Université des Sciences d’Informatique Appliquée

Ecole Supérieure Des Sciences d’Informatique et de Gestion

(USIA-ESSIG)

COURS DE DROIT ADMINISTRATIF

Année académique : 2021-2022

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PLAN DU COURS
INTRODUCTION

CHAPTRE 1 : Définition du Droit de l’Administration

Section1 : Définition du droit administratif

Paragraphe 1 : notion du droit administratif

Paragraphe2 : les conséquences

Section2 : les caractères du droit administratif

Paragraphe 1 : le caractère jurisprudentiel du droit administratif

Paragraphe2 : l’autonomie du droit administratif

Section3 : les sources du droit administratif

Paragraphe1 : les sources écrites du droit administratif

Paragraphe2 : les sources non écrites du droit administratif

CHAPITRE 2 : LES MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

Section1 : Les actes administratifs unilatéraux

Paragraphe1 : la notion d’acte faisant grief

Paragraphe2 : les diverses catégories de décisions exécutoires

Paragraphe 3 : l’élaboration de la décision exécutoire

Paragraphe4 : l’entrée en vigueur de la décision exécutoire

Section 2 : les contrats administratifs

Paragraphe1 : les critères des contrats administratifs

Paragraphe2 : la formation des contrats administratifs

Paragraphe3 : l’exécution des contrats administratifs

Paragraphe4 : l’influence des faits extérieurs au contrat administratif

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Paragraphe 5 : fin du contrat administratif

Section3 : le Service public

Paragraphe1 : notion de service public

Paragraphe2 : la classification selon l’objet et le régime

Paragraphe3 : les lois du service

CHAPITRE3 : LES LIMITES DU POUVOIR DE L’ADMINISTRATION

Section1 : le principe de légalité

Paragraphe1 : le contenu du principe

paragraphe2 : la soumission à l’Administration au Droit

paragraphe3 : les atténuations au principe de légalité

A- le pouvoir discrétionnaire

B- la compétence liée

Paragraphe4 : Des inflexions au principe de légalité

Section2 : la responsabilité administrative

Paragraphe1 : les conditions de la responsabilité des personnes publiques

Paragraphe2 : le partage des responsabilités

Paragraphe3 : la réparation des dommages

Section3 : les juridictions administratives

Paragraphe1 : le Conseil d’ETAT

Paragraphe2 : le Tribunal administratif

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 INTRODUCTION

Le droit administratif est l’une des principales branches du droit public. Dans le cadre de
notre étude, son apprentissage intervient souvent après celui du droit constitutionnel, autre
branche du droit public qui s’intéresse aux fondements et à la structure de l’Etat, à la
distinction des différents pouvoirs qui le composent à savoir législatif, exécutif,
juridictionnel.

Le droit administratif a un champ apparemment plus limité puisqu’il examine « seulement »,

au sein du pouvoir exécutif, ce qui traitre de l’administration. Rentre ainsi principalement,
dans la sphère du droit administratif, l’étude de l’organisation administrative du Gabon, des
activités des organes administratifs, des moyens juridiques, humains et matériels dont ils
disposent ainsi que du contrôle juridictionnel auquel ils sont soumis.

Le droit administratif correspond à l’ensemble des règles du droit privé et du droit public qui
s’appliquent à l’Administration dans sa gestion du service public, et dans les rapports avec
les particuliers autrement dit, le droit administratif s’entend seulement de celles des règles
qui dérogent au droit privé et qui sont ainsi normalement appliquées par les juridictions
administratives.

L’Administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son activité et, par la
même, ses rapports avec les administrés, qui sont sa raison d’être et dont tend à satisfaction
des besoins par l’exercice d’activités d’intérêts du service public.

La gestion publique provoque la soumission de l’Administration à des règles spécifiques de

droit public et les litiges qu’elle peut susciter relevant en principe de la compétence des
juridictions administratives (Tribunaux administratifs, Cours Appel administrative, Conseil
d’Etat).

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 CHAPITRE 1 : DEFINITION DU DROIT ADMINISTRATIF

SECTION1 : LA DEFINITION DU DROIT ADMINISTRATIF:

L’objet de ce cours qui porte sur une discipline nouvelle, il convient d’apporter
immédiatement des précisions sur ce que l’on entend par Droit Administratif.

PARAGRAPHE 1 : Notion du droit administratif

Le droit administratif se définit comme l’ensemble des règles juridiques régissant

l’administration publique, c’est-à-dire l’ensemble des organes et institutions par lesquels
sont conduites et exécutées les taches publiques. Sans approfondir une définition sur
laquelle nous reviendrons longuement, retenons que l’administration publique n’est pas
seulement un acteur du commerce juridique ; elle est un élément du pouvoir ; elle
appartient à l’ordre de l’Etat ; elle en est l’instrument nécessaire d’action.

PARAGRAPHE2 : les conséquences

Cette appartenance entraine plusieurs conséquences :

A-Sur la norme elle –même.

Le droit applicable à l’administration diffère, pour cette raison, de celui qui régit les rapports
entre les particuliers. Le droit administratif se présente comme un corps de règles
spécifiques, on dira autonome, sanctionnées par une juridiction autonome.

Il convient cependant de noter d’abord que le contenu du droit administratif varie selon les
pays et les époques. Il est plus ou moins exorbitant. En outre, dans bien des hypothèses,
l’administration est aussi soumise au droit privé et son contentieux relève du juge judiciaire.
Mais quelle que soit la part du droit privé dans le régime de l’administration.

B-Sur la manière d’appréhender le droit administratif

En tant qu’ensemble de règles juridiques sanctionnées par les juges, le droit administratif est
une des disciplines scientifiques juridiques. La méthodologie retenue sera donc juridique et
normative. Il s’agira de présenter les règles écrites et jurisprudentielles, d’en faire l’exégèse,
de les interpréter, d’en dégager le sens, de réfléchir sur les concepts et les catégories
juridiques.

Mais cette approche en quelque sorte « technologique » du droit administratif, qui sera
évidemment privilégiée, ne saurait suffire pour donner une bonne connaissance du droit
administratif.

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SECTION2 : LES CARACTERES DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif qui, rappelons le, est entendu ici comme le droit qu’est chargé
d’appliquer la juridiction administrative, présente plusieurs caractères essentiels :

PARAGRAPHE1 : Le caractère jurisprudentiel du droit administratif

Le droit administratif gabonais est un droit d’origine jurisprudentielle, élaboré par le juge,
essentiellement le juge administratif ; et l’on voit dans la place prépondérante faite à la
source jurisprudentielle une originalité du droit administratif par rapport au droit privé.

Les règles générales et les principes fondamentaux du droit administratifs sont posés par le
juge contraint qu’il est de statuer dans le silence des textes (cf. l’article 4 du code civil
français : « le juge qui refusera de juger sous prétexte de silence, de l’obscurité ou de
l’insuffisance de la loi pourra entre poursuivi comme coupable de déni de justice ». les
théories des contrats des contrats, de la responsabilité extracontractuelle, du domaine
public, des actes unilatéraux, etc sont ainsi l’œuvre du juge administratif et non de textes
écrits ; ceux-ci existent mais ils ne sont pas des textes d’ensemble, établissant des théories
générales.

Les sources écrites tendent cependant à se multiplier, notamment depuis le lendemain de la

seconde guerre mondiale. Des lois et des règlements de plus en plus nombreux régissent
l’organisation et les fonctions administratives : certains concernent de larges secteurs de
l’administration (par exemple la fonction publique, l’urbanisme, les collectivités …) ; d’autres
réglementent une institution précise, un service public.

Cette prolifération des sources textuelles modifie l’aspect du droit administratif ainsi qu’à
bien des égards le Rolle du juge. Elle n’a cependant pas transformé sa nature
« fondamentalement jurisprudentielle » (R. CHAPUS) :on rappellera que le caractère
jurisprudentiel ne tient pas seulement à des facteurs quantitatifs ; ce qui caractérise un droit
jurisprudentiel par rapport à un droit écrit, c’est une certaine structure : en droit civil, les
règles fondamentales sont posés par le législateur et le droit jurisprudentiel est déclaratif, ou
supplétif par rapport aux textes. En droit administratif, au contraire, les principes essentiels
sont d’origine jurisprudentielle.

PARAGRAPHE2 : L’autonomie du droit administratif

L’autonomie du droit administratif par rapport au droit privé a souvent été évoquée dans
nos développements précédents, sa signification doit être précisée.

Depuis le XIXème siècle, la doctrine donne une présentation extrême de l’autonomie du

droit administratif : le droit administratif serait un droit foncièrement original en bloc le
privé. C’est le sens de l’arrêta BLANCO( t.c.8 février 1873) selon lequel : » la responsabilité
qui peut incomber à l’Etat pour les dommages causés aux particuliers par le fait des
personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont

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établis par le code civil pour les rapports de particulier à particulier ». Mais cette autonomie
n’est pas toujours dans l’intérêt de l’administration, elle peut l’être aussi pour les particuliers
par exemple : la théorie des risques en matière de Responsabilité, théorie de l’imprévision
en matière contractuelle.

Présenter le droit administratif comme autonome, c’est souligner l’originalité de ce droit,

élaboré sans référence à un autre, et affirmer l’existence de deux droits communs, régissant
l’un les rapports entre les particuliers, l’autre les rapports entre ces derniers et
l’administration. Le Pr. Charles Eisenman a dénoncé cette conception en affirmant que le
droit administratif est l’ensemble des règles de droit dont l’administration est le sujet actif
ou passif. La critique ne vaut que dans la mesure ou l’on accepte sa définition du droit
administratif. Conçu ici comme le droit spécifique applicable à l’administration au sens
matériel, il ne peut être qu’autonome, même lorsque le juge administratif s’inspire
volontairement des règles de droit privé.

SECTION3 : LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF

On entend, par sources du droit, les procédés par lesquels s’élaborent les règles de droit. Il
existe en effet, pour « fabriquer du droit », diverses techniques, d’ailleurs en nombre limité :
l’élaboration spontanée, qui aboutit à la règle coutumière, l’élaboration par l’autorité
publique, qui aboutit à la règle écrite dont la Loi est le prototype ; enfin l’élaboration par le
juge, qui aboutit à la règle jurisprudentielle.

PARAGRAPHE1 : Les sources écrites du droit administratif

Les sources écrites ou formelles peuvent être classé en deux catégories selon leur origine.

A- Les sources internes du droit administratif

Ce sont les sources crées par les législateurs nationaux, classées suivant le principe de Kelsen
de la hiérarchie des normes.

1- La Constitution :

La constitution détermine les règles selon lesquelles s’acquiert, s’exerce et se transmet le

pouvoir politique. Mais elle fixe également les règles fondamentales concernant
l’organisation de l’Etat. Elle est donc la source, directe ou indirecte, de toutes les
compétences qui s’exercent dans l’ordre administratif auquel elle donne, selon la formule du
doyen VEDEL, ses « bases constitutionnelles ». Mais en outre elle contient un certain
nombre de principes fondamentaux qui intéressent l’action administrative et s’imposent
donc à l’administration.

Le normativisme Kelsenien fait de la constitution la norme suprême, c’est elle qui sou tend la
vie politique et administrative dans un Etat de droit.
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La constitution de la République gabonaise date du 26 Mars 1991 , et a suivie plusieurs
modification, la dernière est celle de la Loi N°001/2018 DU 12 JANVIER 2018.

Elle est composée des dispositions de la constitution elle-même, son préambule et les
principes de même valeur juridique (décision N°001/CC du 28 Février 1992 portant création
de la cour constitutionnelle).

La constitution fixe par exemple :

- La répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Gouvernement ;

- Déterminer les domaines de la loi et du règlement ;
- Consécration de plusieurs principes fondamentaux du droit administratif (égalité,
continuité du S.P, neutralité et légalité) .

Apres la fixation des règles du droit administratif, c’est ensuite le juge administratif qui doit
les interpréter et sanctionner leur violation.

Aussi le Conseil d’ETAT reconnait à la juridiction administrative la compétence de censurer

les actes administratifs quand ils méconnaissent des dispositions constitutionnelles, par les
recours pour excès de pouvoir. ( C.E 28 Fév. 1951 PENGLAN) ? Il s’agissait en l’espèce de
l’obligation de respecter les dispositions de la constitution de 1946 relative à l’inamovibilité
des Magistrats.

C’est aussi la constitution qui contient les principes de libre administration des collectivités
locales et la supériorité des traités internationaux sur les lois.

Aussi le droit de grève est dans le préambule de la constitution (art .81).

Deux arrêts : Heyriès et Labonne.

Arrêt Heyries (CE 28 Juin 1918) : le Conseil d’Etat va systématiser le principe de continuité du
Service Public. C’est un principe constitutionnel s’imposant aux législateurs.

La continuité est consubstantielle à l’idée de service public.

Prendre les mesures permettant d’assurer un service continu.

arrêta Labonne( 8 AOUT 1919).

2- La loi et Règlement

La loi est une règle de droit écrite, générale et permanente, élaborée par le parlement,
détenteur du pouvoir législatif et le règlement est l’acte à portée générale élaboré par une
autorité exécutive. La distinction tient donc à l’autorité dont l’acte émane. L’autorité d’une
norme dépend de l’organe qui l’édicte, de la place de celui-ci dans la hiérarchie des sources

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du droit. De ce point de vue, il est acquis depuis longtemps que la loi, œuvre du parlement, a
une autorité supérieure à celle des actes réglementaires, émanent du pouvoir exécutif.

Dans la conception démocratique initiale, le parlement, directement issu de la volonté de la

Nation, est l’organe souverain ; le gouvernement, bien qu’il possède des attributions
propres, demeure à son égard dans une certaine subordination. Cette situation détermine le
statut respectif de la loi er du règlement, au double point de vue de leur force juridique et de
leur domaine.

-Force juridique : ouvre du parlement, la loi est l’expression de directe de la volonté

générale ; elle constitue donc la règle suprême, à laquelle toute les autres sont
subordonnées, et par là même la règle souveraine, à laquelle tout est juridiquement
possible. Le règlement, au contraire, émanation d’une autorité subordonnée, est lui-même
subordonnée à la loi ; la jurisprudence rattachait le pouvoir règlementaire à la formule qu’il
confie à l’exécutif le soin « d’assurer l’exécution des lois ».

Selon cette analyse le règlement, normalement, ne pouvait être pris que sur la base d’une
loi, pour en régler les modalités d’application ; il ne pouvait d’autre part, ni modifier
expressément une loi, ni la contredire ; et enfin, le juge pouvait toujours vérifier la
conformité du règlement à la loi, et censurer l’illégalité du règlement.

-Domaine respectifs : il résulte nécessairement de ce qui précède qu’il n’était pas possible,
dans la conception traditionnelle, d’assigner à la loi un domaine propre : souverain, le
législateur peut se saisir de n’importe quelle matière, et poser les règles qu’elle lui parait
appelé.

Il ne peut donc y avoir non plus, dans ce système, de domaine réservé au pouvoir
réglementaire, puisque le législateur est toujours maitre, soit de descendre lui-même
jusqu’aux détails d’application, soit de contenter de poser les principes, élargissant d’autant
le champ ouvert au pouvoir réglementaire.

L’étude de l’autorité de la loi relève traditionnellement du droit constitutionnel. Elle dépend,

en effet de la place du titulaire du pouvoir législatif dans la hiérarchie organique et du type
de loi examiné

B- Les sources externes du droit administratif

Elles proviennent de l’internalisation de la légalité matérialisée par l’inclusion des traités et

accords internationaux dans le statut interne des Etats modernes.

Les traités et les accords internationaux, appelés encore normes internationale font partie
des sources de la légalité dont le respect s’impose à l’administration.

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L’expression de norme internationale doit être entendue largement : elle désigne toute
norme juridique incluant un élément d’extranéité organique. Ce type de norme n’émane
donc pas de la volonté unilatérale des autorités gabonaises, mais résulte d’une négociation
puis d’un accord de volonté entre ces autorités et celles d’un ou plusieurs autres Etats ou
d’une organisation internationale. Ce trait distingue fondamentalement une telle norme des
normes internes et autorise à rassembler sous le même vocable divers types d’actes. En
relèvent évidemment les traités, conventions ou accords élaborés par accord entre
plusieurs Etats.

Méritent également la qualification de normes internationales les actes émanent

d’organisations internationales investi du pouvoir d’édicter les mesures s’imposant aux Etats
reconnaissant ces institutions.

-L’autorité respective des traités et accords et de la constitution.

C’est l’article 106 de la constitution qui interdit toute contradiction entre traités et
constitution. Il dispose que si la cour constitution, saisi de la question, « a déclaré qu’un
engagement international comporte une clause contraire à la constitution, l’autorisation de
le ratifier ou de l’approuver ne peut intervenir qu’après la révision de la constitution ».

L’article 106 de la constitution du 26 mars 1991 » les traités ou accords régulièrement

ratifiés et approuvés ont dès leur publication une autorité supérieure à celle des lois sous
réserve de leur application par l’autre partie »= monisme.

-la conformité des lois aux traités et accords internationaux.

Il ne devrait y avoir aucun problème pour assurer la conformité des lois aux traités
internationaux puisque, comme on l’a vu, l’article 106 de la constitution donne aux traités
ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés « une autorité supérieure à celle des
lois »sous réserve de la ratification de cette convention.

✓ Arrêt Dame Kirkwood 30 Mai1952, Incorporation des traités dans le Bloc de légalité.
Les requérants peuvent invoquer la violation des traités par un acte administratif au
même titre que la violation d’une loi.
✓ Arrêt du C.E 24 Sept [Link] en matière de règlementation de la supériorité
des marchés agricoles, la réaffirmation de la supériorité de la norme internationale
jugeant qu’une loi nationale ne peut faire obstacle à l’application d’un règlement
communautaire.
✓ Arrêt Nicolo 20 Octobre 1989, affirmation de la supériorité des conventions
internationale sur les lois nationales.
✓ Arrêt Mangein 21 Nov 1989 au Gabon, le juge administratif fait pour la 1ere fois
application droit international.

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PARAGRAPHE 2 : Les sources non écrites du droit administratif

Ce sont les sources qui ne font pas l’objet de codification.

A- La Jurisprudence :

La jurisprudence est l’ensemble de décisions suffisamment concordantes rendues par les

juridictions sur une question de droit.

Le droit administratif est un droit essentiellement jurisprudentiel, puisque les grandes

notions sur lesquelles il repose ont été élaborées de manière prétorienne. Les lois, les
règlements et même la constitution ou les traités utilisent ou renvoient à des concepts
conçus à l’origine par le juge administratif.

C’est la jurisprudence, qui donne au droit administratif ses grands régimes juridiques, les
grands, les grands principes, les notions fondamentales sont l’œuvre du juge administratif.

C’est le juge administratif qui a dessiné les contours du régime général de l’action
administrative, de la Responsabilité de la puissance publique ou de l’exécution des contrats
administratifs. C’est lui qui a crée les grandes notions du droit administratif comme
ceux :(actes adm, service public, agent public).

Mme Agath Lang : « la nature prétorienne du droit administratif détermine la place

accordée aux méthodes du juge, les techniques inventées, nourrisse le droit administratif »

✓ Arrêt du C.E 05 Mai 1944, Dame veuve Trompier Gravier, le principe du respect du
droit à la défense.

B- Les principes généraux du droit

Le juge administratif depuis l’arrêt du CE, 26 octobre 1945, ARAMU affirme l’existence de
« principes généraux du droit administratif »dont il sanctionne la violation par
l’administration. Ces principes sont empruntés pour la plupart, soit à la tradition libérale de
1789( égalité des citoyens des citoyens devant l’autorité publique, liberté de conscience,
possibilité pour un citoyen menacé d’une sanction de se défendre contre les griefs allégués
contre lui), soit au préambule de la constitution du 26 Mars 1991, soit aux nécessités de la
vie sociale( continuité des services publics, contrôle supérieur sur les actes de l’inférieur, soit
aux impératifs de l’équité(principe de l’enrichissement sans cause).

Par conséquent, ils s’imposent non seulement aux autorités administratives et aux
législateurs ( CE 29 Nov 1968 Tallagrand).

Pour les autres principes généraux du droit, qui ne trouvent pas un support direct avec les
textes constitutionnels, ils ont une valeur supra directale mais infra législative.

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CHAPITRE 2 : MOYENS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

Nous verrons tour à tour les actes administratifs unilatéraux, les contrats administratifs, les
services publics, les établissements publics :

Section1 : Les actes administratifs unilatéraux

Alors qu’en droit privé les relations juridiques reposent principalement sur l’accord des
volontés scellé par un contrat, un particulier ne pouvant, en principe, imposer d’obligations
à un autre sans recueillir son consentement. Le procédé normal de l’action administrative
est l’acte administratif unilatéral, créateur de droits et d’obligation à l’égard des administrés,
manifestation de puissance publique et révélateur de la situation d’inégalité entre
l’administration et les particuliers.

Il convient en premier lieu de définir la notion de décision créatrice de droits et obligation et

de l’opposer aux actes unilatéraux non créateurs de droit. Le régime juridique de ces
décisions sera analysé, en distinguant les règles propres à leur édiction et à leur entrée en
vigueur et celle applicables à leur abrogation et à leur retrait.

Paragraphe 1 : la notion d’acte faisant grief

A-Définition :

La décision exécutoire, donnant à l’administration « le privilège du préalable », « règle

fondamentale du droit public », est au sein des actes unilatéraux une décision qui modifie
l’ordre juridique existant, confère des prérogatives aux particuliers ou met des obligations à
leur charge.

Concrètement elle prend diverses formes : prescription, autorisation, interdiction et agit de

manières diverses sur l’ordonnancement juridique, soit qu’elle crée une règle nouvelle,
qu’elle modifie ou supprime une règle existante, soit qu’elle maintienne l’ordre juridique
existant lorsque l’administré se heurte à un refus.

Cette qualification a pour principale conséquence que les seules décisions « faisant grief »
pourront être déférées à la censure du juge de l’excès de pouvoir aux fins d’obtenir
l’annulation.

B-Les décisions non exécutoires :

On distingue quatre catégories d’actes unilatéraux ne faisant pas grief :

1- Les actes de préparation et d’exécution de la décision : les actes recognitifs

Avis, vœux d’un organe consultatif, projets, renseignement, actes à valeur simplement
indicative, enquêtés, propositions, recommandations, tous les actes préparatoires ne sont

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pas créateurs de droit, pas plus que les actes d’exécution postérieurs à la décision, telles leur
notification ou leur publication.

Les mesures préparatoires ne peuvent être attaquées devant le juge : C.E Ass 15 avril 1966,
« Synd. Hospitalier de Bédarieux ». elles pourront seulement faire l’objet de critiques lorsque
l’acte administratif qu’elles accompagnent est, lui, porté devant le juge( défaut d’avis,
irrégularité d’une enquête).

2- Mesures d’ordre intérieur :

Elles sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement interne des services, la « vie
intérieur des services » M.Hauriou0. Elles s’imposent aux agents du service, tenus de s’y
conformer dans une relation d’obéissance hiérarchique et n’ont donc, en principe, aucune
force obligatoire pour les administrés lesquels ne sauraient ni s’en prévaloir, ni les attaquer
pour excès de pouvoir.

a -Les circulaires

Elles sont un instrument de circulation de l’information entre les services centraux d’un
ministère d’une part et entre ces services et les services extérieurs déconcentrés d’autre
part. le ministre ou une autorité hiérarchique, pour guider la conduite de leur subordonnés,
leur faire connaitre l’interprétation qu’il convient de donner à un texte ou à la politique à
suivre sur un problème précis afin d’éclairer, guider, harmonisé l’action des services. La
mesure d’ordre intérieur est perçue comme un pouvoir d’organisation, la circulaire comme
un pouvoir d’interprétation.

b- les directives

Apparues récemment et appliquées à l’origine au seul domaine économique, elles peuvent

se définir comme des normes d’orientation adressées par les chefs de service, notamment
les ministres, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, à leur subordonnés afin de leur
fixer une ligne générale de conduite et d’assurer la cohérence de leur action..

La directive correspond à une volonté d’encadrement souple des activités publiques et

privés. Elle joue un rôle d’incitation et d’impulsion, ferme sur les fins mais effacé quand aux
moyens pour y parvenir.

Paragraphe 2 : les diverses catégories de décisions exécutoires :

Il s’agit ici de présenter de manière schématique les divers types d’actes unilatéraux
créateurs de droit.

1- Règlements et décisions individuelle

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La décision individuelle édicte des normes ayant pour destinataire une( délivrance d’une
autorisation) ou plusieurs ( le procès verbal des résultats d’un concours) personnes
nominativement désignées.

Par contre la décision réglementaire édicte des règles générales et impersonnelles destinées
à des sujets de droit indéterminés (règlement de police fixant les règles de stationnement
dans une commune). Elle s’adresse d’ordinaire à un groupe de personnes mais peut n’en
viser qu’une seule au regard de sa fonction et non à titre nominatif (décret définissant le
statut du préfet de police de Libreville).

Le nombre de personnes visées n’est donc pas le critère de distinction et les décisions dites
collectives, assimilées aux décisions individuelles, sont fréquente.

Les décisions individuelles interviennent, le plus souvent, en application de dispositions

réglementaires. Elles leur sont hiérarchiquement subordonnées.

a- Les règlements d’exécution des lois :

« Le gouvernement propose les lois et les règlements nécessaires pour assurer leur
exécution ».

Ces règlements, dits aussi dérivés, sont une véritable obligation de faire pour les autorités
gouvernementales (ou locales) détentrices du pouvoir réglementaire. Des problèmes
politiques ( cf. nouveau Gouvernement, en désaccord avec le Parlement, et qui se refuse à
faire application d’une loi précédemment votée). En théorie, le refus ou le retard anormal à
éditer les règlements d’application peuvent entre censurés par le juge et même, depuis peu,
donner lieu à dommages intérêts. En pratique, ces condamnations sont rares, le juge restant
réservé face à des considérations souvent inspirées par la conjoncture politique ou par
l’inéluctable lenteur administrative.

b- Les règlements autonomes

Leur développement a pris de multiples formes. Leur consécration par la constitution de

1991 n’est que l’aboutissement d’une lente évolution tendant, au nom de l’efficacité
gouvernementale, à faire sortir l’exécutif de son Rolle de premier d’exécutant et à lui confier
un pouvoir réglementaire propre, indépendant mais toujours subordonné à la loi, expression
de volonté générale.

Paragraphe 3: L’élaboration de la décision exécutoire

Dans l’exercice de sa fonction normative, l’administration doit respecter scrupuleusement

des règles de forme de procédure dont l’importance a été soulignée.

a- La compétence de l’auteur de l’acte

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L’auteur de l’acte doit entre légalement habilité à intervenir matériellement,
territorialement et temporellement. Les règles de compétence sont d’ordre public et le juge
administratif peut soulever d’office leur méconnaissance.

La nécessité d’alléger la tache de certaines autorités et la volonté de rapprocher les centres

de décisions des citoyens expliquent la pratique des délégations de compétence. Celles-ci
doivent avoir été prévues par les textes, publiées, et fixer de manière précise l’étendue, qui
ne peut être que partielle et temporaire, des compétences déléguées.

On distingue la délégation de pouvoir, qui dessaisit l’autorité de sa compétence au profit du

délégataire, et la délégation de signature qui ne la dessaisit pas de sa compétence, le
délégant pouvant toujours évoquer le dossier s’il le souhaite. C’est une décharge matérielle
alors que la délégation de pouvoir opère un véritable (mais provisoire et limité) transfert
juridique de compétence.

En cas d’absence ou d’empêchement, l’autorité peut être remplacée provisoirement par un

collaborateur ( le maire par un adjoint, le Premier ministre par un ministre). C’est l’intérim
ou la suppléance.

Enfin, dans certaines hypothèses, des prolongations de compétences peuvent être

accordées dans l’attente de l’installation de la nouvelle autorité : les maires et adjoints
démissionnaires conservent leurs attributions jusqu’à la prise de fonctions de leur
successeur. Le gouvernement démissionnaire conserve sa compétence « pour procéder à
l’expédition des affaires courantes » : CE Ass. 9 octobre 1962 « Brocas ».

b- Transparence et concentration

L’administration cultiva longtemps le gout du secret et de l’autoritarisme. L’élaboration des

actes administratifs se faisait dans le huis clos des « bureaux » sans que le destinataire de la
décision soient informés et conviés à faire valoir leur point de vue.

Depuis un quart de siècle, la situation s’est inversée : transparence et concertation ont

infiltré les différentes phases de la procédure administrative contentieuse. L’administration
souhaite que ses décisions soient « acceptées » plus qu’ « imposées ».

L’information des citoyens est aussi encouragée par l’obligation de publier régulièrement les
instructions, directives et circulaires et par la possibilité pour tout citoyen de connaitre et
éventuellement contester les informations nominatives figurant dans les fichiers
informatisés.

La concertation avec les citoyens est encouragée préalablement à certaines décisions

(enquête publique démocratisée, concertation obligatoirement organisée par les communes
avant un projet d’aménagement). Plus généralement, au principe du respect des droits de la

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défense reconnu à ceux que menace une sanction s’ajouterait celui du respect du
contradictoire. Parce que les décisions administratives portent souvent atteinte, dans
l’intérêt général aux droits et libertés des citoyens.

c- Forme : décisions explicites et décisions implicites

La plupart des décisions ont un caractère exprès et explicite. Elles ne sont pas
nécessairement écrites pouvant prendre la forme verbale ou même gestuelle (signe des
agents à un carrefour pour régler la situation).

Lorsqu’elles sont écrites, elles se présentent s’agissant des décrets ou arrêtés, comme
découpées en une suite d’articles précédés du visa des avis intervenus lors de l’élaboration.
Elles sont datées et signées. Ce formalisme reste cependant assez souple. Si la signature et le
contreseing sont des formalités substantielles.

En principe, le silence équivaut à un refus : à l’expiration d’un délai de 2 mois, le silence de

l’administration saisie d’une demande est assimilé à l’édiction d’une décision implicite de
rejet, contre lequel un recours en excès de pouvoir est possible.

d- Motivation

Motiver une décision, c’est pour son auteur exposer les raisons de fait ou de droit qui l’ont
déterminé à intervenir, tenter de justifier sa position, fournir des explications aux
destinataires de la décision, ce qui contraint l’administration à un examen attentif des
dossiers et facilite ensuite le contrôle de son action par le juge. Les décisions rendues par ce
dernier doivent obligatoirement être précédés des motifs qui le fondent mais longtemps
l’administration, elle, n’avait pas à motiver ses propres décisions, hormis les cas ou un texte
lui en faisait obligation. C’est le principe : »pas de motivation sans texte ».

Paragraphe 4 : l’entrée en vigueur

Si la validité d’un acte administratif, c’est-à-dire sa régularité à l’égard du droit, s’apprécie au

jour de sa signature, son opposabilité, c’est-à-dire son aptitude à produire des effets
juridiques à l’égard des personnes concernées, s’apprécie au jour ou ces personnes en ont
eu connaissance par une publicité adéquate. « Nul n’est censé ignorer la loi » encore
convient –il que le citoyen en ait été convenablement informé de son existence et de son
contenu.

a- Publication et notification

16
Le mode de publicité est différent selon qu’il s’agit :

-D’un acte règlementaire, auquel cas l’information se fait par publication ou affichage.
Comme les lois et les traités internationaux, les décrets doivent être publiés au Journal
officiel. Certains ministères ont un Bulletin officiel pour la publication de leurs propres
arrêts et de quelques circulaires. Pour le département il existe un Recueil des actes
administratifs dans chaque préfecture. Quant aux arrêtés municipaux, ils sont publiés soit
dans des bulletins municipaux officiels, soit affiché sur des panneaux spécifiques.
(Publication)

-D’un acte individuel auquel cas son entrée en vigueur résulte en général de la notification
(par lettre recommandée avec accusé de réception) à la personne intéressée. Dans certaines
hypothèses ou la décision individuelle produit des effets non seulement à l’égard de
l’intéresse mais aussi à l’égard des tiers, une mesure plus large de publicité destinée à
l’information de ces derniers doit être prévue (l’octroi d’un permis de construire requiert
une notification au pétionnaire et un double affichage en mairie et sur le terrain destiné à
l’information des tiers).( Notification)

L’acte administratif, régulièrement publié ou notifié, a force obligatoire, c’est-à-dire qu’il est
à la fois « invocable » par tout administré qui peut s’en prévaloir et « opposable » à tout
administré qui, par ailleurs, en contester la légalité ou l’opportunité. Il bénéficie du privilège
du préalable et de l’autorité de chose décidée.

b- Non rétroactivité

Fiction juridique et principe général du droit, selon la jurisprudence du conseil d’Etat : C.E 25
juin 1948, « Société du Journal d’Aurore » , cette règle signifie qu’un acte administratif ne
peut produire d’effets à une date antérieure à celle de son édiction. Comme le législateur,
les autorités administratives ne peuvent, en principe, décider que pour l’avenir. Il s’agit
d’assurer la sécurité et la protection des situations juridiques.

La non rétroactivité n’exclut pas que les règlements soit d’application immédiate, dès leur
entrée en vigueur, aux situations en cours. Par ailleurs le législateur peut autoriser de
manière expresse une dérogation à la non rétroactivité ainsi des validations législative. Les
autres exceptions au principe de non rétroactivité sont les décisions de retrait et les actes
tirant les conséquences d’une annulation contentieuse, ainsi de la reconstitution fictive de
carrière des fonctionnaires.

c- Exécution

La décision ayant été prise, il faut l’exécuter. C’est une obligation à la fois pour
l’administration (qui ne doit pas s’accorder des délais déraisonnables) et pour les
particuliers.

Paragraphe 3 : la disparition de l’acte administratif.

17
Mises à part les hypothèses d’annulation par le juge administratif et celles de caducité ou de
péremption lorsque l’acte n’a qu’une durée limitée dans le temps, la disparition résulte de la
volonté de l’administration.

a- L’inexistence

L’inexistence est une sanction exceptionnelle pour une illégalité particulièrement grave. La
gravité est telle que l’acte n’est pas seulement nul mais inexistant. Le Conseil d’Etat ne
qualifiera pas d’illégalité mais de « nul et de nul effet » ou de « nul et non avenu ».

Il peut s’agir d’une existence juridique, résultant de l’extrême gravité des vices affectant un
acte qui est ainsi « manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de
l’administration » c’est le cas d’un empiètement par le préfet sur les pouvoirs du juge.

Il peut s’agir d’une inexistence matérielle, résultant de ce que l’acte en cause n’a jamais
existé. Ainsi des mesures prises par délibération d’un conseil municipal, alors qu’on ne
pouvait les rattacher à une séance de ce conseil.

L’acte inexistant n’ayant jamais fait partie e l’ordre juridique est considéré comme n’ayant
jamais crée de droit.

b- abrogation

L’action administrative doit s’adapter constamment à la satisfaction de l’intérêt général et à

évolution. Le principe de mutabilité s’applique aussi bien aux règlements administratifs
qu’aux contrats administratifs et généralement au fonctionnement des services publics.
L’administration peut modifier à tout moment la réglementation qu’elle édicte. Encore
convient-il de ne pas méconnaitre le droit légitime des administrés à la sécurité juridique et
à l’intangibilité des droits acquis.

Une distinction doit être faite entre les actes créateurs de droits et les actes non créateurs.

S’agissant des actes non créateurs de droit, l’administration est libre de les abroger à tout
moment. Ceci se vérifie tout particulièrement avec les règlements : il est de principe qu’il n’y
a « pas de droit acquis au maintien d’un règlement » c’est une sortie en vigueur », qui met
fin à l’existence de l’acte pour l’avenir sans mettre en cause les effets indirects lors de
l’application de l’acte.

S’agissant des actes individuels créateurs de droits, leur abrogation est possible mais
seulement par un « acte contraire », respectant le parallélisme des formes et dans les cas et
aux conditions prévues par les textes.

c- Le retrait

18
C’est la reconnaissance d’un droit à l’erreur laissé à l’administration durant un bref délai.
Retirer , on dit aussi rapporter, un acte permet à l’administration d’anéantir avec effet
rétroactif, des décisions illégales mêmes créatrices des droits. Ce système répond à une
finalité essentielle : restaurer la légalité méconnue mais il peut être une menace pour la
sécurité juridique en pontant atteinte au principe des droits acquis.

- S’agissant des actes non créateurs de droits

le retrait est possible. Mais le retrait d’un règlement n’est envisageable que tant que celui-ci
n’est pas devenu définitif, c’est-à-dire n’est plus susceptible d’une annulation
juridictionnelle. Au-delà, il ne peut s’agir que d’une abrogation.

- S’agissant des actes créateurs de droits

Pour que la sécurité des situations juridiques ne soit pas menacée, le retrait ne peut
intervenir qu’à deux conditions : d’une part durant le délai de 2 mois, qui correspond au
délai du recours contentieux : d’autre part lorsque l’acte est irrégulier. Le retrait permet, en
anticipant sur une annulation contentieuse, d’éviter les lenteurs et la charge du contentieux.
Il est satisfaisant pour l’équité et la logique que l’administration prenne d’elle-même
l’initiative de corriger ses irrégularités, lorsque l’acte demeure encore fragile et susceptible
d’être contesté par les administrés.

Ces deux conditions du retrait des actes irréguliers : illégalité et délai du recours ont été
posés par l’arrêt de principe en la matière : C.E 3 novembre 1922, « Dame Cachet »

19
Section 2 : LES CONTRATS ADMINISTRATIFS

Outre son pouvoir de prendre des décisions exécutoires s’imposant aux tiers
sans que leur consentement soit recherché, l’administration use aussi du
procédé consensuel reposant, comme en droit commun, sur un accord
réciproque de volonté. L’administration passe soit des contrats de droit privé,
dont le régime sera celui du code civil (notamment des articles 1134 et suivant)
et dont le contentieux sera confié au juge judiciaire, soit des contrats de droit
public qui seuls auront la qualification de « contrats administratifs », soumis à
des règles spécifiques et dont le contentieux appartient au juge administratif.

Paragraphe1 : Les critères des contrats administratifs

Mis à part les contrats « qualifié » par le législateur, les critères permettant de
distinguer les contrats de droit privé de l’administration sont d’origine
essentiellement prétorienne. Le juge fonde sa conviction sur l’examen de la
qualité des personnes contractantes, de la présence ou non de clauses
exorbitant du droit commun, de la participation ou non à l’exécution d’un
service public.

A- Les contrats par détermination de la loi

1-Les contrats relatifs à l’exécution de travaux publics

C’est un domaine ou la gestion publique est fortement marquée. Les

prérogatives de puissance publique : droit d’occupation temporaire ou
d’expropriation de terrains privés. Cette matière et très attractive pour le droit
public et même si le législateur n’était pas intervenu pour qualifier
d’administratifs les divers contrats (marchés, concessions) qui s’y rattachent, le
juge n’aurait pu manquer de le faire.

2-les contrats comportant occupation du domaine public

Leur contentieux a été confié au juge administratif par le décret loi du 17 juin
1983(contrat d’occupation d’un trottoir pour l’exploitation d’un café ou d’une
station service. A noter que le caractère public s’applique aussi aux contrats
conclus par le concessionnaire de la dépendance domaniale avec des tiers,

20
c’est souvent le cas ou le concessionnaire est une personne privée, il y a
exception aux règles tenant à la qualité des partenaires au contrat.

3-les marchés soumis au code des marchés publics

« les marchés passés en application du code des marchés publics ont un

caractère de contrats administratifs ». Le législateur a cherché à unifier le
contentieux des marchés publics, jusqu’alors soumis à trop d’incertitudes.

B- La qualification jurisprudentielle du contrat administratif

La qualité des personnes contractantes. Critère organique.

1- Contrat entre une personne privée et une personne publique

La présence d’une personne publique est une condition nécessaire pour que le
contrat soit qualifié d’administratif, mais une condition non suffisante.
L’application du critère alternatif doit de surcroit intervenir.

Ainsi un contrat passé entre deux personnes privées, même s’il a pour objet
l’exécution d’un service publique administratif.

2 - Contrat entre personnes publiques

« Un contrat conclu entre deux personnes publiques revête en principe un

caractère administratif ». Cette formule apparait dans un arrêt du Tribunal de
conflits : « U.A.P », en date du 21 mars 1983. Elle signifie que les contrats
passés entre personnes publiques sont en quelque sorte présumés être des
contrats administratifs et que le recours au critère alternatif ne s’impose pas,
ce qui permet de rapatrier vers le juge administratif l’ensemble des contrats
sans exiger, comme auparavant, la présence d’un des deux critères alternatifs.
Mais il peut y avoir des exceptions à ce « en principe « lorsque l’objet du
contrat » ne fait naitre entre les parties que des rapports de droit privé »

3 – Contrat entre personnes privées (matériel)

21
En principe, les contrats conclus entre deux personnes privées sont des
contrats de droit privé (même s’ils contiennent des clauses exorbitantes ou s’ils
ont pour objet l’exécution d’un service public).

A ce principe la jurisprudence a apporté quelques démentis.

a- La jurisprudence « Peyrot »l’objet du contrat. Critère matériel

Dans l’arrêt « Société Entreprise Peyrot », du 8 juillet 1963, le tribunal des

conflits qualifie de marché public un contrat passé par une société d’économie
mixte (personne privée) avec des entrepreneurs (privé) pour des travaux
concernant la construction d’une autoroute et confie le contentieux au juge
administratif.

b- La théorie du mandat explicite et implicite

Il était admis depuis longtemps que si une personne privée était détentrice
d’un mandat explicite d’une personne publique, elle était « transparente » et le
contrat passé avec une personne privée était administratif.

3-Le critère alternatif : Clauses exorbitantes du droit commun.

Participation à l’exécution même du service public

Un contrat est administratif soit à raison de ses clauses, soit à raison de son
objet. Après avoir hésité sur le point de savoir si ces deux critères étaient
cumulatifs ou alternatifs, la jurisprudence s’est prononcée en faveur de la
seconde solution.

a- Les clauses exorbitantes du Droit commun

Un contrat est administratif s’il contient des clauses exorbitantes du droit

commun. Ce principe fut posé par l’arrêt CE 31 juillet 1912, » Société des
granits porphyroïdes des Vosges ».

La jurisprudence a précisé le sens de cette notion qui recouvre à la fois des

clauses étrangères par la nature à celle que l’on rencontre dans les contrats
22
civils et commerciaux et des clauses marquant l’exercice de prérogatives de
puissance publique et témoignant de l’inégalité des relations( clauses
prévoyant un droit de contrôle sur l’exploitation, le pouvoir de donner des
instructions, un droit de résiliation unilatérale).

b- La participation à l’exécution même d’un service public

-Une participation directe

L’arrêt « époux Bertin » apporte une précision essentielle à l’application de ce

critère : une simulie collaboration au service public ne saurait suffire, il faut une
participation directe à l’exécution du même service, à l’existence des taches
qu’il a vocation à assurer, un lien intime qu’il n’est pas toujours aisé de déceler.

S’agissant des contrats de concession de service public, ce lien est évident,

l’objet même de la convention étant de confier au concessionnaire le soin de
faire fonctionner le service. Lorsque le concours du cocontractant est plus
lointain, indirect, le contrat ne sera pas administratif : C.E 11 mai 1956,
« Gondrand » : simple transport de marchandises.

-Une modalité d’exécution d’un service public

La haute juridiction qualifiait d’administratif un contrat donc l’objet était de

faire participer l’administration à l’exécution même d’un service public
s’agissant de travaux en faveur de particuliers : C.E 20 avril 1956
« Grimouard », jurisprudence souvent confirmée par la suite du C.E 26 juin
1974, « société l a maison des isolants de France », contrat pacsé entre une
commune qui s’engage à fournir un terrain et équipement et une entreprise
laquelle promet en échange de s’implanter et créer des emplois.

-les contrats d’engagement des personnels contractuels des SPA

La jurisprudence sur les conventions d’engagement des personnels,

collaborateurs contractuels de l’administration fut longtemps marquée par une
redoutable complexité.

Dans un arrêta du 4 juin 1954 « Affortit et Vingtain », le Conseil d’Etat avait

décidé que les contrats conclus en vue de l’engagement de certains personnels
des SPA étaient administratifs en raison de leur objet, même en l’absence de
clauses exorbitantes.
23
Paragraphe2 : La formation des contrats administratifs

1- Procédure de conclusion du contrat

Le contrat est négocié et signé au nom de la personne publique par des

représentants dument habilités à cette fin : en général, le ministre pour l’Etat,
le président du conseil départemental pour le département et le maire pour la
commune( habilité par le conseil municipal)

L’incompétence de l’agent de l’administration entraine la nullité du contrat, ce

qui est aussi le cas si le consentement n’est pas libre et éclairé ; on retrouve
civiliste des vices du consentement.

2- Choix du contractant de l’administration

« la concurrence en tant que garantie de la meilleure efficacité dans

l’utilisation des ressources, apparait être un élément de l’intérêt général ».

L’intérêt général suppose que soient poursuivis des objectifs alliant à la fois la
recherche du meilleur cout, qui n’est pas n nécessairement le moindre coutela
lutte contre les favoritismes et l’impératif de qualité des travaux, des
fournitures et prestations.

a- Adjudication : le moins disant

L’adjudication, procédure, aux origines anciennes, a été supprimée par le

nouveau des marchés. Elle reposait sur les deux règles suivantes : mise en
concurrence précédée d’une large publicité, attribution automatique du
marché au candidat ayant proposé le prix le plus bas.

b- L’Appel d’offre : « le mieux disant »

L’appel d’offre est la procédure « par laquelle la personne publique choisit

l’offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la bas de
critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats ».

En ce qui concerne les critères d’attribution, le prix proposé est un élément

parmi tant d’autres : la garantie techniques, financières, délais d’exécution,
expérience professionnelle…..susceptible d’emporter la conviction de

24
l’administration qui garde donc une grande liberté de choix, les offres étant
examinées en séances non publique. La commission d’appel d’offres choisira »
l’offre économiquement la plus avantageuse ».

La reforme de 2001 permet de prendre en compte des critères tels que

l’environnement, l’insertion sociale et le « mieux disant social » comme
condition d’attribution du contrat.

c- Marché négocié ( gré à gré ou entente directe)

La procédure négociée est une procédure par laquelle la personne publique

choisit le titulaire du marché après consultation de candidats et négociation du
marché avec un ou plusieurs d’entre eux.

Ici, l’administration retrouve sa pleine liberté : « elle engage librement les

discussions qui lui paraissent utiles et attribue librement le marché » ; elle doit
cependant provoquer, dans toute la mesure du possible la concurrence.

Paragraphe 3 : L’exécution des contrats administratifs

L’administration dispose, à l’égard de son cocontractant, de prérogatives sans

équivalent dans les contrats privés. Elles découlent, soit des clauses du contrat,
soit des règles générales applicables à tout contrat administratif.

1- Les prérogatives de l’administration

Elles peuvent être précisées par certaines clauses du contrat mais, même si
elles n’y figurent pas, elles appartiennent de plein droit à la personne publique
contractante qui ne saurait y renoncer. Le Conseil d’Etat et la Cour
Constitutionnelle.

a- D’un Droit de direction et de contrôle

A tout moment, des contrôles peuvent être effectués pour vérifier la bonne
exécution du marché ou l’état d’avancement des travaux. Des « ordres de
service »pourront être donnés par les services administratifs afin de préparer
les travaux défectueux, rattraper les retards..

b- D’un Droit de sanction

25
Lorsque le cocontractant méconnait ses obligations, diverses sanctions peuvent
lui être infligées par l’administration. Elles sont prononcées après mise en
demeure (sauf urgence ou clause contraire) et prennent des formes diverses
adaptées à la gravité de la situation.

_ Les sanctions pécuniaires sont moins graves : pénalités de retard, amendes et

dommages intérêts

-Les sanctions dites coercitives seront infligées lorsque l’exécution du contrat

risque d’être interrompue par le comportement fautif du cocontractant.
L’administration soit se substituera à son partenaire défaillant, soit lui
substituera un tiers aux frais et au risque du cocontractant.

-La sanction la plus grave est la résiliation aux torts du cocontractant défaillant
après mise en demeure. S’il s’agit d’une concession, la résiliation n’est pas
possible en raison de l’importance des investissements en jeu. Seul le juge, en
principe, pourra la prononcer sous forme de « déchéance ». Elle ne doit pas
être confondue avec la résiliation unilatérale.

C- D’un droit de modification unilatérale

Ce pouvoir ne s’exerce que de manière limitée et il n’est pas discrétionnaire.

Ainsi, l’administration ne pourrait de sa propre autorité modifier la clause
financière du contrat, ni toucher à ses éléments fondamentaux. Et le
cocontractant qui aurait du supporter, du fait de l’exercice de ce droit, des
charges nouvelles pourra prétendre à la compensation financière intégrale.

d--D’un droit de résiliation

Cette mesure intervient dans l’intérêt du service et ne doit pas être confondue
avec la résiliation-sanction. Comme aucune faute n’est reprochée au
cocontractant, celui-ci devra être indemnisé intégralement.

Une résiliation qui ne reposait ni sur une faute, ni sur un motif d’intérêt général
serait irrégulière.

2- Les droits du cocontractant. L’équilibre financier

26
Le cocontractant ne peut suspendre l’exécution du contrat car cela
compromettrait la continuité du S.P, même si l’administration méconnait ses
obligations.

Mais il bénéficie d’un avantage appréciable, celui d’une aide financière de

l’administration pour lui permettre de surmonter les aléas de la situation
politique et économique.

C’est en matière financière que les droits du cocontractant à l’égard de

l’administration sont les mieux garantis.

Il devra recevoir intégralement le prix rémunérant la prestation effectuée.-

3—Le contentieux des recours

Le contentieux des contrats administratif est complexe. Plein contentieux, à

l’origine, il s’est peu à peu rapproché du contentieux pour excès de pouvoir
dans la mesure ou de nombreuses clauses des contrats administratifs
s’apparentent, de leur généralité et leur impersonnalité, à des règlements. En
conséquence, le droit de recours s’est élargi.

Réservé aux parties contractantes, il accueille désormais assez largement le

tiers lesquels, lorsqu’il y a délégation de S.P, sont aussi des usagers du S.P et, à
ce titre, ont intérêt à agir contre les clauses leur faisant grief.

Paragraphe 4 : L’influence des faits extérieurs au contrat

Trois situations ont été dégagées par la jurisprudence

1- La Force majeure

L’évènement de force majeure se caractérise, comme en droit civil, par son

extériorité (par rapport aux parties au contrat), son imprévisibilité (dans sa
survenance) et son irrésistibilité (dans ses effets), rendant l’exécution du
contrat impossible. Ces difficultés insurmontables libèrent le cocontractant de
son obligation. Les phénomènes naturels ( ouragan, éboulement, sécheresse),
s’ils sont d’une violence et d’une durée exceptionnelles, constituent le type
même de l’évènement extérieur de force majeure, bouleversement définitif qui

27
entraine la fin du contrat. La force majeure exonère le cocontractant de toute
responsabilité.

2- Le fait du prince (aléa administratif)

Cette théorie correspond à une situation ou l’exécution d’un contrat est altérée
par une mesure émanant de l’autorité publique contractante. Le fait du prince
n’intervient pas dans le cadre de son pouvoir de modification unilatérale : dans
cette hypothèse c’est la théorie de « l’équation financière » qui est mise en
œuvre, c’est-à-dire le droit à une indemnité compensatrice non intégrale.

Le fait de prince modifie indirectement le contrat par des mesures extérieures

ayant des répercussions sur lui. Le cocontractant a droit alors au
rétablissement de l’équilibre financier du contrat et à l’indemnisation intégrale
de son préjudice. Aléa administratif, à la différence de l’imprévision qui évoque
un aléa de type économique, le fait du prince a été de plus en plus distancé
dans son application par cette dernière.

3- L’imprévision (aléa économique)

Création du Conseil d’Etat, née de l’arrêt célèbre du 30 mars 1916 ;

« compagnie générale d’éclairage de Bordeaux », la théorie de l’imprévision
produit ses effets lorsque, en raison de circonstance extérieures aux parties
(différences avec le fait du prince) et non prévisible, le contrat connait un tel
bouleversement que son exécution est mise en péril mais n’est cependant pas
rendue impossible (différence avec la force majeure).

Paragraphe5 : La Fin du contrat

Le contrat prend fin normalement lorsque les obligations des parties ont été
entièrement exécutées : livraison de la marchandise, construction de l’ouvrage.

Il peut prendre fin par la volonté commune des cocontractants avant

l’achèvement ou par l’effet de la force majeure.

Deux procédés propres au contrat administratif : la résiliation par

l’administration, soit à titre de sanction si le cocontractant a commis une faute
28
grave, soit dans l’intérêt général et la résiliation prononcée par le juge, soit à la
demande du particulier en cas de force majeure ou de modification unilatérale
excédante certaines limites, soit à la demande de l’administration si elle
préfère voir la situation appréciée par le juge ou lorsqu’il y a concession du
service public car seul un jugement prononcer la déchéance.

29
Section3 : LE SERVICE PUBLIC

Paragraphe1 : La notion du service public

Le service public, suppose le recours à trois éléments : critère finaliste ( l’intérêt

général), critère organique( personne publique ou privée), critère matériel (
régime de droit public plus ou moins prononcé).

Le service public est une activité d’intérêt général, assurée soit par une
personne publique, soit par une personne privée rattachée à une personne
publique et soumise à un régime juridique particulier.

a- Activité

Avec la police, le service public constitue une forme de l’activité administrative.

Si la première est principalement une activité de réglementation et de
prescription, le service public se caractérise essentiellement (la réglementation
n’en est pas exclue) par l’octroi de prestations fournies aux usagers.

b- Mission d’intérêt générale (critère finaliste)

L’intérêt général répond à une double approche, l’une utilitariste voit en lui le
résultat d’un consensus nécessaire entre l’intérêt particuliers, l’autre
volontariste exige le dépassement de ces intérêts au profit d’une volonté
générale exprimée par la loi.

Noyau dure, critère incontestable, satisfaction de l’intérêt général justifie

l’existence du service public et l’autorité publique, avant de décider la création
d’un service public, doit s’assurer, sous le contrôle du juge, que cette création
correspond aux exigences de l’intérêt.

c- Assurée par une personne publique ou par une personne privée

Si tout S.P relève en dernier ressort d’une autorité publique qui exerce sur lui
son contrôle, la gestion du S.P se partage entre des personnes publiques et des
personnes privées.

Exceptionnelle au moment de l’affaire « Terrier », et limitée aux contrats de

concession, la délégation de gestion à des personnes privées par acte unilatéral
a pris une large extension.

30
 d- Le S.P est soumise à un régime particulier (critère matériel)

Le critère matériel est devenu lui-même diversifié et protéiforme, sans

cependant, à l’inverse du critère organique, perdre totalement son unité. En
effet, lorsque l’activité érigée en service public est exercée de la même
manière qu’une activité privée analogue, le régime juridique fortement
privatisé qui est appliqué comporte toujours des règles exorbitantes du droit
commun en raison de la finalité permanente d’intérêt général. La différence
entre un service public administratif (SPA) et un service public industriel et
commercial(S.P.I.C).

Paragraphe2 : Les lois du service

Le service public est soumis au respect de trois principes fondamentaux, ceux

de continuité, d’adaptation et d’égalité. Les règles ont été systématisées par
Louis Roland d’où le nom de « lois de Rolland » qui leur est souvent donné.

a- La continuité du service public

Parce qu’il correspond à un besoin public reconnu, le service ne peut entre

exercé de manière arythmique. Les usagers peuvent exiger son fonctionnement
continu. Il ne saurait y avoir administration par saccade et intermittence.

L’administration dispose ainsi du pouvoir de contraindre son cocontractant

(concessionnaires par exemple) à assurer ses obligations même si l’exploitation
est déficitaire.

Selon les services il existe des dégrées dans l’application de ce principe. La

continuité est maximale dans certains services de la défense nationale ou
certains services hospitaliers (urgence). La plupart du temps, il s’agit seulement
de la régularité non la permanence dans le fonctionnement du service.

b- L’adaptation du service public

Qualifiée aussi de principe de mutabilité, elle repose sur l’idée que l’intérêt
général n’est pas une donnée figée, immuable : il varie dans le temps ainsi que
les méthodes et moyens destinés à le satisfaire. Le service doit évoluer en
fonction des besoins du public et s’adapter aux changements : innovation

31
technique, accroissement et changement des besoins de la population. En
conséquence, les agents et les usagers ne sauraient se prévaloir de droits
acquis et ne peuvent s’opposer aux modifications résultant d’une
réorganisation ou même d’une suppression du service.

Au nom de l’adaptation, les usagers du service peuvent se voir opposer d’une

part une absence de droit acquis au maintien d’un S.P, d’autre part une
absence de droit acquis au maintien d’un régime juridique donné.

c- L’égalité devant le service public

Elle découle du principe d’égalité devant la loi, consacré par la Déclaration des
droits de 1789. La règle d’égalité s’applique aux agents des services qui seront
soumis aux mêmes règles, tant dans l’accès aux emplois que dans le
déroulement de leur carrière.

Elle s’applique aux usagers, qui peuvent exiger que le service fournisse à
chacun les mémés prestations à condition bien entendu, qu’ils se trouvent dans
une situation identique.

Paragraphe3 :La classification selon l’objet et le régime

a- Les services publics administratifs

Service public par excellence, « véritable » selon certains, ils sont familiers aux
usagers : collèges, lycées, universités, hôpitaux publics, musées.

Difficiles à cerner à cause de leur diversité, leur définition ne peut être que
négative : services n’ayant pas pour objet, ressources et modalités de
fonctionnement, les caractéristiques des SPIC.

Ils se caractérisent par un régime recourant largement à la gestion publique et

presque entièrement soumis au droit administratif : actes unilatéraux qui sont
des décisions exécutoires ; contrats qui sont administratifs ; biens qui
bénéficient de la protection de la domanialité publique ; travaux ayant le
caractère de travaux publics ; personnel ayant la qualité d’agent public, soit
fonctionnaire, soit agent contractuel.

32
L’usager d’un SPA dispose de droits de privilégiés, tels ceux d’accès au service
au service et du droit à son bob fonctionnement. Il doit aussi en accepter les
contraintes : ainsi il n’a aucun droit acquis au maintien du service et
l’administration peut modifier unilatéralement sa situation. ;

b- Les services publics industriels et commerciaux

D’origine ancienne, ils furent qualifiés tels par le Conseil d’Etat en décembre
1921 dans l’arrêt « Société générale d’armement » après que, en janvier de la
même année, le Tribunal des conflits, dans le fameux arrête du « Bac d’Eloka »
eut reconnu l’existence de service exploités par l’administration « dans les
mêmes conditions qu’un industriel ordinaire.

Le régime juridique des SPIC est très largement un régime de droit privé : la
gestion et la comptabilité obéissent aux lois du commerce, le droit privé
s’applique aux relations avec les tiers et à la responsabilité que peut encourir le
service. Les usagers sont dans une situation contractuelle de droit privé.

1- La classification selon les modes de gestion

a- Gestion par des organismes de droit privé

- La concession

Il y a concession de S.P lorsqu’une personne de publique (autorité concédante )

confie pour la charge d’assurer, pendant une durée déterminée, l’exécution du
service à une personne privée librement choisie (concessionnaire). Le
concédant choisit le concessionnaire dans le respect des règles de concurrence
et le juge n’exerçant qu’un contrôle restreint.

Le concessionnaire doit normalement assurer le service à ses frais et risque, en

particulier il a la charge financière des équipements et doit faire des
investissements importants. En contre partie, il pourra percevoir des
redevances sur les usagers du service et non un prix, ce qui distingue le contrat
de concession du marché et il bénéficiera le plus souvent d’un contrat de
longue durée. Il devra se plier aux obligations du S.P : continuité, adaptation,
égalité entre les usagers…ces prescriptions sont consignées dans le cahier de
charges.

b- Gestion par un organisme de droit public

33
 - La Régie

Il s’agit de l’exploitation directe du service par l’administration avec ses biens et

son personnel. Le budget est intégré à celui de la collectivité dont relève le
service qui ne dispose pas d’un budget propre.

- L’établissement public

Il se définit come un « service public personnalisé ». L’octroi de la personnalité

morale se distingue des services en régie. Il se définit ainsi comme » une
personne publique à vocation spéciale » afin de le distinguer des collectivités
publiques, autres personnes publiques mais à vocation générale.

CHAPITRE3 : LIMITES DU POUVOIR ADMINISTRATIF

34
Section 1 : Le contenu du principe du Principe de Légalité

La légalité est la qualité de ce qui est conforme au droit. Elle est ainsi synonyme de régularité
juridique. Appliquer à l’Administration ce principe exprime la règle selon laquelle,
l’Administration doit agir conformément au droit.

Dans un Etat libéral l’Administration doit respecter les règles de droit en vigueur, elle est
soumise à la loi et non hors la loi. C’est là une garantie importante pour les citoyens, car
l’action administrative doit se dérouler selon une règle de référence préétablie et non de
façon arbitraire.

En droit positif gabonais ce principe est consacré à l’article 6 du code de la déontologie de la

fonction publique : « le service public doit être assuré dans le stricte respect des lois et
règlements, notamment les décisions administratives doivent être conformes aux textes en
vigueur ».

Pour René CHAPUS « l’exigence de conformité apparait ainsi comme une sujétion qui pèse
sur l’Administration et plus généralement sur l’état de droit par opposition à l’Etat de police
ou les gouvernants étaient délies de l’obéissance aux règles juridiques.

Section 2 : La soumission de l’Administration au droit.

L’obligation de respecter les lois par elle-même créée comporte pour l’Administration une
double exigence :

L’une négative consiste à ne prendre aucune décision contraire à la loi, elle ne doit prendre
que des décisions conformes au droit, l’autre positive consiste à les appliquer c’est-à-dire à
prendre toutes les mesures règlementaires ou individuelles qu’impliquent nécessairement a
l’ exécution des actes, elle est donc soumise aux règles de fond et de formes dans
l’exécution des actes administratifs unilatéraux.

Par conséquent, la conduite illégale de l’Administration est sanctionnée par le juge

administratif lorsque celui-ci est saisi. Plusieurs sanctions sont envisageables :

-la mise en jeux de la responsabilité disciplinaire des agents qui ont commis des irrégularités
;

-le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ;

-la mise en jeux de la responsabilité de l’Administration.

En outre, les actes administratifs frappés d’un vice ou d’une irrégularité particulièrement
grave ne sont pas nuls, ils sont « inexistants » ou « nul et non avenu » arrêt Rosan-GIRARD

35
CE 31 mars 1957 qui consacre la théorie de l’inexistence car l’acte inexistant est
insusceptible de faire acquérir des droit, suite à l’inexistence d’opération électorale dans une
commune d’un arrêté préfectoral.

L’Administration est obligée d’avoir une conduite plus conforme au droit, mais comment en
pratique contraindre l’Administration à rétablir une situation légale à assurer l’application
des lois et règlements ?

L’Administration peut être tentée d’user de la force d’inertie et de s’abstenir de toutes

actions. Il existe des dispositions et des mécanismes permettant à l’Administration de
remédier à cette soumission.

Section 3 : les atténuations au principe de légalité

La liberté d’action de l’Administration peut être plus ou moins grande selon qu’elle est en
situation de pouvoir discrétionnaire ou en situation de compétence liée.

Paragraphe 1 : Le pouvoir discrétionnaire

Le pouvoir est discrétionnaire quand l’Administration dispose d’une grande compétence

d’appréciation en fonction des circonstances dans une telle hypothèse, l’Administration se
livre à une appréciation d’opportunité au terme dans laquelle, elle peut agir dans un sens ou
dans l’autre. C’est par exemple le cas des promotions à titre exceptionnel, le cas des
décorations.

Paragraphe 2 : La compétence liée

La compétence est liée quand, des lors que les circonstances de droits et de faits sont réunis,
l’Administration a obligation d’agir dans un sens déterminé. C’est le cas de la délivrance des
permis de conduire, des diplômes, de l’accès aux universités publiques.

Conformément à une loi ou un règlement, l’Administration est tenue de décider sans avoir le
choix. Ici l’Administration respecte une loi ou un règlement préétabli.

Dans la compétence liée, les textes fixent à l’avance, la conduite de l’Administration.

Section 4 : Des inflexions au principe de légalité

Dans certains domaines ou à certains moments l’Administration voit ses prérogatives

s’amplifiées tant elle est délivrée partiellement ou totalement de son assujettissement à la
légalité.

36
La légalité du droit commun cède ainsi place à la légalité dite exception. Deux théories
légitimes de la légalité d’exception :

Paragraphe 1 :La théorie des actes du gouvernement

Ces actes sont des actes pris par le Président de la République ou le chef du gouvernement
qui échappent au contrôle juridictionnel. Cette théorie a une origine jurisprudentielle (CE
20mars 1962 Rubens de servens).

Parmi ces actes, on distingue des actes relatifs au fonctionnement du pouvoir public dans
l’ordre interne et ceux en vigueur dans l’ordre internationale.

Dans l’ordre interne, constituent des actes de gouvernements :

-l’acte par lequel le P.R décide de mettre en œuvre l’article 16 de la constitution ou de se

soumettre à un referendum ;

-Des décisions relatives aux relations internes de l’exécutif ;

-les actes relatifs aux relations de l’exécutif avec le parlement, exemple :

Les actes relatifs à la promulgation des lois.

Dans l’ordre international, on peut y insérer :

-Les actes relatifs à l’exercice de la protection diplomatique ;

-Les actes se rattachant à l’élaboration des conventions internationales ;

-Les actes se rattachant à la conduite de la guerre.

Paragraphe 2 : Théorie des circonstances exceptionnelles

C’est l’impossibilité du pouvoir public de respecter toutes les exigences de la légalité. C’est
un régime dérogatoire de légalité. Ce sont des évènements de guerre ou de trouble graves à
l’ordre public (CE 28 juin 1918 Hyères).

La théorie des circonstances exceptionnelles déroge aux règles de formes et de fond et porte
atteinte aux libertés individuelles, par une mesure de police ou à la liberté d’aller et venir ( C
.E 28 février 1919 dame Dol et Laurent) par exemple des incarcérations sans intervention du
juge.

Cette théorie des circonstances exceptionnelles a des limites :

-les dérogations au principe de légalité ne sont que temporaires, elles ne valent que pendant
la période exceptionnelle et ne s’aurait continué à produire des effets alors que les
circonstances exceptionnelles ont cessé.
37
- En période de circonstances exceptionnelles, les juges exercent un contrôle étroit sur les
mesures prises par les gouvernants. Il vérifie si la dérogation au principe de légalité était
absolument recommander par les circonstances.

La théorie des circonstances exceptionnelles a été institutionnalisée dans le droit positif

interne par l’Etat d’urgence et l’Etat de siège.

Section 2 : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

L’activité de l’administration comme toute activité peut être génératrice de dommages,

d’autant plus fréquents et lourds qu’elle met en œuvre des moyens puissants. Les victimes
peuvent elles obtenir que ces dommages soient réparés, et à quelles conditions ? C’est le
problème de la responsabilité en droit administratif. La responsabilité envisagée ici est une
responsabilité civile.

La théorie de la responsabilité présente une extrême importance pratique et théorique. La

possibilité, pour les administrés, d’obtenir réparation des dommages imputables à la
puissance publique est une pièce essentielle de l’Etat de droit.

Est-il possible d’appliquer à l’administration le principe général d’après lequel celui qui cause
injustement un dommage à autrui est tenu de réparer ?

La réponse fut d’abord négative : l’irresponsabilité de la puissance publique apparaissait

d’abord come un corollaire de la souveraineté.

L’admission de la responsabilité de l’Etat, l’ampleur des dommages dus à l’administration,

croissant avec le développement de son action et la puissance de ses moyens, faisait, de leur
réparation, une nécessité sociale. Surtout, l’extension de la responsabilité dans les relations
privées, liée à la généralisation de l’assurance, ne permettait pas de maintenir, dans le
secteur administratif, des solutions opposées.

La substitution de la Responsabilité de l’Etat à celle de son agent

Toujours dans le souci d’améliorer le sort de victime on va, tout en laissant subsister le
principe de la responsabilité personnelle de l’agent en cas de faute personnelle, permettre à
la victime d’en demander cependant réparation à l’Etat, par définition même solvable. Elle
aura donc une option : demander réparation soit à l’Etat, soit à l’agent.

Paragraphe 1 : Les conditions de la responsabilité des personnes publiques

38
La responsabilité, en droit public come en droit privé, suppose réunies trois conditions :

a- Le dommage
1- Caractères généraux

Le dommage n’ouvre droit à réparation que s’il présente certains caractères.

Comme en droit privé, le dommage doit être certain. A cette condition répondent le
dommage né et actuel, et le dommage futur lorsque sa réalisation apparait inévitable.

Le dommage doit être direct, c’est-à-dire avoir avec l’action administrative une relation
directe et certaine. Cela pose le problème du préjudice en cascade et celui de la pluralité des
causes du préjudice.

Le dommage doit entre spécial, c’est-à-dire particulier à la ou les victimes, et non commun à
l’ensemble des membres d’une collectivité. Dans la pratique ce problème se pose lorsqu’il y
a responsabilité sans faute de l’administration car le fondement de la responsabilité est alors
la rupture de l’égalité devant les charges publiques. Il n’y a , bien évidemment, aucune
rupture de l’égalité si chacun subit ce préjudice.

2- La réparation du dommage

Celle-ci doit compenser aussi exactement que possible le dommage subi. En droit
administratif le régime de la réparation présente plusieurs particularités.

-Forme de la réparation ; on distingue la réparation en nature, qui consiste à rétablir les

choses dans l’état ou elles seraient si le dommage n’était pas intervenu, et l’indemnisation,
qui alloue à la victime une somme d’argent équivalente au dommage subi. L’indemnisation,
seule possible dans le cas des dommages corporels, est toujours possible lorsque le
dommage est évaluable en argent.

-Modalités de l’indemnisation ; l’indemnité est accordée sous la forme soit d’un capital une
fois versé. Si le dommage s’aggrave avec le temps, il peut y avoir réévaluation.

b- L’imputabilité

le dommage n’est réparable qu’autant que l’on peut l’imputer au fait d’une personne
publique déterminée et que celle-ci ne puisse pas invoquer un l’exonérant en tout ou en
partie de cette responsabilité.

1- Le dommage doit se rattacher au fait d’une personne publique

L’administration n’est responsable que des actes qui lui sont directement rattachés. Elle ne
répond pas du dommage indirect. Toutefois, la notion directe est entendue par le juge de
façon assez libérale.

2- Détermination de la personne publique responsable

39
En pratique, il peut être difficile de déterminer la personne à laquelle le dommage est
imputable. Il en est ainsi lorsqu’un même agent cumule des compétences distinctes pour le
compte de plusieurs personnes publiques ; les dommages qu’il cause engagent la collectivité
pour le compte de laquelle il a accompli l’acte dommageable ; c’est notamment le cas du
maire, qui agit tantôt en qualité d’agent de l’Etat, tantôt en qualité d’agent de la collectivité
locale.

3- Les faits exonérant l’administration de sa responsabilité

Plusieurs faits peuvent venir exonèrera en tout ou en partie, l’Administration de sa

responsabilité.

-La force majeure et le cas fortuit. La force majeure, c’est-à-dire le fait étranger à
l’administration, imprévisible et irrésistible produit en droit administratif le même effet
qu’en droit privé : il exonère de leur responsabilité les personnes publiques qu’il s’agisse de
la responsabilité pour faute ou de la responsabilité sans faute. Il serait plus exact de dire que
lorsqu’il y a force majeure l’Administration n’est que l’auteur apparent du dommage puisque
celui-ci résulte d’un phénomène extérieur à l’Administration et auquel elle ne pouvait pas
résistera.

-La faute de la victime. Si la victime a elle-même rendu le dommage inévitable, ou l’a

aggravé, la responsabilité de l’Administration se trouve totalement ou partiellement
dégagée. Le Conseil d’Etat manifeste beaucoup de sévérité dans l’appréciation du
comportement de la victime, en particulier lorsqu’il s’agit d’un enfant. Naturellement
l’Administration doit prouver la faute de a victime.

_- le fait d’un tiers. Si le dommage est du tout à la fois à une faute de la puissance publique
et à la faute d’un tiers, celle-ci va constituer une cause d’exonération totale ou partielle de la
responsabilité de l’Administration. Lorsqu’il s’agit d’une responsabilité pour faute la
jurisprudence refuse de considérer que l’Administration et le tiers sont les co-auteurs du
dommage. La victime ne peut donc réclamer à l’Administration que la seule quote-part de
son préjudice lui incombant, avec tous les risques que cela crée de de divergence de
jurisprudence en ce qui concerne le partage de responsabilité.

Paragraphe2 : le partage des responsabilités entre l’administration et ses agents

A- La Responsabilité pour faute

la responsabilité de la puissance publique est normalement liée à la faute même s’il est de
plus en plus fréquent, qu’elle soit admise en l’absence de tout faute. Mais la faute
administrative, ou faute de service, présente par rapport à la faute civile des caractères
originaux. Contrairement aux principes du code civil toute faute de l’Administration
n’entraine pas nécessairement l’obligation de réparer le dommage qu’elle a causé. Elle n’est
engagée qu’au cas de faute lourde.

40
 1- La Responsabilité des agents pour Faute du service.

Selon la célèbre définition de Planiol, la faute est un manquement à une obligation

préexistante. Adaptant cette formule, on ne peut dire que la faute du service est un
manquement aux obligations du service c’est-à-dire une défaillance dans le fonctionnement
normal du service, incombant à un ou plusieurs agents de l’administration, mais non
imputable à eux personnellement.

-C’est une défaillance dans le fonctionnement normal du service. De tout service, on est
fondé à attendre un certain niveau moyen de fonctionnement, variable d’ailleurs selon sa
mission et selon les circonstances.

-La faute incombe aux agents du service. Les personnes physiques seulement commettre des
fautes ; les actes fautifs de l’administration sont, nécessairement, les fait des agents ; la
responsabilité pour faute de service est donc une responsabilité du de l’homme.

-la faute de service n’est pas imputable aux agents personnellement .cette distinction est
capitale de la faute de service et de la faute personnelle. Dans la faute de service, la
personne de l’agent n’est pas prise en considération ; il n’en est responsable ni vis-à-vis de la
victime, ni vis-à-vis de l’administration. La responsabilité remonte directement à la personne
publique dont relève l’agent.

2- La responsabilité des agents pour faute personnelle

En matière de responsabilité de l’agent public, expression désignant toute faute qui présente
au regard de la jurisprudence tant judiciaire qu’administrative des caractères propres à
engager la responsabilité pécuniaire de de son auteur.

On peut distinguer la faute personnelle classique, qui permet aux administrés de rechercher
la responsabilité de son auteur devant les tribunaux judiciaires ( et à l’Administration de se
retourner contre l’agent si elle a du indemniser la victime en application de la théorie du
cumul de responsabilité), et la faute personnelle à coloration disciplinaire, intéressant
uniquement les rapports de l’agent et de l’Administration, et qui permet à celle-ci d’obtenir
de celui-là réparation du préjudice qu’il a pu lui causer.

Il y a faute personnelle, si l’acte dommageable révèle « l’homme avec ses faiblesses, ses
passions, ses imprudences ».

2- La substitution de la Responsabilité de l’Etat à celle de son agent

Toujours dans les soucis d’améliorer le sort de la victime on va, tout en laissant substituer le
principe de la responsabilité personnelle de l’agent en cas de faute personnelle, permettre à
la victime d’en demander cependant réparation à l’Etat, par définition mémé solvable. Elle
aura donc une option : demander réparation à l’ Etat, soit à l’agent.

a- Le cumul des fautes

41
Si le dommage est du à une faute personnelle, la responsabilité de l’agent est seule engagée.
Celle l’Administration ne joue qu’en cas de faute service.

C’était le système dit du non cumul des responsabilités ; en pratique, il présentait un

inconvénient grave pour les victimes d’une faute personnelle : elles ne pouvaient compter,
pour être indemnisées, que sur le patrimoine personnel de l’agent public, souvent insuffisant
pour les garantir des dommages.

Une analyse plus poussée de la jurisprudence à admettre dans certains cas, deux fautes,
l’une personnelle, l’autre imputable au service, ont pu concourir à la réalisation du
dommage. Dans ce cas, la victime se voit reconnaitre la faculté de choisir entre les deux
responsabilité : elle peut demander réparation de la totalité du préjudice soit à l’agent
devant le tribunal judiciaire, sur la base de la faute personnelle, soit à la personne publique
devant le juge administratif, sur la bas de la faute de service.

b- Le cumul des responsabilités

A l’origine du dommage, il n’y a plus en ce cas, qu’une seule faute.

Le Conseil d’Etat va admettre que, lorsque la faute personnelle n’a pu entre commise par
l’agent public qu’au moyen des instruments ou des pouvoirs mis à sa disposition par le
service, « la faute se détache peut être du service, mais le service ne se détache pas de la
faute » Peu importe l’absence de faute de service, la victime, dans ce cas peut actionner soit
l’agent de service, soit la personne publique. La solution, admise d’abord dans le seul cas ou
la faute a été commise en service commandé, a été étendue à des dommages causés hors
service.

On ne peut qu’approuver cette évolution favorable à la victime, à la condition toutefois,

qu’elle n’aboutisse pas à une irresponsabilité de fait des fonctionnaires à la suite de leur
fautes personnelles.

B- Les actions récursoires

La jurisprudence favorise par la suite le droit de l’administration à erre remboursée des

sommes versées par elle aux victimes, en lui permettant d’engager une action récursoire
contre ses agents lorsque ces derniers se sont redus coupables d’une faute personnelle.
L’Administration joue le rôle d’une assurance multi ou tout risque à l’égard des victimes, elle
ne saurait assurer aux agents fautifs une totale impunité.

L’action récursoire peut aussi être intentée contre l’administration par l’agent si celui-ci a
été condamné par les tribunaux judiciaires, alors qu’une faute de service serait décelable.

Paragraphe 3 : la Réparation du dommage.

L’équité impose que cette réparation soit intégrale mais qu’elle n’aille pas au delà du
préjudice effectivement subi. Economiquement et patrimoniale, comme pour la
42
responsabilité civile, elle a pour objet de mettre fin à un déséquilibre par une réparation,
essentiellement pécuniaire.

1- Le caractère du préjudice indemnisable

Etant entendu que la responsabilité administrative st, comme la responsabilité civile, une
responsabilité liée à la réparation et non à la sanction, à la différence de la responsabilité
pénale ou disciplinaire.

Le préjudice doit correspondre à un intérêt légitime et à une situation juridiquement

protégée. Par contre ne sera pas admis comme préjudice indemnisable la naissance non
désirée intervenue à la suite d’une interruption volontaire de grossesse ayant échoué.

La victime, si elle est censée avoir accepté certains risques ou si elle se trouve en situation
irrégulière, n’aura pas droit à réparation : exemple : acquéreur d’un immeuble qui ne
pouvaient ignorer les risques de troubles à leur tranquillité du fait de la proximité d’une voie
de circulation.

2- L’évaluation de l’indemnisation

Elle doit compenser aussi exactement que possible le dommage subi. La réparation doit être
intégrale la victime, ni appauvrie ni enrichie, étant rétablie dans sa situation économique
antérieure. L’indemnisation se fait en argent, non en nature. La règle de la déchéance
quadriennale contraint la victime à présenter sa demande dans les 4 ans suivant le
dommage.

La date d’évaluation du préjudice est différente selon qu’il s’agit de dommage causé aux
biens : date fixée au jour du dommage ou de dommages causés aux personnes : date fixée
au jour du jugement, afin de faire face aux risques d’instabilité monétaire.

En dehors de l’indemnité principale, la victime peut se voir allouer certaines indemnités

accessoires. Il s’agit en particulier des intérets moratoires (ceux qu’aurait rapporté
l’indemnité principale si elle avait fait l’objet d’un placement rémunéré).

Inspiré aussi de la procédure civile l’indemnité compensatoire des frais de justice

(notamment d’avocat) a été introduite dans le contentieux administratif. Le juge reste libre
de l’accorder et il tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie
condamnée.

Section 3 : Les juridictions administratives

43
L’existence d’une organisation juridictionnelle spécialisée dans le jugement des litiges
administratifs, et séparés des juridictions judiciaires, est l’un des traits essentiels du système
gabonais. Organisation juridictionnelle : il s’agit bien de véritables tribunaux, qui remplissent
la fonction normale de tout juge : dire le droit à l’occasion des litiges qui lui sont soumis.
Mais juridictions administratives : du point de vue de leur structure, elles possèdent une
hiérarchie propre, sans aucun lien avec la hiérarchie judiciaire ; du point de vue de la
compétence, elles ne connaissent que du contentieux administratif, c’est-à-dire de
l’ensemble des contestations nées de l’action administrative lorsqu’elle s’exerce selon le
droit administratif.

Il existe dons au Gabon deux ordres de juridiction, l’ordre judiciaire, qui a à sa tête la Cour
de cassation, et l’ordre administratif, sous l’autorité du Conseil d’Etat.

Paragraphe1 :Le Conseil d’Etat

Organe consultatif placé auprès du gouvernement, et principale juridiction administrative, il

n’a cessé d’exercer dans la vie nationale, à ce double titre, un rôle mal connu du grand
public, mais essentiel.

A la dualité de ses attributions correspond la dualité de ses formations, administratives

d’une part, pour les attributions consultatives, juridictionnelles d’autre part, pour les
attributions contentieuses.

A-Attributions consultatives du Conseil d’Etat

En matière législative, le Conseil d’Etat intervient en tant que conseiller du gouvernement

dans l’exercice de son droit d’initiative : les projets de loi doivent, avant d’être délibérés en
Conseil de ministère, être soumis pour avis au Conseil d’Etat. Il en va de même pour les
ordonnances prises par le gouvernement lorsqu’il a reçu du parlement l’autorisation de
statuer dans le domaine réservé à la loi.

-L’obligation de prendre l’avis du Conseil d’Etat est sanctionnée de façon rigoureuse : son
omission entache l’acte administratif pour lequel l’avis n’a pas été sollicité du vice
d’incompétence, que le juge peut relever d’office, le conseil étant considéré comme auteur
de l’acte.

-En dehors des cas ou il a l’obligation de saisir le conseil, le gouvernement a toujours la

faculté de le consulter, tant sur un règlement qu’avant une décision particulière, et même
de lui confier une étude. En outre, il peut le consulter lorqu’une difficulté se présente en
matière administrative.

B- Attributions contentieuses

Juge administratif suprême, beaucoup plus « pleinementé » que la Cour de cassation, il

intervient de trois manières : premier et dernier ressort, cassation.

44
-Il est juge en premier et dernier ressort des recours en excès de pouvoir portés contre les
degrés réglementaires ou individuels, les actes réglementaires des ministres et les décisions
des organismes collégiaux à compétence nationale, juge aussi de l’ensemble des recours
touchant à la situation des hauts fonctionnaires nommés par décrets du président de la
République.

-il est juge de cassation des décisions rendues en dernier ressort par le Tribunal
administratif, se comporte comme un juge du second degré de juridiction, ce qui irait à
l’encontre des intentions du législateur souhaitant accélérer le cours de la justice, mais ne
pas renoncer à sa vigilante attention du droit par les juridictions inférieures.

Le juge de cassation contrôle la légalité externe du jugement, les motifs de droit,

l’exactitude matérielle et la qualification juridique des faits.

Il se refuse par contre, à discuter de l’appréciation des faits par le juge du fond, notion
fonctionnelle, qui ne se distingue pas toujours nettement de la qualification juridique.

L’appréciation souveraine des faits par le juge du fond a une limite : il ne saurait
« dénaturer » les faits soumis à son appréciation. Et le Conseil, en cassation, se mêle des
faits lorsque leur prise en considération par le juge du fond a une influence sur la régularité
juridique de sa décision.

Paragraphe1 :Les Tribunaux administratifs

Chaque tribunal comprend un président et plusieurs conseillers, dont l’un exerce les
fonctions de commissaire du gouvernement. Les tribunaux importants comprennent
plusieurs chambres composées d’au moins trois conseillers.

Leur compétence, à l’instar du Conseil d’Etat, est double.

A-Attributions consultatives

Ils peuvent être facultativement consultés par les préfets de leur ressort, ce qui est rare en
pratique. Ils peuvent également, hypothèse intéressante depuis l’essor de la
décentralisation, donner des avis aux autorités locales et exercer une « mission de
conciliation ».

B-Attributions contentieuses.

Ils sont juge de droit commun du contentieux administratif.

Le tribunal territorialement compétent est, en principe, celui dans le ressort duquel

l’autorité qui a pris la décision attaquée ou signé le contrat litigieux a son siège.

-rappel : en cas de conflit de compétence entre juridiction administratives et juridictions

judiciaires, c’est le Tribunal de conflits qui tranche.

45