Proche-Orient).

Le chef du gouvernement

La Constitution, enfin, attribue au président des pouvoirs de chef de

gouvernement. Dans le domaine de la politique étrangère, ces pouvoirs
sont de trois ordres.
Premièrement, le président peut nommer ou révoquer les secrétaires
(ministres) de son cabinet, les hauts fonctionnaires de son administra-
tion de même que les ambassadeurs. Son pouvoir de nomination, au
sein de la fonction publique, se limite toutefois aux postes politiques de
direction (ce qui correspond à 2% de l’ensemble des employés du Dé-
partement d’État ou de la Défense). Toutes ces nominations sont su-
jettes à l’approbation du Sénat à la majorité simple (à l’exception de la
nomination du conseiller pour la Sécurité nationale). Hormis certains
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 166

cas litigieux 350, la Chambre haute refuse rarement d’approuver les no-
minations. De fait, elle confirme 99,8 % des candidatures qui lui sont
soumises.
Deuxièmement, le président a toute latitude pour déterminer les
orientations des politiques gouvernementales en matière de relations
extérieures, de sécurité, de commerce ou d’immigration. Il peut égale-
ment décider de l’embargo contre un pays (en 1962 contre Cuba sous
Kennedy, en 1983 contre le Nicaragua sous Reagan, en 1991 contre
l’Irak et en 1992 contre l’ex-Yougoslavie sous le président G.H. Bush).
Il peut mettre fin aux rapports diplomatiques ou ordonner le gel des
avoirs d’un gouvernement (comme cela a été le cas pour l’Iran sous
Carter ou l’Afghanistan sous Clinton). Il peut par exemple décider d’un
programme d’assistance économique, sous réserve que le Congrès en
approuve le budget.
Au nombre de ces multiples prérogatives présidentielles, on peut en-
core citer le droit de grâce du président pour des fonctionnaires con-
damnés pour concussion, corruption ou malversation.
[152]
La présidence demeure « impériale » dans la mesure où le Congrès
n’a pas réussi à entamer l’autorité du président dans l’élaboration de la
politique étrangère, et ce malgré les efforts de réaffirmation de ses
droits constitutionnels. Nulle part cette influence présidentielle n’est-
elle aussi évidente que dans le domaine de la guerre.

350 Par exemple Ted Sorensen au poste de DCI en 1976 (pour des raisons idéo-
logiques), John Tower comme secrétaire à la Défense en 1988 (à cause de
problèmes personnels), Morton Halperin en 1992 comme fonctionnaire à la
Défense et Anthony Lake en 1997 comme DCI (tous deux pour des raisons
également idéologiques).
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 167

La loi sur les pouvoirs de guerre

Le président Truman faisait observer que les capacités dont il dispo-

sait sur le plan militaire « auraient rendu envieux César, Gengis Khan
ou Napoléon 351 ». L’ambiguïté de la Constitution sur l’emploi de la
force, en l’absence de déclaration de guerre, est à l’origine du rôle pré-
éminent du président dans le domaine militaire. Certes, ce rôle s’est
accru au cours de l’histoire, profitant de situations exceptionnelles (la
guerre civile américaine, les deux guerres mondiales ou encore la
guerre froide). En temps de guerre, certains présidents comme Lincoln
ou F.D. Roosevelt ont assumé les pleins pouvoirs, que l’on a pu quali-
fier de quasi « dictatoriaux » - allant jusqu’à soumettre entièrement le
fonctionnement de l’économie aux besoins de la guerre. L’ambiguïté
persiste toujours, et même s’accroît, malgré l’adoption, en 1973, de la
Loi sur les pouvoirs de guerre (War Powers Act). Cette loi avait pour
objectif de donner un cadre précis à l’engagement des forces armées
américaines. Elle visait notamment à contraindre le président à recueil-
lir l’aval du Congrès dès lors que les forces armées se trouvaient en
opérations à l’étranger.

Le mécanisme de la loi sur les pouvoirs de guerre

Le mécanisme prévu par la loi présente trois volets.

Tout d’abord, le président a le devoir de consulter le Congrès. Cela
signifie d’un côté que, dès lors que cela est possible, il doit le consulter
avant même d’engager les troupes. De l’autre, pendant que les troupes
américaines sont en opérations, il doit continuer à interroger régulière-
ment le Congrès, et ce, jusqu’à ce qu’il ait mis un terme à cette inter-
vention.
Ensuite, en l’absence de déclaration de guerre, le président dispose
de quarante-huit heures pour informer Chaque chambre [153] de

351 Cité par Charles Ostrom et Dennis Simon, « The President and the Poli- tics
of Military Force », dans Joseph Goldman (ed.), American Security in a
Changing World, Lanham, University Press of America, 1986, p. 95.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 168

l’engagement et des circonstances de l’engagement des troupes améri-

caines à l’étranger « en situation hostile ou potentiellement hostile ».
Enfin, la Loi dispose que, sauf intervention contraire du Congrès,
l’engagement des troupes doit cesser et cessera automatiquement au
terme de soixante jours. Il est cependant entendu que le président dis-
posera éventuellement de trente jours supplémentaires, si nécessaires,
pour retirer les troupes. Ce total de 90 jours peut varier si le Congrès en
décide autrement : d’un côté, le Congrès peut prolonger ce délai par le
vote d’une résolution conjointe et donc l’engagement des forces ar-
mées, de l’autre, le Congrès peut interrompre le délai. En effet, à tout
moment, en application des dispositions de la loi, le Congrès peut adop-
ter, concurremment dans les deux Chambres et à la majorité simple, une
résolution - qui ne saurait en principe être soumise au veto présidentiel
- mettant fin à l’engagement des forces armées 352.
Aussi aurait-on pu penser qu’en théorie, le problème épineux de
l’emploi de la force avait été réglé. Cependant, la portée et l’intensité
normative de la loi sur les pouvoirs de guerre sont bien inférieures à ce
que souhaitaient ses créateurs 353.

352 Ce qui a donné lieu à de longs débats juridiques. Voir sur ce point, Louis
Fischer, Presidential War Power ; Lawrence, University Press of Kansas,
1995, p. 194-197.
353 Louis Fischer, Congressional Abdication on War and Spending, College Sta-
tion, Texas A & M University Press, 2000, 220 p. ; Louis Fischer, Is War a
Political Question ?, Huntington, Novinka Books, 2001,95 p. ; Donald Wes-
terfield, War Powers. The President, the Congress, and the Question of War,
Westport, Praeger, 1996, 245 p. ; Louis Fischer, « Foreign and Defense Po-
licy », dans Steven Shull (ed.), Presidential Policy-Making, New York, M.E.
Sharpe, 1999, p. 246-260 ; Timothy Boylan, « War Powers, Constitutional
Balance, and the Impérial Presidency », Presidential Studies Quarterly, 29,
juin 1999, p. 232-249 ; Congressional Quarterly, op. cit., p. 163-208 ; Ed-
wards et Wayne, op. cit., p. 429- 430 ; Jentleson, op. cit., p. 188-193.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 169

La faible intensité normative de la loi

sur les pouvoirs de guerre

Cette moindre importance d’une loi, qui aurait pu jouer un rôle dé-
terminant dans la redéfinition de l’équilibre des pouvoirs, est le fait
d’une double interprétation : celle des juges et celle des présidents.
D’une part, les juges ont progressivement réduit la portée de la Loi
sur les pouvoirs de guerre. En s’abstenant au motif qu’il s’agissait de
« questions politiques », sur lesquelles les instances [154] juridiction-
nelles ne pouvaient se prononcer, les cours fédérales ont régulièrement
donné raison à des interprétations présidentielles de la loi. En effet, si
la doctrine de la question politique interdit au juge de s’immiscer dans
un domaine relevant essentiellement de l’opportunité, elle conduit à
avaliser de facto des décisions présidentielles non conformes à la Loi
sur les pouvoirs de guerre. En déboutant les recours des législateurs en
vue de contraindre le président à respecter la loi (par exemple en 1981
dans le cas de l’aide militaire apportée au Salvador, en 1990 avant la
guerre du Golfe, ou en 1999 durant la guerre contre la Serbie 354), les
cours fédérales ont du coup renforcé les prérogatives du président. En
1983 355, la Cour suprême a déclaré le « veto législatif » (c’est-à-dire
toute disposition permettant l’exercice d’un contrôle du pouvoir légi-
slatif dans l’application de la loi tandis qu’en principe cela relève de la
compétence du pouvoir exécutif) non constitutionnel, en se fondant sur
le fait que sa mise en œuvre violait la séparation des pouvoirs. Bien
qu’il s’agisse en l’espèce d’un cas bien différent, relatif à l’immigra-
tion, il demeure que, selon toute vraisemblance, cette invalidation vient
s’appliquer aux termes de la Loi sur les pouvoirs de guerre. Cette déci-
sion implique donc que l’adoption par le Congrès d’une résolution con-
currente aux fins de mettre un terme à l’engagement des forces armées
avant l’échéance du délai de 90 jours n’est pas conforme à la Constitu-
tion. De fait, cette décision est venue affaiblir l’autorité formelle que

354 Les causes sont respectivement celles du législateur Crockett v. le président

Reagan (1982), Dellums v. Bush (1990) et Campbell v. Clinton (1999).
355 Immigration and Naturalization Service v. Chadha, 462 US, 919 (1983).
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 170

s’était donnée le Congrès en 1973 pour mettre un terme à un engage-

ment militaire même s’il faut toutefois en relativiser la portée 356.
D’autre part, la lecture qu’ont pu faire les présidents successifs des
dispositions de la Loi n’est pas allée - on s’en doutera - dans le sens
d’une préservation des pouvoirs du Congrès. En effet, les présidents ont
fréquemment refusé d’appliquer les termes de la Loi de 1973. Ainsi, ils
ont pu, à maintes reprises, refuser de déclarer que les soldats se retrou-
vaient en situation potentiellement hostile, soustrayant du coup cer-
taines opérations, comme les missions de paix en Bosnie et au Kosovo,
du [155] domaine de la Loi sur les pouvoirs de guerre. De surcroît, pré-
textant leurs privilèges de commandant en chef, plusieurs présidents ont
largement nié toute valeur juridique (ou politique) à l’obligation de
mettre fin à une intervention militaire 357. Certains sont allés encore
plus loin. C’est ainsi que certaines interventions, menées en méconnais-
sance des prérogatives du Congrès, ont pu être décidées contre l’avis
des législateurs. Tel est le cas en 1999 : le président Clinton attaque la
Serbie contre la volonté politique du Congrès 358. Pour la première fois
de l’Histoire, alors que la Chambre des représentants lui refuse l’auto-
risation de déclencher la guerre, le président passe outre l’objection im-
plicite — mais réelle 359 — des législateurs et engage les troupes. La
tendance était déjà bien amorcée avec les bombardements de l’Irak en
1993, puis les engagements en Somalie (1993), à Haïti (1994) et en
Bosnie (1995). Prétextant le devoir de respecter la Charte de l’ONU de
même que celle de l’OTAN, Clinton a subordonné l’assentiment du
Congrès aux traités internationaux. Quoique le Congrès ait rallié

356 Cette décision reste en effet souvent inappliquée. Voir sur ce point, Gregg
Ivers, American Constitutional Law - Power and Politics, Boston, Houghton
Mifflin, 2001, p. 168.
357 Reagan lors de l’épisode de l’opération d’escorte des navires koweïtiens en
1987 ; Clinton durant les missions de paix en Somalie (1993), à Haïti (1994)
et en Bosnie (de 1995 à 2001).
358 David Gray Adler, « The Law : The Clinton Theory of the War Power », Pre-
sidential Studies Quarterly, 30, mars 2000, p. 155-168.
359 Selon les termes de David Gray Adler, en lui refusant l’autorisation - même
si cela est par un vote nul - la Chambre a refusé au président les pouvoirs qui
lui étaient nécessaires puisqu’en vertu de la disposition relative à la guerre,
les deux Chambres doivent lui accorder leur approbation. Or, selon Adler, le
président a véritablement défié l’autorité de la Chambre en lançant tout de
même l’opération, op. cit., p. 163-164.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 171

chaque fois le chef de la Maison-Blanche, le pouvoir unilatéral de ce

dernier d’engager les forces armées n’en a été que renforcé — et dans
le cas de la guerre contre la Serbie, en dépit de l’opposition déclarée du
Congrès. À certains égards, il semble parfois que ce sont le contexte
international et la position de certains pays qui influencent la décision
présidentielle d’entrer en guerre, davantage que le Congrès, relégué au
second rang.

L’assise particulière du président

en matière d'engagement des troupes

Les restrictions apportées au pouvoir présidentiel par le Législatif

ne sont pas explicites et visibles, elles sont internalisées [156] dans la
politique présidentielle : le président ne va pas risquer un affrontement
avec le Congrès, il va en intégrer les réactions, les faire siennes et fina-
lement se déterminer sur cette base. Ce n’était sûrement pas là l’inten-
tion des Pères fondateurs, lesquels avaient - et ce n’est pas un hasard -
consacré au Congrès le premier titre de la Constitution. Louis Fischer
va encore plus loin. Selon lui, parce qu’elle donne quasiment carte
blanche au président pendant les soixante premiers jours d’une inter-
vention, la Loi sur les pouvoirs de guerre n’a pas restreint les pouvoirs
du président : elle les aurait au contraire élargis 360. Sans aller jusque-
là, il reste que peu de changements réels en ont découlé sinon que le
président dispose toujours d’une grande latitude pour utiliser la force
armée : trois facteurs ont de toute évidence contribué à asseoir l’autorité
du président face à l’engagement des forces armées.
Tout d’abord, le phénomène bien documenté du ralliement politique
de l’opinion publique favorise le président, lorsque celui-ci décide
d’une intervention 361. Cet appui est généralement élevé et durable,
mais peut sérieusement s’estomper si l’engagement mène à une im-
passe ou échoue (comme dans le cas du Vietnam, de l’Iran, du Liban
ou de la Somalie). Certains auteurs vont jusqu’à percevoir l’utilité

360 Voir, Louis Fischer, The Politics of Shared Power — Congress and the
Executive, College Station, Texas A & M University Press, 1998, p. 201-202.
361 Alexander DeConde, Presidential Machismo : Executive Authority, Military
Intervention and Foreign Relations, Boston, Northeastern University Press,
1999, 391 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 172

politique d’une guerre présidentielle : celle-ci élimine les doutes sur le

caractère jugé parfois faible d’un président et transforme celui-ci en
chef déterminé et respecté (G.H. Bush durant la guerre du Golfe, Clin-
ton après 1995 en Bosnie, G.W. Bush depuis le 11 septembre 2001).
Ensuite, les traités et accords de sécurité internationaux confèrent
une certaine légitimité aux décisions présidentielles, que le Congrès,
non sans peine (ou sans coût politique), est tenu de respecter 362. En
effet, si le Conseil de sécurité des Nations unies, ou le Conseil des mi-
nistres de l’OTAN, décide d’une intervention de sécurité collective, il
est peu probable que le Congrès souhaite [157] aller à l’encontre de la
décision de faire usage de la force. Par contre, le cadre est sensiblement
différent en matière de missions de paix et la légitimité présidentielle,
sans doute moindre : la participation américaine aux missions de paix
constitue un objet de litige constant entre l’Exécutif et le Législatif, ce
dernier émettant des réserves et imposant des contraintes dont les pré-
sidents ont plus ou moins tenu compte 363.
Enfin, les pouvoirs présidentiels se sont également élargis dans des
domaines connexes aux prérogatives du commandant en chef 364 : né-
gociations de paix, programmes d’aide et d’entraînement militaire, ex-
portation et déploiement de systèmes d’armements, initiatives de désar-
mement. Ces champs d’intervention accroissent davantage l’autorité
accordée au président sur les questions militaires. Les mesures prises
en vue de prévenir les conflits (en déployant des troupes en mode pré-
ventif, comme au Liban en 1982 ou en Macédoine en 1991), les enga-
gements dans les opérations de maintien et d’imposition de la paix
(comme dans les Balkans depuis 1996) afin d’empêcher la reprise de la
violence, et les programmes d’assistance militaire (à la Russie, à la

362 David Forsythe et Ryan Hendrickson, « US Use of Force Abroad : What Law
for the President ? », Presidential Studies Quarterly, 26, automne 1996, p.
950-961.
363 Par exemple, suite à la débâcle en Somalie en 1993, le Congrès a maintes fois
insisté sur le commandement américain des missions de paix auxquelles les
forces armées des États-Unis participent.
364 Ryan Barilleaux et Christopher Kelley, « The Other Side of War : Presi- den-
tial Peace Powers », dans Ryan Barilleaux (ed.), Presidential Frontiers.
Unde- rexplored Issues in White House Politics, Wesport, Praeger, 1998, p.
119-134.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 173

Colombie ou à Israël), sont autant de moyens par lesquels les présidents

promeuvent leur rôle constitutionnel.

Les pouvoirs informels du président

Ce sont la plupart du temps les pouvoirs informels, davantage que

les pouvoirs explicites, qui déterminent l’influence et la performance
d’un président. Au-delà de l’autorité constitutionnelle de ce dernier, ce
sont des facteurs politiques, ses qualités personnelles de leader et de
gestionnaire de son administration qui vont déterminer la nature de son
rôle et la qualité de sa politique étrangère.

L’origine des pouvoirs informels

Trois raisons majeures ont contribué à renforcer le rôle et l’influence

du président en politique extérieure : le contexte [158] international, les
attentes de l’opinion publique et le phénomène des « deux prési-
dences 365 ».
L’une des causes de la prédominance du président est, sans nul
doute, le statut de superpuissance durant la guerre froide, voire au-
jourd’hui d’hyper-puissance 366, des États-Unis. Sur les plans diploma-
tique, économique et stratégique, ce statut a exigé une multitude de dé-
cisions et d’actions présidentielles qui ont été déterminantes pour les
orientations et les engagements des États-Unis dans le monde : du choix
des armes nucléaires, en passant par l’énoncé de doctrines, le déclen-
chement d’opérations clandestines, jusqu’aux programmes d’assistance
économique. Truman disait vrai lorsqu’il affirmait : « The buck stops
here ! » Le contexte international a permis aux présidents de bénéficier
d’une très grande latitude dans la formulation de la politique étrangère

365 Edwards et Wayne, op. cit., p. 432-436 ; Wiarda, op. cit., p. 273-274 ; et
Rourke et Boyer, op. cit., p. 161-162.
366 Selon l’expression employée par l’ancien ministre français des Affaires étran-
gères Hubert Védrine.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 174

(donnant parfois lieu à des excès et des scandales très dommageables

pour leur crédibilité 367).
Le rôle prédominant du président est également lié au poids de l’opi-
nion publique qui attend de lui qu’il définisse fermement la position et
la politique des États-Unis, particulièrement durant les moments de
crises. Peu de présidents ont été épargnés. Les crises les obligent à réa-
gir rapidement et à prendre des décisions qui engagent toute la nation,
marquant du coup non seulement leur présidence mais aussi la place
des États-Unis dans le monde. Il suffit d’évoquer la guerre du Vietnam
sous Johnson puis Nixon, la crise des otages en Iran sous Carter, le con-
flit du Liban sous Reagan, la guerre du Golfe sous G.H. Bush, les crises
des Balkans sous Clinton, et surtout les attentats terroristes sous G.W.
Bush. Ces moments constituent des tournants fondamentaux dans l’his-
toire des présidences (et des relations internationales). Ils définissent
largement la nature de la performance du mandat présidentiel.
[159]
La politique étrangère constitue souvent un refuge pour les prési-
dents confrontés aux méandres, aléas et pièges de la politique inté-
rieure. L’absence d’influence et de succès sur la scène domestique est
ainsi compensée par une liberté d’action beaucoup plus grande sur la
scène internationale. Cette réalité est souvent observée. En effet, tandis
que Clinton était aux prises, fin 1998, avec une procédure de destitution
(impeachment) mise en œuvre par des parlementaires républicains, il
ordonnait trois jours de bombardement de l’Irak. Il y aurait donc « deux
présidences » fort différentes, celle de la politique intérieure et celle de
la politique extérieure, ne répondant ni au même contexte ni aux mêmes
conditions d’autorité. Ainsi que le disait par boutade le président Ken-
nedy, « la différence entre la politique intérieure et la politique exté-
rieure c’est la différence entre une loi qui est défaite et le pays qui est
anéanti ». Cette image illustre la déférence avec laquelle les Américains
s’en remettent à l’autorité du président sur les affaires étrangères. La

367 L’affaire Iran-Contra en 1987 entache l’Administration Reagan : le président

et certains de ses officiers ont sciemment violé les lois américaines en vendant
des armes à l’Iran et en utilisant les recettes pour financer les rebelles de la
Contra au Nicaragua. Voir Charles-Philippe David (et al.), Foreign Policy
Failure in the White House : Reappraising the Fall of the Shah and the Iran-
Contra Affair, Lanham, University Press of America, 1993, 191 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 175

thèse des « deux présidences », énoncée par Aaron Wildavsky il y a

quarante ans 368, doit aujourd’hui être nuancée : du fait sans doute de la
mondialisation et de l’interdépendance, la frontière entre la politique
nationale et la politique internationale est de plus en plus ténue sinon
floue, il en va donc de même pour les deux présidences. Cela dit, il reste
juste d’affirmer que le président est plus libre de ses décisions dans le
domaine de la défense que dans celui des affaires sociales ou de la
santé.

La mise en œuvre des pouvoirs informels

On peut regrouper les pouvoirs informels en trois catégories : le

prestige et le talent de persuasion du président, sa réputation et sa cote
de popularité auprès de l’opinion publique, enfin les ressources qu’il
exploite pour asseoir son autorité.
Le président est avant tout un leader politique, ayant été élu sur la
base de sa personnalité et pour son sens de la persuasion 369. Ces mêmes
talents continuent de le servir à la Maison-Blanche et son autorité n’est
respectée que dans la mesure où ses subalternes [160] sont convaincus,
comme lui, de la justesse et du mérite de ses décisions. C’est la dimen-
sion du « pouvoir de persuasion » à laquelle faisait référence l’ouvrage
célèbre de Richard Neustadt en 1960 (et qui servit d’inspiration pour
l’approche décisionnelle du président Kennedy 370). Le président n’a
réellement de pouvoir que s’il parvient à influer sur les préférences des
acteurs politiques. Comme le décrivait le président Truman : « Toute la
journée je tente de convaincre les gens de faire des choses qu’ils

368 Aaron Wildavsky, Perspectives on the Presidency, Boston, Little Brown,

1969, 795 p.
369 Terry Moe, « Unilatéral Action and Presidential Power : A Theory », Pre-
sidential Studies Quarterly, 29, décembre 1999, p. 850-872 ; Théodore Lowi,
The Personal Presidency, Ithaca, Cornell University Press, 1985.
370 Richard Neustadt, Presidential Power and the Modem Presidents : The Poli-
tics of Leadership from Roosevelt to Reagan, New York, Free Press, 2e éd.,
1991, 371p. ; voir aussi Robert Shapiro (ed.), Presidential Power. Forging
the Presidency for the Twenty-First Century, New York, Columbia Univer-
sity Press, 2000, 525 p.
 La politique étrangère des Etats-Unis. Fondements, acteurs, formulation (2003) 176

seraient censés faire sans que j’aie besoin de les persuader 371. » Et le
président d’ajouter avant l’entrée en fonction de son successeur,
Dwight Eisenhower : « Il s’assoira dans le Bureau ovale et dira “faites
ceci, faites cela !” Mais rien ne surviendra. Pauvre Ike ! Ce ne sera pas
du tout comme dans l’armée et il en sera frustré 372. » La persuasion
repose certes sur l’autorité formelle du président, mais elle dépend plus
encore de ses talents personnels, de son prestige, de son initiative et de
ses qualités de conciliateur, pour rallier ses conseillers, les législateurs
et les groupes d’intérêts à sa cause. Il est le seul décideur qui peut à tout
moment définir l’intérêt national, une entreprise quasi impossible pour
une assemblée de 535 législateurs, des milliers de groupes de pression,
et des conseillers qui rivalisent d’influence pour gagner l’approbation
du président.
C’est au président de convaincre l’opinion publique, notamment à
l’occasion de grands discours, de ses talents de leader et de la justesse
de ses politiques 373. La crédibilité du président est constamment en jeu
et influence grandement le jugement porté par la classe politique, les
médias et l’opinion publique sur ses décisions et l’articulation de ses
objectifs. Cela est encore plus vrai, compte tenu de la latitude dont il
dispose, dans le domaine de la politique étrangère. Les enjeux exté-
rieurs peuvent considérablement [161] consolider, ou à l’inverse alté-
rer, la crédibilité du président. Ces seuls enjeux ne déterminent pas l’is-
sue du mandat présidentiel mais, assez souvent, ils exercent une in-
fluence considérable sur le taux de satisfaction dont bénéficie un prési-
dent. Par exemple, les interventions militaires entre 1965 et 1995 ont, à
court terme, renforcé l’appui de la population au président de 8 points
en moyenne dans les sondages 374. En revanche, les revers et les im-
passes militaires ont lourdement pénalisé la popularité à long terme de
certains présidents (Johnson et