GUIDE D'ELABORATION DU BUDGET

PROGRAMME

Version provisoire

Juin 2016

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SIGLES ET ABREVIATIONS
AE-CP : Autorisations d’Engagement – Autorisations de Paiement
AFOM : Atouts-Forces-Opportunités-Menaces
AIFE : Agence pour l'Informatique financière de l'État
AN : Assemblée nationale
BOP : Budgets opérationnels de Programme
BOS : Bureau opérationnel de Suivi du Plan Sénégal émergent
CHAI : Comité d'Harmonisation de l'Audit interne
CST : Compte spéciaux du Trésor
DAF : Directeur des Affaires financières
DAGE : Direction de l’Administration général et de l’Equipement
DB : Direction du Budget
DCEF : Direction de la Coopération économique et financière
DCP : Direction de la Comptabilité publique
DGF : Direction générale des Finances
DGFIP : Direction générale des Finances publiques
DGME : Direction générale de la Modernisation de l'État
DOB : Débat d’Orientation budgétaire
DPBEP : Document de Programmation budgétaire et économique pluriannuelle
DPPD : Document de Programmation pluriannuelle des Dépenses
DRH : Direction des Ressources humaines
DSP : Direction du Secteur parapublic
FNR : Fonds national retraite
GAR : Gestion axée sur les Résultats
GVT : Glissement Vieillesse Technicité
LOLF : Loi organique relative aux Lois de Finances
LPSD : Lettre de politique sectorielle de développement
MEFP : Ministère de l’Economie, des Finances et du Plan
NBE : Nomenclature budgétaire de l’Etat
OS : Objectif spécifique
PAP : Projet annuel de Performance
PR : Président de la République
PSE : Plan Sénégal émergent
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PTIP : Programme triennal d’Investissement public
RAP : Rapport annuel de Performance
RBOP : Responsables de Budgets opérationnels de Programme
RFFIM : Responsable de la Fonction financière ministérielle
RPROG : Responsable de Programme
RUO : Responsable d’Unités opérationnelles
SAGE : Service de l’Administration général de l’Equipement
SG : Secrétaire général
TOFE : Tableau des Opérations financières de l’Etat
UEMOA : Union économique et monétaire ouest africain
UO : Unités opérationnelles

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AVANT-PROPOS

L’entrée en vigueur de la loi organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de
finances est prévue le 1er janvier [Link] LOLF, adoptée dans le cadre de la transposition
des directives du cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA de 2009,
entraine pour le Sénégal, à l’instar des autres pays membres de l’Union, une réforme en
profondeur de son dispositif budgétaire. En effet, le budget de l’Etat, jusqu’alors construit
selon une logique de moyens, change ainsi de paradigme et s’adosse désormais sur une
logique de gestion axée sur les résultats (GAR).

En conséquence, le budget dit de moyens laisse place au budget dit de programme,

construit à partir des politiques publiques, décomposées en programmes. A ces
programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalité d’intérêt
général et des résultats attendus. Ces résultats sont mesurés par des indicateurs de
performance (cf. article 12 de la LOLF).

Le budget programme constitue en soi une nouveauté, tant du point de vue conceptuel
qu’en terme de présentation, de contenu et de finalité. Il est dès lors légitime que les
différents acteurs du processus budgétaire s’approprient les innovations majeures y
afférentes.

C’est consciente de cette nécessité, et tenant compte des limites objectives des différentes
actions de formations menées, ainsi que de l’imminence de la mise en œuvre des
dispositions de la nouvelle LOLF, que la Direction générale des Finances a décidé
d’élaborer un Guide sur la préparation du budget-programme, référentiel unique pour
l’élaboration du budget au Sénégal, et de le mettre à la disposition de tous les intéressés.

Ainsi, la vocation première du Guide est de décrire, de façon simple, concise et didactique,
les principales étapes du processus de préparation du budget-programme. Il est structuré
en six (06) fascicules :

- Fascicule 1 : Cadre conceptuel et enjeux du budget-programme ;

- Fascicule 2 : Programmation budgétaire et économique pluriannuelle ;
- Fascicule 3 : Programmation budgétaire pluriannuelle des dépenses ;
- Fascicule 4 : Budgétisation annuelle et élaboration du projet de loi de finances
initiale ;
- Fascicule 5 : Architecture du budget-programme ;
- Fascicule 6 : Annexes

Le 1erfascicule est une sorte de propédeutique, qui rappelle : le cadre juridique et

organisationnel qui sous-tend la réforme, les fondements et principes de la GAR et du
budget-programme, les enjeux liés à la mise en œuvre du BP, et les relations entre les
différents acteurs.

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Dans le 2èmefascicule, il est décrit les processus liés au cadrage macroéconomique et la
définition des contraintes budgétaires, à la validation du tableau des opérations financières
de l’Etat (TOFE), la revue des dépenses, l’élaboration de la lettre de cadrage, la fixation
des enveloppes triennales indicatives et la tenue du débat d’orientation budgétaire (DOB).

Le 3ème fascicule décline la démarche de programmation pluriannuelle des dépenses,

notamment l’articulation des politiques sectorielles (ministérielles) avec le Plan Sénégal
émergent (PSE) et la structuration des programmes, la définition des objectifs et des
indicateurs associés (cadre de performance des programmes), et la budgétisation en
autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP).Ainsi, ce fascicule permet
d’identifier les outils nécessaires à la formulation, la structuration et la budgétisation des
programmes.

Le 4ème fascicule décrit les grandes étapes de la préparation du budget annuel: élaboration
des projets annuels de performance (PAP) des programmes et des projets de budget,
élaboration des rapports annuels de performance (RAP), répartition des enveloppes et
saisie des projets de budget dans le système d’information, organisation des conférences
budgétaires.

Le 5ème fascicule dresse la charpente du budget-programme, c’est-à-dire la déclinaison

opérationnelle de l’enchaînement programme/actions/activités (projets), ainsi que sa
fonctionnalité dans le système d’informations.

Enfin le 6ème et dernier fascicule contient les annexes, constitués des canevas des
principaux documents budgétaires, des fiches signalétiques, de tableaux et du glossaire.

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 FASCICULE I

CADRE CONCEPTUEL ET ENJEUX DU BUDGET-

PROGRAMME

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Le cadre conceptuel du budget-programme s’insère dans le dispositif juridique
inhérent aux six (06) directives du nouveau cadre harmonisé des finances publiques
au sein de l’UEMOA, transposées dans le droit interne sénégalais.

Les enjeux de la mise en œuvre du budget programme s’appréhendent à travers :

1. les effets attendus de sa mise en œuvre : respect de la contrainte globale,

efficacité de l’allocation et efficacité de la gestion ;

2. et le respect des principes organisationnels : discipline et flexibilité.

Quatre (04) groupes d’acteurs sont identifiés pour la mise en œuvre du budget
programme :

• Les acteurs institutionnels: Le Président de la République, Le Gouvernement,

l’Assemblée nationale et La Cour des Comptes ;

• Les acteurs de la « chaine managériale du programme » : le responsable de

programme, le responsable du budget opérationnel de programme et le
responsable d’unité opérationnelle ;

• Le contrôleur financier : un acteur clé de la programmation budgétaire ;

• Les responsables des « structures transverses » : le directeur de l’administration

générale et de l’équipement (DAGE), la direction chargée de la planification et de
la prévision, la direction des ressources humaines (DRH) et le responsable de la
fonction financière ministérielle (RFFIM).

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 I. PRESENTATION DU NOUVEAU CADRE HARMONISE DES FINANCES
PUBLIQUES AU SEIN DE L’UEMOA

La nécessité d’harmoniser le cadre juridique des finances publiques au sein de l’UEMOA,

en vue d’assurer l’efficacité de la surveillance multilatérale des politiques budgétaires
nationales , a conduit à adopter, en mars et juin 2009, six (6) nouvelles directives qui
modifient en profondeur le cadre de programmation, d’exécution et de contrôle du budget
des Etats membres.

I.1. Le nouveau dispositif juridique

Le nouveau dispositif juridique, qui encadre désormais la gestion des finances publiques
au sein des pays de l’UEMOA, a pour objectif principal de moderniser la gestion des
finances publiques, en prenant en compte les nouvelles normes et techniques, et en
s’alignant sur les meilleures pratiques internationales en vigueur.

L’atteinte de cet objectif structurant passe par la mise en œuvre du budget-programme

et le respect des principes y afférents, tels que :

▪ le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats ;

▪ la mesure de la performance de l’action publique ;
▪ le renforcement de la responsabilisation des gestionnaires ;
▪ la rénovation du dialogue de gestion ;
▪ le renforcement des compétences de la Cour des comptes;
▪ le renforcement des contrôles du Parlement ;
▪ le renforcement du contrôle citoyen.

La prise en charge des principes ci-dessus rappelés s’est traduite par l’internalisation des
six (06) directives, au travers des textes suivants :

▪ la loi organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances : clef de
voûte de la réforme, elle encadre le contenu, le périmètre, et les procédures
d’élaboration, de vote, d’exécution et de contrôle des budgets publics ;

▪ la loi n° 2012-22 du 27 décembre 2012 portant code de transparence dans la

gestion des finances publiques : elle fixe les principes de portée générale en
matière de gouvernance financière. Les règles édictées portent, par exemple,
sur la légalité et la publicité des opérations financières publiques, l’intégrité des
acteurs, l’élaboration et la présentation des budgets publics ;

▪ le décret n° 2011-1880 du 11 novembre 2011 portant règlement général sur la

comptabilité publique: il précise les règles de comptabilité (comptabilité
générale, comptabilité budgétaire) et d’exécution du budget, les

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 responsabilités et compétences des acteurs de la chaîne de la dépense
(comptables, ordonnateurs, contrôleurs financiers), les relations entre acteurs et
les règles de tenue des comptes et de contrôle. Il introduit de nouveaux
concepts comme la comptabilité patrimoniale et le contrôle budgétaire
hiérarchisé ;

▪ le décret n° 2012-92 du 11 janvier 2012 portant plan comptable de l’Etat : il précise

les différents comptes de l’État (comptes de trésorerie, comptes de charges,
comptes de tiers.) ;

▪ le décret n° 2012-341 du 12 mars 2012 portant tableau des opérations financières

de l’Etat : il précise les règles de comptabilisation des ressources et des
charges, les unités d’administrations publiques couvertes (unités
budgétaires, unités de sécurité sociale) et les modes d’enregistrement des
données basés sur les droits constatés ;

▪ le décret n° 2012-673 du 04 juillet 2012 portant nomenclature budgétaire de l’Etat :

il précise les nouvelles règles de présentation des crédits (classifications
économique, administrative, fonctionnelle et programmatique). Il s’inspire
principalement de la classification des fonctions des administrations publiques
(CFAP).

L’adoption de ce nouveau paradigme dans la gestion des finances publiques répond à une
triple exigence :
▪ moderniser le cadre budgétaire, pour prendre en compte les nouvelles normes et
techniques de gestion des finances publiques ;

▪ renforcer davantage le dispositif de transparence et de rigueur du cadre normatif

des finances publiques;

▪ assurer une meilleure comparabilité des données, dans le cadre du Pacte de

convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité entre les Etats membres de
l’UEMOA.

Ainsi, les objectifs principaux de la réforme s’articulent à un double niveau :

▪ améliorer l’efficacité de l’action publique, pour le bénéfice de tous (citoyens,

usagers, contribuables et agents de l’Etat). L’enjeu étant de parvenir à dépenser
mieux et à rendre plus efficace l’allocation des moyens financiers et humains au
sein des programmes.

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 ▪ instaurer une véritable transparence dans la gestion publique, en rendant
notamment plus lisibles les documents budgétaires à la fois pour le parlement et
pour le citoyen.

I.2. Les innovations à caractère budgétaire

La réforme du cadre harmonisé des finances publiques consacre le passage de la logique

de moyens à la logique de résultats, l’introduction de la pluri annualité budgétaire et
l’apparition de nouveaux concepts, notamment le "programme" et la « dotation », ainsi
que l’émergence d’un nouvel acteur, le "responsable de programme".

L’exécution du budget va également subir des changements substantiels, avec notamment

la déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal des dépenses et la fongibilité
asymétrique des crédits budgétaires.

Le contrôle budgétaire a aussi été élargi, tant dans ses principes qu’au niveau de sa mise
en œuvre.

1.2.1. La réforme de la programmation budgétaire

Le nouveau mode de programmation budgétaire est dicté par un souci constant de

performance dans la mise en œuvre des politiques publiques. Ainsi, les choix budgétaires
vont s’inscrire dans un cadre pluriannuel, avec de nouveaux acteurs dont les missions vont
concourir à renforcer le management des politiques publiques et à améliorer le cadre de
leur mise en œuvre.

[Link]. Le passage de la logique de moyens à la logique de résultats

L’une des orientations majeures de la nouvelle politique budgétaire réside dans la

transformation positive des règles d’élaboration, d’exécution, de contrôle et de suivi du
budget de l’Etat, avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et celle des
politiques publiques.

Ainsi, la réforme met davantage l’accent sur les résultats concrets qui peuvent être
attendus de la mobilisation et de l’utilisation des moyens financiers et non plus
exclusivement sur la régularité de leur utilisation.

En effet, la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 relative aux lois de finances était
caractérisée par des règles de formulation du budget qui se focalisaient sur le volume des
moyens consacrés à l’action des pouvoirs publics : les crédits étaient articulés et présentés
selon l’organisation administrative (service ou ensemble de services) et le vote
parlementaire se concentrait sur la reconduction des dotations précédentes (services
votés) par le biais d’un vote d’ensemble, et l’autorisation des nouvelles dépenses par
ministère.
9
Désormais, le budget doit mettre en avant, non seulement les moyens liés à
l’activité, mais également justifier la répartition des allocations par rapport à la
réalisation d’objectifs définis ex ante.

Dès lors, l’orientation de la GAR va constituer le cœur de la réforme et devra conduire les
ministères sectoriels ainsi que les institutions constitutionnelles à réformer leur
organisation et mode de fonctionnement.

[Link]. L’introduction de la pluri annualité budgétaire

La programmation budgétaire s’effectue dans un cadre pluriannuel. Elle part des exercices
antérieurs et anticipe sur les exercices ultérieurs.

La pluri annualité permet au budget d’être plus en phase avec les stratégies nationales de
développement et d’améliorer leur prise en compte dans la loi de finances et leur mise en
œuvre effective. Elle est matérialisée par le document de programmation budgétaire et
économique pluriannuelle (DPBEP) et le document de programmation pluriannuelle des
dépenses (DPPD).
Au terme des dispositions de l’article 51 de la loi 2011-15 du 8 juillet 2011, « le projet de
loi de finances de l’année est élaboré par référence au document de programmation
budgétaire et économique pluriannuelle couvrant une période minimale de trois ans.
Sur la base d’hypothèses économiques précises et justifiées, le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle évalue le niveau global des
recettes attendues de l’Etat, décomposées par grandes catégories d’impôts et de taxes et
les dépenses budgétaires décomposées par grandes catégories de dépenses.
Ce document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle présente
également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la dette des
catégories d’organismes publics visées à l’article 54 de la présente Loi organique, ainsi
que la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée et,
éventuellement, les concours que l’Etat peut accorder à ces dernières.
Il fixe enfin les objectifs d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme en
application des dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité des Etats membres de l’UEMOA ».
Ainsi, le DPBEP est un instrument de cadrage global des recettes et des dépenses sur
une période triennale glissante.
Quant au DPPD, il couvre un périmètre sectoriel, contrairement au DPBEP qui développe
une approche globale.
En effet, conformément aux dispositions de l’article 52 de la LOLF « les programmes
s’inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des dépenses par
ministères, budgets annexes et comptes spéciaux cohérents avec le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle (…). Les documents de
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programmation pluriannuelle des dépenses prévoient, pour une période minimale de trois
ans, à titre indicatif, l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque
programme en fonction des objectifs poursuivis ».
Le DPPD est ainsi le vecteur principal de la performance. A travers les programmes qui le
composent, il précise les objectifs et les indicateurs retenus pour chacune des politiques
publiques. Ces objectifs et indicateurs s’inscrivent dans le moyen terme. Ils constituent
également les supports de présentation pour :
▪ les crédits des programmes du secteur : année du projet de loi de finances et
années suivantes ;
▪ les résultats « cibles » poursuivis par les objectifs et les indicateurs.

[Link]. Un nouvel acteur : Le responsable de programme (RPROG)

L’article 13 de la LOLF fonde juridiquement l’existence du « responsable de programme ».

Mais, en dehors même de cette consécration par le droit, son existence s’impose dans la
logique du système de budget-programme.

En effet, la démarche du budget-programme est fondamentalement managériale. Elle

s’adresse certes à la présentation et au processus budgétaire, mais elle vise avant tout à
l’amélioration de la gestion publique. Cette amélioration est attendue du couple
indissociable autonomie et responsabilité. Ces deux principes sont le ressort essentiel du
budget-programme ; ce qui le distingue le plus radicalement du budget-moyen.

L’autonomie se trouve dans la globalisation des crédits par programme et dans toutes les
marges de manœuvre qui en découlent. La responsabilité se trouve dans le dispositif de
performance qui guide les décisions de gestion du RPROG et dont il rend compte.

1.2.2. La réforme de l’exécution

L’exécution du budget en mode programme s’inscrit dans le cadre de la déconcentration
de l’ordonnancement des dépenses dont la prérogative relevait exclusivement du Ministre
en charge des Finances. Avec la réforme, c’est l’ensemble des ministres et présidents
d’institutions constitutionnelles qui sont détenteurs dudit pouvoir.
Cette réforme s’articule à une nouvelle forme de régulation budgétaire, tout en donnant
aux RPROG une marge de manœuvre codifiée sur la gestion des crédits du programme.
[Link]. La déconcentration du pouvoir d’ordonnateur principal des
dépenses

L’une des innovations majeures de la réforme réside dans la déconcentration du

pouvoir d’ordonnancement des dépenses du budget de l’Etat, dévolu au ministre
en charge des finances conformément au décret n° 2011-1880 du 24 novembre 2011
portant règlement général sur la comptabilité publique, notamment en son article 17.

11
A cet égard, le pouvoir d’ordonnancement a été octroyé à tous les ministres et présidents
d’institutions constitutionnelles. Ces derniers deviennent ainsi, de droit, ordonnateurs
principaux des crédits de leur ministère ou institution, en lieu et place du Ministre chargé
des finances.

Le pouvoir d’ordonnancement de ce dernier se voit désormais circonscrit aux

crédits de son seul ministère. Toutefois, il conserve son pouvoir de régulation et
de contrôle budgétaire, d’exécution de la phase comptable de la dépense et de
gestion de la trésorerie, entre autres.

[Link]. Le pouvoir de régulation budgétaire

Le Ministre des Finances n’est plus l’ordonnateur unique du budget de l’Etat. Toutefois il
dispose, en vertu de l’article 66 de la LOLF, d’un pouvoir de régulation budgétaire : « Le
ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances et du
respect des équilibres budgétaire et financier définis par celle-ci. A ce titre, il dispose d’un
pouvoir de régulation budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du budget :

- d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de l’exercice ;

- d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration des équilibres budgétaire et

financier de la loi de finances.

En outre, le ministre chargé des finances peut subordonner l’utilisation des crédits par les
ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat ».

[Link]. La fongibilité asymétrique

La fongibilité est la liberté offerte à chaque gestionnaire de modifier la répartition de ses

crédits, afin de mettre en œuvre son programme de manière performante. Elle permet de
modifier les affectations prévues initialement, pour les adapter à l’évolution des besoins.
Ainsi, à l’intérieur d’un même programme, les crédits sont redéployables sur simple arrêté
du ministre sectoriel concerné.

La notion de fongibilité est introduite par l’article 15 de la LOLF : « Les crédits répartis en
programme ou en dotation et décomposés par nature (…) constituent des plafonds de
dépense qui s’imposent dans l’exécution de la loi de finances aux ordonnateurs de crédits
ainsi qu’aux comptables.
Toutefois, à l’intérieur d’un même programme, les ordonnateurs peuvent, en cours
d’exécution, modifier la nature des crédits pour les utiliser, s’ils sont libres d’emploi, dans
les cas ci-après :
- des crédits de personnel pour majorer les crédits de biens et services, de transfert
ou d’investissement ;
- des crédits de biens et services et de transfert, pour majorer les crédits
12
 d’investissement.
Ces modifications sont décidées par arrêté du ministre concerné. Il en informe le
ministre chargé des finances ».

1.2.3. La rénovation du contrôle

Dans le souci d’améliorer l’exécution budgétaire, il est mis en place, à côté du contrôle
effectué par le contrôleur financier, qui relève du Ministère en charge des Finances, un
nouveau type de contrôle administratif au sein de chaque programme : le contrôle interne
et le contrôle de gestion.

Parallèlement, les compétences de la cour des comptes et du parlement ont été

renforcées dans le souci de donner une dimension concrète à la performance et à
l’efficacité dans la mise en œuvre des politiques publiques.

[Link]. Le contrôleur financier

L’article 68 de la LOLF dispose que « les contrôleurs financiers relèvent du ministre chargé
des finances et sont nommés par celui-ci ou à son initiative auprès des ordonnateurs. Ils
sont chargés des contrôles a priori des opérations budgétaires. Ils peuvent donner des
avis sur la qualité de la gestion des ordonnateurs et sur la performance des programmes
».

Relativement à l’exercice dudit contrôle, l’une des innovations majeures réside dans son
caractère modulable. Ainsi, le contrôleur financier a désormais la possibilité d’adapter les
contrôles a priori qu’il opère, afin d’en améliorer la qualité et l’efficacité, en fonction des
risques qu’il aura lui-même déterminés. Le contrôle financier a dès lors pour vocation à
devenir un véritable contrôle des risques, adossé au contrôle interne des ministères.

[Link]. Le développement du contrôle interne et du contrôle de gestion

Le contrôle interne et le contrôle de gestion constituent une dimension essentielle de la

gestion par la [Link], en application de l’article 13 de la LOLF, le RPROG doit
s’assurer du respect des dispositifs de contrôle interne et de contrôle de gestion.

[Link].1. Le contrôle interne

Il se définit comme un ensemble de dispositifs mis en place par les RPROG pour assurer
un correct pilotage de leurs programmes. Ces processus concernent :

▪ l’optimisation des opérations effectuées;

▪ la qualité des informations (en particulier comptables et budgétaires);
▪ le respect des règles et procédures.
13
 [Link].2. Le contrôle de gestion

C’est un système de pilotage mis en place par le RPROG en vue d’améliorer le rapport
entre les moyens engagés, l’activité développée et les résultats obtenus, notamment par
le biais d’outils comptables ou statistiques.

Avec le nouveau cadre harmonisé des finances publiques, les missions du contrôleur de
gestion ont été davantage précisées :

▪ analyser la performance des programmes, afin d’optimiser leur pilotage : à cette

fin, le contrôle de gestion s’appuie essentiellement sur les outils qui permettent
d’évaluer les coûts des activités et les résultats, et ainsi d’améliorer le rapport entre
les moyens engagés et les résultats obtenus.
▪ alimenter le dialogue de gestion entre les différents niveaux de responsabilité, en
favorisant l’expression des acteurs les plus proches du terrain et la diffusion des
bonnes pratiques : le contrôle de gestion vient documenter et objectiver ce
dialogue.

1.2.4. Le rôle accru du parlement

La réforme des finances publiques a fondamentalement élargi le cadre d’information du

parlement qui, par le débat d’orientation budgétaire, exerce désormais un contrôle sur les
choix stratégiques en matière de recettes et de dépenses.
Par ailleurs, la qualité des informations fournies, ainsi que les nouvelles modalités de vote
(par ministère, programme et nature économique) renforcent considérablement le contrôle
de la loi de finances de l’année par le parlement.
En outre, en cours d’exécution, le parlement est destinataire d’un rapport trimestriel sur
l’exécution budgétaire.
Enfin, en donnant une nouvelle dimension à la loi de règlement, désormais accompagnée
des rapports annuels de performance par programme, la réforme permet aux
parlementaires de contrôler plus efficacement l’utilisation des fonds publics et d’apprécier
la performance des administrations.

1.2.5. Le renforcement du rôle de la cour des comptes

Le nouveau cadre harmonisé des finances publiques a considérablement renforcé les

compétences de la cour des comptes, notamment dans son rôle d’appui au parlement.
Ainsi, elle est désormais habilitée à contrôler les résultats des programmes et en évaluer
l’efficacité, l’économie et l’efficience. Elle contrôle également le dispositif de contrôle
interne et de contrôle de gestion mis en place par le RPROG, et transmet au parlement
des avis assortis de recommandations au moment du dépôt de la loi de règlement. Ces
avis portent, notamment, sur l’exécution des lois de finances et sur les rapports annuels
de performance.
14
 II. LES ENJEUX LIES A LA MISE EN ŒUVRE DU BUDGET-PROGRAMME

Un « enjeu », selon Le Grand Robert, c’est, par extension, « ce que l’on peut gagner ou
perdre ». Rapporté au contexte du budget-programme, les enjeux y afférents tournent
essentiellement autour des effets ou résultats attendus de la mise en œuvre du nouveau
cadre harmonisé des finances publiques au sein de l’UEMOA, en général, et de la loi
organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois de finances, en particulier. Les
enjeux du budget-programme ont ainsi trait à l’impact significatif de la LOLF, notamment
en termes de principes organisationnels et de modernisation des finances publiques.

II.1. Les effets attendus de la mise en œuvre du budget-

programme
Selon le Professeur Jean MATHIS, les trois (03) grands objectifs des finances publiques
modernes, orientés vers l’amélioration de la qualité de la dépense publique, sont : le
respect de la contrainte budgétaire globale, l’efficacité de l’allocation des ressources et
l’efficacité de la gestion ou efficience.

• Le respect de la contrainte globale implique la conformité aux règles et aux

rôles, tant pour la préparation que pour l’exécution du budget, dont il assure la
crédibilité, à travers le réalisme des prévisions de dépenses et de recettes et le
respect desdites prévisions au moment de l’exécution ; d’où la nécessité de faire
correspondre le cadrage macroéconomique et les allocations budgétaires.

• L'efficacité de l'allocation est la capacité d'obtenir des résultats socio-

économiques conformes aux choix stratégiques définis par le Gouvernement, à qui
il revient de définir les allocations interministérielles sur la base des résultats des
programmes. Ceci implique la capacité de déplacer les ressources des anciennes
priorités vers les nouvelles, et des programmes les moins efficaces vers les plus
efficaces. Les ministères sont responsables de la définition des priorités des
programmes à l'intérieur du cadre stratégique, c'est-à-dire de l'allocation intra-
ministérielle.

• L’efficacité de la gestion, ou efficience, fait référence à la minimisation des

coûts pour un résultat donné. Elle rapproche ainsi les financements consentis
(ressources) des produits ou résultats.

II.2. Le respect des principes organisationnels : discipline et

flexibilité

II.2.1. La discipline
La discipline vaut tout au long de la procédure budgétaire, et en particulier aux trois
niveaux ci-dessus évoqués.
15
 • Au niveau de la contrainte globale, elle doit être prise en compte à moyen et long
terme ; ce qui signifie que les ressources et les coûts futurs doivent être prévus de
façon raisonnable.

• Au niveau de l'allocation sectorielle, il convient aussi de se tenir à une discipline

stricte : « on budgète comme on exécute » ;

• Au stade opérationnel enfin, la flexibilité donnée aux gestionnaires doit

s'accompagner nécessairement de contrôles, afin d'assurer qu’elle soit en phase
avec la discipline souhaitée.

II.2.2. La flexibilité

La flexibilité agit elle aussi sur les trois niveaux d'objectifs ou d’effets attendus :

• La contrainte globale ne peut être absolue ; d’où l’importance de distinguer la

discipline budgétaire de l'équilibre budgétaire. Par exemple, en cas de fluctuations
cycliques ou de chocs, les cibles budgétaires sont nécessairement modifiées ; ce qui
ne signifie pas que la discipline budgétaire soit abandonnée. A contrario, les
procédés de contournement de la contrainte globale (opérations hors budget,
affectations de recettes) impliquent un abandon de la discipline de la contrainte
budgétaire.

• Les ministères doivent disposer d’une relative liberté d’allocation intra-sectorielle,

dans la limite du plafond de dépenses qui leur a été fixé ;

• Une relative flexibilité doit être donnée aux gestionnaires dans le choix des
dépenses, pour atteindre les objectifs fixés (efficacité de gestion).

III. LES ACTEURS DU BUDGET-PROGRAMME ET LEURS INTERRELATIONS

III.1. Les acteurs institutionnels

III.1.1. Le Président de la République

Le Président de la République (PR) définit la politique de la Nation (article 42,
alinéa 4 de la Constitution). Il résulte de cette disposition que le PR arrête la vision pour le
développement du pays et les grandes orientations en matière économique et sociale.
Celles-ci sont ensuite déclinées en stratégies et traduites dans un document, aujourd’hui
en l’occurrence le Plan Sénégal émergent (PSE). Le PSE constitue le premier niveau de
déclinaison des politiques publiques auxquelles sont articulées les stratégies sectorielles et
les programmes budgétaires.

16
En matière budgétaire, Le PR promulgue les lois de finances et signe le décret de
répartition des crédits budgétaires aux différents ministères et institutions
constitutionnelles. En amont du dépôt et du vote de la loi de finances, celle-ci est adoptée
en Conseil des Ministres.

Le PR signe les décrets de reports d’autorisations d’engagement (AE) et de crédits de

paiement (CP) prévus aux alinéas 2 et 4 de l’article 24 de la loi organique n° 2011-15 du
08 juillet 2011 relative aux lois de finances.

Il signe également les décrets d’avance pris en Conseil des Ministres, pour ouvrir des
crédits supplémentaires, en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt national
(article 23 de la LOLF).

III.1.2. Le Gouvernement :
Le Gouvernement conduit et coordonne la politique de la Nation sous la
direction du Premier Ministre (article 53, alinéa 2 de la Constitution).

En son sein, le rôle et les responsabilités respectifs du ministre chargé des finances, des
autres ministres et du Chef du Gouvernement sont clairement définis. En revanche, les
grandes options de politique budgétaire sont arrêtées collégialement par le Gouvernement
(annexe 1.3 de la loi n° 2012-22 du 27 décembre 2012 portant Code de Transparence
dans la Gestion des Finances publiques).

Dans les trois mois suivant chaque nouveau mandat présidentiel, un rapport sur la
situation globale des finances publiques, et en particulier la situation du budget de l’Etat et
de son endettement est préparé par le Gouvernement. Il est soumis à la Cour des
Comptes et publié dans les trois mois suivants (annexe 1.7).

Une fois par quinquennat, le Gouvernement établit et publie un rapport sur les
perspectives d’évolution à long terme des finances publiques, qui permet d’apprécier leur
niveau de soutenabilité (annexe 2.2).

Le Gouvernement publie également des informations détaillées sur le niveau et le profil de

la dette publique, intérieure et extérieure, sur ses actifs financiers et ses obligations non
liées à la dette (droits acquis concernant les retraités de la fonction publique, garanties
accordées aux entités publiques et privées), ainsi que sur ses avoirs en ressources
naturelles (annexe 2.3).

Enfin, le Gouvernement transmet chaque trimestre au Parlement, à titre d’information, des

rapports sur l’exécution du budget et l’application du texte de la loi de finances ; il les met
ensuite à la disposition du public (article 70, alinéa 2 LOLF).

17
 III.1.2.1. Le Premier Ministre
Le Premier Ministre « assure l’exécution des lois (article 57, alinéa 2 de la
Constitution), au nombre desquelles les lois de finances. Conformément aux dispositions
de l’article 8 du décret n° 2012-673 du 04 juillet 2012 portant nomenclature budgétaire de
l’Etat (NBE), il fixe par arrêté la liste des programmes budgétaires et dotations devant
figurer dans la loi de finances.

III.1.2.2. Le Ministère chargé des Finances

Aux termes des dispositions pertinentes de la loi organique n° 2011-15 du 8 juillet 2011
relative aux lois de finances (LOLF), le Ministre chargé des Finances :

- prépare les projets de lois de finances, ainsi que le document de programmation

budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP), qui sont adoptés en Conseil des
Ministres ;
- présente les projets de lois de finances à l’Assemblée nationale, en vue de leur
examen et de leur vote ;
- expose devant la représentation nationale les orientations macroéconomiques et
budgétaires contenues dans le DPBEP, à l’occasion du débat d’orientation
budgétaire (DOB) ;
- accrédite les contrôleurs financiers auprès des ordonnateurs.

Le Ministre chargé des Finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget
général, des comptes spéciaux du Trésor et de l’ensemble des opérations de trésorerie. Il
est par ailleurs ordonnateur principal des crédits, des programmes et des budgets annexes
de son ministère, et peut déléguer son pouvoir d’ordonnateur dans les conditions définies
à l’article 64 de la LOLF.

Il est responsable de l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres

budgétaire et financier définis par celle-ci. A ce titre, il dispose du pouvoir de régulation
budgétaire, qui lui permet, au cours de l’exécution du budget, d’annuler un crédit devenu
sans objet ou pour prévenir une détérioration des équilibres budgétaire et financier de la
loi de finances.

En outre, le Ministre chargé des Finances peut subordonner l’utilisation des crédits par les
ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat.

Il est responsable de la centralisation des opérations budgétaires des ordonnateurs, en

vue de la reddition des comptes relatifs à l’exécution des lois de finances.

III.1.2.3. Les ministères sectoriels

Les ministres fixent les objectifs généraux poursuivis dans la mise en œuvre des politiques
sectorielles, et nomment ou proposent la nomination des responsables de programmes
(article 13 LOLF).
18
Ils cosignent, avec le Ministre chargé des Finances, les arrêtés interministériels de
virements de crédits, lorsque ceux-ci, modifiant la répartition entre programmes d’un
même ministère, ne changent pas la nature de la dépense, suivant les catégories définies
à l’alinéa 7 de l’article 12 de la loi organique. Pour les transferts de crédits, qui modifient
la répartition entre programmes de ministères distincts, et les virements qui changent la
nature de la dépense, ils cosignent, avec le Ministre chargé des Finances, les rapports de
présentation des décrets de transferts et/ou virements de crédits (article 21 de la LOLF).

Les ministres et les présidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs

principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leurs ministères ou de
leurs institutions. Ils peuvent déléguer leur pouvoir d’ordonnateur dans les conditions
définies à l’article 64 de la LOLF (article 67 de la LOLF).

III.1.3. L’Assemblée nationale

L'Assemblée nationale (AN) exerce le pouvoir législatif, vote, seule, la loi,
contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques (article 59
nouveau de la Constitution). Elle vote ainsi les projets de lois de finances dans les
conditions prévues par une loi organique (article 68 de la Constitution).

En matière budgétaire, l’AN délibère chaque année sur le projet de budget de l’Etat et sur
l’exécution du budget. Les députés disposent d’un droit d’information et de communication
sans réserve sur tous les aspects relatifs à la gestion des deniers publics (annexe 3.2 du
Code de transparence).

La LOLF accorde une place plus importante au Parlement, en particulier son contrôle, dans
le processus budgétaire. En effet, elle stipule que sans préjudice de ses pouvoirs généraux
de contrôle, les commissions des finances veillent, en cours de gestion, à la bonne
exécution des lois de finances. Aussi, le Gouvernement transmet-il tous les trois mois au
Parlement, à titre d’information, des rapports sur l’exécution du budget et l’application du
texte de la loi de finances. Le Parlement peut également, à tout moment, procéder à
l’audition des ministres (article 70).

Il en est de même des RPROG, qui peuvent, en cours de gestion, être convoqués devant
la commission des finances pour s’expliquer sur l’exécution de leurs programmes. Ce que
semble confirmer l’article 81 nouveau de la Constitution qui stipule que « les commissions
permanentes de l’Assemblée nationale peuvent entendre les directeurs généraux des
établissements publics, des sociétés nationales, des agences d’exécution ».

Enfin, le Parlement peut confier à la Cour des comptes des missions d’enquêtes,
nécessaires à son information (article 71).
III.1.4. La Cour des Comptes
La Cour des Comptes assiste le PR, le Gouvernement et l’AN, dans le contrôle de
l'exécution des lois de finances (article 68, alinéa 7 de la Constitution).
19
Les finances publiques et les politiques qu’elles soutiennent sont soumis au contrôle
externe de la Cour, qui rend public tous les rapports qu’elle transmet au PR, à l’AN et au
Gouvernement (annexes 5.4 et 6.7 du Code de transparence).

Les dispositions de la LOLF relatives à la Cour posent clairement les trois missions phares
de l’institution : jugement des comptes des comptables publics ; contrôle/évaluation de
l’exécution et de la performance des programmes ; appui au Parlement (article 71).

III.2. Les acteurs de la « chaine managériale du programme »

La chaîne managériale est la mise en cohérence, à l’intérieur du programme, des niveaux

opérationnels et des acteurs. En effet, la mise en œuvre ainsi que la performance du
programme sont certes, en premier ressort, une responsabilité du gestionnaire du
programme ; mais celui-ci s’appuie nécessairement sur des collaborateurs qu’il désigne et
avec lesquels se noue un dialogue de gestion.

III.2.1. Le responsable de programme

L’article 13, alinéa 1 de la LOLF instaure un nouvel acteur dans le pilotage des crédits
budgétaires et de l’action de l’Etat : le responsable de programme (RPROG). Il précise, en
outre, ses conditions de nomination et les modalités de sa désignation comme
ordonnateur délégué des crédits budgétaires qu’il a vocation à gérer. En effet, le RPROG
relève du ministre, qui fixe les objectifs généraux de son ministère (alinéa 2), en même
temps qu’il est ordonnateur principal des crédits des programmes et budgets annexes
dudit ministère (article 67 de la LOLF).

L’alinéa 2 indique également que le RPROG, partant des orientations du ministre,

détermine les objectifs spécifiques des programmes, affecte les moyens à l’intérieur du
programme et contrôle les résultats des services chargés de sa mise en œuvre.

« Il s’assure du respect des dispositifs de contrôle interne et de gestion » (alinéa 2).

Le RPROG est placé sous l'autorité du ministre, et participe à l’élaboration et à la mise en

œuvre du programme dont il a la charge. Dans ce cadre, il rend compte au ministre de la
gestion du programme ainsi que des résultats obtenus.

Le RPROG a trois (03) missions principales qui se résument ainsi qu’il suit :

- L'élaboration de la stratégie et du budget du programme

Le RPROG établit le projet annuel de performance (PAP) dans lequel il présente les
orientations stratégiques de son programme, fixe les objectifs et les résultats attendus, et
justifie les crédits et les autorisations d’emplois demandés. Il contribue à la répartition des
crédits et des emplois.

20
 - Le pilotage du programme et l’organisation du dialogue de gestion

Le RPROG définit le périmètre des budgets opérationnels de programme (BOP) et des

unités opérationnelles (UO), en déterminant le niveau pertinent de déconcentration de la
programmation et de répartition des moyens, et désigne les responsables de budgets
opérationnels de programme (RBOP) et d’unités opérationnelles (RUO). Il organise et
conduit, en lien avec les RBOP, le dialogue de gestion. Dans ce cadre, il établit la
programmation budgétaire, décline les objectifs de performance au niveau du BOP en
objectifs opérationnels, et détermine les crédits et les autorisations d’emplois qu’il met à
disposition des RBOP.

- La responsabilité de la mise en œuvre du programme

Le RPROG est garant de la mise en œuvre opérationnelle du programme et s'engage sur

la réalisation des résultats : il rend compte de l’atteinte des engagements pris dans les
PAP lors de l’établissement du rapport annuel de performances (RAP).

Acteur de premier plan donc, il organise, avec ses collaborateurs, le nouveau dialogue de
gestion articulé autour :

- de la formulation/actualisation des objectifs et indicateurs, et l’établissement du

PAP ;
- de la répartition des crédits et des emplois ;
- du pilotage stratégique de l’exécution du programme ;
- des comptes rendus de gestion au contrôleur financier, avec qui il est co-
responsable de la soutenabilité financière du programme ;
- du contrôle interne budgétaire ;
- de la préparation du RAP ;
- de l’élaboration de la charte de gestion, c’est-à-dire des modalités de gestion
interne du programme entre les différents acteurs.

Il lui revient dès lors, au regard de cette responsabilité « incompressible », de définir les
modalités opérationnelles de gestion quotidienne du programme : « chaine managériale
opérationnelle du programme ».

Concrètement, sur le terrain, le RPROG délègue la réalisation d’une partie des objectifs de
son programme à des unités opérationnelles de premier niveau (BOP), constituées par lui
et gérées par des responsables également désignés par lui.

Chaque responsable de BOP gère, à son échelle, un pan du programme qui correspond à
ses compétences fonctionnelles ou géographiques. Il délègue, à son tour, des pans de son
sous-programme ou de ses activités (unités opérationnelles, UO) à des responsables de
second niveau ou niveau de gestion opérationnelle (responsables d’unités opérationnelles,
RUO). C’est en effet à ce dernier niveau de gestion opérationnelle que se gèrent les
crédits du programme.

Rappelons que les responsabilités sur ces trois niveaux peuvent se cumuler. La somme

21
des BOP permet de dessiner avec exactitude le périmètre et le contenu budgétaire du
programme.

ILLUSTRATION DE LA CHAINE MANAGERIALE DU PROGRAMME

Le programme regroupe des crédits

destinés à mettre en œuvre une ou
plusieurs actions

Le budget opérationnel de
programme est la déclinaison d’un
programme sur le terrain

L’unité opérationnelle est le

niveau de mise en œuvre du BOP

CHOIX DU RESPONSABLE DE PROGRAMME ET GESTION DU POSTE

Le RPROG est choisi en fonction du périmètre et du champ d’action du programme concerné.

Fonctionnellement, il est un cadre supérieur de haut rang. Sa légitimité et sa capacité à manager
les ressources publiques ne doivent souffrir d’aucune contestation. En principe, dès que la
maquette des programmes du ministère est arrêtée, les RPROG devraient être pouvoir désignés.

Lorsque le périmètre du programme épouse les contours d’une direction, le directeur concerné est
naturellement le RPROG. Le secrétaire général (SG) du ministère présente le profil idéal pour gérer
le programme support ou de soutien aux services.

Il reste cependant des choix à trancher : Par exemple pour les programmes métiers ou «de
politique», si l’un d’entre eux regroupe plusieurs directions ou directions générales de même
niveau hiérarchique, qui en serait le RPROG ?

Dans tous les cas, le choix reviendra au Ministre, étant entendu que la fonction de RPROG se
cumule avec un poste de travail existant ; ce qui signifie qu’elle ne conduit pas à la création d’un
échelon hiérarchique supplémentaire.

La désignation des RPROG est faite sur la base d’un arrêté du ministre ou d’un décret.

Le RPROG peut former un petit « cabinet » de deux à trois collaborateurs, et distinct des
22
structures déjà existantes. Les membres de ce« cabinet »restreint doivent avoir accès à l’ensemble
des ressources humaines et services qui sont dans le giron du programme. Cette task-force a pour
mission principale d’assister le RPROG dans les travaux de conception, de pilotage et de gestion du
programme.

EXEMPLE DU RESPONSABLE DE PROGRAMME EN FRANCE

On compte environ 70 responsables de programme (budget général de l’Etat) :

•90% sont des directeurs d’administration centrale, secrétaires généraux

ou chefs des services à compétence nationale
• 50% ont la responsabilité d’un seul programme
Par exemple :

• Programme « Enseignement scolaire public du 1er degré » : Directeur général de

l’Enseignement scolaire
• Programme « Patrimoines » : Directeur général des Patrimoines
• Programme « Aide à l’accès au logement » : Directeur général de
l’Aménagement, du Logement et de la Nature
• Programme « Météorologie » : Directrice de la Recherche et de l’Innovation
• Programme « Entretien des Bâtiments de l’Etat » : Chef du service « France
Domaine »

III.2.2. Le responsable du budget opérationnel de programme

Il est un maillon important de la chaine qui assure la gestion du programme. A partir des
orientations du RPROG, il élabore, avec l’ensemble des services qui lui sont rattachés, le
projet de budget du pan du programme qui lui est confié.

Pour y parvenir, un certain nombre d’informations doit cependant lui être communiquées
par le RPROPG. Ces informations ont trait :

- au périmètre du BOP : zone géographique, part des activités du programme à

mettre en œuvre, nature des moyens à mobiliser ;
- aux objectifs nationaux et opérationnels retenus pour le programme ;
- aux éléments du contexte d’évolution du ministère et de cadrage du programme ;
- au cadrage retenu pour les différentes enveloppes ;
- à la « charte de gestion » partagée entre le RPROG et les RBOP.

Le RBOP propose ensuite une programmation des activités à mener, en définissant les
objectifs et indicateurs associés, les cibles de résultats, ainsi que le budget prévisionnel
correspondant.

Il s’assure de la cohérence des objectifs et de la programmation du BOP avec le cadrage

général arrêté par le RPROG.

23
Vis-à-vis du RPROG, le RBOP s’engage sur des objectifs opérationnels à atteindre. Il peut
gérer ensuite librement l’enveloppe de crédits globalisés qui lui est affectée.

En cours et à l’issue de l’exécution de son budget, il rend compte au RPROG de sa gestion

ainsi que de sa contribution aux résultats du programme.

En perspective de la préparation du RAP du programme, cette étape du dialogue de

gestion permet au RBOP de dévoiler ses plans d’action et de faire au RPROG l’inventaire
de ses besoins.

Avec les RUO, il définit les objectifs et indicateurs nécessaires au pilotage des activités, et
s’assure de leur suivi.

Il répartit entre les différentes UO les crédits du BOP : il met ces crédits, ainsi que les
autorisations d’emplois, à la disposition des RUO.

LA DEFINITION D’UNE «CHARTE DE GESTION» POUR LA MISE EN ŒUVRE DU

PROGRAMME

Il est conseillé de fixer, pour chaque programme, des règles de fonctionnement, sous la forme
d’une «charte de gestion » partagée au vu des éléments de cadrage ministériel.

Les responsables de BOP et d’UO assument collégialement, avec le responsable de programme,

les aléas de gestion susceptibles de survenir au cours de l’exercice. Dans ce cadre, au-delà du
contexte général défini pour l’élaboration du BOP, le responsable de programme peut définir
des modalités de gestion propres à son programme, notamment en matière de :

- fongibilité entre actions et natures de dépense ;

- réemploi des marges de manœuvre;
- suivi spécifique de certaines activités.

Il importe de souligner le besoin de confier l’exécution des politiques publiques à

des acteurs dotés d’une autonomie de gestion suffisante : cette «charte de gestion»
doit conserver tout son sens par rapport à la responsabilité des acteurs, principe
fondamental de la gestion publique ; et il convient d’éviter la multiplication des
règles de gestion des programmes et des BOP qui en relèvent.

C’est pourquoi, les modalités de gestion définies dans cette charte doivent être évaluées au
regard de leur pertinence en matière de pilotage du programme et des BOP, ainsi que de
responsabilisation des différents intervenants du dialogue de gestion, sans pour autant rigidifier
la gestion au niveau des BOP et du programme.

En offrant une capacité de redéploiement des marges de manœuvre dégagées par les
économies ou les moindres dépenses en gestion, les dispositifs de la LOLF assouplissent les
conditions de l’exécution de la loi de finances en contrepartie de l’engagement sur des résultats
quantifiés. Ainsi, par principe, il convient d’intéresser directement les gestionnaires de BOP et
d’UO aux marges de manœuvre qu’ils peuvent dégager.

Dans tous les cas, la mise en place de ces règles doit être validée en interne, au regard :

24
 - de leur simplicité de mise en œuvre et de leur transparence;
- de leur caractère incitatif pour les responsables de BOP et d’UO;
- de leur apport à la gestion financière du programme et du BOP.

La charte de gestion définit également un certain nombre de procédures et de circuits

d’information pour l’élaboration et le suivi du BOP :

- les modalités et le calendrier d’élaboration des BOP, en précisant la finalité des

différentes phases de dialogue, les acteurs concernés, les documents supports…;
- le calendrier des rendez-vous réguliers (a minima la réunion de présentation du projet
de BOP, qui permet son approbation, et la réunion d’examen des résultats de la gestion
précédente);
- la périodicité et le formalisme des comptes rendus de gestion destinés au responsable
de programme, et des retours aux responsables de BOP : tous les mois, bimestres,
trimestres (par exemple, en retour, restitution d’une synthèse de l’exécution du
programme dans toutes ses dimensions: niveau de l’exécution budgétaire, de l’atteinte
des objectifs et de la réalisation du plan d’action, comparaisons et commentaires
propres à chaque BOP);
- la maquette de BOP déterminée en liaison avec la direction ou le service en charge des
affaires financières : volet crédits, volet performance et volet plan d’action.
Source : Guide pratique de la déclinaison des programmes : les budgets opérationnels de programme,
Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, Paris, janvier 2005

III.2.3. Le responsable d’unité opérationnelle

Le RUO intervient à la fin de la chaîne de responsabilité budgétaire. De manière générale,
le RUO est le chef d’un service opérationnel, et est donc au plus proche du terrain. Dans le
cadre de ses activités, le RUO assume trois missions principales :

- il participe à l’élaboration de la programmation du BOP dont il relève,

- il prescrit l’exécution des recettes et des dépenses de l’UO dont il a la
responsabilité,
- il rend compte au responsable de BOP de l’exécution du budget de l’UO ainsi que
des résultats obtenus.

Les RUO mettent en œuvre les activités portées par le programme et déclinées dans le
BOP. En fonction des schémas de pilotage retenus par chaque RPROG et RBOP, les RUO
peuvent construire une esquisse à partir des éléments de leur gestion passée et en cours,
notamment au regard des marges de manœuvre envisageables et des efforts en gestion
pour l’optimisation des ressources.

Le projet de budget de l’UO doit rendre compte à la fois de ces efforts en gestion et de
ces évolutions autant que des projets nouveaux proposés par la structure.

La mise en œuvre du plan d’action est de la responsabilité des RUO. La mise à disposition
de crédits globalisés leur assure le libre choix de la nature des dépenses à mobiliser pour
25
cette mise en œuvre, dans les limites imposées par les règles de fongibilité asymétrique.

Ainsi, les RUO organisent la mise en œuvre du plan d’action en fonction :

- de la disponibilité dans le temps des moyens de leur structure ;

- des choix qu’ils retiennent;
- des opportunités offertes par l’environnement.

Maîtres d’œuvre du programme, les RUO sont détenteurs de toutes les informations qui
forment le socle d’un budget prévisionnel (montant des dettes contractées envers les tiers
et non soldées, projets en cours, opérations à prévoir compte tenu du contexte qui leur
est propre).

Ils constatent les résultats obtenus par leurs activités et sont les acteurs les mieux à
même de mener la réflexion sur les marges de progrès.

Les RUO sont les interlocuteurs privilégiés du RBOP pour le suivi et le bilan du BOP. En
effet, c’est dans le cadre du dialogue de gestion entre les RUO et le RBOP qu’est assuré le
pilotage du BOP : ce dialogue permet un suivi régulier et infra-annuel, déterminant pour la
mise en œuvre de mesures correctrices. Ainsi, la réactivité du dispositif mis en place entre
le RBOP et les RUO est capitale pour l’atteinte des objectifs du programme.

III.3. Le contrôleur financier : un acteur clé de la programmation

budgétaire

Le contrôleur financier est un acteur important du processus budgétaire. Il est nommé par
le Ministre chargé des Finances lui-même, ou sur proposition de ce dernier, auprès des
ordonnateurs. Il effectue des contrôles a priori des opérations budgétaires et peut donner
des avis sur la qualité de la gestion des ordonnateurs et sur la performance des
programmes (article 68 de la LOLF).

L’article 90 lui confère, en outre, le rôle d’évaluateur a posteriori des résultats et des
performances des programmes, au regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et de
l’organisation des services des ordonnateurs.

Ainsi, avec le passage du budget de moyens au budget-programme, et donc d’un contrôle

strict de régularité à un contrôle de conformité et de performance, le contrôleur financier
acquiert une nouvelle dimension : celle de contrôleur budgétaire dont la mission est
recentrée sur le contrôle de la soutenabilité et la prévention des risques budgétaires.

La gestion des risques devient un enjeu essentiel de la gestion publique, au travers de la

prise de conscience de l’importance de cette problématique au niveau de chaque acteur.
La soutenabilité, c’est la capacité d’un budget à faire face aux dépenses obligatoires et
inéluctables de l’année en cours et des années suivantes. Le contrôle de la
26
soutenabilité vise ainsi à vérifier que les projets de dépense envisagés dans la
programmation budgétaire par activité, puis soumis au visa du contrôleur budgétaire en
cours de gestion, respectent les capacités d’engagement et de paiement de l’année. Il vise
aussi à veiller à ce que les engagements de dépense pluriannuels s’inscrivent dans les
perspectives définies par le cadrage.

MODALITES DE CONTROLE DES CREDITS : EXEMPLE DE LA FRANCE

Lors de la répartition initiale des crédits et des emplois, le contrôleur budgétaire vérifie, à travers
le document y afférent (DRICE, document de répartition des crédits et des emplois),le caractère
sincère des prévisions de dépenses et d’emplois, ainsi que leur compatibilité, dans la durée, avec
les objectifs de maîtrise de la dépense publique.

A ce niveau également, il vérifie l’exactitude du montant des crédits et des emplois des
programmes et de la réserve de précaution (vérifications matérielles). Il vérifie ensuite les
incohérences éventuelles qu’on pourrait noter dans la répartition des crédits et des emplois entre
les BOP (premier contrôle de soutenabilité).

Sur les documents prévisionnels de gestion (DPG), volets financiers des BOP, qui renvoient aux
budgets annuels des services, les contrôleurs budgétaires émettent un avis en se fondant sur le
degré de soutenabilité du budget. Cet avis est notifié aux RPROG et RBOP.

Après les comptes rendus de gestion (CRG), qui permettent d’actualiser les données présentées
lors de l’examen des DPG (la ressource, la consommation et la prévision d’exécution) suivant des
tableaux de même structure, le contrôleur budgétaire rend compte, à son tour, à la Direction du
Budget, de cet exercice contradictoire, en ajoutant ses propres prévisions d’exécution.

Calendrier trimestriel : mai (situation des crédits au 30 avril) ; septembre (situation des crédits
au 31 août) ; et situation finale lors de l’examen des DPG de l’année suivante.

La procédure DRICE-DPG-DPGECP (document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits

de personnel, au niveau ministériel) est un outil indispensable de suivi budgétaire, compte tenu de
la globalisation des enveloppes et de la fongibilité des crédits. Elle permet au contrôleur budgétaire
de « contrôler » la ressource, la consommation et la prévision d’exécution.

C’est une procédure contradictoire fondée sur un « dialogue de contrôle », au cours de réunions
organisées avec les gestionnaires et les directions financières des ministères, et à partir de
documents de prévision et de suivi normalisés.

III.4. Les responsables des « structures transverses »

III.4.1. Le Directeur de l’Administration générale et de
l’Equipement (DAGE)
Il est l’équivalent du Directeur des Affaires financières (DAF) en France. Au sein de chaque
ministère, le rôle des DAGE devra évoluer pour s’adapter aux nouvelles exigences de la
LOLF. En effet, il revient maintenant au DAGE de préparer, en lien avec les RPROG, les
décisions et arbitrages dans le domaine budgétaire. Il devra piloter l’analyse des coûts,
mais aussi coordonner et consolider les comptes rendus d’exécution des RPROG.
27
L’organisation du contrôle interne et de l’audit lui incombe désormais. En plus de ces
responsabilités déjà suffisamment importantes, il exercera des fonctions de conseil,
d’expertise et d’assistance auprès des RPROG. Qui plus est, le DAGE pourra
éventuellement être chargée de fonctions de gestion, en abritant, pour le compte de
l’administration centrale du ministère, une cellule centralisant les actes d’ordonnancement.

Pour permettre au RPROG d’effectuer son contrôle de gestion périodique, au cas où celui-
ci n’aurait pas directement accès au système d’information financière, il mettra à
disposition des tableaux de suivi de l’exécution des dépenses et des éléments de
reporting.

LE COLLEGE DES DIRECTEURS FINANCIERS DE L’ETAT EN FRANCE : UN INSTRUMENT

DE SYNERGIE INTERMINISTERIELLE
Un Collège des directeurs financiers de l'État réunit, tous les mois, autour du Directeur du Budget,
l'ensemble des directeurs chargés des affaires budgétaires et financières relevant des différents
ministères.
Cette instance interministérielle est au service d'une approche plus collégiale des finances
publiques et de la performance des politiques publiques. Elle offre des points de rendez-vous
réguliers pour accompagner une procédure budgétaire plus collégiale. Elle permet également
d'informer les ministères sur la situation macroéconomique et la stratégie budgétaire d'ensemble,
et d'échanger sur les bonnes pratiques de certains ministères pour les mutualiser (par exemple en
matière de performance).
L'ambition de ce lieu d'échange et de formulation de propositions est de :
- faire émerger une nouvelle relation entre le ministère du budget et les ministères
gestionnaires, davantage fondée sur la confiance et plus respectueuse des libertés et
responsabilités nouvelles promues par la LOLF ;
- favoriser une approche collégiale des questions de finances publiques (soutenabilité
budgétaire, performance et mise en œuvre de la LOLF) au service des objectifs du
Gouvernement.
Elle poursuit également le travail de coordination et d'animation pour la mise en œuvre de la LOLF.
A ce titre, participent aussi la direction générale des Finances publiques (DGFIP) pour le volet
comptable de la LOLF, la direction générale de la modernisation de l'État (DGME), l'Agence pour
l'informatique financière de l'État (AIFE) et le Comité d'harmonisation de l'audit interne (CHAI).
Le Collège des directeurs financiers permet ainsi d'organiser un travail collaboratif, de partager
l'information, de répondre aux demandes et aux questions soulevées par les directions financières
des ministères et de diffuser les principes du nouveau cadre budgétaire et comptable.

III.4.2. La direction chargée de la planification et de la prévision

Les réflexions stratégiques menées par la DPP doivent désormais trouver leur traduction

28
dans le budget-programme. En effet, les programmes, auxquels des objectifs à atteindre
sont clairement associés, sont les vecteurs naturels d’expression de la stratégie
ministérielle. Un dialogue soutenu doit dès lors s’instaurer durablement entre les RPROG
et la DPP. Celle-ci devra assister, tant sur le plan méthodologique que sur le fond, les
RPROG, afin de les aider à décliner et/ou mettre à jour leurs stratégies respectives.

La DPP devra également vérifier la cohérence des démarches stratégiques des différents
programmes du ministère, non seulement par rapport au cadrage macro-économique, qui
est globalisant, mais également au regard du contenu-même des stratégies développées.

III.4.3. La direction des ressources humaines (DRH)

A l’instar du DAGE et de la DPP, la DRH doit se positionner en prestataire de service des
RPROG. Quand bien même continue-t-elle d’assurer la gestion administrative des
personnels du ministère, elle le fait au nom et pour le compte des programmes. Elle doit
de ce fait encourager l’autonomie managériale du RPROG, qui doit disposer de leviers
d’actions sur ses personnels.

Une des responsabilités-clé de la DRH est d’aider les RPROG à répartir convenablement les
personnels, c’est-à-dire à pouvoir mettre en adéquation les profils avec les postes de
travail. A ce titre, la DRH doit piloter la démarche ministérielle de gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences, en relation avec les RPROG, ainsi que l’affectation des
personnels aux programmes dans le respect du plafond d’autorisation d’emplois.

III.4.4. Le responsable de la fonction financière ministérielle

(RFFIM)
Comparativement à l’exemple français, un RFFIM pourrait être nommé au sein de chaque
département ministériel, pour coordonner la préparation, la présentation et l’exécution du
budget-programme.

Idéalement, le secrétaire général serait le meilleur profil pour assurer la coordination des
programmes du ministère et faire office d’arbitre entre les différents acteurs; ce qui
donnerait une certaine légitimité institutionnelle à la fonction, qu’elle déléguerait ensuite
au DAGE.

Le RFFIM aura trois missions principales :

- coordination et synthèse budgétaire

Il s’agira, à l’échelle du ministère, de :

• la collecte et de la synthèse des informations budgétaires ;

• la coordination de l’élaboration des projets annuels de performance (PAP) et des
rapports annuels de performance (RAP) ;

29
 • l’établissement, en lien avec le responsable de programme, de l’équivalent du
DRICE français ;
• l’élaboration, avec les responsables de programme et de la gestion des ressources
humaines, de l’équivalent du DPGECP.

- garantie du caractère soutenable du budget du ministère

Le RFFIM aura en charge la validation de la programmation budgétaire par activité

effectuée par le RPROG. Au cours de l’exercice budgétaire, il suivra la réalisation de cette
programmation et proposera, le cas échéant, les mesures nécessaires au respect des
plafonds de crédits et des emplois ainsi que les mouvements de crédits entre les
programmes du ministère.

- coordination et mise en œuvre des dispositifs de qualité, de conformité et

d’efficience de la fonction financière

• Le RFFM s’assurera de la mise en œuvre du contrôle interne budgétaire.

• Il veillera à la mise en œuvre des règles de gestion budgétaires, notamment dans le
système d’information financière.
• Il veillera, en lien avec les RPROG, à la transmission au Ministre chargé des
Finances, des informations relatives au périmètre des BOP et des UO.

30
 FASCICULE II

ELABORATION DU CADRAGE BUDGETAIRE

31
Le terme de « cadrage budgétaire » s’entend, au sens du présent manuel, comme
la projection des dépenses budgétaires sur une période pluriannuelle
(triennale).

Il s’agit ainsi, sur la base de la nomenclature des dépenses existantes1, de projeter

les enveloppes de dépenses prévisibles pour les années n+1, n+2 et n+3.

De façon générale, le cadrage budgétaire poursuit l’objectif de renforcer la

crédibilité de la loi de finances de l’année n+1 (la première année du cadrage
correspondant à l’année de la loi de finances n+1), en l’intégrant dans une
perspective pluriannuelle.

De façon plus spécifique, le cadrage budgétaire vise à :

- analyser les sous-jacents des dépenses précédentes, pour en déterminer

l’évolution mécanique (tendance) et les besoins incompressibles ;

- isoler les dépenses ponctuelles non reconductibles de façon à éviter de

reproduire de façon automatique des dotations non-justifiées ;

- identifier les besoins non satisfaits (sous-budgétisation) ou au contraire les

dépenses manifestement sur-calibrées et qui n’ont pas donné lieux à une
consommation complète ;

- évaluer le coût des mesures déjà arbitrées (coûts-partis) non encore entrée
en vigueur mais qui vont avoir un impact budgétaire certain dans le futur (ex.
projet de loi ou de règlement, décision politique ou annonce en conseil des
ministres)

- déterminer l’impact des nouvelles mesures prévisibles pour les années

considérées dans le respect d’une évolution raisonnable des dépenses ;

- rechercher de façon systématique les mesures d’économie de façon à

privilégier les redéploiements de crédits existants ;

- privilégier les secteurs et dépenses prioritaires conformément aux objectifs

stratégiques fixés par les autorités ;

- refléter les changements de périmètres entre natures de dépenses du fait de

la requalification de certaines dépenses (ex. cas des contractuels de
l’éducation nationale).

Les résultats du cadrage budgétaire doivent ainsi servir de contribution, ou à tout le

1 Personnel, Biens et services, Transferts courants, Investissements financés par l’Etat, Transferts en capital, Investissements sur
ressources extérieures, Intérêts de dette, Comptes spéciaux du Trésor (CST).
32
moins d’éléments de contre-expertise, pour le travail d’élaboration du cadrage
macroéconomique.

La procédure de cadrage budgétaire est itérative. Elle se base sur des analyses et
hypothèses qui sont par essence susceptibles d’être modifiées et améliorées. Le
travail de cadrage constitue une étape en soit dans la procédure de préparation du
budget au même titre que, par exemple, les conférences budgétaires ou les
arbitrages. C’est notamment le sens de la loi organique n°2011-15 du 8 juillet 2011
qui vise à consacrer une place plus importante aux travaux de cadrage pluriannuel
pour fonder une budgétisation crédible2.

Il est ainsi absolument nécessaire de conserver la chronique et la liste de tous les

choix opérés de façon à pouvoir assurer une traçabilité tout au long du processus.
Le cadrage budgétaire se structure autour de travaux qui visent à améliorer
constamment la qualité des données utilisées et à raffiner les hypothèses retenues
en fonction de ces informations. Le présent guide identifie 4 étapes qui jalonnent la
procédure de cadrage.

1. Revue de l’exécution n-1 et rencontres avec les ministères sectoriels

2. Elaboration des projections de dépenses
3. Comité de cadrage
4. Détermination des plafonds ministériels

2Cf. Titre V – Du cadrage macroéconomique des lois de finances, de la loi organique 2011-15 du 8 juillet 2011 portant loi organique
relative aux lois de finances.
33
 I. LA CONDUITE DU PROCESSUS DE CADRAGE

1.1 Etape n°1 : la revue de l’exécution de l’année précédente (n-1) et la

rencontre avec les ministères sectoriels

i. Eléments transversaux et méthodologie

L’exécution budgétaire de l’année précédente constitue une source d’informations en
même temps qu’une base de travail pour élaborer les projections de dépenses des années
suivantes.

Tout d’abord l’analyse de l’exécution doit permettre de juger de la pertinence et de la

crédibilité des dotations budgétaires accordées. Elle doit permettre de déterminer si cette
exécution a été conforme aux prévisions initiales et dans le cas contraire, d’identifier les
causes d’écarts et d’en tirer les enseignements et actions à conduire pour les budgets
futurs.

Il s’agit de comparer la budgétisation initiale, c’est-à-dire les crédits ouverts par la LFI, à
l’exécution budgétaire. Concernant ce dernier point, cette exécution3 peut être considérée
à différents niveaux en fonction du focus recherché c’est-à-dire :

• soit au niveau de l’engagement, si l’on veut se focaliser sur la partie des

crédits de la LFI que les ordonnateurs sont en mesure d’introduire dans le
circuit de la dépense ;
• soit au niveau de la liquidation, si on souhaite prendre en compte le
niveau de service fait qui doit se traduire par des paiements (et pour le
décompte des arriérés) ;

• soit au niveau de l’ordonnancement, si on souhaite connaitre le niveau

de dépense qui a complété le processus d’exécution budgétaire et a été
transmis pour paiement par l’ordonnateur.

3
Pour des raisons pratiques la notion de crédits exécutés qui sera utilisée dans ce guide pourra faire référence à l’une de ces trois
étapes de l’exécution budgétaire.
34
Une attention particulière doit également être accordée aux différents mouvements
intervenus en cours d’exercice soit qu’ils résultent de virement ou de transfert, soit qu’ils
résultent d’annulation ou d’ouvertures nouvelles de crédits (ex. par le biais d’une loi de
finances rectificative). Bien que la base de l’analyse reste la loi de finances il est utile de
constater les écarts entre l’imputation et les montants initiaux des crédits de la LFI et ceux
effectivement ouverts et consommés en exécution. Il faut noter que cette comparaison
doit également être rapportée à la consommation (ex. engagement/ordonnancement) : en
effet, il est constaté dans de nombreux exercice que la totalité des crédits ouverts ne sont
pas automatiquement consommés quand bien même des crédits additionnels ont été
ouverts en cours d’exercice.

L’analyse doit également porter sur les dimensions suivantes :

• Les effets de périmètres : en cours d’exercice les périmètres budgétaires

des sections (ex. ministères) peuvent être modifiés comme par exemple sous
l’effet d’un remaniement ministériel ou suite à une réorganisation. Il importe
dans ce cas d’identifier ces mouvements de crédits qui sont sans effet sur le
solde afin de pouvoir les prendre comme base dans le socle de budgétisation
pour l’année suivante selon la nouvelle organisation ou répartition ;

• Les dépassements de crédits initiaux : la comparaison entre les crédits

initiaux, les crédits ouverts et les crédits exécutés doit permettre d’identifier
les cas de dépense pour lesquelles un montant insuffisant de crédits avait
été prévu à l’origine. Cette insuffisance de crédits initiaux peut résulter soit
d’un changement en cours d’exercice (ex. décision politique, augmentation
d’un nombre de bénéficiaires inattendue, renchérissement du coup des
matières premières qui a un impact sur l’exécution d’un projet, etc.) soit
d’une mauvaise appréciation du coup réel au moment de la préparation
budgétaire. La prise en compte de l’exécution n-1 pour fonder la
budgétisation suivante permet notamment de remédier à ce type de
problème ;

• Les sous-exécutions des crédits initiaux : certaines lignes peuvent

présenter des soldes positifs en fin d’exercice. Le travail d’analyse doit
permettre d’en déterminer la raison et d’en tirer les enseignements pour la
budgétisation à venir : ex. surbudgétisation initiale qui va pouvoir être
réduite à due concurrence dans le prochain budget, blocage de l’engagement
du fait de problème de trésorerie qui doit donner lieu à reprise des
montants, etc.

ii. Travaux avec les ministères sectoriels

Au cours de cette première étape, il semble nécessaire d’associer les ministères sectoriels
qui disposent d’informations plus précises que la DGF. Les ministères et plus
particulièrement, les services en charge des fonctions financières ou de gestion de projets
35
importants, peuvent apporter des éléments d’information sur :

- le déroulement de l’exécution de l’exercice n-1 ;

- les problèmes rencontrés, que ce soit en termes de procédure (ex. blocages à
l’engagement) ou en matière de niveau de crédits ;
- les pistes d’économies (même si les ministères peuvent être hésitants à les signaler
par crainte de voir leurs dotations baisser) ou à tout le moins les pistes de
redéploiement en interne ;
- les arriérés, les engagements hors budget (ex. lettres de confort), les impasses
budgétaires intervenues au cours de la gestion précédentes (sous-budgétisation).

Par ailleurs, les ministères ne disposant pas d’un accès direct à l’application SI budgétaire
(SIGFIP) ces rencontres sont aussi l’occasion de leur communiquer les extractions du SI
qui pourront leur être utiles dans l’élaboration de leurs projets documents de
programmation pluriannuel des dépenses (DPPD) ainsi que de leurs projets annuels de
performance (PAP).

Ces rencontres peuvent également permettre d’aborder :

• le bilan de la performance des programme budgétaire (lorsque les programmes

seront véritablement opérationnels) et de mettre cette performance en parallèle à
l’exécution des crédits (ceci permettra également par la suite aux ministères de
commencer à élaborer leurs rapports annuels de performance - RAP) ;
• les perspectives d’exécution pour l’année en cours (prévision d’exécution au 31
décembre de l’année n) ;
• les priorités sectorielles en lien avec le plan Sénégal émergent (PSE) pour le secteur
pour les trois prochaines années ainsi que les nouveaux projets d’investissements ;
• les perspectives de recrutement pour les années du cadrage.

Ce travail doit être conduit suffisamment tôt pour s’intégrer dans le cadrage budgétaire
sans en augmenter les délais. Il est aussi nécessaire d’attendre que les données de
l’exécution n-1 soient suffisamment consolidées et robustes pour que l’analyse soit
pertinente. La période de la deuxième moitié du mois de février apparait la plus propice à
ce travail

Cette étape de l’analyse de l’exécution doit donner lieu à la production d’un document de
synthèse qui doit mettre en avant les écarts constatés et identifier des pistes d’économies
et de redéploiements utiles pour l’étape suivante.

1.2 Etape n°2 : la détermination d’une base de travail et la formulation

des premières projections

A l’issue de la phase d’analyse de l’exécution n-1, les travaux de projections de dépenses

pour les années N+1, n+2 et n+3 peuvent commencer. L’exercice consiste à déterminer
une base (base ajustée) sur laquelle seront appliquées des mesures à la hausse ou à la
baisse afin de déterminer les enveloppes N+1, N+2 et N+3.
36
Des précisions méthodologiques pour chaque nature de dépenses sont données dans la
partie V. ci-dessous.

i. La détermination de la base ajustée

La phase de cadrage est conduite sur une période très courte. De ce fait, il n’apparait pas
véritablement réaliste de procéder à un travail de budgétisation complet qui reprendrait
l’ensemble des dotations à la base (ex. budgétisation en base zéro).

Il est donc nécessaire de partir d’une base budgétaire préexistante. Celle-ci peut être
constituée soit de la LFI de l’année (n) soit de la dernière exécution connue (n-1). Ces
deux bases présentent des avantages et des inconvénients.

Avantages Inconvénients

- présence des mesures nouvelles - risque de maintient de

pour l’année surbudgétisations ou autres
- travail de réallocation en partie éléments qui affaiblissent la
réalisé au cours de la dernière crédibilité des dotations
conférence budgétaire budgétaires : problème de réalisme
LFI n - prise en compte des dernières des besoins et des imputations
réorganisations administratives - écart de temps entre les derniers
travaux de budgétisation (aout n-
1) et les travaux budgétaires
(février-mars n) au cours desquels
des nouveaux évènements ont pu
se produire
- réalisme des dotations retenues - absence des mesures nouvelles de
comme base l’année n
- actualité des informations (bilan de - nécessité de retracer les impacts
Exécution n-1
l’exécution disponible fin janvier n) des réorganisations administratives
- image de la capacité réelle de
consommation budgétaire et des
besoins

Le choix de l’une ou l’autre de ces bases de travail est laissé à l’appréciation du service en
charge du cadrage. Il importe cependant, une fois que ce choix est réalisé de le conserver
tout au long de l’exercice au risque de fausser les données et l’analyse.

Dans les deux cas un travail d’ajustement est nécessaire pour corriger les inconvénients
relevés précédemment et pour disposer d’une base de travail sur laquelle pourront être
par la suite imputées les différentes mesures qui permettront de déterminer les
enveloppes n+1, n+2 et n+3 (cf. ci-dessous).

Ce travail de correction de la base doit permettre de disposer d’une base ajustée qui
correspond à une prévision d’exécution crédible pour l’année n. Il s’agit d’identifier les
différentes mesures qui ont un impact positif (ex. nouvelles mesures de l’année n,
rattrapage d’arriérés, surcoûts de certaines subventions, mise à niveau de dotations sous-
budgétisées, etc.) ou négatif (ex. réorganisation entrainant des économies, fin d’un projet
d’investissement, départs à la retraite ou fin de fonction pour les agents publics, baisse du
coût du carburant ou de l’électricité, économie sur les loyers, etc.).

Ce travail est aussi l’occasion d’identifier les éventuelles mesures de redéploiement qui
37
n’ont pas d’impact sur le solde global. Ces mesures dites « de périmètre » sont
constituées soit de changement d’imputation entre natures de dépenses (ex. transfert de
crédits des dépenses de personnel vers le titre des dépenses de transferts courants), soit
de mesures de transferts entre ministères ou institutions, ce qui n’exclue pas que la nature
de la dépense puisse changer également (ex. transfert des crédits de personnel et/ou de
fonctionnement du ministère X au ministère Y suite à un remaniement ministériel).

ii. L’identification des mesures qui ont un impact sur la dépense pour les
années N+1, N+2 et N+3
Une fois la base ajustée déterminée, le travail de cadrage consiste à identifier les
différentes mesures qui vont avoir un impact sur les années considérées (n+1, n+2 et
n+3).

Pour le cadrage global, l’identification des ces différentes mesures doit être réalisée pour
chaque nature de dépense selon la nomenclature existante (cf. tableau X ci-dessous)4. A
ces natures prévues par la nomenclature budgétaire doit également être ajoutée une
nature de dépenses supplémentaire liée aux investissements financés par ressources
extérieures en distinguant les subventions et les emprunts.

Rappel des différentes natures de dépenses prévues par la nomenclature budgétaire

Titres Libellés
1 Dette publique
2 Dépenses de personnel
3 Dépenses de fonctionnement
4 Transferts courants
5 Investissements exécutés par l'Etat
6 Transferts en capital
7 Comptes spéciaux du Trésor
Source : SIGFIP

L’importance de disposer d’une vision exhaustive est rendue nécessaire par les liens
existants entre les différentes natures de dépenses. Ainsi, l’augmentation des dépenses de
personnel ou d’investissement aura un impact sur la dépense de fonctionnement.

De même, l’augmentation des dépenses d’investissement sur ressources extérieures,

apparemment sans impact sur le solde budgétaire, peut avoir un impact sur :

- les dépenses d’investissement internes : en effet l’accroissement des subventions

pour projets peut s’accompagner d’un accroissement des contreparties exigées par
les donneurs et partenaires au développement ;
- le service de la dette pour les années future du fait d’un accroissement des
emprunts.

4
A ce stade, la nature économique est un agrégat suffisant pour le travail de cadrage budgétaire et, ultérieurement, pour les travaux
du comité de cadrage macroéconomique.
38
La somme de ces mesures détaillées pour chaque nature de dépenses, permettra de
déterminer les montants n+1, n+2 et n+3.

Des détails méthodologiques par nature de dépense sont présentés dans la partie V du
présent rapport.

iii. Présentation synthétique et remarques transversales

Le schéma ci-dessous illustre la démarche d’élaboration du cadrage depuis la base de
travail ou socle jusqu’à la détermination des enveloppes n+1, n+2 et n+3.

Schéma. Présentation synthétique de la démarche d’élaboration du cadrage budgétaire

+ + + +

- - - -
Base
N+1 N+2 N+3
ajustée N

Impacts des Impacts des Impacts des

Socle :
mesures mesures mesures
exécution n- Corrections
identifiées identifiées identifiées
1
+/- +/- +/-

D’un point de vue pratique, ce travail par grande nature de dépense budgétaire conduit à
recourir aux différentes directions de la DGF, chacune pour la nature de dépense qui la
concerne (cf. partie IV. tableau et schéma). En effet, la seconde étape doit permettre
l’élaboration d’une version du cadrage budgétaire par la synthèse, sous la responsabilité
de la direction du budget, des différentes contributions provenant des directions de la
DGF. Chacune des directions doit donc pour les dépenses qui la concernent préparer les
informations nécessaires ainsi qu’une première projection de dépenses sur la période
considérée.

Encadré : Exemples d’informations nécessaires pour le travail de cadrage

Les informations ci-dessous constituent des exemples non limitatifs des données à
rassembler et préparer en vue de la constitution de la première version du cadrage
budgétaire.

Bilan de l’exécution n-1

➢ Explication des écarts entre prévisions – exécution

➢ Identification des problèmes qui sont survenus en cours de gestion : dépenses non
prévues / sous-budgétisation de certaines dépenses / problèmes d’imputation qui ont
nécessité un redéploiement en gestion
➢ Identification des dépenses ponctuelles sur n (dépenses qui ne se reproduiront pas

39
 en n+1)
➢ Identification des reports de charges ou des dépenses qui constituent un engagement
financier de l’Etat (ex. lettres de confort)

Perspectives d’exécution n et prévisions n+1, n+2, n+3

➢ Identification des économies potentielles (ex. baisse ou fin de certaines dépenses,

impact d’une réforme ou d’un changement dans la législation, fin de projets
d’investissement, etc.)
➢ Identification des mesures de « périmètre » (ex. basculement de certaines dépenses
du titre 3 vers le titre 2)
➢ Identification des coûts supplémentaires (liste non limitative) :
o Masse salariale : perspectives de recrutements et de sorties pour toutes les
années du cadrage, avancement automatique, primes, impact en année pleine
des recrutements et des sorties des années précédentes (extension en année
pleine – EAP) ainsi que pour chaque année du cadrage, impact du glissement
vieillesse technicité, estimation des rattrapages, coût des mesures
catégorielles, etc. ;
o Fonctionnement : nouvelles dépenses, impact de l’évolution de certains
coûts (ex. eau, électricité, carburants, fournitures, etc.), impact en
fonctionnement des investissements ou des recrutements, etc. ;
o Transferts : impacts des réformes, évolutions des dotations aux EP,
évolution des subventions (ex. évolution de la population des bénéficiaires),
etc. ;
o Investissements : reports de charges, montants des nouveaux projets
(avec part contrepartie), reprise d’engagements non budgétisés, etc.
Divers

➢ Bilan et perspectives des ressources propres

➢ Mise en avant de certains problèmes propre au secteur/ministère qui handicape la
gestion (ex. organisation, contrainte légale)
➢ Identification des réformes qui pourraient améliorer la qualité de la gestion et la
crédibilité budgétaire du secteur

Concernant la conduite de cette étape, l’expérience montre que de nombreuses itérations

sont nécessaires afin de parvenir à une projection stabilisée. Ces itérations s’opèrent entre
les directions métier de la DGF pour recueillir et préciser les informations par natures de
dépenses, la direction du budget qui assure la consolidation de l’ensemble et la mise en
forme des informations dans le cadrage et le niveau décisionnel (ex. coordonnateur, DGF)
qui fixe les orientations et arbitre entre les différentes options et hypothèses.

40
Schéma : Illustration du processus itératif pour la formulation du cadrage

1ere arbitrages Arbitrages

DGF / Coordonateur de la DGF

Synthèse et
1ere synthèse et
Direction du budget modification du
projection
cadrage

Directions de la DGF (DSPRV,

DB, DCEF, DI) 1eres informations Modification des
et hypothèses données

Au cours de cette phase d’élaboration du cadrage budgétaire, il peut être utile d’associer
également des services extérieurs à la DGF qui disposent d’informations nécessaires pour
fiabiliser les projections (cf. Partie IV ci-dessous). Il s’agit particulièrement de :

- La Direction de la dette publique (DDP) de la Direction générale de la

comptabilité publique et du Trésor (DGCPT) : qui dispose du bilan de
l’exécution et des perspectives du service de la dette, utiles pour le cadrage. Elles
doivent notamment être mises en relation avec les besoins en matière d’emprunt
pour les projets sur financement extérieurs ;

- La Direction de la Comptabilité publique (DCP) de la DGCPT : la DCP peut

fournir un bilan exhaustif des arriérés de paiement ainsi que le bilan et les
perspectives en matière de comptes spéciaux du Trésor (CST) ;

- La Direction du Secteur parapublic (DSP) de la DGCPT : la DSP assure le

suivi des agences, établissements publiques, entreprises publiques et dispose
d’information sur l’exécution des budgets de ces entités. Elle dispose également des
informations sur les contrats de performance passés entre ces entités et l’Etat qui
précisent les conditions financières pour les prochains exercices. Elle peut aussi
fournir des informations sur la trésorerie disponible ;

- Le bureau opérationnel de suivi (BOS) du plan Sénégal émergent (PSE) :

le BOS assure le suivi de la mise en œuvre du PSE et de son plan d’action prioritaire
(PAP). Le bilan et les perspectives de la mise en œuvre du PAP sont à prendre en
considération dans le cadre du choix des hypothèses et de la priorisation des
allocations pour le cadrage.
1.3 Etape n°3 : le comité de cadrage macroéconomique

L’étape d’élaboration du cadrage macroéconomique doit permettre de mettre en relation

les différents agrégats économiques (ex. secteur réel, balance des paiements, finances
publiques, etc.). Sur le secteur des finances publiques, le cadrage macroéconomique va
permettre de déterminer l’évolution des recettes attendues et de fixer sur cette base les
projections de dépense qui serviront de référence officielle pour l’élaboration de la
loi de finances de l’année n+1.
41
Le cadrage budgétaire qui est l’objet du présent guide doit être communiqué et pris en
compte pour l’élaboration du cadrage macroéconomique. Les hypothèses retenues et les
données du cadrage budgétaire doivent ainsi être communiquées et présentées au cours
des discussions du comité de cadrage et plus précisément au sein du sous-groupe dédié
aux finances publiques, auquel la DGF participe.

L’objectif recherché est d’influencer le cadrage macroéconomique afin que celui-ci, pour la
partie correspondant aux projections de dépenses, se rapproche le plus possible du
scénario proposé par la DGF et ainsi, faciliter la préparation de la loi de finances de
l’année n+1 et en renforcer la crédibilité.

1.4 Etape n°4 : la détermination des plafonds

A l’issue des travaux du comité de cadrage, une version consolidée du cadrage

macroéconomique général est arrêtée. Cette version présente les projections des
dépenses budgétaires par natures qui s’imposent alors comme référence pour la suite des
travaux d’élaboration du budget.

Cette projection par grandes natures de dépenses doit désormais être déclinée par
sections budgétaires.

L’objectif de ce travail et de pouvoir identifier pour chaque ministère et institutions des

plafonds de dépenses par nature, encore indicatifs à ce stade de la procédure budgétaire.
Ces plafonds indicatifs doivent être communiqués aux services en charge de la préparation
budgétaire des ministères et institutions (ex. circulaire budgétaire) afin de leur permettre
d’élaborer leurs propositions et documents budgétaires sur une base crédible et réaliste.

Ce travail de détermination des plafonds doit permettre :

- de fournir une base pour les prochains travaux du processus budgétaire et

notamment l’élaboration du DPBEP et les conférences budgétaires ;
- de répartir les enveloppes du cadrage général en fonction des priorités stratégiques
et sectorielles et notamment, en fonction du PSE ;
- d’identifier les différentes enveloppes de réserve (réserve de précaution, réserve de
gestion).
Ce travail doit également anticiper les évolutions des données d’un cadrage qui ne
deviendra véritablement final et stabilisé qu’au mois de septembre de l’année n. A ce titre,
il est nécessaire d’identifier une enveloppe de budgétisation qui pourra être répartie
ultérieurement et qui permettra d’accuser les différents chocs budgétaires tout au long du
processus.

La deuxième partie du présent guide, consacrée à la priorisation des dépenses, fournit des
éléments plus précis pour la détermination des enveloppes.

2 Présentation synthétiques des étapes et du calendrier de travail

42
Le schéma ci-dessous récapitule les différentes étapes :

• Mi-février - lancement de l’exercice : mobilisation des directions de la DGF

rappel des objectifs de l’exercice et des enjeux, communication des modèles de
tableaux à renseigner par les directions pour la partie des crédits budgétaires qui
les concerne ;

• Deuxième quinzaine du mois de février - analyse de l’exécution et

rencontre avec les ministères sectoriels ;

• Moi de mars - élaboration des projections ;

• Fin mars - transmission des projections arrêtées en interne à la DGF au

comité de cadrage : à cet effet une note est élaborée par la DGF pour présenter,
outre les chiffres du cadrage, les principales hypothèses retenues ;

• Première quinzaine du mois d’avril : travaux de discussion autour du

cadrage au sein du comité de cadrage de la DPEE ;

• Deuxième quinzaine du mois d’avril : détermination des plafonds indicatifs par

ministères et par nature pour communication aux ministères sectoriels afin de leur
permettre de commencer à élaborer leurs projets de budget sur des bases
crédibles ;

• Fin avril – communication des plafonds indicatifs aux ministères et

institutions : cette communication pourrait être jointe à la circulaire budgétaire.

Schéma: les étapes de la préparation budgétaire

Février Mars Avril

Analyse de
l'exécution
Comité de Détermination
précédente et Elaboration des projections
cadrage des plafonds
rencontres avec
les ministères

Lancement de l'exercice Transmission des Communication des

(mobilisation des informations au comité plafonds indicatifs aux
directions de la DGF) de cadrage (ex. note) ministères sectoriels

II. Les acteurs et leurs interrelations

L’élaboration du cadrage budgétaire est l’occasion de réunir et de confronter les
informations budgétaires produites par les différentes directions spécialisées de la DGF. Le
tableau ci-dessous présente les informations attendues des différents services dans le
43
cadre de l’élaboration du cadrage budgétaires.

Structures Rôle

Direction du budget (DB) • Synthèse technique de l’exercice et préparation

des documents de restitution et de suivi (notes,
comptes rendus, etc.)
• Revue de l’exécution de l’année n-1 et prévision
d’exécution de l’année n
• Détermination des prévisions de dépenses de
fonctionnement, de transferts courant et des CST
• Pilotage des mesures de périmètre (changement
d’imputation par nature et/ou par secteur)
• Rédaction de la lettre de cadrage
• Synthèse et préparation du DPBEP et
organisation du DOB
Direction de la solde, des pensions • Détermination des prévisions des dépenses de
et des rentes viagères (DSPRV) personnel et des besoins de recrutements par
secteurs (détermination du plafond d’emplois)
Direction de la coopération • Actualisation du Programme triennal
économique et financière (DCEF) d’investissement public (PTIP)
• Identification des projets en fin de mise en
œuvre et estimation des impacts budgétaires
• Evaluation de l’impact des projets en cours de
réalisation (ex. bilan des AE/CP)
• Evaluation des contreparties pour les projets en
cours
• Evaluation des charges récurrentes
(fonctionnement, personnel, transfert) et de
l’impact en fonctionnement et personnel des
projets d’investissement
Direction de l’investissement (DI) • Etablissement des perspectives de financements
extérieurs
• Evaluation des contreparties pour les nouveaux
projets
Direction de l’informatique • Fourniture des extractions SIGFIP de l’exercice n-
5DINFO) 1

Comité de cadrage • Elaboration du cadrage macroéconomique

macroéconomique piloté par la • Projection du TOFE et détermination de
Direction générale du plan et des l’évolution des enveloppes par nature
politiques économiques (DGPPE)

Direction de la dette publique • Etablissement du plan d’endettement et des

(DDP) de la Direction générale de échéances de remboursement n+1, n+2 et n+3
la comptabilité publique et du • Prévision des dépenses d’intérêt de la dette
Trésor (DGCPT)

Direction du secteur parapublic de • Revue de l’exécution n-1 et prévisions ‘exécution

la DGCPT de l’année n ;
• Prévisions des transferts sur la base des
informations des contrats de performance passés

44
 entre les entités publiques et l’Etat ;
• Informations sur la trésorerie disponible.
Ministères sectoriels • Revue de l’exécution n-1 et prévision d’exécution
de l’année n
• Identification des économies potentielles et des
problèmes de financement
• Définition des priorités pour les années du
cadrage
Bureau opérationnel de suivi • Actualisation du Plan d’action prioritaire (PAP) de
(BOS) du Plan Sénégal émergent la stratégie de développement (PSE) et revues
(PSE) annuelles du DSRP
• Identification des priorités annuelle du PSE

Du fait de son lien avec la préparation annuelle de la loi de finances n+1, l’élaboration du
cadrage budgétaire est pilotée par la direction générale en charge de la préparation du
budget de l’Etat : la direction générale des finances. Au sein de la DGF c’est la direction en
charge de la loi de finances (Direction du budget) qui doit assurer le pilotage et la
synthèse des travaux en lien avec les autres directions de la DGF ainsi que de besoin avec
les services extérieurs. C’est la DB qui est chargée de consolider les informations et de
préparer les différentes communications, dont la note destinée au comité de cadrage
macroéconomique. Au sein de ce comité, elle doit enfin présenter et défendre la position
de la DGF conformément aux choix retenus dans le cadrage budgétaire.

Schéma: interrelations des acteurs

Ministères
sectoriels
DINFO BOS

DI DSP

DCEF DCP

DSPRV
DB DDP

Comité de cadrage
macroéconomique
(DGPPE)

45
III. Méthodologie de détermination des enveloppes budgétaires
globales
3.1 Aspects généraux
La prévision budgétaire doit reposer sur :

- l’analyse de l’exécution budgétaire passée ;

- la compréhension de ses paramètres en volume et en prix (effectifs, inflation,
contrats en cours, etc.) ;
- le recensement des décisions ayant un impact budgétaire à court ou moyen
terme.
Le retraitement de l’exécution passée et la détermination de la « base ajustée »
Comme indiqué précédemment, il est possible de retenir la dernière loi de finances comme
point de référence de la projection de dépense. Toutefois, celle-ci est souvent modifiée
par des lois de finances rectificatives ou des mouvements réglementaires. Il est donc
conseiller de faire reposer le travail d’analyse sur les données de l’exécution N-1, qui
constitue une approche plus fiable et objective du besoin budgétaire des différents
ministères.

L’exécution doit toutefois faire l’objet d’une analyse « critique » afin d’en isoler la
« base », qu’on peut définir comme la part incompressible et récurrente de la dépense
budgétaire de l’Etat.

Afin de définir cette « base », la dépense en N-1, issue des données de la comptabilité
publique (SIGFIP – base ordonnancements), doit faire l’objet de retraitements
techniques :

- il convient de retrancher les dépenses de nature exceptionnelle (par exemple :

dépense de contentieux ; aide exceptionnelle à la suite d’une catastrophe naturelle)
ou non reconductibles (par exemple : apurement d’une dette ; frais
d’organisation des élections) qui sont propres à l’année N-1 et ne se reproduiront
pas systématiquement en N ou les années suivantes ;

Point d’attention

Il convient de s’interroger en permanence, lors de la construction du cadrage, sur la nécessité de

reconduire la dépense l’année suivante.

La méthodologie qui consiste à raisonner en écart par rapport à une base de projection peut ainsi
induire en erreur et faire oublier la nécessité de « débaser » / « rebaser » la dépense.

Le graphique ci-dessous permet de visualiser une même réalité budgétaire, selon qu’on raisonne
en valeur absolue (« en base ») ou en écart N/N-1 (variation annuelle).

46
 Objectif : versement d'une prime exceptionnelle pendant 2 ans

=> Visualisation de la "base" (ou stock) de la dépense

10 10

N N+1 N+2 N+3

=
=> Evolution différentielle de la dépense:

N N+1 N+2 N+3

+0 +10 +0 -10

Il convient de porter une attention particulière aux moyens additionnels prévus dans le cadrage
pour apurer des stocks d’arriérés ou de dettes => ces moyens additionnels doivent être, au terme
de l’apurement, retranchés de la projection de dépense.

- il convient de tenir compte du profil de la dépense. En effet, il peut arriver

qu’une dépense récurrente de 100 soit seulement exécutée à hauteur de 70 au
cours de l’exercice N-1. Il est souhaitable, dans la détermination de la « base », de
prendre en compte le chiffre de 100 s’il apparait que le niveau de la dépense n’a
pas de raison d’évoluer en raison d’un effet prix ou d’un effet volume ;

Exemple de retraitement

Le montant des rappels de solde : s’il est prévu une évolution du montant des rappels, ceux-ci
doivent être retranchés de l’exécution N-1 pour leur montant constaté, et ajoutés pour leur
nouveau montant prévu au cours de l’année N.

- Il convient d’ajuster la « base » de la dépense au périmètre de la dépense N+1,

par exemple :
o si des transferts sont prévus en N+1 à hauteur de 50 du titre 2 vers le titre
3, il convient de corriger la « base » de dépense (T2 : -50 ; T3 : +50) pour
permettre une projection cohérente par nature de dépense ;

o si les responsabilités des ministères sont modifiées, et que certains

dispositifs ou certaines politiques sont confiées à un autre ministère, la base
de la dépense doit également être retraitée pour correspondre au nouveau
périmètre d’exécution de la dépense.

Exemple de mesures de périmètre du cadrage 2017-2019

Du titre 2 vers le titre 3 : alimentation des corps de troupes correspondant à des dépenses de
biens et services et non à de la dépense salariale.

Du titre 2 vers le titre 4 : bascule vers le titre 4 des dépenses de personnel des institutions
(Assemblée nationale, Conseil économique et social, Cour des comptes)

Du titre 3 vers le titre 2 : reclassement et titularisation des personnels contractuels de

l’enseignement.
47
Du titre 3 vers le titre 4 : bascule vers le titre 4 des dépenses de fonctionnement des institutions
(Assemblée nationale, Conseil économique et social, Cour des comptes).

Point d’attention : les mesures de périmètre doivent s’équilibrées entre titres

concernés (sauf changement du niveau ou de la structure de dépense induite par le changement
de titre. Ainsi les personnels enseignants contractuels titularisés représentent une dépense
supérieure en titre 2 par rapport au titre 3 d’environ 21% pour un professeur et d’environ 27%
pour un maître).

La projection de la dépense

Une fois la base de la dépense arrêtée, il convient de la faire évoluer sur la durée du
cadrage budgétaire. Le travail de projection doit reposer à la fois sur :

- Des hypothèses transversales : il s’agit d’hypothèses qui ont un impact sur

plusieurs types de dépenses ou plusieurs ministères, comme l’inflation ou les
mesures générales en faveur de la fonction publique. Il convient alors de s’assurer
que ces hypothèses ont correctement été prises en compte et de façon exhaustive ;

- Des travaux sectoriels : ceux-ci reposent sur la connaissance plus détaillée de la

dépense de chaque ministère et des paramètres qui peuvent l’influencer. Les
travaux sectoriels, conduits grâce à des échanges avec les ministères concernés,
doivent permettre d’assurer :

o La poursuite des projets en cours : certains projets, notamment

d’investissement, connaissent une montée en charge pluriannuelle. Il
convient, dans le cadre de l’exercice de prévision, de retenir un calendrier
adéquat et réaliste de mise en œuvre (cf. infra).
o La prise en compte des « mesures nouvelles » annoncées par le
gouvernement : les mesures annoncées publiquement par les autorités ou
arbitrées doivent être prises en compte dans le cadrage budgétaire.

o Les économies : elles peuvent être de deux sortes :

▪ Les économies « constatées » : la baisse mécanique du niveau de la

dépense d’une année sur l’autre peut résulter par exemple d’une
évolution à la baisse du nombre d’allocataire d’une aide ; du terme
d’un contrat (location d’un siège par exemple) ; etc.

▪ Les économies « discrétionnaires » : il s’agit des économies arbitrées

ou à faire arbitrer par les autorités.

Les développements ci-après apportent des conseils méthodologiques par nature de

dépense.
48
Point d’attention

Le cadrage budgétaire constitue un exercice cohérent de projection de la dépense. Ainsi, la plupart

du temps, les événements de l’exercice budgétaire N ont un impact sur l’exercice budgétaire N+1,
sauf s’ils entrent en vigueur au 1er janvier.

Il convient ainsi, pour toute dépense nouvelle prévue en cours d’année et qui a vocation à être
pérenne (par exemple : recrutement d’un fonctionnaire), de calculer une extension en année
pleine (EAP) de la mesure qui majorera la dépense de l’année suivante. L’EAP correspond au
financement budgétaire de l’écart entre le coût annuel théorique de la mesure et son coût observé
lors de sa survenance en N.

Le traitement des reports de crédits / charges

Les reports de crédits peuvent faire l’objet d’un traitement particulier dans la construction
du cadrage budgétaire.

En partant de l’exécution budgétaire (incluant la consommation des crédits de la LFI

modifiée par les lois de finances rectificatives et les mouvements réglementaires + la
consommation des reports de crédits), la méthodologie exposée dans le présent Guide
vise à construire des plafonds assis sur la réalité du besoin budgétaire.

Deux options sont envisageables :

- Hypothèse d’un volume constant de reports de crédits d’une année sur l’autre :
dans ce cas, la base de projection ne doit pas faire l’objet d’un retraitement
particulier. La « base » budgétaire de chaque année du cadrage comprendra un
volume identique de consommation de reports à la base initiale.
- Hypothèse d’une évolution du volume des reports :
o Evolution à la hausse : s’il est prévu par exemple un ralentissement de
certaines dépenses
o Evolution à la baisse : s’il est prévu par exemple une accélération des
décaissements des dépenses

En cas d’évolution, la consommation de reports de la base doit être retraitée et le

volume prévisionnel des reports ajouté.

Exécution N-1 LFI en cours Projection N+1

Moyens nouveaux prévus en N+1

Reports n-2:
100 Reports N : 50 Hypothèse d'une baisse du
LFI n-1 volume des reports

49
Le paiement des arriérés de dépenses

Les arriérés de paiement sont susceptibles de faire l’objet d’un traitement en stock et en
flux.

- Traitement du stock des arriérés dans la construction du cadrage : si l’on souhaite

apurer le stock des arriérés sur tout ou partie de la période du cadrage, des
moyens additionnels doivent être prévus. Attention, une fois le stock apuré, les
montants ajoutés doivent être « débasés » du cadrage.

- Traitement du flux des nouveaux arriérés sur la période du cadrage : les

hypothèses techniques retenues pour le cadrage sont censées permettre la
couverture des charges certaines et obligatoires de l’Etat. Le cadrage budgétaire ne
doit donc pas normalement avoir pour sous-jacent la constitution d’arriérés.
Les arriérés pourront, le cas échéant, réapparaître en cours d’exécution budgétaire,
si certains crédits sont annulés ou transférés pour d’autres objets. Dans ce cas, une
révision du cadrage permettra de tenir compte de la réapparition d’un stock
d’arriérés et de prévoir un calendrier d’apurement.

Exemple
Dans le cadrage 2017-2019, il a été pris en compte l’apurement progressif du stock des arriérés
relatifs aux intrants agricoles, aux organisations internationales, aux universités et aux hôpitaux
pour un montant de 100 Mds FCFA au total sur 2017-2019, dont 32 Mds FCFA au total en 2017
(base), 34 Mds FCFA au total en 2018 et 33 Mds FCFA au total en 2019.
Des moyens additionnels pour 22 Mds FCFA et 30 Mds FCFA ont également été prévus afin de
couvrir les arriérés de paiement à la BID, la BAD et au titre des indemnités d’expropriation et
préemption.
Il a été fait l’hypothèse que les moyens additionnels prévus sur 2017-2019 n’entraîneraient pas la
constitution de nouveaux arriérés.

Les réserves : gestion, précaution, budgétisation

Réserve de gestion

La réserve de gestion est normalement consommée dans le cadre de l’exécution qui sert
de base à la projection du cadrage. La question à trancher est celle de savoir si les crédits
abondés grâce à la réserve de gestion doivent être consolidés en tout ou partie les années
suivantes, c’est-à-dire intégrés à la base de dépense des ministères.

S’il est décidé qu’une partie de la réserve n’est pas consolidée, la base de dépense doit
être réduite à due concurrence.

 Dans le cadrage 2017-2019, 20 Mds FCFA de réserve 2016 ont été consolidés en
2017.
Réserve de précaution
50
La réserve de précaution est constituée des crédits mise en réserve dans l’attente
notamment de la disponibilité des évaluations des projets d’investissement. Il n’est pas
nécessaire de procéder à des modalités de prise en compte particulière de cette réserve
dans le cadrage. Elle évoluera naturellement avec le volume des nouveaux projets lancés.

Réserve de budgétisation

Si certaines dépenses ont été actées par les autorités, mais qu’il n’est pas possible au
moment de l’élaboration du cadrage budgétaire d’en déterminer un coût précis, il est
préférable de prévoir un montant forfaitaire, ou une provision, ou encore une « réserve de
budgétisation » / « marge pour aléa » qui aura vocation à être ajustée quand des
informations plus précises seront disponibles. Une telle méthode renforce la crédibilité du
cadrage alors qu’oublier une dépense certaine constituerait une sous-budgétisation du
cadrage.

Conseil

Parce que l’inscription d’une réserve présente un aléa (la réserve peut être inférieure ou
supérieure au besoin réel), il est recommandé qu’elle ne soit pas notifiée au ministère concerné
par la mesure, mais conservée à la main du ministère des finances qui procèdera à la ventilation
de la réserve ou à son abondement selon les besoins avérés.

=>Ainsi, il est évité un risque de recyclage de la réserve par le ministère, qui pourrait être tenté
de lancer de nouvelles mesures et de demander des crédits additionnels le jour où il devra financer
la mesure pour laquelle la réserve avait été constituée.

En résumé :

La programmation pluriannuelle de la dépense budgétaire repose sur des hypothèses. Elle est
donc par nature fragile et sera confrontée à de multiples aléas.

Pour qu’elle demeure un cadre de référence utile, il convient de concilier deux exigences :

-la fiabilité technique : c’est grâce à un travail technique qui prend en compte les informations
disponibles de façon exhaustive que le cadrage sera crédible dans le cadre de l’élaboration du
TOFE et aux yeux des ministères sectoriels. Il sera donc mieux accepté et respecté et constituera
un point de référence sur l’ensemble de la période ;

- la capacité d’adaptation : un cadrage trop rigide et détaillé risque de perdre rapidement en

crédibilité au premier aléa. Il convient donc que le cadrage dispose d’une certaine capacité
d’absorption des aléas sous forme de « réserve » ou de « marge pour aléa » qui doit toutefois
demeurée limitée.

Point d’attention

L’exercice de cadrage budgétaire conduit les services à manipuler de très nombreux chiffres, qui
sont amenés à évoluer en fonction des nouvelles hypothèses retenues ou transmises par les autres

51
directions.

De façon à éviter des erreurs grossières, il convient de mettre en place de façon assez
systématique un ensemble de contrôles simples pour s’assurer de la justesse des modifications
apportées. Il est possible de se poser des questions simples et d’identifier d’éventuelles
incohérences :

- Le coût individuel des recrutements est-il cohérent ?

=> Par exemple s’il est décidé de recruter 10 000 agents plutôt que 50 000 à mi-année, le coût du
recrutement est-il bien multiplié par 2 ? Le total [coût du recrutement de l’année N + EAP N+1]
est-il bien identique ou proche du total [coût annuel théorique de l’agent recruté x nombre de
recrutements]

- Les effets de stock et de flux sont-ils bien appréhendés ?

=> Si l’on souhaite apurer une dette de 50 et qu’il est prévu des moyens additionnels de 20
pendant 3 ans, il y a une incohérence car le cadrage comportera des moyens additionnels
excédentaires par rapport au besoin d’apurement (sauf à considérer que la dette s’accroît de +10
sur la période du cadrage).

3.2 Dépenses de personnel

Les données indispensables au cadrage :

- le nombre et le calendrier des entrées

- le nombre et le calendrier des sorties (départs en retraite)
- les coûts moyens des agents recrutés
- le stock des arriérés et des rappels de solde / cotisations
- l’évaluation du GVT positif à partir de masse indiciaire des présents-présents (N-2 / N-1)
- la liste et les coûts des mesures catégorielles annoncées
- le calendrier des mesures de périmètre prévues et leur chiffrage

Les interlocuteurs : DSPRV, ministère de la fonction publique, principaux ministères recruteurs

(ministère de l’éducation nationale, ministère des forces armées, ministère de l’intérieur)

La prévision d’évolution de la masse salariale repose sur un nombre limité de paramètres,

qui sont toutefois susceptibles d’entraîner des effets budgétaires importants au regard des
masses considérées (22% des dépenses hors dette de la LFI 2016 et 28% des dépenses
hors investissement).

Elle a fait l’objet de plusieurs travaux d’assistance technique.

52
L’analyse de l’exécution n-1

Il convient d’identifier les phénomènes non reconductibles qu’il conviendra de retrancher

de l’exécution, et d’y ajouter ceux qui auraient dû normalement y figurer.

La disponibilité des données d’exécution permet également d’effectuer un calcul du GVT

(voir ci-après) à partir de la masse indiciaire des personnes présentes en N-2 et N-1.

Les retraitements les plus volumineux doivent concerner les reports de charge, à savoir :

- Les rappels de solde, au titre de mesure d’intégration ou d’avancement

- Les arriérés de cotisations sociales

Les mesures de périmètre (mouvements vers ou à partir des autres titres)

Une prévision plus fiable de la masse salariale de l’Etat incite à la globalisation de sa

gestion sur le titre 2, sans distinction des cadres d’emplois, en élargissant son champ aux
enseignants contractuels (corps émergents) ainsi qu’aux personnels contractuels médicaux
et paramédicaux, et en diminuant à due concurrence le titre 3 des ministères concernés.

Comme indiqué plus haut, il convient de veiller à l’équilibre des ré-imputations de crédits
entre les titres.

Les entrées

Les recrutements sont traditionnellement le premier facteur de dynamisme de la masse

salariale.

Les prévisions de recrutements doivent donc être aussi précises que possible. Il convient
de mettre en commun les informations dont disposent la direction générale de la fonction
53
publique et la DSPRV.

Une attention particulière doit être portée aux corps spécifiques gérés par d’autres
ministères (notamment le ministère de la défense), ou aux « corps émergents ».

Il est essentiel de retenir des hypothèses sur les mois moyens d’entrée des agents. Ils
découlent généralement des dates des concours de la fonction publique ou de scolarité
dans les écoles de la fonction publique.
Le coût moyen des nouveaux agents recrutés peut être calculé à partir du fichier de
paye. Il est normalement possible de le déterminer pour les principaux corps concernés.

Conseil

Pour le chiffrage du coût des recrutements sur la période du cadrage, il est recommandé de
conduire, pour les principaux corps de la fonction publique ou les principaux profils recrutés, une
analyse des coûts moyens :
-des personnels en poste
-des recrutements
-des sorties

Il est aussi recommandé de répertorier les dates habituelles de mise en solde et de radiation lors
des départs en retraite.

=>ces données constitueront une base fiable et objective de calcul des coûts des recrutements,
lors de l’élaboration du cadrage budgétaire, de la loi de finances, ou en réponse à toute demande
des autorités.

Point d’attention

Le chiffrage du coût en masse salariale des recrutements ne reflète que partiellement le coût total
induit par l’accroissement des effectifs de l’Etat.

En effet, les nouveaux agents occupent des bureaux, ont besoin d’ordinateurs, se déplacent, etc. Il
est donc conseillé de prévoir dans le cadrage un montant forfaitaire de crédits de fonctionnement
par agent nouvellement recruté (parfois appelé « coût du sac à dos »).

Dans le cadrage 2017-2019, ce coût forfaitaire a été arrêté à 100 000 FCFA annuel. Il devra être
affiné.

Les sorties

Les dates moyennes de sortie des agents peuvent être observées dans l’outil de paye. Il
est conseillé de conduire une analyse pour déterminer s’il existe une saisonnalité
constante dans les départs ou non. A défaut, une date de départ à mi-année peut être
retenue (qui génèrera une EAP d’un montant identique en N+1).

54
Les économies liées aux départs (« effet noria » ou « GVT négatif ») sont calculées de la
manière suivante :

(Coûts des sortants – coûts des entrants) x nombre de sortants x prise en compte de la date
moyenne des sortie

Les coûts ou les économies liées aux variations des effectifs est calculé de la manière suivante :

Solde des créations et suppressions de postes x coût moyen d’entrée

Les mesures générales

Pour l’exercice de prévision, il convient de retenir la date d’effet des mesures salariales,
et non de leur date d’entrée en vigueur, compte tenu du caractère rétroactif de certaines
d’entre elles.

Cela impose de donner une visibilité au comité de pilotage de la masse salariale sur les
mesures avant leur présentation à la Primature.

Conseil

Compte tenu de l’effet important des mesures générales sur la dépense de masse salariale, il est
conseillé de procéder à leur prise en compte dans le cadre d’une loi de finances rectificative, et en
amendant le cadrage en vigueur, sans constituer de « provision » à ce titre au sein du cadrage
budgétaire.

En effet, une telle provision, si les mesures générales n’étaient pas mises en œuvre, risquerait
d’être « recyclée » au profit d’autres dépenses, dans un esprit contraire à la logique du cadrage
budgétaire.

Les mesures catégorielles

L’impact des mesures catégorielles connues de la DSPRV doivent être intégrées au

cadrage budgétaire. Ces mesures peuvent être recensées dans le cadre des conférences
budgétaires.

Compte tenu de la fréquence de ces mesures, au profit d’un nombre limité de corps, ou
pour répondre à des situations sociales ou des revendications circonscrites, il est possible
de prévoir dans le cadrage budgétaire une enveloppe forfaitaire à distribuer sur la durée
de la période de la programmation. Cette enveloppe peut être répartie par ministère à
titre indicatif.

Le glissement vieillesse technicité (GVT)

La méthode de prévision du « glissement-vieillesse-technicité » (GVT) repose sur une

comparaison de l’évolution de la part des rémunérations évoluant avec le GVT pour les

55
effectifs présents-présents des deux derniers exercices dont l’exécution est connue.
Cette analyse devrait être réalisée de façon plus détaillée, car certaines catégories de
personnels peuvent bénéficier d’avancements plus rapides.
Il est donc aisé de constater le GVT entre les années N-2 et N-1, mais beaucoup plus
difficile de le prévoir car il dépend de nombreux facteurs comme la pyramide des âges, le
niveau de reclassement des nouveaux recrutés, etc. Certains dispositifs indemnitaires sont
par ailleurs indexés sur le traitement indiciaire et génèrent aussi de la dépense de GVT.
En première analyse, la provision relative au GVT peut être déterminée en appliquant un
pourcentage au total de la masse salariale indiciaire exécutée l’année antérieure (par
exemple : taux constaté de +2,65% pour la masse indiciaire des présents-présents entre
décembre 2014 et décembre 2015).

3.3 Dépenses de biens et services

Nota : les dépenses des professeurs et maîtres contractuels sont supposées transférées au
titre 2 au terme du 2018. La prévision de cette nature de dépense relève donc de la
section relative à la masse salariale.

Les données indispensables au cadrage :

-La liste des mesures de périmètre, leur calendrier et leur chiffrage

- La taille souhaitée de la réserve de gestion
- La prévision d’inflation sur la période du cadrage
- La liste des mesures nouvelles souhaitées ou prévues
- La liste des mesures d’économies possibles ou décidées
Les interlocuteurs :
-DGPPE (prévision d’inflation) ; principaux ministères en termes d’effectifs et de volume d’achats
de biens et services

Analyse de l’exécution n-1

L’exécution des dépenses de fonctionnement est normalement moins susceptible de retraitements

que les autres natures de dépenses.

En conséquence, elle peut se prêter à la fixation de règles transversales d’évolution d’une année
sur l’autre, à la hausse ou à la baisse si des gains de productivité sont souhaités.

L’inflation prévisionnelle peut constituer une référence d’évolution de la dépense de

fonctionnement. Toutefois, toutes les catégories de dépenses de fonctionnement ne sont pas
indexées sur l’inflation.

Il est possible de conduire, à partir des données d’exécution comptable, une analyse plus fine de la
dynamique naturelle des dépenses de fonctionnement, par exemple sur les deux derniers

56
exercices. La dynamique observée peut alors être prolongée sur la durée du cadrage, ou la
dépense stabilisée en valeur.

Certaines lignes sont exposées à des variations plus erratiques, dépendant de facteurs externes :
par exemple le prix des carburants. Dans ce cas, une projection plus affinée peut être conduite.

Point d’attention

Les dépenses de fonctionnement de l’Etat n’ont pas systématiquement vocation à progresser au

même rythme d’une année sur l’autre, notamment si le périmètre des administrations et de leurs
missions, ou encore les effectifs restent identiques.

Des économies sont également possibles, notamment dans le cadre de la politique des achats ou
des marchés publics. La renégociation de contrats peut ainsi conduire à réduire les moyens
affectés à telle ligne. L

=>Le cadrage 2017-2019 prend par exemple en compte une économie au titre des coûts
de téléphonie.

Conseil

De façon à disposer de points de référence pour l’analyse des dépenses de fonctionnement, il est
recommandé de constituer comme pour la masse salariale (coûts moyens), des références de
coûts synthétiques qui permettent d’apprécier le stock de la dépense de fonctionnement par
ministère et son évolution dans le temps.

Par exemple : dépense immobilière / agent ; dépense informatique / agent ; dépense de carburant
/ agent, etc.

La détermination de ces coûts moyens présente une utilité à la fois pour le chiffrage des mesures
nouvelles et la contre-expertise des demandes des ministères.

A noter que certains ministères présentent de façon structurelle des coûts de fonctionnement
supérieurs en raison de l’existence de réseaux d’administration sur le territoire ou à l’étranger
(Finances, Intérieur, Affaires étrangères), de frais de déplacement, de coûts d’entretien de
matériels (Forces armées), etc.

Mesures de périmètre (mouvements vers ou à partir des autres titres)

 Le cadrage 2017-2019 a fait l’objet de mesures de périmètre entrant et sortant

(vers le titre 2 et le titre 4) à hauteur de -22 Milliards FCFA au total.
Evaluation de l’impact en fonctionnement des mesures de personnel ou des mesures
d’investissement

Les paramètres d’évolution des dépenses de fonctionnement de l’Etat sont nombreux :

- Evolution des effectifs de l’Etat

57
 - Modification de l’organisation des services de l’Etat (ex : accroissement du nombre
des implantations territoriales)
- Evolution du coût ou de la qualité des biens et services achetés ou renouvelés selon
leur calendrier d’amortissement
- Evolution du stock des immobilisations et / ou de leur état
- Etc.
Si l’ensemble de ces facteurs peut faire l’objet d’un travail de prévision, il est recommandé
à minima de prévoir :
- Une enveloppe de crédits de fonctionnement calculée forfaitairement en fonction de
l’évolution du nombre des agents publics
- La prise en compte de la renégociation qui grands contrats signés par l’Etat
- La prise en compte de l’évolution du coût des carburants
 Le cadrage 2017-2019 a ainsi pris en compte ces trois éléments. En outre, il a été
fait l’hypothèse que les projets d’investissement qui seraient achevés au cours de
2017-2019 ne nécessitaient pas d’enveloppe additionnelle de crédits d’entretien par
rapport aux moyens actuellement disponibles.
L’évaluation des coûts par postes de dépenses : carburant, loyers, eau, électricité,
fournitures, frais de déplacement, etc.

L’analyse de la dynamique des dépenses de fonctionnement individuelle peut être

conduite, sur les derniers exercices, à partir des données de SIGFIP.

Les natures économiques suivantes de dépenses doivent être privilégiées (montant

supérieurs à 550 millions FCFA en LFI 2016) :

Confé re nce s , congrè s , s é mi na i re s

Fê te s e t cé ré moni e s
Ca rbura nt
Autre s a cha ts bi e ns e t s e rvi ce s
Fra i s de mi s s i on à l 'e xté ri e ur de pa ys
Dé pe ns e s d'é l e cti on
Autre s pre s ta ti ons de s e rvi ce s
Entre ti e n ma i nte na nce a é rone fs e t na vi re s
Autre s pre s ta ti ons de s e rvi ce s
Loca t°bâ ti me nts à us a ge de bure a ux
Autre s a cha ts bi e ns e t s e rvi ce s
Loca t° bâ ti me nts à us a ge de l oge me nt
Autre s pre s ta ti ons de s e rvi ce s
I mpôts e t ta xe s pa yé s pa r l 'Eta t
Mi s s i on d'a s s i s ta nce e t de cons e i l
Té l é phone
El e ctri ci té
Ea u
Fra i s d'a cte s e t de conte nti e ux
Cré di ts gl oba ux
58
Les mesures nouvelles

Elles doivent être recensées à partir des informations données par les ministères,
notamment lors des conférences budgétaires.

Il est recommandé de ne pas retenir de hausse des crédits si certains ministères

présentent manifestement des ratios de fonctionnement par agent excessifs ou non
justifiés par leurs missions.

3.4 Dépenses de transferts courants

Les données indispensables au cadrage :

-Les mesures de périmètre, leur calendrier et leur chiffrage

- La liste des mesures nouvelles ou économies pour les principales lignes de transferts courants

Les interlocuteurs :

-Direction des bourses nationales, Ministère de l’Enseignement supérieur, Direction du Secteur

Public, Direction des établissements de santé, Agence de la couverture maladie universelle,
Ministère de l’agriculture

Les dépenses de transfert courant peuvent être traitées comme les dépenses de
fonctionnement. Il s’agit soit de transferts vers les ménages, soit de transfert vers les
entreprises, souvent aux fins, dans ce cas, de financer des dépenses de fonctionnement.

La prévision doit reposer sur l’analyse des principales lignes de dépense :

- Les bourses et allocations scolaires ;

- Les subventions aux établissements d’enseignement ;
- Les subventions aux autres établissements publics ou sociétés publiques ;
- Le Fonds de dotation de la décentralisation ;
- L’Agence de gestion du patrimoine bâti de l’Etat ;
- Les subventions relatives aux intrants agricoles.

La projection doit reposer sur la prise en compte des mesures nouvelles prévues ou des
économies décidées. En l’absence de changement de la réglementation, la projection doit
reposer sur les paramètres, notamment physiques, de la dépense : par exemple le nombre
d’étudiants pour les bourses.

3.5 Dépenses de transferts en capital

Les données indispensables au cadrage :

-Les annexes financières des contrats de performance (CP) signés entre l’Etat et les entreprises
publiques

-Les plans de trésorerie des organismes publics

59
Les interlocuteurs : Direction du Secteur public, Ministère des infrastructures, des transports
terrestres et du désenclavement, DCEF

La dynamique des transferts en capital répond à une logique d’appel de fonds de la part :
- d’organismes internationaux (banques de développement dont l’Etat est
actionnaire)
- d’organismes nationaux
Les contributions en capital aux organismes internationaux dont l’Etat est actionnaire
doivent être prises en compte pour leur montant prévisionnel ou appelable. L’Etat ne
dispose généralement pas de marge de manœuvre.
Dans le cas d’organismes nationaux, les transferts en capital peuvent être motivés :
- soit par une recapitalisation nécessaire au regard de la situation de l’entité publique
- soit par l’avancée de projets d’investissement dont la conduite a été confiée par
l’Etat à l’organisme.

Dans ce dernier cas, le cadrage doit donc reposer sur la confrontation des informations
suivantes :
- l’avancée concrète des projets financés : exécution passée ; décaissements
restants et leur calendrier prévisionnel
- la situation de trésorerie des gestionnaires publics : ainsi, si les organismes
disposent de comptes de dépôt abondants, une gestion vertueuse de la trésorerie
doit consister à adapter les versements en capital au niveau de cette trésorerie ou
du fonds de roulement des organismes publics.
La prévision des transferts en capital repose donc pour l’essentiel sur :
- un suivi de l’avancement des projets d’investissement en cours, à mettre en regard
des ressources d’ores et déjà disponibles
- une prévision des besoins de financement au titre des nouveaux projets
- le recensement des projets qui s’achèvent au cours de la période du cadrage. Les
dotations prévues pour ces projets devant être « débasées » l’année ultérieure

A noter que les projets faisant l’objet d’une partenariat-public privé (PPP) doivent être pris
en compte car, à partir de leur année de livraison, les immobilisations construites dans le
cadre d’un PPP font l’objet d’un loyer versé par l’Etat au concessionnaire. Celui-ci peut par
ailleurs être révisé selon les clauses du contrat de partenariat.

60
 3.6 Dépenses d’investissement

Les données indispensables au cadrage :

-le stock des projets en cours : montants ordonnancés, montants payés, restes à payer et
calendrier prévisionnels du solde des décaissements
-la liste des projets nouveaux sur la période du cadrage et le rythme des premiers décaissements
annuels
-la liste des projets qui s’achèveront au cours de la période du cadrage
-s’agissant des plus importantes conventions signées avec des bailleurs étrangers, le calendrier
prévisionnel des décaissements annoncé par les bailleurs
-la tendance d’exécution de l’année en cours, et les chiffres d’exécution de la dépense
d’investissement des exercices précédents

Les interlocuteurs : DCEF, Direction de l’investissement

De façon à rendre le cadrage plus fiable, il est recommandé de poursuivre le travail de

reclassement des projets à fort contenu en fonctionnement au budget de fonctionnement
(titre 3). Une collaboration étroite DB/DCEF est requise.

De la même façon, le travail de reclassement en titre 5 des projets actuellement en titre 6

(recensement de près de 244 Mds FCFA par la DCEF) devra être poursuivi fin d’assurer
une cohérence de la méthodologie du cadrage par nature de dépenses.

Les travaux d’évaluation des projets d’investissements, et la constitution d’une réserve de

précaution mobilisable uniquement lorsque les études de faisabilité prouvent la rentabilité
des projets (35Mds FCFA pour le budget d’investissement en LFI 2016) sont des
démarches qui devront contribuer à renforcer la robustesse du cadrage budgétaire. Les
travaux d’évaluation donnent notamment des informations sur l’estimation des coûts des
projets et leurs risques de mise en œuvre.

Dépenses pluriannuelles par nature, les investissements doivent faire l’objet d’un suivi
particulier organisé généralement de la façon suivante :
a/ instruction du projet d’investissement comprenant :
- les éléments en permettant la prise en compte dans le cadrage (impact chiffré et
calendrier),
- un examen de sa cohérence avec les orientations des autorités (PSE, DPBEP, etc) et les
projets ministériels (DPPP)
b/ la mise en place des tableaux de synthèse et de suivi des projets
c/ des instances de pilotage, d'arbitrage et de suivi de l’avancement des projets.

Les investissements internes

Les financements intérieurs inscrits au PTIP concernent en priorité :

- les contreparties des financements extérieurs ;
61
 - la poursuite des chantiers déjà ouverts ;
- les nouveaux projets et les engagements vis-à-vis des régions.

Le travail de cadrage doit donc se focaliser sur ces trois composantes, selon la
méthodologie suivante.
▪ Contrepartie des financements extérieurs
La mobilisation des financements internes au titre des contreparties des financements
extérieurs présente un enjeu important en termes de trésorerie et de réputation pour
l’Etat.
Comme il n’est pas possible de prévoir le comportement de l’ensemble des bailleurs, qui
sont aussi soumis à des contraintes propres, il est recommandé de fonder le cadrage sur :
- La chronique de décaissement des conventions signées
- Des ajustements ponctuels pour les plus gros projets (par exemple prévision
annuelle de tirage supérieure à 500 millions de FCFA), lorsque les décaissements
effectifs se sont significativement écartés de la prévision initiale de décaissement
(retard ou accélération)
 Cette méthodologie implique de disposer d’une consolidation des décaissements
inscrits dans les conventions en cours.
La meilleure prévision des moyens mobilisés à titre de contrepartie doit également reposer
sur un meilleur usage de la plateforme de gestion des financements extérieurs
(PGFE), qui est la base de données mise en place par la Direction de la Coopération
Economique et Financière (DCEF), basé sur la technologie Web.
▪ Poursuite des projets en cours
Sur la base du coût total estimé du projet figurant au PTIP (ou de la dernière estimation
en cas de révision), il convient de retrancher le total des paiements déjà effectués pour
déterminer le solde des paiements à effectuer.
Ce solde de paiement doit être réparti par année du cadrage, sur la base des informations
disponibles s’agissant de l’avancement physique des projets. Si un retard a été observé
depuis le lancement du projet, ce retard pourra être appliqué de façon uniforme sur la
durée restante du projet.
Compte tenu de la méthode de projection retenue dans le présent Guide, les projets qui
s’achèvent par un dernier décaissement en N doivent faire l’objet en N+1 d’un
« débasage » pour le montant total inclus dans la base de prévision et les années
ultérieures.

▪ Nouveaux projets
Les nouveaux projets d’investissement font, en règle générale, l’objet d’un montant faible
de décaissement à leur lancement, pour les études ou des avances.
Les décaissements des années ultérieures sont fonction de l’avancée physique des projets.
Si des retards sont possibles pour de nombreuses raisons (obstacles techniques,
62
contentieux, défaillance d’une entreprise, etc.), le profil de décaissement doit pouvoir
être estimé dans ses grandes lignes.
Si les marchés publics ou les contrats prévoient des clauses de paiement particulières,
elles doivent être pris en compte dans le cadrage pour les plus importants projets.
Les conférences budgétaires peuvent être l’occasion d’un échange entre le ministère des
finances et les ministères sectoriels sur l’avancement des principaux projets
d’investissement en cours et les nouveaux projets.

Conseil :
L’analyse des projets d’investissement de même nature (route ; ligne ferroviaire ; projet tertiaire ;
etc.) doit permettre de déterminer, en moyenne, la durée d’un tel investissement et le profil de ses
décaissements (par exemple : 5% en année 1 ; 15% en année 2 ; 40% en année 3 ; 35% en
année 4 ; 5% en année 5)
La connaissance de ce profil ou « clef de décaissement » peut permettre de retenir une
méthodologie homogène de prévision qui sera utilisée pour tous les projets de même nature.

Point d’attention :
L’évolution des contreparties internes, leur évolution annuelle doit présenter une cohérence avec la
dynamique des financements extérieurs apportés par les bailleurs, au titre des projets en cours ou
des projets nouveaux.

Les investissements sur ressources externes

L’analyse doit être conduite à la fois sur la composante « emprunts » et la composante

« subvention / dons ».

 Dans le cadrage 2017-2019, il a ainsi été fait l’hypothèse d’une remontée

progressive de la composante « subventions » à 30% des moyens de la rubrique en
2019, au regard d’un point bas atteint dans les conventions signées en 2015.

Le tendanciel de la dépenses sur ressources externes est constitué des investissements

déjà acquis ou dont la probabilité de réalisation est élevée. Il peut être assimilé à une
partie du PTIP. Celui-ci classe en effet les investissements en trois catégories :
- « en négociation »
- « déjà acquis »
- « à rechercher »
La composante « à rechercher » ne doit pas normalement faire partie du tendanciel.

Si le PTIP peut constituer une référence utile, la prévision doit reposer comme pour les
investissements financés par l’Etat sur le suivi de :

63
 - l’exécution des projets en cours, et notamment des plus gros projets : les retards
ou accélérations des décaissements doivent être pris en compte dans la
programmation
- la prévision de décaissement pour les projets en cours, notamment ceux financés
par les plus importants bailleurs en volume (par exemple la Chine, Inde, Corée, etc)
- la liste des nouveaux projets et leur calendrier prévisionnel de décaissement
- la liste des projets qui s’achèveront au cours de la période de cadrage, les derniers
décaissements de ces projets en N devant être « débasés » en N+1 pour le
montant total inclus dans la base de prévision
4 Les autres éléments de dépenses (CST, intérêts)

Comptes spéciaux du Trésor

Les comptes spéciaux sont une procédure particulière d’affectation de certaines recettes à
certaines dépenses, autorisée par l’article 19 de la loi organique relative aux lois de
finances.

En conséquence, l’exercice de cadrage budgétaire implique de conduire à la fois une

prévision des recettes et une prévision des dépenses.

S’agissant du Fonds national de retraite (FNR), le plus important des comptes spéciaux, la
prévision doit concerner :

- le nombre de cotisants (environ 81 000 à fin 2015)

- le nombre d’allocataires (environ 62 000 à fin 2015)
Le cadrage budgétaire pourra intégrer, en titre 4, une dotation d’équilibre au FNR, selon le
niveau prévisionnel de son déficit.

Une même méthodologie peut être suivie pour les autres comptes :

- la Caisse d’encouragement à la pêche

- le compte de Frais de constitution des sociétés à participations publiques
- le Fonds de lutte contre l’incendie
Des prévisions affinées peuvent nécessiter des échanges avec les ministères concernés
dans le cadre des conférences budgétaires.

Intérêts de la dette

Les crédits afférents au service de la dette publique (charge des intérêts et

remboursement des emprunts) ont, en application de l’article 11 de la loi organique
relative aux lois de finances, un caractère évaluatif.

Leur détermination précise lors de l’élaboration du cadrage budgétaire n’est donc pas
indispensable.

64
Toutefois, la prévision la plus récente des intérêts de la dette peut être transmise par la
Direction de la dette et de l’investissement, de façon à l’inclure dans le tableau de
synthèse du cadrage budgétaire qui pourra être présenté selon le même format que la loi
de finances annuelle, en incluant le titre 1.

65
 FASCICULE III

PROGRAMMATION BUDGETAIRE
PLURIANNUELLE DES DEPENSES

66
Les dispositions de la loi organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011 relative aux lois
de finances précisent, entre autres, les modalités de préparation des documents de
programmation pluriannuelle et de performance suivants :

- un document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle

(DPBEP) cohérent avec les objectifs du Pacte de convergence, de stabilité,
de croissance et de solidarité entre les États membres de l’UEMOA;

- des documents de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) par

ministères, budgets annexes et comptes spéciaux, cohérents avec le DPBEP;

- des projets annuels de performance par programme (PAP) comportant,

entre autres éléments, la présentation des résultats attendus pour les
années à venir et l’échéancier des crédits de paiement associés
aux autorisations d’engagement;

- des rapports annuels de performance (RAP) rendant compte des résultats

obtenus.

Le présent fascicule décrit le processus d’élaboration du DPPD, dont il

détaille le périmètre et le contenu.

Les DPPD sont annexés au projet de loi de finances (article 46 de la LOLF) et

doivent être cohérents avec le DPBEP, et donc avec les objectifs
d’équilibre financier du Pacte de convergence.

Ils prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif, l’évolution
des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des
objectifs poursuivis (article 53).

Le DPPD est structuré autour des points ci-après :

- la partie introductive, composée de la présentation générale du secteur et

de sa stratégie, des missions, ainsi que d’une analyse des indicateurs
globaux afférents au secteur ;

- les difficultés révélées par l’étude diagnostique du ministère, et les défis ;

- le cadre stratégique, qui vise à définir la politique et les orientations

retenues ;

- la programmation pluriannuelle glissante des dépenses, qui permet de

décliner :

 les programmes et les politiques publiques portées par les

programmes,
67
 les résultats attendus et les principaux indicateurs de performance
retenus,
 l’évolution des dépenses par programme (et effectifs), sur une
période t-3 à t+3,
 les cibles des principaux indicateurs de performance ainsi que les
liens entre l'évolution de l'allocation intra-sectorielle des ressources
et la stratégie du ministère.

68
 I. INTRODUCTION

Cette partie permet de décrire et de délimiter le champ de compétence du secteur et/ ou

du ministère. Dans le cadre de la mise en œuvre des réformes budgétaires et financières,
l’UEMOA recommande l’approche sectorielle, en proposant une nomenclature qui s’adosse
aux grandes fonctions de l’Etat. Mais cette approche est différente de l’organisation
administrative actuelle où l’on trouve tantôt des secteurs gérés par un ou plusieurs
ministères, tantôt des ministères à cheval sur plusieurs secteurs. Pour pallier ce problème,
chaque ministère est considéré comme un secteur suivant ses fonctions.

1.1 Présentation du secteur et de sa politique

Les décrets portant répartition des services, organisation du ministère et attribution du

ministre permettent de délimiter le secteur. En retour, la politique du ministère est
déclinée à partir de la stratégie sectorielle.

1.2 Missions du ministère au sein du secteur

Les réalités complexes de l’organisation administrative font que les missions d’un ministère
peuvent être réparties sur plusieurs secteurs. Ainsi, il s’agira de les camper à travers les
différents décrets ci-dessus évoqués, et en l’absence d’une stratégie sectorielle où elles
sont clairement définies.

1.3 Evolution d'indicateurs socio-économiques non imputables à un

programme

L’analyse de l’évolution des indicateurs non imputables à un programme se fait à partir de

ceux définis au niveau sectoriel, et dont le suivi revient au ministère. Par exemple, la
valeur ajoutée du secteur agricole est imputable au Ministère de l’Agriculture, et non pas à
un programme donné du Ministère.

II. ORIENTATIONS STRATEGIQUES DU SECTEUR

Un diagnostic sans complaisance et bien documenté, étayé de données statistiques,

constitue une bonne base à l’élaboration du cadre stratégique qui doit aboutir à la
déclinaison des programmes ministériels.

2.1 Diagnostic et analyse des résultats du secteur

Le diagnostic organisationnel et institutionnel succinct du ministère part d’un état des lieux
à une analyse rétrospective, afin de déterminer les contraintes, performances techniques,
taux d’exécution par programme et par nature de dépenses sur les trois dernières années,
et aboutit à l’identification des défis et contraintes.

L’approche participative, prônée pour le diagnostic, s’appuie sur les outils AFOM (Atouts,

69
Faiblesses, Opportunités et Menaces) et l’arbre à problème5. Le but de l’analyse AFOM est
de prendre en compte, dans la stratégie, à la fois les facteurs internes et externes, en
maximisant les potentiels des forces et des opportunités et en minimisant les effets des
faiblesses et des menaces. L’arbre à problèmes intervient en dernier ressort pour montrer
à quelles causes il faut s’attaquer pour résoudre un problème donné.

2.2 Articulation stratégie(s) sectorielle(s) / politique(s) nationale(s)

L’efficacité de la gestion des politiques publiques appelle à l’articulation des documents de

référence des politiques et à l’harmonisation de la programmation pluriannuelle de ces
derniers, comme le montre le schéma ci-après.

Il s'agit de décliner l'articulation de la vision et des orientations sectorielles à la vision et

aux orientations stratégiques définies dans le document de référence.

Le document de référence décrit les orientations stratégiques qui guident les initiatives à
prendre pour traduire la vision en actions et résultats tangibles, et ainsi favoriser les bases
d’une croissance économique à fort impact sur le développement. Il constitue le référentiel
de la politique économique et sociale sur le moyen et long terme.

A côté de cet instrument de pilotage national, se trouvent, au niveau sectoriel, les lettres
de politiques sectorielles, qui déclinent les objectifs à atteindre par secteur, et qui sont de
plus en plus opérationnalisées à travers les Documents de Programmation pluriannuelle
des Dépenses (DPPD). Ces derniers, compris parmi les outils de la gestion axée sur les
résultats (GAR), se veulent des cadres de planification et de programmation budgétaires
focalisés sur les résultats à atteindre et une allocation efficiente des ressources.

Ces outils et approches de développement, dans leurs principes, préconisent le

renforcement de la planification en général (conception/élaboration, mise en œuvre, suivi,
évaluation) pour rendre l’investissement public plus efficace.

Pour assurer la cohérence avec le document de pilotage national, les programmes

ministériels seront articulés avec les axes qui y sont déclinés.

Exemple : Les programmes du Ministère de la Femme, de la Famille et de

l'Enfance, articulés au PSE

5
Pour plus de détail Cf. chapitre III guide méthodologique d’élaboration des LPSD de la DGPPE/MEFP, juin
2014
70
 Axes stratégique de la LPSD
Ministères Axes PSE du MFFE Programmes

Promotion du développement
Axe 1 : Transformation P1. Femme et Famille
social
structurelle de
Développement de la
l’économie et P3. Autonomie
Microfinance et de l’Economie
Ministère de croissance solidaire
Economique
la Femme, Axe 2 : Capital humain, Promotion du développement
de la Famille Protection sociale et P1. Femme et Famille
social
et de Développement
l'Enfance P2. Enfance
durable
Axe 3 ; Gouvernance, Amélioration de la gouvernance P1. Femme et Famille
institutions, paix et institutionnelle du MFFE P4. Soutien aux
sécurité Politiques du Secteur

2.3 Objectifs stratégiques et résultats attendus

Cette phase, jugée importante dans le processus d’élaboration du DPPD, permet de

proposer des solutions aux problèmes soulevés par le diagnostic et de décrire les attentes
en termes de résultats.

Le Parlement, qui se prononçait uniquement sur les crédits, examine également les
stratégies ministérielles et les objectifs des politiques publiques.

Les objectifs stratégiques permettent d’indiquer les axes d’intervention qui vont conduire à
l’atteinte des résultats. Ils sont la traduction opérationnelle des orientations stratégiques.
Quelle que soit la terminologie utilisée, il est important de:

- distinguer ces niveaux stratégiques et opérationnels ;

- définir, de la manière la plus exploitable possible, les objectifs et résultats attendus.

Le résultat traduit de manière observable, voire quantifiable, les objectifs visés.

Exemple de déclinaison: Orientation stratégique/résultats attendus XXX

Schéma : liens susceptibles d’exister entre orientations, objectifs, résultats, voire actions
à conduire pour atteindre ces objectifs et résultats

71
 Orientations stratégiques du
secteur

Du

Objectifs Résultats

Objectif 1 Résultat 1
Objectif 2 Résultat 2
Objectif…n Résultat …n

Programmes Actions

Programme 1 Action 1
Programme 2 Action 2
Programme …n Action…n

Action…n

Remarques :

- un même résultat peut concourir à l’atteinte de plusieurs objectifs ;

- plusieurs résultats peuvent concourir à l’atteinte d’un même objectif ;
- une même action peut être associée à l’atteinte d’un ou plusieurs objectifs ou
résultats.

2.4 Présentation de la stratégie du ministère et des orientations

retenues

La stratégie est l’ensemble des axes stratégiques et la combinaison judicieuse des

objectifs, des pistes d’actions et des mesures à l’intérieur des axes. Le développement de
la stratégie ministérielle s’appuie sur le scénario retenu dans la stratégie sectorielle ; elle
est reprise dans le DPPD.

Le nombre d’axes stratégiques doit être limité, pour permettre de donner une lisibilité
simple de la stratégie retenue et favoriser la concentration des actions sur un nombre
limité de programmes, conformément aux exigences de l’application du régime financier
de l’Etat.

72
Schéma de déclinaison de la stratégie

Vision de la stratégie nationale

Vision de la stratégie sectorielle

Objectif global du secteur

Objectifs stratégiques

Axe stratégique 1 Axe stratégique 2 Axe stratégique 3

OS1 OS2 OS3

P1 ou P1 et P2 P2 ou P2 et P3 P3 ou P3 et P4…

Exemple : La stratégie du Ministère de l’Environnement et du Développement durable.

Objectif global

L’objectif global de la politique environnementale et de développement durable du Sénégal est : « Créer

une dynamique nationale pour l’amélioration de la gestion de l’environnement et des ressources
naturelles, l’intégration des principes du développement durable dans les politiques et le renforcement
de la résilience des populations aux changements climatiques ».

Axes stratégiques

Par rapport à cet objectif global, deux axes stratégiques ont été identifiés :

Axe stratégique n°1 - Gestion de l’Environnement et des ressources naturelles,

Axe stratégique n°2 - Promotion du développement durable.

De ces axes stratégiques découlent deux objectifs spécifiques à savoir :

OS1 : Réduire la dégradation de l’environnement et des ressources naturelles, les effets

néfastes du changement climatique et la perte de biodiversité

OS2 : Intégrer les principes du développement durable dans les politiques publiques, la
gestion du cadre de vie, la promotion de moyens d’existence, la résilience des groupes
vulnérables et les modes de production et de consommation.

Trois programmes opérationnels sont liés à l’OS1. Il s’agit des programmes suivants :

Programme 1 : Lutte contre la déforestation et la dégradation des terres ;

Programme 2 : Conservation de la biodiversité et gestion des aires protégées ;

73
 Programme 3 : Lutte contre les pollutions, nuisances et les effets néfastes des changements climatiques ;

Le programme lié à l’OS2 est le suivant :

Programme 4 : Pilotage, coordination soutien aux services, amélioration des connaissances, promotion du
Développement durable et acteurs du secteur

III. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE GLISSANTE DES DEPENSES

L’introduction de la pluri annualité constitue une innovation significative dans la gestion
publique, à travers la prise en compte, à moyen terme, de l’impact des décisions
publiques. Elle offre ainsi, une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les
stratégies nationales de développement et les budgets.

Cette phase sera développée à partir des points suivants :

3.1 Présentation des programmes et politiques publiques

D’après l’article 12 de la LOLF, « un programme regroupe les crédits destinés à

mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatif
d’une politique publique clairement définie dans une perspective de long terme
».

La restructuration du budget en programmes permet d’assurer une meilleure lisibilité des

choix budgétaires pour une allocation efficiente des ressources.

Le programme correspond ainsi à une grande fonction de l’Etat, à une politique publique
et regroupe à l’intérieur d’un ministère, les activités de mise en œuvre de cette politique.

A cet effet, la politique publique est ainsi le concept essentiel permettant de formuler le
programme.

La construction d’un programme est faite sur la base de l’analyse des stratégies nationales
et sectorielles, du programme gouvernemental et des missions et objectifs du ministère
concerné. A chaque programme, il doit pouvoir être associé un ou des objectifs de
politique publique définis dans les documents stratégiques.

Schéma : Méthodologie de formulation d’un programme

Le programme devient la nouvelle méthode de présentation et de vote des crédits.

Chaque programme relève d’un seul ministère et est confié à un responsable de
programme. Au sein des programmes, les crédits sont présentés par actions (article 46 de
la directive relative aux lois de finances) ainsi que par natures de dépenses.

74
Schéma : Cadre programmatique qui aboutit à la budgétisation

On distingue deux types de programmes : les programmes « métiers », qui visent la

production d’un bien ou service en vue de la satisfaction d’un besoin spécifique, et les
programmes « supports » (ou programmes pilotage, gestion et coordination
administrative), qui servent d’appui aux structures chargées de la mise en œuvre
(définition de la politique, ressources humaines, matérielles et financières, etc.).

Il faut également noter que, conformément aux dispositions de l’article 12 de la LOLF,

« les crédits budgétaires alloués aux institutions sont regroupés en dotations, lorsqu’ils
sont directement destinés à l’exercice de leurs missions constitutionnelles. Toutefois, ils
sont répartis en programmes, lorsqu’ils concourent à la réalisation d’une politique
publique ».

Les Comptes spéciaux du Trésor (CST) peuvent être aussi traités comme des
programmes ; ils comprennent les catégories suivantes :

- les comptes d’affectation spéciale ;

- les comptes de commerce ;
- les comptes de prêts ;
- les comptes d’avances ;
- les comptes de garanties et d’avals.

A chaque programme, sont associés des objectifs et des indicateurs quantitatifs ou

qualitatifs. Ces derniers doivent être représentatifs de l’objectif de performance visé, être
aisés à interpréter, pouvoir être suivis à un coût raisonnable et être vérifiables.

Schéma : Cadre de performance qui justifie les moyens

Un bon indicateur doit présenter les caractéristiques suivantes : pertinent, clair, fiable,
mesurable, à même d’être suivi, économique, pérenne et auditable. Il est préférable
d’utiliser des indicateurs simples et d’éviter les indicateurs complexes, tels que les
indicateurs composites. Le fait d’avoir présenté les différents types d’indicateurs (de
moyens, d’activités, de produits, de résultats intermédiaires, d’impact) ne signifie pas qu’il
faille avoir un indicateur de chaque sorte pour un objectif donné. Au contraire, il faut être
sélectif et choisir le meilleur possible. Le choix préférentiel est un indicateur de résultat
(intermédiaire), qui exprime mieux la dimension de performance.

Exemple : Programme 1 du Ministère de l’Agriculture et de l’Equipement rural:

Sécurisation de la base productive et développement des infrastructures rurales

75
 Situation de
Valeur cible Cible
Objectif base
Indicateurs (en ha) à moy.
s Résultats (en ha)
Objectivement terme
Spécifiq attendus
Vérifiables 201 PRAC
ues 2014 2015 2017 2018
6 AS

Superficies 144
hydro agricoles 021
133 00 132 142 156 161 5
Renforcer les aménagements des terres agricoles

aménagées à
0 885 912 567 67
partir des eaux
de surface
Superficies
Les hydro agricoles 2166
aménagem aménagées à
ents des partir des eaux 1 1 1
terres Souterraines 743,5 1 066 540 883 753
agricoles Superficies
sont hydro agricoles 4 604 3 186 12 3 10 7 11 55 7 000
renforcés aménagées des 82 85 0
vallées et bas-
fonds
Superficie
irriguées 69 321 40 457 77 74 75 2
réhabilitées 450 175 0
pour le riz 0

3.2 Evolution des dépenses par programme et définition des cibles

Une analyse de l’évolution des dépenses par programme de t-3 à t+3 est attendue dans
cette partie, ainsi qu’un état sur l’évolution des indicateurs par rapport aux cibles.

L’indicateur mesure la réalisation d’un objectif ; il devient donc nécessaire de connaitre les
résultats des années antérieures, et de fixer les cibles pour les années à venir. La cible
doit être située dans un horizon temporel pouvant aller jusqu’à n+5. Il faudra les fixer de
manière réaliste, cohérente avec les possibilités de réalisation, en tenant compte de la
situation de référence et des ressources disponibles.

3.3 Commentaires, liens entre l'évolution de l'allocation

L’analyse de l’évolution des crédits inter et infra programmes doit être faite de t-n à t.

3.4 Commentaires sur l'évolution attendue des indicateurs de

performance

L’analyse des indicateurs de performance en fonction des cibles est attendue de t-n à t.

76
 ➢ LES DIFFICULTES ET DEFIS

L’analyse des principales difficultés rencontrées et des défis qu’elles posent sera faite sur
chacun des programmes et globalement sur la mise en œuvre de la stratégie du ministère.
En particulier, il convient de confronter les projections financières et de performance aux
objectifs et cibles des stratégies. Si, notamment, du fait des contraintes financières, des
écarts significatifs sont constatés entre les projections du DPPD et des PAP, des mesures
correctrices doivent être proposées. Ces mesures pourront comprendre, par exemple, un
étalement dans le temps de la réalisation de certains objectifs.

77
 FASCICULE IV

Budgétisation annuelle et élaboration du projet

de loi de finances

78
REPARTITION DES ENVELOPPES ET SAISIE DES PROJETS DE BUDGET

La phase de répartition à l’interne (A) des crédits au sein d’un département

ministériel démarre après la notification des enveloppes par le Ministre de
l’Economie, des Finances et du Plan. Une fois cette répartition faite, le processus se
poursuit avec la saisie du projet de budget dans le système intégré(B).

I. Répartition des enveloppes

1.1 Notification des enveloppes

Postérieurement à la tenue du DOB, le Ministre chargé des Finances notifie aux

Institutions et ministères dépensiers les enveloppes triennales indicatives par
catégorie de dépenses à répartir au titre du budget en cours de préparation et pour
les deux (2) années suivantes. Ces lettres de notification sont transmises au plus
tard, le 05 juillet.

La lettre de notification précise :

✓ le volume total des crédits de chaque Institution et Ministère de l’année

considérée (n+1) et sa répartition en dotation et en programmes;
✓ les engagements de l’Etat et les contreparties des projets d’investissement
sur ressources extérieures ;
✓ le volume de crédits projeté pour les années n+2 et n+3 en dépenses
ordinaires et dépenses en capital;
✓ la date limite de transmission du projet de budget au Ministère de
l’Economie, des Finances et du Plan.

1.2 Répartition à l’interne

A la réception de l’enveloppe, le Président d’institution ou le Ministre transmet la

lettre de notification aux responsables de programme et les convie à un arbitrage
interne. Une fois les montants des crédits déterminés, il sera procédé à une
répartition des programmes par nature de dépenses.

A partir de ce moment, le responsable de programme réunit à son tour les

responsables d’unités opérationnelles (responsable de 1er niveau opérationnel) pour
procéder à l’arbitrage des crédits et à l’affectation des moyens. Ces derniers vont
proposer au responsable de programme la programmation des crédits nécessaires à
la réalisation de leurs activités (1er niveau opération opérationnel).

Mais pour la phase transitoire de 2017, le DAGE/SAGE/ le Coordonnateur de la CEP

et le DRH joueront le rôle de coordination en assurant un rôle d’intermédiaire entre
le Ministre et les responsables de programme.
79
Encadré : Le rôle de coordonnateur joué par la DAGE sera défini en fonction de
chaque Ministère.

La DAGE en relation avec la CEP fait une proposition de répartition et soumet à la

signature du Ministre le projet de convocation pour la tenue de la réunion
regroupant les principaux collaborateurs, à l’effet d’examiner les critères
d’allocation proposés par la DAGE, entre les programmes.

Ces critères devront aussi tenir compte de la lettre circulaire qui précise les
orientations stratégiques du Gouvernement mais également des indications pour
une meilleure répartition des crédits affectés aux dépenses de personnel, de biens
et services, de transferts, et d’investissement.

A la suite de la répartition des crédits par programme en fonction des priorités,

sous l’arbitrage du Ministre, la DAGE en relation avec la CEP élabore un
chronogramme pour la saisie des crédits du Ministère afin de respecter les délais
fixés dans le calendrier budgétaire.

II. Saisie des projets de budget

2.1 Saisie dans le système

Sous la supervision de la DAGE qui a en charge la saisie des plafonds de dépense

par programme, les responsables de programme procèdent à la ventilation des
crédits de fonctionnement et d’investissement alloués par action, activité/projets
avec l’appui des sectoriels du MEFP.

Par catégorie de dépenses, les vérifications suivantes devront être faites :

Pour les dépenses de personnel :

Pour chaque programme, le responsable de programme, la DRH en relation avec le

sectoriel du MEFP devra :

− répertorier les effectifs du programme en précisant les sorties (définitives et

temporaires) et les entrées prévues pour l’année considérée ;
− encadrer la saisie des éléments variables dans le système, en conformité
avec les états des effectifs;
− appliquer rigoureusement les textes régissant les primes, indemnités et
allocations diverses ;
− justifier tout nouveau recrutement par la lettre du Premier
Ministre l’autorisant;

80
 − recenser les agents flottants et transmettre la liste à la Solde qui se chargera
de prendre les dispositions idoines.

Pour les dépenses de biens et service, le responsable de programme et le

sectoriel MEFP devront entre autres vérifier :

− la dotation en priorité des engagements et des dépenses prioritaires et

sensibles;
− les actions et les activités ciblées lors du dialogue sectoriel budgétisées
conformément aux objectifs visés ;

Pour les dépenses d’investissement, le responsable de programme et le

sectoriel devront aussi vérifier :

− la prise en charge des contreparties au financement extérieur et autres

engagements de l’Etat ;
− si les projets inscrits ont déjà fait l’objet -ante sous-tendue par des études
de faisabilité bancables ;
− l’exhaustivité des projets financés par subvention sur ressources extérieures
(sous réserve TOFE).

2.2 Création des actions

La création des programmes étant du ressort exclusif du Ministère des Finances, les
ministères sectoriels ne pourront que créer des actions, activités/projets dans
le système suivant le processus décliné ci-dessous :

81
 III. Budgétisation des actions ou des projets

Une fois l’action ou le projet créé, la budgétisation se fera telle que décrite dans le
schéma ci-dessous :
82
A la suite de la saisie des crédits, les projets de budget des institutions et
ministères, sont transmis au Ministère chargé des Finances, sous forme de
documents paraphés pour leur examen, au plus tard une semaine avant le passage
en conférences budgétaire

83
ANNEXES

84
CANEVAS DES DOCUMENTS BUDGETAIRES
- PROJET ANNUEL DE PERFORMANCE (PAP)

1.1 Rappel des dispositions de l'article 45 de la LOLF

Le Projet annuel de performance (PAP) retrace, pour chaque programme, la stratégie, les
objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat.

Conçus pour mieux rendre compte de la performance de l’action les PAP sont proposés par
les responsables de programmes.

Chaque PAP contient :

➢ la présentation du programme et de ses actions,

➢ les objectifs et des indicateurs de performances qui lui sont assignés,
➢ la justification de l’évolution des crédits par rapport aux dépenses de l’année
antérieure,
➢ l’échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d’engagement,
➢ catégorie d’emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l’Etat et la
justification des variations par rapport à la situation existante.

Certains éléments doivent obligatoirement figurer dans le projet annuel de performance de

chaque programme :

• la présentation de chacune des actions et de chacun des projets prévus par le

programme, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et
attendus pour les années à venir mesurés par des indicateurs de performance. Sur
un plan opérationnel du format du PAP, cette présentation couvre trois volets au
moins: une présentation stratégique du programme réalisée par le responsable de
programme, une présentation détaillée des objectifs et des indicateurs du
programme et, enfin, une présentation des crédits (crédits de paiements et
autorisations d'engagement) selon plusieurs formats;

• la justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de

l'année qui peut concerner des éléments transversaux au programme (crédits de
personnel, grands projets couvrant plusieurs actions ou nature de dépenses,
notamment d'investissement) ou s'effectuer au niveau de l'action;

• l'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement et

par catégorie d'emploi, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat
et la justification des variations par rapport à la situation existante.

85
 - Format du PAP d'un Programme

I. INTRODUCTION 1. Enjeux stratégiques (pluriannuels) attachés au ministère et la

Politique publique (ou une partie) financée par le programme et
plan d'action (principales activités) ;
3. Réformes mises en œuvre au sein du programme;
4. Description des structures autonomes qui participent à
l’exécution des Programmes
I. PRESENTATION 1. Présentation des actions et projets constitutifs du programme,
STRATEGIQUE DU incluant des mentions sur les services publics et les entités chargés
PROGRAMME de la mise en œuvre des actions et projets.
2. Présentation détaillée des objectifs, des indicateurs et cibles
rattachés à chaque programme (avec les sources de données et de
collecte, les modes de calcul et les biais éventuels) et des résultats
attendus avec une justification des cibles.
3. Récapitulation des objectifs, des indicateurs et cibles du
programme (format tableau);

II. PRESENTATION DES 1. Présentation «matricielle» (actions / nature économique) ;

CREDITS 2. Présentation «par nature» (nature économique / catégories de
dépenses du PCE) ;

III. JUSTIFICATION DE 1. Tableau justificatif de l’évolution des crédits du Programme par

L'ÉVOLUTION DES rapport aux dépenses effective des deux dernières années
CRÉDITS antérieures
2. Tableau des échéanciers des crédits de paiement associés aux
autorisations d'engagement
3. Tableau illustrant, par catégorie, la répartition prévisionnelle des
emplois rémunérés par l'Etat et la justification des variations par
rapport à la situation existante ;

IV. TABLEAU Voir tableau ……

SYNOPTIQUE
PROGRAMME XXX

TABLEAU SYNOPTIQUE PROGRAMME XXX

Budgétisation Cadre de performance

Cibles
Budget Budget Budget Budget Objectifs Résultats Indicateurs Situation
Action (n, n+1
n n+1 n+2 n+3 spécifiques attendus de résultat de base
et n+2)
Action
1
Action
n

86
- RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCE (RAP)

2.1 Rappel des dispositions de l'article 49 de la LOLF

Les RAP résultent de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Ils présentent et
expliquent les réalisations effectives concernant l’ensemble des moyens regroupés au sein
d’un programme et alloués à une politique publique. Ils rendent compte de l’exécution des
engagements pris dans les projets annuels de performances (PAP) accompagnant la loi de
finances, tant en termes d’exécution des crédits que de compte-rendu en matière de
performance, d’activité des opérateurs de l’État et d’analyse des coûts et des charges :
- ils permettent d’apprécier la qualité de la gestion des politiques publiques ;
- ils retracent, pour chaque programme, la stratégie, la justification des crédits
demandés au Parlement, les objectifs des politiques publiques, les indicateurs et les
cibles à atteindre.

2.2 Format du RAP de programme

I. INTRODUCTION 1. Mettre en évidence les aspects principaux de l'activité du ministère
pendant l'année ayant eu un impact sur les résultats du Programme;
2. La présentation de l'évolution de quelques indicateurs stratégiques;
3. Le résumé de l'exécution financière du ministère, sous forme de
deux tableaux, affichant les écarts par rapport à la prévision initiale ou
la prévision redressée des lois de finances rectificatives) et de rapport
à la prévision (faits saillants, contraintes rencontrées...) commentaires
des écarts par rapport à la prévision (notamment les
causes/difficultés).

II. BILAN GENERAL ET 1. Bilan stratégique du programme (état des lieux de la partie
RESULTATS présentation stratégique du Programme dans le PAP)
2. Présentation détaillée des objectifs et des résultats obtenus
- Rappel des objectifs et indicateurs du programme ;
- Tableau résumé des résultats (par indicateur pour chaque objectif) ;
- Analyse détaillée et justification des écarts par rapport à la prévision.

III. EXECUTION 1. Par actions / nature économique

FINANCIERE 2. Par nature économique / catégories de dépenses du PCE

IV. MESURE ET ANALYSE DES 1. Mesure et analyse des crédits au niveau du programme
ECARTS SUR L'EXECUTION 2. Mesure et analyse des emplois au niveau du programme, par
DESCREDITS ET EMPLOIS catégorie d'emplois
3. Mesure et analyse des crédits et emplois au niveau de chaque
action et projets

V. EXECUTION DES
AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT

VI. EXECUTION POUR LES

STRUCTURES AUTONOMES
RATTACHEES AU PROGRAMME

VII. TABLEAU SYNOPTIQUE Voir tableau ……

87
 TABLEAU SYNOPTIQUE

Budgétisation Cadre de performance

Situation
Cible
Exécution Prévision Exécution Résultats Résultats Indicateurs (cibles
Action année
année n-1 année n année n attendus obtenus de résultat atteintes ou
n
pas)

Action 1

Action n

- DOCUMENT DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES (DPPD))

3.1 Rappel des dispositions de l'article 52 de la LOLF

Les programmes s’inscrivent dans des documents de programmation pluriannuelle des

dépenses. DPPD prévoit pour une période minimale de trois ans, à titre indicatif,
l’évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des
objectifs poursuivis.

3.2 Format du DPPD sans PAP

FORMAT DU DPPD sans PAP

I. I. INTRODUCTION 1. Présentation générale du secteur et de la politique sectorielle
2. Les missions du ministère au sein du secteur.
3. Evolution d'indicateurs socio-économiques non imputables à un
programme

II. II. LES DIFFICULTES ET DEFIS

III. III. ORIENTATIONS STRATEGIQUES 1. Diagnostic (analyse SWOT par exemple) et analyse des résultats du
DU SECTEUR secteur
2. Articulation stratégie(s) sectorielle(s) / politique(s)nationale(s)
3. Objectifs stratégiques et résultats attendus
4. Présentation de la stratégie du ministère et des orientations retenues
(défis, plan d'action ...)

IV. IV. LA PROGRAMMATION 1. Présentation des programmes et des politiques publiques portées par les
PLURIANNUELLE GLISSANTEDES programmes, des résultats attendus ainsi que des principaux indicateurs de
DEPENSES performance retenus
2. Evolution des dépenses (et effectifs) par programme sur une période t-3
à t+3 ainsi que des cibles des principaux indicateurs de performance
3. Commentaires, liens entre l'évolution de l'allocation

V. V. TABLEAU SYNTHETIQUE

VI. VI. ANNEXES 1. Les projets d'investissement du ministère par programme

2. Liste des EPN couverts par le DPPD
3. Sources des financements par programme
4. Dispositif de suivi-évaluation
5. Dépenses du ministère par programme détaillé par nature économique
6. Toute autre annexe jugée utile

88
- DOCUMENT DE PROGRAMMATION BUDGETAIRE ET ECONOMIQUE PLURIANNUELLE
(DPBEP)

4.1 Rappel des dispositions de l'article 51 de la LOLF

Le DPBEP est un référentiel pour le débat d'orientation budgétaire (DOB) ainsi que la
soutenabilité budgétaire et apparait comme un outil de cadrage pour l'allocation
interministérielle des ressources budgétaires pour les DPPD ;

Il définit la trajectoire des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat car il doit
présenter des informations relatives aux recettes et aux dépenses budgétaires. Comme
caractéristique nouvelle, il procède à l'évaluation des ressources, des charges et de la
dette du secteur public dont le champ est précisé par la directive relative aux lois de
finances et qui concerne l'Etat et les collectivités locales, les établissements publics à
caractère administratif et les organismes de protection sociale. Concernant spécifiquement
la dette du secteur public, celle-ci doit être entendue au sens large, à savoir, Etat et
autres administrations publiques.

• le format du DPBEP doit retracer une double image de la situation financière des
entreprises publiques : ressources, charges et financement, en plus de l'état de
l'endettement et les relations financières des entreprises publiques avec l'Etat, afin de
connaitre notamment l'engagement de ce dernier ;

• le DPBEP fixe les objectifs d'équilibre budgétaire et financier à moyen terme en terme de
prévision du déficit budgétaire autorisé résultant de l'évaluation des recettes et des
dépenses budgétaires au sens des engagements conformément au Pacte de convergence,
de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA. Le présentateur a précisé que la
cible du solde budgétaire de base n'est pas seule concernée et que le concept d'objectifs
d'équilibre budgétaire et financier conduit à effectuer dans le DPBEP une analyse
rétrospective et prospective du respect des critères de convergence de l'UEMOA.

2.2 Format du DPBEP

FORMAT DU DPBEP
I. INTRODUCTION

II. EVOLUTION ET PERSPECTIVES 1. Evolutions macroéconomiques et analyses rétrospectives

MACROECONOMIQUES 2. Réformes économiques structurelles
3. Objectifs de politique et projections macroéconomiques

III. EVOLUTION ET A - FINANCES DE L'ETAT

PERSPECTIVES DES FINANCES
PUBLIQUES 1. Opérations financières de l'Etat
2. Perspectives des finances de l'Etat
3. Programmation budgétaire

B - FINANCES DES AUTRES ADMINISTRATIONS

PUBLIQUES

1. Evolution et perspectives des finances des établissements

publics administratifs
2. Evolution et perspectives des finances des collectivités

89
 locales
3. Evolution et perspectives des finances des organismes de
sécurité sociales

C - FINANCES DES ENTREPRISES PUBLIQUES

1. Situation financière des entreprises publiques
2. Etat des relations financières des entreprises publiques avec
l'Etat
IV. RISQUES SUR LES FINANCES 1. Risques sur la mobilisation des ressources
PUBLIQUES 2. Risques liés à l'exécution des dépenses publiques

V. CONCLUSION

VI. ANNEXE • Méthodologie de projection des dépenses

• Répartition des plafonds de dépenses budgétaires par
ministère et institution

TABLEAUX DE LA LOI DE FINANCES INITIALE (LFI)

5.1 TABLEAU 1 : TABLEAU DES RECETTES

PROJET DE LOI FINANCES INITIALE DE L’ANNEE N+1

PREVISIONS DE RECETTES BUDGETAIRES

PAR TITRE, ARTICLE, PARAGRAPHE

En milliers de francs
REALISATIONS PREVISIONS
NOMENCLATURE ET NATURE PREVISIONS AU 31 Août N LFI N+1
ECARTS LFI :
TAUX ECART
DE LA RECETTE LFI N (N+1)-(N)
ARTICLE 71- RECETTES
FISCALES
Paragraphe 0711 -
Impôts sur le revenu,
les bénéfices et
gains en capital
Paragraphe 0712 -
Impôts sur les salaires et autres
rémunérations
Paragraphe 0713 -
Impôts sur le patrimoine (droit
d'enregistrement)
Paragraphe 0714 -
Autres impôts directs (dont CGU)
TOTAL IMPOTS DIRECTS
Paragraphe 0715 -
Impôts et taxes intérieures
sur les biens et services
Paragraphe 0716 -
Droits de timbre et
d'enregistrement
Paragraphe 0717 -
Droits et taxes à l'importation
Paragraphe 0719 -
Autres recettes fiscales****
TOTAL
IMPOTS INDIRECTS
071 - TOTAL
RECETTES FISCALES

90
ARTICLE 72 - RECETTES NON
FISCALES
Paragraphe 0721 -
Revenu de l'Entreprise
et du Domaine
Paragraphe 0722 -
Droits et frais administratifs
Paragraphe 0723 -
Amendes et Condamnations
pécuniaires
Paragraphe 0724 -
Produits financiers
Paragraphe 0729 -
Autres recettes non fiscales
072 - TOTAL
RECETTES NON FISCALES
TOTAL
RECETTES FISCALES ET NON
FISCALES
074 - DONS PROGRAMMES
076 - RECETTES
EXCEPTIONNELLES***
729 - REMBOURSEMENT DE PRÊTS
ET AVANCES (PRETS
RETROCEDES)
014 - EMISSIONS DE BONS DU
TRESOR A PLUS D'UN AN
016 - EMPRUNTS PROGRAMMES
017 AUTRES EMPRUNTS****
Total emprunts
TOTAL ARTICLES 74, 76, 729,
14, 16 et 17
TOTAL RESSOURCES
INTERNES (ARTICLES 71 - 72 -
76 - 29 - 14-16 et 17)

91
5.2 Tableau 2 : TABLEAU MATRICIEL CROISE DE CLASSIFICATION FONCTIONNELLE ET ECONOMIQUE
CLASSIFICATION ECONOMIQUE

CLASSIFICATION
FONCTIONNELLE
Charges
Dépenses de Dépenses d’acquisitions Transfert Dépenses d’investissements Transferts en
financières de la Total
personnel de biens et services Courant exécutés par l’Etat capital
dette

CP CP CP CP AE CP AE CP AE CP

Services généraux des

administrations publiques

Défense

Ordre et sécurité publics

Affaires économiques

Protection de
l’environnement

Logements et équipements
collectifs

Santé

Loisirs, culture et culte

Enseignement

Protection sociale

TOTAL GENERAL

92
5.3 Tableau 3 : TABLEAU MATRICIEL CROISE DE CLASSIFICATIONS ADMINISTRATIVE ET FONCTIONNELLE
CLASSIFICATION
ADMINISTRATIVE
CLASSIFICATION FONCTIONNELLE

Services Logements
Ordre et Loisirs,
généraux des Affaires Protection de et Protection
SECTION défense sécurité santé culture enseignement Total
administrations économiques l’environnement équipements sociale
publics et culte
publiques collectifs

Section 1

Section 2

Section 3

Section n

TOTAL
GENERAL

93
 5.4 Tableau 4 : TABLEAU MATRICIEL CROISE DE CLASSIFICATIONS ADMINISTRATIVE ET ECONOMIQUE

CLASSIFICATION ECONOMIQUE

CLASSIFICATION
ADMINISTRATIVE

personnel Biens et services investissement transferts Total

SECTION CP CP AE CP AE CP AE CP

Section 1

Section 2

Section 3

Section n

TOTAL
GENERAL

94
5.5 Tableau 5 : TABLEAU RECAPITULATIF DES PROGRAMMES PAR MINISTERE
RECAPITULATIF DES
PROGRAMMES PAR LFI N LFI N+1 Variation
MINISTERE

Autorisations Autorisations Autorisations

Crédits de Crédits de Crédits de
paiement paiement paiement
d’engagement d’engagement d’engagement

SECTION

Programme 1

Personnel

Biens et services

Investissement

Transferts

Total Programme1

Programme n

Personnel

Biens et services

Investissement

Transferts

Total Programme n

Total section

Personnel

95
Biens et services

Investissement

Transferts

TOTAL GENERAL

5.6 Tableau 6 : TABLEAU RECAPITULATIF DES DOTATIONS

RECAPITULATIF DES
DOTATIONS PAR
LFI N LFI N+1 Variation
MINISTERE ET
INSTITUTION

Autorisations Crédits de Autorisations AutorisationsCrédits de

Crédits de paiement
d’engagement paiement d’engagement d’engagement paiement

SECTION
Personnel

Biens et services

Investissement

Transferts

TOTAL DOTATIONS

96
5.7 Tableau 7 : TABLEAU RECAPITULATIF DES PROGRAMMES PAR MINISTERE ET INSTITUTION
RECAPITULATIF DES
PROGRAMMES ET DOTATIONS
LFI N LFI N+1 Variation
PAR MINISTERE ET
INSTITUTIONS

Autorisations Crédits de Autorisations Autorisations Crédits de

Crédits de paiement
d’engagement paiement d’engagement d’engagement paiement

SECTION 1

Programme 1

Programme 2

Programme 3

Programme N

TOTAL SECTION 1

SECTION XXX

Programme 1

Programme 2

Programme 3

Programme N

TOTAL SECTION XXX

TOTAL GENERAL

97
5.8 Tableau 8 : PLAFOND D'EMPLOI

SECTION :xxxxx

LFI N LFI N+1 ECART

EMPLOI EFFECTIFS TOTAL EFFECTIFS TOTAL EFFECTIFS %

TOTAL

98
GLOSSAIRE

Acteur du programme : Désigne l’ensemble des parties prenantes à la mise en œuvre

d’un programme ; il s'agit soit des services de l’Etat soit d'opérateurs externes (par
exemple, les établissements publics).

Action (ou sous-programme) : Une action est la composante d’un programme. Elle
peut rassembler les crédits visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires, ou
un mode particulier d’intervention de l’Administration. Si une action recouvre une finalité
identifiée, elle peut être assortie d’objectifs et d’indicateurs qui lui soient spécifiques
parmi ceux qui sont associés au programme.

Administrations publiques (APU) : Les APU sont constituées de l’ensemble des

organismes dont la fonction principale est la production de services non marchands, la
redistribution des richesses nationales ou la régulation de l’économie. Le secteur des
administrations publiques comprend ainsi l’État et les organismes divers d’administration
centrale (ODAC), les administrations publiques locales (APUL) et les administrations de
sécurité sociale (ASSO). La majeure partie de leurs ressources provient des ressources
publiques.

Affermissement : L’affermissement est la décision de la personne responsable du

marché, notifiée au titulaire dans les conditions fixées au marché, qui consiste à rendre
ferme une tranche conditionnelle.

Amendement : Modification soumise au vote d'une assemblée, apportée à un projet de

loi et dont l’exercice est réservé aux membres de l’assemblée et/ou au gouvernement.

Annualité budgétaire (principe d’) : Le principe d’annualité signifie que la loi de

finances doit être déposée, chaque année, devant le parlement, qu’elle n’ouvre de droits
qu’au titre d’une année civile, et que son exécution doit être effectuée au cours de cette
année civile. Le gouvernement est tenu de procéder, chaque année, au renouvellement
de l’autorisation budgétaire, et dépose un projet de budget devant le parlement ; ledit
projet doit être adopté avant le début de l’année à laquelle il se rapporte, pour éviter le
recours au système des douzièmes provisoires. Des aménagements à ce principe sont
néanmoins prévus (reports de crédits, autorisations d’engagement).

Annulation de crédits : Suppression, en cours d'année, d'un crédit ouvert par la loi de
finances initiale, soit parce que le crédit en cause est devenu sans objet, soit en
application du pouvoir de régulation du ministre chargé des finances.
Audit de performance : Audit interne à l’Administration et portant sur le dispositif de
suivi de la performance d’un ministère ou d’un programme : vérification du respect des
instructions ministérielles ou interministérielles applicables à l’organisation du suivi de la
performance, de la fiabilité des indicateurs fournis, de la cohérence des cadres de
performance nationaux et locaux, enfin, du caractère opérationnel de la chaîne allant de
la production des informations de performance au pilotage du programme et aux
décisions d’ajustement de celui-ci.
99
Audit interne : Selon la définition de l'Institut des Auditeurs internes, l'audit interne est
une activité indépendante et objective, qui donne à une organisation une assurance sur
le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et
contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide les organisations à atteindre leurs
objectifs, en évaluant, par une approche systématique et méthodique, leurs processus
de management des risques, de contrôle et de gouvernement d'entreprise, et en faisant
des propositions pour renforcer leur efficacité.
Autorisations d’engagement : Limite supérieur des dépenses pouvant être engagées
au cours d’un exercice budgétaire.

Avances : Crédits accordés, par anticipation d’une recette future, dont le produit, une
fois recouvré, est directement affecté au remboursement de l’avance.
Budget de l’Etat : Acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les
dépenses annuelles de l’État ; ensemble des comptes qui décrivent, pour une année
civile, toutes les ressources et toutes les charges de l’État.

Budget général de l'Etat : A l'intérieur de la loi de finances, les prévisions de recettes

et les autorisations de dépenses sont inscrites dans un compte appelé budget général,
caractérisé par le fait que l'ensemble des recettes sert à couvrir l'ensemble des
dépenses, sans affectation particulière de celles-là à certaines de celles-ci, en application
de la règle de l'universalité. Le BGE est ainsi un document qui retrace toutes les recettes
budgétaires et toutes les dépenses de l’État, à l’exception des recettes affectées par la
loi aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.

Budget opérationnel de programme (BOP): Regroupe la part des crédits d’un

programme mise à la disposition d’un responsable identifié pour un périmètre d’activités
(une partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une région,
un département,…). Le BOP a les mêmes attributs que le programme : c’est un
ensemble globalisé de moyens associés à des objectifs mesurés par des indicateurs de
résultats. Les objectifs du BOP sont définis par déclinaison des objectifs du programme.

Budgétisation base zéro: Procédé de planification et de budgétisation exigeant de

chaque composante la justification détaillée de la totalité de son budget et de la
nécessité des dépenses projetées.

Budget-programme : Budget d’un Etat pour l’année à venir, structurée en

programmes-actions-activités-tâches, et définissant les priorités, les objectifs et résultats
à atteindre.

Budgets annexes : Comptes figurant dans la loi de finances et décrivant les charges
de services publics de l'Etat financées par des ressources qui leur sont affectées,
correspondant aux opérations de services non dotés de la personnalité juridique et dont
l'activité, en théorie, tend essentiellement à fournir des biens ou des services moyennant
rémunération. Ils constituent des missions et sont spécialisés par programme.

Cadre de performance : Il vise à faire évoluer le système actuel d’une gestion axée
sur les moyens à une gestion axée sur les résultats (GAR). Dans cette logique, les
dépenses du budget seront déclinées en programmes et sous-programmes, dans le but

100
de rendre la politique publique plus lisible. Pour bien mesurer et améliorer l’efficacité de
l’exécution du budget, la stratégie, les objectifs, et les indicateurs de performance
seront déterminés.

Cadre macroéconomique : Compilation de scénarios économiques pluriannuels

formulés sur la base d’hypothèses concernant l’évolution de l’environnement
économique national et international (ex. croissance de la zone UEMOA, prix du pétrole,
cours du dollars, consommation des ménages, exportations, investissements des
entreprises, évolution des prix à la consommation, besoin de financement des
administrations publiques, etc. …). Le cadrage macroéconomique formule ainsi plusieurs
scénarios, en tenant compte de la variation probable de ces hypothèses et de leurs
conséquences en termes d’interaction : l’objectif est d’anticiper l’évolution à moyen
terme de l’économie nationale et d’éclairer la décision politique quant aux choix à
effectuer (ex. soutien à la consommation des ménages, privatisation,
augmentation/baisse des impôts, etc.).

Charge à payer : S’élève à la différence entre le montant de la dépense qui a fait

l’objet d’une certification du « service fait » et le montant payé, appréciée généralement
après la clôture des opérations de fin d’année. Elle se calcule selon la formule suivante :
dépense ayant fait l’objet d’une certification du service fait (c) – Paiements (y), soit = c-
y. Elle fait partie intégrante des restes à payer et son règlement constitue une dépense
obligatoire du début d’exercice.

Charges financières : Charges résultant des dettes financières, des instruments

financiers à terme, de la trésorerie et des immobilisations financières, à l’exclusion des
frais des services bancaires, des intérêts moratoires et des pertes de change.

Charte de gestion : Document explicitant et formalisant les règles du jeu entre le

responsable de programme et les acteurs participant à la mise en œuvre du programme
(services centraux en charge des affaires financières, des ressources humaines ou de
l’équipement, contrôleurs des dépenses, services déconcentrés, établissements publics,
opérateurs), élaboré généralement à l’échelle de chaque ministère. A ce titre, une charte
de gestion précise notamment : les espaces d’autonomie de chaque acteur (globalisation
des crédits et modalités d’exercice de la fongibilité, cadre de gestion de la performance,
etc.), les espaces de responsabilité de chaque acteur (engagements sur les objectifs ou
sur certains délais de procédure, mise à disposition des crédits, etc.), les règles de
circulation de l’information, ainsi que les supports et principales échéances du dialogue
de gestion.

Cible (de résultat) : Résultat attendu (valeur chiffrée d’un indicateur par exemple) à
une échéance temporelle définie.

Classification des Fonctions des Administrations publiques (CFAP) : Ventilation

détaillée des dépenses par fonctions, ou objectifs socioéconomiques, que les
administrations publiques s’efforcent d’atteindre.

Classification économique : Classification employée pour identifier les natures de

dépenses, lorsqu’une administration publique fournit des biens et services à la société

101
ou redistribue le revenu et la richesse. Cette classification est dérivée des concepts de la
comptabilité nationale. Dans le MSFP de 2001, ses principales composantes sont : la
rémunération des salariés, l’utilisation des biens et services (correspondant
approximativement à la consommation intermédiaire), les consommations de capital fixe
et les transferts (intérêts, subventions, dons et transferts sociaux) et les autres charges.

Classification fonctionnelle : Classification utilisée pour identifier à quelle fin ou pour

quel objectif socioéconomique une dépense a été effectuée ou un actif non financier
acquis.

Clause de dédit : Stipulation contractuelle aux termes de laquelle une ou plusieurs

parties à un contrat peut/peuvent se réserver la faculté de se départir dudit contrat. Le
montant fixant le recours à la clause de dédit représente le coût d’une des parties au
contrat de s’en délier.
Clause de révision : Une clause de révision est une stipulation insérée dans un
contrat, permettant au vendeur de biens ou au prestataire de services de modifier le
prix de ses biens ou de ses services, en fonction des variations économiques. Il est
nécessaire que cette clause précise la manière dont les prix vont évoluer.

Comptabilité budgétaire : La comptabilité budgétaire a pour objet de retracer, pour

l’exercice concerné, les opérations d’exécution du budget de l’Etat en recettes et en
dépenses, conformément à la nomenclature de présentation et de vote du budget.

Comptabilité d’engagement : Comptabilisation des dépenses lorsqu’elles sont

certaines dans leur principes et déterminées dans leur montant, c’est-à-dire au moment
de leur engagement juridique.

Comptabilité de l’Etat : Comprend une comptabilité budgétaire et une comptabilité

générale. Elle retrace les opérations de recouvrement et de paiement, les entrées et
sorties de fonds. La comptabilité de l’Etat, contrairement à celle des entreprises, doit
rendre compte de l’exécution budgétaire, en même temps que de la situation
patrimoniale. Elle comporte toutes les opérations rattachées au budget de l’année en
question, jusqu’à la date de clôture dudit budget, ainsi que toutes les opérations de
trésorerie et sur le patrimoine, faites au cours de l’année, y compris, les opérations de
régularisation.
Comptabilité des matières : Concerne le recensement et le suivi comptables, sous le
double aspect quantité et valeur en principe non amortie, de tout bien, meuble et
immeuble, propriété ou possession de l'État et des autres collectivités publiques et
établissements publics. Elle dresse l’inventaire et permet le suivi des immobilisations
corporelles, incorporelles, des stocks et des valeurs inactives.

Comptabilité générale : L’article 72 de la directive LOLF prévoit que l’Etat tient une
comptabilité générale qui vise à décrire la situation patrimoniale de l'État, c'est-à-dire
l'ensemble de ce qu'il possède (terrains, immeubles, créances) et de ce qu'il doit
(emprunts, dettes). La directive rappelle que la comptabilité générale doit être sincère et
refléter une image fidèle de la situation financière de l’Etat. Elle est fondée sur le
principe de la constatation des droits et obligations : les opérations sont prises en
compte au titre de l’exercice auquel elles se rattachent indépendamment de leur date de
paiement ou d’encaissement. Enfin, la comptabilité générale s’appuie sur la comptabilité
102
des matières.

Comptable public : Autorité chargée de recouvrer les créances d’une personne

publique et de payer ses dépenses. Elle contrôle l’exactitude de l’engagement réalisé par
l’ordonnateur et la validité de l’ordonnancement (ex. : correcte imputation, disponibilité
des crédits) avant d’effectuer les opérations matérielles de recouvrement et de
paiement.

Comptes spéciaux du trésor : Modalité de présentation des crédits budgétaires, ils se

distinguent des opérations de services de l'Etat en raison de leur caractère temporaire,
de leur nature industrielle ou commerciale ou de l'affectation de certaines ressources à
certaines dépenses.

Consommation des crédits : Elle se fait en deux étapes : la première enregistre

l’impact des engagements juridiques sur les crédits d’engagement ; la seconde décrit la
consommation des crédits de paiement dans une logique de caisse, en retraçant
l’exécution des dépenses budgétaires au moment où elles sont payées (par exemple,
émission d’un virement au profit d’un fournisseur) et l’exécution des recettes, au
moment où elles sont encaissées(par exemple, le traitement des chèques remis par les
contribuables) et elle dégage le solde de l’exécution budgétaire.

Contrat de performance : Document écrit, non juridique, passé entre un service

administratif ou une agence et son autorité de tutelle, fixant les objectifs et les
obligations de chacune des parties pour la période à venir. Engagements réciproques
quasi-contractuels et internes à l’Etat, ils n’ont toutefois pas la portée juridique des
véritables contrats passés entre deux personnes morales distinctes. Leur force et leur
autorité dépendent finalement de la volonté des parties.

Contrôle de gestion : Outil et processus visant à mieux connaître et à mieux maîtriser

les activités, les coûts, les résultats et leurs liens mutuels permettant d’apprécier
l’efficacité et l’efficience. Contrairement à ce que laisse penser ce mot, il ne s’agit pas
d’un contrôle mais plutôt d’un élément du pilotage d’une institution ou d’un programme.
Dans le cadre de la gestion budgétaire par objectif (GBO), le contrôle de gestion a
vocation à alimenter en donnés objectives le dialogue de gestion entre les différents
niveaux de l’administration, en éclairant les enjeux de performance.

Contrôle financier : La mise en œuvre de la LOLF a induit la nécessité de rénover en

profondeur l’institution du contrôle financier. Désormais, le contrôle financier est chargé
de veiller au caractère soutenable, tant des documents prévisionnels de gestion élaborés
par les responsables de crédits que des actes de dépense les plus importants pris par les
ordonnateurs. La prévention du risque budgétaire constitue donc le cœur du nouveau
contrôle financier.

Contrôle interne budgétaire : Le contrôle interne budgétaire est l’ensemble des

dispositifs formalisés et permanents mis en place au niveau de chaque ministère, pour
maîtriser le fonctionnement de leurs activités, en vue d’assurer la qualité des
informations de comptabilité et de soutenabilité budgétaires. Il s’agit par conséquent
d’intégrer les instruments permettant une application correcte des lois de finances et
103
une maitrise des risques d’erreurs en comptabilité budgétaire.

Contrôle interne : Le contrôle interne est un dispositif qui procède d’une logique de
contrôle-régulation, et qui vise à maîtriser les risques du système. Il participe des
instruments de pilotage. Il n’est pas effectué de l’extérieur de l’institution : il lui est
complètement intégré et se pratique de façon permanente. Les risques qu’il s’agit de
prévenir concernent aussi bien une bonne application des règles en vigueur que la
bonne réalisation des objectifs à atteindre. Le contrôle interne est différent de l’audit
interne, qui est un dispositif qui évalue la qualité du contrôle interne et propose les
corrections nécessaires à son amélioration et à son renforcement.

Crédits budgétaires : Autorisations de dépenses limitées dans leur montant et

spécialisées dans leur objet, inscrites au budget d'une personne publique et
représentant en principe le plafond des dépenses que celle-ci peut effectuer au cours de
l'année budgétaire.

Crédits de paiement (CP) : Constituent la limite supérieure des dépenses pouvant

être payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le
cadre des autorisations d'engagement (AE).

Crédits évaluatifs : Crédits pouvant donner lieu à paiement ou engagement au-delà

du montant ouvert en loi de finances.

Crédits limitatifs : Crédits ne pouvant pas donner lieu à paiement ou engagement au-
delà du montant ouvert en loi de finances. Cette règle peut être contournée à travers les
reports de crédits et les décrets d’avance.

Débat d’orientation budgétaire (DOB) : Dans le cadre du renforcement des

pouvoirs de contrôle du parlement et afin d’améliorer l’information des parlementaires
sur l’évolution des finances publiques à moyen terme, le gouvernement présente, au
plus tard le 30 juin de l’année, les documents budgétaires pluriannuels (DPBEP et
DPPD). Les orientations présentées dans ces documents donnent lieu à un débat et
offrent aux parlementaires une première estimation de l’évolution de la situation
budgétaire et des besoins de crédits du gouvernement, en amont de la discussion sur le
projet de loi de finances de l’année.

Décret d’avance : Procédure permettant au gouvernement de majorer les crédits

limitatifs de la loi de finances de l’année et d'en ouvrir de nouveaux sans demander
l'autorisation du parlement. Celui-ci est, néanmoins, informé de la procédure et doit
ratifier le décret, a posteriori, dans les meilleurs délais.

Déficit budgétaire : Dépassement des dépenses budgétaires définitives (dépenses

civiles, ordinaires et en capital, dépenses militaires) sur les ressources fiscales et
assimilées.
Démarche de performance : La démarche de performance, ou démarche de pilotage
par les performances, est un dispositif de pilotage des administrations ayant pour
objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion vers
104
l’atteinte de résultats (ou performances) prédéfinis, en matière d’efficacité socio-
économique, de qualité de service ou d’efficience, dans le cadre de moyens
prédéterminés. Les objectifs à atteindre définis au niveau stratégique sont déclinés pour
chaque échelon opérationnel. Ces objectifs laissent chaque échelon libre du choix des
moyens à employer pour les réaliser, afin de lui permettre d’allouer au mieux les
moyens disponibles et de choisir les modalités d’action les plus appropriés

Dette publique : Ensemble des engagements financiers contractés par l’Etat, nets des
remboursements effectués.

Dialogue de gestion : Processus d'échanges et de décision institué entre un niveau

administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, concernant les moyens mis à
disposition des entités subordonnées, la mise en œuvre des actions et les objectifs qui
leur sont assignés, et plus généralement la notion de performance applicable aux
politiques publiques considérées. On parle aussi « d’animation de gestion ». Le
responsable de programme est gardien et animateur du dialogue de gestion, qui s’établit
à la fois selon un axe horizontal et selon un axe vertical.

Document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle

(DPBEP) : Instrument de programmation pluriannuelle glissant pour l’ensemble des
recettes et des dépenses. Couvrant une période minimale de trois ans, la première
année correspondant à l’exercice visé par le projet de loi de finances que le DPBEP
accompagne, il se compose de deux parties : une partie décrivant les perspectives de
recettes décomposées par grande catégories d’impôts et de taxes et une autre partie
consacrée aux dépenses budgétaires décomposées par grande catégories de dépenses.

Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) : Instrument

budgétaire sectoriel pluriannuel glissant établi en référence au DPBEP, les DPPD
présentent l’évolution budgétaire des programmes sur une période de trois ans. Tous les
ministères, budgets annexes et comptes spéciaux présentent chacun un DPPD qui
regroupe les programmes qui leurs sont associés. Ces documents constituent les
supports de présentation pour : les crédits des programmes du secteur : année du
projet de loi de finances et années suivantes ; les résultats « cibles » poursuivis par les
objectifs et les indicateurs. Les DPPD sont ainsi le vecteur principal de la performance :
à travers les programmes qui le composent, ils précisent les objectifs et les indicateurs
retenus pour chacune des politiques publiques. C’est sur la base de la présentation
retenue pour les DPPD que sont élaborés les rapports annuels de performance (RAP).

Douzièmes provisoires : Lorsque la loi de finances de l’année n’a pas pu être adoptée
avant le début de l’exercice par le parlement, selon les délais qui encadrent la procédure
de vote, les douzièmes provisoires permettent d’assurer la continuité de l’action de
l’Etat. Ils accordent, pour une période d'un mois reconductible, les ouvertures de crédit
et les autorisations de percevoir les impôts et revenus publics nécessaires pour assurer
la continuité des services sur la base du budget de l’année précédente.

Droits constatés (principe des) : Rattachement à un exercice des dépenses et des

recettes dès la naissance du fait générateur (engagement d’une dépense ou
constatation d’une créance). En fin d'exercice, les opérations qui ont pris naissance dans
l'année mais qui n'ont pas donné lieu à encaissement ou paiement sont rattachées à
105
l'exercice comptable sous forme de produits à recevoir (créances), de provisions ou de
charges à payer (dettes).

Efficacité : Décrit la capacité d'une personne, d'un groupe ou d'un système à arriver à
ses buts ou aux buts qu'on lui a fixés. Être efficace consiste à produire les résultats
escomptés et à réaliser les objectifs fixés en terme de qualité, de rapidité et/ou de
coûts. L’efficacité désigne aussi le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs

Efficience : Désigne, à partir d’une situation de référence, la mesure de la quantité de

service fournie/produite à niveau de ressource inchangé. Dans le cadre particulier des
finances publiques, l’efficience met en relation les résultats atteints (nombre de salles de
classes construites, de kilomètres de routes réalisées, de tonnes de produits distribuées,
de personnes touchées,...) avec les ressources financières utilisées. La recherche d’une
plus grande efficience consiste à garantir un niveau de service équivalent au moindre
coût. Elle désigne également le rapport entre les résultats obtenus et les moyens
utilisés.

Emprunts : Dette contractée sur le marché des capitaux par l’Etat ou par une
collectivité publique.

Engagement : Etape initiale de la procédure d’exécution budgétaire, réalisée par

l’ordonnateur, concrétisée par la formalisation d’une obligation juridique d’honorer une
dépense (ex. signature d’un bon de commande ou passation d’un contrat). Dans le
cadre de certaines opérations publiques (ex. investissement), l’engagement peut
précéder le paiement effectif de plusieurs mois. L’engagement se concrétise au niveau
budgétaire par la consommation des autorisations d’engagement (AE).

Engagement juridique : Acte pris par un responsable habilité à créer une obligation à
l’encontre d’une autorité morale qu’il représente (définition juridique) de laquelle il
résultera une charge (impact financier).

Enveloppe globale : Montant global de crédits dont un Etat peut disposer pour un
exercice budgétaire.

Enveloppes additionnelles : Montants redéployables en fonction de la clef de

répartition retenue. Ces montants correspondent à la différence entre les enveloppes de
référence et les enveloppes globales identifiées par la projection du TOFE.

Enveloppes de référence : Montants actualisés, pour chaque ministère et nature de

dépense, sur la base de la LFI de l’année, compte tenu de l’exécution de l’exercice
précédent, des économies potentielles et des risques financiers prévisibles en cours de
la LFI de l’année.

Etablissements publics : Entités dotées d’un budget propre, qui sont sous la tutelle
ou le contrôle de l’administration centrale, décentralisée ou locale. En général, ces
entités disposent de sources de revenus propres complétées par des transferts du
budget de l’Etat. Elles sont créées par les pouvoirs publics pour remplir des missions
spécifiques.

106
Fonctions d’appui/de support : Ensemble des fonctions dites d’état-major (direction
générale, études et recherche, communication, conseil juridique, contrôles internes) et
aux fonctions de gestion des moyens (personnel, budget-finances, immobilier et
équipement, informatique, systèmes d’information, etc.) d’une institution.

Fonds de concours : Sommes versées par des personnes physiques ou morales et qui
contribuent entièrement ou en partie à des dépenses d’intérêt public. Ils peuvent être
constitués de dons ou de legs, et, dans le cas particulier des pays en développement,
des contributions des bailleurs de fonds (partenaires techniques et financiers).
L’utilisation des fonds de concours est subordonnée au respect de l’intention de la partie
versante. La loi de finances évalue le montant des fonds de concours pour l’année à
laquelle elle se réfère, mais c’est le ministre chargé des finances qui ouvre les crédits
correspondant sur les programmes et les dotations par voie arrêté.

Fongibilité : Principe comptable qui permet à un gestionnaire (sous certaines

conditions) d’utiliser des crédits disponibles à l’intérieur d’un programme, pour des
dépenses qui n’étaient initialement pas prévues.

Gestion axée sur les Résultats (GAR) : C'est une approche de gestion des
institutions publiques et privées qui repose entre autres sur la planification stratégique,
l'examen régulier de la performance, la reddition des comptes et le feed-back dans le
processus de décisions.

Impôt : Transfert obligatoire au secteur des administrations publiques. Certains

transferts obligatoires comme les amendes, les pénalités et les cotisations de sécurité
sociale sont exclus. Les remboursements et corrections de recettes fiscales perçues par
erreur sont considérés comme des impôts négatifs. Les droits dont le montant est
manifestement disproportionné au coût de fourniture des services sont inclus.

Indicateur de performance : Représentation chiffrée qui mesure la réalisation d’un

objectif et permet d’apprécier le plus objectivement et le plus fidèlement possible le
niveau de performance d’une institution ou d’un service. Un bon indicateur doit être
pertinent (c’est-à-dire spécifique et représentatif), pratique (c’est-à-dire simple,
compréhensible, produit annuellement à un coût raisonnable), mesurable et fiable (bien
défini en termes méthodologiques, précis, sensible à la réalité mesurée mais non
manipulable et vérifiable).
Indicateur : Représentation chiffrée qui mesure la réalisation d’un objectif et permet
d’apprécier le plus objectivement possible l’atteinte d’une performance. Le tableau
chronologique relatif à un indicateur permet de représenter les réalisations des années
passées et les cibles que le responsable de programme vise pour l’année en cours et
pour les années de projection.

Journée complémentaire : Journée fictive qui prolonge l’année civile pour

l’achèvement des opérations complémentaires de régularisation de l’exercice, mais est
censée, en comptabilité, appartenir à cette année civile. Seules des opérations de
régularisation d’ordre comptable peuvent être effectuées au cours de la période
complémentaire. Aucune opération budgétaire ne peut être effectuée au cours de cette
période.

107
Liquidation : Seconde phase de la procédure d’exécution réalisée par l’ordonnateur,
qui vise à constater effectivement le montant de la créance (ex. réception des pièces
justificatives du service, contrôle du service fait).

Loi de finances : Texte juridique voté par le parlement qui retrace et autorise chaque
année le prélèvement des ressources d’un Etat et la réalisation des charges pour l’année
suivante. La loi de finances détermine également les conditions de l’équilibre financier :
elle autorise le recours à l’endettement pour compléter le besoin de ressources. La
version votée l’année précédant l’exercice auquel elle se rapporte est appelée loi de
finances initiale (LFI). Elle peut être modifiée en cours d’exercice par les lois de finances
rectificatives (LFR) ou collectifs budgétaires. Elle donne lieu, postérieurement à la
clôture de l’exercice auquel elle se rapporte, au dépôt et au vote d’une loi de règlement
(LR) par laquelle le parlement constate et approuve l’exécution des recettes et des
dépenses de l’exercice.

Mesures nouvelles : Volume de crédits de la loi de finances annuelle qui vient en

différence des services votés l’année précédente. Ces crédits peuvent ainsi correspondre
au financement de nouvelles dépenses ou à la prise en compte des surcoûts d’actions
publiques en cours, ou au contraire représenter des économies réalisées sur des actions
en cours.

Nomenclature budgétaire : Mode de classement des crédits budgétaires par section,

programme, chapitre, article, paragraphe et sous-paragraphe ou ligne. Le classement
des crédits dans ces catégories peut suivre différents critères : un classement par
destination (programmes, activités) et un classement par nature de dépenses (dépenses
de personnel, biens et services, transferts, investissements).
Objectif : Un objectif est le but déterminé d’une action, l’expression de ce que l’on veut
faire. Par exemple, « améliorer les conditions matérielles du personnel de santé ». A
chaque programme sont associés un ou plusieurs objectifs stratégiques, qui doivent être
arrêtés en cohérence avec les politiques sectorielles et les orientations du
gouvernement. A chaque programme, action ou service peuvent être associés un ou
plusieurs objectifs opérationnels. L’atteinte d’un objectif est mesurée par un ou plusieurs
indicateurs

Opérateur : Entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public ou privé, à
laquelle est confiée la mission d’exécuter en totalité ou pour une part significative la
politique traduite budgétairement dans un programme ou une action de programme. A
ce titre, l’opérateur participe à la réalisation des objectifs du programme.

Opérations de trésorerie : les opérations de trésorerie sont principalement les

engagements financiers - et les décaissements subséquents - contractés par le Trésor
public pour garantir à tout moment la solvabilité et la « liquidité » de l’État, quel que soit
le rythme d’encaissement des recettes prévues par le budget.
Ordonnance : Texte juridique élaboré et mis en œuvre par le gouvernement dans une
matière relevant normalement du domaine du parlement.

Ordonnancement : Dernière étape de la phase juridique de la dépense, par laquelle

108
l’ordonnateur donne ordre au comptable assignataire de payer une dette de l’Etat.

Ordonnateur : Autorité qui a le pouvoir d’engager les dépenses d’une personne

publique et donc de générer une dette pour celle-ci. La fonction d’ordonnateur est
incompatible avec celle de comptable. Il faut distinguer entre la fonction d’ordonnateur
des recettes, qui incombe exclusivement au ministre chargé des finances, et celle
d’ordonnateur des dépenses, qui relève des ministres sectoriels et présidents
d’institutions constitutionnelles.

Partenariat public-privé (PPP) : Mode de financement par lequel une autorité

publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement
assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un
paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Au terme du
contrat de PPP, l’actif peut être transféré à l’autorité publique cocontractante.
Performance (d’un programme) : La performance d'un programme est sa capacité à
atteindre des objectifs préalablement fixés, exprimés en termes d’efficacité socio-
économique, de qualité de service ou d’efficience de la gestion. Dans le secteur public
globalement, la performance vise à améliorer l’efficacité de la dépense publique en
orientant la gestion budgétaire vers l’atteinte de résultats cohérents avec les objectifs
stratégiques de chaque ministère, dans le cadre de moyens prédéterminés.

Période complémentaire : Correspond au délai imparti pour l’achèvement des

recettes et des dépenses. Elle couvre à la fois les opérations de caisse et les opérations
de régularisation.

Plafond d’emplois : Modalité de décompte des personnels employés par l’État, quel
que soit leur statut (ex. titulaire ou contractuel) ou leur grade. Au montant financier
alloué pour chaque programme est désormais associé un nombre d’emplois que le
ministère ne peut pas dépasser, quand bien même l’enveloppe de crédits destinée aux
dépenses de personnel ne serait pas saturée au cours d’un exercice. Le respect de ce
plafond est évalué dans les rapports annuels de performance, au même titre que la
consommation des crédits y afférents.

Prise en charge : Par prise en charge d’une recette ou d’une dépense, on entend
l’enregistrement comptable exhaustif des informations financières contenues dans le
document transmis par l’ordonnateur de cette recette ou dépense. Cet enregistrement a
pour conséquence juridique majeure d’entraîner la responsabilité personnelle et
pécuniaire du recouvrement de la recette ou du paiement de la dépense par le
comptable public.

Programme : Regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un

ensemble cohérent d’actions représentatif d’une politique publique clairement définie
dans une perspective de moyen terme, et qui relèvent d’un même ministère. Le
programme est l’unité de présentation et de spécialisation des crédits.
Projet annuel de performance (PAP) : Le PAP de chaque ministère accompagne le
projet de budget de l’année n+1 et constitue une annexe à la loi de finances. Si le PAP
est préparé par chaque ministère, sa présentation suit le découpage par programmes,
pour en exposer les orientations stratégiques, les objectifs, les cibles et indicateurs de
109
performance correspondants. Le PAP exprime entre autres, les performances obtenues
au cours des années passées et attendues pour les années à venir du fait de la
réalisation de chacun des programmes.

Rapport annuel de performance (RAP) : Annexé au projet de loi de règlement, le

RAP rend compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans
les PAP, tant en termes d’exécution des crédits que des comptes rendus en matière
d’activité et de performance. Il exprime, entre autres, les performances réellement
obtenues, comparées aux objectifs figurant dans le PAP. Etant le pendant de ce dernier,
il est présenté selon une structure identique pour faciliter le rapprochement des
documents. Le RAP fournit des éléments forts utiles à la préparation, par
l’Administration, du PAP ultérieur, autant qu’à l’information du parlement.

Régulation budgétaire : Compétence du ministre chargé des finances consistant à

rendre indisponibles à titre provisoire ou définitif des crédits ouverts (AE/CP) sur les
budgets des ministères, en cours d’exercice, afin d’éviter la dégradation de l’équilibre
financier défini par la loi de finances.

Rémunérations pour service rendu : Prélèvements à caractère non fiscal. Ils sont
exigés des usagers pour couvrir les charges d’un service public.

Report de crédits : Majoration des crédits ouverts par la loi de finances de l’année
pour tout ou partie des crédits non consommés de l’année précédente, selon des règles
spécifiques aux AE et aux CP.
Reporting : Ce terme anglais désigne, d’une part, le processus de remontée
d’informations des entités d’une organisation vers les échelons supérieurs de la
hiérarchie et, d’autre part, les informations ainsi transmises. Il doit être organisé dans le
cadre du dialogue de gestion par programme, de manière à ce que chaque niveau de
responsabilité dispose des informations nécessaires pour assumer ses responsabilités.

Responsable de programme : Le responsable de programme est désigné par le

ministre compétent pour assurer le pilotage du programme. Il concourt à l’élaboration
des objectifs stratégiques du programme, sous l’autorité du ministre. Il est responsable
de leur mise en œuvre opérationnelle et de leur réalisation. Il décline à cette fin les
objectifs stratégiques en objectifs opérationnels, adaptés aux compétences de chacun
des services, dans le cadre du dialogue de gestion avec les responsables de ces
services.

Ressources de l’Etat : Les ressources de l’Etat sont constituées de tous les produits
qui permettent le financement de l’activité publique selon les principes de l’universalité
et de l’unité de caisse. Elles se composent des recettes budgétaires (ex. impôts et taxes)
et des ressources de trésorerie (ex. produits des emprunts à moyen et long terme).

Restes à payer : Ils correspondent à la différence entre le montant engagé et le

montant payé pour une dépense, appréciée à une date définie (généralement le volume
des restes à payer s’apprécie après la clôture des opérations de fin d’année). Son
exigibilité dépend du rythme d’exécution des opérations voire de la réalisation finale de
l’opération. Il se calcule selon la formule suivante : engagement (x) – paiements (y),
soit = x-y.
110
Rétablissement de crédits (procédure de) : Reconstitution budgétaire de crédits
consommés et provenant soit : de la restitution par des tiers de sommes perçues
indûment ou à titre provisoire (ex. erreur des services de l’Etat en faveur d’un
contribuable donnant lieu restitution des sommes indument versées) ; soit des cessions
ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires (ex. remboursement entre services
de l’Etat).

Salaires et traitements : Poste qui inclut toutes les rémunérations perçues par les
salariés à l’exception des cotisations sociales versées par leurs employeurs. Les
paiements en espèces et en natures sont inclus. Les cotisations sociales retenues sur les
salaires et traitements des agents sont incluses aussi dans cette catégorie. Le
remboursement des frais engagés par les salariés pour prendre leurs fonctions ou
effectuer leur travail, tels que l’achat d’outils, d’équipements, de vêtements spéciaux ou
d’autres articles destinés à être utilisés exclusivement ou principalement dans leur
travail, est exclu. Les prestations sociales payées par les employeurs sont également
exclues.

Service fait (règle du) : Principe selon lequel une personne publique ne peut procéder
au paiement effectif qu’après l’exécution effective du service générateur de la créance
(ex. livraison de matériels commandés, réalisation de travaux). Cette règle peut souffrir
d’exceptions, qui doivent être prévues par les lois et règlements (ex. cas des marchés
publics qui peuvent donner lieu à des avances).

Services votés : Volume de crédits considérés comme nécessaire pour reconduire à

périmètre constant les actions publiques qui ont fait l’objet d’une autorisation budgétaire
l’année précédente. Les services votés constituent donc un minimum de dotations que le
gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans
les conditions qui ont été approuvés l'année précédente par le parlement.

Sincérité (principe de) : Obligation de présenter des comptes ou un budget reflétant

une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et
patrimoniales nationales, au regard des informations dont dispose le gouvernement au
moment de leur élaboration. Le principe de sincérité interdit de sous-estimer les charges
ou de surestimer les ressources présentées dans la loi de finances, et fait obligation de
ne pas dissimuler des éléments financiers ou patrimoniaux. Deux corollaires s’attachent
à ce principe : l’inclusion effective de l’ensemble des ressources et des charges (en ce
sens, le principe de sincérité rejoint les obligations découlant du principe d’universalité)
au sein du budget ou des comptes de l’Etat ainsi que la cohérence des informations
fournies.

Solde budgétaire de base : Permet d'évaluer l'équilibre des finances publiques

indépendamment de l'aide au développement. Il se calcule de la manière suivante =
recettes totales hors dons – dépenses courantes - dépenses en capital sur ressources
propres.

Solde budgétaire global: Capacité/besoin de financement, ajusté par la

réorganisation des transactions sur actifs et passifs financiers liées aux objectifs de
politique générale. Il est à noter que le produit des privatisations doit toujours être
111
classé comme financement et n’entre pas dans ce solde; les subventions versées sous
forme de prêts doivent être considérées comme des dépenses affectant ce solde. Il se
calcule par la différence entre les recettes et les dépenses budgétaires.

Soutenabilité : Désigne, dans le cadre des finances publiques, la capacité d’un Etat à
conduire des actions sans mettre en danger sa capacité à honorer ses engagements
financiers dans le futur, c'est-à-dire à rester solvable.

Spécialité (principe de) : Principe budgétaire consistant à détailler l'autorisation

parlementaire, afin que chaque crédit ait une destination indiquée par la loi de finances.
Le respect de ce principe induit deux critères pour l'application du principe de spécialité :
le critère de la nature de la dépense (ex. : une dépense de personnel) et le critère de la
destination (ex. : enseignement supérieur).
Stratégie (de programme) : La stratégie est la réflexion globale qui préside au choix
des objectifs présentés dans les fiches de programme. Elle décrit également comment
les moyens seront mis en œuvre pour atteindre les objectifs. Elle s’inscrit dans une
perspective pluriannuelle. Elle fonde le choix des priorités de l’action publique sur un
diagnostic d’ensemble de la situation du programme, tenant compte de ses finalités
d’intérêt général, de son environnement, notamment des autres programmes, des
attentes exprimées et des moyens disponibles.

Système d’informations (SI) : Ensemble ordonné d’informations collectées, traitées,

mémorisées, et diffusées au sein d’une institution. Le SI comprend des applications de
gestion, de statistique, de suivi d’activité, de comptabilité, etc., utilisant ou non
l’informatique, et organisées en fichiers simples ou en bases de données.

Tableau de bord : Ensemble d’indicateurs, financiers ou non, se rapportant à une

institution, sélectionnés par le responsable de ladite institution et qui lui sont destinés.
Outil de lecture synthétique, global et rapide, le tableau de bord est utilisé à des fins de
mesure et de maîtrise des grands processus de fonctionnement des institutions et de
leur performance ; il a vocation à aider le responsable à prendre des décisions : il doit
donc contenir des informations utiles à cette fin.

Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE) : Document standardisé

constitué d’agrégats des ressources et des charges de l’Etat. Sa projection,
généralement sur trois ans, donne un éclairage indispensable sur l’évolution de la
structure du budget de l’Etat et facilite l’encadrement des programmes budgétaires
pluriannuels, notamment dans la détermination de marges de manœuvre.

Taxe : Prélèvement obligatoire à l'occasion d'une opération de service public, mais qui
ne constitue pas la contrepartie monétaire de ce service. Elle diffère de l'impôt par son
assiette (elle est payée à l'occasion d'une opération) et par son redevable (l'usager) ;
elle est également différente de la redevance, qui est la contrepartie monétaire d'un
service rendu.

Taxes parafiscales : Prélèvements obligatoires perçus dans un intérêt économique ou

social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat (ex.
collectivités locales). Elles sont établies par décret et leur perception au-delà du 31
décembre de chaque année doit être autorisée par la loi de finances. Sur ce fondement,
112
le gouvernement peut ainsi instaurer des prélèvements obligatoires sans l'autorisation
préalable du parlement, en dérogeant à l'article 3, alinéa 2 de la LOLF.
Transparence : Elle met en place des lois de finances plus lisibles qui détaillent les
moyens des différentes politiques publiques en les présentant en programmes et sous-
programmes. En traduisant clairement les grands choix de l’action publique, elle permet
également aux agents de l’État d’avoir une meilleure vision de leur contribution à ces
missions. Les parlementaires et les contribuables peuvent ainsi mieux savoir à quoi sert
l’argent de leurs impôts.

Unité budgétaire (principe d’) : Règle impliquant que le document budgétaire

présenté chaque année au parlement contienne l’ensemble des informations permettant
à la représentation nationale de se prononcer en toute connaissance de cause. De la
règle d’unité découle une exigence de forme (le gouvernement doit présenter un
document budgétaire unique au parlement, afin de permettre aux élus d’avoir une vue
d’ensemble et de faciliter la compréhension globale des choix gouvernementaux) et une
exigence de fond (l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat doivent figurer dans
le budget).

Universalité budgétaire (principe d’) : Règle budgétaire impliquant le

rassemblement dans un même document de l'ensemble des recettes brutes sur laquelle
doit s'imputer l'ensemble des dépenses brutes. Ce principe se matérialise en deux
composantes : les recettes et les dépenses sont inscrites au budget pour leur montant
brut, sans compensation ni contraction, afin d’assurer la sincérité des coûts affichés (ex.
les services des impôts n’ont pas le droit de déduire les charges de fonctionnement du
service des impôts des sommes recouvrées) ; des recettes ne peuvent être affectées à
des dépenses particulières.

113
FICHE SUR LES AUTORISATIONS
D’ENGAGEMENT (AE) ET CREDITS
DE PAIEMENT (CP)

INTRODUCTION

Les réformes en cours au sein de l’UEMOA ont introduit une nouvelle modalité de
budgétisation et de gestion des dépenses d’investissement, qui s’intègre entièrement dans la
logique de la GAR et du budget-programme : les autorisations d’engagement (AE) et crédits
de paiement (CP). Cette approche spécifique se distingue de celle appliquée aux autres
catégories de dépenses publiques.

En effet, les dépenses d’investissement, du fait de leur spécificité (travaux importants

pouvant s’exécuter sur plusieurs années, règles juridiques propres, coûts exorbitants) doivent
être pilotées de sorte à anticiper les besoins, les étapes et la mise en œuvre physico-
financière des projets.

Les AE-CP permettent d’encadrer de bout en bout la chaine de la dépense : de l’engagement

juridique, qui consomme les AE, au paiement effectif, qui consomme les CP.

DEFINITIONS ET PERIMETRE

L’article 18 de la loi organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011 définit les autorisations

d’engagement comme « la limité supérieure des dépenses pouvant être
juridiquement engagées au cours de l’exercice pour la réalisation des
investissements prévus par la loi de finances ».

La « limite supérieure » renvoie au caractère limitatif des dépenses d’investissement pouvant

faire l’objet d’un engagement juridique par les services de l’Etat au cours d’un exercice
budgétaire.

Les AE, au regard de cette disposition, s’appliquent aux « investissements prévus par la loi
de finances ». La notion de dépenses d’investissement fait directement référence à l’article
11 de la LOLF, qui décrit les différentes catégories de dépenses budgétaires de l’Etat. En
effet, les dépenses en capital sont constituées des « dépenses d’investissement exécutées
par l’Etat » et des « dépenses de transferts en capital ». Ce sont ces deux catégories de
dépenses d’investissement qui sont visées ici.

L’alinéa 3 élargit le périmètre aux « contrats de partenariats publics-privés, par lesquels l’Etat
confie à un tiers le financement, la réalisation, la maintenance ou l’exploitation d’opérations
d’investissements d’intérêt public ».

La LOLF différencie nettement les modalités de consommation de ces deux types

d’investissement. L’alinéa 2 de l’article 18 précise que « pour une opération d’investissement
114
directement exécutée par l’Etat, l’autorisation d’engagement couvre une tranche constituant
une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à être mise en œuvre
sans adjonction ».

Cette disposition institue le principe du respect de la fonctionnalité des investissements :

pour disposer d’un investissement fonctionnel et utilisable, la budgétisation doit couvrir le
volume d’AE nécessaire. En d’autres termes, il n’est pas permis de fragmenter la
budgétisation de tout ou partie d’un investissement en unités non directement fonctionnelles.
Le volume d’AE à mobiliser au cours de l’exercice budgétaire pour une opération
d’investissement doit couvrir la ou les tranches fonctionnelles, c’est-à-dire, comme le stipule
la directive LOLF, « une unité individualisée formant un ensemble cohérent et de nature à
être mise en service sans adjonction ». Le volume d’AE nécessaire à la couverture d’une
tranche fonctionnelle doit donc permettre le financement d’un projet homogène et cohérent,
correspondant à tout ou partie de l’opération d’investissement en question.

S’agissant de l’AE afférente aux opérations menées dans le cadre d’un contrat de partenariat,
qui couvre, dès la signature du contrat, la totalité de l’EJ, elle est prévue dans un souci de
sincérité budgétaire en matière d’engagements de l’Etat.

Les crédits de paiement sont définis à l’article 19 comme « la limité supérieure des
dépenses des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées au cours de
l’exercice ».Le volume de CP ouverts en loi de finances doit avoir été évalué à hauteur des
besoins de trésorerie de l’exercice concernée, compte tenu du rythme de réalisation des
engagements juridiques souscrits.

PRINCIPES GENERAUX ET INTERET

La LOLF donne également des précisions sur l’annualité des AE-CP et les possibilités ou non
de leur report sur l’exercice suivant :

Article 24

Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d’engagement, les crédits ouverts
et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun droit
au titre des années suivantes.

Les autorisations d’engagement, au sens de l’article 18 de la présente loi organique,

disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être reportées sur le même
programme par décret pris en conseil des ministres, majorant à due concurrence les crédits
de l’année suivante.

Par exception, les crédits de paiement relatifs aux dépenses d’investissement disponibles sur
un programme à la fin de l’année peuvent être reportés sur le même programme dans la
mesure où les reports de crédits retenus ne dégradent pas l’équilibre budgétaire tel que
défini à l’article 45 de la présente loi organique.

115
Ces reports s’effectuent par décret pris en conseil des ministres, en majoration des crédits de
paiement pour les investissements de l’année suivante, sous réserve de la disponibilité des
financements correspondants.

Commentaires :

- les AE-CP sont soumis au droit commun de l’annualité budgétaire

- toutefois, les AE votées par le Parlement pour année et non consommées
peuvent être reportées ; à défaut, elles sont annulées en loi de règlement ;
- les CP non consommés ne peuvent être reportés ;
- cependant, les CP disponibles relatifs aux dépenses d’investissement
peuvent être reportés sur l’année suivante, à la seule condition que ce
report ne dégrade pas l’équilibre de la loi de finances initiale de ladite
année

Les AE constitue donc la « monnaie » de l’engagement juridique, et les CP la « monnaie » de

l’ordonnancement et du paiement.

Dans la procédure classique où les AE n’existaient pas encore, les CP étaient réservés et
bloqués dès le stade de l’engagement, pour s’assurer du paiement à terme ; c’est ce qu’on
appelle l’engagement comptable. Aujourd’hui, la double autorisation en dépenses permet de
redonner aux CP leur fonction de monnaie de paiement et non d’engagement.

Les AE-CP permettent d’apporter plus de souplesse dans la gestion en déconnectant le

support budgétaire autorisant l’Etat à souscrire des marchés ou à passer commande de celui
l’autorisant à payer les biens et services commandés, une fois le service fait constaté.

La budgétisation et l’exécution des AE-CP nécessitent un contrôle, un suivi et un reporting

accrus ; la possibilité pour les gestionnaires publics d’engager l’Etat sur plusieurs années sans
disposer immédiatement de la trésorerie correspondante doit être surveillée de très près.

Les volumes d’AE pouvant être ouverts doivent dépendre de la capacité réelle de l’Etat à
pouvoir honorer, le moment venu, les engagements contractés. Ce qui, pour assurer la
soutenabilité pluriannuelle du budget de l’Etat, implique d’avoir une « vision
pluriannuelle » sur :

- les dépenses d’investissement à réaliser ;

- les rythmes prévisionnels de réalisation des engagements juridiques (cadencement
des actes de passation de la commande publique) ;
- les paiements à réaliser année après année.

Les AE-CP n’échappent par conséquent pas à la contrainte budgétaire annuelle.

116
La budgétisation et la gestion en AE-CP permet de clarifier la portée de l’autorisation
parlementaire, qui concerne à la fois le volume d’engagements financiers que l’Etat est
autorisé à souscrire et le volume de paiements qu’il est autorisé à effectuer au cours de
l’exercice budgétaire.

En « découplant » les supports de l’engagement et du paiement, les AE-CP participent à la

fluidification de la gestion. Associés à la fongibilité des crédits, ils permettent aux
responsables de programme de faire correspondre au mieux les besoins d’engagements et
de paiements avec les disponibilités de trésorerie.

Les AE-CP sont en outre un moyen idéal pour concilier la rigidité annuelle du budget à la
pluri annualité des dépenses d’investissement. Ils conduisent de ce fait à l’amélioration des
restes à payer (différence entre le montant d’AE engagé et le montant de CP payé) et à
une meilleure maitrise des besoins en trésorerie.

Les AE sont consommées par les engagements juridiques fermes de l’Etat. Ainsi,
pour un projet d’investissement estimé à un montant X, les AE qui seront mobilisées
représentent un montant Y<X, correspondant au montant de l’engagement juridique ferme
pris par l’Etat au sein du marché ou du contrat signé. En effet, dans sa globalité, le projet
peut inclure des tranches conditionnelles qui ne seront affermies qu’une fois les
financements y relatifs disponibles.

Les AE sont un instrument de suivi à la fois pour les engagements fermes et les restes à
payer souscrits par l’Etat. Elles sont particulièrement utiles lorsque le paiement d’une partie
de la dépense n’interviendra que l’année suivante, que la durée de l’engagement aille au-delà
de l’année civile ou lui est inférieure ou égale. Les AE d’une année doivent donc couvrir au
plus près les engagements fermes de l’exercice, qu’ils soient annuels ou pluriannuels.

Les engagements pris au travers des AE doivent systématiquement être accompagnés d’un
échéancier prévisionnel des paiements ; ce qui permet de planifier les besoins de CP
(décaissements en trésorerie) de l’exercice concernée.

Par ailleurs, les AE viennent simplifier le régime des dépenses engagées non
ordonnancées, qui pouvaient être réengagées sur l’année suivante; ce qui, en l’absence de
reports de crédits, obérait la capacité de contracter des engagements nouveaux, donc
d’effectuer de nouvelles dépenses, sur les CP de l’année suivante.

Dans le système actuel, le principe est qu’en gestion une dépense peut être engagée mais ne
sera ordonnancée ou payée que l’année suivante. Les crédits sont dès lors budgétés en
fonction des rythmes d’engagement et de paiement prévisionnels des dépenses.
L’engagement non dénoué en fin d’exercice peut l’être en début de la gestion suivante. Aussi
n’est-il plus besoin d’opérer des réengagements de dépenses.

117
BUDGETISATIONDES AE ET DES CP

Les dépenses d’investissement

La budgétisation des dépenses d’investissement directement exécutés par l’Etat obéit au

principe général AE = CP.

Toutefois, dans les cas où les contrats signés pour la réalisation de projets d’investissement
ont des durées d’exécution supérieures à un an, le montant d’AE inscrit dans le budget peut
être différent du montant de CP prévu au titre de l’année (AE#CP).

Pour la première année d’exécution desdits contrats, les CP mis en place correspondent au
besoin de paiement dans l’année.

Les AE ne couvrent pas nécessairement le coût global du projet : le volume d’AE à budgéter
dépend des engagements juridiques à souscrire chaque année, sur la durée de réalisation du
projet.

S’agissant des contrats de PPP, l’AE couvre, dès l’année où le contrat est signé, la totalité de
l’engagement juridique. Les CP couvrent les besoins de trésorerie pour chaque année
d’exécution du contrat.

Les autres natures économiques de dépenses

Règle : La budgétisation des dépenses autres que d’investissement se fait en CP

uniquement.
NB : Pas de report sur ces natures économiques de dépenses.

La budgétisation est fonction du type de marché public envisagé

- les marchés publics à prix ferme ou révisable, de durée ferme ou

reconductible

En année n, les AE sont budgétées à hauteur des engagements fermes, et les CP à

hauteur de l’évaluation des paiements de l’année. La durée de l’engagement initial
n’inclut pas la ou les éventuelles reconductions, dans la mesure où la non-reconduction
n’est pas considérée comme une résiliation du contrat, et n’entraîne donc pas d’indemnités
de dédit.

En année n+1 ou n+2, il n’y a plus d’AE à budgéter, sauf en cas de prévision de révision
de prix ou de reconduction.

- Les marchés publics à tranches fermes et conditionnelle (s)

Les AE sont budgétées initialement à hauteur des engagements fermes (y compris dédit
éventuel) ou affermis, et les CP à hauteur des paiements de l’année. Une tranche
conditionnelle ne peut être affermie les années suivantes que si le disponible sur
l’enveloppe globale d’AE, au moment de la date d’affermissement, est au moins égal au
118
montant de la tranche à affermir.

- Les marchés publics à prix unitaire ou marchés-cadres reconductibles ou

non

Les AE sont budgétées sur la base d’une évaluation annuelle des ordres de services ou bons
de commandes qui seront émis, et les CP sur la base d’une évaluation annuelle des
paiements liés aux factures.

Ainsi, la règle de budgétisation est la suivante : la passation de marchés à bons de

commande comprenant ou non un minimum et un maximum ne consomme pas d’AE (pas
même à hauteur du montant minimum du marché le cas échéant), mais c’est plutôt
l’émission du bon de commande qui consomme les AE et vaut en même temps
notification.

La budgétisation s’appuie sur une évaluation annuelle des émissions de bons de commande.

- Les contrats de partenariat publics-privés

Les AE sont budgétées dès l’année où le contrat est signé, à hauteur de la totalité de
l’engagement juridique afférent aux opérations à mener, quelle que soit du reste la nature
comptable des dépenses concernées.

- Tranches fonctionnelles et affectations

La budgétisation des AE doit couvrir la totalité du financement d’une opération

d’investissement correspondant à l’ensemble des tranches fonctionnelles qui seront
lancées dans l’année.

En effet, le principe de l’annualité budgétaire nécessite de ne budgéter en AE, dans l’année,

que les tranches fonctionnelles à lancer, et donc à affecter.

119
EXEMPLES DE BUDGETISATION EN AE-CP EN FONCTION DE LA DUREE DES EJ A SOUSCRIRE

PREMIERE ANNEE DEUXIEME ANNEE TROISIEME ANNEE

AE= 50 mds
DUREE ≤ ANNEE
BUDGETAIRE

CP= 50 mds

DUREE > ANNEE AE= 50 mds

BUDGETAIRE

CP= 25 mds CP= 25 mds

DUREE >ANNEE
AE= 50 mds AE= 50 mds AE= 50 mds
BUDGETAIRE ET
RECURRENTS
CP= 25 mds CP= 25 mds CP= 25 mds CP= 25 mds CP= 25 mds

AE= 150 mds

PLURIANNUELS
FERMES
CP= 50mds CP= 50 mds CP= 50 mds

120
LES AE-CP DANS LES DOCUMENTS BUDGETAIRES
La LOLF dispose en son article 44: « Dans la seconde partie, la loi de finances de
l’année :

➢ fixe, pour le budget général, par programme et par dotation, le montant des
crédits de paiement et, le cas échéant, des autorisations d’engagement ;
➢ fixe, par budget annexe et compte spécial du trésor, le montant des crédits de
paiement et, le cas échéant, des autorisations d’engagement ».

De son côté, l’article 45 stipule que le projet annuel de performance (PAP) de chaque
programme précise, entres autres, l’échéancier des crédits de paiement associés aux
autorisations d’engagement.

Il ressort de ces dispositions que la budgétisation en AE-CP a un impact avéré sur la

présentation et le vote des crédits au sein de la loi de finances. En effet, concernant les
crédits d’investissement, l’autorisation parlementaire devra désormais porter sur un
montant d’AE et un montant de CP.

Les lois de finances ainsi que les annexes qui les accompagnent devront donc présenter
ces montants, et fournir les informations permettant d’éclairer le choix du Parlement.

EXEMPLE DE PRESENTATION DANS LE PAP DES CREDITS D’UN PROGRAMME EN AE-

CP

Personnel Acquisition Transferts Investissements Transferts

de
courants Exécutés par l’Etat en capital
biens et
services AE CP AE CP
Intitulé du programme

Exé L PL Exé L PL Exé L PL Exé L PL Exé L PL Exé L PL Exé L PL

n-1 FI F n-1 FI F n-1 FI F n-1 FI F n-1 FI F n-1 FI F n-1 FI F
n n+ n n+ n n+ n n+ n n+ n n+ n n+
1 1 1 1 1 1 1

Acti
on 1

Acti
on 2

Acti
on 3

Proj
et 1

Proj
et 2

121
Proj
et 3

TOT
AL

CONCLUSION

L’adoption des AE-CP résulte d’une vision stratégique qui, corrélée au budget-
programme et à la déconcentration de l’ordonnancement, appelle des changements
majeurs dans les procédures de gestion.

122
FICHE SUR LE DOCUMENT DE PROGRAMMATION
BUDGETAIRE ET ECONOMIQUE PLURIANNUELLE
ET LE DEBAT D’ORIENTATION BUDGETAIRE

CADRE JURIDIQUE ET CONTENU DU DPBEP/DOB

Aux termes de l’article 51de la loi organique n° 2011-15 du 08 juillet 2011, le document de
programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) sert de cadre de référence
au projet de loi de finances. Il couvre une période minimale de trois ans et s’appuie sur des
hypothèses économiques précises et justifiées.

Sur la base de celles-ci, il évalue le niveau global des recettes attendues de l’Etat,
décomposées par grandes catégories d’impôts et de taxes, et les dépenses budgétaires
décomposées par grandes catégories de dépenses. Le DPBEP définit ainsi la trajectoire des
recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat, en présentant l’essentiel des informations y
relatives.

Le DPBEP présente également l’évolution de l’ensemble des ressources, des charges et de la

dette des catégories d’organismes publics visées à l’article 54 (collectivités locales,
établissements publiques administratifs, agences d’exécution et organismes de protection
sociale), ainsi que la situation financière des entreprises publiques sur la période considérée,
et éventuellement le concours que l’Etat peut l’Etat peut leur accorder.

Le dernier aspect qui entre dans le champ du DPBEP concerne la fixation des objectifs
d’équilibre budgétaire et financier sur le moyen terme, à travers une prévision du déficit
budgétaire autorisé, qui résulte de l'évaluation des recettes et des dépenses budgétaires,
conformément aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
solidarité des Etats membres de l’UEMOA.

La cible du solde budgétaire de base n'est pas seule visée : le concept d'objectifs d'équilibre
budgétaire et financier doit également conduire à analyser les critères de convergence de
l'UEMOA au prisme de leur évolution (analyse rétrospective et prospective).

Concernant spécifiquement la dette du secteur public, celle-ci doit être entendue au sens
large, c’est-à-dire l’Etat et les autres administrations publiques, et individualisée à travers la
stratégie d’endettement de l’Etat et la situation de la dette publique.

Le DPBEP est, après adoption en Conseil des Ministres, transmis au Parlement pour servir de
base aux discussions du débat d’orientation budgétaire (DOB), au plus tard à la fin du second
trimestre de l’année (article 56).

Le DPBEP est de ce point de vue le document de référence pour le DOB, débat sans vote, qui
permet au Gouvernement à travers le Ministère chargé des Finances d’exposer aux députés
les orientations générales de la loi de finances.

123
Le DOB était jusque-là l’apanage des collectivités locales. Son objectif est de renforcer la
démocratie participative, en instaurant une discussion au sein de l’assemblée délibérante sur
les priorités et les évolutions de la situation financière de la collectivité. Il améliore
l’information transmise à l’assemblée délibérante et de ce fait au public.

Le DPBEP peut éventuellement être accompagné des documents de programmation

pluriannuelle des dépenses (DPPD). Dans ce cas de figure, ces derniers seront inclus dans le
DOB (article 56). Par contre, si le DPBEP n’est pas accompagné des DPPD, seule une
répartition des dépenses par nature économique et par fonction (CFAP ou COFOG) sera
présentée à la discussion du Parlement.

Le DPBEP sert également de référentiel à la soutenabilité budgétaire. Il apparait ainsi comme

un outil de cadrage pour l'allocation interministérielle des ressources budgétaires au niveau
des DPPD.

PROCESSUS D’ELABORATION DU DPBEP

La Direction du Budget coordonne les travaux du comité technique provisoire en charge de

l’élaboration du DPBEP, institué par la circulaire n° 00151/MEF/DGF/DB/DB1 du 08 avril
2013.

Ledit comité est composé des structures suivantes :

- la Direction générale des Finances :

• la Direction du Budget ;
• la Direction de la Coopération économique et financière ;
• la Direction de la Solde, des Pensions et Rentes viagères ;

- la Direction générale de la Comptabilité publique et du Trésor :

• la Direction de la Dette publique ;

• la Direction du Section parapublic ;
• la Direction du Secteur public local ;

- la Direction générale de la Planification et des Politiques économiques :

• la Direction de la Prévision et des Etudes économiques ;

• l’Unité de Coordination et de Soutien à la Politique économique ;

- la Direction générale des Impôts et Domaines ;

- la Direction générale des Douanes ;
- l’Agence nationale de la Statistique et de la Démographie ;
- l’Institution de Prévoyance Retraite du Sénégal ;
- la Caisse de Sécurité sociale.

124
Au titre de la coordination des travaux du comité, la Direction du Budget prépare, en fin avril,
à la signature du Ministre de l’Economie, des Finances et du Plan, un projet de convocation
des structures membres à la réunion de lancement du processus.

A la suite de cette réunion de lancement, la Direction du Budget reçoit, dans la semaine qui
suit, les contributions attendues, et procède à leur synthèse, en s’appuyant sur le canevas
validé par l’autorité et conforme aux dispositions de l’article 51 de la LOLF.

Les contributions ont trait :

- aux évolutions et perspectives macro-économiques (développements

économiques internationaux récents, situation économique interne en n-1, évolution
des indicateurs économiques, évolution des indicateurs sociaux, projections
économiques de l’année n, perspectives pour n+1 à n+3) ;

- aux évolutions et perspectives des finances publiques (situation des finances

publiques en n-1, évolution des dépenses publiques en n, orientations et perspectives
à l’horizon n+1-n+3) ;

- aux évolutions et perspectives des finances des organismes publics

(collectivités locales, entreprises publiques, organismes de prévoyance et de sécurité
sociale).

L’avant-projet de DPBEP préparé par la Direction du Budget est ensuite soumis à la validation
du comité technique. Un projet est ensuite transmis à l’autorité pour approbation.

Une fois validé et approuvé, le DPBEP est considéré comme finalisé et est transmis, au plus
tard en fin mai, au Secrétariat général du Gouvernement, pour examen par le Conseil des
Ministres.

Après son adoption par le Conseil, il est déposé à l’Assemblée nationale, en vue de la
préparation du DOB, entre le 15 et le 30 juin.

Au Sénégal, le DPBEP, tel que défini par la nouvelle LOLF, est élaboré annuellement depuis
2013 (DPBEP 2014-2016). Il a fallu cependant attendre l’année 2014 (DPBEP 2015-2017),
pour assister à la tenue du premier DOB organisé en zone UEMOA (30 juin 2014).Depuis
cette date historique, le DPBEP, à l’instar de la loi de finances initiale, constitue un des temps
forts du processus budgétaire.

125
VI. TABLEAU SYNTHETIQUE

Personnel B&S Transferts Investissements Transferts en Total

Programmes courants exécutés par l’Etat capital

CP CP CP AE CP AE CP AE CP

P1

P2

P3

V. ANNEXES

1. Les projets d'investissement du ministère par programme

Programmes Actions et / ou projets Activités et / ou projets

d’investissement d’investissement

P1 Action 1 Activité 1

Action 2 Activité 2

Action n Activité n

P2 Action 1 Activité 1

Action n Activité n

Pn Action 1 Activité 1

Action n Activité n

2. Liste des EP sous tutelle couverts par le DPPD

3. Sources des financements par programme

Financement

Programmes Ressources propres Ressources extérieures Montant total

P1

P2

Pn

126
4. Dispositif de suivi-évaluation
Objectifs Résultats Situation de base Valeurs cibles

Programme spécifiques attendus Indicateurs Année Année Année Année Année Année
n n+1 n+2 n n+1 n+2

P1

P2

Pn

5. Dépenses du ministère par programme détaillé par nature économique

Nature économique des dépenses

Programmes Personnel Biens et services Investissements Transferts Dépenses

totals

P1

P2

Pn

127