Réforme des douanes et

bonne gouvernance

Considérée comme un cas de réussite, la réforme des douanes au Maroc Saâd Belghazi
a reçu beaucoup d’éloges (1). Dans la présente étude, il s’agit de présenter INSEA, Rabat
cette réforme, d’en montrer le contenu au regard des missions imparties à (belghazi@[Link])
l’ADII (Administration des douanes et des impôts indirects), de mettre en
exergue les aspects de la réforme qui mériteraient d’être étendus aux autres
(1) Cette réforme a fait
administrations et, enfin, d’en montrer les limites compte tenu des contraintes l’objet d’un bilan réalisé
structurelles auxquelles est confrontée l’économie marocaine. par Marcel Steenlandt et
Nous soutenons que la réforme de l’ADII a apporté satisfaction en raison Luc de Wulf, à l’initiative
de la Banque mondiale,
de la concentration des efforts pour l’amélioration de son efficience interne précisément au moment
– rendement, coût et qualité de la prestation de service. Cependant, les où prenait corps le projet
attentes des opérateurs et des pouvoirs publics relatives à son efficacité externe de l’étude présentée dans
de ce texte. Je tiens à
– extension du champ de la prestation de service – restent non satisfaites, remercier les auteurs qui
car la réalisation optimale des missions de la douane dépend de facteurs ont mis à ma disposition
exogènes limitant la portée opérationnelle d’une réforme orientée sur la version finale et les
matériaux intermédiaires
l’organisation de l’institution. Les missions opérationnelles de la douane, de leur travail :
notamment l’instauration de l’équité fiscale, la lutte contre le dumping et Steenlandt M. et de
la contrebande et la protection des consommateurs, restent dépendantes Wulf L., « Maroc
Douanes : pragmatisme
de l’évolution des structures économiques marquées par un important secteur
et efficacité, philosophie
informel et des relations entre le Maroc et les pays voisins. d’une reforme réussie »,
L’espoir placé dans l’amélioration des performances des douaniers, Banque mondiale,
septembre 2003,
notamment pour l’amélioration des techniques de vérification des valeurs
« Morocco customs
facturées dans le respect des principes de valeur convenues à l’OMC, a été reforms : any lessons for a
renforcée. Le défi posé à la nouvelle organisation de l’ADII est l’amélioration wider service civil
de la couverture du territoire et du service des missions opérationnelles. reforms ? », octobre 2003
et « Réforme douanière :
La première section est consacrée à la présentation du contexte dans lequel peut-on dégager des
est intervenue la réforme de l’administration des douanes. Ce contexte est leçons pour une réforme
marqué par la réforme de la politique du commerce extérieur et les défis posés plus vaste des services
publics ? », octobre 2003
par la restructuration des recettes fiscales et l’évasion fiscale. La deuxième (publiée dans ce
section discute les conditions de l’engagement de la réforme des douanes, numéro). Je tiens aussi à
en montrant la nature des difficultés rencontrées par les entreprises à partir remercier Lhassane
Hallou, chef de la
d’une enquête inédite réalisée en 1999. La troisième présente le processus Division de l'audit et de
de sa mise en œuvre. La quatrième propose une évaluation de la réforme du l'inspection, Mohamed
point de vue de son efficience interne et de son efficacité externe. La cinquième Ezzahoui, directeur de la
facilitation et de
section examine la portée des leçons tirées de la réforme de l’ADII eu égard l'informatique, Khadija
au projet de « mise à niveau » adopté par le gouvernement marocain. Chami, directrice de la

Critique économique n° 13 • Eté 2004 67

 Saâd Belghazi

prévention et du 1. Missions et contexte de la réforme de l’ADII

contentieux, El Aid
El Mahsoussi, directeur Dans cette section, il s’agit de présenter les missions de l’ADII et de
des études et de la
coopération
situer les enjeux de la réforme des douanes. Le deuxième paragraphe présente
internationale et Saadia la réforme du commerce extérieur au Maroc, marquée par une baisse de
Alaoui-Abdallaoui, la protection douanière et la mise en place de l’accord de libre-échange entre
directrice des ressources
et de la programmation le Maroc et l’Union européenne. Le troisième montre le rôle primordial
pour leurs critiques, pris par les régimes en douanes pour le secteur exportateur. Le quatrième
commentaires et
présente les effets de cette réforme sur la structure de la fiscalité marocaine
suggestions.
et le rôle de l’ADII comme collecteur de ressources fiscales.

1.1. Les missions dans le contexte de la mise à niveau

L'ADII est un des organes principaux du ministère de l'Economie et
des Finances. Elle participe à la définition de la politique douanière nationale.
Elle détient à ce titre la prérogative de faire respecter un des attributs
fondamentaux de la souveraineté nationale : le contrôle des mouvements
de marchandises dans le but de protéger le consommateur, d’assurer l’équité
fiscale entre opérateurs économiques résidents et non résidents sur le territoire
national, de participer à la politique de promotion de l’investissement.
L’ADII présente dans l’ordre suivant les domaines de mise en œuvre
de ces missions : la promotion de l'investissement ; la protection du
consommateur ; la protection de l'économie nationale et l’équité
(2) Les responsables de la fiscale (2).
douane précisent qu’il n’y L’ADII présente sa contribution à la promotion du développement
a pas d’ordre de priorité
entre ces missions. Toutes économique du Maroc comme une action visant, d’une part, à rendre son
ces missions sont action de contrôle la moins gênante possible pour les opérateurs
d’importance.
économiques, d’autre part, à l'application des dispositions relatives aux
avantages fiscaux accordés aux matériels, outillages et biens d'équipements
importés. L’essentiel de l’effort pour atténuer le coût du contrôle a consisté
en actions de promotion des régimes économiques en douane, notamment
l'admission temporaire et l'entrepôt industriel franc, en actions visant la
simplification des procédures de dédouanement et dans la mise en place
d'une organisation efficiente des services douaniers fondée sur un recours
de plus en plus important aux traitements automatiques rendus possibles
grâce à la généralisation de l'outil informatique.
Les trois autres missions de l’ADII que sont la protection du
consommateur, la protection de l’économie nationale et le maintien de
l’équité fiscale sont présentées après la mission de promotion de
l’investissement. Du point de vue de la protection du consommateur, l'ADII
est chargée d’assurer l’application des règlements relatifs au contrôle de la
qualité des marchandises et au respect des normes techniques, des mesures
sanitaires, vétérinaires et phytosanitaires. La protection de la propriété
intellectuelle ne fait pas encore partie des missions de l’ADII.

68 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

Avec le démantèlement tarifaire, la protection de l'économie nationale

intervient davantage à travers la maîtrise des règles d'origine et la lutte contre
le dumping. Le développement des accords tarifaires bilatéraux et
multilatéraux fait de l'origine de la marchandise une des conditions
essentielles pour l'octroi des avantages prévus par lesdits accords. De même,
une attention particulière est accordée à la valeur des marchandises importées
pour prévenir toute action de dumping pouvant porter préjudice à la
production nationale. L'ADII veille à ce que les importations d'une même
marchandise (même origine, même valeur, etc.) acquittent les mêmes droits
et taxes quels que soit l'importateur ou le bureau d'importation. L'équité
fiscale implique également une lutte contre la contrebande et la fraude sous
toutes ses formes.
1.2. La réforme de la politique du commerce extérieur
La réforme du commerce extérieur a consisté principalement en la
substitution d’un régime des échanges extérieurs astreints aux décisions
discrétionnaires de l’administration par un régime transparent et prévisible
par les opérateurs du secteur privé conforme au principes retenus par
l’Organisation mondiale du commerce. Cette politique a été initiée avec
la mise en œuvre du Programme d’ajustement structurel en 1983 et a été
consacrée par l’adhésion du Maroc à l’OMC en 1994. Cependant, c’est
dans le cadre des accords commerciaux bilatéraux que l’ouverture
commerciale du Maroc a connu la plus rapide accélération. Ces accords
commerciaux ont lié le Maroc à l’Union du Maghreb arabe, à l’AELE
(l’Association européenne de libre-échange), à l’Union européenne et aux
pays arabes signataires de la convention de libre-échange (Jordanie, Egypte,
Tunisie). C’est, cependant, l’Accord de libre-échange entre le Maroc et
l’Union européenne qui revêt, en pratique, le plus d’importance à cause
du poids de l’UE dans les échanges extérieurs marocains.
a. Le processus de libéralisation entamé en 1984
La politique des échanges extérieurs du Maroc jusqu’au début des années
90 a été marquée par des initiatives fragmentaires qui se sont matérialisées
dans des tarifs douaniers très disparates, souvent très élevés, et un étroit
contrôle administratif des importations. Les produits d’importation étaient
classés en trois catégories : libres à l’importation (inscrits en liste A), soumis
à autorisation (liste B) ou prohibés (liste C). Les importateurs de produits
soumis à autorisation étaient astreints à la présentation d’un dossier
d’importation de façon à permettre à l’administration du commerce et de
l’industrie de comparer les prix d’importation et les prix proposés par les
producteurs locaux pour des produits similaires. Les dossiers comportant des
factures pro forma annonçant des prix inférieurs ou proches du prix du marché
étaient systématiquement refusés. Le poids de la liste B n’a cessé d’augmenter
durant les années soixante-dix pour atteindre un seuil maximal en 1983.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 69

 Saâd Belghazi

La première mesure de libéralisation, introduite en 1984, a consisté à

substituer des mesures de protection tarifaires à l’encadrement administratif
et à rationaliser la protection tarifaire. La réduction des barrières non
tarifaires, en conformité avec les engagements du Maroc vis-à-vis du GATT
et du PAS, s’est traduite en pratique par un transfert progressif des produits
de la liste C (produits interdits à l’importation) du Programme général des
importations (PGI) à la liste B (produits dont l’importation est soumise à
autorisation), et des produits de cette dernière à la liste A (produits à
importation libre). La liste C a été supprimée en 1986 et le transfert des
produits de la liste B vers la liste A mené à terme en avril 1994.
Les mesures de libéralisation adoptées dans le cadre du PAS ont été
appuyées par l’adhésion du Maroc au GATT. Si l’engagement du Maroc
pour la suppression des barrières non tarifaires et la consolidation des tarifs
douaniers confirment le choix irréversible du Maroc pour la libéralisation
du commerce extérieur, des lenteurs ont affecté ce processus et des mesures
de protection compensatoires (prix de référence en douane) ont été adoptées.
La loi sur le commerce extérieur, adoptée en 1989, a été promulguée
en 1993 et n’est entrée en application effective qu’en avril 1994. Pour
compenser la perte de protection des activités industrielles liée à la
suppression des barrières non tarifaires, l’administration marocaine a
substitué en 1986 à sa pratique de contrôle a priori des prix planchers en
douane, utilisés comme référence pour le calcul des taxes.
Le Maroc a bénéficié, dans le cadre de l’accord sur l’évaluation en douane,
d’une dérogation issue du Tokyo Round assurant un traitement spécial et
différencié aux pays en développement, lui permettant de différer pendant
cinq ans l’application des règles de l’évaluation en douane. Ces règles,
impliquant la suppression des prix planchers, sont entrées en vigueur le
1er juillet 1998. Or, concernant le système des prix de référence (prix plancher
de taxation), une dérogation de cinq ans a été donnée aux PVD en 1995,
et le Maroc a obtenu la possibilité de maintenir ce système jusqu’à l’an 2000.
Il a en pratique prorogé ce système jusqu’au 1er août 2002.
La liste des produits sujets à des prix planchers a été publiée dans le
rapport du GATT d’examen de la politique commerciale du Maroc. Le
Maroc s’était engagé à ne pas augmenter les valeurs concernées et à maintenir
celles-ci à un niveau inférieur à 10 % des importations industrielles. Les
prix plancher de taxation étant fixés, il est attendu un effet d’érosion de
leur pouvoir protecteur, lié à l’inflation. Les valeurs des prix de référence
ont été ajustées et confirmées par des circulaires qui ont apporté des
changements mineurs. Les dernières en date sont les circulaires 4504/413
du 22 septembre 1997 et 4546/413 du 5 octobre 1998. Une dernière
circulaire a éliminé complètement le système des prix de référence à partir
du 1er août 2002. Entre temps, deux circulaires ont modifié les prix de
référence applicables aux importations en provenance de l’UE, en
conformité avec l’Accord de libre-échange du Maroc avec l’UE.

70 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

A partir de janvier 1995, la taxation des importations de produits

pétroliers a été révisée. Le montant des impôts prélevés a été fixé sur la base
d’un système d’indexation prenant en compte les variations du prix mondial
et amortissant (3) les effets de ses fluctuations sur le marché intérieur. (3) L’amortissement des
La libéralisation des importations des produits agricoles et alimentaires variations du prix
mondial est assuré par
qui étaient effectuées sous le contrôle de l’administration (huiles et céréales) l’application de plusieurs
ou par un monopole d’Etat (sucre), devait entrer en vigueur dès la mise en tarifs appliqués de façon
application de la loi sur le commerce extérieur. A partir de janvier 1995, il décroissante à différentes
tranches du prix déclaré à
était prévu que les montants des importations des produits agricoles et l’importation. Le prix
alimentaires de base seraient décidés par les opérateurs du commerce extérieur d’entrée sur le territoire
et non par l’Administration. Le prélèvement sur les importations, égale à la national est égal au prix
d’importation CIF plus
différence entre le prix CAF et un prix de référence fixé par voie administrative, les droits et taxes à
devait être remplacé par un équivalent tarifaire fixé de manière indépendante l’importation. Lorsque
de l’initiative administrative. Le délai de janvier 1995 a été reporté. Finalement, ces droits et taxes sont
proportionnels aux prix
la liberté d’importation a été accordée de manière échelonnée pour les mondial, ils ont pour
différents produits. A partir de janvier 1996, le monopole de l’ONTS sur effet d’amplifier les
les importations de sucre brut a été supprimé. Les importations de graines variations du prix
mondial sur les variations
oléagineuses ont été libérées en mars 1996, celles des huiles brutes alimentaires du prix d’entrée. Les prix
en avril 1996 et celles des céréales en juin 1996. intérieurs restent
La réforme du tarif douanier a été menée en deux étapes principales : sensibles aux variations
du prix mondial qu’ils
– la première a consisté, d’une part, à ramener le taux maximum du reflètent, mais
droit d’importation à 45 %, sauf pour certains produits agricoles et, d’autre partiellement. Cela se fait
part, à réduire le nombre des quotités tarifaires de 26 à 15 ; pour différents produits,
soit en changeant la
– la seconde a consacré la baisse du taux maximum du droit
quotité tarifaire comme
d’importation à 35 %, sauf pour certains produits agricoles (dont les taux pour certains produits
ont été maintenus à 40 % et à 45 %). Le nombre des quotités tarifaires a agricoles de base (blé,
maïs), soit par
été ramené de 15 à 9 seulement. Elaborée sur la base des propositions des
l’utilisation de moyennes
départements ministériels concernés, elle a été plus intégrée et a pris en mobiles ou encore de prix
charge les intérêts de différents secteurs économiques (agriculture, de référence pour estimer
industrie, santé publique, notamment). la base de calcul de la
taxation : le principe est
De juillet 1993 à janvier 1996, seuls quelques changements marginaux qu’une partie du prix
ont eu lieu. Des modifications ont été apportées en juin et en novembre d’entrée du produit soit
1994. En 1995, des changements ont été publiés le 6 juin, le 5 juillet et calculée de façon
indépendante des
le 30 novembre. En juillet 1996, des changements substantiels ont eu lieu, variations du prix
notamment à la faveur de l’adoption de la Charte des investissements et mondial.
du début d’application des engagements du Maroc vis-à-vis de l’OMC
concernant la protection des produits agricoles. Pour les produits
industriels, les droits de douane applicables aux produits d’équipement sont
accordés automatiquement aux importateurs sur simple déclaration des (4) Ces droits
importateurs, qui sont tenus d’inscrire les biens exonérés de TVA au compte d’importations ont été
d’immobilisations. établis sur la base des
équivalents tarifaires des
Les droits d’importations appliqués aux produits agricoles ont baissé mesures de protection
de 2,4 % (4), suivant l’engagement pris avec l’OMC d’atteindre en dix ans non tarifaires convenus
une réduction totale de 24 %. avec l'OMC.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 71

 Saâd Belghazi

Jusqu’au 1er juillet 2000, le Prélèvement fiscal à l’importation (taux :

15 %) s'ajoutait aux droits de douane sur toutes les marchandises importées.
Dans un souci de transparence, l’Administration des douanes et impôts
indirects a décidé de fusionner le PFI et le DI en retenant cette dernière
appellation pour l’ensemble.
b. La structure du tarif douanier en 2001
En 2001, les quotités principales du droit d'importation varient selon
la nature du produit importé et ont été réduites au nombre de six : 2,5 %,
10 %, 17,5 %, 25 %, 35 % et 50 %.

Tableau 1
Importations en 2001 selon les secteurs et les quotités du tarif douanier

(en % ligne et en millions de dirhams pour la dernière ligne)

Quotités du tarif douanier

Secteurs Autres Autres Total

0% 2,5 % 10 % 17,5 % 25 % 32,5 % 40 % 50 % quotités quotités
< 50 % > 50 %
Agriculture 8,7 0,8 1,3 4,3 2,0 4,3 77,3 1,3 100,0
Minerais 62,1 3,1 27,3 5,3 0,4 1,5 100,0
Energie 0,2 99,0 0,6 0,0 0,2 100,0
Agro-industrie 24,7 0,1 4,4 12,9 13,2 8,0 7,1 21,3 8,4 100,0
Textile et cuir 8,3 0,3 0,0 0,6 4,3 70,0 16,4 100,0
Produits chimiques 13,5 11,0 24,5 11,2 6,1 4,2 29,4 100,0
Mécanique-
métallurgie 47,0 9,9 13,3 1,3 14,5 3,6 10,2 100,0
Electronique 63,5 14,7 0,4 0,4 1,5 7,6 11,9 100,0
Total en % 0,8 22,7 5,7 25,1 3,4 6,3 15,0 12,2 8,2 0,6 100,0
Total en millions 977 28 217 7 019 31 104 4 249 7 796 18 579 15 189 10 193 760 124 083
de dirhams

Source : nos estimations à partir des données du ministère du Commerce extérieur.

Les biens d'équipement, matériels et outillages, ainsi que leurs parties,

pièces détachées et accessoires, sont passibles d'un taux de 2,5 % ou de
10 % ad valorem dans le cadre de la Charte de l’investissement. Les quotités
relatives aux produits agro-alimentaires sont plus dispersées, en raison de
la conversion en équivalents tarifaires des prélèvements fiscaux à
l’importation. Pour plus de 88,5 % des lignes tarifaires relatives au groupe
alimentation, boissons et tabacs, les quotités sont supérieures ou égales
à 40 %. Ce taux est de 79 % pour les produits finis de consommation,
46 % pour les demi-produits, de 26 % pour les produits finis

72 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

d’équipement industriel et de 24 % pour les produits bruts d’origine

végétale et minérale.
Observée en fonction du volume des échanges extérieurs en 2001, il
apparaît que la quotité tarifaire sur laquelle est réalisée le plus gros des
importations est de 2,5 %. Ainsi 63,5 % des importations sont inscrites
sur des lignes tarifaires à 2,5 %, soit 47 % des importations du secteur
mécanique et métallurgique, près de 25 % des importations de produits
agro-industriels et près de 9 % des importations de produits agricoles.
Les objectifs de la libération ont consisté en pratique à renoncer à une
politique industrielle favorisant des secteurs d’investissement privilégiés par
l’Administration et à l’attribution de protections sous forme de concessions
à des intérêts spécifiques. La réforme des tarifs a eu pour effet principal
de supprimer les crêtes et de réduire les écarts entre les tarifs. Elle a contribué
de ce fait à la réduction des distorsions d’incitations induites par
l’accumulation de mesures discrétionnaires mues par la pression de lobbies
ou par des considération de politique industrielle visant à protéger le capital
investi dans tel ou tel secteur selon des raisons d’« intérêt national ». Sur
le plan de la philosophie de la politique commerciale, la réforme tarifaire
a signifié une plus grande transparence et équité entre opérateurs et la
limitation des initiatives discrétionnaires de l’administration.
c. L’Accord de libre-échange entre le Maroc et l’Union européenne
Le régime commercial applicable aux échanges entre le Maroc et les pays
de l’UE prévoit l’élimination des restrictions quantitatives et des mesures
d’effet équivalent en faveur des produits originaires du Maroc. Les produits
originaires de l’UE, importés au Maroc, demeurent soumis au régime
commercial applicable à l’importation. Les restrictions quantitatives et les
prohibitions absolues existantes au moment de l’accord restent en vigueur.
Des préférences tarifaires sont accordées en référence au tarif général
publié par l’ADII au moment de l’entrée en vigueur de l’accord au 1er mars
2000.
L’accord d’association instaure l’entrée libre des produits industriels
marocains dans les pays de l’UE (article 9) et l’instauration progressive d’une
zone de libre-échange pendant une période transitoire de 12 années maximum
à compter de la date d’entrée en vigueur de l’accord. Il s’agit d’une zone
qui permet aux produits industriels européens d’entrer librement au Maroc
(article 6). Pour les produits agricoles, des restrictions sont maintenues des
deux côtés (prix d’entrée, contingent, calendrier des exportations).
L’accord prohibe l’introduction de nouvelles restrictions quantitatives
ou mesures d’effets équivalents, ainsi que la soumission des exportations
à des droits de douanes, des restrictions quantitatives ou des effets équivalents.
Toute mesure de taxation interne pouvant conduire à une discrimination
des produits de l’autre partie est prohibée. Une clause de révision de l’accord
a été convenue en cas de modification des réglementations en vigueur de

Critique économique n° 13 • Eté 2004 73

 Saâd Belghazi

la politique agricole. Chaque partenaire de l’accord peut engager des

consultations si le partenaire envisage des accords commerciaux, de libre-
échange, d’union douanière ou l’adhésion au sein de la Communauté, pour
préserver ses intérêts. En cas de dumping, des mesures de sauvegarde sont
invoquées, et les procédures de leur mise en œuvre ont été définies.
Pour les produits industriels, le démantèlement tarifaire doit être achevé
au bout de douze ans. Il portera sur trois catégories de produits :
(i) les produits dont le démantèlement tarifaire sera immédiat : il s’agit
des produits bruts et des biens d’équipements non produits au Maroc dont
les tarifs seront éliminés dès l’entrée en vigueur du traité, à sa ratification.
Ces produits comptent pour 7 % des importations du Maroc ;
(ii) les produits à démantèlement tarifaire rapide : il s’agit des demi-
produits et des produits finis non fabriqués au Maroc pour lesquels les tarifs
seront réduits de 25 % par an. Ils comptent pour 70 % des importations
du Maroc ;
(iii) les produits à rythme de démantèlement moyen et lent : il s’agit
de la plupart des produits manufacturés au Maroc, pour lesquels les tarifs
seront réduits de 10 % chaque année, à partir de la troisième année de l’entrée
en vigueur de l’accord. Ils représentent 3,3 % des importations du Maroc
en 1996. Les véhicules automobiles (voitures de tourisme, y compris les
voitures de type break et les voitures de course, ainsi que les véhicules
spécialement conçus pour le transport des personnes) sont concernés par
une baisse du tarif encore plus lente, menée à un rythme de 3 % de 2001
à 2004, de 15 % de 2005 à 2009 et de 13 % en 2010.
Pour les produits soumis à un prix de référence (prix plancher de
taxation), il est convenu de supprimer l’application des prix de référence
(en vigueur au 1er juillet 1995), au plus tard la quatrième année de la mise
en application de l’accord (soit en 2004). Pour le textile, une préférence à
l’égard de la Communauté d’au moins 25 % des prix de référence doit être
assurée par rapport à ceux appliqués par ailleurs, sinon une réduction au
moins égale à 5 % des droits de douane et taxes d’effets équivalents en
vigueur. Un délai plus court de suppression des prix de référence sera appliqué
si celui-ci figure sur l’offre marocaine au GATT.
L’Accord de libre-échange Maroc-UE servira de référence et, surtout,
de facteur incitateur pour l’attribution des avantages aux pays partenaires
dans le cadre des autres accords bilatéraux adoptés avec les pays arabes
(Tunisie, Egypte, Jordanie et Liban), avec la Turquie et avec les Etats-Unis.
Le Maroc, en établissant ces accords, est mû, d’une part, par le souci d’éviter
le détournement du commerce et de stimuler le développement de relations
commerciales directes avec ses partenaires économiques, d’autre part, par
le fait que l’existence d’une pluralité d’accords donnant des conditions d’accès
préférentielles sur différents marchés constitue un facteur d’attractivité des
investissements visant l’exportation sur ces marchés.

74 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

1.3. Montée des régimes économiques en douane

Les régimes économiques en douanes (RED) couvrent quatre fonctions
économiques principales : le stockage, la transformation, l'utilisation et la
circulation. Ils permettent :
– l'entreposage des marchandises sous douane ;
– la transformation de matières premières et demi-produits dont les
produits compensateurs sont destinés à l’exportation ;
– l’exportation des marchandises pour réparation, complément
d'ouvraison, utilisation ou exposition ;
– l'utilisation sur le territoire national de matériels provenant de l'étranger
pour la production de biens destinés à l’exportation ou pour la réalisation
des grands travaux ;
– le transit des marchandises d'un bureau douanier à un autre.
Le régime de l’entrepôt en douane permet de placer les marchandises
pour une durée déterminée dans un local soumis au contrôle de
l'Administration. Le régime de l’admission temporaire pour perfectionnement
actif (ATPA) permet l’importation, en suspension des droits et taxes qui
leur sont applicables, des marchandises destinées à recevoir une
transformation, une ouvraison ou un complément de main-d’œuvre, ainsi
que de marchandises qui disparaissent totalement ou partiellement au cours
de leur utilisation dans le processus de fabrication. Le régime de
l’admission temporaire (AT) permet l’entrée en suspension de droits et taxes
à l’importations d’objets apportés par des personnes ayant leur résidence
habituelle à l'étranger venant séjourner temporairement au Maroc et leurs
moyens de transport. Le transit est un régime permettant le transport de
marchandises sous douane d'un bureau ou d'un entrepôt de douane à un
autre bureau ou à un autre entrepôt de douane. Le drawback permet, ensuite,
l’exportation de certaines marchandises, le remboursement, d’après un taux
moyen, du droit d’importation et, le cas échéant, de la taxe intérieure de
consommation, acquittés initialement sur les matières constitutives et les
produits énergétiques consommés au cours du processus de fabrication.
Ces régimes font bénéficier l'entreprise d'importants avantages tels que
la suspension des droits et taxes dont sont passibles les marchandises, la levée
des prohibitions et restrictions commerciales à l’exception des prohibitions
absolues (stupéfiants, etc.) et l’octroi d’avantages liés à l'exportation.
Incontestablement, le régime le plus important pour le commerce
extérieur est celui de l’ATPA.
L’entrée en suspension de droits de douane des matières destinées à la
transformation dans le cadre des activités exportatrices est une condition
nécessaire pour la compétitivité des produits nationaux. Le non-recours
au régime de l’ATPA contribue à l’augmentation du prix de revient des
matières premières et des équipements importés et à la réduction de la
compétitivité des produits nationaux.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 75

 Saâd Belghazi

Tableau 2
Importance des régimes économiques en douane pour les exportations

Importations Importations Importations Exportations Réexportations Réexportations

Année
globales en ATPA % en ATPA globales en suite d’ATPA % en suite d’ATPA
1992 62 804 16 444 26,2 33 959 15 279 45,0
1993 61 904 17 215 27,8 34 366 20 073 58,4
1994 65 902 19 566 29,7 36 552 24 515 67,1
1995 72 868 24 198 33,2 40 240 31 056 77,2
1996 71 963 22 809 31,7 41 356 31 305 75,7
1997 75 021 27 231 36,3 44 554 38 194 85,7
1998 98 676 29 086 29,5 68 608 46 043 67,1
1999 105 931 32 017 30,2 73 617 50 129 68,1
2000 122 527 34 780 28,4 78 826 53 850 68,3
2001 124 718 37 494 30,1 80 667 56 928 70,6
2002 130 777 37 954 29,0 86 637 62 968 72,7

Sources : Office des changes et ADII.

On observe une montée en puissance des exportations effectuées sous

ATPA. Indépendamment de la signification économique de cette évolution
du point de vue de l’intégration du tissu productif national, elle implique
une mobilisation des douaniers auprès des entreprises exportatrices de plus
en plus intensive. Elle accuse le risque qu’un manque de performance dans
le service de douane pèse sur la balance commerciale et sur l’attractivité
de l’économie nationale pour les investisseurs étrangers.
1.4. La baisse des recettes douanières
Le processus de libéralisation, l’accord de libre-échange entre le Maroc
et l’UE et le développement des régimes en douane ont exercé un fort impact
sur la structure des recettes fiscales du Maroc. Les droits et taxes sur les
importations assurent une part importante des recettes fiscales globales de
l’Etat marocain. Elles comprennent les droits de douanes proprement dits,
la taxe sur la valeur ajoutée appliquée aux importations et les taxes intérieures
de consommation sur les tabacs, pétrole, boissons et autres produits.
La protection tarifaire a diminué durant les dernières années. La baisse
du taux apparent des droits de douane a été continue durant ces dernières
années : 16 % en 1996, 12 % en 2001 et 11,3 % en 2002.
En 2002, avec un taux de réalisation de 95,1 %, les droits de douane
n’ont pas dépassé 12,2 milliards de dirhams (au lieu de 13,6), en baisse de
0,9 % par rapport à 2001. Ce recul s’explique, en partie, par l’entrée en
vigueur, en mars 2002, de la troisième tranche du démantèlement tarifaire

76 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

(Maroc-UE et Maroc-AELE) et par un développement des importations

moins favorable que prévu (2 % au lieu de 6 %).
Depuis l’entrée en vigueur du démantèlement tarifaire, la contribution
des droits de douane à la croissance des recettes fiscales est en rupture avec
la tendance observée au cours de la seconde moitié de la décennie 90.
L’impact de l’accord d’association avec l’UE s’est traduit en 2002 par
un manque à gagner pour le Trésor évalué par l’ADII à 1,5 milliard de
dirhams, soit l’équivalent de 0,4 point du PIB. Les importations des produits
originaires de l’UE soumis au démantèlement tarifaire ont progressé de 4,4 %
au moment où les importations provenant du reste du monde ont baissé
de 3,9 %. Mais le premier grand choc subi par le budget de l'Etat suite à
l’application de l’accord de libre-échange entre le Maroc et l’UE a été ressenti
en 2003 : 880 millions de dirhams de perte de recettes douanières. Jusqu'en
2003, les baisses tarifaires n'avaient pas provoqué de réduction des recettes.
On a attribué ce succès à la compensation des réductions des quotités
douanières par un meilleur recouvrement (5). (5) Voir Salah Nadia,
Cependant il convient, en l’absence de données précises sur les montants « Budget : Les messages
implicites des recettes
passés par la contrebande, qu’une telle hypothèse suppose avoir été réduits, fiscales », l'Economiste,
de considérer la contribution plus substantielle de la fiscalité indirecte sur Edition 1408 du
les importations. La TVA à l'importation devra rapporter 3 % de plus que 3 décembre 2002.
pour l'année en cours, soit 8,56 milliards de dirhams, soit 259 millions de
plus, le quart des impôts indirects. Les droits de douane pour 2004 sont
estimés à près de 10,2 milliards de dirhams. Rapportés au PIB, ils passeraient
de 2,5 % à 2,3 % entre 2003 et 2004 en raison des effets de la mise en
œuvre de la deuxième tranche de la liste soumise à la baisse de 10 % par
an. Leur part dans les recettes fiscales serait de près de 12,4 % en 2004
contre 13,2 % en 2003.

2. L’initiation de la réforme
La fin des années 90 coïncide avec une conjoncture de l'évolution des
exportations marquée par le resserrement des conditions de la compétition
internationale (GATT et ALE Maroc/UE), le poids grandissant des
admissions temporaires et des régimes en douane, le besoin de mieux
contrôler la concurrence déloyale et le dumping et celui, enfin, d'assurer
des recettes à l'Etat dans la phase de transition de l'économie marocaine.
Dans un tel contexte, les entreprises avaient plus que jamais besoin d'éviter
les faux frais d'un environnement inadapté.
« En 1996 le déroulement des opérations de dédouanement était jugé
par les professionnels lent, lourd, tracassier, imprévisible mais aussi totalement
inadapté aux conditions modernes de traitement logistique de la
marchandise. Au port de Casablanca, 18 à 20 jours étaient nécessaires pour
libérer un conteneur, dont la moitié pouvait être directement imputée à
l’accomplissement des formalités douanières. Les douaniers étant considérés
comme des fonctionnaires aux pouvoirs étendus avec lesquels il était

Critique économique n° 13 • Eté 2004 77

 Saâd Belghazi

quasiment impossible de discuter, peu d’opérateurs se risquaient dans des

(6) Steenlandt M. contestations (6). »
et de Wulf L., « Maroc Les premiers diagnostics effectués font ressortir que les prestations des
Douanes : pragmatisme
et efficacité, philosophie services de l’ADII souffraient de problèmes organisationnels qui se
d’une réforme réussie », traduisaient par un manque à gagner en termes de recettes douanières, par
Banque mondiale, une gêne des opérateurs préjudiciable à l’attractivité de la place marocaine
septembre 2003.
et un manque d’équité entre les opérateurs.
La réforme a été initiée de manière pragmatique. Le plan d’action initial,
préparé en collaboration avec le FMI et des bureaux d’études, a été laissé
de côté. Néanmoins, les actions entreprises ont été appuyées sur la prise
de conscience brutale des carences de la base juridique de l’activité de l’ADII
et sur les diagnostics interne, relatif à l’organisation, et externe, relatif à la
perception des opérateurs économiques du rôle de la douane. Nous nous
limitons dans cette section à résumer les principales conclusions relatives
aux carences juridiques, au diagnostic externe et à la présentation succincte
des résultats d’une enquête recueillant le point de vue des opérateurs,
conduite aux premières phases d’initiation de la réforme.
2.1. L’inadaptation du cadre juridique
L’activité des douanes impose aux opérateurs du commerce extérieur le
respect de règles draconiennes relatives au paiement des droits et taxes à
l’importation et à l’avance de cautions en douane. Les nécessités de
l’ouverture commerciale ont révélé que le cadre juridique était devenu
inadapté. L’ADII a fait évoluer ses procédures d’action sur la base de
circulaires, alors même que les dispositions nouvelles transgressaient certaines
stipulations du code des douanes adopté en 1977 relatives à la gestion des
déchets dans le cadre des régimes économiques en douane, au traitement
différencié des opérateurs et à la caution mutuelle.
Ce sont ces écarts par rapport aux textes de lois qui ont permis que deux
directeurs généraux de l’ADII aient pu être poursuivis dans le cadre de la
campagne d’assainissement et même subir des peines de prison ferme, au
moment même où l’ADII lançait une campagne pour combattre le « fléau »
de la contrebande. Il est probable que ce sont les carences juridiques qui
ont constitué le principal facteur déclenchant de la réforme, accusant la
prise de conscience, déjà avancée, relative aux dysfonctionnements
caractérisant les relations internes et externes de l’ADII.
2.2. Le diagnostic organisationnel
L'ADII a engagé une réflexion approfondie avec des bureaux d'études
nationaux et avec des organismes internationaux. Malgré l'existence de
compétences professionnelles dans l'ADII, ses méthodes étaient restées
marquées par des insuffisances techniques et organisationnelles qui se
traduisaient par un manque à gagner pour l'Etat, des retards pour les
opérateurs et un contrôle insuffisant de la concurrence déloyale.

78 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

Les principales faiblesses organisationnelles diagnostiquées par une étude

du FMI étaient :
– un excès de formalisme dans les contrôles physiques et documentaires ;
– un suivi insuffisant des régimes suspensifs en douane ;
– un manque de contrôle des marchandises en exemption de droits et
taxes ;
– l’absence de procédure automatisée de recoupement de l’information
utilisant un identifiant unique commun aux impôts, aux douanes et au
trésor ;
– des recours en contentieux rarement fructueux ;
– la liquidation des droits et taxes est assurée par les inspecteurs des
douanes au détriment d'autres tâches plus productives ;
– l’insuffisance du contrôle hiérarchique.
Le recours à l’informatique était insuffisamment développé (apurement
des manifestes non informatisé ; coexistence de procédures manuelles avec
des applications informatiques ; le système informatique SADOC ne
comprenait pas de tarif douanier intégré).
Par exemple, concernant l’application des régimes en douanes, fin 1996,
malgré la mise en place du SADOC, plus de 70 000 comptes de régimes
économiques (ATPA et AT) restaient en instance de régularisation. Certains
concernaient des dossiers datant de plusieurs années. D’autres, au nombre
de 30 000, désignés comme « queue d’AT » portaient sur des valeurs résiduelles
inférieures à 1000 dirhams. « Ce passif résultait de la conjonction de deux
facteurs :
1. une gestion inadaptée et beaucoup trop méticuleuse des différents
comptes ouverts par les services douaniers, gestion sans aucun rapport avec
les enjeux économiques et les risques financiers réels et ;
2. l’absence d’affirmation d’une volonté suffisamment forte pour faire
évoluer le dispositif juridique et pratique. »
Aussi, à la fin des années 90, l’ADII s’est donné comme objectif prioritaire
d’assurer une meilleure organisation et un contrôle plus pertinent de façon
à élargir l'assiette et à augmenter les recettes. Début 1999, l’objectif était
d’adapter la législation et d’améliorer en profondeur le fonctionnement du
dispositif douanier. A l’horizon 2000, les actions envisagées visent à mieux
répondre aux besoins des utilisateurs : informatisation, affinement du
contrôle et communication.

2.3. Le diagnostic externe : la perception des opérateurs économiques

Le paragraphe suivant présente le résultat d’une enquête menée auprès
des opérateurs économiques dont l’objectif était de faire le point sur la nature
des problèmes vécus par les entreprises et d’évaluer le degré de réalisation
des réformes entreprises. Cette évaluation a été effectuée lors de la première
phase d’initiation de la réforme.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 79

 Saâd Belghazi

a. Méthodologie de l’enquête
Le contact avec les entreprises a été effectué principalement par courrier
transmis à une centaine d’entreprises, à Tanger, Casablanca et Meknès.
Quarante trois entreprises ont répondu. La majorité de ces entreprises se situe
à Tanger. La plupart d’entre elles sont exportatrices et de grande taille, c'est-
à-dire emploient entre 100 et 500 employés. Les deux tiers appartiennent
au secteur textile et confection.
Les questions posées concernaient l’évaluation du système douanier, la
perception des changements engagés depuis le début de la réforme et les
attentes des opérateurs du commerce extérieurs vis-à-vis de la douane.
Les questions relatives à l’appréciation du système douanier portaient
sur :
– le délai entre le moment d’arrivée des produits au point d’entrée (port,
aéroport) et le moment de la délivrance du bon à enlever ou à embarquer ;
– le temps d’attente pour la visite à l'import ou à l'export une fois la
déclaration en douane effectuée ;
– les retards éventuels lors de l'exécution des procédures douanières et
leurs causes ;
– les causes de litiges, relatifs à l'évaluation des marchandises
confrontées le plus fréquemment ;
– l’appréciation du niveau des pénalités ;
– les problèmes suscités par les divergences entre la valeur des cautions
disponibles et la valeur estimée par l’Administration des douanes ;
– les difficultés posées à l’occasion de l'importation d'échantillons ;
– les difficultés liées à l’apurement des importations en AT et à l’obtention
de la main-levée.
Concernant l’appréciation des améliorations récentes, les questions ont
porté sur la réduction des délais de dédouanement et la contribution
respective aux progrès de :
– l’adoption de la procédure dite de « l'admis pour conforme » ;
– l’informatisation ;
– l’amélioration de la gestion du système des cautions ;
– l’amélioration du suivi des comptes en régime économique ;
– l'introduction des règles de l'OMC pour la détermination de la valeur
en douane.
b. Les résultats de l’enquête
Les délais des opérations en douane ont été appréhendés d’un point de
vue global. Les quarante deux entreprises ont donné un délai moyen de
40 heures entre l’arrivée et la délivrance de la marchandise. Dans la zone
de Tanger, cette durée est d’une journée en moyenne, alors que dans les
autres villes, elle est de trois jours. Le temps d’attente moyen pour la
réalisation de la visite est de 9 heures pour les exportations et de 13 heures
pour les importations.

80 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

La majorité écrasante des entreprises (plus de 92 %) dit avoir rencontré

à un moment ou à un autre des retards. A Tanger, la cause principale des
retards est associée par la majorité des entreprises à la durée des formalités
de visite, alors que, dans les autres villes, la cause est le délai requis pour
le paiement des droits et taxes. 68 % des entreprises se plaignent du délai
d’apurement du manifeste. Si plus de la moitié des entreprises ont cité comme
cause de retard la non-délivrance d’autorisations des administrations autres
que l’ADII, 38 % d’entre elles ont cité comme cause la contestation des
éléments de taxation.
Les causes de contestations de la valeur proviennent de désaccords sur
le poids (62 % des cas), la nature du produit (50 % des cas) et la valeur
en douane (38 % des cas). Les pénalités qui s’ensuivent sont considérées
comme élevées par plus de la moitié des entreprises.

Figure 1
Délai des opérations entre arrivée et enlèvement des marchandises
(en heures)

Tanger Autres villes

20 4

16 3
3 3
3

2
10 2 2
2

6 1
1 1
Std. Dev = 31,29 1 Std. Dev = 44
2 1 Mean = 28 Mean = 66
0 N = 25,00 0 N = 12,00
0 25 50 75 100 125 150 175 0 25 50 75 100 125 150 175

Les problèmes qui ont semblé les plus graves portent sur les conditions
d’importation des échantillons (auxquels sont appliquées les mêmes
conditions que pour une importation courante avec, souvent, une
surestimation de leur valeur en douane) et l’obtention de la main-levée sur
les produits entrés en admission temporaire. Les causes de ces problèmes
sont associées par les entreprises :
– à des problèmes de mentalités engendrant des contrôles trop tatillons ;
– à un manque de compétences techniques ;
– au manque d’effectifs, au travail de bureau de la douane non coordonné
en dépit de l’existence des moyens informatiques.
Ces problèmes sont perçus comme plus graves dans les villes autres que
Tanger (plus de 70 % des réponses). Un cinquième des entreprises s’est heurté
à des problèmes liés au système des cautions.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 81

 Saâd Belghazi

Un progrès moyen ou important est constaté dans la confection et textile

par 93 % des entreprises et dans les autres activités par 72 %. Les entreprises
sont satisfaites d’abord par le passage à l’application du principe de l’admis
pour conforme, par l’amélioration de l’informatisation, par l’amélioration
du système de gestion du cautionnement en douane. Un nombre
d’entreprise beaucoup moins important cite comme facteur d’amélioration
un meilleur suivi des comptes en régime économique.
Les entreprises perçoivent très rarement la contribution de l’application
des règles d’évaluation en douane de l’OMC comme facteur d’amélioration
du régime des douanes.
Leurs attentes sont principalement le développement de plate-formes
régionales. Les entreprises réclament la généralisation de l’import en AT sans
caution, celle de l’admis pour conforme aux anciens opérateurs et
l’application de contrôles sélectifs et par sondage, sans omettre la nécessité
de la sévérité avec les opérateurs douteux. Sont demandées également
l’extension du dédouanement à domicile, l’identification de formes de
cautionnement moins coûteuses, l’information des opérateurs et la prise en
compte des investissements dans le comportement de la douane.

3. La mise en œuvre de la réforme

Nous présenterons les composantes de la réforme à travers quatre volets :
– le volet institutionnel relatif au cadre juridique de l’activité de l’ADII ;
– le volet organisationnel relatif à la structure administrative, à la gestion
du personnel et au système de communication ;
– le volet opérationnel relatif au système de taxation et de détermination
de la valeur en douane, à la maîtrise de la prise en charge des marchandises
destinées à être importées ou exportées (échanges de données informatisées,
création de magasins et aires de dédouanement, sélectivité des contrôles),
aux régimes économiques en douane et à la rationalisation des procédures
opérationnelles ;
– le volet informationnel, principalement le développement d’outils
logiciels et le développement de bases de données comme supports des
opérations.
3.1. Le volet institutionnel
L’activité douanière au Maroc est organisée par un important corpus
juridique composé d’un texte de loi, le Code des douanes, adopté en 1977.
Ce texte a été amendé en 2000 dans un esprit consensuel suite à un long
processus de concertation associant l’administration et les opérateurs privés,
de textes réglementaires, essentiellement les arrêtés du ministère des Finances,
et d’un dispositif de gestion (les circulaires du Directeur général) qui servent
de référence à l’action des services de l’ADII.
Ces documents sont le fondement de l’activité de coordination. Leurs
dispositions assurent la distribution des pouvoirs dans les rapports de l’ADII

82 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

avec ses partenaires et au sein de l’ADII. Le dispositif législatif,

réglementaire et de gestion organise la répartition des tâches, la délimitation
des responsabilités et la définition des processus de reporting.
L’introduction des innovations constitutives de la réforme de la douane
a dû passer par un travail d’actualisation juridique des dispositions législatives
et réglementaires déterminant les missions, les procédures et les routines
de travail. Cette activité juridique ne doit pas, cependant, occulter la fonction
politique essentielle dans la définition et la mise en œuvre de la réforme.
Cette fonction politique est assumée par le Directeur général qui
coordonne l’ensemble des initiatives et prépare les changements
organisationnels.
3.2. Le volet organisationnel
Le volet organisationnel de la réforme concerne le modèle de
répartition des pouvoirs entre les différentes entités constituant l’organisation
(pilotage stratégique de la réforme), les méthodes de mobilisation des
membres de l’organisation (gestion des ressources humaines) et le mode
de conduite des relations avec ses partenaires et clients de l’organisation
(approche client).
a. Le pilotage stratégique de la réforme
Une des premières initiatives de la Direction générale a été de procéder
à une restructuration territoriale de l’ADII. Le siège a été transféré à Rabat
pour rapprocher la Direction générale des centres de décision administrative.
Des pôles régionaux responsables de la gestion courante et de l’action sur
le terrain ont été créés, permettant ainsi à la Direction générale de se recentrer
sur le travail de conception et de pilotage. Les sept directions régionales
sont responsables de l’organisation du dédouanement (7), de la surveillance (7) Les dédouanements
générale du territoire (8), des missions d'audit et de contrôle et de la de marchandises sont
effectués dans des
formation continue du personnel. bureaux répartis sur
Une fois posé le cadre de la réforme et réparties les responsabilités, la l'ensemble du territoire
Direction générale a adopté une démarche de réforme formalisée fondée national, aux points
d’entrée des transports
sur le plan d’action et sur un logiciel de gestion de projet déclinant sa mise
aériens, des transports
en œuvre dans le temps et au sein des branches de l’organisation (9). Cette routiers, ferroviaires et
démarche avait comme objectif de rendre transparent le plan d’action et des colis postaux.
de responsabiliser les différents membres de l’organisation en mettant au (8) Des brigades assurent
grand jour les responsabilités incombant à chacun. la surveillance générale
du pays et celle des zones
Mais le plus intéressant dans le pilotage de la réforme est l’approche douanières.
stratégique adoptée par la Direction générale pour définir son plan d’action.
(9) « A partir du plan
Cette approche a consisté à définir des priorités et des étapes. Il s’agissait de d’action, les projets ont
concilier deux objectifs apparemment contradictoires : la sécurisation des été découpés en sous-
recettes et la facilitation du commerce. Il fallait faire évoluer l’organisation projets et ensuite en
tâches élémentaires
des services de façon à garantir le premier objectif et à affirmer progressivement jusqu’aux actions les plus
le second. fines. Chaque tâche

Critique économique n° 13 • Eté 2004 83

 Saâd Belghazi

élémentaire a été évaluée La démarche stratégique sur le plan opérationnel a suivi les étapes
en charge de travail
(hommes/jours), puis
suivantes :
planifiée 1. l’amélioration de la maîtrise du système des déclarations notamment
(chronogramme) dans le par le perfectionnement de l’outil informatique (SADOC) ;
temps en fonction des
moyens disponibles. Les 2. la préparation de l’introduction de la sélectivité des contrôles et le
tâches étant suffisamment développement des contrôles a priori :
isolées, le responsable de a. la définition des procédures et l’élaboration de la documentation ;
chacune d’entre elles est
nominativement b. la formation du personnel ;
identifié, et il lui 3. la mise en œuvre d’un système automatique informatisé d’admission
appartient de mettre à sans visite des déclarations (pour un pourcentage significatif du trafic) et
jour régulièrement le
logiciel pour que des systèmes sélectifs de contrôle ;
l’ensemble du dispositif 4. le traitement de la question des fraudes par la réorganisation des services
puisse être évalué, suivi et
réajusté dans ses phases
et l’implantation sur le terrain, sur la base de l’identification précise des
de réalisation. » infractions douanières relevées sur le terrain et du manque à gagner
correspondant ;
5. l’enrichissement de la fonction d’audit et d’inspection, au-delà du
contrôle de régularité réglementaire par le contrôle préventif et anticipatif,
le contrôle de performance, visant l’efficience interne (la valorisation des
ressources humaines et matérielles et l’amélioration des méthodes de travail)
et l’efficacité externe (simplification et normalisation des procédures).
Cette démarche stratégique a été appuyée sur :
1. une option assidue de faire de la gestion informatique des opérations
et du dispositif d’information l’ossature de l’effort de réforme, lui donnant
cohérence et continuité ;
2. une forte attention à la mobilisation du personnel concrétisée dans
le renouvellement du système de gestion des ressources humaines ;
3. et la mise en place vigilante d’un dispositif de communication interne
et externe.
b. La communication externe

L’ADII a fait de la communication, c'est-à-dire « du développement de

la concertation et de l’écoute », un principe de gestion. Sur le plan externe,
elle met l’accent sur la coopération, l’ouverture sur l’environnement, l’écoute,
la transparence et l’amélioration des prestations offertes.
La première fonction de communication est la mise en place de relations
formalisées et régulières avec les opérateurs. Ainsi, la mise en place des
commissions consultatives a permis le renforcement du dialogue entre
l’administration et ses différents partenaires. Une commission nationale
consultative et de recours examine les dossiers relatifs aux litiges de classement
tarifaire. Des commissions de concertation régionales procèdent à
l’examen des dossiers se rapportant à différents types de litiges (classement
tarifaire, abus de régimes économiques en douane, valeur, etc.) et touchant
une diversité de produits.

84 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

Un effort particulier a été déployé pour réorganiser et assainir la profession

de transitaire en douane (élaboration d’un fichier des transitaires qui reprend
tous les renseignements sur les transitaires en activité ; adoption du règlement
intérieur de la chambre de discipline des transitaires agréés en douanes et
action d’incitation des transitaires pour les doter d’adresses électroniques
dans le but de leur communiquer en temps réel les informations publiées
par l’ADII).
La fonction d’accueil de l’ADII a été repensée et développée en vue de
rapprocher les services des usagers et des citoyens. Ainsi, en 2002,
21 450 visiteurs ont été reçus et orientés par la cellule d’accueil de
l’administration centrale. Une activité d’échange avec les usagers au moyen
du courrier électronique a été engagée. En 2002, 999 courriers électroniques
sont parvenus et ont été traités par l’ADII. 4 462 appels ont été reçus via
un numéro vert mis en place par l’ADII et traités.
Des dépliants de promotion des produits et services de l’ADII (e-douane,
outils de communication de l’ADII et musée de la douane), des brochures
explicatives, des rapports chiffrés ou qualitatifs sont publiés et diffusés. Ainsi,
en 2002, 15 brochures et dépliants ont été actualisés et 227 brochures et
dépliants ont été diffusés auprès des départements et associations
partenaires de l’ADII.
Des affiches destinées à la communication autour de la déclaration
facultative des devises importées et de la déclaration d’importation temporaire
des véhicules D16 ter ont été réalisées en quatre langues : arabe, français,
anglais et espagnol.
La communication externe s’est traduite par la tenue périodique de
nombreuses manifestations publiques avec les opérateurs économiques des
régions et les Chambres de commerce et d’industrie étrangères (françaises,
britanniques et américaines).
Ainsi, par exemple, en 2002, des points de presse ont été organisés pour
présenter chaque initiative innovante de l’EDII. Des points de presse ont
concerné : le paiement par carte bancaire, le paiement électronique, l’édition
de la main-levée chez l’opérateur, la souscription de la déclaration d’admission
temporaire des véhicules automobiles (D 16 ter) par procédé informatique
et les résultats de l’enquête de satisfaction annuelle.
Tout article de presse concernant l’ADII est analysé et suscite des réponses,
des mises au point ou des éclaircissements. Ainsi, en 2002, 42 éclaircissements
et mises au point ont été adressés aux journaux concernés suite aux articles
publiés sur la douane.
Au niveau des régions, des visites d’usine ont été organisées pour
s’enquérir des préoccupations des opérateurs. Cette action a permis également
de communiquer autour des procédures et nouveaux produits mis en place
à leur profit. Des réunions périodiques sont tenues avec les associations
professionnelles, le patronat, les chambres de commerce et d’industrie et
les centres régionaux d’investissement.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 85

 Saâd Belghazi

Une enquête externe auprès des partenaires de l’ADII (transitaires,

opérateurs économiques), des usagers des colis postaux et des voyageurs
empruntant les aéroports montre qu'au niveau de l’accueil, de l’assistance
et de l’orientation des usagers, un taux moyen de satisfaction a été enregistré.
Toutefois, des insuffisances ont été relevées au niveau de certaines
prestations. Le rapport final a été largement diffusé auprès des responsables,
cadres et agents de l’Administration, notamment pour redresser les aspects
ayant enregistré un certain taux d’insatisfaction. Les résultats de cette enquête
ont été publiés, commentés et communiqués à l’occasion d’un point de presse.
c. La communication interne
Le premier outil de la communication interne est la note annuelle
d’orientation émanant du Directeur général. Celle-ci est enrichie et déclinée
par l’ensemble des agents avant de devenir définitive. Ces derniers disposent
de toute capacité de proposition, mais également d’adaptation au contexte
régional. Cette démarche a permis d’associer les responsables de la Direction
générale, des directions régionales et des circonscriptions à la conception
des voies et moyens pour parvenir à définir des objectifs réalistes et à fixer
les méthodes nécessaires à leur mise en œuvre.
Le deuxième instrument de la communication interne autour de la
réforme des douanes est constitué par la documentation et les manuels de
procédures mis à la disposition du personnel sous forme de documents en
papier et de plus en plus sous forme de documents électroniques, via
l’Intranet. La disponibilité de ces manuels de procédures a constitué un
préalable à l’action de simplification. A ce titre, des procédures ont été
élaborées, d’autres ont été actualisées pour les adapter à cet impératif.
L’intranet joue un rôle important dans l’implication du personnel dans le
suivi de la gestion : des informations qualitatives et quantitatives sont mises
à sa disposition, sous forme de base de données ou de bulletins
d’information. Cette action de communication est menée dans un esprit
d’ouverture sur l’extérieur et de transparence. Elle sera enrichie par la
communication des procédures intéressant les usagers de l’Administration,
notamment à travers le site internet de celle-ci.
Le troisième outil de la communication interne est constitué par les
actions de formation. La formation est considérée comme un des pivots
de la préparation au changement. La formation a été approchée dans le sens
de l’adaptation aux orientations stratégiques que l’ADII s’est tracées dans
le cadre de son projet de réforme/modernisation. Aussi, un programme
d’action axé tant sur les métiers douaniers que sur les autres domaines de
gestion a été mis en place et confié au Centre de formation douanière. Le
personnel des formateurs ainsi que les programmes de ce centre ont été
renouvelés. Des antennes locales du Centre de formation douanière ont
été créées. Le centre assure des actions de formation de base ainsi que des
actions de formation continue.

86 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

En 2002, 17 actions de formation ont été réalisées dans le cadre du Plan

national de formation, totalisant 2 407 jours de formation, au profit de
753 agents. En outre, 33 actions de formation en informatique, dans le
cadre des projets BADR, RIAD et SAAD ont été réalisées au profit de 168
cadres totalisant ainsi 411 jours de formation, ainsi que 377 jours de
formation, axés sur les aspects techniques afférant à l’activité douanière.
Plusieurs séminaires internes, en liaison avec les évolutions affectant
l’activité opérationnelle de la douane, ont été organisés se rapportant
notamment au contrôle documentaire, aux techniques de ciblage et d’analyse
du risque, à la gestion des contrôles, aux amendements du Système harmonisé
2002, aux règles d’origine et méthodes de coopération administrative, à la
valeur en douane et au recouvrement des créances publiques. Des formations
sur site moyennant des conférences professionnelles et des démonstrations
sur le terrain ont été réalisées, au niveau des subdivisions et des recettes,
dans un objectif de rapprochement de l’acte de formation des lieux et des
situations de travail. Elles ont ciblé les agents opérant dans les domaines
de la surveillance, de la lutte contre les stupéfiants, des enquêtes, du contrôle
différé, du contentieux et des recettes.
Une enquête de satisfaction interne a également été menée. Elle a pu
informer sur la perception du climat interne de l’Administration par les
cadres et les agents et a permis de relever, parallèlement, les domaines
nécessitant une amélioration au niveau de leur gestion.
d. La gestion des ressources humaines

La politique de gestion des ressources humaines a été refondée de façon

à mieux motiver et impliquer le personnel. La démarche a été conduite avec
le souci de prendre en considération leurs propositions et de valoriser leur
action par le biais de primes de rendement, de révision de leur statut, d’un
accompagnement social et de récompenses morales.
Les salaires des douaniers sont régis par le statut de la fonction publique.
Cependant, en raison des primes, leur niveau est plus élevé que dans la
plupart des autres branches de la fonction publique. Ce niveau de salaires
a renforcé l’attractivité de la douane et lui a permis de sélectionner des agents
à fortes compétences.
Malgré ces avantages, l’action visant l’amélioration de la gestion du
personnel a rencontré plusieurs difficultés :
– le statut de la fonction publique appliqué aux agents de l’ADII rendait
impossible une évaluation du personnel suffisamment souple et précise pour
permettre l’attribution de primes en fonction du mérite ;
– le système de primes, très généreux, atteignant parfois 100 % du salaire
de base, réservait une bonne partie des gratifications au personnel des services
extérieurs et n’était donc pas apprécié de ceux qui étaient exclus de ce schéma ;
en outre, les primes profitaient plus aux agents les mieux payés ;

Critique économique n° 13 • Eté 2004 87

 Saâd Belghazi

– le statut des agents des brigades (non officiers) étant régi par un décret
adopté en 1962, il était difficile d’assurer un traitement homogène à
l’ensemble du personnel ;
– le retard accusé de la régularisation des tableaux d’avancement.
L’effort fourni a consisté :
– à mettre en place un système des notations du personnel élaboré,
– à attribuer les primes en fonction du rendement à l’ensemble du
personnel et sur la base d’un système de distribution qui a réduit les disparités
entre les salaires ;
– à proposer un statut particulier des agents de l’ADII assurant
l’homogénéité du corps douanier et l’adoption d’un outil logiciel pour la
gestion du personnel.
Après la mise en service, en 2002, du progiciel CM-GIPE la
régularisation de l’avancement du personnel a fait un progrès substantiel.
La promotion des agents a connu un élan soutenu par l’apurement de tous
les tableaux d’avancement au titre des exercices précédents (de 1998-1999
à 2001). Cette action a favorisé la résorption de tous les retards
accumulés : l’avancement d’échelon de 2 537 agents, l’avancement de grade
de 942 agents et l’intégration sur titre de 112 agents reclassés dans les cadres
d’inspection.
Une analyse des emplois et des compétences associées a été effectuée.
Cette analyse a déterminé les tâches élémentaires associées aux postes de
travail et les aptitudes requises pour assumer une fonction. Ce travail de
profondeur a permis le redéploiement des personnels vers les postes
correspondant à leur qualification, la redéfinition de l’organigramme détaillé
de l’ADII et d’un programme de formation fondé sur la polyvalence et
(10) « La mobilité est l’alternance dans l’exercice des fonctions (10).
maintenant considérée Il a permis d’établir des indicateurs de charge et d’activité, de catégoriser
comme un facteur
d’enrichissement
les bureaux et les subdivisions et de redéfinir les attributions dans le but
professionnel, de de renforcer la gestion de proximité, l’optimisation de l’intervention du
polyvalence et de service et l’implication des structures fonctionnelles dans la prise de
promotion personnelle. »
Steenlandt et De Wulf,
décision (11).
op. cit. Par ailleurs, une nouvelle vision des métiers de surveillance assurés par
(11) Ces mesures les services douaniers a été instaurée. Celle-ci a été traduite dans les faits
concernent la par la mise en place d’un ensemble de procédures dédiées à chacun des métiers
réorganisation de la filière recensés pour cadrer les activités qui en découlent et mettre à la disposition
des brigades, la
suppression de certaines du personnel douanier un référentiel unique à même de faciliter
subdivisions, le l’exécution du service et d’harmoniser les règles de gestion et de contrôle.
rattachement de certaines Une lutte contre la corruption est engagée au sein du personnel. Les
structures à des
subdivisions ou à des méthodes utilisées pour ce faire vont de la valorisation matérielle (12) et
directions régionales et la morale du respect des principes éthiques à la punition des agents. Les
définition des manquements commis par les agents se rapportent à des défaillances relevées
attributions des officiers
et des ordonnateurs. par les services opérationnels à la suite de rapports de contrôle, d’inspection
ou de vérification. En 2002, 176 récompenses ont été émises (contre 195

88 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

en 2001), 108 sanctions disciplinaires ont été prononcées (contre 181 en (12) Par exemple, un
agent ayant contrevenu
2001), et 27 radiations de sanctions ont été émises au profit d’agents au respect des principes
remplissant les conditions statutaires requises. éthiques verrait sa prime
Un contentieux important existe entre l’ADII et certains membres de de rendement réduite.
son personnel. A titre d’exemple, en 2002, 157 actions ont été intentées
devant les tribunaux administratifs et 31 engagées devant la Chambre
administrative auprès de la Cour suprême.
3.3. Le volet opérationnel
a. Le dispositif de protection commerciale et le système de la valeur en douane
Nous avons amplement présenté dans la section 1 le dispositif de
protection tarifaire. Le système de fixation des tarifs a été défini par la loi
sur le commerce extérieur comme une prérogative du pouvoir législatif. Le
gouvernement ne peut plus agir en dehors du cadre de la loi en matière
douanière. La fonction de la douane, en ce domaine, reste un pouvoir de
proposition, en particulier dans le cadre de l’harmonisation de la politique
tarifaire avec les différents engagements internationaux pris par le Maroc
sur les plans multilatéral et bilatéral.
La marge d’initiative de l’ADII reste, cependant, très grande en matière
de mise en œuvre de la politique tarifaire, en particulier au travers du contrôle
de la valeur en douane.
La valeur en douane constitue l’assiette pour le calcul du montant des
droits et taxes exigibles à l’importation. Du fait des progrès dans la
formalisation du système de détermination de la valeur en douane, celle-
ci se prête de moins en moins à l’initiative discrétionnaire de l’administration.
La définition de la valeur en douane à l’importation est issue des dispositions
conventionnelles de l’Accord de l’OMC sur l'évaluation (GATT de 1994)
dont les principes de base sont l’uniformité et la neutralité. Son avantage
est de rendre transparente la relation entre les déclarants et l’administration
des douanes.
A l’importation, la valeur en douane est principalement la valeur
transactionnelle, à savoir le prix effectivement payé ou à payer pour l’achat
des marchandises, augmenté des éléments supportés par l’acheteur et qui
n’ont pas été intégrés dans le prix facturé (notamment le coût des contenants
et emballages, les frais de transport, le coût de l’assurance et les frais de
chargement, de déchargement et de manutention connexes au transport
des marchandises importées). La valeur transactionnelle peut être rejetée
par l’administration, notamment lorsqu’il est établi que cette valeur a été
influencée par l’existence de liens entre l’acheteur et le vendeur ou par des
restrictions, conditions ou prestations se rapportant à la marchandise
importée qui ne peuvent pas être évaluées.
En août 2002, généralisant les dispositions contenues dans l’engagement
du Maroc au titre de l’ALE Maroc-UE et en conformité avec les engagements

Critique économique n° 13 • Eté 2004 89

 Saâd Belghazi

pris dans le cadre de l’OMC, le gouvernement a décidé de mettre fin à

l’application du régimes dit des « prix de référence en douane ». Cette mesure
a une portée importante, dans la mesure où elle lève le dernier verrou de
protection commerciale et expose les producteurs locaux, en particulier de
produits textiles, à la compétition commerciale étrangère.
b. Le dédouanement
La prise en charge des marchandises destinées au dédouanement a été
facilitée par les progrès dans l’utilisation des outils informatiques et la mise
en place de magasins et aires de dédouanement.
L’Administration des douanes a mis en place un système de
communication et d’échange de données informatisé (EDI) pour la
transmission des manifestes des marchandises entre les différents
intervenants (ODEP, RAM, consignataires des navires, etc.). L’EDI est
actuellement opérationnel dans les bureaux douaniers d’Agadir-Al Massira,
d’Agadir-Port, de Casa-Port, de Nouasser-Frêt, de Rabat-Salé et de Tanger-
Ibn Batouta. Eu égard au volume des échanges extérieurs transitant par les
bureaux douaniers de Casa-Port et de Nouasser-Frêt, les déclarations
sommaires (manifestes) déposées en 2002 par ce procédé ont atteint 82,6 %
du total des déclarations sommaires enregistrées dans ces deux bureaux,
soit 18 482 déclarations.
La deuxième innovation dans ce domaine concerne les magasins et aires
de dédouanement (MEAD), dans le but d’assurer une plus grande fluidité
dans la circulation des marchandises et la décongestion des ports et des
aéroports. La création des MEAD en dehors des enceintes douanières et
portuaires s’inscrit dans cette optique afin de réduire les coûts de transaction
des entreprises et améliorer, en conséquence, leur compétitivité. A titre
indicatif, le nombre de déclarations en douane enregistrées en 2002 dans
les MEAD de Casa-Extérieur a atteint 92 476 dont 57 554 à l’importation,
soit la quasi-totalité des DUM enregistrées dans ce bureau pour les opérations
de commerce extérieur. Ces déclarations ont représenté 14,6 % de l’ensemble
des déclarations enregistrées au niveau national. La valeur des échanges
extérieurs réalisée en 2002 dans les MEAD rattachés à ce seul bureau s’est
élevée à 23 773,8 MDh contre 21 625,6 en 2001. Le chiffre d’affaires à
l’exportation a atteint 14 173,6 MDh, soit 16,7 % des exportations totales.
Le troisième groupe d’innovations a porté sur le contrôle sélectif des
déclarations objet d’une vérification physique, le renforcement des
contrôles différés et l’automatisation des ciblages. Actuellement, le taux des
visites physiques d’inspection est de 10 %. La douane marocaine s’est fixé
comme objectif de parvenir à libérer 95 % des déclarations déposées dans
les bureaux de douane sans vérification physique immédiate.
L’amélioration de la prise en charge du processus de dédouanement s’est
concrétisée dans une réduction très substantielle des délais de dédouanement.
Depuis 2001, la durée moyenne du dédouanement des marchandises n’a

90 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

cessé de baisser. En 2003, elle serait devenue de façon quasi régulière

inférieure à 60 minutes, contre 1 heure 24 mn en 2001. Ce résultat enregistré
au niveau global a été réalisé grâce aux efforts entrepris particulièrement
par les bureaux de Casa-Port, de Nouasser-Frêt, de Tanger-Port et de Casa-
Extérieur, qui ont totalisé près de 94 % des déclarations à l’importation.
Cette performance est l’indicateur par excellence de l’efficacité des
mesures prises pour améliorer le processus de dédouanement. Comparé aux
résultats observés dans d'autres pays, ce délai place la douane marocaine
parmi les administrations les plus performantes dans le monde.
c. Les régimes économiques en douane

Pour faciliter la résolution du contentieux généré par la mise en œuvre

des régimes économiques en douane, notamment l’ATPA, plusieurs
innovations ont été adoptées :
– le régime de l’entrepôt industriel franc (EIF), adopté au profit des
entreprises industrielles réalisant à l’exportation au moins 85 % de leur chiffre
d'affaires ;
– l’allégement des procédures de dédouanement par l’adoption de l’acquit
de transit simplifié consistant en une déclaration de transit allégée limitant
les données à déclarer aux renseignements essentiels, de l’introduction de
tolérances à l'importation et à l'exportation afin de tenir compte des
variations et changements dus à des phénomènes physiques (humidité, etc.)
et de l’octroi de la franchise à l'importation d’échantillons et spécimens ne
dépassant pas une certaine valeur et sans limitation de valeur pour les articles
ou ouvrages rendus inutilisables ;
– la simplification de la gestion des comptes, notamment par la
domiciliation et la centralisation des comptes permettant à un opérateur
d’utiliser différents points d’entrée et de sorties pour ses marchandises,
l’adoption de nouvelles normes d'apurement des opérations d'ATPA par
activité sectorielle fixant les taux de déchets par type de produit
compensateurs et par la mise à la consommation de produits compensateurs,
des rebuts et d'articles de deuxième choix à concurrence de 15 % des
quantités exportées ;
– l’accélération du processus d’apurement définitif des comptes par
l’édition directe chez les opérateurs des certificats de décharge des comptes
en RED ;
– la révision du système de cautionnement (admission des
cautionnements sur engagement ; dispenses de caution pour l'importation,
dans le cadre de la sous-traitance, d'intrants restant propriété des
donneurs d'ordre étrangers ; cautionnement mixte combinant garantie
bancaire et garantie personnelle et cautionnement global consistant en une
provision dont le montant est arrêté d’un commun accord entre la douane
et l’opérateur et avalisé par la banque-caution) ;

Critique économique n° 13 • Eté 2004 91

 Saâd Belghazi

– la promotion du drawback permettant le remboursement aux

exportateurs des taxes intérieures sur l’électricité, le gaz et les produits
pétroliers ;
– enfin, la gestion personnalisée des opérations sous RED fixe dans un
cadre conventionnel, les modalités propres à chaque entreprise pour la prise
en charge et l’apurement des comptes souscrits. Le nombre d’entreprises
bénéficiant de ce mode de gestion s’élève à une trentaine qui exercent leurs
activités dans le cadre des RED. La part des opérations réalisées par ces
unités s’est élevée à 21,7 % du montant des exportations totales en 2002,
soit 18 458,2 MDh. Les principaux produits exportés par ces entreprises
sont l’acide phosphorique (31,4 %), les composants électroniques
(29,0 %), les engrais naturels et chimiques (19,7 %) et les produits
alimentaires (8,2 %).
d. La rationalisation des procédures
Les innovations ont concerné en particulier les opérations de paiement
(paiement des recettes par carte bancaire ou virement électronique), le
système des déclarations en douane et le recouvrement des créances
publiques. Nous nous limitons à mentionner deux groupes de dispositions
essentielles : la mise en conformité aux règles de l’OMC de la détermination
de la valeur en douane (voir plus haut), la simplification des procédures
et la dématérialisation des opérations de paiement.
(i) La simplification des procédures se matérialise par la réduction du
nombre de documents exigibles et l’assistance aux opérateurs moyennant,
notamment, le renforcement de l’information. Elle vise la réduction des
coûts supportés par l’entreprise, d’une part, et la simplification des
procédures pour les particuliers, d’autre part. Citons, à titre d’exemple :
– l’adoption de la déclaration globale, support déclaratif unique qui
dispense de recourir à la souscription de plusieurs déclarations cautionnées
d’importation ;
– l’extension de la DUM (déclaration unique de marchandises) combinée
aux mises à la consommation directe et aux produits pétroliers. Cette
déclaration permet de couvrir, sur la base d’un même formulaire, le régime
du transit couplé avec le régime définitif assigné à la marchandise (AT,
export...) ;
– l’institution de la déclaration de transit allégée ;
– la mise en place, dans un cadre conventionnel, de la déclaration
simplifiée qui répond aux besoins de certains secteurs d’activité spécifiques.
(ii) La dématérialisation est un vaste objectif visant la concrétisation à
moyen terme du dédouanement électronique qui consiste à mettre en réseau
tous les intervenants au niveau du circuit de dédouanement moyennant
une plateforme d’échange de données informatisée. Il comprend,
notamment, le paiement par carte bancaire et électronique, la mise en œuvre
d’une procédure de transfert au Trésor des écritures comptables par procédé

92 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

électronique, l’instauration d’une procédure de dédouanement simplifiée

permettant l’édition de la mainlevée (autorisation d’enlèvement de la
marchandise) à domicile juste après l’enregistrement de la déclaration et
avant son dépôt physique, l’affichage chez l’opérateur des créances échues
et dues pour lui permettre de connaître, à partir de son poste, la situation
des créances en instance de recouvrement et de localiser le bureau origine
du blocage pour non-paiement à l’échéance en matière de crédit
d’enlèvement national, et à terme la dématérialisation totale du processus
d’enlèvement des marchandises à l’importation. Il s’agit d’arriver à
l’automatisation de toutes les étapes du processus de dédouanement des
marchandises.
3.4. Le système d’information
Faisant des nouvelles technologies le support principal de l’amélioration
de son efficience opérationnelle, l’ADII a lancé trois projets d’envergure,
BADR, RIAD et ADIL, ainsi qu’un ensemble d’autres applications de
moindre importance.
Le projet BADR a comme ambition de substituer le système SADOC,
toujours en vigueur et en perfectionnement. Il vise le développement d’un
logiciel mieux intégré reprenant l’ensemble des activités douanières. Il prend
en charge l’ensemble des activités de déclarations, dédouanements et contrôles
pour tous les points d’accès au Maroc et devra permettre la dématérialisation
graduelle de l’ensemble des déclarations douanières. Il a été décidé de le
mettre en place de façon progressive afin de limiter les risques liés à sa
complexité.
Le projet RIAD concerne l’automatisation et la gestion intégrée des
ressources humaines, matérielles et financières : gestion prévisionnelle des
ressources humaines, gestion des stocks, des achats et des marchés et toute
la gestion budgétaire. Il comprendra, en outre, des fonctionnalités de self-
service dans l’extraction des données ainsi qu’une fonction décisionnelle.
Il devrait être opérationnel fin 2003.
Le projet ADIL vise la mise en place d’une base de données tarifaires
intégrée. Cet un instrument qui consolide en un seul et même support toutes
les dispositions fiscales et réglementaires nécessaires à l’information des
opérateurs du commerce extérieur et au traitement de la déclaration
d’importation des marchandises. Hormis les opérations d’importation, cet
outil fournit l’essentiel des données requises à l’exportation. Au cours de
l’année 2003, ce chantier a abordé un second volet par la mise en place du
tarif intégré économique qui a consisté en l’intégration, pour chaque position
tarifaire, d’une ligne d’informations permettant à l’opérateur de cerner le
régime fiscal et réglementaire applicable aux marchandises qu’il envisage
d’importer, les avantages tarifaires accordés dans le cadre d’accords et
conventions (zone de libre-échange, accords bilatéraux, etc.) ainsi que
l’ensemble des informations économiques et commerciales. Cet outil donne

Critique économique n° 13 • Eté 2004 93

 Saâd Belghazi

également la possibilité de disposer du devis estimatif des droits et taxes

avant engagement de la déclaration. L’investissement dans ce projet a donné
naissance à une base de données accessible sur internet.
Le système SANA d’analyse automatisée, récemment lancé, constitue
le premier support informatique de gestion du domaine contentieux. Il a
connu, dans une première phase, le développement d’un module
permettant le suivi en temps réel du déroulement des affaires contentieuses.
Ce système, qui sera enrichi d’autres modules, compte à cette date plus de
2 500 affaires. Il a été déployé au niveau de l’ensemble des ordonnancements
câblés.
Le système SAAD d’aide à la décision est un instrument permettant
l’analyse des données statistiques internes dans une perspective stratégique
(Datawarehouse). Son module « commerce extérieur » prend en charge toutes
les informations relatives aux opérations commerciales d’importation et
d’exportation. Le module « recettes » fournit les moyens de suivre finement
l’évolution des différentes recettes douanières. Associés à une application
gérant le contentieux réalisé, ces sources d’information vont permettre de
procéder à toutes les analyses, projections et modélisations possibles. Le
module « dataselect » est une application décisionnelle en opération sur le
système SAAD. qui permet aux utilisateurs autorisés d’assurer le suivi et
l’exploitation des données sur la sélectivité ainsi que d’avoir une vision globale
sur l’activité générale des bureaux douaniers et des différents opérateurs.
Il dispose en outre des indicateurs nécessaires au suivi et à l’amélioration
des modules de sélectivité automatique à l’importation (SAVIM) et à
l’exportation (SAVEX).
D’autres bases de données à portée opérationnelle sont mises en place
par l’ADII et, dans certains cas, installées au sein des services utilisateurs
extérieurs et à la bibliothèque (fichier des opérateurs sur la base des données
du commerce extérieur et de l’Office des changes ; base de données des
accords et conventions. Cette base est accessible à travers internet ; statistiques
du commerce extérieur ; recettes douanières ; impôts indirects ; mise à la
consommation des véhicules ; affaires contentieuses ; affaires de
contrebande ; mouvements des MRE au cours de la campagne estivale).

4. Evaluation de la réforme des douanes

La mise en œuvre de la réforme a été effectuée de manière concertée
en interne, au sein du personnel, et en externe en relation avec les opérateurs
et les partenaires de la douane. La réforme mise en œuvre n’est pas la réforme
préparée en concertation avec le bureau d’étude et les bureaux d’études
consultés. Un trait caractéristique de la réforme engagée est la bifurcation
vers la mise en exergue de l’objectif de facilitation des transactions assigné
à l’ADII. L’adjonction de cet objectif définit l’esprit et les priorités du concept
de réforme effectivement mis en œuvre. Si on ne peut affirmer qu’il intervient
en quelque sorte en porte-à-faux avec celui de développement des capacités

94 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

opérationnelles de terrain, on ne peut négliger de constater que ce dernier

objectif a été placé en deuxième position. La réforme mise en place n’est
donc pas la réforme conçue par le plan d’action. Mais il convient de
s’interroger sur la pertinence de ce choix qui consiste à réorganiser le
renforcement de l’ADII selon une ligne stratégique qui opte pour un
renforcement interne préalable de l’ADII, atout nécessaire pour accumuler
les moyens en vue d’affronter l’objectif opérationnel, et combien
redoutable, d’un meilleur contrôle territorial de la circulation des hommes
et des marchandises.

4.1. Evaluation des performances de la réforme de l’ADII

On s’attachera dans ce paragraphe à évaluer le succès de la réforme en
regard de ses objectifs et à dégager les facteurs-clés de ce succès.
a. Les objectifs

Bien que non explicités de façon formelle, la réforme s’est donnée un

ensemble d’objectifs que nous classons en quatre groupes : la facilitation
du commerce extérieur, la mobilisation des recettes, la promotion de l’image
de marque de la douane et la motivation du personnel.
Les deux premiers groupes d’objectifs sont énoncés explicitement dans
les missions de l’ADII. Les deux groupes suivants, la promotion de l’image
de marque de la douane et la motivation du personnel, véhiculent les
innovations. Ils correspondent à une nouvelle vision organisationnelle qui
attribue à la communication, interne et externe, et à la gestion des ressources
humaines un rôle moteur dans le fonctionnement de l’administration. C’est
cette vision qui est, à notre avis, à l’origine du succès.
La présentation que nous ferons des objectifs fera ressortir leur logique
ainsi que les indicateurs de suivi permettant de mesurer les résultats obtenus
et les efforts à fournir.
(i) La facilitation du commerce
Le premier groupe d’objectifs retenu concerne la facilitation du
commerce, les indicateurs d’objectifs et de suivi concernent d’abord les délais
de réalisation des opérations. « Si en 1996 il fallait dix jours pour dédouaner
des marchandises, à la mi-2003 le passage en douane se faisait en moins
d’une heure. » La réduction des délais a été assortie de la rénovation des
procédures de contrôle, notamment l’introduction d’une approche
statistique dans le contrôle, de contrôles post-dédouanement et de la création
de magasins et d’aires de dédouanement pour faciliter les déclarations en
dehors des ports sujets à congestion. Le taux des inspections est passé d’un
niveau voisin de 100 % à un taux proche de 10 %, avec un objectif affiché
de ramener ce taux à 5 %. La progression des déclarations en magasins et
aires de dédouanement est suivie dans les différents sites.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 95

 Saâd Belghazi

(ii) La mobilisation des recettes douanières

Le deuxième groupe concerne la mobilisation des recettes douanières.
Ces objectifs impliquent l’exercice d’un contrôle et de punitions de nature
à dissuader les fraudeurs et les contrebandiers. Les indicateurs de suivi sont,
évidemment, les pourcentages de recettes par rapport aux montants des
opérations d’importations. Cependant, cet objectif se heurte à deux types
de difficultés. Il s’agit de ne pas heurter les opérateurs avec des contrôles
trop tatillons et des redressements trop sévères, tout en veillant à contrecarrer
l’évasion fiscale. Cela passe par une couverture du terrain de façon à identifier
l’assiette fiscale et à en assurer une meilleure maîtrise. La mise en place
d’indicateurs pertinents de l’efficacité suppose l’établissement de
dénominateurs (relatifs à l’assiette fiscale) indépendants des déclarations
en douane, puisque les montants collectés sont déterminés par les montants
déclarés. Le succès de la réforme peut être appréhendé, à ce niveau, à travers
la stabilité remarquable des recettes, dans un contexte qui devait
normalement accélérer leur baisse.
(iii) L’amélioration de l’image de marque de la douane
Le passage d’un système orienté par l’idée de contrôle a priori à un système
fondée sur la confiance a priori et le contrôle a posteriori est la voie pour
économiser des ressources sur le contrôle physique et les réallouer à des
travaux plus qualifiés. Une telle démarche suppose l’établissement de rapports
de coopération entre les douaniers et les opérateurs du commerce extérieur
basés sur l’information et l’implication de ces derniers. Les indicateurs de
suivi de ces capacités de coopération, qui constituent un véritable capital
social au bénéfice des opérateurs, sont les enquêtes d’opinion, la
production de rapport et d’indicateurs de suivi et la capacité de renseigner
de manière personnalisée n’importe quel client en instantané, sinon dans
les plus brefs délais.
(iv) La motivation du personnel douanier
L’acquisition par le personnel des douanes d’un nouvel état d’esprit orienté
sur le service est la clé du succès. Il est évident que cet état d’esprit ne peut
naître que si le profil du personnel sollicité est adapté aux tâches qui lui
sont confiées, si les conditions de travail sont repensées et font appel à sa
créativité, si cette créativité est sollicitée et soutenue par un effort de
formation et si la motivation matérielle accordée est proportionnelle à ses
efforts. Ces conditions de succès du point de vue du personnel sont suivies
par un bilan social et des opérations quantifiables : recrutement et plans
de carrière, effort de formation, participation aux innovations et
rémunérations et primes. La difficulté à motiver le personnel est d’autant
plus difficile qu’il s’agit de faire perdre des habitudes acquises dans un système
d’administration lourde, où le personnel était amené à solliciter directement
le client pour obtenir une rémunération.

96 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

b. Les clés du succès de la réforme

Pour Steenlandt et de Wulf, « l’orientation vers le service au client,
l’adhésion des personnels et l’utilisation judicieuse des technologies modernes
de l’information sont les thèmes directeurs des réformes, également à l’origine
de leur succès ». Nous expliquerons le succès de la réforme dans la même
logique. Cependant, notre présentation des facteurs de succès sera différente.
Nous montrerons que la réussite de la réforme tient au fait que l’ADII a
repensé son organisation comme un système de gestion de l’information
et de communication interne et externe. Chaque dimension de l’organisation
supporte l’autre (13). (13) Le préambule du
bilan 2002 de l’action de
(i) La gestion de l’information l’ADII confirme le
principe d’une lecture
La gestion interne de l’information par le biais de méthodes de collecte, systémique de la réforme
de stockage, de traitement et de transmission des informations permet d’agir de l’ADII : « L’évolution
efficacement pour servir les clients de l’ADII. Sur le plan interne, la première de l’environnement
national confère à
clé du succès a été de comprendre que le système douanier est une l’Administration des
organisation dont la fonction essentielle est d’être un processeur douanes marocaines un
d’information. Cette information concerne les flux de marchandises, les rôle économique de plus
en plus important. Celle-
quantités, les valeurs, les caractéristiques techniques, les caractéristiques
ci est aujourd’hui appelée,
économiques (la motivation des déplacements, la nature du propriétaire, plus que par le passé, à
la participation à l’effort fiscal). La gestion de l’information se prête à la œuvrer pour la fluidité
mécanisation. Elle nécessite, cependant, de disposer d’un staff technique des échanges extérieurs
pour drainer les
aguerri capable de faire face aux pannes et aux imprévus et d’un staff investissements étrangers,
opérationnel acceptant les changements organisationnels nécessités par la dynamiser les activités
mise en œuvre des nouvelles technologies de l’information et de la liées à l’exportation et
assurer un rôle de
communication. partenaire en aidant
l’entreprise à renforcer sa
(ii) La communication externe compétitivité. Cette
L’amélioration de l’image de marque de l’ADII et l’établissement de dynamique ne pouvait se
produire et s’entretenir en
rapports de confiance avec ses différents partenaires permet de développer l’absence d’éléments
des relations de coopération qui, d’une part, sont sources d’économies stimulateurs, d’où
internes au niveau des différentes opérations (contrôle, mobilisation des l’impératif de préparer
l’infrastructure de
recettes, suivi personnalisé de la clientèle, échanges de données et de services
modernisation qui
avec les différentes entités administratives partenaires…), d’autre part, lui constituera le
assurent la disponibilité des ressources nécessaires au renforcement de ses soubassement de tous les
capacités organisationnelles (négociation des budgets de fonctionnement chantiers investis. De
nouvelles méthodes de
et d’investissement). Cette démarche suppose que l’organisation comprenne travail devaient donc être
qu’elle assume des missions au service de son environnement économique adoptées pour permettre
et qu’elle doit s’adapter pour répondre aux besoins de son environnement. au personnel douanier de
conduire ce processus de
Si le travail administratif s’appuie sur des routines et des procédures définies modernisation. Cet
par la hiérarchie, il demeure un travail effectué au bénéfice d’un objectif ne pouvait être
partenaire qu’il convient de conduire de manière attentive et créative, même atteint qu’à travers une
organisation saine et une
si le respect des procédures et instructions reste dans une grande organisation politique de gestion
une indispensable barrière contre les dérives possibles. efficiente. »

Critique économique n° 13 • Eté 2004 97

 Saâd Belghazi

(iii) Communication interne : la décentralisation et la gestion du personnel

La gestion rationnelle et active de son personnel non seulement permet
de le motiver, mais aussi permet de renforcer ses compétences et son aptitude
à accepter le changement des procédures et à participer à la mise en place
de nouvelles routines de travail. L’acceptation de la mobilité de poste à poste,
voire d’une région à l’autre, ainsi que l’engagement dans un effort de
formation continue constituent des dispositions d’esprit indispensables à
la délégation des tâches. Cette dernière est la condition de la déconcentration
et de la décentralisation. La déconcentration des ressources et la
décentralisation des décisions ne donnent leur pleine efficacité que lorsque
les collectifs locaux présentent les capacités de d’assumer l’enrichissement
des tâches qui leur est demandé, et si les outils de coordination sont
suffisamment efficaces pour que l’organisation puisse tirer parti de sa taille
en termes d’économies d’échelle. La gestion du personnel est un des
processeurs de l’efficacité technique des opérations : sa motivation, sa
mobilité et sa formation continue nécessitent non seulement un dispositif
complet de bilan social, mais un système de gestion des ressources humaines
organisant la proximité aux différents moments de la carrière : recrutement,
mutation de poste à poste, promotion, départ en retraite. La visibilité de
la carrière et la confiance dans l’organisation doivent être l’instrument de
la motivation du personnel. La communication interne est la troisième clé
du succès.
La réforme de la douane a permis de consolider la cohésion et la capacité
d’action du corps des douanes. Les capacités stratégiques ont été
renforcées. Les ressources humaines pour l’analyse et la conception des outils
opérationnels pour remplir les missions imparties à l’ADII sont mobilisées
de manière conséquente et autorisent des performances dans l’exercice des
fonctions que n’atteignent que rarement les autres administrations. Cette
capacité de mobilisation des ressources humaines et matérielles n’est pas
sans lien avec l’amélioration de l’image de marque de l’ADII, un pouvoir
d’attractivité sur le marché du travail renforcé et un pouvoir de négociation
rehaussé en tant qu’administration publique. Les processus de
communication externe et interne ainsi que le système de motivation et
de mobilité du personnel assurent une grande capacité d’adaptation à
l’ensemble des services. Ce succès est consolidé par le renforcement et
l’enrichissement des fonctions de l’audit et du contrôle interne qui réduisent
le risque de déviation du comportement des agents.
Tous ces succès confirment que du point de vue de la mise en place de
l’outil administratif, la réforme engagée à la fin des années 90 a été un plein
succès. Toutefois, des défaillances sont toujours patentes et suscitent des
questions par rapport à la couverture du territoire et au contrôle de la fraude
et de la contrebande.

98 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

4.2. Evaluation de l’efficacité externe de la réforme

La réforme de la douane a-t-elle les moyens de limiter la contrebande ?
A-t-elle mis suffisamment d’instruments entre les mains des douaniers pour
empêcher la sous-facturation ? La sélectivité mise en œuvre ne laisse-t-elle
pas un coefficient de pénétration frauduleuse excessif ?
Par ailleurs, les accords commerciaux et l’ouverture commerciale ont
eu pour effet de réduire le montant des recettes en droits de douane, mais
ils accusent le rôle de collecteur fiscal assuré par la douane.
Or, il convient d’observer que les incitations à la triche sont très fortes,
compte tenu de la structure de la fiscalité, du poids du commerce de détail
localisé et ambulant.
La TVA, dont le taux est de 20 %, est plus élevée que la plupart des
tarifs douaniers. Son évasion est de nature à déstabiliser le commerce local.
Les marges commerciales dépassent rarement 15 % de la valeur des produits
de consommation. La fraude sur la TVA peut conduire à l’élimination des
commerçants réguliers.
Ce risque est appelé à s’aggraver. Les incitations à la fraude sur la TVA
seront d’autant plus élevées que les tarifs douaniers effectifs iront en baissant.
Des questions sont posées quasi quotidiennement par les industriels
locaux. Les entreprises du tabac et de l’alimentation, de fabrication d'articles
ménagers (ustensiles de cuisine), de quincaillerie, de céramique, du secteur
de la chimie, de la parachimie, de l'appareillage électrique et du plastique
se plaignent des importations de produits de pays dits à bas coûts et de la
fraude à la valeur en douane.
Depuis quelque temps, les associations professionnelles représentant les
industriels accusent ouvertement les sociétés de négoce qui fleurissent à
Casablanca et s'étonnent de l'« inaction des autorités ». Elles ont engagé
un important travail de sensibilisation des pouvoirs publics sur ce que certains
chefs d'entreprise qualifient de « mort programmée de l'industrie de
transformation » et attendent une mobilisation et un engagement du
gouvernement sur le sujet.
Le développement de la contrebande et de la fraude risque de ruiner les
résultats de l’effort de réforme de la douane. Si la taxation n’est pas appliquée
à une part croissante des produits entrant sur le marché national, si les
producteurs fiscaux, c'est-à-dire ceux qui agissent dans le respect de la loi,
sont éliminés progressivement du marché, si les marchandises qui entrent
sur le territoire national ne sont soumises à aucun contrôle qualité, les missions
de la douane retenues par la réforme – la facilitation du commerce, la
mobilisation des recettes fiscales, la protection du consommateur et l’équité
fiscale – ne seront en rien respectées. Le laisser-faire ne peut être considéré
comme un succès. La demande pour une intervention vigoureuse de la douane
se fait pressante. Il s’agit, non pas d’un retour vers un contrôle tatillon, mais
de la mise en place de procédures et de méthodes nouvelles pour lutter contre
la fraude.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 99

 Saâd Belghazi

Des entreprises se plaignent

de la contrebande

Les riziculteurs
La concurrence des produits de contrebande menace sérieusement la
riziculture dans la région du Gharb. C'est ce qu'a annoncé M'lah Ben Mchiche
El Alami, président de l'Association de développement économique et social
de Kénitra et région et président du Syndicat unifié des riziculteurs du Gharb
(SURG). C'était lors de l'inauguration de la 1re foire agricole du Gharb en
présence du ministre de l'Agriculture, Ismaïl Alaoui. M'lah Ben Mchiche a
indiqué qu'à cause de la contrebande les professionnels ont été contraints
d'abandonner un projet de mise en valeur de 35 000 ha, de réduire de 50 %
la superficie habituelle qui était de 10 000 ha dans les années 60 et menacent
(14) L’Economiste, d'abandonner la riziculture (14).
17 avril 2002.
La Fédération des industries métalliques, métallurgiques et électriques
Mercredi 21 janvier 2004, un groupe d'industriels et l'Association
marocaine des exportateurs (Asmex) ont présenté leurs requêtes au
Directeur général de la Douane contre la triche sur la valeur en douane des
marchandises. « Que le Bangladesh, la Chine ou le Pakistan aient des coûts
salariaux inférieurs aux nôtres, cela ne fait aucun doute. Mais pour autant,
il est impossible que des articles ménagers ou de quincaillerie soient vendus
à Casablanca en dessous du prix de la matière première sur le marché
international, constate Abdallah Mounir, président de la FIMME (Fédération
des industries métalliques, métallurgiques, mécaniques, électriques et
(15) « L'industrie de électroniques) (15). »
transformation au bord
de l'abîme », l’Economiste, Un fabricant de coutellerie
23 janvier 2004.
« Entre 1998 et 2002, les importations provenant de Chine et Hong Kong
ont quadruplé, observe Khalid Sekkat, responsable de Lamacom. A l'analyse,
il ressort que le prix moyen par kilo des couteaux est passé de 29 à
12,50 dirhams, hors droits de douane et taxes. Ce niveau de prix ne représente
même pas le coût des intrants nécessaires à la fabrication de ces articles.
Ramené au coût de revient moyen de la société, le kilo vaut 37 dirhams. Pas
question, bien entendu, de revenir sur le choix d'ouverture du Maroc, mais
il faut que les règles du jeu soient les mêmes pour tous. Pourquoi ne pas
(16) « Dans la coutellerie, appliquer enfin les normes (16) ? »
un rescapé nommé
Lamacom », l’Economiste, Parfumerie
23 janvier 2004.
La France, patrie des grands parfumeurs, est d'ailleurs le principal
fournisseur officiel du Royaume. Officiel, insistent tous les interlocuteurs qui
soutiennent que la contrebande a la part belle sur le marché. Près du tiers
des produits en eaux de toilette et parfums serait issu des marchés parallèles,
confirme la Mission économique française dans son étude sur les parfums,
(17) « Enquête Parfums : réalisée en août 2002. Le marché noir serait responsable de près de 40 %
l'économie grise du manque à gagner en chiffre d'affaires, avance un importateur (17).
florissante », l’Economiste,
22 janvier 2004.

100 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

Confiserie
Le créneau de la confiserie-chocolaterie est porteur, mais la contrebande
et le dumping grèvent l'envolée du secteur. La concurrence “loyale”,
majoritairement marocaine, se développe elle aussi. Selon Amine Berrada,
DG d'Aiguebelle : « Si on arrivait à limiter le secteur informel, les opérateurs
auraient plus de visibilité. Actuellement, c'est un secteur qui pèse 1 milliard
de dirhams. Il pourrait en peser beaucoup plus. C'est un secteur qui
bouillonne. » Le cheval de bataille pour ce secteur sera donc la lutte contre
le dumping et la contrebande (18). (18) « Coup de sonde des
patrons : 2004, l'année
La céramique de la reprise ? »,
l’Economiste, 20 janvier
La concurrence des produits made in China figure en tête de liste des 2004.
préoccupations des opérateurs marocains qui dressent un même constat :
les produits en provenance de ce pays ont envahi les marchés marocains
avec des prix dérisoires (19). (19) « La céramique
marocaine menacée »,
l’Economiste, 15 janvier
La Régie des tabacs 2004.

L'incinération des cigarettes de contrebande a lieu tous les mois. Elle

représente 1 % de ce qui circule dans le marché noir. Les cigarettes de
contrebande viennent principalement du Nord, mais également du Sud,
notamment de Laâyoune, des îles Canaries et de la Mauritanie. Elles sont
fabriquées en Espagne, en Asie, et dans des pays de l'Europe de l'Est dans
des ateliers clandestins. La contrebande cause à la Régie des tabacs un
préjudice estimé à plus d’un million de dollars par an (20). (20) L’Economiste, 17 mai
2002.
Plasturgie
Une étude financée par la GTZ sur le potentiel du secteur signale que
les entreprises restent méfiantes quant à une ouverture sur l'étranger et aux
partenariats de toutes sortes, plus par manque d'informations à ce niveau.
Ces entreprises affirment être plus menacées par la concurrence des marchés
informels et la contrebande que par celle de leurs confrères (21). (21) L’Economiste,
13 décembre 2002.

Ces constats nous amènent à affirmer que la réforme de la douane ne

saurait être un résultat, mais la mise en place de processus face à un marché
dualiste, où le secteur formel est concurrencé par un secteur informel
important et dynamique.
La conclusion la plus importante est que la problématique de la réforme
ne saurait être isolée du processus d’ensemble de mise à niveau de l’économie.
Cette situation appelle une restructuration en profondeur du
comportement des agents économiques vis-à-vis de la fiscalité. Il faut
souligner que la mise en œuvre de la réforme fiscale engagée avec la mise
en place de la TVA, en 1986, et de l’Impôt général sur le revenu (IGR) en
1992, n’est toujours pas achevée. Le domaine de définition de l’assiette fiscale
est toujours restreint par des exceptions. D’un côté, la production agricole
et le commerce de détail sont défiscalisés ; de l’autre, l’instauration de l’IGR

Critique économique n° 13 • Eté 2004 101

 Saâd Belghazi

n’a pas été suivie de l’extension du système des déclarations fiscales sur
lesquelles reposent le principe d’une fiscalité directe portant sur une assiette
constituée par l’ensemble des revenus des personnes physiques. Le dispositif
de contrôle des déclarations de revenus suppose en outre un système intégré
de suivi des revenus salariaux et des revenus de la propriété. Ce système
n’a pas été mis en place.
C’est cette situation qui rend difficile la fonction de contrôle de
l’Administration douanière. Ce n’est pas dans les bâtiments de l’ADII que
se pose le problème, mais dans les incitations données aux agents
économiques par le système fiscal, les habitudes commerciales et les
possibilités de blanchiment de l’argent de la drogue.
Le statut des villes du nord du Maroc, Sebta et Melilla, occupées par
l’Espagne, rend difficile le contrôle du trafic frontalier. Une importante
population dans ces régions vit de la production de la drogue et du commerce
de contrebande.

5. Remarques finales
Nous effectuerons en conclusion deux groupes de remarques : dans le
premier, nous résumerons les observations relatives à la genèse, à la conduite
de la réforme des douanes et aux conditions de sa durabilité ; dans le second,
nous situerons la réforme de l’ADII par rapport au processus d’ensemble
de réforme de l’Etat marocain.

5.1. Genèse, facteurs de succès et perspectives de la réforme des

douanes
L'initiation de la réforme a été induite sous la contrainte des
événements. Elle a été menée de manière pragmatique, non pas en fonction
d'une doctrine et d'un plan formalisé, mais à partir d'une démarche fondée
sur la prise de conscience que les problèmes vécus par l'ADII étaient plus
reliés à un mode de fonctionnement dont les travers principaux étaient :
– l'inadaptation du cadre juridique qui astreignait le fonctionnement
de l'ADII dans le cadre d'une réglementation en porte-à-faux avec le cadre
juridique, trop rigide et astreignant ;
– une approche managériale qui n'accordait pas suffisamment de place
à l'écoute et ne donnait de visibilité ni aux cadres de l'ADII ni aux opérateurs
et astreignait la douane à l'exécution mécanique d'instructions dictées par
le ministère des Finances ;
– un système de contrôle non fondé sur une démarche étudiée de
sélectivité qui induisait une gêne pour les opérateurs et un travail fastidieux
pour les contrôleurs ;
– une approche de communication qui ne tenait pas compte de la
nécessité d'une collaboration avec les partenaires économiques comme
fondement de l'efficacité de l'action de contrôle ;

102 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

– un système d'échange de données informatisé naissant demandant un

affinement et peu approprié pour un « datawarehousing » indispensable
pour informatiser la démarche de sélectivité ;
– une gestion du personnel qui demandait à être revue (statut du
personnel à renouveler notamment pour autoriser un système de primes
convenable pour les agents des échelles 2 à 7 ; système de mobilité à
réorganiser et besoin d'activation de la formation continue).
Le facteur personnel, notamment la nomination d'un DG, porteur de
valeur managériales a favorisé la montée au créneau de l'encadrement de
l'ADII pour la conception de la réforme. Si l'expérience malheureuse de
certains directeurs généraux de l’ADII a probablement contribué à la prise
de conscience de la nécessité d'une réforme en profondeur, encore fallait-
il un « style managérial » qui puisse laisser ce projet s'exprimer pour en
dessiner les traits, relever les suggestions, mettre en forme les mesures
proposer, élaborer des programmes qui obéissent à une cohérence
d'ensemble.
Quels ont été les facteurs-clés du succès de la réforme ?
L'idée principale que nous retenons est que le coeur de la réforme est
l'amélioration de l'interaction avec les opérateurs, faciliter l'investissement,
assurer l'équité fiscale, protéger le consommateur et assurer le recouvrement
fiscal.
Le premier facteur de l'efficacité de l'interaction administration opérateur
semble être la responsabilisation des opérateurs au côté de l'administration
des douanes. Ce principe n'a pas été posé comme une initiative de
l'administration. Il est le résultat d'un travail d'échange interne et d'échanges
avec tous les opérateurs et a été engagé en 1996 pour aboutir en 2000 à
un nouveau cadre juridique. L'effet de la démarche participative est qu'elle
rend possible la sélectivité et fonde la mise en place d'un dispositif d'économie
des opérations de contrôle.
Le deuxième facteur de cette efficacité est la mise en place d'outils
opérationnels susceptibles de réduire le temps d'attente des marchandises,
tout en accélérant la réalisation des opérations indispensables au transit des
marchandises : déclaration permettant l'identification des produits et le
classement des information sur les marchandises et leur valeur, le calcul
des taxes, le déclenchement de la décision de contrôle, l'établissement
d'amendes éventuelles... Ces outils concernent premièrement l'identification
maîtrisée des lieux de dédouanement (lieux de transit portuaire ou
aéroportuaires, magasins et aires de dédouanement spécialisées, site même
des établissements de production et de déchargement des marchandises).
La deuxième catégorie d'outils concerne le dispositif de suivi informatique,
qui devient outre un outil de détermination de la taxation, un support pour
le contrôle et surtout la sélectivité du contrôle.
Le troisième facteur clé est la communication interne et externe. La
communication a pour fonction d'induire des comportement coopératifs

Critique économique n° 13 • Eté 2004 103

 Saâd Belghazi

des opérateurs et des agents : légitimer les missions et les procédures de

travail adoptées par l'ADII et susciter une adhésion aux règles et procédures
douanières. Pour cette raison, à l'instar de l'informatique et des aires de
dédouanement, la communication est un instrument de l'efficacité de
l'interaction ADII-opérateurs. Mais, elle a une portée beaucoup plus
profonde en matière de gouvernance puisqu'elle génère une incitation à la
sincérité et au respect des règles.
Le quatrième facteur-clé de succès aura été la programmation des
initiatives visant la mise en place de nouvelles procédures de travail, la refonte
des textes et du statut du personnel. Il me semble important ici de souligner
le tempo des actions.
Faut-il considérer la gestion du personnel comme un cinquième facteur-
clé de succès ? L'inspection et le contrôle contribuent-ils au côté des primes
à la promotion de l'idée de l'intégrité morale dans la maison ?
On peut finalement poser la question de savoir si le moment est arrivé
de sortir la réforme de sa démarche pragmatique initiale et de l'asseoir en
rapport à des objectifs de long terme que dessinent les accords de libre-
échange du Maroc avec l'UE, les pays arabes et les Etats-Unis (baisse
structurelle des recettes douanières et montée en puissance du rôle de
collecteur de la TVA de l'ADII). Il s’agit, dans ce sens, de mettre en place
des outils de suivi et d'évaluation de la réalisation des objectifs de la mission
de l'ADII :
– promotion de l'investissement par une réflexion sur les orientations
à donner au système des prix relatifs et suggestion de propositions pour
induire un dispositif encourageant l'investissement d'intégration économique
et non la simple valorisation des marchandises entrées dans le cadre de
régimes en douane ;
– promotion de l'équité fiscale, notamment par le biais d'une taxation
des producteurs locaux et des producteurs étrangers sur des bases
comparables ;
– estimation fine des quantités de produits entrés en fraude (sous
déclaration de la valeur, dumping, etc.) ou en contrebande sur le territoire
national, impliquant un appareillage statistique approprié utilisant des
recoupements de la consommation et des emplois avec les ressources ;
– identification des utilisations portant atteinte à la santé ou à l'intégrité
morale des consommateurs.
Il est évident que de tels objectifs pris au sens large ne concernent que
partiellement l'ADII qui est avant tout et essentiellement une administration
d'exécution, dont le champ d'action est limité au suivi des flux de
marchandises transitant par les frontières. Mais dans la réalité, de par ses
fonctions, l'ADII est aussi un observatoire de l'économie nationale qui devrait
assumer cette tâche sous la forme d'analyse et de propositions en regard
des missions qui lui sont imparties. Cela reste cohérent avec le principe
d'un partage des tâches entre l'administration (l'ADII est en l'occurrence

104 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

une agence) et les politiques (hommes et femmes politiques) qui restent

en dernière instance responsables des mesures à mettre en œuvre.
5.2. Place de la réforme de l’ADII dans la réforme de l’Etat
La réforme de l’ADII s’inscrit dans le processus d’ensemble de « mise
à niveau » de l’Etat marocain. L’expression « mise à niveau » désigne un
ensemble d’actions visant à adapter les institutions économiques nationales
publiques et privées aux contraintes imposées par les évolutions de la
compétition économique internationale et par l’ouverture du marché
national, dans le cadre de l’application des accords de libre-échange et des
règles de l’OMC.
Alors que la décennie 90 a été caractérisée au Maroc par la mise en œuvre
des réformes initiées par le programme d’ajustement structurel – qui ont
touché, en particulier, la politique du commerce extérieur, les finances
publiques, le système financier, les entreprises publiques et la privatisation –
le début du millénaire a été marqué par l’émergence de la thématique de
la bonne gouvernance.
Ces évolutions ne sont certes pas spécifiques au Maroc. Le succès du
thème de la bonne gouvernance est étroitement lié au progrès des valeurs
démocratiques et au renforcement de l’intégration des économies nationales
dans l’économie mondiale. L’amélioration de la gouvernance s’est imposée
comme un pilier des stratégies de développement. Elle fait l’objet d’initiatives
prises dans la plupart des pays. Cependant, malgré le fait que les
principes de la gouvernance démocratique sont partagés par la communauté
internationale, les systèmes de gouvernance nationaux résultent de
situations spécifiques et sont évolutifs.
Le gouvernement marocain a défini un programme national de bonne
gouvernance dès la fin des années 90. Ce programme reste en gestation. Il
est en lui-même un programme au sein des orientations adoptées par les
pouvoirs publics. En fait, la question de la bonne gouvernance concerne
plus le comment de la gestion des affaires publiques que sa substance
proprement dite. « Le PNG n’est pas la stratégie de développement
proprement dite ». Elle se concrétise dans la structure des institutions et
dans leurs mécanismes et procédures de fonctionnement comme la traduction
des principes de primauté du droit et d’équité, de transparence, de
concertation, de responsabilité, d’efficience, d’efficacité et d’évaluation. La
gouvernance démocratique apparaît ainsi comme une « culture » de la gestion
des institutions. Cette culture s’impose désormais comme une condition
du développement dans une économie de concurrence internationale dont
la compétitivité se mesure par l’attractivité exercée sur les investissements (22) Texte intégral du
extérieurs. projet du programme du
Le plan d’action du gouvernement Jettou (22), organisé autour de Gouvernement présenté
devant la Chambre des
l’objectif de « mise à niveau », s’inscrit dans cette optique. Il s’agit, en ce représentants,
sens, de faire face aux échéances imposées par l’ouverture commerciale par le 2 novembre 2002.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 105

 Saâd Belghazi

le renforcement et la modernisation de l'appareil national de production.

Ce pari est relevé dans une approche participative. Il s’agit à la fois de soutenir
et de s’appuyer sur les partenaires économiques pour réaliser la croissance
permettant d’atteindre les objectifs sociaux (dynamiser le marché de l'emploi,
réduire le chômage, améliorer le niveau de vie des citoyens et éradiquer
progressivement la pauvreté et la marginalisation).
Sur les trois grands axes du plan d’action du gouvernement, le
renforcement et la modernisation des infrastructures de réseaux, la mise à
niveau du tissu économique et la redéfinition du rôle de l’Etat, le dernier
désigne très étroitement des initiatives liées à l’amélioration de la
gouvernance. Celles-ci visent la redéfinition du rôle de l'Etat, d’une part,
par la limitation de son intervention économique aux fonctions
d'encadrement, d'organisation, d'orientation et de contrôle et, d’autre part,
par la promotion de la décentralisation et déconcentration, c'est-à-dire la
délégation des pouvoirs et moyens aux services déconcentrés et cession de
certaines activités à d'autres opérateurs.
Le gouvernement entend poursuivre la privatisation et la libéralisation
de certains secteurs, la restructuration et le redressement des établissements
publics et des entreprises nationales. Concrètement, il s’agit de réduire le
fardeau pour le Trésor public en reconsidérant leur rôle, moderniser leurs
moyens d'intervention et rationaliser leurs dépenses.
Cette action est engagée dans une approche de concertation et de
collaboration avec le secteur privé et les ONG, autour de cinq pôles
thématiques :
– la modernisation de l’administration, dont il s’agit de renforcer
l’efficacité et l’intégrité ;
– la mise à niveau de l’entreprise, sachant que si certaines s’auto-suffisent,
d’autres ont besoin d’appui pour se préparer à faire face à la concurrence ;
– la mise à niveau du marché, notamment par la création des conditions
d’application de la loi sur la concurrence ;
– le cadre macro-économique, sachant qu’une définition idoine des
variables de politique économique conditionne la compétitivité du
Maroc ;
– le développement des secteurs, sachant qu’il s’agit de dégager les
ressources pour leur croissance et de bien les répartir dans une approche
participative.
Le concept de modernisation de l’administration vise à promouvoir la
responsabilité, la proximité et l’efficience. Dans ce sens, plusieurs pistes
de réflexion ont été ouvertes :
– la révision de l’organigramme de l’Etat ayant pour objet la définition
des missions des administrations ;
– la valorisation des ressources humaines, avec la définition d’une démarche
formation et de plans de carrière appropriés, ainsi qu’un dispositif rénové
de rémunération du personnel de l’Etat (une loi-cadre est en préparation) ;

106 Critique économique n° 13 • Eté 2004

Réforme des douanes et bonne gouvernance

– la décentralisation des décisions et la déconcentration des services ;

– la révision de la loi générale sur l’administration avec pour enjeu le
renouvellement de l’éthique de la mission, c'est-à-dire une « nouvelle
génération de droits et d’obligations », comportant le suivi et l’évaluation
de la qualité des services offerts par l’administration ;
– la réforme de la justice ;
– la simplification des procédures administratives ;
– l’informatisation des administrations.
A plusieurs égards, la réforme de l’ADII a servi de précurseur à la
définition de cette politique. Il n’est sans doute pas superflu de signaler
que le ministre délégué auprès du Premier ministre chargé des Affaires
générales et de la Mise à niveau de l’économie a été le promoteur de la réforme
de l’ADII. Il en est resté le directeur général plus d’une année après sa
nomination en tant que ministre.
La principale remarque que le succès et les limites de la réforme des douanes
suscitent par rapport au programme du gouvernement Jettou est que la
résorption du dualisme de l’économie marocaine devrait être la priorité.
L’attention et les ressources nécessaires doivent être accordées à la mise à niveau
du secteur des micro-entreprises. Il ne serait pas sans intérêt pour la réussite
des objectifs de mise à niveau que les orientations adoptées dans le Livre blanc
de la PME et dans le Livre blanc de l’artisanat et des métiers, sous l’égide du
ministère chargé des Affaires générales (dans le cadre du gouvernement
Youssoufi), soient mises en œuvre. Ces orientations donnent, à notre sens,
le chemin à suivre pour préparer les agents économiques à accepter
l’achèvement de la réforme fiscale. Sans l’avancement de celle-ci, l’efficacité
externe de l’ADII restera limitée, quelle que soit au demeurant la portée des
méthodes de lutte contre la fraude et la contrebande.

Critique économique n° 13 • Eté 2004 107

 Saâd Belghazi

Références bibliographiques

Administration des douanes et impôts indirects, Administration des douanes et impôts indirects,
Présentation de l'Administration des douanes la Douane marocaine sur internet.
et impôts indirects. Administration des douanes et impôts indirects,
Administration des douanes et impôts indirects, la Valeur en douane des marchandises
Accord d'association Maroc – Communautés importées.
européennes. Administration des douanes et impôts indirects,
Administration des douanes et impôts indirects, l'Entrepôt industriel franc.
Accord de libre-échange Maroc – Association Administration des douanes et impôts indirects,
européenne de libre-échange. les Cautions en douane.
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Douane et promotion de l'investissement. associations reconnues d'utilité publique et par
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Guide douanier des MRE. des douanes et impôts indirects.
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Informations pour les voyageurs en visite au Réforme et modernisation d’un service public :
Maroc. Circuit vert – Circuit rouge. exemple de l’Administration des douanes et
Administration des douanes et impôts indirects, impôts indirects, août 2003.
la Douane en chiffres 2002.

108 Critique économique n° 13 • Eté 2004