Droit Institutionnel de l’UE

Licence Droit
Droit institutionnel de l’Union européenne

Cours de Madame Chahira Boutayeb

Maître de conférences à l’Université Paris 1 (Panthéon-Sorbonne)
École de droit de la Sorbonne

2018/ 2019

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Examen : deux questions de cours, de connaissance articulé autour d’un plan (grand 1/2 idéalement
avec A/B), choisir une question.

PARTIE PRÉLIMINAIRE : LE PROCESSUS DE CONSTITUTION DE L’UNION

EUROPÉENNE.

Le déroulement de la construction de l’UE a été progressif, il s’est cristallisé au départ autour d’une
méthode que les fondateurs ont tenu à privilégier. C’est une méthode dite fonctionnelle,
communément appelée la politique des petits pats et qui se caractérise par des délégations
successives de compétences. Cette méthode fonctionnelle permettait la réalisation d’objectifs
ambitieux comme par exemple la constitution d’un marché commun ou encore l’intégration
politique, l’attribution d’un pouvoir législatif au profit du Parlement européen.
Guidés par cette méthode, les fondateurs ont mis en place un système dont l’accomplissement
repose sur deux grandes étapes qui renvoient enfaite à deux grands axes de la construction
européenne. Dans un premier temps, on assistera à l’avènement des trois communautés fondatrices
de ce projet européen, il s’agit donc de l’étape constitutive allant de 1951 jusqu’à 1970 (appelée le
temps des fondations) qui permettra d’installer le système institutionnel et de poser les bases de ce
projet européen. Succédera à cette première étape essentielle une deuxième étape qui part de 1970
jusqu’à nos jours avec une politique de perfectionnement du système institutionnel européen.
Ce perfectionnement du projet européen, sur plan institutionnel mais aussi sur le fond, guidera les
rédacteurs des traités de révision à partir de 1970.

Section 1 : L’émergence d’un processus inédit : l’intégration.

La première étape de la construction européenne vise la mise en place des trois communautés
européennes. C’est un instant décisif en raison du choix politique adopté à ce moment précis, il
s’agit alors de privilégier une démarche progressive et de n’envisager dans l’immédiat qu’une
intégration économique qui était à l’époque le projet le plus évident. D’emblée les fondateurs
marginaliseront l’intégration politique parce qu’elle était déjà, à l’époque, source de nombreux
conflits.
C’est l’antériorité du processus d’intégration économique sur le processus d’intégration politique.
Mais ce qui était vraiment recherché était l’intégration politique.
Une telle orientation imprimera pendant de nombreuses années la nature des institutions de l’Union
de deux manières : au travers du rôle initialement effacé du Parlement européen dans ces
prérogatives et au travers de la prédominance du Conseil des ministres, l’autorité
intergouvernementale.
L’idée première dominée par des perspectives économiques évoluera à partir des années 1980 puis
apparaitront des ambitions politiques et notamment dans la décennie de 90 avec la Traité de
Maastricht. Mais si le succès économique est avéré, sur le plan politique l’intégration sera très
difficile et se heurtera à de nombreux obstacles.

§ 1. Un environnement international propice à de nouveaux rapports interétatiques.

Il va de soi que le contexte international européen expliquait la volonté de renforcer une Europe
désunie. Au lendemain de la seconde guerre mondiale s’affirmait un besoin urgent de reconstruction
sur le plan politique, économique mais aussi par rapport au lien humain, les états européens
devaient répondre de manière efficace et coordonnée à ces besoins.

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A. La modeste contribution des organisations internationales et européennes existantes.

En réponse aux initiatives exprimants le souhait de construire une autre Europe, unie et reconstruite,
différentes organisations internationales dans le sillage du plan Marshall vont tenter d’apporter une
réponse à ce besoin d’unification, elles vont se distinguées selon leur finalité, leur vocation.
Elles présentaient des vocations militaire, politique ou économique.
Une partie de ces organisations existantes poursuivaient une vocation militaire comme l’Alliance
Atlantique créée par le Traité de Bruxelles le 17/03/1948 entre la France, le Bénélux et le Royaume-
Uni de même que la France et le Royaume-Uni étaient liés par le Traité de Dunkerque de 1947.
L’important Pacte Atlantique Nord signé le 04/04/1949 aux États-Unis, recouvre une aire
géographique très large (États-unis/Canada notamment), ce nouveaux traité donnera lieu à de
nouvelles structures militaires comme l’OTAN qui existe encore aujourd’hui.

Les organisations à vocation économique comme la Commission économique pour l’Europe qui
était une structure au sein des Nations Unis mais surtout l’Organisation Européen de coopération
économique créé par la convention du 16/04/1948, elle devait mettre en oeuvre le plan Marshall,
dès suite de cela elle deviendra l’OCDE (Organisation de coopération et de développement
économiques).

Les organisations à vocation politique : il s’agit principalement de la création du Conseil de

l’Europe qui a été mis en place par une convention signée à Londres le 5 mai 1949 ainsi que la Cour
des droits de l’homme.
Le Conseil de l’Europe composé de dix états fondateurs, est aujourd’hui élargit à de nouveaux états
(47 membres). Il présente une architecture institutionnelle particulière qui s’aligne sur une logique
internationaliste, il est régit par le principe de coopération entre États et non d’intégration des États.
Il met en place une représentation Parlementaire. Nous avons donc une assemblée Parlementaire et
un Conseil des ministres (organe décisionnaire).

Pour autant, en dépit du foisonnement d’organisation européenne qui est appelé à répondre aux
voeux d’unification européen, les États demeuraient dans leur difficulté. La contribution de ces
différentes organisations à l’accomplissement d’une unité politique européenne sera extrêmement
modeste, ce sont des organisations qui s’enliseront dans un processus de coopération classique en
droit international.
Il y a deux raisons à cela : la première est que ce sont des organisations régies par des règles
hautement classiques et inhérentes au droit international. Le schéma institutionnel de ces
organisations reprenait les règles de la coopération entre état qui présente deux lacunes majeures : le
fait de n’attribuer que des compétences limitées aux organisations au profit de l’autorité commune
et l’autre lacune c’est le fait de maintenir au profit des États leur pleine souveraineté par l’octroi
d’un droit de veto. Le droit de veto empêchera toute avancé. Il en est ressorti une relative
inefficacité dans la prise de décision.
Aussi, la volonté d’instaurer de nouveaux rapports entre ces États européens prendra assise sur cet
échec là.

B. La Déclaration Schuman : la consécration d’un nouveau mode de relations entre États.

Des initiatives notables seront menées avec comme pat décisif la Déclaration Schuman qui donnera
naissance au plan Schuman. La contribution des milieux européens constituera un atout important
au projet d’intégration.
Progressivement, à partir des années 1920/30, émergera une expression intellectuelle et politique du
projet européen, parmi elle, le congrès de La Haye en 1948, qui réunira 800 délégués représentants
des mouvements fédéralistes de toute l’Europe. Ce congrès international de l’Europe se tiendra sous
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la présidence d’honneur de Winston Churchill. À cette occasion sera prise la décision de souligner
l’urgence de ce projet européen et plusieurs objectifs seront déclinés. À l’issue de ce congrès c’est
celui-ci qui proclamera le Message lu aux Européens.

Autre contribution, nous noterons le discours d’Aristide Briand en 1929 devant la Société des
Nations, il appel les états à condamner de manière unanime le recours à la guerre, il prône un
désarmement de l’Europe, son discours est pacifiste.

Le mémorandum d’Alexis Léger du 1er mai 1930 qui prône la création de l’Union fédérale
européenne.

Le discours de Winston Churchill à Zurich en 1948 appel l’Europe à fonder les États-unis d’Europe.

Dans ce contexte, le pat décisif sera franchi par la France sous l’impulsion de Robert Schuman alors
ministre français des affaires étrangères et ce avec d’autant plus de détermination qu’en 1950 il
n’existait sur le sol européen aucune organisation dotée des moyens institutionnels et politiques
capable d’agir et d’incarner ces ambitions.
Le 9 mai 1950, Schuman prononce un célèbre discours au Quai d’Orsay dans le Salon de l’Horloge.
Ce discours servira de tremplin à la création des communautés européennes. Il prônera une logique
radicalement différente de celle prônée à l’époque. Ce texte célèbre met en œuvre une logique
d’intégration au détriment d’une logique de coopération et sera promu un nouveau mode de relation
entre État.
À l’initiative de Jean Monnet et Paul Reuter, Schuman propose à six état (RFA, Italie, Benelux et
France) de s’engager vers un nouveau processus d’intégration, et non de simple coopération inter-
étatique, c’est inédit et cela dépasserait le schéma institutionnel de la coopération. Privilégier une
logique d’intégration, affranchie des lacunes de la logique de coopération (droit de veto et pouvoir
de décision de l’organe intergouvernemental)
Il propose aux États de céder une partie de leurs compétences, l’idée d’une telle proposition avant-
gardiste vise donc encore une fois à entrer dans un processus d’intégration et non de coopération.
À partir de cette déclaration de Schuman prendra naissance ce nouveau processus d’intégration.

§ 2. Naissance et essor du processus d’intégration.

Par la déclaration Schuman, il ressortait clairement que la coopération n’était pas la bonne méthode.
Pour la première fois les États participants accepteront de dépasser leurs antagonismes nationaux
pour cimenter des intérêts nouveaux selon une nouvelle logique : l’intégration.

A. L’avènement de la première Communauté : la CECA.

La création de la CECA a précisément pour origine la déclaration Schuman par laquelle la France
exhorte les États européens à s’engager vers une voie communautaire.

Elle repose sur la mise en commun des intérêts des six de manière sectorielle et progressive et non
de manière immédiate et globale.

La France fait valoir la nécessité de la mise en place d’une solidarité de fait. Dans le traité CECA, il
y a la volonté très forte de créer cette solidarité de fait qui doit conduire à une intégration des
systèmes juridiques voir politiques. L’idée est que par des réalisations progressives et concrètes,
cette construction naissante atteindrai un point irréversible.

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Le ministre français propose alors la mise en commun de la production et la distribution de deux
secteurs énergétiques très importants : le charbon et l’acier et la création d’une nouvelle autorité
pourvu d’un réel pouvoir de décision. Le processus d’intégration serait alors lancer sur une logique
de convergence des intérêts économiques pour parvenir à therme à une unité de plus grande
envergure.

Le choix de ces deux secteurs stratégiques n'est pas anodin, il répond à la volonté de réconciliation
des États européens, notamment entre la France et l’Allemagne, et puis sous invitation pressente des
États-Unis, soucieux de reconstruire le bloc militaire et économique allemand pour faire face au
bloc communiste de l’est.

La France, inquiète de cette perspective dessinée par les États-Unis, propose alors ce plan Schuman
qui serai garant d’une paix durable.

L'interdépendance énergétique entre les États membre crée l’incapacité d’un État à mobiliser seul
ces forces armées à l’insu des autres. L’interdépendance est la clé de voute de la paix.

Cette structure économique, si elle connait un succès économique, sera le prétexte à une intégration
politique poussée, c’est ce qu’il se passera.

La déclaration Schuman recevra un accueil favorable de l’Allemagne et de l’Italie, soucieuse de

redorer leurs blasons, aucune difficulté non plus de la part des trois États du Bénélux. Seul le
Royaume-Unis est retissant. Le 27 mai 1950, il fait État de son refus, pour lui une telle intégration
est synonyme d’abandon de sa souveraineté. Se dessinera derrière ce refus très circonstancié cette
ambivalence du Royaume-Uni.

Le Traité instituant la CECA est signé le 18 avril 1951 à Paris et entrera en vigueur le 25 juillet
1952.

Il apparait comme un modèle expérimental préparant une intégration plus poussée, il présente une
structure inédite reposant sur un système quadripartite à vocation supranationale.
Le traité CECA prépare la configuration institutionnelle de la communauté européenne.

Il met en place un système marchant avec quatre autorités dont la plus puissante était : La Haute
Autorité présidée par Jean Monnet, dotée d’un pouvoir de décision exclusif. Elle réunit en son sein
des personnalités indépendantes des États et sa mission consiste à gérer les intérêts sur le plan du
charbon et de l’acier. Elle est soumise à un double contrôle émanant d’une part d’une assemblée
commune pouvant déposer une motion de censure et d’autre part un contrôle juridictionnel effectué
par la Cour de justice.
À ces cotés siège un Conseil spécial des ministres qui réunit en son sein les représentants des
gouvernements, ce Conseil détient un pouvoir consultatif et s’assure que la Haute Autorité agit en
collaboration avec les États membres.

La CECA dispose de son propre portefeuille, elle prélève un pourcentage sur la vente du charbon et
de l’acier et s’autofinance donc.

La structure institutionnelle est fortement imprégnée d’une logique supranationale et ce pour deux
raisons : d’une part le rôle très en relief des États et d’autre part le mode de financement qui dénote
l’indépendance politique de la CECA.

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Cette Europe communautaire connait le point de départ de la construction d’une communauté
européenne. La CECA marque une étape fondamentale, pour la première fois en Europe s’ouvre un
marché commun sectoriel.

En acceptant de se lancer dans cette aventure européenne, les juristes ont appréhender cette
construction européenne par palier et de manière fonctionnelle.
Les fonctionnalistes estiment qu’un État acceptera plus facilement de concéder certaines de ces
compétences aux institutions indépendantes dès lors qu’un tel transfert vise un domaine concret et
délimité.
Au fil du temps, s’intensifiera ce transfert de souveraineté avant d’affecter des domaines de plus en
plus significatifs comme l’intégration monétaire avec Maastricht. Le point culminent est cependant
l’intégration politique.

B. L’échec de l’intégration militaire : le rejet du traité CED .

Dans le contexte d’après guerre, le projet d’intégration militaire se fait de plus en plus vif. Cette
aspiration était certainement encouragée par les circonstances politiques fortement tendues de
l’époque qui feront déplacer progressivement le discours européen non pas sur le terrain politique
mais de manière plutôt inattendue sur celui de la défense. En effet, il était légitimement attendu une
poursuite de l’intégration économique voire politique après la mise en place de la CECA. En réalité,
l’initiative se déplacera de manière subtile sur le terrain militaire. La raison est qu’en réalité il y
aura une succession de faits qui fera naître un besoin de sécurité collective à l’échelle européenne
mais on s’apercevra que c’est un besoin éphémère.

Au lendemain du traité CECA, l’Europe baignera dans une ambiance conflictuelle. Plusieurs
événements internationaux notamment le blocus de Berlin du 24 juin 1948 qui prend fin de manière
laborieuse le 12 mai 1949 mais surtout le déclenchement de la guerre de Corée le 25 juin 1950
ravivent les tensions à l’échelle internationale entre les deux blocs. Ces tensions laissent supposées
un affrontement direct entre l’Union soviétique et les États-Unis et leurs alliés.

Dans ce contexte là se pose la question du renforcement du pole militaire en Europe continentale

qui passe comme le souhaite les États-Unis par un réarmement de l’Allemagne. Les États-Unis
considère alors que la mise en commun du potentiel sidérurgique initié par la France dans le cadre
de la CECA est insuffisante pour renforcer le front de l’alliance atlantique en Europe. Aussi, en
proie à ces contraintes et pour répondre aux vives pressions exercées par les États-Unis quant au
renforcement militaire de l’Allemagne, de nouveau, la France prend l’initiative du projet militaire.
C’est ce projet qui prendra le nom de plan Pleven. S’impose l’idée d’appliquer le modèle intégratif
issu de la CECA au champ militaire. Cette démarche se révélera hautement délicate eu égard aux
sensibilités inhérentes aux questions de défense. La France par l’intermédiaire de René Pleven
propose sur présentation d’un projet élaboré par Jean Monnet en septembre 1950 la création d’une
armée intégrée de 10 000 hommes placés sous commandement commun qui serait sous la
responsabilité d’un ministre européen de la défense et contrôlée par une assemblée européenne. Le
plan Pleven permettrait ainsi de répondre aux besoins de reconstitution des troupes au sol sans pour
autant conduire à la formation d’un état-major allemand. En somme, un renforcement militaire de
l’Allemagne que souhaitait les États-Unis, auquel la France oppose la création d’une armée
européenne fortement intégrée placé sous le commandement de l’état-major de l’OTAN. Sur la base
de ces propositions françaises les négociations s’ouvrent en 1951 et le 27 mai 1952 est signé le
traité instituant la communauté européenne de défense (CED). Traité qui devait être applicable 50
ans. Il propose des distinctions avec le projet initial de la France. On était parti sur un nombre de 10
000 hommes et on a finit avec 13 000 hommes. Sur le plan institutionnel, l’organisation
fonctionnelle était sophistiquée, elle comprenait un commissariat général, autorité indépendante
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comparable à la Haute Autorité mais avec des pouvoirs moins conséquents, il y avait aussi une
assemblée européenne avec une fonction politique réelle.
Le Traité CED présente un élément politique fort, il s’accompagnait d’un projet de traité politique
qui dépassait donc le cadre militaire.
Ce projet est transmis au gouvernement des six en 1953. Aucune de ces propositions tant sur le plan
militaire que politique ne vit le jour en raison du refus de la France d’ouvrir le débat de ratification.
Le Traité CED ne peut entrer en vigueur qu’après ratification selon la procédure constitutionnelle
interne à toutes les parties au traité.
Le 30 août 1954, à la suite d’une modification de la composition de l’Assemblée nationale française
en faveur des gaullistes et des communistes qui étaient pour des raisons différentes de farouches
adversaires du rapprochement militaire entre États européens. L’Assemblée nationale française
refuse de débattre de la ratification. L’échec de la CED impliquait mécaniquement la remise en
cause du projet politique européen.
Ce fait marquant de la construction européenne ruinera pendant fort longtemps tout perspective
immédiate en therme d’intégration militaire, de politique étrangère et de sécurité. « Le crime du 30
août » comme le qualifiait les milieux fédéralistes a fossilisé les choses.

À partir de 1970, à nouveau est relancé l’idée d’une coopération politique et militaire européenne. Il
faudra attendre le Traité de Maastricht en 1992 pour assister enfin à l’inscription dans le traités d’un
nouveau chef de compétence : la politique étrangère et de sécurité commune.

Les raisons précises de cet échec sont diverses. D’abord il y a évidemment la profonde conviction
de la part de nombreux députés français que la création de la CED était une atteinte à la
souveraineté nationale. Au delà de ce premier argument, le traité CED avait été conçu et conclu
dans un climat de guerre froide, il y avait sur la scène internationale un fort sentiment d’insécurité et
d’urgence qui a présidé l’élaboration du Traité CED. À partir de 1954, succède à ce sentiment
d’insécurité une relative détente. Notamment, on assistera à la fin de la guerre de Corée en juillet
1953, le dénouement de la guerre d’Indochine par les accords de Genève de juillet 1954 mais aussi
l’épilogue du règne de Staline (mort en 1953) mais également on assistera dans le monde, à des
mouvements d’émancipation des peuples qui prônent un discours anti-militariste.

C. Le repli sur le processus d’intégration économique : la mise en place simultanée de deux

Communautés, la CEE et la CEEA.

De cet événement marquant renaît alors l’idée que seule pour l’heure une intégration économique
est possible et qu’il faut revenir à ce principe d’antériorité du processus économique sur le
processus politique.

L’occasion se présente lorsque les 2 et 3 juin 1955, les ministres des affaires étrangères se
réunissent à Messine en Sicile pour désigner le successeur de Jean Monnet qui quitte la présidence
de la Haute autorité. En réalité, l’objet de la réunion est surtout d’envisager la relance de la
construction européenne. Le successeur de Jean Monnet est désigné : René Mayer. En revanche,
concernant la relance de la construction européenne, des discussions s’engagent entre les six et on
parviendra à la célèbre résolution de Messine qui confie le soin à un groupe d’expert d’examiner les
différentes possibilités d’intégration économique. Ce comité d’expert sera présidé par une
personnalité politique qui devra rendre un rapport d’étude. Paul-Henri Spaak, ministre des affaires
étrangères belges préside ce comité qui va élaborer deux projets distincts : l’un instituant l’erratum,
organisation commune dans le domaine nucléaire civil et l’autre mettant en place un marché
commun sectoriel. En 1956, le rapport Spaak est remis au six et s’ouvre alors des négociations qui
aboutiront à Rome en 1957 à la signature de deux traités historiques : l’un instituant le communauté
économique européenne (CEE) et d’autre part la communauté européenne de l’énergie atomique
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(CEEA). À la différence du traité CECA, ils ne connaissent pas de caducité. Le Royaume-Uni est
invité au négociation, il participe aux premières réunions et se retire ensuite dénonçant l’excessivité
du projet en cours. Fessant valoir que le concept d’union douanière est très intégratif. Le Royaume-
Uni préfère la zone de libre échange qui laisse beaucoup plus de liberté aux États. Dans la zone de
libre échange, il y a suppression des droits de douane au sein de la zone mais chaque états conserve
sa compétence à l’extérieur, hors, dans l’union douanière que propose le CEE il n’y a plus de
barrières à l’extérieur et à l’intérieur de la zone.

Sur le plan institutionnel, les deux traités s’inscrivent dans le sillage du Traité CECA. En effet, les
mécanismes institutionnels sont repris, assortis de quelques aménagements. À la différence du
Traité CECA, traité loi qui est donc très précis, le Traité CEE est un traité cadre, il énonce des
objectifs généraux que les institutions ont en charge d’exécuter et de mettre en ouvre au moyen du
droit dérivé.
Le traité CEE qui repose sur une structuration plutôt complexe poursuit un certain nombre
d’objectifs généraux qui sont assignés aux États membres avec des moyens précis pour cela.
Il faut se pencher sur le préambule du traité pour voir les missions assignées. On peut les résumer
comme la mise en place d’une société de progrès. En effet, le préambule assigne aux États d’établir
les fondements d’une union sans cesse plus étroite entre les peuples européens et d’assurer le
progrès économique et social aux sein de cette Europe.

Pour parvenir à ces objectifs, trois moyens sont préconisés :

- L’établissement d’un marche commun qui repose sur la liberté de circulation de quatre facteurs
de production à savoir les marchandises, les personnes, les capitaux et les services. Ces quatre
facteurs de production au sein de l’entité commune ne doivent connaître aucun obstacle à leur
mouvement.

- L’instauration d’une union douanière : le démantèlement des barrières douanières. On a une

union douanière qui prône le démantèlement des obstacles douaniers, des droits de douanes et
des taxes entre les États ainsi que la suppression des quotas entre les États membres, toujours au
niveau des marchandises. L’union douanière propre à la CEE prône la mise en place d’un TDC,
un tarif douanier commun à l’extérieur de la zone commune au franchissement externe des
frontières.

- Le développement de politiques communes. Elles sont en réalité perçues comme des vecteurs
d’intégration. Certaines sont expressément prévues par les Traités (agricole, transport,
commerciale). Politiques qui vont être des vecteurs d’intégration économique.

Sur le volé institutionnel, les deux traités de Rome tirent profit de l’expérience institutionnelle de la
CECA en optant pour un quadripartisme analogue mais moins dans une logique supranationale. Les
rédacteurs du Traité CEE étaient plutôt nourrit de l’expérience CECA et mettront en place quatre
institutions majeures. Nous aurons en effet, un Conseil des ministres, une Commission, une
Assemblée commune et une Cour de justice, considérant que l’Assemblée commune et la Cour de
justice était déjà commune à celle de la CECA. Certes, ce schéma institutionnel continue de se
démarquer du schéma classique intergouvernemental entre les États. Pour autant, ces institutions
tenteront davantage de se soucier des États, opérant un transfert du pôle de décision de la
Commission au profit du Conseil. Ainsi dans le cadre de la CEE à la différence de la CECA,
l’instance de décision, l’autorité décisionnaire n’est pas comme dans la CECA la Haute Autorité soit
la Commission mais l’organe intergouvernemental, le Conseil des ministres. Au demeurant, la
Haute Autorité prend une appellation plus neutre, celle de Commission. La Haute Autorité qui
devient Commission ne se voit pas conforter dans un rôle décisionnel mais dans un rôle de

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proposition et d’initiative. La Commission a le quasi monopole d’initiative. Elle est maîtresse de
l’initiative. Le Conseil ne peut statuer sans initiative de la Commission.

En somme dans le cadre du Traité CEE, un nouvel équilibre se dessine, il s’agit désormais d’une
logique qui s’articule autour d’un pouvoir de proposition très fort confié à l’autorité dépositaire de
l’intérêt commun soit la Commission et un pouvoir de décision attribué à l’autorité dépositaire
intergouvernementale, le Conseil des ministres.
C’est à partir de cette approche là que naîtra l’expression « le couple Conseil/Commission. »
Apparaîtra plus tard le triangle institutionnel avec le Parlement et plus tard le carré institutionnel.
Le Traité CEEA nourrit pour objectif de surmonter le déficit en énergie traditionnelle que traverse
les États européens à l’époque. L’idée est de faire du nucléaire civil un moyen d’atteindre
l’autonomie énergétique.
Alors que le traité CECA a expiré en 2002, le traité CEEA n’a pas expirer, il perdure.

Section 2 : Une émergence contrariée : les résistances institutionnelles et politiques. (à revisser !!)

L’émergence du processus d’intégration que nous avons décrite est quand même assez rapide et
rompt de manière franche et incontestable avec la lecture classique des rapports internationaux et
sera naturellement contrarié dans son accomplissement. Au cours de leurs fonctionnements, les
communautés européennes et l’UE plus tard seront exposées à des situations de crise qui peuvent
s’expliquer par deux facteurs : D’une part leur fort degrés d’intégration qui a fait naître des
résistances au sein des États membres et d’autre part des circonstances de politiques internes ici et
là comme par exemple l’accession au pouvoir du général de Gaulle qui prônait une conception
particulière de l’Europe et qui était en conflit lattant avec la tendance supranationale de l’époque
préconisait par le projet européen.

§ 1. La crise institutionnelle de juin 1965 et le compromis de Luxembourg.

La crise institutionnelle du 30 juin 1965 constitue un élément marquant de la construction

européenne. En raison de sa durée (des conséquences de plus de vingt ans), cette crise paralysera le
fonctionnement des institutions pendant six mois mais avec des conséquences qui se vérifient sur 20
ans.

A. Les causes.

L’air du compromis de Luxembourg prend assise sur le passage au vote majoritaire prévu par le
traité et prend assise également de manière plus subtile sur le rôle devenu prépondérant de la
Commission. Il y a une origine directe, le vote majoritaire, et l’autre plus feutrée, le rôle prééminent
de la Commission.

Le passage au vote majoritaire a pour origine première l’application de l’article 148 §2 du Traité
CEE (article qui n’existe plus aujourd’hui). Cette disposition disait qu’aux thermes de la fin de la
seconde étape de transition (le 31 décembre 1965) le Conseil des ministres devait statué selon un
vote majoritaire simple ou qualifié. Le passage à cette troisième étape se caractérisait par ce vote
majoritaire. Le passage au vote majoritaire prévu par le traité signifiait qu’une décision pouvait être
décidée sans le consentement unanime.
Le rôle prééminent de la Commission : les relations entre la Commission et la France sont de plus
en plus tendues. La France par la voie du général de Gaulle reproche à celle-ci de jouer un rôle
politique que les traités ne lui reconnaîtrait pas mais cela est faux. Elle a un rôle politique et non
technique comme le prétendait de Gaulle. La critique est nourrit en 1965 lorsque la Commission va
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proposer un programme ambitieux en matière agricole, ce qui fera naître la colère de de Gaulle qui
fera valoir que les propositions de la Commission notamment la Politique agricole commune (PAC)
accentuait le caractère supranational de la CEE. La France fessait également valoir que la
dimension politique de la Commission n’était pas fondée et qu’elle avait l’ambition de dessiner les
contours d’une tendance supranationale. Il y avait un point extrêmement sensible pour de Gaulle :
l’initiative diligentée par la Commission fessait craindre à la France que l’envergure politique
qu’endossait la Commission associé avec le passage automatique au vote majoritaire remettrait en
cause les intérêts agricoles de le France.
De Gaulle n’était pas encore revenu au pouvoir au moment de la conclusion des traités de Rome,
pour lui le vote à l’unanimité était l’ultime rempart en faveur de la souveraineté. Lorsqu’il revient
en 1958, il est obligé d’accepter la construction européenne, conscient aussi de son importance pour
l’agriculture française. Or, il se trouve que la France éprouve dans ces années là, des difficultés à
mettre en œuvre la PAC et à faire accepter la mise en œuvre accélérer de la PAC par les cinq
partenaires.
La France considérera alors que le vote majoritaire est susceptible de la mettre en minorité au
Conseil des ministres par le jeu des coalitions entre États. En effet, la France fera valoir sa vive
hostilité à la Commission européenne et la France constatant que les six ne parviennent à aucun
accord pour le financement de la PAC va annoncer le 30 juin 1965 qu’elle ne siégera plus au
Conseil des ministres, initiant ainsi la célèbre crise de la « chaise vide ». À partir du 30 juin 1965,
la France ne siégera plus au sein des instituions pendant six mois.

La politique de la chaise vide prendra fin par l’acception par les partenaires européens des
conditions françaises de mise en oeuvre de la PAC à l’occasion d’une réunion à Luxembourg en
janvier 1966. Werner, ministre luxembourgeois propose un compromis qui n’a de compromis que le
nom. La crise sera résolue par l’adoption par les six le 30 janvier 1966 des conditions françaises
dans une déclaration du nom de compromis de Luxembourg. Cette déclaration n’est pas un acte
juridique, elle est dépourvue de force obligatoire mais ces conséquences seront très importantes.
Elle constituera le premier vrai grand point de rupture dans cette intégration européenne. La
déclaration de Luxembourg contient deux élément subtilement liés : d’une part la consécration
indirect d’un droit de veto au profit des états et ce en violation des traités et d’autre part la
marginalisation du Conseil.

À partir de 1966, le Conseil des ministres aura de plus en plus recours au vote à l’unanimité rendant
le vote majoritaire marginal en violation des traités. Ainsi le texte constituera une véritable arme de
dissuasion pour les États au sein du Conseil, le texte reste pour autant silencieux sur l’intérêt
national protégé. La paralysie institutionnelle outre le droit de veto qu’il instaure, le compromis de
Luxembourg marginalise la Commission dans sa fonction d’impulsion.

Par le compromis de Luxembourg et l’instauration du droit de veto est provoqué la paralysie du

Conseil, la Commission n’était donc plus en mesure de remplir son rôle d’impulsion. La
Commission était inhibée par l’inertie des membres du Conseil.

Plusieurs événements par la suite feront rompre avec le compromis de Luxembourg, en 1974 lors du
sommet de Paris. L’appel à une réforme du processus de décision restera pourtant lettre morte.

B. Les conséquences sur le processus d’intégration : un premier point de rupture.

À la suite du deuxième élargissement au cours de la décennie 1980, il devenait urgent de mettre fin
au blocage institutionnel initié par la pratique du veto dont le paroxysme sera atteint en 1985. En
1985, à l’occasion d’un Conseil des ministres, l’Allemagne posera son veto sur une question
sensible : la fixation du prix des céréales et du colza pour la campagne 85-86 et ce, dans le cadre de
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 Droit Institutionnel de l’UE
la PAC qu’on sait chère à la France, ce qui empêchera le Conseil de parvenir à conclure un
compromis. C’est alors que la Commission, se fondant sur une violation des traités et sur une inertie
du Conseil c’est-à-dire une carence, de manière pertinente décidera de saisir la Cour de justice d’un
recours en carence contre le Conseil. De la même façon, la Commission annonce qu’elle entend
arrêter des mesures conservatoires sur la base de celles qui furent accepter par les États à
l’exception de l’Allemagne. Le Conseil des ministres passera alors au vote sans tenir compte de la
position nationale allemande. À partir de cet instant, le recours au vote majoritaire se fera de plus en
plus fréquent. Cette évolution ne sera pas suffisante pour écarter la pratique du veto. Pratique du
veto à laquelle il ne peut être mit fin uniquement par une révision du traité.

L’apport déterminant de l’Acte unique européen.

Il faudra une initiative de grande ampleur afin de modifier les modalités de vote au sein du Conseil,
seul un traité de révision est en mesure de relever un tel défi sur le plan du droit. C’est ainsi que
l’Acte unique européen signé les 17 et 28 février 1986, marginalisera presque de manière
mécanique le compromis de Luxembourg. En effet, notons dors et déjà que l’Acte unique européen
est le premier traité de révision. Au terme de l’article 100 A, il opère une extension significative du
champs d’application du vote à la majorité qualifiée et ce au détriment du vote à l’unanimité. À
partir de l’Acte unique européen, le Conseil des ministre sera encouragé de plus en plus à recourir
au vote à la majorité qualifiée et nous assisteront au déclin de l’unanimité au sein du Conseil des
ministres. L’unanimité qui est le symptôme de la coopération intergouvernementale. Elle sera
marginalisée. À chaque traité de révision, ce déclin sera appuyé, renforcé. De sortes, que le traités
de révision ultérieurs, conféreront une assise juridique solide et particulièrement Maastricht et
Amsterdam à la majorité qualifiée.

Le vote à la majorité qualifiée est un ressort essentiel dans le cadre d’un processus d’intégration et
non de coopération. Une logique de coopération peut tolérer le vote à l’unanimité, pas une logique
d’intégration.

Il importe pour autant de bien comprendre que le compromis de Luxembourg existe toujours dans la
mesure où il ne s’agit pas d’un acte juridique et qu’il ne peut donc faire l’objet d’une abrogation. Il
s’agit d’une simple déclaration politique qui peut être invoquée à tout moment par les États. C’est
une menace que peuvent utiliser les États
Exemple : En 1992, la France au moment de la négociation des accord du GATT a était tentée
d’invoquer le compromis de Luxembourg. La raison était plutôt fondé au sens de Mme Boutayeb.
Les États-Unis souhaitait que la CEE réduise son importation de céréale de 30%, la France proteste
donc et n’acceptera aucune restriction en volume. La France s’oppose avec d’autant plus de
fermeté, qu’elle invoque à cette occasion le compromis de Luxembourg fessant valoir que ses
intérêts vitaux étaient en jeu.

Il reste que même malgré l’expérience des accords du GATT, il demeure que l’Acte unique
européen a mit fin à la pratique du veto.

§ 2. Les crises politiques.

Nous soulignerons à nouveau que le projet de réaliser l’union politique à l’échelle de l’Europe est
immanent à l’UE, il existe depuis toujours. Ce projet devait à terme recevoir une configuration
politique. Elle est immanente et intégrante à l’idée européenne.
À la suite du replie économique opéré par les États dans le sillage de l’échec du traité CED,
l’ambition politique demeurait, celle de pouvoir dépasser les antagonismes nationaux et de
construire l’Europe politique. Pour autant, après l’échec de la CED, les États membres étaient
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 Droit Institutionnel de l’UE
lucides et avaient admis que la construction politique de l’Europe ne pouvait voir le jour qu’après la
mise en place de liens économiques suffisamment solides entre les États. Ces rapports économiques
constitueraient une assise et un tremplin à l’Europe politique.

A. Les obstacles à l’intégration politique : les échecs successifs des plans Fouchet.

Le projet d’union politique sera à nouveau posé lors du premier sommet des chefs d’État et de
gouvernement des six qui s’est tenu à Paris le 10 février 1961. Le 18 juillet 1961 à Bonn, les six
mandatent une Commission intergouvernementale placée sous la présidence de Christian Fouchet
qui avait pour soin de préparer ce projet d’intégration politique et qui devait donner forme à une
union politique entre les six.
Un premier plan Fouchet est présenté le 2 novembre 1961 et il va sans dire que ce plan revenait sur
la conception française des relations internationales. Une conception fondamentalement
intergouvernementale s’éloignant du modèle supranational. De manière plus précise, le plan
Fouchet 1 prévoyait la création d’une union d’état qui s’établirait sur une coopération entre les six
sur le domaine de la politique étrangère, de la défense, de la science et de la culture, des droits de
l’Homme, des libertés fondamentales et de la démocratie. Sur le plan institutionnel, il confiait le
pouvoir de décision à un conseil composé des chefs d’état et de gouvernement se réunissant trois
fois par an. Parallèlement, il y avait une Commission politique européenne qui était chargée d’un
rôle purement technique. Cette Commission politique européenne apporterait une assistance
matérielle dans la préparation des dossiers et serait en réalité un organe d’exécution des décisions
prises par le conseil. En dernier lieu, serait instituée une assemblée parlementaire qui aurait pour
tâche d’incarner l’intérêt des peuples mais en réalité celle-ci ne disposerait d’aucun droit de
décision ni de contrôle. Elle se verrait confier un simple pouvoir consultatif. La structure
envisageait par le plan Fouchet 1 montre à l’évidence que la France tend à s’éloigner de la logique
supranationale voulue par les six pour tendre vers une organisation de coopération
intergouvernementale. Le plan Fouchet 1 se heurte à de nombreuses résistances des cinq qui
refusent l’approche intergouvernementale prônée par la France et notamment au sein des
dispositions d’utilisation du vote à l’unanimité. Les partenaires européens craignent une hégémonie
française sur la scène européenne. Il veulent voir traiter la participation du Royaume-Uni qui se
heurte au veto français. La seconde question sensible était celle des relations de cette union avec
l’OTAN. Les cinq partenaires opposent à ce projet français une perspective fédérale avec la création
d’un secrétariat indépendant des États, responsable devant un Parlement élu au suffrage universel
direct (ce qui met de Gaulle très en colère). Face aux propositions formulées par les cinq, la France
se crispe et propose un second plan, le plan Fouchet 2, le 18 janvier 1962. Ce plan Fouchet 2
s’écarte sensiblement de la position commune des cinq. La France durcit sa position en mettant en
avant ouvertement une coopération intergouvernementale en matière de relations extérieures au
détriment de la logique supranationale. En outre, de manière très subtile, le plan Fouchet 2 attribut
des compétences économiques à cette union d’états, ce qui fut perçu à raison par les partenaires
européens comme une volonté de manoeuvres de la France afin de régresser vers la coopération
intergouvernementale en matière économique. Les discussion du plan Fouchet 2 sont le théâtre
d’une confrontation directe entre la France et les cinq autres. Les négociations aboutissent à un
échec. L’échec du plan Fouchet 2 fossilisera de nouveaux le processus d’intégration politique
européenne.

Le projet politique sera à nouveaux remis à l’ordre du jour. Le sommet de La Haye en 1969 où de
nouveau est envisagée un horizon possible. Lors de ce sommet les chefs d’État et de gouvernement
confie de nouveau à un comité de hauts fonctionnaires préside par un représentant belge, Davignon,
le soin de trouver la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l’unification
politique. Le comité Davignon remettra son rapport le 27 octobre 1970. Rapport qui mettra en
lumière la volonté des six de parvenir à une intégration politique plus mesurée. Le rapport préconise
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 Droit Institutionnel de l’UE
une concertation politique en marge des traités c’est-à-dire l’obligation pour les ministres d’affaires
étrangères des six de faire une consultation préalable avant toute prise de décision.

Il est certain que le rapport Davignon est bien plus modeste que les plans Fouchet (coopération mais
intéressant en matière d’unification), pour autant il a eu raison d’avancer plus doucement.

On prendra note également du rapport dit de Londres, relatif à la coopération politique adopté 1981,
qui intensifie le rapport Davignon et étend le mécanisme de coopération en matière de sécurité et
d’actes terroristes.

Finalement, au gré du temps, au cours de l’affermissement du l’union politique, deux facteurs

notables doivent être soulignés qui expliqueront l’essor de l’intégration politique :

- La création du Conseil européen lors du sommet de Paris en décembre 1974, qui au départ avait
pour vocation des traiter des grands dossiers internationaux. Le Conseil européen est issu d’une
instance informelle, la pratique des sommets.

- Le Traité de Maastricht signé le 7 février 1992. Il instaure l’UE. Il était au départ un simple
concept politique et pour agir devait toujours passer par les communautés. Et ce n’est que par
Lisbonne que l’UE sera personnalisée et va absorber la communauté européenne.

Au gré de ces deux facteurs, les traités ultérieurs procéderont à la codification de la coopération
politique entre les États, notamment dans le cadre du troisième pilier, la politique de sécurité
étrangère.

Section 3 : Une émergence confirmée : l’appel à une double dynamique.

Depuis leur création, les communautés européennes et l’union n’ont eu de cesse de se développer.
On a assisté à un engagement ininterrompu des réformes. Cela est une caractéristique essentielle de
l’intégration européenne. Des institutions qui, sous cet angle se distinguent des autres organisations
internationales qui ont une configuration plus figée.

Il y a alors une progressivité de l’intégration, nécessaire à cette intégration et une quête de

perfectionnement notamment institutionnel. Au fil des traités de révision, on constate que le marché
mis en place n’est qu’une première étape qu’il faut dépasser par un processus de révision. Et c’est
l’Acte unique européen qui en 1986 ouvrira le processus de rénovation. Ce déplacement des
objectifs que la doctrine qualifie « d’effet d’entraînement » a pour corollaire une autre théorie qui
est « l’effet de cliquet » qui revet un caractère irréversible. Même si aujourd’hui, cette affirmation
doit être plus nuancée à la lumière du Traité de Lisbonne qui désormais prévoit que l’union peut
restituer des compétences, la clause réversibilité. Cette clause associée à la clause de retrait
amoindrie la théorie de l’effet cliquet. Il y a une irréversibilité du processus d’intégration qui simple
d’une certaine manière instaure une appartenance définitive à l’UE même si là aussi, le Traité de
Lisbonne introduit une innovation relative à la clause de retrait qui permet à un état de sortir de
l’union.

Hormis la clause réversibilité et de retrait, on constate que l’appartenance à l’union revet un

caractère quasi-définitif de par l’interdépendance entre les États, une interdépendance économique
mais aussi en matière de politique communautaires et de financement public. C’est bel et bien
l’interdépendance qui fait l’irréversibilité du processus. À cet égard, la dynamique qui va confirmer
le processus d’intégration a deux niveaux : à la faveur des mouvements externes par les
élargissements successifs qui ont pu consolider l’assise géographique de l’intégration européenne et
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 Droit Institutionnel de l’UE
d’autre part par un mouvement interne beaucoup plus profond puisqu’elle repose sur des réformes
formelles et des réformes fondamentales.

§ 1. Une dynamique de nature externe : l’élargissement.

L’élargissement désigne l’ouverture géographique de l’Union européenne. Il va de soi que

l’élargissement est avant tout l’expression d’un choix sinon d’une volonté politique, lequel est celui
des pères fondateurs qui ont offert dans le traités la possibilité aux États tiers de se porter candidat
sous réserve du respect de certaines conditions. Cette faculté, cette possibilité juridique existe dès le
départ et place alors l’union au sein des organisations internationales de type ouvert.

L’ouverture géographique présente de grands intérêts. Tout d’abord celui de consolider l’assise
territoriale et économique de l’union mais aussi, l’assise politique et stratégique. L’idée est de
constituer une plateforme suffisamment solide sur la scène internationale face au grands géants
(États-Unis notamment). Il faut bien saisir que l’entrée d’un État au sein de l’union est dans sa
logique institutionnel comme un enrichissement et un facteur de progrès du processus d’intégration
et nullement comme un obstacle ni un handicap. L’arrivée d’un autre État fait toujours l’objet d’une
lecture favorable et constructible de l’adhésion et cela est indispensable pour comprendre la
détermination qui a été celle des institutions à accueillir des nouveaux États en dépit des obstacles
institutionnels, politiques ou économiques ou encore d’opinion nationale extrêmement hostile.

Il y eu plusieurs vagues d’élargissement. Nous sommes passés de six états à neuf états en 1973 avec
l’arrivée au 1er janvier 1973 du Royaume-Uni de l’Irlande et du Danemark (la Norvège se
désistera). Cette première vague est caractérisée par des négociations très difficiles avec le
Royaume-Uni qui pose ces conditions et se heurtera au veto du général de Gaulle par deux fois en
1961 et en 1967 et ce n’est que par un facteur de politique française interne (le départ de de Gaulle)
que le Royaume-Uni entre.
Nous sommes ensuite passé dans une seconde vague d’élargissement, un élargissement méridional
qui se fera en deux temps, d’une part à destination de la Grèce en 1981 et d’autre part à destination
de l’Espagne et du Portugal en 1986. Le passage à douze fera l’objet de négociations très tendues
entre la France, Italie et l’Espagne, Portugal.
Le passage de 12 à 15 : C’est l’entrée au 1er janvier 1995 de la suède, la Finlande et de l’Autriche
(la Norvège se désistera encore).
La dernière vague d’élargissement : sommairement, un événement majeur va se produire en 1989
sur la scène internationale : la chute du mur de Berlin et qui aura pour conséquence la dislocation de
l’empire soviétique et l’accession à la démocratie des anciens États satellites. Ces États qui étaient
sous tutelle soviétique accède à la démocratie et on assiste à un foisonnement des candidatures.
Il y a une volonté des pays de l’est de s’accrocher à un processus de démocratie et l’autre raison est
économique. Ils veulent bénéficier de bienfaits économiques de l’UE.

Au regard de la capacité des États, les traités d’adhésion seront signés successivement et on aura
tout d’abord une premier signature le 1er mai 2004, c’est l’entrée de huit états dit PECO (pays
d’Europe centrale orientale) (à l’exception de la Bulgarie et de la Roumanie) plus Chypre et malte.
Nos sommes passés de 15 à 25 états. Les négociations aboutissent en 2007 pour la Bulgarie et la
Roumanie qui intègrent l’Union en 2007. La Croatie rejoint l’Union européenne en 2013.

La clause de retrait permet à un état de demander son retrait. Cette clause qui était pensée comme
théorique a été activé par le Royaume-Uni pour le première fois à la suite de la tenue d’un
référendum du 23 juin 2016 qui emportera un vote favorable pour la sortie de l’UE à plus de 51%
des suffrages exprimés. Le retrait d’un état n’était pas envisagé par les traités et contrairement aux
organisations internationales classiques il n’y avait pas de droit de retrait ou d’exclusion avant
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 Droit Institutionnel de l’UE
Lisbonne. Ce retrait doit aboutir au mois de novembre 2018 et s’il n’aboutit pas, il aboutira quand
même au détriment du Royaume-Uni en novembre 2018.

§ 2. Une dynamique de nature interne : l’approfondissement.

La dynamique interne parallèlement à la dynamique externe est devenu importante au regard des
crises qui ont touché et perturbé le fonctionnement des communautés de l’UE. La relance de la
construction européenne s’est manifestée de deux manières : par la voie de réformes de nature
formelles qui contribueront à rénover le système institutionnel mais aussi par le moyen d’une
révision fondamentale et franche des traités.

Les réformes formelles s’inscrivent davantage dans la recherche d’une amélioration des institutions,
elle sont au nombre trois :

- La mise en place d’un tronc commun institutionnel.

- La consécration de l’autonomie du régime financier des communautés.
- L’élection au suffrage universel direct du Parlement européen.

Les réformes encore plus importantes sont celles qui ont attrait au fond et qui ont procédait à de
réelles révisions du système institutionnel. Non seulement dans un contexte de crise mais aussi dans
un contexte d’avancement.

On peut penser que le processus de révision est amené à faire une pause dans les réformes
notamment sur le plan institutionnel. Au lendemain du Traité de Lisbonne, l’idée a été de
s’interroger davantage au fond, de donner un nouvel élan au projet européen, de se re-concentrer sur
les éléments au fond.

A. Les réformes fonctionnelles : un préalable aux réformes de fond.

Au delà des réformes, sur le plan institutionnel, l’UE a fait de l’objet de réformes fonctionnelles
d’une portée plus relative qui s’inscrivent dans une recherche d’un meilleur fonctionnement de ces
institutions que dans la recherche d’un perfectionnement de l’intégration.
Les retouches fonctionnelles ont pour trait commun d’avoir été envisagé à l’exception du tronc
commun par les pères fondateurs au sein des traités eux-mêmes.

1. L’unification institutionnelle pour une plus grande cohérence.

L’évolution de la construction européenne sur le plan historique a conduit à la création de trois

communautés qui reposaient sur des socles institutionnels distincts. Il est rapidement apparu qu’une
telle coexistence n’avait pas de raison légitime d’être maintenue, au contraire elle était source de
difficultés techniques et de confusions fonctionnelles.

Très tôt fut avancée l’idée d’une rationalisation technique et administrative en réduisant à l’unité les
institutions des trois communautés et ce, afin d’assurer une certaine cohérence institutionnelle. À
cet égard le processus d’unification commencera dès la signature des traités de Rome en 1957 au
terme d’une convention annexe au traité du 25 mars 1957 qui réduit à l’unité trois institutions de la

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 Droit Institutionnel de l’UE
CEE et de la CEEA : l’Assemblée Parlementaire, la Cour de justice et le comité économique et
social.

L’unification engagée n’était pas suffisante et se poursuivra avec la signature du célèbre traité de
Bruxelles du 8 avril 1965 appelé communément traité de fusion et qui entrera en vigueur le 1er
juillet 1967. Le traité de fusion consacre le principe d’un tronc commun institutionnel qui permettra
d’unifier les conseils des ministres des trois communautés CECA, CEE et CEEA. Les deux
Commissions, celles de la CEE et celle de la CEEA et le Haute autorité de la CECA sont
remplacées par un Conseil unique et une Commission unique. Une administration unique est mise
en place et les trois communautés sont dotées d’un seul budget de fonctionnement. Pour autant, sur
le plan du droit, les trois traités demeurent distincts, les institutions disposent de compétences
d’attribution propres, spécifiques clairement différenciées mais on a une fusion institutionnelle.
Le traité de fusion ne sera abrogé que par le traité d’Amsterdam.

2. L’autonomie financière et budgétaire des Communautés européennes pour une plus grande
indépendance.

Le régime financier des communautés européennes fera l’objet d’une modification importante et
significative, qui peut être perçue comme le signe de la recherche d’une indépendance politique
acquise à l’égard des États membres. Nous rappellerons que le choix du régime financier d’une
organisation internationale est symptomatique de la dimension supranationale ou non de
l’organisation internationale en cause qui dans le cas d’un régime de ressource propre est alors
indépendante des États membres. À l’inverse, s’il s’agit d’une contribution nationale, l’organisation
en cause est alors fortement tributaire des décisions étatiques et dès lors une marche de manœuvres
restreinte en ressort. De nouveaux, le passage aux ressources propres fut envisagé par le traité
fondateur. En effet, dans le traité CECA, il existait déjà audacieusement un système de ressource
propre. Le traités de Rome qui avaient au départ une perspective moins supranationale opteront de
manière plus prudente pour un régime budgétaire dépendant de manière exclusive des contributions
étatiques. Chaque année, à l’occasion de l’examen de la loi de finance nationale, le Parlement devait
consentir par un vote à une dotation aux communautés. Ces contributions ont été remplacé par un
système de ressources propres. Ce passage sera opéré à partir du 1er janvier 1971 en vertu de la
célèbre décision du Conseil du 21 avril 1970 relatives aux ressources propre. Elle sera suivi par
d’autres texte qui auront pour objet de créer des nouvelles ressources au profit des communautés
européennes. Les ressources propre reposent sur différentes catégories de recette, notamment les
droits de douane et les prélèvements agricoles. La mise en place de ces ressources propres est un
progrès sur le plan politique car elle marque l’indépendance de l’union.

En effet, nous rappellerons que le mode de financement d’une organisation internationale est
symptomatique de son autonomie par rapport aux États parties et dès lors de sa marge de
manœuvre. Une fois de plus, le mode de financement de l’union contraste avec celui qui caractérise
les organisations internationales pour lesquelles le financement est assuré par des contributions
étatiques. Les contributions étatiques sont une contrainte car elles sont votées annuellement par les
États membres. Le système de financement de l’union alimenté par des ressources propres a
démontré paradoxalement ses limites. En effet, ce système est fermement soumis encore à la
volonté des États qui ne parviennent à aboutir à un accord qu’aux thermes de laborieuses
négociations.

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 Droit Institutionnel de l’UE
3. L’élection directe du Parlement européen pour une plus grande légitimité.

De nouveau, les trois traités prévoyaient que les membres de l’assemblée, alors désignés par les
Parlements nationaux, seraient élus, à terme, au suffrage universel direct et selon une procédure
électorale uniforme.

La modification de ce mode de scrutin inscrite dans les traités exigeait l’unanimité au sein du
Conseil. Unanimité qui ne sera obtenue qu’au gré de laborieuses négociations et principalement en
raison du veto exercé par la France. La France était hostile à ce passage à l’élection directe compte
tenu de sa symbolique supranationale.

Après une première tentative en 1960 qui échouera avec le rapport Dehousse. À l’occasion du
sommet de Paris, en 1972, et certainement encouragé par le rapport Vedel portant sur les pouvoirs
du Parlement, la France acceptera après le départ du général de Gaulle le principe du suffrage
universel direct. Cet accord unanime des États sera formalisé par un acte du Conseil des ministres
adopté le 20 septembre 1976. Celui-ci consacre l’élection au suffrage universel direct du Parlement
européen. Les premiers élections auront lieu en 1979.

La consécration de l’élection directe apportera au Parlement européen une légitimité démocratique

qui lui faisait défaut jusqu’à lors. En effet, non seulement le Parlement européen était considéré à
l’origine comme une simple instance de consultation dépourvu d’un quelconque pouvoir de
décision. Les membres du Parlement ne bénéficiaient pas non plus de l’assise démocratique que
confère le suffrage universel direct. L’élection directe sera un facteur d’émancipation politique. Le
Parlement se fera dépositaire d’une très fortes représentativité. À partir de 1979/1980, il sera de plus
en plus présent sur la scène européenne. Le Parlement européen fera valoir la nécessité d’associer à
la souveraineté populaire un réel pouvoir de décision.

L’élection directe nourrira la revendication constante émanant du Parlement européen quant à la

participation à la fonction législative. En lui conférant une telle assise démocratique, le Parlement
européen ne pouvait pas se contenter d’un rôle aussi passif.

B. Les révisions fondamentales : la poursuite de l’élan européen.

La nécessité de concevoir différemment le fonctionnement des institutions est rapidement devenue

une exigence. En effet, au regard de la nouvelle configuration, notamment géographique, de l’union
il devenait impérieux de s’interroger sur l’efficacité du système institutionnel.

Il y a aussi indéniablement la volonté de la part des États fondateurs d’aller plus loin dans
l’intégration européenne. En dépit des résistances, il fallait poursuivre cet élan européen en se
donnant les moyens institutionnels. Au delà de cette exigence, il faut garder à l’esprit qu’il est
nécessaire d’opérer une symétrie entre l’approfondissement (les réformes de fond) et
l’élargissement. Cet équilibre est très délicat à opérer.
Dès l’instant que l’élargissement devance l’approfondissement, on est face à une asymétrie qui met
en danger le processus d’intégration. Plusieurs traités ont été adopté :

Le premier grand traité de révision est l’Acte unique européen qui a été adopté en 1986. Ce traité
est un traité majeur car c’est lui qui vraiment instaure la relance et qui sur le plan institutionnel
réforme le processus de décision en étendant le vote à la majorité qualifiée. Il met en place des
nouvelles procédures législatives au sein du Parlement . L’Acte unique européen arrive en réponse
au compromis de Luxembourg.

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 Droit Institutionnel de l’UE
Le deuxième grand traité est le Traité de Maastricht signé le 07 février 1992 et entré en vigueur le
1er novembre 1993. Il crée l’UE qui à la base est un concept politique dépourvu de personnalité
juridique. La consécration de la personnalité juridique sera apporté par le traité de Lisbonne. Il
réforme les mécanismes décisionnels au travers de la consécration de la célèbre procédure de co-
décision. Le Parlement est co-législateur avec le Conseil. Il y a une poursuite du champs
d’extension de la majorité qualifié et des compétence de l’union. On passe de la CEE à la CE.

Le troisième traité important est le Traité d’Amsterdam signé le 02 octobre 1997 et entré en
vigueur le 1er mai 1999. Ces principaux apports portent sur l’extension du vote à la majorité
qualifié qui marque encore une fois de plus le déclin de l’unanimité. Il renumérote le traité CE. Il
met en place des coopérations renforcées qui avaient déjà été amorcé par Maastricht mais renforcer
par Amsterdam. Il affirme la dimension démocratique de l’UE au travers d’un double prisme : tout
d’abord par un élément textuel et ensuite par l’introduction d’une procédure de suspension. Cette
procédure permet de manière solennelle, à l’union de suspendre les droits de l’État membres
(notamment institutionnel, les droits de vote au sein du Conseil). Dans l’hypothèse où il y aurai un
manquement aux valeurs démocratique de l’union. Amsterdam a été considéré comme décevant car
il n’a pas opérer la symétrie en être approfondissement et élargissement.

Le quatrième grand traité est le Traité de Nice signé le 26 février 2001 et entré en vigueur en 2003.
Il procède à la réforme des institutions dans le cadre de l’élargissement.

Le cinquième est le Traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 et entré en vigueur en 2009. Il
fait suite à l’échec du traité constitutionnel de 2005. Lisbonne opère une réforme très importante de
la gouvernance de l’union. Sommairement, il y a notamment la personnalisation de l’union, elle est
donc un concept juridique. Dès lors, elle absorbe la CE. Il y a une réforme des mécanismes de vote
au sein du Conseil. Une quasi généralisation de la procédure de co-décision qui prend désormais
l’appellation de procédure législative ordinaire et qui devient la procédure de droit commun. Sur le
plan de la nomenclature des actes il y a aussi des réformes. La consécration de la portée
contraignante de la Charte des droits fondamentaux qui avait été consacré à Nice et qui n’avait
l’objet que d’une simple proclamation jusqu’à lors.

Aux thermes de ces différents traités, ceux-ci ont permis d’adapter l’union aux élargissements et
aux crises.

PREMIÈRE PARTIE : LE SYSTÈME INSTITUTIONNEL ET POLITIQUE DE L’UNION

EUROPÉENNE.

L’UE repose sur un cadre institutionnel qui présente un caractère hautement sophistiqué au regard
des organisations internationales classiques. Une sophistication que tous les auteurs reconnaissent et
qui est certainement source d’incompréhension et d’opacité pour le citoyen européen.
D’autant que ce cadre institutionnel n’a eu de cesse de se réformer à partir du premier traité de
révisons : l’Acte unique européen.

La dynamique introduit par les traités mettra en selle la montée en puissance de certaines
institutions peu pourvues sur le plan des pouvoirs au départ soit qui n’existaient même pas comme
le Conseil européen.

En étudiant le système institutionnel de l’UE, on s’aperçoit que ce système ne renvoie pas à une
organisation des pouvoirs définitivement établit mais au contraire à un processus mouvant
extrêmement évolutif. De sorte que, depuis 1980, l’image du système institutionnel a profondément
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 Droit Institutionnel de l’UE
évolué au regard de la place de la Commission. Initialement, il y avait l’idée d’un couple Conseil/
Commission qui a longtemps prévalu. Dans ce couple il y avait un déséquilibre car c’était le
Conseil qui statuait uniquement.

Lui succédera le fameux triangle institutionnel, c’est-à-dire une configuration au sein de laquelle la
répartition des pouvoirs ressort plus équilibrée entre les institutions politiques. La troisième
institution qui apparait est le Parlement européen. Cette configuration tripartite tend à se transformer
du fait des traités de révision (Nice mais aussi Lisbonne essentiellement) qui font émerger le carré
institutionnel qui enfaite témoigne de l’influence croissante du Conseil européen qui est une
nouvelle institution.

Nous avons aujourd’hui un système qui repose sur le Conseil des ministres, la Commission, le
Parlement européen et le Conseil européen (le carré institutionnel).
La doctrine critique fortement le carré institutionnel et le Conseil européen.

Il y a une distinction constante entre deux organes :

- Les organes fondamentaux qui sont qualifiés d’institutions par une disposition précise (article 13
du Traité de l’UE TUE appelé Maastricht aussi).

- Les autres organes qui ne bénéficient pas d’une telle qualification juridique.

Il y a sept institutions au sein de l’UE :

- Le Parlement européen.
- Le Conseil des ministres.
- Le Conseil européen.
- La Commission.
- La Cour de justice de l’UE (CJUE).
- La Cour des comptes depuis Maastricht.
- La Banque centrale européenne (BCE)

L’intérêt de cette distinction : le cadre institutionnel permet à ses institutions de se différencier par
rapport aux organes. Dès l’instant qu’un organe est érigé au rang d’institution, il bénéficie de
certains droits puisqu’en application de l’article 13, l’attribution de la qualité d’institution emporte
certaines conséquences quant à l’exercice du pouvoir de décision. Seule l’institution a la capacité
d’adopter des actes contraignants et de reconnaître certains droits notamment dans le cadre des
recours (cadre contentieux). Quelque soit sa nature, l’institution, en fait, remplie une fonction
déterminante par rapport à l’avancé du processus d’intégration.

Pour autant, il convient de temporiser la distinction et de nuancer le statut d’institution. En effet, on

observe qu’en ce qui concerne le tribunal de l’union qui aujourd’hui reçoit la qualité d’institution, il
n’avait pas cette qualification avant Nice alors qu’il détenait un pouvoir de décision. La BCE se voit
qualifié d’institution à partir de Maastricht alors qu’elle avait un pouvoir décisionnaire dès le départ
aussi.

La structuration des pouvoirs au sein de l’UE : la répartition de pouvoirs au sein de l’union a

présenté dès la création de la première communauté un caractère inédit qui a perduré avec les autres
traités, cette originalité du système institutionnel s’exprime selon deux manières :

- Une forte intensité de la place qu’occupe l’organe supranational (la Commission) au dépend de
l’organe intergouvernemental.
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 Droit Institutionnel de l’UE
- Une répartition inédite des pouvoirs qui repose sur une forte imbrication entre les différentes
composantes institutionnelles. On s’aperçoit qu’il n’y a pas l’application du principe de
séparation des pouvoirs, il y a une confusion des pouvoirs. Dans le respect des traités, une
institution peut être amenée à cumuler plusieurs fonctions. L’intérêt de cette confusion est qu’elle
fait naître une émulation, un dynamisme institutionnel.

Les institutions se voit confier des pouvoirs qui ne sont pas exclusifs. Il y a une absence
d’étanchéité entre les pouvoirs. Cette confusion est volontaire et limitée par le principe de
l’équilibre institutionnel qui permet d’encadrer cette confusion fonctionnelle. Ce principe établit
que chaque institution dispose de certains pouvoirs, de certaines attributions conférés par les traités
et conformes aux procédures.

Le système de l’UE procède à une repartions des intérêts entre les différentes institutions qui
incarnent, dès lors, une légitimité particulière. L’institution en cause est dépositaire de légitimité.

Il y a quatre légitimités à distinguer :

- La légitimité étatique ou nationale : Cette légitimité reçoit une double incarnation : d’une part
par le Conseil des ministres qui en son sein fait transparaître les intérêts étatiques de la
construction européenne, celui-ci a de suite incarné la légitimité étatique mais à cette légitimité
étatique s’ajoute une autre forme d’incarnation étatique sous forme institutionnelle, au travers du
Conseil européen. Le Conseil européen ressort comme une autorité suprême. L’intérêt de cette
autre forme de légitimité étatique est que le Conseil européen peut s’affranchir des procédures
applicables au Conseil des ministres.

- La légitimité intégrative ou communautaire : À l’opposé de la légitimité étatique, nous

disposons au sein de l’UE d’une grande légitimité intégrative qui protège l’intérêt commun de
l’union et l’intégration. Elle incombe principalement à la Commission et peut revêtir plusieurs
formes. Ils s’agira par exemple de préserver l’intérêt général de l’union en tant que valeur
fondamentale ou encore de promouvoir le développement du processus d’intégration.

Les deux premières légitimités peuvent paraître antinomiques mais au contraire, elles sont
complémentaires et cela avait été pensé comme ça, il y a un très subtile équilibre des pouvoirs qui
s’instaure et donc ces deux légitimités peuvent coexister et favoriser cette émulation de la
construction européenne.

- La légitimité démocratique : Le Parlement européen renvoie à cette légitimité démocratique au

travers de la représentation des peuples qu’il incarne. Il s’agit d’une légitimité devenue de plus
en plus présente dans le sytème communautaire. En renforçant les pouvoirs du Parlement
européen, on a renforcé son rôle d’acteur incontournable au niveau politique.

- La légitimité juridique : Incarné principalement par la CJUE. Cette légitimité est très
importante et les institutions savent que la primauté du droit et la légalité sont des conditions très
importantes. Les institutions sont attendues au tournant par le principe de légalité et bien d’autres
qui relèvent de la légitimité juridique. À cet égard, le juge de l’union joue un rôle fondamental
dans le cadre de la construction de l’UE mais aussi et surtout dans sa construction normative
empreinte d’une grande audace. Le principe de primauté a été forgé par le juge de l’union par
exemple.

L’Acte unique européen et le Traité de Maastricht ont fortement renforcé le processus d’intégration.
Le Traité de Nice a eu plutôt de faire mettre en relief les États dans une logique plus de coopération.

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 Droit Institutionnel de l’UE
TITRE I : L’ÉDIFICE INSTITUTIONNEL.

Toutes les institutions sont dépositaires d’une légitimité distinctes et se sont vues conférer en vertu
des traités une compétence générale. À ce titre, les institutions ont la capacité à adopter des actes
créateur d’obligations, à l’exception du Conseil européen.

Il est possible de distinguer les institutions selon qu’elles remplissent une vocation politique (le
Conseil, le Conseil européen et la Commission) ou une vocation de contrôle. Tantôt un contrôle
juridictionnel celui exercé par la CJUE, tantôt un contrôle financiers exercé par la Cour des comptes
et enfin un contrôle administratif diligenté par le médiateur qui est un organe.

CHAPITRE 1 : LES INSTITUTIONS À VOCATION POLITIQUE.

La vocation politique d’une institution se mesure à l’aune de sa place dans le sytème institutionnel
et de son positionnement dans la prise des décisions. Selon les cas, les institutions à vocation
politique auront plus ou moins la vocation à influencer la prise de décision et à contribuer de la sorte
à la formation des actes normatifs qui alimentent l’ordre juridique de l’UE. En somme les
institutions à vocation politique sont dotées d’un certain nombre de pouvoirs qui sont déterminants
dans le processus décisionnaires. La dimension politique des institutions politiques s’étoffera avec
les traités de révision.

Section 1 : La dispersion de la légitimité étatique : le Conseil de l’Union européenne et le Conseil

européen.

Il s’agira ici de différencier la légitimité étatique selon qu’elle émane du Conseil de l’Union
européenne ou du Conseil européen.

Sous-section 1 : L’institution en exercice de la légitimité gouvernementale : le Conseil de l’Union

européenne.

Le Conseil de l’UE est appelé communément Conseil des ministres et dans les traités « Conseil »
seulement. Il incarne les éléments nationaux de la construction européennes. Il intègre dans la
logique communautaire la dimension nationale qui ne faut pas marginaliser. Le Conseil des
ministres est l’institution qui dès les origines a prédominé dans le schéma institutionnel au regard
du cumul des fonctions qui était le sien et de son mode de votation dominé à la base par
l’unanimité.
Jusqu’à l’Acte unique européen, le Conseil des ministres était le vecteur principal de la volonté
souveraine des États. Il y avait un règne de la suprématie du Conseil dans les décennies 1960/1970.
L’évolution s’est faite au profit de la Commission mais surtout au profit du Parlement européen
ensuite. Le Conseil des ministres a difficilement lâché ses pouvoirs. Le Parlement européen qui a
contraint le Conseil a partagé son pouvoir de décision est honorable car il fait preuve de
détermination. De même, l’évolution de la place du Conseil, à partir de 1980, a été rendu nécessaire
par l’émergence d’une autre représentation celle du Conseil européen.

A. Organisation et fonctionnement Conseil de l’union.

Le Conseil est l’organe intergouvernemental. Ces formations sont nombreuses. Le fonctionnement

du Conseil se caractérise par deux tendances : d’une part une autorité de plus en plus perceptive de
la présidence et d’autre part un rôle accru du Coreper (Le Comité des représentants permanents).

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 Droit Institutionnel de l’UE
Le Conseil présente des modalités de délibération qui démontre une dynamique du processus
d’intégration puisque le vote à l’unanimité n’a cessé de décliner au fil de l’intégration. Un déclin
qui s’est opéré au profit du vote majoritaire.

Le Conseil des ministres est dans une logique communautaire, elle prévôt, du fait de l’effritement
de l’unanimité.

Selon la lettre de l’article 16 du TUE, le Conseil se compose des représentants des États au niveau
ministériel qui sont habilités à engager le Gouvernement de l’État-membre qu’il représente. On
s’aperçoit que la qualité de membre du Conseil se définit au regard de ce rang ministériel mais qu’il
permet non seulement aux représentants des gouvernements centraux de siéger mais aussi aux
représentants des gouvernements régionaux pour les États fédérés. Cette représentation des autorités
infra-étatiques a été rendu nécessaire afin d’agrandir la légitimité du Conseil. Cela s’est fait à la
demande de l’Allemagne au moment de la signature de Maastricht.

Ce regain de légitimité est important et nécessaire car rappelons qu’à partir de l’Acte unique
européen de 1986, les compétences de l’union n’ont de cesse de s’accroitre et de s’exercer dans des
champs qui relèvent des compétences infra-étatiques.

Les formations au sein du Conseil présentent une grande diversité, contrairement à ce que nous
connaissons en droit interne.
Il y a le Conseil affaires générales (droit commun) et les Conseils sectoriels dégagés, eux, de la
pratique. Cette mise en place a été progressive. À l’origine en 1957, le Conseil présente une
formation unique qui réunissait classiquement les représentants des États qui avaient le portefeuille
des affaires étrangères. Assez promptement, les dossiers communautaires deviennent très techniques
et ils exigent dès lors des compétences certaines ce qui, de facto rendra nécessaires la diversification
du Conseil.
Aujourd’hui, le Conseil présente diverses formations, mais elles ne sont pas hiérarchisées même si
le Conseil affaires générales assure une fonction spéciale de coordination et est en charge des
questions institutionnelles, administratives et horizontale. À cet égard, le défaut de hiérarchisation
explique qu’une formation du Conseil est en réalité en mesure d’adopter juridiquement un acte de la
compétence d’une autre formation.
Il existe aujourd’hui 10 formations au sein du Conseil des ministres.
- Formation Conseil affaires générales
- Les 9 autres sont des formations sectorielles.

Ce nombre de 10 formations est à relativiser, dans les années 1980, on comptait jusqu’à 17
formations.

La formation affaires générales est historiquement la formation principale, elle réunit les ministres
des affaires étrangères des États-membres. Cette formation est réunit une fois par mois, elle est
compétente dans l’hypothèse où les dossiers ne présentent pas de technicité importante. Par
exemple, les dossiers d’élargissement, de politiques de cohésion, de négociation d’entrée sont de sa
compétence ainsi que tous les dossiers que lui confie le Conseil européen. Cette formation est une
instance précieuse de part son historicité, elle assure de plus la coordination des autres formations.
Le Conseil, en dépit des ces formations, maintient et conserve une unité. Cette formation assure la
préparation et les suivis du Conseil européen.
Depuis le Traité de Lisbonne, la formation affaires générales devient une formation sectorielles dans
les traités.

Les 9 autres formations sont dénommées Conseils spécialisés ou Conseils sectoriels et sont
spécialisés dans un domaine précis qui demande une grande maîtrise technique.
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 Droit Institutionnel de l’UE
Le Conseil affaires étrangères, le Conseil affaires économiques et sociales, le Conseil
environnement font partis des neuf formations pour ne citer qu’eux.

Ces formations peuvent remettre en cause l’homogénéité et l’unité du Conseil. Ce risque est
surmonter par le travail de coordination diligenté par le Conseil affaires générales. De plus, la
présidence du Conseil remplie à son tour ce travail de coordination mais se garde d’empiéter sur les
compétences des formations du Conseil. Cette spécialisation des formations est induite par la
spécialisation et la technicité du droit.

Le fonctionnement du Conseil se caractérise par la place essentielle accordée à la présidence. La

présidence qui donne toute l’impulsion au Conseil. Cette présidence est depuis le Traité de
Lisbonne cédée aux représentants pour la politique étrangère de sécurité lorsqu’il est question de ce
portefeuille.
La présidence du Conseil est exercée par rotation par chaque États-membres tout les 6 mois. Elle est
semestrielle et tournante. Elle a été conservé par Lisbonne. Elle change selon un ordre établit par le
Conseil de l’union au gré des élargissements.
Cette présidence repose aussi sur le principe du trio qui fait en sorte que la présidence est assistée
dans son travail par la présidence sortante et la future présidence.
Le Traité de Lisbonne conserve cette présidence semestrielle et tournante car il fait valoir que la
présidence tournante présente un intérêt certain pour les responsables européens. Il s’agit de
stimuler l’implication des responsables européens en faisant en sorte qu’un État puisse accéder 6
mois à la présidence. De plus, on s’aperçoit que la présidence tournante et semestrielle permet de
dégager une visibilité politique de l’État qui accède à la présidence, l’idée est qu’il y a une plus
grande adhésion des citoyens nationaux de l’État en exercice au projet européen. Actuellement,
c’est l’Autriche, assistée par la Bulgarie sortante et la future présidence Roumaine. La prochaine
présidence de la France interviendra au premier semestre 2022 (brexit compris).

La présidence du Conseil a profondément évolué au fil du temps et a sût accueillir une densité
politique qui lui faisait défaut au départ. À l’origine, elle était investie d’une mission protocolaire et
administrative. Il lui appartenait de fixer l’ordre du jour, de présider les délibérations et décider du
passage au vote. Au fil du temps, un certain nombre de facteurs favoriseront une densité politique
plus importante et la présidence dépassera ces fonctions premières peu portées sur la plan politique.
Ces facteurs sont la diversification des formations en premier lieu, qui imposait à cette présidence
un rôle de coordination et a fortiori avec les élargissements. En second lieu, c’est la place devenue
imminente de cette institution à l’image du Conseil européen et de la Commission qui imposait au
Conseil des ministres un dialogue inter-institutionnel et une cohésion assurée par la présidence.
Outre, le rôle d’impulsion majeure, la présidence agit en étroite concertation avec les autres
institutions dans la conduite des débats et tente si nécessaire de rechercher un compromis, à défaut
de compromis, la présidence joue alors un rôle d’arbitre. De même, que la présidence du Conseil
représente celui-ci auprès des autres institutions.

Lorsque l’État accède à la présidence, il doit présenter un programme d’action en amont.

Lorsqu’on observe l’ordre de rotation entre les États, on observe qu’il y a un soucis de répondre à
un double objectif. D’une part, garantir un équilibre relatif entre la représentation des petits/
moyens/grands États et d’autre part, de s’assurer que les nouveaux États-membres ne soient pas
amenés à conduire une présidence de manière trop prématurée.

Une symétrie a été mise en place et lorsqu’un État assure la présidence du Conseil, elle assure la
présidence de toutes les organes de l’UE.

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 Droit Institutionnel de l’UE
Il va sans dire que le Conseil est assisté d’un secretariat général placé sous la présidence d’un
secrétaire général. À coté de celui-ci, le Conseil est entouré de plusieurs instances préparatoires,
elles sont nombreuses. Parmi ces instances, une s’est distinguée, le Comité des représentants
permanents des gouvernement des États-membres, le Coreper.
Ces instances n’ont pas seulement un rôle de préparation en réalité, elles agissent en amont dans la
préparation et en aval au moment de la prise de décision.

Le Coreper occupe une place importe au sein du Conseil, il est devenu aujourd’hui un organe
essentiel pour le Conseil des ministres dont la capacité de décision serait grandement affectée si ce
Conseil ne disposait pas d’un instrument de finalisation des dossiers comme le Coreper. L’acte de
naissance du Coreper remonte à 1957, il n’est nullement évoqué par les Traités, ni prévu par ceux-
ci. Il a été mis en place progressivement par les six États fondateurs et au début l’intérêt était
seulement pratique et factuel. Il s’est trouvé, qu’au fil du temps, ce Coreper est devenu extrêmement
important dans la préparation et la finalisation des dossiers et dans la prise de décision. C’est
essentiellement la pratique qui lui confira son rôle primordial. Le Coreper ne peut jamais prendre
l’initiative d’un acte. Il a deux formations, le Coreper 1 qui rassemble les représentants permanents
adjoints et le Coreper 2 qui contient surtout les ambassadeurs. Le Coreper est présidé par l’État qui
assure la présidence. Ces deux formations se repartissent les dossiers selon leur sensibilité, la
politique et la technicité du dossier.

En raison de la diversification des formations du Conseil et des intérêts nationaux des 28, le Coreper
s’est dégagé comme une instance de négociation et de décision importante. La discussion présente
un caractère progressif. In fine le dossier en cause sera entériné par le Coreper.
Si le Coreper n’entérine pas un texte, le Conseil ne pourra pas l’entériner.

Le Conseil se réunit sur initiative de la présidence du Conseil, de la Commission ou d’un État-

membre. La Commission peut assister au réunion du Conseil sauf refus de celui-ci. La BCE peut
également participer aux réunions du Conseil si la proposition en question dans la réunion est à son
initiative.

Les modalités de vote au sein du Conseil :

Le vote au sein du Conseil des ministres est une question fondamentale et très évolutive. La raison
est simple, les Traités opèrent une rupture importante avec le mode de décision qui régit les
négociations au sein des organisations classiques. À la lumière de l’article 238 TFUE, il existe trois
modalités de vote :

- La majorité qualifiée, en ascension

- L’unanimité, en déclin
- La majorité simple, plutôt marginale

En droit international public, il y a un principe majeur qui prévôt, qui est celui de l’égalité de
souveraineté entre États et ce principe emporte des conséquences notamment le recours nécessaire à
la règle de l’unanimité qui est en général le mode de votation exclusif de l’organisation
internationale. L’UE opère un renversement de cette approche. Dans le cadre de la construction
européenne, les pères fondateurs entendaient marginaliser petit à petit le vote à l’unanimité qui est
un frein à l’intégration car il s’agit pour les fondateurs d’un mode de votation qui aboutit le plus
souvent à une paralysie du processus de décision.

En dépit du libellé explicite de l’article 205 du Traité CE, qui prévoit le vote majoritaire, on
retrouve des articles qui prévoyait l’exception, à cela s’ajoute le compromis de Luxembourg. De
sortes, qu’il faudra attendre l’Acte unique européen en 1986 pour faire en sorte que le vote
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 Droit Institutionnel de l’UE
majoritaire soit véritablement instauré et acquiert la place que lui avait accordé les pères fondateurs
au départ.

Dans le cadre de l’UE, l’adaptation des élargissements à la prise de décision est compliquée. À
partir d’Amsterdam, le système a du mal à endiguer les difficultés de prise de décision à cause des
élargissements. L’UE a du mal à statuer du fait des diversités politiques de chaque États. Une
multiplication des intérêts nationaux se confronte aux intérêts communautaires. Dès lors, à l’instar
des organisations internationales classique dont l’UE se distingue, il y a des entraves à la prise de
décision.

L’unanimité :

L’unanimité est mode de votation qui reflète une conception traditionnelle des rapports
internationaux. Elle est un indicateur précieux et pertinent de l’importance des intérêts nationaux
sur la primauté des intérêts communs. L’unanimité, par cette confrontation entre intérêts nationaux
et intérêts communs, conduit souvent à la paralysie.

Les traités de révision à partir de l’Acte unique européen ont fait régresser l’unanimité.

On assiste à une extension du champs d’application du vote majoritaire. (par le Traité de Lisbonne,
70 dispositions passe du vote à l’unanimité au vote à la majorité qualifiée).

L’unanimité revêt un caractère exceptionnel et elle est requise dans certaines situations. Une
dichotomie peut être faite entre les questions qui ont un caractère structurel (quasi-constitutionnel
selon certains auteurs) et les questions qui présentent une certaine sensibilité au regard de l’exercice
des compétences de la souveraineté nationale. Ces deux types de question requiert l’unanimité.

Les questions structurelles ou quasi-constitutionnelles sont celles qui affectent son champ de
compétence ou le fonctionnement des institutions. Seront essentiellement visés la révision des
traités, l’élargissement, les ressources propres, le mode d’élection du Parlement européen et le
recours à une disposition (article 352 TFUE) qui permet d’accroitre les compétences de l’UE.

Les questions qui présentent une certaine sensibilité au regard de l’exercice des compétences de la
souveraineté nationale sont celles concernant la fiscalité indirecte par exemple.

D’autres questions réclament l’unanimité comme la politique industrielle, la circulation des

travailleurs, la citoyenneté, la protection sociale des travailleurs, les questions sur l’euro, la
politique étrangère et de sécurité commune, l’espace de liberté/sécurité/justice.

L'article 193 TFUE rend nécessaire l’unanimité dès l’instant que le Conseil entend amender une
proposition. Il en va de même pour les propositions faites par le Parlement européen.
À la différence des deux chefs de compétence précédents, l’unanimité est un moyen ici de protéger
le pouvoir de la Commission.

La majorité qualifiée :

L’article 16 §3 TUE dispose que le Conseil statue à la majorité qualifiée sauf dispositions
contraires.

Soulignons que le vote à la majorité qualifiée constitue une modalité de vote très particulière. L’idée
de départ était d’aplanir l’inégalité inhérente à la construction européenne. La majorité qualifiée est
apparue comme capable de faire en sorte que les États-membres fortement peuplés n’écrasent pas
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les petits. Et inversement, elle est perçue comme permettant de faire en sorte que les petits États
n’aient pas une place disproportionnée.

À cela s’ajoute l’élargissement qui entraîne des difficultés dans le processus de décision.

Au départ, le vote à la majorité qualifiée dépendait d’un critère démographique par un système de
voie pondérée. L’élargissement remet cet équilibre en danger. On s’est aperçu à partir de 2004,
qu’un jeu d’alliance des petits États pouvait faire basculer le vote dans la sens contraire à celui
voulu par la majorité des populations de l’UE. Plusieurs dispositifs seront prévus à partir du Traité
de Nice. Depuis le 31 mars 2017, la prise de décision à la majorité qualifiée s’opère par un système
de double filet, une majorité par voie étatique et une majorité démographique. La règle dite du
55/65 énonce que la règle doit être acceptée par 55% des États représentant au moins 65% des États.

Nous rappellerons que le champs d’application de la majorité qualifiée a été élargit au fur et à
mesure des traités de révision. Elle eu du mal à s’imposer à cause du compromis de Luxembourg et
de certains obstacles. Aujourd’hui, le champs d’application a été élargit à plusieurs chefs de
compétence et de domaine, notamment au développement des politiques publiques.

La majorité simple :

La majorité simple est régie par l’article 238 TFUE. Elle a un champs d’application très résiduel :
pour les éléments de procédure et dès l’instant qu’on vise à adopter ou réviser un règlement
intérieur.

B. Les fonctions et les compétences du Conseil.

Selon l’article 16 §1 TFUE : le Conseil exerce conjointement avec le Parlement européen les
fonctions législative et budgétaire. Mais également des fonctions de définitions des politiques et de
coordination.
Nos rappellerons que le deux traités de Rome ont rompu avec la logique supranationale du Traité
CECA qui avait opéré une marginalisation du Conseil.

La suprématie du Conseil atteint son paroxysme dans les années 1970. Décennie au cours de
laquelle, le Conseil règne en véritable maître. L’Acte unique européen veillera à rétablir un véritable
équilibre entre les instituons européennes.
Le Conseil demeure tout de même, une pièce maîtresse dans l’exercice du pouvoir.

Le Conseil dispose de compétences principales et de compétences accessoires.

Les compétences principales sont tout d’abord son pouvoir de décision mais aussi son pouvoir
d’exécution et une compétence internationale ainsi que son pouvoir de coordination en matière
économique et budgétaire.

La compétence législative du Conseil des ministres qu’il exerce conjointement avec le Parlement
est définit par l’article 16 TFUE.

Son pouvoir de décision était au départ monopolistique mais est maintenant un pouvoir de co-
décision depuis le Traité de Maastricht. Co-décision avec le Parlement européen. Cette co-décision
permet au Conseil des ministres de statuer conjointement aux termes des doubles négociations.
Sur la base des propositions émises par la Commission, conjointement avec le Parlement, le Conseil
va adopter la législation européenne.

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 Droit Institutionnel de l’UE
Le Conseil adopte aussi des recommandations et des décisions.

Le Traité de Lisbonne a introduit une clarification importante quant à l’exercice d’exécution c’est-à-
dire la production d’actes qui ne sont pas législatifs. La clarification attendue par la doctrine se situe
entre l’union et les États-membres mais aussi entre le Conseil et la Commission. C’est l’article 191
TFUE qui définit l’articulation des compétences d’exception entre les États-membre et l’UE. Dans
la mesure où l’UE repose sur un principe que la doctrine appelle l’administration indirecte qui rend
mécaniquement les États principaux responsables de l’exécution de son droit, la compétence
d’exécution appartient par principe aux États-membres. L’article 191 précise néanmoins que les
États sont chargés de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire appliquer le droit de l’UE.
Dans les hypothèses où la compétence d’exécution est exercée par l’UE, le Traité de Lisbonne
clarifie la situation. Jusqu’à présent, le Conseil disposait des compétences d’exécution par principe
et ce depuis les traités fondateurs. Mais par habilitation du Conseil, la Commission avait
compétence d’exécution. Les compétences ainsi déléguées étaient exercées par la Commission dans
un cadre très stricte, de « comitologie ».
Lisbonne clarifie, et désormais lorsque l’union exerce sa compétence d’exécution, celle-ci
appartient à la Commission par principe. Dès l’instant que l’union exerce sa compétence
d’exécution, la Commission devient titulaire de cette compétence à titre principal. Néanmoins, le
Conseil conservera une telle compétence dans un domaine très restreint (par exemple; politique
étrangère).

Les compétences accessoires :

Elles sont au nombre de trois :

- En matière internationale pour la conclusion des accords externes. L’article 218 TFUE qui établit
que le Conseil est pleinement compétent pour ouvrir les négociations et conclure l’accord. Pour
le déroulement des négociations le Conseil peut donner mandat à la Commission en lui indiquant
les orientations à suivre. À partir du mandat, la Commission en mesure de négocier. En revanche,
la Commission ne peut ouvrir les négociations. En outre, même si la Commission a conduit les
négociations, elle ne peut conclure les négociations. La prérogative de signature appartient
seulement au Conseil. Si le Conseil en signe pas l’accord et que la Commission signe l’accord,
celui-ci sera nul pour incompétence de la Commission (arrêt CJCE 9 août 1994 France c/
Commission). Le Conseil est compétent pour des négociations en vu de l’adhésion à la
Déclaration universelle des droits de l’hommes.

- En matière économique, le traité permet au Conseil de coordonnée l’action de l’union en la

matière, toujours dans le cadre de la zone euro.

- En matière budgétaires, le Conseil est une des deux branches avec le Parlement européen qui
adopte le budget conjointement. Le projet est présente par la Commission et adopter
conjointement par le Conseil et le Parlement.

Sous-section 2 : L’institution en exercice de la légitimité étatique suprême : le Conseil européen.

L'article 15 du TUE dispose que :

« 1. Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en
définit les orientations et les priorités politiques générales. Il n'exerce pas de fonction législative.
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2. Le Conseil européen est composé des chefs d'État ou de gouvernement des États membres, ainsi
que de son président et du président de la Commission. Le haut représentant de l'Union pour les
affaires étrangères et la politique de sécurité participe à ses travaux.
3. Le Conseil européen se réunit deux fois par semestre sur convocation de son président. Lorsque
l'ordre du jour l'exige, les membres du Conseil européen peuvent décider d'être assistés chacun par
un ministre et, en ce qui concerne le président de la Commission, par un membre de la Commission.
Lorsque la situation l'exige, le président convoque une réunion extraordinaire du Conseil européen.
4. Le Conseil européen se prononce par consensus, sauf dans les cas où les traités en disposent
autrement.
5. Le Conseil européen élit son président à la majorité qualifiée pour une durée de deux ans et
demi, renouvelable une fois. En cas d'empêchement ou de faute grave, le Conseil européen peut
mettre fin à son mandat selon la même procédure.
6. Le président du Conseil européen:
a) préside et anime les travaux du Conseil européen;
b) assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen en coopération avec le
président de la Commission, et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales;
c) œuvre pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen;
d) présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil
européen.
Le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure
de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans
préjudice des attributions du haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la
politique de sécurité.
Le président du Conseil européen ne peut pas exercer de mandat national. »

Le Conseil européen a depuis Lisbonne la qualité d’institution. Le Conseil européen depuis son
émergence, n’a eu de cesse de progresser au sein du système institutionnel, de sorte qu’aujourd’hui,
il occupe une place incontournable, irrésistible.
Le Conseil européen est l’expression la plus symptomatique de la logique intergouvernementale
dans l’appréhension de la construction européenne à deux égards : de part ces actions et de part son
assise politique qu’il n’a de cesse de consolider.

On observe que le Conseil européen présente des éléments de distinction notable au regard des
autres institutions et ce, au regard des conditions de son émergence qui sont particulières et au
regard de son organisation et de son mode de fonctionnement. Il s’agit donc d’une double
originalité qui lui a permit d’agir en s’affranchissant des contraintes institutionnelles et c’est ainsi
qu’il est parvenu à incarner une forme de légitimité étatique à caractère suprême.

§1. Un processus d’émergence singulier.

Le Conseil n’était pas prévu par les textes fondateurs. Son émergence a été plutôt lente, ne reposant
initialement sur aucune base textuelle, l’existence du Conseil européen ne se confirmera qu’au gré
de la volonté politique des États.
Lorsqu’on examine son émergence, on s’aperçoit que celle-ci s’articule autour de deux grandes
périodes : l’un qui repose sur la pratique informelle des sommets jusqu’en 1974 et l’autre qui
s’ouvrira à partir de 1974 jusqu’à nos jours et tendra à consacrer sur le plan textuel et juridique le
Conseil européen. Cette reconnaissance juridique et textuelle s’opérera au travers de traités de
révisions (l’Acte unique européen de 1986 et Maastricht en 1992).

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 Droit Institutionnel de l’UE
A. L’origine informelle des conférences sommets.

Le Conseil européen puise son origine dans l’organisation informelle de conférences sommets. Le
premier sommet remonte à 1961 et se tient à Paris, sa tenue était motivée par la recherche d’un
accord en matière de coopération politique entre les six, coopération politique formalisée par les
plans Fouchet (1 et 2).

On perçoit dès 1961 l’idée que les États membres, en marge des traités, veulent donner une certaine
envergure politique à la construction européenne. Eu égard à l’échec des plans Fouchet et à la crise
« de la chaise vide » initiée par la France, la pratique des conférences sommets connaîtra une
interruption et reprendra à partir de 1967.

Il reprenne avec une certaine régularité entre 1969 et 1973.

Lors d’un sommet à Copenhague en décembre 1973, il est exprimé pour la première fois la volonté
affirmée d’accroitre la régularité des sommets, la fréquence des réunions de chefs-d’État et de
gouvernements. Il faudra attendre le sommet de Paris de 1974 pour la décision de donner une
existence formelle à l’organisation des sommets. Il est donc prévu que les chefs-d’État
accompagnés de leurs ministres des affaires étrangères se réuniraient en Conseil des communautés
trois fois par an. Le therme de « Conseil européen » n’est pas consacré à cette occasion et le sera
formellement en 1986.

Cette création du Conseil européen par l’acte fondateur du sommet de Paris ne s’accompagnera pas
de la définition de son statut juridique. Dès le départ, le Conseil européen ressort comme une
instance intergouvernementale qui agit auprès des institutions sans en avoir la qualité.

Plusieurs progrès seront accomplis pour reconnaître le Conseil européen sur le plan juridique et
textuel :

- Il y aura la déclaration solennelle sur l’UE (émise en juin 1983) à l’occasion du Conseil européen
de Stuttgart. Cette déclaration s’attache à définir les attributions du Conseil européen mais elle
s’abstient d’apporter une quelconque clarification sur le statut juridique du Conseil européen.

- Les traités de révision ont consacré tardivement le Conseil européen. On s’est aperçu que le
Conseil européen reposait sur des bases juridiques lacunaires, défaillantes qui contrastaient avec
sa place et l’intensification de son rôle dans la construction européenne. Ce constat nécessitait
une reconnaissance juridique formelle dans les traités.

Cette reconnaissance interviendra au travers de l’Acte unique européen qui attribuera une
consécration juridique formelle au Conseil européen (article 2 de l’Acte unique européen) dans un
premier temps. Il confirme sa composition mais réduit la périodicité de réunion du Conseil (de trois,
on passe à deux fois par an). Son statut et ses attributions ne sont pas évoqués. Ce laconisme
s’explique par la difficulté des États à se mettre d’accord en la matière.

L’apport de Maastricht confirme la composition du Conseil européen en son article D.

Cette absence de qualification de son statut perdurera jusqu’au Traité de Lisbonne.

Le Traité de Lisbonne procède à une clarification du statut du Conseil européen qui devient une
institution qui ne peut adopter des actes contraignants et qui peut statuer par voie de conclusion et
d’orientation (article D du Traité de Maastricht).

Les articles 13 et 15 du TUE sont les principaux régissants le Conseil européen.

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 Droit Institutionnel de l’UE
§2. Le fonctionnement et l’organisation du Conseil européen.

Il se distingue des autres institutions par son organisation, sa composition et son fonctionnement.

Le Conseil européenne réunit les chefs-d’État et de gouvernement assistés par les ministres des
affaires étrangères et le président de la Commission européenne et éventuellement le dernier sera
accompagné d’un membre de la Commission. Le président de la Commission possède le droit
d’assister à toutes les réunions du Conseil européen, c’est une présence de droit.

Lisbonne modifie légèrement la composition du Conseil européen, outre le Président du Conseil

européen nouvellement investi par Lisbonne, il est mentionné par ce même traité que chaque
membre du Conseil peut être assisté si nécessaire d’un ministre.

En somme, à la faveur des modifications instituées par Lisbonne, le Conseil européen réunit les
chefs-d’État et de gouvernement des 28, le président du Conseil européen (membre de droit) , le
président de la Commission européen (membre de droit) et le Haut représentant pour la PESC (La
politique étrangère et de sécurité commune de l'UE) (ne participe qu’aux travaux et pas aux votes).

Le président du Conseil européen est élu pour deux ans et demie, a priori renouvelable et son
mandat n’est pas conciliable avec un mandat national. Sa fonction est d’assurer l’animation et la
continuité des travaux, notamment avec la tache de la préparation de l’ordre du jour mais aussi au
travers des rencontres avec certains membres du Conseil. De même, le président du Conseil
européen peut proposer des conclusions à ce Conseil et oeuvrer à la cohésion et au consensus. Dans
le domaine de la PESC, le président du Conseil européen représente l’union.

Le président est aujourd’hui Donald Tusk.

Cette présidence est instituée dans plusieurs intérêts, deux majeurs :

- Une plus grande pérennité de l’action du Conseil européen. L’idée est que l’action politique de
manière générale devrait s’inscrire davantage que par le passé dans la durée.

- Une meilleure personnalisation de l’union.

Le fonctionnement du Conseil européen met en lumière cette singularité du Conseil européen :

- La tenue des sessions. Le Conseil européen se réunit à Bruxelles sauf circonstances

exceptionnelles. Il se réunit deux fois par semestre sur convocation du président mais il peut y
avoir des sessions extraordinaires. Les réunions durent en générale 48h/72h.

- Le mode décision, il statue au consensus sauf dispositions contraires, par majorité qualifiée. Pour
autant, le Président du Conseil européenne et le Président de la Commission ne prenne pas part
au vote de même que la représentante de la PESC.

- La nature des actes qu’il adopte. Il est important de rappeler que pendant longtemps et ce
jusqu’au Traité de Lisbonne, le seul acte adopté par le Conseil européen était des conclusions qui
n’étaient pas, en droit, pourvues d’une force contraignante mais d’une portée déclaratoire. Les
conclusions sont des engagements à vocation générale, ensuite mis et en oeuvre et incarné par les
autorités de l’union. L’une des conséquences du caractère déclaratoire est que ces actes
échappaient au contrôle du contentieux de la Cour. De jurisprudence constante, si de tel actes
venaient à produire au delà de leurs apparences des effets de droit, elles seraient alors soumises
(les conclusions) au contrôle contentieux (arrêt Commission c/ Conseil 1971 appelé aussi Arrêt
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 Droit Institutionnel de l’UE
AETR, affaire 22/70). Compte tenue de son statut d’institution, il est désormais compétent pour
prendre des actes décisoires dotés de force contraignante. À l’exception des actes relatifs à la
PESC. Ces actes désormais décisoires sont susceptibles d’être soumis à un contrôle contentieux
ouvert de la Cour de justice. Le Conseil européen ne peut adopter des actes législatifs.
Concernant les conclusions, même si celles-ci ne produisent toujours pas d’effet juridique,
classiquement si celles-ci venaient à produire des effets de droit, elles tombent sous le coup du
contentieux.

§3. Les fonctions du Conseil européen.

Comme nous l’avons plus ou moins souligné, le Conseil européen est plus une instance d’impulsion
que de décision. Pendant longtemps, il n’a pu adopter d’actes contraignants. Il le peut depuis
Lisbonne mais dans des cas limités et énoncés expressément par le Traité. Sa fonction est davantage
dans l’impulsion qu’il donne à la création européenne.

Il exerce aujourd’hui deux fonctions majeurs : une fonction d’impulsion et d’appel.

A. La fonction d’impulsion : un moteur de l’intégration européenne.

L’article 15 du TUE dispose que : «   1. Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions
nécessaires à son développement et en définit les orientations et les priorités politiques générales. Il
n'exerce pas de fonction législative. »

Le Conseil européen exerce une fonction transversale d’impulsion, il est une autorité apte à
proposer. Sa fonction d’impulsion est essentielle et déterminante dans l’intégration européenne. Il a
notamment joué un rôle très important dans plusieurs gros dossiers européens.

Il a joué un rôle moteur dans l’élection directe du Parlement européen mais aussi dans la création du
système monétaire européen, dans les traités de révision, dans la gestion et sortie de crise, dans le
Brexit, dans la gestion des élargissements successifs.

Même s’il est dans une logique étatique, il participe à l’intégration.

B. La fonction d’appel : un arbitre des différends.

Le Conseil européen exerce une compétence d’appel et tranche les questions les plus épineuses et
restées insolubles au niveau des institutions de l’union qui ne sont pas parvenues à un accord. Il
s’engage et tentera d’aplanir les conflits. Cette position du Conseil européen en tant qu’arbitre le
place indéniablement au rang d’institution suprême.

Il a notamment joué un rôle lorsque les britanniques estimaient qu’ils contribuaient trop au budget
communautaire dans les années 1980.

Il est à noter que le Traité de Lisbonne conforte de manière explicite cette fonction d’appel dans le
cadre de la PESC, dans le cadre de la fixation du régime de Sécurité sociale, pour la coopération
judiciaire en matière pénale (article 48 TFUE).

En conclusion on peut considérer que le Conseil européen, en dépit des critiques émises, constitue
un compromis plutôt habile des méthodes intégrative et coopérative. Il est apparue dans son bilan
qu’il a principalement oeuvré à l’intégration européenne. Cette action positive est d’autant plus à
souligner, qu’au départ, le Conseil européen a oeuvré pendant longtemps dans une certaine
incertitude juridique confortée par des textes lacunaires qui ne permettaient pas de définir son statut
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 Droit Institutionnel de l’UE
juridique et sa place dans la stature d’ensemble. Ces imprécisions sur le plan du droit on d’abord été
perçu comme un handicap à son action et se sont révélées comme de réelles atouts dans son action.

Le Conseil de Fontainebleau en 1984, Le Conseil d’Hanovre en 1988 sont par exemple deux
Conseil européen marquants

Section 2 : La centralité de la légitimité intégrative : la Commission.

La Commission européenne est commune aux trois communautés européennes depuis 1965. Cette
Commission est porteuse d’une forte originalité dans le système institutionnel en raison de ses
pouvoirs. Ces pouvoirs inédits démontrent un traitement singulier des relations inter-étatiques pour
rentrer pleinement dans une logique d’intégration. Elle incarne de manière exclusive son droit de
proposition, d’initiative de texte et son pouvoir de surveillance très conséquent.
Ces attributions sont fortement atypiques afin de marquer une distance avec les éléments étatiques
du Conseil européen et du Conseil des ministres. En dépit de cette mission et de ces pouvoirs, la
Commission a traversé des périodes de crises car face à certains États comme la France de de
Gaulle elle a dû disputer sa place au sein du système institutionnel face à certains courants
étatiques, certains courant moins supranationaux. De ce fait, durant les décennie 1970 et 1980, elle
a vue son rôle d’impulsion décliner. À partir de 1986 et de l’Acte unique européen le déclin se
résorbe grâce au vote majoritaire en Conseil des ministres notamment. Il y aura de ce fait une
émulation entre les deux institutions. Ce processus de revalorisation de la Commission sera
effectuer à chaque traité de révision. Pour autant, il est encore constaté aujourd’hui une érosion de
son rôle d’impulsion qui peut s’expliquer par une hyper-puissance relative du Conseil et
l’affirmation simultanée du Parlement européen et du Conseil européen.

§1. Organisation et fonctionnement de la Commission.

La Commission européenne repose sur une organisation et un fonctionnement élaboré, sophistiqué.

Elle est décrite dans son fonctionnement par l’article 17 TUE et par les articles 244 à 250 TFUE et
également dans son règlement intérieur. La Commission européenne rassemble plus de 38 000
agents. Ce personnel administratif se reparti en deux grandes catégories : les administrateurs qui
effectuent des tâches de création, de conception et à coté les assistants qui sont chargés des tâches
d’exécution. Les agents contractuels, les agents temporaires sont d’autre catégorie d’agent.
La direction se divise en plusieurs directions générales et service, plus précisément 43, qui sont eux-
mêmes subdivisées en unités. Il n’existe pas de correspondance directe entre le mandat d’un
commissaire et la direction générale. Ce n’est que depuis la décennie 2000 après l’avènement de la
commission Barroso, qu’on assiste au fait qu’un commissaire se voit confier une direction générale.

A. La composition de la Commission.

La Commission se compose pour l’heure de 28 membres qui sont enfaite 28 commissaires en

comptant le président de la Commission. Son mode de composition a profondément évolué sous
l’effet des différents élargissements. Dans le cadre de cet élargissement, l’enjeu majeur était de
conserver un seul commissaire par État. En effet, pendant longtemps, la Commission comptait au
moins un membre de chaque État sans que le nombre des membres rattachés à l’État soit supérieur à
deux. C’est ainsi que jusqu’au 1er janvier 2005, qui est l’entrée en vigueur du dispositif issu du
Traité de Nice, les 5 grands (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne, Italie) avaient deux
commissaires. L’élargissement implique un grossissement de l’effectif qui emporte un risque
d’hypertrophie de la Commission. L’écueil de l’hypertrophie de la Commission est une organisation
très lourde dans son fonctionnement à savoir une multiplication des portefeuilles qui multiplie aussi
les responsabilités. La Commission se caractérise par une capacité d’action collégiale car elle agit
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 Droit Institutionnel de l’UE
en collège et donc tout dépend de sa réactivité, de son dynamisme fonctionnel qui peuvent être
remis en cause par cette hypertrophie.

De manière cohérente donc, les rédacteurs des traités de révisions ont envisagé l’abandon de la
règle d’un commissaire par État et a fortiori celle de deux commissaires pour certains, pour éviter
les conséquences dommageables de la multiplications des sièges à la Commission. La doctrine
s’accorde à dire que l’effectif idéale serait composé de maximum 20 membres.

À cet égard le Traité de Nice apportera des solutions.

Nous soulignerons qu’à partir du Traité de Nice, l’idée d’abandonner la règle d’un commissaire par
État s’impose de plus en plus pour éviter les conséquences dommageables d’une augmentation
excessive des sièges. L’idéal étant un effectif à 20 membres. Le Traité de Nice apportera des
solutions à cet égard. Il met en place un dispositif nouveau applicable au 1er janvier 2005 qui
s’articule autour de deux mécanismes : d’une part un plafonnement de l’effectif mais un
plafonnement différé en fonction de l’avancé de l’élargissement et d’autre part, une rotation
égalitaire entre les États pour ne pas remettre en cause l’équilibre entre les États.
C’est l’article 17 TUE §5 qui confirme ce dispositif initié en 2005. Les grands États ont accepté
l’abandon du second commissaire qu’en contrepartie d’une reconsidération des voies en leur faveur.

Le Traité de Lisbonne confirmera le dispositif issu du Traité de Nice à deux égards : d’une part il
confirmera l’abandon du second commissaire et d’autre part, le plafonnement différé. À la suite du
référendum irlandais et de son résultat négatif du 12 juin 2008, dans le cadre de la ratification du
Traité de Lisbonne, le dispositif est largement infléchit et est considéré comme une raison de l’échec
de ce référendum. Dans le cadre de la consultation irlandaise, il était fortement appuyé que l’Irlande
perdait un commissaire. Sur le plan du droit cela ne change rien car la Commission est censée
représenter l’intérêt général de l’union et non l’intérêt particulier des États.

Il sera ensuite prévu au sein de l’article 17 TUE §5 une modification du dispositif : le Conseil
européen pourra statuer à l’unanimité afin de modifier la représentation par le Traité de Lisbonne et
dès lors la possibilité de maintenir la règle d’un commissaire par État. Cela signifiait qu’avant le 1er
novembre 2014, le Conseil européen devait se prononcer sur ce sujet, et décider s’il maintenait le
principe d’un commissaire par État ou le procédé issu du Traité de Lisbonne. C’est ainsi que le 22
mai 2013, le Conseil européen adopte une décision relative au nombre des commissaires. Ladite
décision est entrée en vigueur le 1er novembre 2014. Le Conseil européen écarte le dispositif issu
de Lisbonne, il y déroge et maintient la règle d’un commissaire par État. Au gré de l’expérience
acquise, le Conseil européen pourra réexaminer sa décision.

La désignation et la nomination des membres de la Commission :

La désignation et la nomination des membres de la Commission a profondément évoluer avec le

temps, essentiellement depuis le Traité de Maastricht. Maastricht a cherché à accroitre la dimension
politique de la Commission ainsi que sa légitimité.

Soulignons que la Commission n’est pas issue d’une élection directe, d’où la nécessité d’accroitre
sa légitimité et son autorité au regard des autres institutions, notamment de celle qui jouit d’une
élection directe (Le Parlement européen).

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 Droit Institutionnel de l’UE
Les conditions requises pour la nomination et la désignation :

Les membres de la Commission sont désignés en raison de leurs compétences générales et ceux-ci
doivent offrir toutes les garanties d’indépendance requises. Ce dernier élément est très important.
En effet, les différents traités de l’union ont insisté sur la qualité d’indépendance du commissaire et
la délicatesse d’esprit (intégrité morale).
Cela est requis car ils doivent agir dans le seul intérêt de l’union.
Exemple : Edith Cresson, commissaire français à qui il a été reproché des actes de mauvaise
administration.

Dans le processus de désignation et de nomination on remarque une très grande évolution de la

procédure. Elle se caractérise par la présence de plus en plus perceptible du Parlement européen
(phénomène de parlementarisation). De plus, la procédure est communautarisée.

On soulignera un rapport de dépendance politique important entre la Commission et le Parlement

européen car c’est ce même Parlement qui investi la Commission européenne. Cette dépendance
politique est de plus évidente que les mandats sont synchronisés. La procédure de désignation a été
largement modifié au gré des traités de révision (Maastricht et Amsterdam surtout). Les traités
s’attacheront à faire évoluer cette procédure à deux égards : souligner le caractère communautaire
de la procédure et l’autorité du président de la Commission (mise en exergue par sa nomination
antérieur à celle des membres). Le Traité de Nice interviendra plus tard et s’inscrira dans le
phénomène de parlementarisation de la procédure et réaffirmera son caractère communautaire.

L’article 17 TUE §7 décrit les trois grands temps de la procédure. Au sein de ces trois grands temps
le Conseil, le Parlement, le Conseil européen sont déterminant dans la procédure.

- La désignation par le Conseil européen et l’élection du président de la Commission par le

Parlement. Le président de la Commission est élu depuis le Traité Lisbonne par le Parlement
européen .

- Désignation par le Conseil des ministres et le président élu des autres membres du collège
(Maastricht et Amsterdam).

- Nomination formelle de la Commission dans son ensemble par vote à la majorité qualifiée du
Parlement européen.

L’audition des commissaires avant leur investiture est une étape de plus en plus importante. En
effet, chaque commissaire désigné par le Conseil et le président nouvellement élu est invité à une
audition publique devant les commissions parlementaires compétentes au fond pour le portefeuille
qui leur a été attribué. Ce n’est pas un exercice de pure forme, l’audition est une réelle audition,
retransmise aux citoyens par le Parlement européen. Elle permet ainsi de saisir véritablement la
personnalité des commissaires. C’est un échange approfondi.

Le statut des commissaires :

Ils bénéficie d’un statut qui permet de garantir leur indépendance vis-à-vis des États. Il y a toujours
cette idée de vouloir rompre cette attache nationale.

Leur durée de mandat est de 5 ans depuis Maastricht.

L’indépendance des commissaires se traduit par un principe d’exclusivité de la fonction.

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 Droit Institutionnel de l’UE
Deux applications en vertu de l’article 245 TFUE :

- L’interdiction de recevoir pour un commissaire des instructions de la part des États.

- L’interdiction d’exercer des activités incompatibles avec leur fonction.

Les États membres sont liés par cette obligation aussi, il ont interdiction de transmettre des
instructions aux commissaires sous peine de violation de l’indépendance des commissaires.
Le principe est réciproque, symétrique donc, il s’applique aux commissaires et à l’État.

Lors d’une audience spéciale, sous forme de serment, les commissaire s’engage de manière
solennelle en audience publique devant la Cour à respecter l’obligation d’indépendance.

En cas de manquement à l’obligation d’indépendance, le commissaire est sanctionné par cette

même Cour sur requête du Conseil des ministres et ou de la Commission elle-même.

Le fonctionnement de la Commission européenne permet de souligner le rôle très en relief de la

présidence. Également le rôle en relief du haut représentant des affaires étrangères. Le troisième
aspect mis en exergue est la collégialité de la Commission.

Le président de la Commission est J-C. Junker.

La Commission avait à la base une fonction essentiellement protocolaire. Le président de la

Commission a acquis une stature politique au gré du temps. Il exerçait des compétences spécifiques,
plutôt administratives et protocolaire. Mais au fil du temps, la présidence a été amené à exercer un
rôle d’impulsion majeur, une forme de régulation de la Commission et un rôle politique indéniable
donc. Cette évolution de la présidence s’explique par le caractère collégial de la formation. Dans la
mesure où il s’agit d’un collège, afin de pouvoir réguler les échanges entre les commissaires, la
présidence n’a eu de cesse de prendre de l’épaisseur et est devenue réellement politique.

Le processus de présidentialisation de la Commission est la résultante de deux traités : Amsterdam

et Nice.
Aujourd’hui, les fonctions actuelles de la présidence sont de deux ordres : il s’agit d’une part d’un
rôle d’impulsion et d’autre part, de l’exercice d’une autorité politique.
En effet, le président de la Commission exerce aujourd’hui plusieurs attributions qui lui permettent
d’assoir une certaine stature politique comme la coordination du travail entre les différents
commissaires. Or, en procédant à cette coordination, né nécessairement une fonction d’autorité
politique sur les membres du collège. Il représente l’Union européenne dans les instances
internationales de plus, et représente la Commission au sein des autres organes de l’union.

La collégialité emporte deux conséquences en droit :

- Les membres de la Commission sont égaux dans la prise de décision.

- La prise de décision est commune.

La procédure du règlement intérieur permet aux membres de la Commission de recevoir

individuellement la communication des dossiers. L’habilitation de l’article 13 du règlement intérieur
permet d’habiliter les commissaires mais aussi les fonctionnaires placés sous l’autorité de
commissaire à adopter au nom de la Commission et sous son contrôle, certaines mesures de gestion
et d’administration. La procédure de délégation (article 14) permet de déléguer l’adoption en son
nom de mesure de gestion et d’administration aux directeurs généraux.

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 Droit Institutionnel de l’UE
Les attributions de la Commission :

La Commission dispose d’un certain nombre d’attributions pour l’essentiel définit par l’article 17
TUE §7.
La Commission à une fonction d’initiative.

Elle dispose de trois attributions majeures qui la caractérise.

• Pouvoir d’initiative législative   : la plupart des actes législatifs du Conseil (Conseil des
ministres) exigent au préalable une proposition émanant de la Commission. Le Conseil ne
peut amender une proposition qu’en statuant à l’unanimité, la Commission peut modifier sa
proposition tant que le Conseil n’a pas statué. Toute proposition de la Commission doit se
justifier au regard du principe de subsidiarité. Concernant la PESC, la Commission peut
soutenir le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité lorsqu’il
soumet une initiative au Conseil (art. 30 TUE).

• Gardienne des traités : la Commission veille au respect et à l’application du droit européen et

du droit dérivé (règlements, directives, décisions) sous le contrôle de la CJUE. Elle
s’informe, prévient et sanctionne les États membres en cas de non-respect des traités
européens. Elle peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne si l’État ne suit pas l’avis
qu’elle lui a préalablement envoyé.

• Pouvoir d’exécution : la Commission est, par délégation du Conseil, l’organe d’exécution des
politiques et des actes adoptés par le Conseil. Elle exécute le budget, gère les politiques
communes et les Fonds européens. Le Conseil contrôle son activité au moyen de différents
comités, plus de 200 (procédure de comitologie).

Elle a un pouvoir de prévention. On retiendra son rôle d’information. Une information qu’elle
recueille ou qu’elle sollicite. Un tel pouvoir d’information est primordial dans le cadre d’une
économie mondialisée. Dans une économie de marché règne en général une compétition importante
et il requiert donc une information très fine des comportements anticoncurrentiels.
Son droit à l’information est opposable aux États membres. Ces informations sont essentielles car
elle permettront à la Commission d’apprécier l’application correcte ou pas du droit de l’union et de
conclure à une violation ou non du droit de l’union
L’article 4 §3 TUE crée une obligation de coopération loyale des États. Elle s’exprime par la
nécessité pour l’État de répondre à une demande d’information de la Commission.

La Commission dispose du pouvoir de poursuivre les infractions commises par les opérateurs
économiques et les États membres et les institutions de l’union. Le pouvoir de poursuite se
manifeste lorsque la Commission constate un manquement. S’il s’agit d’un opérateur économique
elle peut le poursuivre par voie de décision. S’agissant des États membres ce sera une action en
manquement.

La Commission est une institution essentielle dans l’initiative des actes normatifs, elle est dans
l’obligation d’avancer et de formuler des propositions. Elle dispose, selon la doctrine, d’un quasi-
monopole d’initiative des textes législatifs. Il ne s’agit pas d’une faculté dont elle peut s’affranchir
mais d’une obligation à laquelle elle est rigoureusement liée. Elle doit présenter au Conseil des
ministres et au Parlement conjointement les propositions que requiert la mise en oeuvre des traités.
Son pouvoir de proposition s’étend au pouvoir budgétaire. Il lui appartient de faire le projet du
budget (Article 314 TFUE)
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 Droit Institutionnel de l’UE
Le droit d’initiative législative est garantie par les traités par l’article 293 TFUE. Il protège
fermement ce droit d’initiative à deux égards : d’une part, si le Conseil des ministres décide de
s’écarter du contenu d’une proposition c’est-à-dire de l’amender ou de la modifier
substantiellement, il doit alors statuer à l’unanimité. L’unanimité est un moyen de protéger
l’initiative de la Commission. L’unanimité est une exigence qui permet d’éviter que le Conseil
s’insurge en maître exclusif du processus décisionnel. D’autre part, il est reconnu à la Commission
la faculté à tout moment de la procédure et ce, tant que le Conseil n’a pas statuer, d’opérer une
modification de sa proposition. Ce droit de modification a fait naître un autre droit, non prévu par
les traités, le droit de retrait d’une proposition. Avant toute prise de décision, ce droit de retrait
s’apparente à une arme dissuasive, de pression sur le Conseil puisque de manière unilatérale, la
Commission peut décider de retirer son texte et donc de priver le Conseil de son pouvoir de
décision. Ce droit de retrait a été confirmé par la Cour de justice dans un arrêt du 14 avril 2015
Conseil c/ Commission.

La fonction d’initiative incombe exclusivement à la Commission européenne.

La négociation menée par la Commission : nous soulignerons que le droit d’initiative requiert deux
qualités majeures : d’une part une certaine capacité de conviction sur le plan politique et d’autre
part une capacité d’anticipation du développement progressif de l’intégration dans la construction
européenne.

• La capacité de conviction : Cette capacité est fondamentale lors de la phase préliminaire et ce,
jusqu’à l’adoption du texte. Nous rappellerons que la Commission européenne dispose du droit de
retrait. Cette qualité permettra à la Commission de convaincre les États membres sur le bien fondé
du texte. Lorsque le Traité (TFUE ou TUE) prévoit la majorité qualifiée pour l’adoption d’un
texte par la Conseil des ministres, ce qui est le cas le plus ordinaire aujourd’hui, la Commission
aura alors plus de facilité à convaincre les membres et leur faire adopter le texte. En revanche, si
l’unanimité est requise, cette exigence va limiter le champ de négociation de la Commission qui
doit redoubler d’effort pour rallier la totalité des membres du Conseil des ministres. Cette capacité
à expliquer et à convaincre tant le Conseil que le Parlement s’associe également à la faculté qui
est la sienne de prendre en considération les observations émises et les réserves exprimées par les
uns et les autres, notamment au sein du Coreper. Nous rappellerons que tant que le Conseil n’a
pas statué, tant qu’il n’a pas ouvert la procédure de vote, la Commission peut, à tout moment,
modifier ou retirer son texte.

• La capacité d’anticipation : La Commission doit être en mesure d’entrevoir l’évolution de la

construction européenne avec ces défis et ces contraintes. Il lui faut un esprit d’initiative et une
certaine audace dans ces propositions

La conjugaison de ces deux qualités a certainement permit à la Commission de densifier son

envergure politique par rapport aux autres institutions. La Commission est très rapidement apparue
comme une autorité et un organe d’impulsion capable de proposer et de faire accepter aux États ces
textes.
Dans l’histoire de l’intégration européenne, la fonction d’initiative de la Commission l’a souvent
placé dans une position assez délicate. On a observé que soit la Commission émet des propositions
ambitieuses et dans ce cas elle encourt un risque : celui de voir ces propositions jugées excessives.
Soit, la Commission se montre très prudente et timide dans ces propositions et ce cas de figure ne
lui fait pas échapper à la critique : elle endosse une autre responsabilité, celle d’être à l’origine du
ralentissement de la construction européenne.

La Commission présidée par Jacques Delort est certainement celle qui a su conjuguer avec succès
ces deux qualités.
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 Droit Institutionnel de l’UE
Pour clore cette fonction d’initiative, nous soulignerons que le droit d’initiative prend naissance par
l’élaboration d’une proposition élaborée par les soins de la direction générale compétente de la
Commission. Elle la propose au collège de la Commission par l’intermédiaire de son commissaire.
Ce texte sera ensuite proposé simultanément au Conseil des ministres et au Parlement. Nous
soulignerons que le cheminement d’un texte est en amont marqué par la consultation au niveau
national. La proposition prend souvent la forme d’une proposition de règlement ou de proposition
de directive mais elle peut prendre une autre expression moins formelle sous l’apparence de ce
qu’on appelle un livre vert ou un livre blanc. Ces documents sont moins formalisés, le livre vert fait
état de propositions, le livre blanc est beaucoup plus argumenté et formel, ce sont des propositions
émises par la Commission qui donnera lieu à une action normative. Nous relèverons que ce droit
d’initiative tend à subir un certain affaiblissement. En effet, ces dernières années, le droit
d’initiative de la Commission s’est affaiblit même si elle demeure maitresse de l’initiative
législative. Cette érosion peut s’expliquer par un certain nombre de facteurs :

- L’excessive écoute des attentes des États membres : les États sont souvent confinés dans des
résistances nationales. Les États membres montre de plus en plus de résistance dans un contexte
d’élargissement de l’UE. Les institutions se sont trouvées face une certaine crise de l’intégration.
Ces résistances se traduisent souvent par une opposition systématique au sein du Conseil, les
propositions sont souvent jugées pro-intégration. Ces résistances ont souvent conduit la
Commission à faire des concession pour s’aligner sur les exigences minimalistes des États ainsi
que pour avancer et éviter le point de rupture.

- Un partage du droit d’initiative relatif né des traités de révisions : Nous rappellerons que dans le
système initial, les traités fondateurs conférait un caractère quasi-absolu au droit d’initiative de la
Commission. En effet, seule la Commission pouvait proposer au Conseil et à partir de Maastricht
au Conseil et au Parlement. Pourtant, il existait des autorités qui pouvaient proposer de manières
indirecte, il s’agissait des États membres et du Conseil. Les traités de révision ajouteront d’autres
autorités et vont étendre le droit d’initiative indirecte. Par le passé, la Commission était
souveraine lorsqu’elle recevait des propositions, désormais depuis Lisbonne elle doit expliquer et
motiver son refus.

- La recherche à partir de 1992 (Maastricht) d’une concertation directe entre le Conseil et le

Parlement. Nous savons que depuis le traité de Maastricht, le Parlement dispose du pouvoir de
co-décider avec le Conseil des ministres. Il peut se concerter directement avec celui-ci afin
d’entériner le texte et ce, sans entremise de la Commission dans le cadre de la procédure de co-
décision instaurée par Maastricht et désormais appelée procédure législative ordinaire. En effet,
lorsque le Conseil et le Parlement sont au sein du comité de conciliation, il se doivent de trouver
une solution commune. Il apparait clairement que la Commission n’est plus dans une dynamique
de proposition puisque son pouvoir de proposition est remis en cause dans le cadre du comité de
conciliation.

- L’action du Conseil européen s’érige comme rivale à celle de la Commission. À partir de

l’émergence du Conseil européen, celui-ci a utilisé sa fonction d’impulsion pour avancer des
propositions usr l’intégration européen et le développement de la construction européenne.

Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, la Commission est détentrice de la compétence

d’exécution de principe et ce, lorsque l’union exerce une telle compétence. Pour comprendre cette
évolution, il faut bien saisir que la compétence d’exécution est repartie entre l’union et ces États
membres. La compétence d’exécution de l’union échoit tantôt à l’UE tantôt au États membres et
cela dépend du domaine visés. Lorsque cette compétence appartient à l’union, seule la Commission
exerce une telle compétence. Par le passé, elle était partagée entre le Conseil des ministres et la
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 Droit Institutionnel de l’UE
Commission. Le Conseil des ministres disposait de la compétence de principe et la Commission
d’une compétence déléguée. Eu égard à ce cumul des fonctions, le Conseil acceptera difficilement
de laisser sa compétence à la Commission en 2007 via le Traité de Lisbonne.
Le Conseil demeure compétent en matière de PESC (politique étrangère et de sécurité commune).

Section 3 : La vitalité de la légitimité démocratique : le Parlement européen.

Le souhait des fondateurs de consacrer une place à la représentation des peuples s’est exprimé par la
création d’une assemblée commune qui devait, à terme, de surcroit, être élue au suffrage universel
direct. Nous rappellerons que pour le CECA nous avions déjà une telle incarnation via une
assemblée représentant les peuples. En 1957, les Traités de Rome CE et CEA exprimeront ce soucis
d’incarner les peuples. Pour autant, initialement, la présence d’une telle enceinte au sein du système
institutionnel ne signifiait pas qu’elle participait réellement à la formation des actes normatifs. Bien
au contraire, elle en a été pendant longtemps exclue. Cette représentation parlementaire bénéficiera
d’une place privilégiée, d’emblée elle sera une institution. Ce n’est qu’au gré d’une longue
évolution textuelle et avec Maastricht que le Parlement européen va acquérir ce statut de législateur.

Par ailleurs, nous soulignerons qu’à la différences des autres institutions, elle a des compétences
très évolutives. Ces attributions vont fortement évolue sur le plan législatif et budgétaire.

§1. Les éléments essentiels de l’organisation du Parlement.

L’organisation du Parlement européen est définit par les article 223 à 234 TFUE et par son regèlent
intérieur.
L’appellation de « Parlement européen » fut adoptée tardivement, on évoquait au départ le therme
« d’assemblée ». L’initiative viendra du Parlement lui-même en 1962, initiative qui sera réfutée par
le Conseil des ministres mais le Parlement maintiendra cette appellation. Il faudra attendre l’Acte
unique européen en 1986 pour que soit consacrée de manière formelle l’appellation de Parlement
européen.

Le Conseil des ministres réfute cette appellation car le choix d’une telle appellation reviendrait, à
terme, à un alignement de ces attribution sur celle des parements nationaux.

A. Les membres.

Le Parlement est assurément l’institution démocratique la plus élaborée au sein du système

institutionnel. De surcroît, c’est une institution singulière qui se distingue d’emblée, en dépit de la
modestie de ces pouvoirs initiaux mais par les pouvoirs reconnus par les traités de révision. Il s’est
distingué comme garant d’une certaine démocratie européenne. À mainte reprises, il apparaîtra
comme un défenseurs des droits des citoyens.

Il fait preuve d’un grand dynamisme institutionnel et jouit d’une grande représentativité. Ensemble,
ces deux éléments font du Parlement une institution dépositaire d’une grande légitimité.

Tout d’abord, le Parlement est une incarnation des peuples de l’union. À cet égard, il important
d’établir une distinction entre la représentation des peuples de l’union et la représentation de
l’ensemble des peuples de l’union. Juridiquement, on ne peut représenté les peuples de l’union car
l’octroi d’une telle légitimité reviendrai à préjugé la nature fédérale de l’union.
À cet égard, nous soulignerons que le Traité de Lisbonne introduit une nouvelle rédaction des article
10 et 14 TUE. Lisbonne abandonne l’expression « des représentant des peuples élus… »
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il dispose désormais que « Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de
l’Union »
Dans les traités fondateurs, il s’agissait d’une élection indirecte par les parlementaires de chaque
État.
Mais le souhait des fondateurs était que ce soit une élection directe et uniforme. Ce double vœu des
fondateurs sera consacré, nous assisterons d’abord à une élection directe.
L’élection directe se heurtera à l’hostilité de certains États et se heurtera même à un échec dû à
l’opposition farouche de certains États et politiciens notamment le générale de Gaulle compte tenu
de la symbolique supranationale. Il faudra attendre octobre 1972 et le départ de de Gaulle pour que
la France accepte et ne pose plus son veto et permettent d’entériner ce passage à l’élection directe
par acte du Conseil des ministre en 1976.
L’acte de 1976 entrera en vigueur en 1978 et les premières élections eurent lieu en 1979.

L’uniformité électorale a été mise en oeuvre laborieusement dû à l’opposition du Royaume-Uni.

Elle fut appliquée par tout les États membres sauf par le Royaume-Uni qui cédera en 1999 au
scrutin proportionnel.

Le statut du parlementaire européen :

Son statut dépend à titre national des législations internes qui dans la plupart des cas étendent aux
parlementaires européens le régime applicable aux parlementaires nationaux. De manière sommaire,
l’acte du 20 septembre 1976 donne quelque éléments.

Dans le cadre de ce statut, le Parlement européen dispose d’un statut uniforme. En effet, en 1998, le
Parlement européen de manière définitive a entériné son statut.

Mandat :

Le mandat dure 5 ans à compter de son élection et depuis Maastricht. Le mandat est représentatif, le
parlementaire ne peut recevoir d’instructions de ces électeurs. Le statut du parlementaire européen
prévoit un régime d’incompatibilité des fonctions. Il existe également un régime des immunités qui
résulte d’un protocole annexé au Traité.

Dans le cadre de la durée de son mandat, le parlementaire européen bénéficie de deux formes
d’immunité. Il bénéficie de l’irresponsabilité et de l’inviolabilité. Dans les systèmes constitutionnels
internes, il existe deux formes d’immunité, les mêmes qu’au niveau européen.

Concernant la répartition des sièges, depuis les élections européennes de 2014, le Parlement
européen est composé de 751 membres repartis entre les 28 États membres plus le président. Le
Parlement européen a vu son effectif varié au gré des élargissement. En 1957, l’assemblée ne
comptait que 142 membres.
Avec le Brexit, une proposition a été avancé par le Parlement européen et on passerai à 705
membres.
Le critère des répartition des sièges est la démographie.
Il faut retenir que d’après le traité, un État ne peut disposer de plus de 96 sièges ou de moins de 6
sièges.
Les partis politique au sein du Parlement européen occupent une place importante de part les traites
de révision, notamment Lisbonne dans son article 10 TUE.
Il dispose en effet, que les partis politiques européens contribuent à la formation d’une conscience
politique européenne et à l’expression de la volonté des citoyens de l’UE. Les partis politiques
européens bénéficient de financement par le Parlement européen à condition de leur attachement
aux valeurs démocratiques.
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§2. Le fonctionnement du Parlement.

A. Les organes.

Il appartient au Parlement européen d’organiser son fonctionnement interne grâce à son règlement
intérieur.

L’organisation du Parlement repose sur les organes directeurs et sur différentes formations de nature
interne. Ce que démontre cela est que par son fonctionnement, le Parlement européen souhaite
s’aligner sur le fonctionnement démocratique des parlements nationaux. Il repose sur une structure
ramifiée qui repose sur trois entités : le bureau, la conférence des présidents et la présidence.

Le bureau comme organe de direction :

Le Parlement se compose d’un bureau qui contient un président et 14 vice-président ainsi que 15
questeurs. Il se réunit 2 fois par mois en général et a pour mission de gérer toutes les questions
relatives au fonctionnement interne du Parlement. Le bureau à cet égard gère l’organisation des
séances et les demandes relatives à la conduite des séances. Le bureau décide des montants alloués
aux partis politiques européens.

La conférence des présidents, organe politique :

La conférence des président était nommée jusqu’à Maastricht « bureau élargit ». Il y a le président
du Parlement européen et les présidents de partis politiques. Les non-inscrits peuvent y siéger mais
n’auront pas de droit de vote.
Son rôle est déterminant pour le bon déroulement du travail législatif de l’assemblée. Elle prend en
charge l’ensemble du travail législatif et son organisation : la préparation du calendrier,
l’établissement de l’ordre du jour des sessions plénières, la répartition des compétences entre les
commissions, la programmation législative. Elle est également compétente quant aux relations
inter-institutionnelles du Parlement mais également avec les États-tiers (avec le parlement national).
Elle adopte ces décisions par consensus et se réunit en général deux fois par mois.

La présidence organe d’impulsion :

Le président est élu pour un mandat de 2 ans et demie renouvelable. Actuellement, le président est
Mr. Tajami, un italien.
Le président à un rôle d’impulsion majeur et de cohésion dans le travail législatif, il dirige les
travaux parlementaires.

B. Les formations

Il existe deux types de formations au sein du Parlement : les unes sont législatives et les autres non.

Les formations législatives sont les commissions parlementaires et les formations non-législatives
sont les groupes politiques.

Les formations législatives, les commissions parlementaires :

Le parlement est habilité à créer des commissions. Il en existe trois types :

- Des commissions permanentes : Comme en droit parlementaire interne, elles sont élues par le
Parlement pour un mandat de 2 ans renouvelable, elles sont actuellement au nombre de 20. Elles
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sont composées a minima de 25 membres et a maxima de 113 membres. Il n’est pas possible
juridiquement pour le Parlement de délibérer sans rapport de la commission ou sans avis s’il est
requit par un traité.

- Des commissions temporaires : Elle sont également dites spéciales. Elles ont un mandat de 12
mois, leur objet est de suivre dans le détail une affaire et de préparer un avis pour les besoins du
Conseil sur un sujet précis ou de préparer une résolution d’initiative.

- Des commissions d’enquête : Elles sont prévues par le règlement intérieur du Parlement et sont
consacrées par Maastricht. Elles sont constituées à la demande d’1/4 des membres du Parlement.
Il s’agit d’examiner toutes les allégations d’infraction en droit l’union ou de mauvaise
administration dans l’application du droit de l’union. La commission d’enquête achève ses
travaux dans un délai de 12 mois par un rapport. Jusqu’à présent 3 commissions d’enquête ont
été créée.

Les formations non-législatives :

Les parlementaires peuvent siéger en tant que membres d’un groupe ou comme non-inscrit.
Aujourd’hui il y a 8 groupes politiques européens. Actuellement, le groupe majoritaire est le parti
politique européen (centre-droit, démocratie chrétienne et conservatrice), vient ensuite l’alliance
progressiste (gauche) et ensuite les verts.

Il faut bien souligner que dans le cadre des traités, le système des groupes politiques est singulier, ce
ne sont pas des groupes nationaux mais transnationaux. Il y a une insistance sur la transnationalité
dans le traité. Un groupe est constitué à partir de 25 députés d’au moins 1/4 des États membres (7
États). Il ne siègent pas par nationalité mais par affinité politique.
Le groupe politique bénéficie d’un certain nombre de droit. Par exemple, un droit de parole étendu
au prorata du nombre de députés, un droit de suspension de la séance ou de levé de séance, une
attribution de sièges dans les commissions et droit de vote dans celles-ci, une participation dans le
choix du président du Parlement, une participation à la fixation de l’ordre du jour.
Le groupe parlementaire bénéficie aussi de moyens matériels très important en thermes de locaux,
de personnel et de secretariat.

Les pouvoirs du Parlement européen :

Dans les traités originaires, l’assemblée ne disposait que de très faibles pouvoirs au travers d’un
simple pouvoir consultatif et d’un contrôle politique plutôt relatif dans le cadre de la motion de
censure.

En effet, pourtant qualifier d’institution, l’assemblée commune n’avait en réalité aucune influence
déterminante sur le processus décisionnaire. Avec l’extension des compétences de l’union, la
question des pouvoirs du Parlement se posera parce que derrière les pouvoirs de celui-ci se posera la
question de la légitimité démocratique de l’union et de l’intégration européenne. À cette question, la
Communauté européenne n’apportera pas de réponse immédiate et nous devrons attendre deux
modifications majeures résultant des traités de révision. D’une part le dessaisissement des
parlements nationaux quant au vote annuel des contributions étatiques qui permettra de mettre en
place un système de ressources propres ce qui impliquait mécaniquement un déplacement de la
source du contrôle budgétaire au profit de l’autorité parlementaire européenne (Traité de Bruxelles).
D’autre part, en 1992, la consécration de la procédure de co-décision par le Traité de Maastricht
permettra d’élever même avec des lacunes, au rang de co-législateur le Parlement européen. Celui-

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ci à partir de 1992 bénéficiera d’une compétence inédite qui est celle de pouvoir influencer le
processus décisionnaire.

Dès l’instant que les communautés européennes ont envisagé la question de la légitimité de la
Communauté européenne, un groupe de travail est mis en place à la demande de la Commission
européen sous l’égide de G. Vedel qui remettra son rapport en mars 1972 dans lequel est fait état
d’un certain nombre de proposition pour renforcer les compétences institutionnelles et budgétaires
du Parlement. Une proposition de procédure de co-décision est déjà proposée à l’époque.

Aujourd’hui, le Parlement européen dispose d’un certain nombre de pouvoirs notamment de

pouvoirs étendus en matière de politique au travers d’un pouvoir de contrôle. Et en matière
législative, il dispose d’un pouvoir de participation à la formation des actes et bénéficie aussi d’un
raffermissement de son pouvoir budgétaire.

A. L’essor du pouvoir politique du Parlement européen.

Contrairement à ce qui existe en droit international, le Parlement européen dispose de plusieurs

moyens pour exercer son contrôle politique sur les différentes institutions de l’union. Il va sans dire
qu’au départ son pouvoir de nature politique s’exerçait principalement à l’encontre de la
Commission. Progressivement, la pratique parlementaire a diversifié les destinataires de ce contrôle,
de sorte qu’aujourd’hui, le Parlement européen exerce un contrôle sur la Commission mais aussi sur
les éléments nationaux de l’intégration européenne, le Conseil européen et le Conseil des ministres.

Le contrôle parlementaire s’est déplacé vers le Conseil des ministres et le Conseil européen avec
aisance, de sortes que le Parlement européen ne s’expose à aucune sanction, il n’y a pas de
dissolution possible de celui-ci.

Son pouvoir politique prend deux formes :

- Une forme horizontale par l’usage de moyens hautement classiques des régimes parlementaires
que l’on connaît.

- Une forme verticale par l’exercice d’un contrôle politique très appuyé et très insistant sur la
Commission au travers d’un double contrôle : un contrôle a priori par le droit d’investiture
parlementaire et un contrôle a posteriori par le dépôt d’une motion de censure à l’adresse de la
Commission.

Un contrôle politique général : un pouvoir d’information.

Le Parlement européen dispose d’un droit d’information dont il se prévôt à l’encontre de la

Commission européenne mais également il exerce ce droit auprès du Conseil des ministres et du
Conseil européen.
Il dispose de deux outils majeurs pour cela : les débats parlementaires et les questions
parlementaires.
À l’issu de chaque débats parlementaires, le Parlement adopte une résolution qui aura pour objet de
faire part de sa position. Le débat parlementaire est une source d’informations importante pour le
Parlement. Les débats importants sont tout d’abord l’examen du rapport annuel général de l’activité
de l’Union européenne. Ce rapport est l’objet d’un débat parlementaire classique donc, prévu par
l’article 233 TFUE. Cette disposition oblige la Commission à présenter son rapport oralement
devant le Parlement. Le rapport est ensuite examiner devant les commissions parlementaires et une
discussion publique sur le rapport suit cela.
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La présentation du programme annuel de travail de la Commission est examiner devant le
Parlement aussi. Ce débat parlementaire est institué par la pratique. À cette occasion, le président de
la Commission se livre à un « discours-programme » au cours de la session parlementaire. Ce
discours a acquis une force politique majeure car par celui-ci il est permit d’apprécier le degrés
d’adhésion du Parlement à l’action de la Commission. Ce débat peut être l’occasion de pré-juger du
climat politique qui prévaudra lors des discussions parlementaires. À l’issu du discours présenté par
le président de la Commission, un débat général a lieu et le Parlement statut par voie de résolution
sur le sujet.

D’autres débats parlementaires ont lieu qui sont nés soit de la pratique soit des traités de révision et
qui permettront d’exercer un contrôle politique. On peut citer la présentation du programme de
présidence du Conseil de l’union qui est présenté par le ministre des affaires étrangères de l’État qui
accède à la présidence ou encore le rapport du Conseil européen établit trois fois par an sur les
progrès de l’union. Il est possible pour le Parlement européen d’ouvrir de lui-même des débats et se
saisir de toutes questions qu’il juge utile d’examiner. La question est débattue par les commissions
compétentes et débattue en assemblée plénière clôturée par une résolution.

Les questions parlementaires sont un moyen interessant car elles permettent d’obtenir une réaction
souvent spontanée de l’institution sollicitée. Selon les thermes du TFUE, le Parlement ne peut
interroger que la Commission et le Conseil des ministres et ce de plusieurs manières :

- Les questions parlementaires écrites, posées librement et publiées avec leur réponse au JO de
l’UE.
- Les questions orales sans ouverture de débat (il faut que le bureau ai accepté cette pratique).
- Les questions orales avec débat, qui, elles donnent lieu au vote d’une résolution par le Parlement.

Hormis ces moyens, depuis 1973, le Parlement a fait sien de la pratique britannique du temps des
questions et à chaque session il consacre un certain nombre d’heures à des questions d’actualités
(questions courtes appelant des réponses courtes).

Il existe encore un autre moyen qui est le droit d’enquête : c’est un instrument traditionnel des
régimes démocratiques. Il était initialement prévu par le règlement intérieur du Parlement et sera
consacré en 1992 avec l’article 226 TFUE. Une commission d’enquête peut être mise en place à la
demande d’1/4 des parlementaires sauf si les faits sont en causes devant une juridiction nationale et
que la procédure contentieuse n’a pas encore aboutie.

Un contrôle politique spécifique : la motion de censure, pouvoir de sanction à destination de la

Commission.

Le Parlement dispose de deux armes politiques majeures qui lui permettent de sanctionner la
Commission : soit il lui empêche d’accéder à ses fonctions au travers du droit d’investiture soit il
peut la contraindre à quitter ces fonctions par le dépôt d’une motion de censure.

Son pouvoir de sanction est plutôt inédit au regard de ce qui existe en droit international et a pour
particularité de ne s’exercer qu’à l’encontre de l’institution qui représente l’intérêt de l’union, soit la
Commission.

Ces deux pouvoirs disposent d’une assise textuelle distincte. En effet, la motion de censure était
prévue dès les origines par les traités fondateurs tandis que le droit d’investiture a été consacré
tardivement par les traités de révision et conforté progressivement.

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L’idée étant au travers du droit d’investiture de renforcer la légitimité démocratique de la
Commission et l’autre dessein était de renforcé le contrôle politique du Parlement.

Le droit d’investiture est un pouvoir de sanction en amont. Il s’exerce avant même l’exercice des
fonctions de la Commission et porte atteinte à sa potentielle constitution.
Le droit d’investiture est né en 1992 avec le Traité de Maastricht et sera sensiblement amélioré avec
le Traité d’Amsterdam.
Le droit d’investiture deviendra à partir de Lisbonne ce qu’on appellera un vote d’approbation
parlementaire qui s’exerce en deux temps, l’investiture du président de la Commission dans un
premier temps et celle du collège dans un second temps.

La motion de censure est le droit de destitution de la Commission. Elle est prévue originairement et
est régie par l’article 234 TFUE. Comme dans tout régime démocratique, le Parlement peut
exprimer sa défiance à l’encontre d’une institution et ce afin de conduire ladite institution à
démissionner de manière collective. Ce pouvoir de destitution doit conserver son caractère
exceptionnel pour demeurer une arme de dissuasion.

La motion de censure est encadrée par des conditions très strictes (article 234 TFUE) qui sont au
nombre de trois :

- Le Parlement ne peut passer au vote qu’au moins 3 jours après le dépôt de la motion.
- La motion ne peut être déposée que par un groupe politique ou au moins par 1/10e des membres
Parlement

- La motion doit être votée au scrutin public par appel nominal. La motion nécessite, pour être
adoptée, un vote à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et à la majorité des membres
composant l’Assemblée.

Si la motion de censure est adoptée, la Commission est contrainte de démissionner après avoir
expédié les affaires courantes.

Il s’agit d’une arme politique qui revet un caractère contrasté. Elle ne peut s’exercer qu’à l’encontre
d’une seule institution. Elle ne peut être dirigée contre le Conseil des ministres qui dispose lui de
réel pouvoir (critique pertinente de la doctrine). La pression politique que peut exercer une telle
mesure est indéniable (exemple : démission de la Commission J. Santer)

À la différence des autres moyens de contrôle politique, elle est l’aboutissement final du contrôle
politique du Parlement et du processus d’information.

L’existence d’une telle procédure en droit international marque une fois de plus la singularité de
l’UE par rapport aux autres organisations internationales qui ne connaissent pas un tel mécanisme
de contrôle et de sanction.
Toutefois, dans la pratique, la motion de censure n’a connu qu’une portée modeste. Elle est souvent
brandit par le Parlement européen mais elle n’a jamais aboutie à un vote favorable, cela en raison de
la double majorité requise.

Nous soulignerons que le Parlement use de cette menace car celui-ci ne s’expose, dans les traités, à
aucune sanction.
Jusqu’à présent 12 motions de censure ont été déposées et seulement 9 ont fait l’objet d’un vote et
un vote négatif.

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 Droit Institutionnel de l’UE
La conquête du pouvoir législatif par le Parlement européen.

Nous rappellerons qu’à l’origine, le Parlement européen ne participait pas à la fonction législative.
Étonnement, alors qu’il avait vocation à incarner la légitimité démocratique, il bénéficiait de faibles
pouvoirs sur la formation des actes législatifs. L’accroissement de ces pouvoirs se vérifiera à deux
niveaux, d’une part au niveau de l’initiative des textes et d’autre par au niveau de l’adoption des
actes législatifs.

Une lente évolution :

Le Parlement européen était dépourvu de l’initiative des textes dont seule était bénéficiaire la
Commission européenne mais également dépourvu du pouvoir décisionnaire dévolu à l’époque de
manière exclusive à l’organe intergouvernemental, le Conseil des ministres.

La consultation était le seul pouvoir envisagé en matière législative pour le Parlement et encore,
seulement dans les cas prévus. Cette extrême modestie de ces pouvoirs ne pouvait plus
s’accommoder avec la volonté affichée des institutions de surmonter le déficit démocratique de la
construction européenne.

L’élection du Parlement européen au suffrage universel direct et l’accroissement de ces pouvoirs

budgétaires du fait des ressources propres permettront d’opérer un déplacement de la source du
contrôle budgétaire au profit du Parlement et constitueront un facteur d’émancipation politique du
Parlement et celui-ci pourra conquérir un véritable pouvoir.

À partir de la décennie 1980, fort de la légitimité démocratique de l’élection au suffrage universel

direct, le Parlement européen verra alors ces pouvoirs législatifs s’accroitre et se développer à
chaque Traité. À partir de la fin des années 1980, on assistera à une véritable correspondance entre
ces fonctions et compétences et la légitimité à laquelle il était appelé.

La reconnaissance d’un droit d’initiative indirecte : le droit de proposition.

Pendant longtemps, le Parlement est privé du moindre pouvoir en therme d’initiative législative. Il
lui sera reconnu en 1992 avec le Traité de Maastricht. Cependant, ce droit de proposition s’exerce
dans des conditions extrêmement restrictives.
Il faut savoir qu’en vertu de l’article 225 TFUE, le Parlement dispose d’un droit d’initiative qu’il
exerce auprès de la Commission, c’est un droit indirecte.

Le Parlement ne peut proposer à la Commission qu’une fois que le texte ai obtenu la majorité des
votes de l’assemblée. La Commission peut ensuite accepter ou refuser la proposition du Parlement.
Pour autant, la Commission est tenue d’instruire la demande mais elle demeure pleinement
souveraine quant à la suite à donner. Lisbonne a introduit une innovation, il oblige la Commission,
en cas de refus, à motiver sa décision.

La participation active et systématisée à la procédure législative : le pouvoir de co-légiférer.

Pendant fort longtemps, le Parlement n’était pas en mesure d’agir et d’avoir une prise sur la
formation des actes et sur le processus normatif. C’est réellement à partir de 1980 et avec le Traité
de Maastricht que le Parlement européen ne sera plus assigné à une fonction consultative et va
prétendre enfin à l’exercice de pouvoirs législatifs.

Nous rappellerons que le Traité de Maastricht réformera les mécanismes décisionnaires au travers
de la procédure législative ordinaire à l’époque dénommée procédure de co-décision. Cette
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 Droit Institutionnel de l’UE
procédure permettra au Parlement européen d’être associé de manière paritaire avec le Conseil des
ministres.

Cette procédure permet la convocation d’un comité de conciliation composé paritairement de

membres du Parlement et du conseil qui ont pour mandat d’aboutir à un accord. Au therme d’un
délai, le comité doit statuer et si le texte est adopté par ledit comité, il est réputé adopté, dans le cas
contraire, il est réputé caduc.
Il peut être convoqué pour résoudre les désaccords survenant entre le Conseil et le Parlement
européen à l’issue de la deuxième lecture d’une proposition de loi par la Commission européenne.
À chaque traité de révision, les rédacteurs ont eu pour soucis d’accroitre le champs d’application de
la co-décision. La procédure législative ordinaire a été élargit à plus de 70 dispositions juste avec
Lisbonne. C’est pour cette raison que l’idée de nommer la procédure de co-décision procédure de
droit commun avait été avancé mais pas retenue ensuite.

L’affermissement du pouvoir budgétaire.

Les traités fondateurs avaient relégué le Parlement à un rang consultatif. Le mécanisme des
ressources propres a été synonyme d’un déplacement de la source externe de contrôle en faveur du
Parlement.

Aujourd’hui, le Parlement européen dispose d’un pouvoir budgétaire à deux niveaux :

- Au stade de l’adoption du budget : il dispose du droit de rejeter les dépenses (n’importe

lesquelles depuis Lisbonne). Le Parlement européen a de plus la charge d’arrêter le budget par
l’intermédiaire de son Président mais également le rejeter (exemple : en 1985).

- Le parlement doit contrôler la correcte exécution du budget. Ce contrôle est exercé

conjointement avec le Conseil des ministres et en étroite collaboration avec la Cour des comptes
européenne.

Au gré des traités, le pouvoir budgétaire du Parlement s’est largement étendu donc.

Il existe trois procédures législatives dans l’UE :

- La procédure ordinaire.
- La procédure d’approbation : elle permet au Parlement de donner approbation à un texte.
- La procédure de consultation : Consultation obligatoire mais avis facultatif du Parlement.

Conclusion :

Ce système institutionnel repose sur des organes juridictionnels. Il repose sur trois entités :

- La CJUE qui reçoit plusieurs déclinaison, elle se décompose en Cours de justice, on trouve
ensuite le Tribunal de l’union et ensuite les tribunaux spécialisés

La CJUE compte un juge par État comme le Tribunal de l’union mais ne sont pas compétents pour
les mêmes recours.

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 Droit Institutionnel de l’UE
L’intégration européenne renvoie à un système qui valorise fortement l’application de la norme.
Une norme que ce même système crée au demeurant. Cette valorisation prend notamment appui sur
une contribution fondamentale qui est celle du juge de l’union. Lequel par une jurisprudence
intégrative c’est-à-dire porteuse d’intégration et d’une forte normativité. Cette normativité résulte
précisément de ce soucis de faire respecter la règle de droit et la légalité des actes. Le juge européen
a contribué à faire respecter la règle de droit et a veillé à l’application du droit dans les ordres
juridiques nationaux.

On observe que le droit de l’union possède un ensemble de droit sophistiqué au regard de ce qui
existe en droit international. Cet ensemble de normes renvoie à un ordonnancement structuré qui
démontre la capacité de l’union à organiser un ensemble de sources, ce qui la rapproche toujours
plus de la structure de l’entité étatique et l’éloigne de la logique internationaliste.

Nous avons une variété des sources qui n’est pas sans rappeler la complexité qui caractérise l’ordre
juridique interne. Ces sources peuvent être lues au travers d’une première distinction celle qui
repose sur le droit primaire/droit dérivé. Pour ensuite présenté une autre déclinaison selon la
typologie des actes adoptés. En effet, il faut savoir que les actes de l’union que l’on appelle dérivés
qui s’opposent au droit primaire sont adoptés et mises en oeuvres par les institutions de l’union afin
de régir différents domaines et mettre en place les politiques de l’union. La violation des actes de
l’union peut importe lesquels est sévèrement sanctionnée à l’appui de différents recours porté
devant les instances juridictionnelles de l’union (CJUE). À cet égard, ces normes ainsi que les
rapports qu’entretiennent ces sources avec les actes juridiques internes constituent ce qu’on nomme
l’ordre juridique de l’union.

Cet ordre juridique aussi inédit, aussi emprunt d’une telle normativité, est venu bousculé
l’application des normes internes. À partir des années 60, nous assisterons à une confrontation entre
les normes de droit interne et les normes de droit communautaire. Cette confrontation a pu soulever
la question des rapport entre ordre juridique. La réponse sera amené par la CJUE qui consacre le
principe de primauté qui implique une prévalence de la norme de l’union sur la norme interne et
d’autres l’effet directe qui est un principe qui autorise les particulier à se prévaloir sous certaines
conditions des normes de l’union devant une juridiction nationale.

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DEUXIÈME PARTIE : LE SYSTÈME JURIDIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

CHAPITRE 1 : LA CONSTRUCTION D’UN ORDRE JURIDIQUE DE L’UNION

EUROPÉENNE

Différentes sources renvoient à différentes catégories normatives. Il s’agit d’un ordonnancement

raffiné et précis.

Section 1 : Les sources fondamentales : le droit primaire.

Le droit primaire ainsi nommé par la doctrine est constitué des sources fondamentales de l’ordre
juridique de l’union. Parce qu’elles sont primaires elles occupent une place privilégiée en
particuliers à l’occasion des rapports avec les autres normes de l’union ou internes.

L’évolution de la construction européenne à partir de 1957 a conduit cette dernière à se doter de

plusieurs traités et ce, afin de répondre aux différents objectifs socio-économiques qu’elle s’était
fixé. Au vu de la diversité des traités, le droit primaire constitue une catégorie normative qui est le
socle de l’ordonnancement juridique de l’union. Il est la base au regard des autres normes qui lui
sont pleinement subordonnées. Les traités sont donc soumis à une procédure de révision plutôt
complexe, spécifique et contraignante.

§ 1. La ramification des traités.

L’apparente arborescence se résorbe dans une certaine mesure lorsqu’on opère une distinction entre
les traités dit originaires également dits institutifs et les autres traités.

A. Les traités originaires.

Les traités originaires sont tout simplement les traités fondateurs des trois communautés
européennes
- CECA —> signé le 18 avril 1951, entré en vigueur en 1952, expiré en 2002
- Les deux traités de Rome : celui instituant la CE et celui instituant la CEEA signés le 25 mars
1957 et entrés en vigueur en janvier 1958

Aujourd’hui à la faveur de différentes mortifications intervenues, ces trois traités sont complétés par
des protocoles et des annexes. Il est à préciser que le protocole, à la différence de la déclaration,
revêt une portée contraignante. Il contient des dispositions qui auraient pu être comprise dans les
traités mais dans un soucis d’allégement elles sont annexées au traites. La déclaration, elle, n’est
dotée d’aucune force contraignante.

Dans le cadre de l’union nous avons plusieurs protocoles importants :

- Le protocole portant statut de la Cour de justice.

- Le protocole sur la Banque européenne d’investissement.
- Le protocole n°3 sur la BCE (Traité de Maastricht).
- Le protocole n°14 sur la politique sociale de l’union (Traité de Maastricht).

Les trois traités originaires contiennent donc des protocoles et des déclarations.

À cela s’ajoutera les traités ou actes de révision.

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B. Les traités ou actes de révision.

Ces actes sont des actes de droit primaire. Les dispositions de ceux-ci s’ajoutent aux traités
originaires.
En dépit de leur nombre, ces traités peuvent être distingués selon le domaine qu’ils régissent, qu’ils
visent et selon la révision majeure ou mineure qu’ils imposent. Il faut bien comprendre qu’à la
différence du traité constitutionnel de 2004 qui n’a pas fait l’objet de ratification par la France et la
Pays- Bas n’a pas pu entré vigueur, il revoyait une fusion des traités (originaire et de révision) et
leur consolidation dans un texte unique et intangible. Le traité de Lisbonne s’éloignera de cette
démarche pour cela, le traité de Maastricht, le TUE et le TFUE est en réalité la consolidation des
autres traités.

Tout les traités d’adhésion sont des traités de révision.

Les plus importants sont :

- L’Acte unique européen de 1986

- Le Traité de Maastricht de 1992
- Le Traité de Amsterdam de 1997
- Le Traité de Nice de 2001
- Le Traité de Lisbonne de 2007

C. Les rapports entre les différents traités

Les traités constituent des engagements juridiques distincts, autonomes les uns des autres. C’est le
principe d’autonomie posé par la Cour.
Dans le cadre de l’union, ce principe a fait l’objet d’une lecture plutôt souple de la part de la Cour
qui a permis de tempérer l’indépendance entre les traités et de créer une cohésion entre eux.

1. L’autonomie des traités.

Pour rappel et compte tenu de l’échec du traité constitutionnel du fait du rejet français et
néerlandais, l’unification des traités n’a pas été opérée. Les traités fondateurs sont parfaitement
autonomes les uns des autres. Rappelons que le traité de Bruxelles a eu pour effet d’unifier
organiquement les institutions laissant intacte le champs de compétences respectifs des trois
communautés de l’époque et laissant donc intacte l’indépendance des traités. Ce rapport
d’indépendance dépend de l’ancien article 305 CE, abrogé par Lisbonne et repris en substance dans
d’autres dispositions.
À cet égard le rapport d’autonomie en droit international et particulièrement en droit de l'union
exclut la possibilité d’utiliser les dispositions d’un traité pour régler les litiges nés d’un autre traité.
Les règles du traité CECA ne sont pas applicables dans le cadre du traité CE (CJCE, 14 décembre
1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes).

2. Les aménagements jurisprudentiels.

Assez rapidement, l’autonomie des traités perdra son application stricte et la Cour en limitera la
porté en conciliant les dispositions respectives des trois traités.
Elle a érigé les disposions du traité CE en règle absolue pour interpréter le traité CECA et le traité
CEEA.

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D. La place des traités dans la hiérarchie des normes de l’Union : une prévalence juridique absolue

Le traité se situe au sommet de l’édifice au sein de cet ordre juridique. Il bénéficie d’une primauté
absolue sur les autres sources notamment au regard des principes généraux du droit, des actes
dérivés ou encore des accords externes.

La prévalence juridique des traités n’est pas pourtant tacitement reprise par les traités eux-mêmes.
En réalité, elle résulte davantage des contrôles exercés sur la légalité des actes pris en application
des traités. Ce lien de subordination confère automatiquement sans qu’il soit besoin de le spécifier
davantage dans le traités, une prévalence juridique au traité qui est parfaite sur toutes les autres
normes établit au sein de l’ordre juridique de l’union. Aussi l’autorité du droit primaire est
pleinement opposable à différents actes, qu’il s’agisse des actes dérivés, des accords externes ou des
actes unilatéraux. Cette supériorité juridique emporte des implications.

L’autorité compétente est tenue de ne pas déroger à l’application d’une disposition ordinaire ou
primaire et ne pas porter atteinte au fondement d'un telle disposition lors de l’adoption de l’acte en
cause.

§ 2. La révision des traités   : la combinaison d’une phase communautaire et d’une phase

diplomatique

L’article 48 TUE établit deux procédures :

• La procédure de révision ordinaire concerne les modifications les plus importantes (ex   :
compétences de l’Union). Elle prévoit que le gouvernement d’un État membre, le Parlement
européen ou la Commission peut soumettre au Conseil des ministres des projets de révision,
lequel les transmet au Conseil européen et les notifie aux parlements nationaux. Le Conseil
européen peut alors décider à la majorité simple, après consultation du Parlement et de la
Commission, de convoquer une Convention composée de représentants des parlements
nationaux, des chefs d’États et de gouvernement, du Parlement et de la Commission.
Cette Convention examine les projets de révision et adopte par consensus une recommandation
adressée à une conférence intergouvernementale (CIG). Les amendements aux traités qu’adopte la
CIG n’entrent en vigueur qu’après ratification de tous les États membres
Toujours dans le cadre de la procédure de révision ordinaire, le Conseil européen, s’il estime que
l’ampleur des modifications à apporter aux traités ne justifie pas la convocation d’une Convention,
peut décider à la majorité simple et après approbation du Parlement, de ne convoquer que la CIG.
• La procédure de révision simplifiée ne s’applique qu’aux politiques et actions internes de
l’Union (troisième partie du TFUE). Le gouvernement d’un État membre, le Parlement ou la
Commission peut soumettre au Conseil européen des projets de révision de tout ou partie des
dispositions sur le fonctionnement de l’UE. Le Conseil européen peut, en statuant à
l’unanimité et après consultation du Parlement et de la Commission, adopter une décision
européenne modifiant tout ou partie de ces dispositions. Cette décision n’entre en vigueur
qu’après son approbation par les États membres.
Les “clauses passerelles” constituent une deuxième procédure de révision simplifiée.

Le traité de Lisbonne a tenté de modifier la procédure de révision de droit commun en y ajoutant de

la transparence en y incorporant la méthode conventionnelle.

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Section 2 : Les sources secondaires : le droit dérivé

Le droit dérivé est une source de l’union et vise les actes adoptés par les institutions en application
des traités et ce lors de l’accomplissement des missions assignées à ces institutions. Les actes
dérivés se rangent selon qu’ils entrent dans la nomenclature de droit commun établit par l’article
288 TFUE ou selon qu’ils se trouvent hors de cette nomenclature et qu’ils ne répondent pas aux
éléments de définition requis.
Au regard de sa fonction, le droit dérivé permet de combler les lacunes des traités originaires ou de
révision qui ne peut prétendre à l’exhaustivité. Dès lors, les disposions des trois traités fondateurs
ne pouvant pas régir de manière précise les différents champs de compétence de l’union, l’article
288 TFUE permet aux institutions de prendre des actes dérivés. Les institutions disposent ainsi de
prérogatives normatives propres qui sont mises en œuvre par plusieurs procédures prévues par les
traités. Il va s’en dire que ce pouvoir normatif autonome place davantage ces titulaires dans une
configuration constitutionnelle interne.

§ 1. La nomenclature des actes dérivés : un compromis entre efficacité de l’acte et souveraineté des
États

C’est l’article 288 TFUE initialement l’article 189, avec Amsterdam 249 et aujourd’hui 288 qui
établit la nomenclature des actes unilatéraux adoptés par les institutions de l’union. La nature et les
effets desdits actes y sont en réalité décrits de manière sommaire et seront principalement étoffés et
développés par la jurisprudence.

Cet article opère la distinction entre les actes pourvus d’une portée obligatoire :
- Le règlement
- La directive
- La décision
De ceux qui sont dépourvus d’une telle portée obligatoire :
- La recommandation
- L’avis

1. Les actes juridiques de l’Union européenne

Pour l’accomplissement de leur mission, les institutions européennes peuvent adopter, aux termes
de l’article 288 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), des règlements,
directives, décisions ou encore des recommandations ou avis. Ces différents actes constituent ce que
l’on appelle le droit dérivé.

L’article 288 TFUE stipule en effet : « Le règlement a une portée générale. Il est obligatoire dans
tous ses éléments et il est directement applicable dans tout État membre. La directive lie tout État
membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens. La décision est obligatoire dans tous ses éléments pour
les destinataires qu’elle désigne. Les recommandations et avis ne lient pas. »

Chaque acte présente ainsi des caractéristiques qui lui sont propres. Le règlement bénéficie de
l’applicabilité directe sur le territoire des États membres, ce qui lui permet de créer des droits au
profit des individus sans passer par l’élaboration de mesures nationales de transposition. Le
règlement est donc, en théorie, une norme précise qui se suffit à elle-même. À l’inverse, la directive
se contente de poser une obligation de résultat aux États membres, tout en leur laissant la liberté de
choisir les moyens propres à y parvenir. Quant aux recommandations et avis, ils ne présentent qu’un
intérêt limité, compte tenu de leur caractère non contraignant.

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2. La classification établie par le traité de Lisbonne

Au fil du temps, les directives sont devenues de plus en plus précises, au point de ressembler à des
règlements : lors de leur transposition, les États membres n’ont plus qu’à les recopier. Quant aux
règlements, actes normatifs par excellence, ils se sont mis à ressembler tantôt aux directives, en ce
qu’ils nécessitaient des mesures d’exécution, tantôt à des décisions, lorsqu’ils comportaient des
dispositions de portée individuelle. En outre, on assistait à une prolifération d’actes dits atypiques
ou innommés – documents de proposition, d’orientation (livres blanc ou vert), ou d’information sur
la position qu’adoptera l’institution (ou les institutions) dont ils émanent face à une situation, en
principe, appelée à se répéter (lignes directrices, accords interinstitutionnels…). Le traité de
Lisbonne (2007) a renouvelé la classification des actes juridiques de l’Union. Dans une perspective
de simplification, il en a réduit le nombre à cinq   : règlements, directives, décisions,
recommandations et avis (art. 288 TFUE).

Ces cinq instruments s’appliquent de manière indifférenciée à l’ensemble des politiques de l’Union
puisque la distinction selon les piliers disparaît. Seule la procédure d’adoption pourra différer selon
les politiques concernées. Deux catégories de procédures sont établies : la procédure législative
ordinaire et les procédures législatives spéciales (art. 289 TFUE).
La procédure législative ordinaire correspond à l’adoption conjointe par le Conseil – qui vote à la
majorité qualifiée – et par le Parlement européen, sur proposition de la Commission, d’un
règlement, d’une directive ou d’une décision. Suivant les sujets, certains organes consultatifs de
l’Union (Conseil économique et social, Comité des régions) sont associés à la prise de décision.

Les procédures législatives spéciales concernent toutes les autres procédures d’adoption prévues
dans les traités. Ils peuvent prévoir que le Conseil se prononce à l’unanimité et/ou que le rôle du
Parlement soit limité à un droit de veto, à une simple consultation ou que son intervention ne soit
pas requise. Ou bien que le Parlement adopte un acte avec la participation du Conseil (art. 289 § 2
TFUE).
Par ailleurs, le traité de Lisbonne établit une hiérarchie entre les normes européennes et distingue
trois types d’actes : – les actes législatifs adoptés par la procédure législative ordinaire ou spéciale ;
– les actes délégués qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte
législatif. Ces actes sont pris par la Commission, sous le contrôle du législateur – Parlement
européen et/ou Conseil de l’Union – qui peut révoquer sa délégation à tout moment ; – les actes
d’exécution qui fixent les modalités de mise en œuvre des actes législatifs.

3. Les avantages attendus de la nouvelle classification

Cette nouvelle classification des actes permettra de mettre en place hiérarchie des normes plus
précise. Le traité de Lisbonne établit une cloison étanche entre les actes législatifs et les actes
inférieurs en disposant que «   lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement
européen et le Conseil [des ministres] s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure
législative applicable au domaine concerné » (art. 296 TFUE). Cette précision est importante car
cela implique notamment qu’un acte législatif ne pourra prendre la forme que d’un règlement, d’une
directive ou d’une décision, et non d’une recommandation ou d’un avis.
Adoptés conjointement par le Parlement européen et le Conseil des ministres selon la procédure de
codécision, rebaptisée « procédure législative ordinaire », les actes législatifs reposeront donc sur
une double légitimité, populaire et gouvernementale. La possibilité pour le Parlement et le Conseil
de « déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui
complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif » (art. 290 TFUE)
permet à ces deux institutions de se concentrer sur les dispositions fondamentales sans avoir à
s’occuper des aspects les plus techniques. Quantitativement plus restreint, le travail législatif devrait
être de meilleure qualité.
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 Droit Institutionnel de l’UE
L’introduction de cette hiérarchie des normes a également des conséquences contentieuses.
Traditionnellement, les individus doivent dans le droit européen être directement et
individuellement visés par un acte pour pouvoir l’attaquer, condition qui fait en principe défaut en
présence d’un acte général. Le fait de distinguer les actes législatifs des autres actes permettra
d’adopter une position plus équilibrée : les personnes physiques et morales devraient être admises à
contester les actes d’exécution, en dépit de leur caractère général, parce que ceux-ci n’assureront
qu’une fonction subordonnée. En revanche, les actes législatifs seront toujours hors d’atteinte des
particuliers.

1. Un essai de compromis entre efficacité normative et souveraineté nationale

La typologie posée par l’article 288 TFUE tend à établir un compromis entre la recherche d’une
certaine efficacité de la règle de droit dans les applications des actes de l’union au sein de
l’ordonnancement interne et le nécessaire respect de la souveraineté nationale par l’octroi d’une
certaine marge de manoeuvre laissée aux États membres et l’acte qui l’illustre le plus est la
directive.

Dans la majeure partie des cas, le traité nous donne les actes qui peuvent être adoptés, par quelles
institutions et dans quels domaines. Concrètement, l’autorité compétente est alors liée par la
disposition en cause et ne peut s’en écarter.

Parfois il y a des cas de vides juridiques et il appartient alors à l’autorité compétente de choisir le
type d’acte qui convient le mieux à la matière à régir.

2. L’absence de hiérarchisation formelle des actes dérivés.

En dépit de la pluralité des sources, les actes dérivés de l’union ne font pas l’objet d’une
hiérarchisation formelle. Lorsqu’on lit les traités aucune de ces normes ne prévôt en réalité sur
l’autre. Chacune d’entre elles jouit d’une parfaite autonomie. Aussi est-il possible pour les autorités
compétentes de modifier un règlement en adoptant une directive par exemple tant que la base
juridique inscrite dans les traités et invoquée par l’auteur de l’acte permet de recourir à tel type
d’acte.
Pour autant cette autonomie est plus ou moins remise en cause lorsqu’il s’agit d’acte de base et
d’acte d’exécution. Ainsi, à cet égard, il existe une hiérarchie entre ces deux types d’actes dans la
mesure ou l’acte d’exécution doit être compatible avec l’acte de base.

A. Les actes à portée contraignante

1. Le règlement

Le règlement constitue l’instrument normatif le plus favorable à l’intégration et il se rapproche à

plusieurs égard de la loi en droit interne. L’article 288 TFUE définit le règlement comme un acte
doté d’une portée générale, obligatoire dans tout ces dispositions et directement applicable dans tout
États membres. Ces trois éléments de définition confèrent au règlement des effets d’intégration
spécifique qui lui permettent d’occuper une place dominante dans la production normative de
l’union. Du fait de sa forte normativité, il fait naître des résistances notamment au sein des États
membres.

A. La portée générale du règlement.

En effet, comme la loi en droit interne, le règlement est un acte normatif qui est impersonnel,
comme la loi, il n’a pas de destinataire identifié.
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 Droit Institutionnel de l’UE
Les effets du règlement concernent tout une catégorie de personne envisagée de manière abstraite et
dans leur globalité. Le règlement a un effet erga ormes.
Si le règlement s’adressait à un nombre de personnes identifiables, désignées ou sur un territoire
conscrit, il conserve une portée générale.

B. Le caractère obligatoire du règlement.

Le règlement est obligatoire dans son intégralité, c’est-à-dire obligatoire dans les moyens prescrit
comme dans le résultat attendu.
Les États membres ne peuvent l’appliquer comme bon leur semble. Il doivent s’y soumettre en
intégralité et veiller à leur respect inconditionnel. Le règlement ne laisse aucun pouvoir
discrétionnaire aux États, ce qui permet de le différencier de la directive.
Il peut arriver que comme la loi en droit interne, un règlement ne soit pas complet dans ces
dispositions et soit imparfait donc. Imperfection qui nécessitera l’adoption par les autorités de
l’union ou alors par les autorités nationales, des mesures d’application, établies en amont par le
législateur de l’union.
Il s’applique directement dès son entrée en vigueur.

Le règlement est directement applicable dans tous les pays de l’UE. Cela signifie:

- Qu’il s’applique immédiatement en tant que norme dans l’ensemble des pays de l’UE sans devoir
être transposé dans le droit national;

- Qu’il crée des droits et obligations pour les particuliers qui peuvent, par conséquent, directement
l’invoquer devant les juridictions nationales;

- Qu’il peut être utilisé en tant que référence par les particuliers dans leur rapport avec d’autres
particuliers, les pays de l’UE ou les autorités européennes.

2. La directive

La directive constitue assurément l’instrument le plus originale au sein de l’ordre juridique de

l’union. La directive est symptomatique de la nécessaire collaboration entre les autorités nationales
et les autorités de l’union dans la recherche d’un processus d’intégration normatif. À la différence
du règlement, la directive est adressée uniquement aux États membres soit dans leur totalité soit à
quelques uns d’entre eux.

Compte tenu de la liberté d’action qu’implique au niveau national la directive, celle-ci sera
principalement préconisée dans le rapprochement de législation nationale qui n’implique pas une
intégration normative immédiate mais progressive.

Une obligation de résultat et non de moyen :

La directive revet un caractère obligatoire et selon la lettre de l’article 288 TFUE, la directive lie
tout États membres destinataires quant au résultat à atteindre laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens.

Le résultat à atteindre est en fait le résultat décrit expressément par la directive. Nous rappellerons
qu’à la différence du règlement qui connait une obligation obligatoire dans son entièreté, tant au
regard des moyens que des résultats, les États destinataires de la directive sont liés par une
obligation de résultat et non de moyen. La directive peut en droit interne être liée à la loi cadre qui
requiert en vu de son exécution des règlements d’application. Le résultat est définit dans la directive
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 Droit Institutionnel de l’UE
et il appartient alors aux États membres liés par ledit résultat de définir eux-mêmes les mesures
nationales permettant de se conformer au résultat attendu. Pour autant, on observe que dans la
pratique décisionnelle, la marge de manoeuvre au profit des États dans la transposition des
directives demeure restreinte. Il faut souligner que certaines directives procèdent à une
harmonisation complète, c’est alors que les États membres ne peuvent pas adopter des mesures plus
restrictives que celles définies par la directive.

Ce qu’on appelle la surtransposition en doctrine est autant prohibée que la soustransposition.

Le degré de précision de la directive est assez élevé. De manière générale, selon le domaine régit
par la directive, cette dernière présentera un certain degré de précision plus ou moins important. En
effet, les domaines qui par nature exigent une certaine technicité appelleront mécaniquement à la
rédaction de directives détaillées. En matière fiscale par exemple, les directives sont très précises et
très techniques.

Pour autant, on a pu observer à partir de la décennie 1970/80 que dans le soucis d’accélérer le
processus d’intégration normative, les directives ont eu tendance à présenter un contenu de plus en
plus détaillé et précis sans accorder aux États une marge de manœuvre. C’est ce que la doctrine a
qualifié de phénomène d’intensité normative ou d’inflation normative. Ce phénomène a dans un
premier temps a été combattu par certaines institutions européenne à la demande de certains États
(dont la France en chef de fil). Dans certains traités de révision comme Maastricht, il est indiqué par
exemple la nécessité de donner la préférence à des directives par rapport à des règlements et donner
la préférence au profit de directives cadres et au détriment de directives détaillées.

La tendance persiste toujours mais modérément et ce pour deux raisons principales : Tout d’abord la
technicité croissante du droit et notamment de certaines matières au sein de la discipline juridique
préjuge indéniablement de l’intensité rédactionnelle des textes. L’autre raison tient au fait qu’il y a
le risque que l’imprécision d’une directive peut inciter indirectement les États membres ou un État
membre isolement à s’en écarter ou bien à l’interpréter excessivement en sa faveur.

Afin de baliser la mise en œuvre de la directive qui en effet selon l’article 288 TFUE enclin aux
États, les institutions sont enclines à s’armer de précision rédactionnelles.

La directive dans ses disposions finales établit un délai aux États entre 6 mois à 2 ans maximum.
C’est un délai court en matière législative. L’ancien délai allait jusqu’à 10 ans. Le délai actuel
permet aux États de transposer juridiquement de manière sereine les dispositions de la directive eu
égard aux résultats dans l’ordre juridique national.

Dans les dispositions finales nous auront une date d’échéance indiquée au therme de laquelle la
disposition sera pleinement applicable dans l’ordre juridique interne. À cet égard, nous rappellerons
que cette liberté d’action valable et invocable jusqu’à l’expiration du délai de transposition doit être
nuancée aux égards de l’article 4 §3 TUE qui consacre le principe de loyauté entre les États
membres. Cet article oblige les États membres à s’abstenir de toutes mesures contraires aux
objectifs de l’union.

En application des article 226 TFUE et suivants, une procédure contentieuse est prévue en cas de
manquements des États à leurs obligations en matière de directive.

La question relative à l’acte de transposition et sa notification : Nous l’avons dit, les États membres
disposent du choix de la forme quant à la mise en oeuvre de la directive. Aussi sont-ils libres de
déterminer la variété des mesures de transposition. Les mesures de transposition pourront être tantôt
législatives tantôt règlementaires ou encore par voie administrative. Le choix dépend pleinement de
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 Droit Institutionnel de l’UE
l’ordre juridique national de chaque État et ce, en raison d’un principe, celui d’autonomie
institutionnelle et procédurale.

La Cour de justice a très tôt fait valoir que l’acte de transposition devait être un acte juridiquement
contraignant. La liberté accordée aux États leur permet d’être attentifs aux obstacles et contraintes
internes mais elle ne doit pas conduire l’État en question à s’écarter de la transposition correcte et
certaine. La Cour a rapidement dégagé des exigences qui permettent de garantir l’effectivité de la
transposition et la sécurité juridique des ayants-droit. De jurisprudence constante, les dispositions
d’une directive doivent être mises en oeuvre avec une force contraignante incontestable et avec
clarté et précision afin de satisfaire l’exigence de sécurité juridique. Cela de manière à permettre
aux sujets de droits d’avoir connaissance de leur droit et de leur étendu. À cet égard, il faut
examiner avec précision les modalités de la transposition. Ainsi, le juge de l’union proscrit les
lignes directrices. La pratique administrative ne répond pas au principe de sécurité juridique
puisqu’elle est par nature modifiable au gré de l’administration mais aussi parce qu’elle est
dépourvue de publicité appropriée. La Cour exige que la mesure de transposition doit faire mention
expresse de la directive ou au moins la viser. La transposition en droit interne, dans certaines
circonstances, peut ne pas exiger d’action législative, c’est-à-dire une reprise formelle d’une
disposition légale existante. La seule hypothèse qui permet à un État d’être dispenser d’une
transposition de manière formelle et valable est celle où l’État possède déjà dans son
ordonnancement interne un texte normatif présentant une sécurité juridique ou alors une pratique
jurisprudentielle bien assise ou encore un principe général du droit présentant une clarté et une
précision suffisante.

En effet, si un ordre juridique interne présente déjà un principe général du droit qui rend superflu la
transposition par voie réglementaire ou législative, dans ce cas, l’État peut invoquer une dispense
dans la mesure où lesdits principes garantissent de manière effective l’application de la directive.

Il est impératif pour les États destinataires de la directive de notifier l’acte de transposition à la
Commission.

La notification permet de s’assurer de l’effectivité du droit de l’union et de la règle de droit résultant

de la directive.

À la différence du règlement qui est directement applicable tant à l’égard des États que des
particuliers, la directive ne fait pas naître automatiquement de droit et requiert l’acte de
transposition. Finalement, la directive n’a d’existence juridique qu’au travers de l’acte de
transposition en droit interne.

La Commission en tant que gardienne des traités et eu égard à son devoir de surveillance est
informée des potentiels manquements aux obligations des directives.

3. La décision.

Selon l’article 288 TFUE la décision est définie comme un acte obligatoire dans tout ses éléments et
lorsqu’elle désigne des destinataires, elle n’est obligatoire que pour ceux-ci. La décision a une
portée générale depuis Lisbonne. Depuis Lisbonne, il existe deux types de décision dans l’ordre
juridique de l’UE : les décisions générales, innovation introduite par Lisbonne et le décisions
individuelles.

Ces décisions générales deviennent des instruments normatifs normaux dans le cadre de la PESC
notamment. Le Conseil des ministres et le Conseil européen sont compétents pour prendre de tels
actes.
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Les décisions à vocation individuelle ont un destinataire précis et par définition ne s’appliquent qu’à
des cas relevés pas le législateur. Les destinataires peuvent être les États membres, collegiallement
ou individuellement ou encore des entreprises dans le cadre de pratique anticoncurrentielles et
rarement des particuliers.
Dans la majeure partie des cas la décision sera une manière de faire appliquer une disposition d’un
traité à un cas individuel (essentiellement en matière économique en général).

Nous citerons l’interdiction des pratiques anticoncurrentielles, l’interdiction des aides d’État dès
l’instant que celles-ci sont réputées incompatibles avec le droit de l’union.

À la différence de la directive mais à l’instar du règlement, la décision doit faire l’objet d’une
application entière. La décision comme le règlement et comme la directive sous certaines conditions
fait naître des droits ou des obligations pour l’intéressé, l’État ou le particuliers dont il peut se
prévaloir. C’est pour cela que les dispositions de la décision bénéficient d’un effet direct et qu’elles
doivent être claires, précises et inconditionnelles.

B. Les actes à portée non contraignante : la recommandation et l’avis

1. La recommandation et l’avis.

Selon les thermes de l’article 288 TFUE, la recommandation et l’avis sont de actes qui ne lient pas
leur destinataire. En ce sens ils se distinguent fortement des trois actes normatifs que nous avons
étudié qui eux, ont une force normative.

A. La recommandation

La recommandation est un acte prit soit par la Commission soit par le Conseil des ministres, qui a
pour objet de suggérer un comportement ou une ligne directrice aux États. C’est un acte pré-
normatif qui agit en amont et qui va tendre à un rapprochement de positions au niveau national.

À cet égard, la recommandation sera utilisée lorsque l’action normative sera considéré comme
prématurée ou trop contraignante.

Dans le cas du non respect d’une recommandation, l’État ne s’expose à aucune sanction. Elle n’a
aucune portée contraignante. Toutefois, la Cour a reconnu la possibilité dans un arrêt du 13
décembre 1989, Grimaldi, de recourir aux recommandations de l’UE comme instrument
d’interprétation de mesures nationales ou communautaires.

B. L’avis

L’avis peut être une réponse à une problématique de droit, il est l’expression d’une position.

S’agissant de la publication de ces actes :

Il faut savoir que le règlement, la directive, parfois la décision font l’objet d’une publication au
Journal officiel de l’UE dans le volet législatif tandis que la recommandation et l’avis sont publiés
dans la série communication.

En conclusion, nous soulignerons que le Traité de Lisbonne a dans un soucis de meilleure visibilité
du droit consacre nouvelle classification des actes juridiques qui repose sur la distinction entre actes
législatifs et actes non législatifs. Désormais, au therme de l’article 289 §3 TFUE, les actes
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juridiques adoptés par procédure législative ordinaire sont qualifiés d’actes législatifs : « 3. Les
actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs. »
Tandis que l’article 289 §2 TFUE prévoit que dans des cas spécifiques prévus par les traités,
l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision peut être issue d’une procédure
spéciales (l’approbation ou la consultation).

À coté de cela, il y a les actes non législatifs qui bénéficient d’une procédure d’adoption spécifique
qui est décrite par l’article 290 TFUE lequel dispose «   Un acte législatif peut déléguer à la
Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou
modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif ». Ces actes de portée générale doivent
compléter ou modifier des éléments non essentiels de l’acte législatif.

Le régime juridique des actes dérivés.

Le règlement, la directive et la décision doivent répondre sous peine d’invalidité à certaines

exigences que l’on peut distinguer selon qu’elles visent les conditions d’adoption de l’acte ou selon
qu’elles visent les conditions d’édiction de l’ acte.

A. Les conditions d’adoption de l’acte.

Pour être valide, l’acte doit satisfaire à trois exigences :

- Le choix de l’acte
- Les visas
- La motivation

1. Le choix de l’acte.

En principe, le choix de l’acte n’appartient pas aux institutions de l’union, le type d’acte à adopter
est formellement prescrit par la disposition en cause. En effet, lorsque les institutions envisagent
d’intervenir dans un domaine par voie normative, elles sont liées par les traités qui dans leur
disposition prévoient l’acte à adopter.

En effet, il peut se produire que la disposition visée ne précise pas la nature de la mesure à adopter.
Dans ce cas unique, l’institution aura le choix de l’acte à adopter. Le Traité de Lisbonne, à l’égard
de cette jurisprudence l’entérine et la codifie à l’article 296 TFUE qui dispose que : « Lorsque les
traités ne prévoient pas le type d’acte à adopter, les institutions le choisissent au cas par cas, dans
le respect des procédures applicables et du principe de proportionnalité. »

2. Les visas.

L’application de l’article 296 TFUE commande que les autorités compétentes doivent s’assurer que
les actes pris visent une base juridique appropriée. Il dispose en effet que : « Les actes juridiques
sont motivés et visent les propositions, initiatives, recommandations, demandes ou avis prévus par
les traités. »

Les dispositions spécifiques d’un traité susceptibles de fonder l’acte juridique d’une disposition sont
obligatoires.

Cette notification de la base juridique permet d’effectuer un test d’adéquation entre le type d’acte
adopté par l’institution et le type d’acte préconisé par le traité.
La mention de la base juridique doit être claire satisfaisante et explicite.
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3. La motivation.

Les actes juridiques c’est-à-dire les règlements, les directives et les décisions doivent être dûment
motivés. En effet, au therme de l’article 296 TFUE les actes juridiques sont motivés, ce qui érige
cette exigence au rang d’obligation générale. Une obligation générale de motivation en droit de
l’union qui constitue une distinction majeure avec le régime applicable en droit français. La
motivation est une formalité substantielle de l’acte à la différence du droit interne. Cela signifie que
la motivation d’un acte est une obligation pour son auteur sous peine d’entraîner son invalidité.

On peut observer que l’exigence générale d’obligation s’explique par deux raisons qui renvoient à
un double intérêt : celui du justiciable et celui du juge. Dans la pratique décisionnelle, on observe le
soucis constant d’accorder aux justiciables l’information suffisante et exacte sur le contenu des
textes législatifs de l’union. Parallèlement, elle offre une garantie quant à la sauvegarde des droits
en cas d’action contentieuse. À coté de cela, on observe également que l’obligation de motivation
permet incontestablement à la Cour d’exercer un contrôle étendu et assidu sur la légalité des actes.
Le juge de l’union disposant ainsi d’une information précise, exacte et importante sera en mesure de
mieux contrôler la légalité des actes quant à leur base juridique notamment mais aussi quant aux
autres conditions d’édiction de l’acte.

L’insuffisance ou l’absence de motivation emporte l’illégalité de l’acte.

De jurisprudence constante, la motivation doit être suffisante et satisfaisante, l’auteur de l’acte doit
faire apparaître sans équivoque les éléments de fait et de droit dont dépend la justification légale de
l’acte. Nous soulignerons que l’exigence de motivation requiert un certain degré de précision. Pour
autant, dans certaines circonstances, la Cour peut tempérer le degré de précision.

B. Les conditions d’édiction de l’ acte.

L’acte doit répondre de nouveau, sous peine d’invalidité, à certaines exigences lors de son édiction.
Celles relatives à l’authentification, à la publicité de l’acte, à son entrée en vigueur mais également
concernant la rétroactivité de l’acte et son éventuel retrait.

1. L’authentification

L’authentification d’un acte signifie que celui-ci doit être authentifié par la position de certains
éléments que sont la date et les signatures requises. L’authentification est une condition substantielle
de l’acte et son insuffisance ou son absence constitue une violation susceptible d’entraîner son
illégalité .

Selon l’article 297 TFUE, les actes législatifs adoptés selon la procédure législative ordinaire sont
signés par le Président du Parlement européen et le Président du Conseil des ministres.
Quant aux actes non législatifs adoptés dans le cadre de l’autre procédure législative, ils ne citent
que les destinataires et requiert la signature seulement de leur auteur soit le président de l’institution
qui l’a adopté.

Par la suite, le texte ne peut faire l’objet d’aucune modification mis à part les modifications
grammaticales.

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2. La publicité.

La publicité de l’acte est là aussi fondamentale et de manière générale dans tout système et état de
droit car cette publication permet au(x) destinataire(s) de l’ acte de prendre connaissance des droits
ou des obligations qu’il tient de l’acte.

Seul un acte ayant fait l’objet de la publicité appropriée pourra avoir des effets de droit et sera alors
opposable aux justiciables.

Petite nuance : l’absence de publicité ou de notification ne rend pas l’acte illégal mais le rend
inopposable et le prive de ses effets de droit.

En droit de l’UE, la publicité de l’acte dépend de l’acte en cause. Doivent être publiés au JO de
l’UE l’ensemble des actes législatifs ainsi que les actes non législatifs pris sous la forme de
directive, règlement, décision adressés à tous les États membres. Concernant, les directives qui
n’ont que certains destinataires (cas rarissime aujourd’hui) et les décisions qui désignent un
destinataire, ceux-ci sont notifiés à leur destinataires et sont opposables seulement à partir de leur
notification.

3. L’entrée en vigueur.

L’entrée en vigueur de l’acte dépend à son tour de la nature de l’acte visé mais également de son
mode de publicité.
On peut distinguer cette entrée en vigueur selon deux modes :

- Pour les actes soumis à publication : ceux-ci doivent entrée en vigueur à la date qu’il fixe ou à
défaut le vingtième jour à compter de leur publication, parution au JO de l’UE.

Étant précisé que pour les directives la date d’entrée en vigueur ne correspond pas à une date
d’entrée en vigueur pleine et effective, c’est-à-dire que cette date n’est pas la date de transposition
de la directive et son entrée en vigueur ne vise en réalité que le délai de transposition de la
directives. À compter de la date butoir de transposition, l’acte visé est l’acte interne.

- Pour les actes soumis à notification : l’entrée en vigueur est le moment où le(s) destinataire(s)
reçoit la notification de l’acte par lettre recommandé par voie postale. Pour autant, les institutions
ont également pris l’habitude de publié la décision au JO de l’UE dans un soucis de transparence.
Mais la publication au JO de l’UE ne dispense pas l’auteur de la notification.

4. La rétroactivité de l’acte.

À l’instar d’un État de droit, l’union a dès son commencement installé deux principes importants :

- La confiance légitime.
- La sécurité juridique.

Conformément aux dits principes pleinement reconnus en droit de l’union, la rétroactivité de l’acte,
comme en droit français est prohibée. Aussi, les actes de l’union ne peuvent faire l’objet que
d’application futures et ne peuvent aucunement porter atteintes aux droits et situations juridiques
acquises.
Cependant, la Cour accepte de tempérer ce principe dans une certaine mesures et selon des
conditions restrictives.
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Ainsi, on a pu observer que la Cour admettait qu’un acte pouvait avoir un effet rétroactif s’il
respecte deux conditions :

- Lorsque le but à atteindre l’exige soit la légitimité de l’acte.

- La confiance des intéressés doit être dûment respectée.

La rétroactivité d’un acte est également possible lorsqu’il s’agit de combler un vide juridique ou
encore lorsqu’il s’agit de réduire une situation nouvelle impossible à prévoir à l’avance mais encore
la justification doit être satisfaisante et exacte.

5. Le retrait de l’acte.

Le retrait se distingue de l’abrogation qui elle, à vocation à supprimer les effets d’un acte pour
l’avenir tandis que le retrait permet de supprimer rétroactivement les effets d’un acte.

Le retrait peut nuire sérieusement à des situations ou à des droits acquis.

Aussi, comme en droit interne, le retrait d’un acte soulève des problématiques en therme de
confiance légitime et de sécurité juridique. Il demeure que si les institutions ont une telle faculté,
elle ne peuvent procéder au retrait que sous certains conditions :

- Ne pas porter atteinte à la confiance légitime des destinataires de l’acte.

- Ne pas porter atteinte au principe de sécurité juridique.

La jurisprudence considère que le retrait d’un acte légal créateur de droit subjectifs ou davantage
similaires est impossible car contraire par sa nature au principe de sécurité juridique.

Pour les actes établit mais illégaux pourtant créateur de droit, le retrait est possible si celui-ci se
produit dans un délai raisonnable et est justifié par un intérêt d’ordre public et respect classiquement
les principe de confiance légitime et de sécurité juridique.

S’agissant des actes illégaux et non créateurs de droit, ils peuvent être retirés à tout moment mais
dans un délai raisonnable quand même.

CHAPITRE 2 : L’ARTICULATION ENTRE ORDRE JURIDIQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

ET ORDRES JURIDIQUES NATIONAUX

La question de l’articulation entre ordre juridique de l’union et les différents ordres juridiques
nationaux s’est vite présentée sous l’angle d’un rapport conflictuel. En effet, nous savons que
l’ordre juridique de l’union produit une activité normative importante et des actes pourvus d’une
forte normativité qui concernent à la fois des personnes physiques, des personnes morales ainsi que
les États membres.

Cet ordre juridique innovant avait vocation à s’intégrer dans les ordres juridiques existants et
nécessairement à se confronter aux contraintes liées aux traditions juridiques propres à chaque
États.

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Du coté de l’union, il était essentiel de garantir au droit l’union anciennement droit communautaire
une certaine efficacité normative notamment au travers des droits que ces actes pouvaient conférer
aux particuliers sur plusieurs territoires.

La réponse à ses questions était en réalité liée à l’effectivité du droit de l’union et on entend par là,
la nécessité d’éviter que ce nouvel ordre juridique ne s’enlise dans un système aux applications
aléatoires et contingentes.

La question de ces rapports prêtera à une double interprétation. Par le juge de l’union qui consacrera
deux principes : le principe de primauté et le principe d’effet direct.

Le principe de primauté sera posé par l’arrêt COSTA c/ ENEL du 15/07/1954. Ce principe de
primauté est valable pour l’ensemble des actes normatifs de l’union dès l’instant que ceux-ci ont un
portée contraignante. Dès lors, ils jouissent d’une supériorité sur les actes normatifs de droit interne.
Dès les années 1960, ce principe connaîtra une accélération dans son application et fera naître des
résistances au niveau national. Dès l’instant que ce principe de primauté est consacré par le juge de
l’union, celui-ci établit un rapport de supériorité à son profit et au dépend des sources internes. La
difficulté qui se pose est que les dans la logique interniste, la norme supérieure est la norme
constitutionnelle.

En droit français, ce principe connaîtra des oppositions avec la loi aussi dû au légicentrisme
traditionnel français. Lors des périodes 1970/80, il y aura une véritable crispation et le juge français
adoptera la technique Matter. C’est une technique développé par Matter, avocat général à la Cour de
cassation pendant les années 1930, dès l’instant que nous avons un traité antérieure à une loi interne
contraire, la loi s’appliquera et inversement si le traité est postérieur (théorie de l’écran législatif).
Cette théorie pris fin avec le revirement de jurisprudence de la Cour de cassation en 1975 avec son
arrêt Sté des Cafés Jacques Vabre, idem pour le Conseil d’État avec l’arrêt Nicolo de 1989.

Le principe d’effet direct a été consacré en février 1964 avec l’arrêt VAN GEND EN LOOS par la
CJCE. L’effet direct n’est pas un principe méconnu en droit international. L’idée est la suivante :
Dès l’instant qu’un traité à vocation à s’adresser à des destinataires autres que les États, il peut être
directement invocable par lesdits destinataires au gré de conditions formelles. Parmi ces traités on
peut citer les traités relatifs aux droits de l’Homme, les traités et convention d’extradition mais
encore toutes les conventions et traités fiscaux.

Les particuliers ont désormais la faculté d’invoquer à l’occasion de toutes actions une norme de
l’union.

Cette invocabilité est soumise à certaines conditions : l’acte doit être clair, précis et inconditionnel.

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