PARTIE I - THEMES RELEVANT DES AXES STRATEGIQUES DU NMD
PROTECTION SOCIALE
Le Nouveau Modèle de Développement a pour parti pris de garantir l’accès pour tous
les citoyens à un socle de protection sociale de base, comprenant la couverture sanitaire
universelle, les allocations familiales universelles, et un revenu minimum de dignité pour
les plus vulnérables. Ce socle est basé sur la solidarité active, comme matérialisation de
la cohésion sociale, et sur la contribution équitable aux systèmes d’assurance sociale,
chacun selon ses capacités. Le NMD prend également le parti de rompre avec une
logique de compensation généralisée et de services sociaux à l’impact mitigé sur le
citoyen pour adopter une logique de ciblage et promouvoir la qualité, l’innovation,
l’efficacité et le partenariat dans la conception et la mise en œuvre des programmes
sociaux.
ETAT DES LIEUX
Le Maroc a enregistré, depuis une dizaine d’années, des avancées en matière de
protection sociale, en particulier le démantèlement partiel des mécanismes de compensation, le
déploiement de filets sociaux (notamment RAMED, Tayssir, transferts monétaires pour les mères
démunies, veuves ou divorcées), et l’élargissement du socle de protection sociale (par exemple, à
travers la mise en place de l’indemnité pour perte d’emploi).
Malgré ces avancées, une large part des citoyens, parfois parmi les plus vulnérables,
ne bénéficient d’aucune forme de protection sociale. L’assurance sociale est conditionnée
à l’emploi salarié formel alors qu’une large partie de la population est inactive, au chômage,
travaille dans l’informel, a un travail non rémunéré ou non salarié. Les filets sociaux n’arrivent
pas à combler ce gap. Un tiers de la population n’a pas de couverture maladie ; 80% environ des
plus de 60 ans ne reçoivent pas de pension de retraite ; 60% de la population en âge d’activité
n’est pas assurée contre le chômage et la perte de revenus ; plus de 90% des personnes en
situation de handicap ne bénéficient d’aucune forme de protection36.
Les programmes existants offrent un niveau de protection insuffisant et leur qualité est
faiblement adaptée aux besoins. Par exemple, la protection maladie laisse plus de 50% des
dépenses de santé à la charge des citoyens ; les montants des allocations familiales sont faibles et
ne couvrent pas les dépenses élémentaires ; les établissements de protection sociale à destination
des enfants et des personnes en situation de handicap ont une capacité d’accueil insuffisante
et connaissent des dysfonctionnements qui affectent la qualité de leurs services. Par ailleurs,
la protection sociale est parfois difficile d’accès et d’utilisation en raison de la complexité des
procédures et la faiblesse de l’accompagnement des bénéficiaires. Les défaillances du système
36 UNICEF (2015) ; Département des Affaires Générales et de la Gouvernance, Ministère de l’Économie et des
Finances (2019).
RECUEIL DES NOTES THEMATIQUES, DES PARIS ET PROJETS DU NMD 171
PARTIE I – THEMES RELEVANT DES AXES STRATEGIQUES DU NMD
contribuent à la persistance de niveaux encore élevés de pauvreté et de vulnérabilité (près de 5%
et 12% de la population respectivement)37. Il en découle une mise en doute par les citoyens de
l’équité et de l’impact du système actuel de protection sociale.
Par ailleurs, le système n’est pas suffisamment outillé pour faire face à des risques
systémiques majeurs pouvant compromettre la situation sociale des Marocains. L’épidémie
de la Covid-19 confirme ce constat avec plus de 5 millions de ménages ayant eu à bénéficier des
aides de solidarité mise en place dans ce contexte. D’autres risques existent pouvant fragiliser
les plus vulnérables : environnemental et climatique, économique et financier, catastrophes
naturelles38, etc.
Des efforts gouvernementaux visent à faire évoluer le système national de protection
sociale. Les 1ères Assises de la Protection Sociale ont enclenché une dynamique qui a abouti
à un projet de politique publique intégrée de protection sociale porté par le département des
Affaires Générales et de la Gouvernance. Le Registre Social Unique (RSU), qui permettra un
ciblage plus efficace, est en phase avancée d’élaboration. Enfin, la réforme systémique du régime
des retraites est en cours et fait suite à la réforme paramétrique visant à en améliorer la viabilité
financière.
DIAGNOSTIC
Le système de protection sociale connaît plusieurs dysfonctionnements qui expliquent son
impact limité à constituer un rempart contre la pauvreté et la précarité et un levier de résilience
des citoyens face aux différents aléas de la vie.
Il n’y a pas de vision intégrée ni de pilotage clair de la protection sociale. Plusieurs
départements ministériels sont impliqués et opèrent selon leurs propres mandats et logiques
sans que cela ne s’inscrive dans un cadre cohérent ni dans une politique publique intégrée. La
prévention, pourtant essentielle, n’est pas suffisamment intégrée. Il n’y a pas non plus une vision
de long terme qui tienne compte des mutations du marché du travail, de la dynamique sociétale, de
l’évolution démographique, et de l’émergence de nouveaux risques. Certaines questions pourtant
fondamentales ne sont pas tranchées, notamment : i) le niveau de solidarité et les modalités de
son financement (poids respectifs de la contribution et du financement solidaire par la fiscalité),
et ; ii) la centralité du statut de travail dans la détermination du niveau de protection.
37 Haut-Commissariat au Plan (2014).
38 Le risque de catastrophes naturelles est un des seuls risques systémiques à disposer d’outils institutionnels et
financiers pour la prévention et la gestion des conséquences socioéconomiques, notamment à travers (i) la création
en 2019 d’une direction centrale pour la gestion des risques des catastrophes naturelles au sein du ministère de
l’Intérieur, (ii) la mise en place d’un fonds de lutte contre les effets des catastrophes naturelles qui finance des projets
de réduction de risques (depuis 2015), et (iii) la mise en place d’un Fonds de solidarité contre les événements
catastrophiques, comprenant depuis début 2020 un régime de couverture des populations vulnérables exposées à
la perte de leurs moyens de subsistance en cas de catastrophes naturelles, financé à travers une taxe parafiscale sur
les entreprises d’assurance et de réassurance.
172 ANNEXE 2
DES OPPORTUNITES D’INCLUSION POUR TOUS ET UN LIEN SOCIAL CONSOLIDE
Le système de protection sociale est compartimenté et souffre d’un déficit de
coordination, ce qui en réduit l’impact et l’efficience. Ce système est davantage le résultat d’une
« sédimentation » et juxtaposition de mécanismes que d’un choix assumé sur la place de chaque
dispositif dans l’architecture globale. Celle-ci est aujourd’hui fragmentée entre assurances sociales
et filets sociaux qui concernent des populations différentes et offrent des niveaux de protection
variés. Le statut de l’emploi cristallise cette fragmentation : les salariés déclarés, minoritaires, ont
droit à une assurance sociale aux prestations meilleures que celles des filets sociaux ; les autres
catégories de population (inactifs, salariés non déclarés, travailleurs non formels etc.) doivent se
contenter des filets sociaux lorsqu’ils y sont éligibles. Plusieurs régimes et organismes d’assurance
sociale coexistent et ne permettent pas une mutualisation du risque et des ressources. Les filets
et programmes sociaux se sont multipliés (+120) et sont portés par différents acteurs (ministères,
agences, initiatives et programmes, etc.) qui coordonnent peu leurs interventions.39 Malgré leur
nombre, les régimes en place ne répondent que partiellement aux besoins, notamment ceux des
personnes à besoins spécifiques. Il n’y a pas non plus de vision globale du système de protection
sociale avec des rôles clairs et complémentaires pour les différents acteurs, ni un portage fort au
niveau gouvernemental.
Le système de protection sociale pâtit d’autres types d’inefficacités et inefficiences,
notamment une allocation non-optimale des ressources disponibles sur les différents filets
et programmes, l’inefficacité du ciblage des bénéficiaires, le faible niveau d’innovation
dans la conception et la mise en œuvre des programmes, un faible niveau d’incitation et de
responsabilisation sur les résultats et la non-systématisation de démarches de suivi et d’évaluation.
La soutenabilité financière du système de protection sociale est fragile. Le sous-emploi,
le vieillissement de la population, et la fraude sociale limitent la croissance des cotisations et
renforcent la pression financière sur l’assurance sociale. Pour les retraites, si la réforme
paramétrique a permis certaines avancées, le déficit historique de la Caisse marocaine des
retraites (CMR) bloque le projet de réforme systémique visant un régime unique. Pour l’assurance
maladie, les différences dans les catégories de populations couvertes, les niveaux de cotisation et
les prestations conduisent à des situations financières différentes selon les caisses. Enfin, les filets
et programmes sociaux vivent sous la contrainte des marges budgétaires disponibles.
AMBITION
L’ambition est d’assurer à tous les citoyens un socle de protection sociale intégré,
équitable et pérenne, qui leur assure des conditions de vie décente et qui développe leur
résilience face aux risques auxquels ils font face, avec une attention particulière pour les
populations les plus vulnérables.
39 Assises Nationales de la Protection Sociale (2018).
RECUEIL DES NOTES THEMATIQUES, DES PARIS ET PROJETS DU NMD 173
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PARTIE I – THEMES RELEVANT DES AXES STRATEGIQUES DU NMD
ORIENTATIONS STRATEGIQUES
L’ambition formulée vise, en particulier, à réaliser la généralisation de la couverture sociale
préconisée par Sa Majesté Le Roi lors du Discours du Trône du 29 Juillet 2020. Cette ambition
repose sur un système de protection sociale efficace, pérenne, et agile, capable de fournir des
services innovants, efficients et à fort impact pour les citoyens. La Commission propose les
orientations suivantes pour arriver à construire ce système.
Définir une vision claire, intégrée, cohérente et de long terme pour la protection
sociale. Cela est essentiel pour définir un cap articulé autour des priorités et des besoins de la
population, en cohérence avec les objectifs de développement et d’inclusion et avec les réalités
socioéconomiques et les évolutions futures, à même de fédérer les énergies des différents acteurs
de la protection sociale et de favoriser la coopération et la coordination de leurs interventions.
La nouvelle vision devrait reposer sur un contrat social renouvelé qui consacre pleinement le
principe de solidarité sociale tel que prôné par la Constitution, tout en précisant le périmètre de
cette solidarité et en définissant les modalités de son financement. Il est proposé que l’architecture
du système de protection sociale dans ses différents volets s’articule autour de deux niveaux : i)
un socle universel de base qui garantit des droits sociaux de base (notamment la couverture
médicale de base et les allocations familiales) financé par la solidarité et la cotisation, et ; ii) un
périmètre complémentaire plus large qui repose uniquement sur la cotisation. La nouvelle vision
de la protection sociale devrait intégrer une dimension de prévention intersectorielle (impliquer le
secteur privé dans le financement et l’opérationnalisation de la prévention en lien avec les risques
que leurs activités posent aux citoyens) ainsi que des actions « en amont » à travers l’insertion
dans la vie active, la formalisation des activités informelles, la lutte contre la fraude sociale,
l’identification et le traitement des facteurs d’exclusion et de vulnérabilité et l’investissement dans
le capital humain. Cela nécessite une forte articulation entre le champ d’action de la protection
sociale et celui des autres politiques publiques liées à l’éducation, la formation et l’emploi. La
vision devra intégrer les risques de long terme et prévoir des mécanismes appropriés visant à
développer la résilience des citoyens.
Améliorer la gouvernance du système de protection sociale. La nouvelle vision de la
protection sociale devrait se traduire au niveau institutionnel par une nouvelle organisation à
même de renforcer la cohérence et la complémentarité entre les différents mécanismes et entités
impliquées, de mutualiser les efforts et de favoriser la coopération. La vision devrait être portée
par le Chef du Gouvernement.
Pour l’assurance sociale, la gouvernance doit s’orienter vers la convergence des caisses (pour la
santé et la retraite respectivement) afin d’aboutir à terme à une caisse unique pour la couverture
médicale de base et à une caisse unique pour les retraites. Le projet « Couverture Sanitaire
Universelle » détaille les modalités proposées pour aboutir à la convergence des caisses de
couverture médicale de base. Il est aussi proposé d’apporter des clarifications ou ajustements
aux responsabilités des agences ou autorités qui régissent le secteur : l’Agence Nationale de
l'Assurance Maladie (ANAM) et l’Autorité de Contrôle des Assurances et de la Prévoyance Sociale
(ACAPS). En particulier, le statut du secteur mutualiste pourra être réévalué pour permettre sa
régulation au même titre que les assurances.
174 ANNEXE 2
DES OPPORTUNITES D’INCLUSION POUR TOUS ET UN LIEN SOCIAL CONSOLIDE
Pour les filets et les programmes sociaux, la nouvelle organisation nécessitera un mécanisme
de pilotage et de coordination pour les départements, agences, initiatives et fonds concernés
par l’assistance et l’action sociales, visant à délimiter les champs d’action respectifs, mettre
en commun certaines ressources et coordonner les interventions en lien avec la vision. Cela
pourra conduire, à terme, au regroupement de certaines entités (par exemple, Agence de
Développement Social et Entraide Nationale) dans une structure unique « Maroc Inclusion » avec
un mandat fort et des moyens (techniques, humains et financiers) pour l’exercer. Le projet « Maroc
Inclusion » fournit des détails sur la réorganisation institutionnelle préconisée. Dans le cadre de la
coordination des interventions sociales préconisées par la Commission, il sera important d’assurer
la coordination des efforts de : i) « Maroc Inclusion » chargée des programmes de protection
sociale pour les personnes pauvres, vulnérables et à besoins spécifiques ; ii) de la structure de
pilotage de « Cap’Jeunes » en charge des programmes d’épanouissement, d’accompagnement,
de développement des capacités et d’insertion de la jeunesse marocaine, et ; iii) de l’INDH en
charge de compléter et de renforcer la politique gouvernementale liée au développement du
capital humain par des programmes innovants permettant un meilleur accès des populations
à des services de qualité liés notamment à la santé et l’éducation, et appuyant les initiatives de
création de valeur au niveau local.
Les fonds actuels de financement des programmes et transferts sociaux (par exemple, Fonds
d’appui pour la cohésion sociale, Fonds d’entraide familiale) pourront, eux aussi, être intégrés
dans un Fonds unique de la solidarité financé par des recettes fiscales dédiées. Il sera également
important de formaliser les mécanismes de participation et de concertation citoyenne dans la
conception et l’évaluation de projets ou programmes sociaux.
Étendre et élargir la couverture de la protection sociale, en particulier pour les plus
vulnérables, en vue de cristalliser le principe de solidarité. La protection sociale devrait être
élargie au plus grand nombre et ne laisser personne à la marge. Pour les mécanismes d’assurance
sociale, cela nécessitera d’accélérer l’intégration des populations éligibles (notamment les
travailleurs non-salariés : petit informel, professions libérales, artistes, autoentrepreneurs, etc.) et
de lutter contre les pratiques d’emploi salarié non déclaré à travers des mécanismes d’incitation,
de contrôle et de sanction de la fraude fiscale. En particulier, l’intégration du petit informel, des
artisans, des petits commerces et des petits exploitants agricoles doit être accélérée à travers
une cotisation forfaitaire donnant droit notamment à la couverture maladie et aux allocations
familiales.
Pour les filets et les programmes sociaux, cela nécessitera d’améliorer le ciblage des populations
bénéficiaires (ce que devrait permettre le registre social unique) et de remplacer la logique
de compensation par une logique de transferts monétaires ciblés. Concernant les transferts
monétaires, le projet « Maroc Inclusion » propose de remplacer l’ensemble des transferts existants
par des allocations familiales universelles (en complétant les allocations existantes par des
allocations solidaires destinées aux ménages vulnérables ne disposant pas d’assurance sociale,
conditionnées à la scolarisation des enfants, versées aux mères) et un revenu minimum de dignité
pour familles pauvres et des catégories spécifiques de vulnérabilités (personnes en situation de
handicap).
RECUEIL DES NOTES THEMATIQUES, DES PARIS ET PROJETS DU NMD 175
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PARTIE I – THEMES RELEVANT DES AXES STRATEGIQUES DU NMD
La capacité et la couverture des établissements de protection sociale (par exemple, pour l’enfance
et les personnes en situation de handicap ou en perte d’autonomie) devraient également être
élargies, en complément aux mécanismes de solidarité familiale qu’il faudra appuyer notamment
à travers le versement des allocations familiales et du revenu minimum pour les personnes en
situation de handicap. Leurs modalités de gestion doivent être renforcées pour assurer la qualité
des services rendus, notamment à travers des partenariats avec la société civile et le secteur
privé, en tant que gestionnaires et animateurs de ces établissements. La protection sociale devra
également intégrer dans ses dispositifs des mécanismes pour faire face aux risques systémiques
(du type épidémies). Enfin, il sera important d’appuyer le développement de l’offre privée en
complément au socle de protection de base organisé par l’État à travers l’assurance et la micro-
assurance.
Inciter à la qualité et axer le système sur les résultats à travers l’évaluation. En plus de
l’extension et de l’élargissement de la couverture, il sera nécessaire d’assurer une qualité de
service et de maximiser l’impact des interventions à caractère social. Cela nécessite de renforcer
les capacités de conception des politiques sociales en insistant sur la centralité du bénéficiaire
et la compréhension de ses besoins, habitudes, et comportements. Cela nécessite également
la systématisation du suivi et de l’évaluation d’impact, qui devra porter sur les résultats pour les
bénéficiaires, et être préparée dès l’étape de conception en définissant le cadre de résultats. Les
responsabilités de suivi et d’évaluation devront être clairement définies et permettre d’expérimenter,
d’ajuster en cours de route et de diffuser les apprentissages et les bonnes pratiques sur la base
des programmes évalués. Des capacités techniques (spécifiques à l’évaluation de programmes
sociaux) devront être développées.
Promouvoir la participation des secteurs privé et associatif à travers des montages
innovants. L’innovation et la maximisation de l’impact nécessitent la généralisation d’une
démarche de partenariat avec le secteur privé et avec la société civile en matière d’interventions
sociales, sous forme de partenariats public-privé ou de contrats dont la rémunération est liée à la
performance. Enfin, un effort pour la professionnalisation et la valorisation des métiers sociaux
sera nécessaire en lien avec la nature et l’ampleur des besoins (gériatrie, accompagnement des
enfants à besoins spécifiques, animateurs socioculturels) – notamment à travers le développement
de voies de formation de qualité, l’impulsion d’une forte demande pour ces types de services à
travers la multiplication des établissements publics de protection sociale et la déduction fiscale des
charges liées à l’emploi de travailleurs sociaux, et la structuration du secteur du travail social dans
le cadre de l’économie sociale et solidaire.
Améliorer l’efficience et la pérennité financière du système. Pour les filets et programmes
sociaux, des gains d’efficience peuvent être opérés à travers un meilleur ciblage des populations
bénéficiaires, le développement de la contractualisation et de la rémunération à la performance
pour la mise en œuvre des programmes sociaux, et une meilleure coordination des programmes
d’assistance sociale (ce que devraient permettre un pilotage et une gouvernance plus efficaces).
Les ressources disponibles pour les filets et programmes sociaux pourront être renforcées par
la promotion du secteur philanthropique à travers un cadre réglementaire clair et incitatif, des
mécanismes de financement innovants (par exemple, financements basés sur les résultats), et une
politique incitant à l’investissement socialement responsable pour le secteur privé notamment les
grandes entreprises.
176 ANNEXE 2
DES OPPORTUNITES D’INCLUSION POUR TOUS ET UN LIEN SOCIAL CONSOLIDE
L’efficience du système, autant pour l’Etat que pour les bénéficiaires, passera également
par la digitalisation systématique de tous les transferts monétaires de protection sociale allant
des organismes publics vers le citoyen, notamment par les solutions de paiement mobile. La
digitalisation de ces transferts représente des gains importants pour l’Etat en matière de coût des
opérations de versement des aides et de leur contrôle, et pour le citoyen en termes de rapidité des
transferts et diminution du coût de collecte. La digitalisation des transferts monétaires de l’Etat
vers le citoyen aura en outre un impact substantiel en termes d’inclusion financière, qui favorise
l’accès aux opportunités économiques.
Le financement de la solidarité sociale nécessitera également de poursuivre la réforme de la
caisse de compensation à travers l’allocation des dépenses budgétaires qui lui sont consacrées au
financement des transferts monétaires préconisés. Le financement de la solidarité sociale pourra
également mobiliser le levier fiscal sans préjudice ni à la compétitivité des entreprises et ni au
pouvoir d’achat des ménages – par exemple, à travers une taxe sur des catégories de produits non-
essentiels, de luxe, un impôt sur le patrimoine non productif, etc. Pour les régimes d’assurance
sociale (notamment la santé et les retraites), la pérennité financière doit être assurée en parallèle
avec les efforts d’élargissement et d’extension de la couverture sanitaire. Cela nécessitera d’abord
d’améliorer le rendement des sources actuelles de financement de l’assurance sociale : meilleur
recouvrement des dettes sociales, déclaration des salariés par les employeurs, accélération de
l’intégration des populations à capacité contributive notamment parmi les travailleurs non-
salariés. La convergence à terme des caisses d’assurance vers deux caisses uniques (une pour la
santé et l’autre pour les retraites) vise également à améliorer l’efficience et la pérennité financière
du système en mutualisant les efforts, les recettes et les risques. Dans cette perspective de
convergence, les règles de cotisation devront être harmonisées à terme pour assurer l’équité du
système et les déficits historiques de certaines caisses devront être résorbés sans en faire porter
la charge aux autres caisses.
RECUEIL DES NOTES THEMATIQUES, DES PARIS ET PROJETS DU NMD 177
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