UNIVERSITÉ DE NEUCHATEL

FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES

Gestion d'un système scolaire

Perspectives globales

THÈSE

PRÉSENTÉE A LA FACULTÉ DE DROIT ET DES SCIENCES ÉCONOMIQUES

POUR OBTENIR LE GRADE DE DOCTEUR ES SCIENCES ÉCONOMIQUES
PAR
DANIEL HAAG

A LA BACONNIÈRE

FIEDLER ARTS GRAPHIQUES S.A., LA CHAUX-DE-FONDS

1976
Monsieur Daniel HAAG est autorisé à imprimer
sa thèse de doctorat es sciences économiques intitulée

«La gestion d'un système scolaire, perspectives globales».

Il assume seul la responsabilité des opinions énoncées.

Neuchâtel, le 22 juillet 1975.

Le doyen
de la Faculté de droit
et des sciences économiques

Paul Burgat

© 1976 by Editions de la Baconnière, Neuchâtel, Suisse

A Christiane et Jérôme; et à Silvio, bien entendu!

«Les citadelles et féodalités administratives

ne tombent pas sous l'effet des trompettes
des Josué-réformateurs, mais ont tendance
à se lézarder par suite de la cohérence
nécessaire des décisions, révélées par
les méthodes modernes de gestion.»

Lucien Sfèz
Sommaire vu
PRÉFACE IX
AVANT-PROPOS XI
A L'ATTENTION DU LECTEUR XIV
REMERCIEMENTS XV

PREMIÈRE PARTIE: POUR UNE GESTION SCOLAIRE

Chapitre 1 La crise du système scolaire 5

Section 1.1 L'explosion des dépenses 7

1.1.1 Les dépenses budgétaires 10
1.1.2 Importance comparée des dépenses neuchâteloises
d'enseignement 19

Section 1.2 Les principales causes du malaise 30

Chapitre 2 Conséquences et remèdes 37

Section 2.1 Peut-on gérer l'école? 40

Section 2.2 Champ de la gestion scolaire 45

DEUXIÈME PARTIE: LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE

Chapitre 3 Finalités et missions 54

Section 3.1 Les choix possibles 55

Section 3.2 Les choix du système scolaire neuchâtelois 62

3.2.1 Les choix explicites 63
3.2.2 Les choix implicites et leur portée 70

Chapitre 4 Les effectifs 78

Section 4.1 Les élèves et étudiants 79

4.1.1 Evolution des effectifs élèves et étudiants 79
4.1.2 Les taux de scolarisation 84
4.1.3 Les pyramides scolaires 87
4.1.4 Les retards scolaires 92
Vili

Section 4.2 Les enseignants et l'appareil administratif 94

4.2.1 Evolution des effectifs d'enseignants 95
4.2.2 Evolution du personnel administratif 99
4.2.3 La pénurie d'enseignants 102

Chapitre 5 Les moyens financiers 107

Section 5.1 Les coûts du système scolaire neuchâtelois 112

5.1.1 Coûts totaux par services et cycles d'enseignement 113
5.1.2 Décomposition des coûts de fonctionnement 117
5.1.3 Evolution de la structure des coûts de fonctionnement 122
5.1.4 Problèmes liés aux coûts de fonctionnement 126
5.1.5 Les coûts unitaires 129
5.1.6 Les coûts consolidés des collectivités publiques 134

Section 5.2 Pour une meilleure connaissance des coûts 144

5.2.1 Le recensement des données 145
5.2.2 Les insuffisances de la comptabilité budgétaire 148
5.2.3 Les axes d'un renouveau budgétaire 151

Chapitre 6 La mesure des résultats 157

Chapitre 7 Panorama global du système 169

Annexes 175
Bibliographie citée 183
Index des tableaux, graphiques et figures 189
Préface IX

«Le principe central de la gestion des

organisations est que tout doit y être
combiné en vue du but à atteindre. Ce
n'est pas en remaniant les organigram-
mes qu'on modernise une entreprise,
mais en reliant de la manière la plus
directe et la plus constante l'activité de
chacun au but général.»

Alain Touraine, Le silence de l'Université,

«Le Monde», 5 juillet 1972.

En vingt ans, le budget de l'Etat de Neuchâtel a été multiplié par cinq; mais celui de
l'Instruction publique l'a été par huit, constituant, en 1973, le vingt-sept pour-cent des
dépenses du canton. L'école, avec ses 2.700 enseignants, ses 400 administrateurs et ses
25.000 élèves est la plus grande entreprise du pays. Il convient qu'elle soit gérée et qu'elle
le soit bien. Honneur, tout d'abord, au Département de l'Instruction publique qui encou-
rage, dans son université des recherches portant sur le fonctionnement même du système
scolaire. Une telle étude est, aujourd'hui, faite. Ce sont les travaux de Daniel Haag et de
Silvio Munari'.

Leur investigation patiente et rigoureuse a mis beaucoup de choses en lumière. Elle cons-
titue une prise de conscience qui, parfois, inquiète et qui, même, pourrait irriter. Entreprise
pourtant et menée à chef dans un esprit constructif, elle ne peut qu 'être salutaire. Le Dépar-
tement de l'Instruction publique en sera, bientôt sans doute, l'heureux bénéficiaire.

L'analyse globale du système scolaire montre ce dernier atteint lui aussi par ce qu'on
pourrait appeler la loi de la dimension qualitative. L'organisme, au cours des ans, a grandi.
Son grossissement cependant n'a pas engendré, comme il l'aurait fallu, un progrès d'ordre
qualitatif. Cela se serait produit si l'école était un vrai système, c'est-à-dire « un ensemble
d'éléments ou départies interdépendantes, interagissant mutuellement, formant un tout, et
agencées en fonction de la poursuite d'un objectif». Or l'école sait mal «son but et son
devoir». Des textes légaux disent, en termes généraux, les fins de l'école. La plupart du
temps, on s'arrête là. Et ce sont ensuite des objectifs implicites, souvent antagonistes des pre-
miers, qui, dans l'inconscient scolaire, font la loi. Une large part des dysfonctionnements
constatés par les auteurs vient de ce processus de « distraction » qui laisse l'école « emportée
à tout vent de doctrine». L'école devra donc se réorienter. Caveant consules.

Mais ensuite, il luifaudra se réorganiser. Elle lefera d'autant mieux, d'autant plus vite,
et avec d'autant plus de vigueur, qu'elle aura retrouvé une raison d'être. L'école du siècle
passé - celle de Victor Hugo qui fermait les prisons - était, matériellement, moins sophis-
tiquée que l'école d'aujourd'hui. Elle était pourtant efficace parce qu'elle savait pourquoi
elle instruisait les enfants du peuple. Elle s'était donné une organisation simple qui marchait.
'Munari Silvio: «Gestion d'un système scolaire: Structures et modes de fonctionnement», Neuchâtel, à La Baconnière,
1976 (volume 2).
X

A l'heure actuelle, tout est plus compliqué. Et c'est un bien. A une condition: que cette com-
plexification serve à produire de la qualité. L'évolution des espèces montre qu'au fur et à
mesure que les êtres voyaient leurs organismes croître en complexité, ils devenaient capable
de performances toujours plus hautes. Et celajusqu 'au cerveau humain, la chose la plus pro-
digieusement compliquée que porte la planète. Complexification est synonyme d'organisa-
tion. Quand toutes les parties - différentes les unes des autres, spécialisées même à
l'extrême - sont en parfaite interaction les unes avec les autres et cela en vue du bien de
l'organisme entier, il y a organisation et vie. Sinon, c'est te désordre, l'entropie, la mort.
L'école, mise à nu par Haag et Munari, n'est pas morte. Tant s'en faut. Elle pourrait néan-
moins vivre mieux et porter des fruits de meilleure venue que ce n'est le cas aujourd'hui.
C'est pourquoi on doit être reconnaissant à nos jeunes docteurs et à leurs maîtres défaire
des propositions quant à la planification, à l'organisation et à la mise en fonctionnement
d'un système scolaire rénové. Les structures proposées devraient permettre un jeu plus allè-
gre des parties les unes par rapport aux autres. Plus de souplesse, par opposition à la rigidit
légaliste qui, toujours, pétrifie l'esprit. Quant aufonctionnement,il devrait comporter un
perfectionnement massif des relations entre les éléments du système. L'information passe
mal. D'où des chutes de tension et des pannes. L'école peut devenir un organisme vivant.
La biologie, sur ce point, nous apprend beaucoup. Chaque cellule porte en elle le plan de
l'organisme tout entier (ADN); elle sait donc à quoi elle sert, elle se situe. Par ailleurs, cha
que cellule est en relation avec toutes les autres cellules - des milliards - du système. Tout
fonctionne en permanente conveigence. Ainsi en sera-1-il, demain, du système scolaire et,
souhaitons-le, du système social auquel il est uni, par une sorte d'osmose. Un système agit
sur l'autre. Une école en santé ne peut que vivifier la société. Mais ilfaut aussi que la société
se donne une bonne santé pour que l'école puisse prospérer. L'affaire, ici, devient politique.
Nos auteurs, en gestionnaires qu'ils sont, ne vont pas jusque là. Ils permettent cependant
à quiconque de s'y aventurer. C'est que leur ouvrage étant un peu un traité de cybernétique
appliquée au seivice de l'école a en réalité, une composante politique. Il propose un ins-
trument de gouvernement de la chose scolaire. Les ouvrages de Haag et de Munari parais-
sent au moment où l'école en Suisse romande poursuit son travail de coordination. Tous
les cantons s'interrogent. /Is se découvrent mutuellement lews qualités et leurs défauts aussi
Ils mettent peu à peu en place des dispositifs gestionnels. Leur travail, riche de bonne
volonté, est souvent empirique. On peut craindre des erreurs, des reculs, voire des refus. L
point de non retour est pourtant atteint. Mais, pour être assuré du succès, ilfaudra prêter
une oreille attentive aux propos de nos deux «managers». Et on lefera d'autant plus volon-
tiers qu'on perçoit, chez eux, un esprit de service qui suscite la confiance et, déjà, la recon
naissance.
Samuel Roller
Directeur de l'Institut romand de recherches
et de documentation pédagogiques
Neuchâtel, le 7 novembre 1975.
Avant-propos Xl

Cet ouvrage est destiné à tous ceux que préoccupe ou devrait préoccuper
la gestion d'un service public. L'école, sous-système particulier de ce vaste
domaine, offre un «cas-type» intéressant : parce que chacun Pa vécue de Tinté-
rieur comme élève et continue souvent de la vivre par ses enfants, chacun se
sent impliqué et s'arroge le droit d'en parler et de montrer son insatisfaction.
La critique reste cependant trop souvent ponctuelle et néglige presque toujours
l'aspect gestionnel ou n'en retient que quelques traits plus anecdotiques que
sérieux (comme le nombre de commissions, par exemple). Pourquoi ce silence ?
Pourquoi, en particulier, nos responsables d'entreprises et syndicaux engagés
politiquement, ne s'obligent-ils pas davantage à presser le Pouvoir, à imposer
à la fonction publique la rationalité à laquelle ils se soumettent eux-mêmes?
Quelles sont les motivations d'un tel'comportement? Est-ce dû à la nature des
services qu'offre l'administration? Est-ce imputable aux hommes en place? Et
pourtant, la complexité et le nombre croissant de tâches majeures que l'Etat
doit assumer n'exigent-ils pas une amélioration de ses méthodes de gestion?
Ces questions ne comportent pas de réponse simple et unique.

Il est frappant de constater que, malgré l'importance des moyens engagés,

on retrouve dans la gestion de l'école, par manque d'esprit d'entreprise, les
mêmes lacunes, amplifiées, que dans le domaine privé. L'expérience de l'un
n'a pas profité à l'autre; la gestion scolaire conserve un caractère pragmatique.

Le passage d'un système scolaire d'un état à l'autre est impossible si sa réa-
lité du moment n'est pas analysée et fouillée en elle-même. C'est par la révé-
lation des contradictions que le changement est possible. Sa nécessité ne naît
pas de l'insuffisance de la situation présente mais des causes de cette insuffi-
sance. Manquer cette étape en se situant dans un «au-delà» apparaît utopique
parce qu'oubliant l'enchaînement nécessaire des transformations à opérer, le
risque est grand de répéter les mêmes erreurs sous d'autres formes. Nous som-
mes convaincus que l'étude critique de la gestion actuelle de nos écoles, par
les incohérences qu'elle dévoile, fournit un excellent prétexte pour mettre à nu
les faits générateurs de ruptures qui devront guider l'action. L'absence d'infor-
mations valables ou d'une connaissance antérieure sur le problème n'a jamais
empêché personne d'avoir et de donner son opinion. Mais dans ce cas, le dia-
gnostic vient d'un «extérieur» à raccrocher aux attitudes latentes de celui qui
s'exprime et rend ainsi difficile un consensus sur la marche à suivre. C'est
pourquoi nous insistons si longuement sur l'examen de la situation actuelle;
c'est pourquoi la recherche de la cause des symptômes nous intéresse peut-être
XII

plus que les remè[Link] telle démarche permet de ménager, à l'autoritéqui

aura à choisir, davantage d'alternatives.

A cette fin, nous avions besoin d'une méthodologie de description, d'un

langage, permettant de cerner et formuler les vrais problèmes. Elle devait aussi
favoriser l'élimination des fausses questions qui proviennent pour beaucoup
d'une appréhension incomplète ou erronée des faits ou de l'incompréhension
des processus réels. Cet outil de représentation et de codification devait donc
répondre aux nécessités d'une prise en compte globale, systématique et inté-
grante des phénomènes. L'approche par les systèmes, qui est un des progrès
notables de ces dernières années dans son application aux organisations, satis-
faisait notre attente.

Comme l'indique J. Mélèse, directeur des études de la CEGOS, le but

essentiel de l'analyse de système est « la lutte contre la complexité que doivent
mener tous les gestionnaires et managers pour maîtriser les phénomènes tech-
niques, sociaux et économiques». En termes simples, elle est une syntaxe, per-
mettant d'identifier et de mettre en forme des problèmes, procédant par l'exa-
men systématique des objectifs, des données, des processus et des résultats,
de manière à fournir à ceux qui prennent les décisions les informations néces-
saires en vue de leurs choix. Elle se propose donc, comme le résume A.
Page «d'ordonner une réalité complexe en la considérant comme un système,
c'est-à-dire, un ensemble d'objets caractérisés par des propriétés et un ensem-
ble de relations entre ces objets. Elle s'applique à des problèmes incomplète-
ment structurés et pouvant comporter simultanément des éléments quantita-
tifs et qualitatifs». Les théoriciens des systèmes, notamment Bertalanffy,
s'accordent à penser que le concept de système ne se limite pas aux êtres maté-
riels, mais qu'on peut l'appliquer à n'importe quel ensemble formé d'éléments
en interactions. Même si la quantification est impossible ou si certains com-
posants sont mal définis, une «explication de principe» est au moins toujours
possible. Ne demandons cependant pas à cette approche plus qu'elle ne peut
actuellement donner: une méthode commode de classement et d'articulation
possible des flux et facteurs en cause. Comme il n'existe aucune mathématique
permettant d'étudier avec rigueur les systèmes non parfaitement déterminés,
l'analyse systémique appliquée au système éducatif peut très bien masquer,
sous une approche technique apparemment rationnelle des positions idéologi-
ques et certains jugements de valeur. Il est nécessaire d'en avoir conscience et
nous faisons confiance au lecteur pour les déceler.
 XIII

La partition choisie, analyse globale du système scolaire, de ses flux et de

leurs couplages, puis examen de son fonctionnement interne et de sa dynami-
que, correspond à la logique de la méthode qui demande au départ une vision
d'ensemble avant décomposition en mailles plus fines. Nous avons centré
notre étude sur le système scolaire neuchâtelois parce que c'est celui que nous
connaissions le mieux et que l'énorme volume d'informations nécessaire était
le plus aisément accessible. Mais aussi, et surtout parce que, comme le précise
le Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil du 13 novembre 1970, «de par
sa position géographique, par ses traditions, par son statut économique, par ses
dimensions, le canton de Neuchâtel peut, à maints égards, constituer un terme
de référence pour d'autres Etats confédérés». Nous estimons que l'application
de l'approche et certaines des conclusions et propositions sont transférables à
d'autres systèmes scolaires suisses. Enfin, face à l'importance de la saisie des
données, nous avons été contraints, en cours de travail, à renoncer à l'ambition
que nous avions de comparer le système scolaire neuchâtelois à celui d'autres
cantons.

Notre voeu est d'apporter une contribution modeste à l'amélioration des

organes et des processus de pilotage en mettant à disposition des responsables
les éléments nécessaires à une décision, par exemple, mais sans définir les cri-
tères d'une bonne décision, sans participer à celle-ci. En effet, le rôle de l'ana-
lyste ne saurait en aucun cas se substituer au politique pour définir les orien-
tations de l'école. Il peut et doit par contre intervenir dès qu'il y a relations à
établir entre fins et moyens et ce, jusqu'à un niveau très élevé. Il ne s'agit
pas davantage de proposer un modèle de gestion synthétique: l'école est sys-
tème complexe. Les facteurs d'une saine gestion scolaire se révèlent si nom-
breux et imbriqués (techniques, juridiques, culturels, historiques, sociaux,
etc.), qu'il serait vain de chercher à viser une cible idéale.

Cet ouvrage se présente sous la forme de deux parties1 relativement indé-

pendantes l'une de l'autre mais qui toutefois sont complémentaires par les
perspectives envisagées. La première présente les aspects globaux d'un sys-
tème scolaire et ses interactions avec l'environnement; la seconde analyse le
système de l'intérieur, ses structures et son fonctionnement.

'Pour plus de commodité. Ie lecteur trouvera l'ensemble des annexes méthodologiques et techniques en fin du deuxième
volume.
XIV A l'attention du lecteur
La lecture d'un ouvrage technique n'est jamais très divertissante. Et elle
l'est d'autant moins que, malgré de sérieux efforts, l'étendue et la complexité
du domaine scolaire nous ont obligés à rester peut-être trop longs.

Aussi l'homme d'action, plus préoccupé par les conclusions et propositions

que par l'analyse peut-il concentrer son attention sur certains chapitres et pas-
sages sans perdre l'essentiel. Pour le premier volume', il s'agit des sections 1.2.
(Les principales causes du malaise), 2.1. (Peut-on gérer l'école?) qui posent le
problème et justifient l'approche; de la section 3.2.2. (Les choix implicites et
leur portée), des derniers paragraphes du chapitre 4 (Les effectifs), des dernières
pages du chapitre 5 avant la section 5.2. (Les moyens financiers) qui diagnos-
tiquent la situation actuelle et, plus particulièrement peut-être des propositions
d'innovations qui apparaissent dès la section 5.2. (Pour une meilleure connais-
sance des coûts). Le chapitre 7 offre un résumé très succint de la vision globale
du système scolaire neuchâtelois. Le lecteur s'épargnera ainsi près des trois
quarts du parcours.

'Second volume Munari S.: «Gestion d'un système scolaire: structures et modes de fonctionnement».
Remerciements XV

Bien plus qu'à l'habitude formelle, notre témoignage de reconnaissance

obéit à un devoir moral. Le résultat de quatre années de réflexion que livre la
publication de cet ouvrage, mais non la fin de son histoire espérons-le, marque
une étape dans la vie de ses auteurs. Que d'obstacles, que d'impasses, que
d'interrogations, mais aussi que de conseils, de soutiens, que d'ouverture
d'esprit et d'encouragements, que d'amitiés n'ont-ils pas jalonné la maturation
de quelques idées? Prétendre défricher en solitaire ne fût-ce qu'une partie d'un
champ aussi vaste que celui de la gestion scolaire nous eût' coupé de l'apport
combien précieux et valorisant de ceux à qui nous pouvions souhaiter destiner
nos réflexions. C'est pour cette raison que nous tenons à exprimer publique-
ment quelques-uns au moins des remerciements qu'évoque le souvenir.

Nous aimerions tout d'abord rendre hommage à notre regretté professeur,

M. F. Fischbacher, à qui revient l'idée initiale du choix de notre recherche. En
nous libérant transitoirement de nos tâches quotidiennes, il nous a donné
l'occasion d'aborder, dans le cadre d'un groupe d'études, les problèmes de
l'éducation. Dès cette époque, nous avions été frappés par la rareté des travaux
en matière de gestion dans le domaine en pleine mutation de l'école.

Notre profonde reconnaissance s'adresse ensuite au Professeur J. Mehling

qui nous a encouragés à poursuivre nos efforts. Par son dynamisme, par ses
idées originales, par ses conseils, il a su enrichir notre pensée et nous donner
goût à l'action. Toujours attentif à l'avancement de nos analyses, il nous a
conduits à distinguer l'essentiel de l'accessoire. Nous tenons également à le
remercier ainsi que le Professeur E. Weibel pour le temps et le soin consacré
à l'examen final du manuscrit.

Cette étude n'aurait pu voir le jour sans l'appui essentiel des membres du
Département de l'Instruction publique et du système scolaire neuchâtelois qui
nous ont très largement accueillis pour nous fournir les informations indispen-
sables. C'est particulièrement grâce à Monsieur le Conseiller d'Etat François
Jeanneret, chef du Département de l'Instruction publique, que nous devons
d'avoir pu, en toute liberté, mettre à contribution ses collaborateurs directs, des
directeurs d'école et des enseignants; qu'il trouve ici toute notre gratitude.
Nous ne saurions passer sous silence l'effort méritoire et important pour nos
travaux des 381 enseignants qui ont bien voulu consacrer plusieurs heures à
répondre à notre trop long questionnaire. Nous ne pouvons hélas citer nom-
mément chacun, mais que tous ceux que nous avons vu et dérangé soient
XVI

remerciés. Des hommes que nous avons ainsi rencontrés, il nous faut par élé-
mentaire reconnaissance mentionner M. J.-Ph. Vuilleumier, chef du service
de l'enseignement secondaire au DIP, pour ses nombreuses suggestions et son
appui.

Même si l'informatique ne donne pas toujours ce qu'elle promet, c'est

cependant grâce à l'entreprise Suchard que nous avons pu traiter nos program-
mes d'analyse sur ordinateur. A F. Béguin et C. Munari vont nos remercie-
ments, ainsi qu'à P.-A. Chardon qui a mis à disposition l'un des programmes
utilisés.

Il est d'autres apports bien sûr moins perceptibles. Pour ce qu'ils nous ont
donné (et parfois bloqué!), nous savons gré à MM. Rudolf Kiefer et Jean-Fran-
çois Krêter dit «Toto», nos amis du Groupe de Gestion d'Entreprise de nous
avoir déchargés d'ingrates tâches administratives. Pour leur patience infinie et
leur gentillesse, nos pensées vont à Mmes F. Munari et H. Reuby qui ont
déchiffré, tapé, retapé, corrigé, recorrigé nos manuscrits illisibles. Nous leur
sommes redevables ainsi qu'à nos femmes d'avoir si bien supporté nos sautes
d'humeur.

Enfin, nous ne saurions oublier le lecteur. Sa part est lourde comparée à

celle des auteurs car c'est lui qui seul peut avancer sur le chemin de l'action.
Puisse-t-il reconnaître notre respect, ne l'intéresserions-nous que le temps de
quelques lignes.

D.H. et SM.
 PREMIÈRE PARTIE

Pour une gestion scolaire

1 La crise du système scolaire

2 Conséquences et remèdes
 Curieusement, accoler l'adjectif «scolaire» au mot «gestion» déclenche
souvent, sinon un certain sourire ou une certaine grogne, du moins des réac-
tions plus affectives que raisonnées. Evidente pour les uns, incomprise pour
les autres ou inadmissible pour certains, telle apparaît la gestion scolaire.
L'unanimité ne règne pas, c'est le moins qu'on puisse dire. Est-elle possible?
souhaitable? Et, si elle l'est, pourquoi et que recouvre-t-elle? C'est à ces ques-
tions que nous voudrions répondre dans une première partie. Une réponse
nous semble d'autant plus indispensable que, même chez les plus convaincus
de la nécessité d'une gestion des écoles, les idées restent assez floues. Relati-
vement bien acceptée dans d'autres domaines, la rationalité butte aux portes
de l'école.
Si nos systèmes scolaires ont surmonté les vicissitudes et perturbations de
l'environnement jusqu'à aujourd'hui, et, s'ils «fonctionnent» encore relative-
ment bien malgré un développement rapide, n'est-ce pas le signe d'une bonne
gestion? Disons-le immédiatement: si l'école n'était pas gérée, elle ne serait
pas ce qu'elle est; on aurait imaginé d'autres réponses aux problèmes de
l'apprentissage. Mais est-on certain qu'elle est bien gérée? L'institution sco-
laire traverse une crise grave; parce qu'on lui assigne de nouveaux rôles, parce
qu'elle présente des symptômes révélateurs négatifs, parce qu'elle coûte cher
à la collectivité, chacun s'interroge. Que se passe-t-il? Tout est allé trop vite.
La gestion administrative traditionnelle se trouve débordée sur deux flancs:
celui des outils et celui de la manière de penser. Ce phénomène n'est pas par-
ticulier à l'école: toutes les organisations en croissance rapide connaissent ce
genre de problème. La crise provient toujours d'un manque d'anticipation face
aux événements pour procéder à temps aux corrections nécessaires du sys-
tème. C'est aussi cela la gestion. C'est parce qu'on a oublié tout ce qu'elle peut
offrir comme instrument d'analyse et d'aide à la décision que nous en sommes
là ; mais c'est aussi grâce à elle que tout n'est pas perdu. La crise n'est pas insur-
montable.
Le chapitre premier rappellera brièvement comment se manifeste cette
crise. Le second insistera sur le remède, la gestion.
Nous aurons ainsi répondu à nos quatre questions initiales: pourquoi gérer
l'école? Est-ce souhaitable, possible et quel est son champ d'application?
 1
La crise du système scolaire

Jamais les systèmes scolaires n'ont été l'objet d'autant de réformes que
pendant ces dernières années. Jamais pourtant l'école n'a été la cible de si nom-
breuses critiques de tous les milieux. Comment cette crise se manifeste-t-elle?
Il est devenu banal de dire que le rythme de développement économique
et social ne cesse de s'accroître. Il est par contre peut-être moins connu que le
système éducatif se situe au coeur de ce mouvement. Il en est à la fois la cause
et la conséquence. En effet, sur le plan macro-économique, l'éducation est une
dépense d'investissement dans la mesure où elle tend à augmenter la produc-
tivité du facteur de production « travail». « L'accumulation du capital et
l'accroissement de la force de travail ne peuvent expliquer qu'une partie de la
croissance du produit national intervenue... Le reste est dû à d'autres facteurs.»
(Réf. 1)'.
L'éducation est un des éléments de ce facteur résiduel. Par ailleurs, l'élé-
vation du niveau de vie induit, sur le plan micro-économique, une demande
d'instruction plus importante. On envisage donc de plus en plus l'éducation
non seulement comme un bien de consommation désirable en soi, mais aussi
comme un investissement nécessaire à la croissance.
Cette position privilégiée mais ambiguë a favorisé un développement
explosif du système scolaire. Le facteur déterminant a été l'accroissement de
la demande sociale : « Partout on demande plus d'instruction. L'afflux des can-
didats aux études, déclenché d'abord par le mouvement de démocratisation
scolaire, puis intensifié par la poussée démographique submerge les écoles.»
(Réf. 4).
Les variables explicatives de cet accroissement qui touche plus particuliè-
rement Ie secondaire et l'enseignement supérieur, recouvrent des raisons

'Voir à ce propos les travaux de Schultz et Denison (Réf. 2 et 3).

6 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

démographiques, politiques et institutionnelles, économiques et sociales ;

citons parmi les plus importantes, l'augmentation du nombre de naissances,
la durée plus longue de la scolarité obligatoire, le niveau de qualification requis
par le marché de remploi, l'espoir de promotion sociale. Le besoin d'éducation
apparaît ainsi comme la résultante de multiples facteurs interagissant avec effet
de synergie : aucun d'eux considéré isolément n'explique le développement
extraordinaire de nos écoles. La prise en charge par l'Etat de la satisfaction du
besoin social « instruction » alourdit l'importance relative de la charge que
représentent les systèmes scolaires pour la collectivité. Ils engloutissent une
part croissante de la richesse nationale et s'octroient une fraction importante
du personnel hautement qualifié.
Il s'agit là du premier symptôme (et le plus apparent) de la crise que connais-
sent nos systèmes scolaires (section 1.1). L'explosion des coûts ne laisse per-
sonne indifférent. Elle préoccupe le citoyen en tant que contribuable et le gou-
vernant en tant que décideur de l'utilisation optimale de ressources rares. Dans
la plupart des pays de l'OCDE, les dépenses consacrées à l'instruction consti-
tuent le principal poste des dépenses publiques passant avant la Défense
(Réf. 5).
Mais, il y a plus grave. Face à l'importance sans précédent de la demande,
l'expansion a été plus quantitative que qualitative. Faute d'une redéfinition
explicite et permanente des objectifs, de l'organisation et des procédures, les
systèmes scolaires actuels résultent davantage d'actions entreprises en réaction
à la pression des faits extérieurs que d'actes volontaristes de pilotage anticipa-
t e s . Et pourtant, les réformes se succèdent à une cadence jamais connue.
C'est vrai, mais les changements de l'environnement caractérisant la « discon-
tinuité » ' de notre époque sont plus rapides encore. L'inadéquation provient
donc plus d'une disparité des rythmes d'évolution due à l'inertie relative du
système d'enseignement qu'à son immobilisme. Ce décalage s'est traduit, de
la part de nos responsables, par un effort plus grand d'assimilation que
d'accommodation '. Le résultat est inquiétant : nos systèmes scolaires ne don-
nent satisfaction ni sur le plan des finalités, ni sur celui des moyens, méthodes
et contenus, ni sur celui de son organisation. Cette insatisfaction qui se mani-
feste en s'agrégeant tantôt sur un aspect de l'école actuelle, tantôt sur un autre,
révèle un mécontement général et globalisant, aux multiples ramifications. Ce

1
Le terme de «discontinuité» est emprunté à F. Dalle et J. Bounine-Cabalé dans «L'Entreprise du futur».(Réf. 6).
1
Rappelons que pour le psychologue genevois J. Piaget, l'adaptation résulte d'un équilibre entre deux mécanismes : l'assi-
milation et !'accomodation. « On dit, par exemple, qu'un organisme est adapté lorsqu'il peut à la fois conserver sa structure en
lui assimilant les aliments tirés du milieu extérieur et accomoder cette structure aux diverses particularités de ce milieu!»
(Réf. 7, Psychologie et Pédagogie).
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 7

trouble est le second indice de la crise qui affecte nos systèmes scolaires (section
1.2).
En bref, nous consacrons paradoxalement toujours plus de moyens finan-
ciers à un système qui nous satisfait de moins en moins.

Section 1.1 L'explosion des dépenses

« Nous ne sommes pas persuadé que toutes les écoles cantonales ont une
gestion modeste et rationnelle » s'exclamait un député lors de la discussion du
budget 1973 (Réf. 8).
Lorsqu'il épluche les comptes de l'Etat, le politicien s'étonne volontiers du
coût exorbitant de l'instruction publique. Singulièrement, le même homme,
père de famille se plaindra du manque de moyens dont dispose l'école que fré-
quente ses enfants. Le jugement porté sur l'importance des dépenses varie
donc en fonction du rôle joué par celui qui s'exprime. Notre enquête (voir
annexe)' nous a révélé que près d'un enseignant sur deux dans le canton de
Neuchâtel, estime manquer de moyens2. Que penser face à des opinions aussi
contradictoires? Avant de répondre, nous voudrions rapidement balayer deux
assertions trop souvent entendues. La première soutient que « l'éducation de
ces chers petits n'a pas de prix » ; la seconde estime que « seul l'accroissement
des crédits permettrait, sinon de résoudre, du moins d'aplanir les problèmes ».
De telles affirmations camouflent en réalité une fuite devant la recherche de
solutions et un comportement sclérosé. Si elle constitue une aide, l'augmen-
tation des ressources ne lève pas tous les obstacles. D'autres contraintes exis-
tent : elles peuvent freiner aussi puissamment que le manque de moyens
financiers l'évolution de l'école. Enfin et surtout, malgré des besoins collectifs
qui croissent plus rapidement que les richesses, les ressources consacrées à
l'action publique ne pourront plus longtemps se gonfler aux rythmes actuels.
Sous risque de tensions sociales intolérables, il s'avérera de plus en plus
impératif de procéder à des arbitrages. Dans un volume donné de dépenses
publiques, l'enseignement entre en concurrence sévère avec d'autres secteurs.
Et, à partir d'un certain seuil (fonction du volume donné de la richesse et de
l'importance de la fraction consacrée aux dépenses publiques), toute augmen-
tation des dépenses consacrées à l'instruction diminue les crédits alloués à
d'autres fins.
'Voir annexe C4: S. Munari. Gestion d'un système scolaire, structures et modes de fonctionnement.
'5496 des enseignants qui ont répondu au questionnaire désirait disposer d'un budget personnel pour entreprendre des expé-
riences pédagogiques ou pour compléter le matériel ; 44% estime que l'équipement et le matériel de classe sont insuffisants ; 51 %
pense ne pas disposer du matériel nécessaire pour assurer leur enseignement.
8 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

L'école coûte-t-elle vraiment aussi cher à la collectivité qu'on ne l'admet

communément?
L'évaluation des coûts de l'éducation a toujours posé à l'économiste de
sérieux problèmes qui, encore aujourd'hui, n'ont pas reçu de solutions satis-
faisantes. La pauvreté des informations statistiques et leur présentation tradi-
tionnellement inadaptée à la recherche économique et gestionnelle compli-
quent la tâche de l'analyste. A ces difficultés, s'ajoute en Suisse, la nécessité
de tenir compte du partage des compétences scolaires entre Confédération,
cantons et communes dont les plans comptables n'obéissent pas aux mêmes
règles. Cette donnée historique rend trop souvent les estimations précises, les
comparaisons et consolidations particulièrement complexes sinon impossibles.
Plus fondamentalement, une autre question se pose: que doit-on compren-
dre dans le coût de l'éducation? On admet sans discussion que les dépenses
de l'instruction publique qui figurent dans les comptes de l'Etat constituent
l'un des principaux éléments du coût. Mais doit-on retenir les dépenses qui ne
sont qu'indirectement liées à l'enseignement? Nous avons choisi d'inclure les
dépenses d'administration et de secrétariat ', estimant qu'elles sont un soutien
logistique indispensable au fonctionnement normal du système scolaire et de
conserver des tâches telles que les bourses et l'orientation scolaire et profes-
sionnelle, dans la mesure où elles peuvent être considérées comme des pro-
duits-joints, c'est-à-dire des produits complémentaires aux services rendus par
le système scolaire. Nous avons par contre retranché les dépenses de l'Office
des mineurs qui figuraient au département de l'Instruction publique jusqu'en
1960. Quant aux Archives, elles représentent une fraction si faible (0,3% des
dépenses du Département en 1973) que nous avons renoncé à les soustraire
(d'autant plus qu'une partie serait à imputer au DIP).
Il existe cependant une controverse plus subtile. A la différence d'une
entreprise qui assume en solitaire ses coûts de production, les coûts de l'ensei-
gnement sont supportés conjointement par la collectivité et par l'individu ou
sa famille. Même si l'école est gratuite, comme dans le canton de Neuchâtel,
la scolarité occasionne diverses dépenses supplémentaires aux parents, telles
que les frais de transport, les courses d'école, les assurances obligatoires ou le
petit matériel par exemple. La prise en compte de ces dépenses aboutit à des
différences importantes : il a été estimé pour la France, vers 1965, qu'elles
représentent environ 40% du budget du ministère de l'Education Nationale.
' Pour être toul-à-fait exacts, nous aurions dû retrancher de la masse salariale des cadres du DIP une part correspondant
à leurs activités autres qu'éducatives : ainsi, par exemple, le chef du DIP est aussi chef du Département militaire et y consacre
une fraction de son temps. Nous y avons renoncé par souci de simplification : la seule solution applicable, amputer un pourcenl
forfaitaire, n'aurait pas modifié les ordres de grandeur ni apporté beaucoup plus de précision.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 9

Bien qu'il soit théoriquement plus satisfaisant de rajouter ces coûts aux dépen-
ses publiques, nous avons dû y renoncer faute de données suffisantes en Suisse
et dans le canton de Neuchâtel sur les composantes des budgets des ménages.
Faut-il encore ajouter le manque à gagner, c'est-à-dire les revenus estimés,
qu'auraient perçu les étudiants s'ils avaient exercé une profession au lieu de
poursuivre leurs études? Invoquant la notion du coût d'opportunité, des éco-
nomistes comme Schultz et Machlup incluent cet élément dans les dépenses '.
Rappelons que le coût d'opportunité ou coût de substitution ou de renonce-
ment d'une activité est mesuré par ce qu'aurait rapporté la dépense dans l'acti-
vité alternative sacrifiée la plus rentable. En plus des difficultés de calculs et
des hypothèses contestables sur lesquelles ils reposent ', règne dans le débat sur
les coûts d'opportunité une confusion. On ne distingue pas le but de l'évalua-
tion : critère de décision ou mesure des coûts. Le coût d'opportunité constitue
sans aucun doute possible l'un des éléments à prendre en compte dans toute
décision d'investissement, que ce soit au niveau de la Confédération, du can-
ton, de la commune ou de l'individu. Lorsque l'Etat construit une école ou
accroît le nombre d'enseignants, il renonce à d'autres projets d'investissements
tels que constructions de routes, aménagements d'hôpitaux, etc,... dont il
convient d'évaluer les taux de rentabilité sociale. De même, l'individu qui
décide de poursuivre ses études s'interroge non seulement sur ce que cela lui
coûtera, mais comparera le surplus de revenu espéré par une formation plus
longue et les revenus non touchés pendant cette période'. Mais, dans la
mesure des coûts, le coût d'opportunité ne s'ajoute pas aux dépenses effecti-
ves.
Additionner les deux n'a pas de sens. On ne peut cumuler le coût de l'école
et les gains d'autres activités auxquelles on a renoncé. Les deux possibilités
d'évaluation d'une activité (coût d'opportunité ou dépenses réelles) sont alter-
natives et non cumulatives ; on peut toujours évaluer un coût par son coût
d'opportunité.
Du point de vue que nous envisageons, à savoir juger de l'importance de

1
Pour 19S6, Schultz estime (Etats-Unis) que le manque à gagner représente 60% des coûts de l'école secondaire et 59%
des coûts pour l'enseignement supérieur (Réf. 2).
'L'une des hypothèses douteuses consiste, en particulier, à retenir comme taux de rémunération, pour évaluer le manque
à gagner de celui qui poursuit ses études, les revenus moyens des individus du même âge et du même sexe qui travaillent effec-
tivement.
' Même ces deux hypothèses sont contestables : l'allocation des ressources de l'État ne résulte pas toujours de choix ration-
nels s'appuyantsur des comparaisons de rentabilité des investissements alternatifs, bien que certaines méthodes tenant compte
des avantages qualitatifs peuvent aider à y parvenir (analyse coût-avantage, par exemple). Ces choix résultent souvent de pres-
sions politiques ou de l'opinion publique ou sont parfois inspirées par des événements extérieurs imprévisibles. Pour l'individu
aussi l'évaluation du manque à gagner consécutif à la poursuite des études, s'il constitue parfois un élément de choix, celui-ci
doit souvent plus à des mobiles irrationnels que réfléchis (tradition familiale, goût prononcé pour les études, par exemple).
10 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

l'effort cantonal concernant l'instruction publique, il nous apparaît faux de

compter le coût du renoncement.
Nous n'avons pas distingué jusqu'à présent coût et dépenses. Comme nous
tenons l'essentiel des données des comptes et budgets de l'Etat, nous préférons
dès lors parler de dépenses dans la mesure où la comptabilité publique est
essentiellement une comptabilité de caisse enregistrant des flux de recettes et
de dépenses.

1.1.1 Les dépenses budgétaires

Les premiers chiffres significatifs sont ceux des comptes de l'Etat. En 1851,
l'Etat de Neuchâtel consacrait à l'instruction publique fr. 28.300.- pour attein-
dre fr. 873.900.- en 1900, soit une multiplication par 30 des dépenses en cin-
quante ans. A l'aube de la première guerre mondiale, elles atteignent 1,3 mil-
lion de francs. Ces augmentations traduisent avant tout la progressive prise en
charge par l'Etat de l'enseignement : gratuité de l'enseignement primaire pré-
vue par la Constitution de 1858, matériel gratuit dès 1889, ouverture des pre-
mières écoles industrielles (1855-1862), institution de l'enseignement secon-
daire supérieur (1872), création de la seconde Académie (1866) et sa transfor-
mation en Université dès 1909 (réf. 9 et 10). Dès 1920, l'Etat dépense pour l'ins-
truction publique 2 millions de francs et égale 3,2 millions en 1930. Vingt ans
plus tard, en 1950, les dépenses représentent 5 millions de francs, pour s'élever
à près de 12 millions en 1960 et grimper à quelque 70 millions en 1973. Une
telle augmentation laisse songeur! Ne nous illusionnons pas trop cependant.
Les dépenses sont exprimées en francs courants et non en francs constants. La
dévalorisation progressive de la monnaie rend les montants difficilement com-
parables. La progression n'en reste pas moins explosive et reflète une concep-
tion différente des tâches de l'Etat en matière éducative. Comment s'est tra-
duite cette évolution?
La structure du système comptable cantonal neuchâtelois prévoit depuis
1968 une présentation séparée du compte des recettes et des dépenses ordinai-
res et extraordinaires. Le premier enregistre les recettes et dépenses courantes
de l'administration, constantes ou renouvelables ; ce sont les dépenses de fonc-
tionnement du ménage de l'Etat, réparties sur un exercice d'un an. Quant au
compte extraordinaire, il renferme les éléments spéciaux non renouvelables
qui concernent les réalisations en dehors du cadre des charges courantes ; ce
sont donc essentiellement les investissements et les dépenses d'équipement
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 11

dont l'exécution repose en général sur plusieurs années. La répartition des

charges entre plusieurs exercices se réalise par le jeu de l'amortissement qui
figure au compte ordinaire, mais dont le détail se trouve dans le compte extra-
ordinaire.
Bien que la présentation des comptes ait subi de nombreuses modifications
dans leurs composantes, les dépenses de l'instruction publique ont été calcu-
lées, pour toutes les années, sur la base de l'exercice de 1971 choisi comme
modèle afin de rendre les sommes comparables entre elles (ainsi, par exemple,
jusqu'en 1960, les dépenses inscrites sous «Office des mineurs» ont été
retranchées du Département de l'Instruction publique pour être imputées au
Département des Finances). Conformément aux recommandations de l'Admi-
nistration fédérale des contributions, il n'a été tenu compte que des flux finan-
ciers. C'est ainsi qu'il faut interpréter l'élimination des amortissements des
comptes ordinaires et extraordinaires et l'incorporation (au Département des
Finances) de l'amortissement financier qui figure dans les annuités payées au
Tableau du service de la dette.
Tant pour le compte ordinaire que pour le compte extraordinaire, nous ne
nous pencherons que sur les dépenses. Les problèmes de financement de
l'enseignement se confondent en effet avec ceux de la couverture générale des
dépenses publiques par les impôts ou les emprunts et dépassent le cadre de
cette section.
Les dépenses ordinaires du département de l'Instruction publique (tableau
1) représentaient en 1920 le 16,3% de l'ensemble des dépenses du canton et
le 19% en 1930.
Les années creuses de la guerre ont amené une certaine contraction des
dépenses et il faut attendre les années cinquante pour que le pourcentage des
dépenses de l'Instruction publique retrouve ce niveau, bien qu'en chiffres
absolus, les dépenses aient doublé entre 1920 et 1950. Dès cette époque, les
dépenses s'accroissent constamment : 8,4 millions pour l'instruction publique
sur un total de dépenses de 45,4 millions en 1955, 11,7 sur 54,5 en 1960, 21,5
millions sur un total de 86,5 en 1965, pour enfin atteindre, en 1973, quelque
70 millions sur des dépenses de 230 millions. L'instruction publique absorbe
aujourd'hui près du tiers des dépenses de fonctionnement du canton.
L'accroissement se révèle particulièrement sensible dès les années 1960 ; de
11,7 millions cette année, les dépenses pour l'instruction bondissent à 43 mil-
lions 10 ans plus tard, soit en 1970. La croissance est frappante : les dépenses
ordinaires du DIP ont augmenté de plus de 50% entre 1965 et 1968, elles ont
doublé entre 1965 et 1970 et, plus que triplé jusqu'en 1973 (tableau 5). L'évo-
12 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Tableau 1: Les dépenses ordinaires et l'Instruction publique (NE)

Toial des Dépenses Part des

Années dépenses ordinaires ordinaires du DIP dépenses du DIP
(en millions de Frs) (en millions de FRs) (en %)

1920 12,4 2,0 16,3

1930 16,9 3,2 19,0
1940 14,5 2,3 15,7
1950 34,6 4,9 14,2
1955 45,4 8,4 18,5
1960 54,5 11,7 21,6
1965 86,5 21,5 24,8
1966 95,0 24,9 26,2
1967 115,0 30,9 26,8
1968 126,2 33,2 26,3
1969 140,9 37,1 26,4
1970 149,0 43,0 28,9
1971 179,8 50,6 28,2
1972 206,3 61,8 30,0
1973 229.6 69,9 30,4

Sources: Chiffres internes du DIP.

lution a été nettement plus rapide que pour l'ensemble des dépenses ordinai-
res : l'indice de l'instruction publique est toujours plus élevé que celui de
l'ensemble des dépenses ordinaires. Pendant le même temps, les premières
grimpent de 100 à 325 et les secondes passent de 100 à 265. Les dépenses de
l'instruction publique ont augmenté chaque année dans une fourchette com-
prise entre 15 et 20% (tableau 6) avec une pointe en 1967 à 24,1 %. Remarquons
cependant que les pourcentages apparaissent relativement irréguliers d'une
année à l'autre, aussi bien pour les dépenses de l'instruction publique que pour
l'ensemble. A l'exception de 1968 et 1971, le total des dépenses ordinaires a
toujours connu un accroissement plus faible que celui des dépenses du DIP.
En 1970, elles se sont même accrues trois fois plus que les dépenses totales.
Pour les dépenses extraordinaires, rappelons qu'elles ne sont présentées
séparément que depuis 1968. Pour les années antérieures, les sommes ont été
reconstituées à partir des décrets promulgués entre 1950 et 1967. Faute d'archi-
ves, il est difficile de remonter plus haut dans le temps. L'évolution des dépen-
ses d'équipement et d'investissement de l'instruction publique se révèle irré-
gulière (tableau 2).
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 13

Tableau 2: Les dépenses extraordinaires et l'Instruction publique (NE)

Total des dépenses Dépenses extraordinaires Part des

Années extraordinaires du DIP dépenses du DIP
(en millions de Frs) (en millions de Frs) (en %)

1955 . 4,4 0,9 20,7

1960 5,4 0,15 2,7
1965 17,1 1,0 6,1
1966 26,0 1,6 6,2
1967 28,4 3,1 11,2
1968 36,6 9,3 25,5
1969 43,0 13,4 31,3
1970 51,3 20,4 39,6
1971 55,9 10,4 18,6
1972 50,2 6,8 13,5
1973 31,7 0,2 0,6

Sources: Chiffres internes du DIP.

Très brusque entre 1965 et 1970, la croissance actuelle connaît un tasse-

ment certain. Ces dépenses ont à peu près doublé entre 1966 et 1967 et triplé
entre 1967 et 1968 (notamment par la construction du bâtiment de l'Institut
de chimie et l'aménagement du bâtiment central de l'Université qui représen-
tent 3,7 millions de francs) ; entre 1968 et 1969, elles se sont accrues d'un peu
moins de 50%, passant de 9,3 à 13,4 millions (construction de l'Institut de chi-
mie, du Gymnase de La Chaux-de-Fonds et première tranche de la Cité uni-
versitaire), et atteignent en 1970 20,4 millions (2e tranche de la Cité universi-
taire et du Gymnase de La Chaux-de-Fonds particulièrement). En pourcen-
tage de l'ensemble des dépenses extraordinaires, les dépenses du DIP connais-
sent des maxima en 1955 (20,7%), en 1968 (25,5%), en 1969 (31,3%)et surtout
en 1970 où elles représentent près de 40% de l'ensemble. Pour éviter une évo-
lution aussi irrégulière, par saccades, il semble qu'on s'achemine actuellement
vers l'élaboration d'un plan à long terme. Pendant ces dernières années, les
dépenses d'investissement de l'instruction publique ont connu une certaine
compression (fr. 190.000- en 1973, soit 0,6% du total) pour des raisons essen-
tiellement financières : « Afin d'éviter un accroissement démesuré de notre
endettement, nous sommes contraints de freiner ces dépenses, ce qui a pour
effet d'étaler dans le temps certaines réalisations ou de différer le versement
de subventions à la construction ». (Réf. 8, p 778, Rapport du Conseil d'Etat
au Grand Conseil à l'appui du budget de l'exercice 1973). L'effort d'infrastruc-
ture scolaire entrepris, s'il est différé, ne diminuera pas : la cantonalisation des
14 LA CRISE DU SYSTEME SCOLAIRE

écoles professionnelles, l'agrandissement prévu de l'Université et l'implanta-

tion de nouveaux centres scolaires multilatéraux, par exemple, augurent de
nouvelles dépenses. Le même rapport ajoute un peu plus loin (op. cit. Réf. 8):
« Si, pour des raisons conjoncturelles, une pareille politique (frein des dépenses)
semble opportune, nous devons veiller à ne pas aller au devant d'un désinves-
tissement, c'est-à-dire une baisse du capital social, que l'on rencontrera dès que
pour une période déterminée l'usure des biens existants sera plus importante
que les biens nouvellement créés ».
La part que représente les dépenses d'investissement et d'équipement par
rapport à l'ensemble des dépenses ordinaires et extraordinaires de l'instruction
publique évolue elle aussi en « dent de scie » bien qu'elle reste relativement fai-
ble :

Tableau 3: Part relative des dépenses ordinaires et extraordinaires de l'Instruction

publique (NE)

Années 1955 1960 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

% dépenses
ordinaires 90,3 98,7 95,4 93,9 90,7 78,0 73,4 68,0 82,9 90,0 99,7
% dépenses
extraordinaires 9,7 1,3 4,6 6,1 9,3 22,0 26,6 32,0 17,1 10,0 0,3

Les dépenses extraordinaires représentent entre 0,396 et 32% des dépenses

d'instruction selon les années. Comme constaté précédemment, les années
lourdes des dépenses extraordinaires correspondent à 1969 et 1970. Le niveau
le plus bas est atteint en 1973 avec 0,396 de dépenses d'investissement pour
99,796 de dépenses de fonctionnement.
L'évaluation du poids réel de l'instruction dans l'ensemble des dépenses
publiques oblige à consolider les dépenses ordinaires et extraordinaires et de les
comparer aux dépenses globales du canton (tableau 4).
En chiffres absolus, les dépenses globales de l'instruction n'ont jamais
cessé d'augmenter, à l'exception de 1971. Elles se montaient à 9,3 millions de
francs en 1955 et atteignent en 1973, 70,1 millions. La diminution, presque
accidentelle de 1971 par rapport à 1970 s'explique essentiellement par la dimi-
nution de 10 millions des dépenses extraordinaires. La part relativement faible
des dépenses extraordinaires empêche les dépenses globales de progresser irré-
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 15

Tableau 4: Les dépenses globales et l'Instruction publique (NE)

Total des Dépenses Part des

Années dépenses globales globales du DIP dépenses du DIP
(en millions de Frs) (en millions de Frs) (en %)

1955 49,8 9,3 18,7

1960 59,9 11,9 19,9
1965 103,6 22,5 21,7
1966 121,0 26,5 21,9
1967 143,4 34,0 23,7
1968 162,8 42,5 26,1
1969 183,9 50,5 27,5
1970 200,3 63,4 31,6
1971 235,7 61,0 25,9
1972 256,5 68,6 26,7
1973 261,3 70,1 26,8

Sources: Chiffres internes du DIP.

gulièrement. Le gonflement des dépenses provient donc en priorité de l'aug-

mentation des dépenses de fonctionnement.
La part des dépenses du DIP dans l'ensemble a progressé relativement
régulièrement depuis 1955: elle représente 18,7¾ à cette date pour conduire
à 26,8% dix-huit ans plus tard, soit en chiffres absolus une multiplication par
7,5, alors que l'ensemble des dépenses n'a connu qu'une multiplication par 5,2.
Entre 1965 et 1973, les dépenses globales de l'instruction publique ont plus que
triplé, l'ensemble des dépenses publiques passant de 100 à 252.

Tableau 5: Evolution en indices des dépenses ordinaires et globales du DIP et du total

des dépenses (NE)

Dépenses Dépenses Total Total

Années ordinaires globales des dépenses des dépenses
du DIP du DIP ordinaires globales

1965 100 100 100 100

1966 116 118 110 117
1967 144 151 133 138
1968 154 189 146 157
1969 173 225 163 177
1970 201 281 172 193
1971 236 271 208 227
1972 288 305 239 248
1973 325 312 265 252
16 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

D'une année à l'autre, les accroissements ont varié: 27,996 en 1967,19%

en 1969, 12,5% en 1972 (tableau 6).

Tableau 6: Variation des dépenses ordinaires et globales du DIP et du total des dépen-
ses (NE)
Variations Variations Variation du total Variation du total
Années des dépenses des dépenses des dépenses des dépenses
ordinaires globales ordinaires globales
du DIP (en %) du DIP (en %) (en %) (en %)

1965 - 66 16,0 18,0 10,0 17,0

1966 - 67 24,1 27,9 20,9 17,9
1967-68 6,9 25,1 9,7 13,8
1968-69 12,4 19,0 11,6 12,8
1969-70 16,2 24,9 5,5 9,0
1970-71 17,4 -3,7 20,9 17,6
1971 - 72 22,0 12,5 14,9 9,2
1972-73 12,-8 2,3 10,9 1,6

Sauf pour 1971, nous constatons que l'accroissement des dépenses du

DIP a toujours été plus élevé que celui des dépenses cantonales, même en
1973 où les dépenses extraordinaires restent faibles. L'écart entre l'évolution
en indices des dépenses ordinaires et globales de l'instruction publique est
exactement le même qu'entre le total des dépenses ordinaires et le total des
dépenses globales pour 1973 (13 points). Cela signifie que, « grosso modo »,
malgré de légères différences, d'une année à l'autre, l'évolution de la part rela-
tive des dépenses ordinaire et globale de l'instruction publique a suivi la ten-
dance générale de l'ensemble des dépenses. On aboutit à la même conclusion
en consultant les accroissements en pourcents. A l'exception de 1967, lorsque
les dépenses de fonctionnement de l'instruction publique augmentent davan-
tage que les dépenses globales, il en est de même pour l'ensemble des dépenses
du canton (les dépenses ordinaires croissent plus que le total des dépenses glo-
bales).
Retenons pour conclure que, quelles que soient les catégories de dépenses
envisagées, dépenses de fonctionnement et/ou dépenses globales, l'instruction
publique absorbe seule, depuis 1968, entre 25 et 30% des dépenses du canton.
Plus d'un franc sur quatre est dépensé par l'Etat pour l'école.
En comparant les dépenses de l'instruction publique aux dépenses des
autres départements (graphiques 1 et 2), aucun doute n'est possible : l'école
neuchâteloise occupe nettement le premier rang.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 17

Pour les dépenses ordinaires (graphique 1), l'instruction publique (qui

absorbe 30,496 des dépenses) est suivie par le département des Finances
(20,796 des dépenses), le département de l'Intérieur (19,996) et des Travaux
publics (1096)'.

Graphique 1: Parts relatives des dépenses ordinaires par département (NE)

1
Il a été regroupé sous Administration générale les rubriques: Grand Conseil, Deputation du
Conseil des Etats, Conseil d'Etat, Chancellerie d'Etat, Préfecture des Montagnes.

Ces quatre départements représentent à eux seuls 81 % du budget de l'Etat.

La primauté de l'instruction publique date des années 1960 ; elle revenait aupa-
ravant au département des Finances. La situation du DIP ne change pas si
nous envisageons les dépenses globales (dépenses ordinaires et extraordinaires,
graphique 2).
Dans ce dernier cas cependant, les Travaux publics occupent le second rang
et dépassent même l'instruction publique en 1965 et 1966 (de même qu'en
1963). Son importance trouve sa source dans les dépenses d'investissement

' Sources : chiffres internes du DIP et estimations propres.

 18 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Graphique 2: Parts relatives des dépenses globales par département (NE)

30

Instruction publique
25 -

20 - Travaux publics
Finances
Intérieur

IS

10
,Industrie
/',Agriculture
/s'\. Police
_ '',-'.-Justice
^.'Administration générale'
...Militaire
t Cultes
1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 Années
'1I a été regroupé sous Administration générale les rubriques: Grand Conseil, Deputation du
Conseil des Etats, Conseil d'Etat, Chancellerie d'Etat, Préfecture des Montagnes.

très lourdes qu'assume ce département (pour 1965 et 1966, correction des rou-
tes cantonales, début des travaux de la route nationale 5, par exemple). Et, pour
les dépenses de fonctionnement et pour les dépenses globales, l'écart entre la
part relative du DIP et celle du département qui suit s'avère relativement
importante : dans le premier cas, l'instruction publique représente environ
10% de plus que le département des Finances dans le budget de l'Etat (et la
différence s'accroît depuis 1971) ; dans le second, elle dépasse les Travaux
publics d'un peu plus de 1%. Le calcul de l'évolution en indices depuis 1965
démontre toutefois que l'augmentation des dépenses globales est plus élevée
pour le département de l'industrie que pour l'Instruction publique1, si l'on ne
considère par contre que les dépenses ordinaires, le DIP conserve la première
position1.
1
Si l'on prend un indice égal à 100 pour 1965, nous obtenons en 1972.334 pour l'Industrie, 3OS pour l'Instruction publique,
284 pour l'Intérieur, 232 pour l'Agriculture, 227 pour les Travaux publics et'212 pour les Finances. L'indice général des dépenses
du canton s'élève à 239.
' Pour 196S égal 100, on obtient : 288 en 1972 pour l'Instruction publique, 286 pour l'Intérieur, 24S pour l'Industrie, 213 pour
les Finances et 210 pour les Travaux publics, pour un indice des dépenses publiques de 239.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 19

7.7.2 Importance comparée des dépenses neuchâteloises d'enseignement •

L'instruction publique apparaît comme le département qui pèse le plus

lourd dans les dépenses cantonales. Cette situation incite à rendre attentif le
politicien ou le gestionnaire : tout accroissement ou toute diminution exprimés
en pourcentage du volume actuel a plus d'incidence sur les finances publiques
que pour n'importe quel autre département.
L'effort (cantonal) neuchâtelois en matière d'instruction publique devient
remarquable si nous le comparons à celui des autres cantons suisses (graphique
3) : en 1970, le canton occupe le premier rang dans le pourcentage des dépenses
consacré à l'instruction, suivi de près par Genève (30,9 % des dépenses pour NE
et 28,896 pour GE) ; la situation s'inverse en 1971, Genève apparaisssant en
premier et Neuchâtel en second1.
Cette position est d'autant plus exceptionnelle que le canton de Genève est
l'unique canton à supporter l'ensemble des dépenses d'instruction publique de
ses communes. Toute chose égale par ailleurs, le canton de Neuchâtel est donc
celui dont l'influence relative de l'instruction dans ses dépenses est la plus
grande. Les cantons suisses consacraient en moyenne 17,3% de leurs dépenses
à l'enseignement et à la recherche en 1970 et 17,4% en 1971. Pour les cantons
universitaires (à l'exclusion de St-GaIl qui constitue un cas particulier), la
moyenne s'élève à 23,6% en 1970 et à 24,6% en 1971. Seuls, Berne, Genève
et Neuchâtel dépassent cette moyenne3.
La part de l'instruction dans le budget d'un Etat ne fournit qu'un indicateur
approximatif de l'importance réelle du secteur éducatif. Deux pays ou deux
cantons peuvent présenter les mêmes pourcentages avec des significations
cependant très différentes selon la pression des dépenses publiques sur la
richesse et le nombre de tête qui les supporte.
La croissance des dépenses «per capita» pour le canton de Neuchâtel est
saisissante (tableau 7, graphique 4).

' Nous ne saurions assez insister sur la relativité de telles comparaisons par la variété des compétencesfinancièresentre can-
tons et communes. Ces chiffres n'autorisent donc aucune conclusion définitive et ne justifient aucune politique passée ou future ;
malgré leur fréquence, ces parallèles ne fournissent que de grossiers indices.
'L'estimation des pourcentages a été entreprise à partir des dépenses des cantons d'après leur affectation publiée par
l'Annuaire statistique de la Suisse 1972 et 1973 (réf. 11). Les derniers chiffres disponibles sur les dépenses cantonales sont ceux
de 1971. Les légères différences pour le canton de Neuchâtel par rapport aux chiffres déjà cités s'expliquent parles regroupements
identiques réalisés pour tous les cantons afin de rendre les sommes comparables.
' Les comparaisons apparaissent d'autant plus indicatives qu'une comparaison réelle de l'effort des cantons devrait s'opérer
sur des dépenses nettes des subventions fédérales et des contributions communales lorsque les dépenses de l'enseignement pri-
maire sont comptées dans le budget de l'Etat (Fribourg. par exemple). Selon des sources internes du DIP. les calculs effectués
pour 1972 sur les cantons de Neuchâtel, Fribourg, Soleure, Genève, Lucerne, Schwyz, Zurich et St-GaII démontrent que : les
dépenses d'enseignement et de recherche apparaissent en première position dans les budgets cantonaux (sauf Schwyz, second
rang); la moyenne se situe à 29% du budget global ; Fribourg et Zurich sont dans la moyenne, St-GaII et Schwyz en-dessous
et Soleure, Neuchâtel (31,3%) et Genève apparaissent en-dessus. Ce que nous voulions démontrer reste donc vrai : Neuchâtel,
quel que soit le mode d'évaluation des dépenses se situe dans le peloton de tête.
20 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

1971 3 23.7
Zürich 1970

25,4
Berne 24,7

Lucerne

Uri
197]
Schwyz 1970

Glaris

Zug
1971 3 23,2
Fribourg 1970

I 22.4
Soleure

ËJ 22,8
Baie-Ville

Baie-Campagne

SchafÏÏiouse

Appenzell Rh-I

Appenzell Rh-E
1971
St-GaII 1970

Grisons

23,4
Argovie 23,4

Thurgovie

Tessin

Vaud

Valais

SSSSSSSSSSSSSSSiSSSSS«^^
Neuchâtel 30,9

1971
1970
20%
1 30,9

0 L I

Graphique 3: Parts relatives des dépenses cantonales d'enseignement et de recherche

dans les dépenses des cantons suisses
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 21

Tableau 7: Les dépenses ordinaires et globales de l'Instruction publique par habitant

(NE)

1920 1930 1950 1960 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972

Dépenses ordinaires
de l'Instruction publique
par habitant (en francs) 15 26 39 80 133 152 187 199 222 255 298 362

Dépenses globales
de l'Instruction publique
par habitant (en francs) 81 140 162 206 255 302 375 359 402

Les dépenses ordinaires de l'instruction ont progressé de 15 francs par habi-

tant en 1920 à 39 francs en 1950,80 francs en 1960 et 255 francs en 1970. Elles
ont plus que doublé entre 1950 et 1960 et encore une fois presque triplé entre
1960 et 1970 pour atteindre en 1972, 362 francs. L'évolution a cependant été
légèrement moins élevée entre 1965 et 1972 pour les dépenses par tête que pour
les dépenses exprimées en chiffres bruts (+ 17296 dans le premier cas et +

Graphique 4: Evolution des dépenses ordinaires et globales de l'Instruction publique

par habitant (NE)
LEAST SQUARE FIT - EXPONENTIAL (y = ab ")
r
Francs ' , dépenses ordinaires
AXIS /
/
I /
. 400 +
; / dépenses globales
• / +

V 300
+
+
• A/
+ y+ I
-200
: I I
•

r 100 s * ' ^
+
%y I
I

, + i I
i
i I

i .. ..1 !..
1965 1970 X AXIS
(Années)
22 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

188% dans le second). Quant aux dépenses globales par habitant (dépenses de
fonctionnement et dépenses d'investissement cumulées), elles ont passé de 39
francs en 1950 à 81 francs en 1960 pour atteindre 375 francs en 1970. Elles se
montent en 1972 à 402 francs. La croissance paraît plus frappante encore si
nous la reportons sur un graphique : les deux courbes décrivent une allure de
type exponentielle presque parfaite.
Il semble évident q'une telle croissance ne peut se prolonger longtemps.
Nous assisterons bientôt soit à une cassure, soit plus probablement à un tas-
sement et peut-être à un retournement qui pourrait donner à notre courbe le
profil d'une logistique, ou d'une courbe de Gomperz. La comparaison avec un
échantillon de quelques cantons suisses ' maintient la position du canton de
Neuchâtel dans le groupe de tête (tableau 8).

Tableau 8: Les dépenses d'enseignement par habitant dans quelques cantons suisses

1960 1969 1970 1971

(en francs)
Neuchâtel 104 348 426 442
Fribourg 75 232 318 430
Genève 178 668 738 897
Soleure 75 188 229 303
Lucerne 78 228 260 301
Schwyz 31 142 132 174
Zurich 109 253 309 421
St-GaIl 57 144 155 194
Moyenne 88 275 321 395

En 1960 déjà, le canton occupe le troisième rang dans les dépenses d'ensei-
gnement par habitant2, et en 1969, 1970 et 1971, la seconde position après
Genève qui constitue cependant (voir supra) un cas particulier qui le rend dif-
ficilement comparable. Par rapport à la dépense moyenne par habitant pour les
cantons de l'échantillon, Neuchâtel se maintient largement au-dessus.
Un autre indice intéressant de l'effort accompli consiste à comparer les pré-
lèvements opérés auxfinsde l'enseignement sur la richesse mesurée par le pro-
duit national brut.

' Cet échantillon a été jugé représentatif par le chef du Département de l'Instruction publique pour une étude interne : Fri-
bourg, Soleure, Lucerne et St-GaII ont une structure économique assez voisine de Neuchâtel, Schwyz présente les caractéristiques
d'un petit canton, Genève et Zurich celles de cantons de pointe.
'Etablies à partir d'estimations des dépenses d'enseignement et de recherche par l'Administration fédérale des Contribu-
tions, ce qui explique pour Neuchâtel la différence par rapport au tableau 8 (Réf. 12).
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 23

Pour les cantons suisses, nous ne disposons que d'évaluations des revenus
cantonaux.

Tableau 9: Parts relatives des dépenses de l'Instruction publique par rapport au revenu
cantonal (NE)

Dépenses globales Revenu cantonal Part des dépenses

Années du DIP neuchâtelois' du DIP dans le
revenu cantonal
(en millions de Frs) (en millions de Frs) (en 96)

1965 22,5 1.340 1,7

1966 26,5 1.360 1,9
1967 34,0 1.450 2,3
1968 42,5 1.560 2,7
1969 50,5 1.710 2,9
1970 63,4 1.870 3,4
1971 61,0 2.105 2,9
1972 68,6 2.360 2,9
1973 70,1 2,725 2,6

Sources: 'Estimation UBS in «La Suisse en chiffres» 1965,1966,1967,1968,1969,1970,

1971, 1972, 1973 et 1974.

En consultant le tableau 9, nous nous apercevons que la part des dépenses

de l'instruction publique neuchâteloise s'est progressivement accrue de 1,7%
à 3,4% entre 1965 et 1970, pour légèrement diminuer de 1971 à 1973, année
pour laquelle elles représentent 2,6% du revenu cantonal. Malgré un double-
ment de la part relative entre 1965 et 1970, en 1972 et 1973, le revenu cantonal
a connu une augmentation plus rapide que les dépenses globales de l'enseigne-
ment. Exprimés pour les dépenses ordinaires, ces mêmes pourcentages crois-
sent régulièrement d'une année à l'autre, sauf pour 1968 (2,12% contre 2,13%
pour 1967) et 1973 (2,61 % en 1972 contre 2,56% en 1973). Hélas, nous ne dis-
posons pas de séries chronologiques plus longues pour le revenu cantonal per-
mettant de mieux appréhender la tendance à long terme.
Une nouvelle comparaison (tableau 10) avec les autres cantons suisses
entreprise sur la base des chiffres de 1971 (qui n'est pas une année de pointe
pour le canton de Neuchâtel, mais plutôt une année moyenne) indique que le
canton n'occupe pas la première position ', mais la cinquième.
1
Rappelons que le pourcentage différent obtenu pour le canton de Neuchâtel par rapport au tableau 9 provient de la manière
d'estimer les dépenses cantonales pour les rendre'comparables d'un canton à l'autre.
24 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Tableau 10 : Partsrelativesdes dépenses cantonales d'enseignement et derecherchepar

rapport aux revenus cantonaux

Revenus Dépenses Part des

cantonaux d'enseignement dépenses d'enseignement
Cantons et de recherche' et de recherche
(en millions Frs) (en millions Frs) (en % du rev. cantonal)
1971" 1971
Zurich 16.830 468,7 2,8
Berne 12.160 343,7 2,8
Lucerne 3.400 88,0 2,6
Uri 380 7,8 2,1
Schwyz 990 16,1 1,6
Obwald 240 4,5 1,9
Nidwald 290 4,0 1,4
Glaris 410 8,8 2,1
Zoug 1.110 21,1 1,9
Fri bourg 1.880 77,5 4,1
Soleure 2.725 68,1 2,5
Bâle-Ville 4.560 212,7 4,7
Bâle-Campagne 2.980 88,1 2,9
Schaffhouse 935 21,2 2,3
Appenzell Rh-E 580 4,5 0,8
Appenzell Rh-I 120 1,9 1,6
Saint-Gall 4.360 74,5 1,7
Grisons 1.910 46,5 2,4
Argovie 5.580 138,0 2,5
Thurgovie 2.135 36,2 1,7
Tessin 2.890 100,9 3,5
Vaud 6.890 179,8 2,6
Valais 2.260 83,1 3,7
Neuchâtel 2.105 75,2 3,6
Genève 5.770 302,3 5,2

Sources: 'Estimation UBS in «La Suisse en chiffres 1972».

'Réf. 11, Annuaire statistique de la Suisse 1973, p. 440.
Dans l'ordre d'importance : Genève, Bâle-Ville, Fribourg et Valais précè-
dent Neuchâtel. Compte tenu de la situation particulière de Genève, on peut
admettre que Neuchâtel occupe le quatrième rang. Ce peloton se démarque
assez nettement de la moyenne des cantons suisses : ils consacrent au moins
1 % de plus de leurs revenus cantonaux respectifs à l'enseignement et à la
recherche que les autres cantons en moyenne (la moyenne suisse s'élève à
2,696). Ce glissement en quatrième ou cinquième rang de Neuchâtel, malgré
une position de tête pour la part du budget consacrée à l'enseignement, s'expli-
que par un volume relatif de dépenses publiques exprimé en pourcent du
revenu cantonal légèrement plus faible: tandis qu'elles représentent 13,296 du
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 25

revenu à Neuchâtel, elles en représentent 16,8% en Valais, 16,9% à Genève,

17,7% à Fribourg et 20,4% à Bâle-Ville en 1971.
Ne nous fixons pas trop sur ces chiffres. Malgré les correctifs apportés, le
budget de l'instruction publique ne recouvre pas exactement l'effort éducatif
de l'Etat de Neuchâtel '. Certaines dépenses inscrites au budget du DIP ne sont
que très indirectement liées à l'éducation : par exemple les subventions pour
les conservatoires, pour la culture musicale, en faveur du développement du
théâtre, pour l'encouragement des arts et des lettres, les dépenses occasionnées
par le service dentaire de la jeunesse neuchâteloise. Inversement, certaines
dépenses liées à l'instruction publique figurent dans le budget d'autres dépar-
tements : les assurances mobilières de l'équipement et du matériel sont cou-
vertes par le département des Finances, le traitement des concierges des écoles,
les assurances incendie et l'entretien des bâtiments échoient à l'Intendance des
bâtiments de l'Etat (Travaux publics), l'école cantonale d'agriculture est ratta-
chée au département du même nom, la formation professionnelle apparaît
jusqu'en 1973 au département de l'Industrie \ les subventions à l'Ecole d'étu-
des sociales et pédagogiques de Lausanne, au Centre pédagogique de Malvil-
liers, et aux écoles d'infirmières et de laborantines dépendent du département
de l'Intérieur. Enfin, nous devrions augmenter les dépenses de l'instruction
publique de la fraction de l'intérêt des emprunts qui lui échoit. L'ensemble de
ces correctifs, bien que relativement importants, exigerait un dépouillement
systématique et détaillé de chaque position des comptes et dépasse largement
notre propos qui a pour objectif de démontrer simplement l'importance de
l'effort accompli par le canton de Neuchâtel en matière d'enseignement.
Notre analyse serait pourtant incomplète si nous omettions de cumuler les
dépenses de la Confédération et des communes à celles du canton. Dans tout
état fédératif, plusieurs collectivités supportent conjointement les dépenses
d'éducation.
Si nous nous appuyons sur les sommes publiées par le Département de
l'Instruction publique dans son rapport annuel, l'éducation a coûté au total 110
millions de francs au canton en 1972 (tableau 11).
Les finances cantonales ont supporté 58 millions de francsJ, les communes
40,5 millions et la Confédération 8,9 millions. Le solde est couvert par « des
1
II en est de même dans les autres cantons avec des différences notables cependant, ce qui rend, nous ne le rappellerons
jamais assez les comparaisons très relatives.
'En 1973, les dépenses du Centre professionnel de Colombier et de l'Ecole professionnelle du Val-de-Travers représentaient
1,4 million de francs de frais de fonctionnement et 1,1 million de frais d'investissement et d'entretien.
1
Les dépenses à charge de l'Etat ne sont évidemment pas les mêmes ici que dans le compte ordinaire : elles apparaissent
nettes de subventions fédérales (pour éviter de les compter deux fois) et compte tenu des subventions réelles versées aux com-
munes ; c'est-à-dire que, dans ce dernier cas, la dépense cantonale comprend les subventions provisoires versées aux communes
(qui figurent au compte ordinaire) plus ou moins le solde payé ou perçu par le canton l'année suivante en fonction des dépenses
réelles des communes.
26 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Tableau 11: Répartition des dépenses d'Instruction publique entre la Confédération,

l'Etat et les communes dans le canton de Neuchâtel

1969' 1970' 1971' 1972'

En millions de francs
Part de la Confédération 4,8 6,6 7,3 8,9
Part de l'Etat (DIP) 36,7 42,0 49,1 58,4
Part des communes 29,5 32,3 36,9 40,5
Dépenses couvertes par des revenus divers 2,2 2,6 2,7 2,6
Dépenses totales 73,2 83,5 96,0 110,4
En % des dépenses totales
Part de la Confédération 6,6 7,9 7,6 8,1
Part de l'Etat (DIP) 50,1 50,3 51,2 52,9
Part des communes 40,3 38,7 38,4 36,7
Dépenses couvertes par des revenus divers 3,0 3,1 2,8 2,3

Sources: 'Réf. 16: Rapport du Département de l'Instruction publique, exercice 1970, tableau VI,
p. 151.
'Réf. 16: Rapport du Département de l'Instruction publique, exercice 1971, tableau VI,
p. 132.
'Réf. 16: Rapport du Département de l'Instruction publique, exercice 1972, tableau VI,
p. 135.
'Réf. 16: Rapport du Département de l'Instruction publique, exercice 1973, tableau VI,
p. 117.

dons, les écolages, les revenus de fonds scolaires, le produit du travail des élè-
ves (pour les écoles professionnelles seulement), les allocations pour pertes de
gains et revenus divers». Plus intéressante est la part relative: en 1972, la
Confédération a couvert 8,1 % de l'ensemble de ces dépenses ; le canton a
assumé plus de 50¾ des dépenses, les communes 36,7% et les revenus divers
2,3%. Canton et commune supportent donc ensemble près de 90% des dépen-
ses d'enseignement (89,6% exactement).
Par rapport à 1969, la part de la Confédération exprimée en pourcent a passé
de 6,6 à 8,1 (accroissement de 1,5), la part du canton de 50,1 à 52,9 (accroisse-
ment de 2,8), tandis que la part des communes et des revenus divers tend à
s'amenuiser. Comme en chiffres absolus, les montants ont tous augmenté ; les
dépenses des communes et les dépenses couvertes par les revenus divers
s'accroissent moins rapidement que les dépenses totales. Pour évaluer la
dépense réelle de l'instruction publique neuchâteloise encourue par l'Etat, les
communes et la Confédération, retenons que nous devons presque multiplier
par deux la somme nette à charge de l'Etat.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 27

Pour l'ensemble de la Suisse (tableau 12), la Confédération couvrait en 1970

le 17,6% de l'ensemble des dépenses d'enseignement et de recherche, les can-
tons le 46,5% et les communes le 35,9%'.

Tableau 12: Répartition des dépenses d'enseignement et de recherche en Suisse

1969 1970

En millions de francs
Confédération 563,3 659,8
Cantons 1675,5 1748,0
Communes 1536,4 1348,5
Dépenses totales 3775,2 3756,3
En 96 des dépenses totales
Confédération 14,9 17,6
Cantons 44,4 46,5
40,7 35,9
Communes

La même tendance se dégage que pour l'ensemble des dépenses dans le

canton de Neuchâtel : alors que la part relative des communes s'affaiblit,
l'effort de la Confédération et des cantons augmente.
Dans l'ensemble du budget de la Confédération, la part de l'enseignement
et de la recherche, bien que relativement modeste (8,5 % des dépenses en 1970,
9,3 % en 1972), accuse un taux de croissance élevé; l'enseignement et la recher-
che apparaissent jusqu'en 1972 au cinquième rang après la défense nationale,
la prévoyance sociale, les transports, les communications et l'énergie et après
l'agriculture, et au quatrième rang dès 1973 (l'agriculture passe derrière l'ensei-
gnement).
En rapportant les dépenses des collectivités publiques suisses au P.N.B.,
nous obtenons pour 1970: 0,7% pour la Confédération, 2 % pour l'ensemble
des cantons et 1,5% pour les communes (tableau 13). Globalement, nous
consacrons donc en Suisse un peu plus de 4% du P.N.B. à l'enseignement et
à la recherche.

' Les dépenses brutes ont été estimées par I* Administration fédérale des contributions après déduction des montants comp-
tés à double. Les dépenses à la charge des communes sont sous-évaluées puisqu'il n'a été tenu compte que des établissements
des villes de SOOOO habitants et plus (réf. 12, 469e et 482e fascicule, 1971 et 1972).
28 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Tableau 13: Parts des dépenses d'enseignement et de recherche par rapport au P.N.B.

1969 1970

Confédération 0,7 0,7

Cantons 2,1 2,0
Communes 1,9 1,5
Dépenses »otales 4,7 4,2

Une comparaison internationale de l'effort suisse sur la base des chiffres

publiés par l'OCDE montre la position relativement modeste qu'occupe notre
pays par rapport aux pays industrialisés (tableau 14).

Tableau 14: Les dépenses d'enseignement par rapport au P.N.B. dans quelques pays

Royaume-Uni
Allemagne

Etats-Unis
Danemark
Autriche

Belgique

Espagne
Canada

France

1969'

Suisse
Grèce

Japon

Suède
Italie

% du
PNB. 4,6 5,4 9,1 6,0 4,75 3,08 2,0 4,2 4,0 2,2 7,9* 4,1 5,5 5,4

Sources: Etudes de l'OCDE par pays.

'1969, derniers chiffres disponibles pour 13 pays sur 14 de l'échantillon.

Un pays comme la Suède consacre une fraction de près du double de la

Suisse, tandis que les pays qui nous entourent, à l'exception de l'Allemagne,
manifestent un effort plus grand. Soyons cependant prudent : cette méthode
de comparaisonne doit être utilisée qu'avec réserve et maniée avec méfiance :
la terminologie et les méthodes d'évaluation varient notablement d'un pays à
l'autre. De plus, un même pourcentage du P.N.B. revêt des significations dif-
férentes selon le nombre d'élèves, d'étudiants et éventuellement d'adultes
bénéficiaires des dépenses d'enseignement.

La réponse à apporter à notre question initiale «l'école coûte-t-elle

cher à la collectivité? » est nuancée. Les sommes exprimées en chiffres absolus
(près de 4 milliards de francs en 1970) paraissent toujours très élevées, mais fai-
bles de signification. Les parts relatives des dépenses d'enseignement autori-
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 29

sent par contre un jugement plus objectif. Par ailleurs, pour la Suisse, le partage
des compétences entre la Confédération, les cantons et les communes
contraint à circonstancier l'opinion selon le niveau envisagé.
Sur le plan national, le poids de l'enseignement comparé à la richesse mesu-
rée par le P.N.B. reste très supportable. Sans être modeste, l'effort cumulé de
la Confédération, des cantons et des communes (entre 4 et 4,5% du P.N.B.)
reste au-dessous des taux des pays industrialisés au niveau de vie comparable.
Bien que le politicien conçoive ses choix davantage comme une part du budget
de l'Etat qu'une fraction du P.N.B., nous pouvons prédire sans risque de se
tromper que la Suisse n'a pas encore atteint un niveau critique annonciateur
de tassement. Un taux de 6% à 796 semble encore très supportable (le Canada
a déjà atteint un taux de 9,196 en 1969!) pour un pays comme la Suisse. Mais,
qui assumera cette augmentation? Traditionnellement, les dépenses d'ensei-
gnement fédérales occupaient une position relativement modeste (en 1970,
17% de l'ensemble des dépenses d'éducation représentant 8,5% du budget) ;
cette situation se modifie nettement aujourd'hui : « Elles (les dépenses d'ensei-
gnement et de recherche) augmentent de 30% de 1972 à 1974, ce qui montre
bien l'extrême importance accordée à l'instruction et à la recherche. Il est éga-
lement prévu de développer sérieusement l'aide aux universités. D'autre part,
de grands efforts seront également entrepris dans le domaine de la formation
professionnelle, pour laquelle une augmentation notable des dépenses est pré-
vue en 1973. Notre société ne se développera harmonieusement qu'à condition
de promouvoir l'instruction à tous les niveaux », commentait le Conseil fédéral
dans le plan financier de la Confédération pour 1973 et 1974 (Réf. 13). C'est pro-
bablement de la Confédération que proviendra l'essentiel de l'accroissement
relatif des dépenses. Au plan cantonal, l'instruction publique pèse lourdement
sur les finances. Quand un canton comme Neuchâtel affecte un tiers de ses
dépenses à l'enseignement, il semble difficile de supporter une charge plus
importante. Cela ne signifie pas que les dépenses n'augmenteront pas : elles
augmenteront soit par accroissement du volume des dépenses publiques par
rapport au revenu cantonal, soit qu'un certain seuil atteint, le taux de progres-
sion du budget de l'instruction se conformera au taux de la croissance écono-
mique. Enfin, la tendance amorcée de la diminution de la part relative des
dépenses communales se prolongera. Non seulement les communes manque-
ront de plus en plus de la surface financière nécessaire àia couverture des frais
scolaires, mais encore et surtout, les communes financent essentiellement
l'enseignement primaire, l'enseignement ménager, secondaire inférieur et pro-
fessionnel dont la part relative dans l'ensemble des dépenses d'enseignement
30 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

diminuera (par accroissement plus que proportionnel des dépenses du secon-

daire supérieur et de l'université).
Certes, cet accroissement étonnant des dépenses (en particulier sur le plan
cantonal) a permis d'améliorer la qualité de l'enseignement, d'accueillir de plus
en plus d'élèves dans l'enseignement supérieur, d'octroyer toujours plus de
bourses pour corriger les inégalités sociales ; néanmoins, ces explications
demeurent insuffisantes pour éclairer l'importance de la progression. L'inertie
et la sclérose du système scolaire traditionaliste empêchent aux résultats de
suivre la même voie que l'augmentation des crédits.

Section 1.2 Les principales causes du malaise

L'école n'est pas une unité isolée du contexte social : la société assigne un
certain nombre de fonctions au système scolaire qu'elle se donne (transmission
de valeurs culturelles, par exemple, à distinguer des finalités et missions, voir
chapitre 3). En retour, l'école est facteur d'évolution du système environnant
auquel elle appartient ;et enfin, les mutations dece dernier devraient entraîner
de profondes modifications de l'institution scolaire :
fonction, rôle

1'

société rhangpmpnt • école

,i
facteur d'évolution
Fig. I. Influences société-école

Le rythme du changement rend cependant cette adaptation difficile.

Conséquence : une insatisfaction généralisée surgit à l'égard d'une école qui
peine à répondre à des attentes sans cesse renouvelées. Les attaques, souvent
virulentes foisonnent : ouvrages, articles de revues, rapports et fascicules se
succèdent et se ressemblent parfois. Et, qu'ils émanent de spécialistes, d'hom-
mes politiques ou d'associations diverses, ce qui frappe avant tout l'observa-
teur impartial, plus que l'abondance, c'est la profondeur et l'étendue de Ia
contestation : il s'agit d'une remise en cause souvent fondamentale. Les plus
sévères proviennent fréquemment de maîtres ou de professeurs ; nous som-
mes frappés de constater qu'il est rare de rencontrer des cadres qui critiquent
leur entreprise et sesfinalitésjusqu'au mépris, comme les enseignants Porga-
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 31

nisme qui les emploie. Cela provient très probablement en partie du fait que
l'école développe, dans son fonctionnement, un sentiment de frustation plus
marqué que l'entreprise chez ses membres.
Chacun propose son propre plan de réforme, fonction de l'accent mis sur
tel ou tel aspect jugé insatisfaisant. Tout se passe comme si le système scolaire
focalisait à travers lui les jugements de valeur négatifs portés contre la société
globale qu'il est censé « reproduire ». Les manifestations de rue de 1968 ont été
l'expression la plus virulente et la plus visible du malaise. Le retour au calme
ne doit toutefois pas tromper ; un mécontentement larvé persiste. Son étendue
ne laisse aucune illusion; il ne s'agit pas d'un mouvement d'humeur, mais
d'un courant profond. Devant un tel volume et une telle diversité de travaux
et d'avis souvent divergeants et contradictoires, il semble difficile de synthé-
tiser les reproches énoncés contre l'école. Nous pouvons cependant, sans pré-
tendre à l'exhaustivité, dégager quelques dominantes ralliant une majorité,
parce que contenues explicitement ou implicitement, sous une forme ou une
autre, dans presque tous les cas.
Les flèches pointées contre le système scolaire visent tout particulièrement
trois cibles : la rigidité, la discontinuité et la sélectivité. Il vaut la peine de rap-
peler ces critiques : ne sont-elles pas en fin de compte, les conséquences d'une
mauvaise gestion que l'on retrouve, sous d'autres formes, dans toute organi-
sation?
Quelle est l'entreprise qui, à un moment ou à un autre de son développe-
ment ne connaît pas de problèmes d'adaptation (dus à la rigidité de ses struc-
tures, aux résistances au changement, par exemple), de coordination (discon-
tinuité entre ses parties) et de sélectivité pour ses produits, ses clients ou ses
marchés? L'issue ne passe-t-elle pas par une bonne gestion?

LA RIGIDITÉ. Si on caractérise un système ouvert par ses échanges conti-

nuels avec l'environnement, l'école répond bien à cette définition. Elle absorbe
et restitue de l'énergie : pour son fonctionnement elle importe du matériel, un
équipement, des moyensfinancierset des compétences et restitue en sortie un
accroissement et une diffusion « du savoir ». On peut cependant se demander
si l'école n'a pas tendance à se constituer en système fermé sclérosant, dans
la mesure où, même si elle s'améliore par révision partielle de ses rouages, elle
montre une résistance au changement étonnante à celle des objectifs et aux
conséquences qui en découlent. C'est en partie l'inexistence de liens de cau-
salité entre financement et résultats qui en est la cause ; cette absence de « sanc-
tion » économique cautionne l'immobilisme. Malgré ses échanges avec l'exté-
32 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

rieur, fondamentalement, nos systèmes scolaires ont peu changé dans leurs
structures et leur fonctionnement. Toffler remarque (Le choc du Futur, Réf. 14)
que l'école reproduit de façon fidèle l'industrialisme naissant en « rassemblant
des masses d'étudiants (matériaux bruts) que les professeurs (ouvriers) sont
chargés de « traiter » dans une école centrale (usine) », malgré le renouveau
que permet la technologie (ordinateur, magnétoscopes et autres « machines »
à enseigner). Ni les structures administratives actuelles, ni les structures sco-
laires ne sont capables de faire face dans une époque caractérisée par la discon-
tinuité et l'éphémère. Devant un tel mouvement, la caractéristique principale
devrait être la flexiblité. A cette rigidité du système global, s'ajoute celle des
contenus et méthodes. Lesfilièresde formation restent peu souples : dans cha-
que cycle d'enseignement, primaire, secondaire inférieur, secondaire supérieur
et université, élèves et étudiants se voient imposer un programme fixe et
imposé, parfois corrigé, il est vrai, par l'éventail de rares branches à option. Les
possibilités de choix restent restreintes, même si les genres d'écoles s'accrois-
sent en nombre : on ne rend possible qu'une multiplication de choix de pro-
grammes standards qui est loin d'être infinie. L'imposé devrait se réduire à un
strict minimum nécessaire pour respecter un principe important : celui du res-
pect de l'individualisation de l'enseignement. Elle permet de coller aux apti-
tudes personnelles de chacun et signifie non seulement liberté de choix de la
composition des programmes, mais aussi possibilité de progresser en fonction
de son propre rythme d'apprentissage et sous la forme qui convient. Ce n'est
pas à l'enseignant d'imposer son rythme, mais à l'élève. Le respect de cette exi-
gence entraînera, à n'en pas douter, de profonds bouleversements dans l'orga-
nisation et les méthodes.
L'inertie frappe aussi les contenus. Ils reflètent plus l'écho du passé que
le murmure du futur. Les connaissances dispensées devraient permettre
davantage de développer les facultés d'adaptation que l'esprit de conformité,
car une société en évolution rapide sape les cadres de références et systèmes
de valeur, laissant l'homme d'autant plus désarmé qu'il fait face à un nombre
grandissant de situations pour lesquelles l'expérience ne suffit plus. La révision
des contenus devra viser à favoriser l'épanouissement de la personnalité, dans
la pluralité des rôles où elle se manifeste, et à permettre l'occupation réussie,
à la sortie de l'école, d'une situation professionnelle sans trop de difficultés
d'adaptation.
Branché sur l'environnement, le système scolaire reste insuffisamment
souple pour répondre à ses sollicitations en adaptant rapidement ses compo-
santes : rigidité des structures, inertie des méthodes et des contenus en décou-
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 33

lent. C'est un des thèmes central du débat actuel. Dans l'enquête réalisée
auprès des enseignants du système scolaire neuchâtelois (voir annexe), la cri-
tique de la rigidité est l'une de celles qui a le plus fréquemment été énoncée
sous la rubrique des remarques personnelles libres. La seconde critique, par-
tiellement liée à la première, touche au caractère discontinu de nos sytèmes
scolaires.

LA DISCONTINUITÉ. Elle n'est pas indépendante de la rigidité, mais en

partie sa conséquence.
Nos systèmes scolaires actuels résultent d'une évolution menée par addi-
tivité ; il n'y a jamais eu refonte profonde découlant d'une conception globale.
Que recouvre la discontinuité? Elle comprend deux composantes qui se com-
binent :
l'absence d'unité entre enseignements de base et autres types d'enseigne-
ment, et l'absence d'intégration entre système scolaire et extra-scolaire.

- Premièrement, le continuum n'existe pas entre enseignement de base et

enseignement spécialisé. Le second ne récupère pas le premier pour le valo-
riser, il en est détaché. L'enseignement général est, soit insuffisant, car
l'enseignement professionnel intervient trop tôt en se substituant à lui, soit
encyclopédique et sans suite (cas de l'université par exemple). La popula-
tion des élèves se divise ainsi en deux grandes catégories: ceux qui reçoi-
vent avant tout une formation générale et ceux qui reçoivent essentielle-
ment une formation professionnelle. Le même reproche peut être formulé
à l'égard du manque d'unité entre formation théorique et praxis. L'absence
de possibilités systématiques d'éducation récurrente et l'inexistence de sta-
ges obligatoires pendant la scolarité enlèvent toute faculté de tester, de vali-
der et de motiver par l'expérience l'acquisition des connaissances. Enfin, les
disciplines apparaissent décousues parce que résultats d'une évolution his-
torique ; on a complété les programmes en introduisant de nouvelles matiè-
res jugées essentielles au fur et à mesure du développement des connais-
sances sans élaguer les anciennes, ni ouverture sur tous les aspects de la
vie. Nos structures scolaires reproduisent bien cette absence d'unité : nous
connaissons une multiplicité d'écoles aux objectifs flous, sinon contradic-
toires, et peu couplées entre elles. Cette insuffisance de cohérence dont on
connaît déjà le remède, l'école globale polyvalente, rend les choix de l'élève
irréversibles, car les passages d'une école à l'autre sont difficiles sans perte
de temps.
34 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

- L'absence d'intégration entre système scolaire et extra-scolaire.

Schématiquement, formation pré-scolaire, formation scolaire et formation
des adultes forment trois unités distinctes. L'école enfantine n'est pas obli-
gatoire et dépend ou des cantons, ou des communes. Son caractère facul-
tatif l'empêche d'être considérée comme l'un des éléments constitutifs du
système scolaire. La rupture ente formation scolaire et formation des adul-
tes est encore plus évidente. Bien que l'on admette de plus en plus que les
connaissances dispensées par l'école restent insuffisantes et inadéquates
par suite d'obsolescence, on n'a pas encore tiré la conséquence sur le plan
de l'éducation des adultes. Dans ce dernier domaine, la dispersion des
actions, la multiplicité des initiatives publiques ou privées manquent
d'homogénéité. Certaines réalisations se recoupent, tandis que d'autres
domaines restent inexplorés '. Bref, nous vivons dans un para-système en
friche et peu connecté par conséquent au système scolaire.
Un effort de systématisation devient urgent et devrait être l'occasion de
substituer à la division artificielle éducation scolaire-éducation des adultes
une éducation permanente s'étalant sur toute la vie. C'est dans ce sens que
H. Janne a pu dire que « le développement des procédures et des instru-
ments d'une éducation appropriée aux hommes qui ont terminé leurs étu-
des d'âge scolaire, constitue un facteur de mutation fondamental du sys-
tème d'éducation actuel dans son ensemble». (Réf. 15).

LA SÉLECTIVITÉ. A première vue non élitistes, car ils permettent à cha-

cun de poursuivre ses études par octroi de bourses, nos systèmes scolaires
apparaissent en fait très sélectifs. On s'accorde aujourd'hui pour reconnaître
que l'amélioration des conditions financières ne suffit pas à assurer l'égalité des
chances. Elles ne sont qu'un des préalables nécessaires, mais non suffisants.
Le filtrage, apparemment démocratique, qu'opèrent les examnes et résultats
scolaires pénalisent les enfants provenant de milieux défavorisés, car l'école,
par le langage qu'elle utilise et le système culturel qu'elle valorise, privilégie
ceux qui appartiennent à une famille cultivée. Toutes les statistiques établies
sur l'origine sociale des étudiants tendent à démontrer ce phénomène.
Ainsi, par exemple, dans le canton de Neuchâtel, les étudiants dont le père
est agriculteur, viticulteur, ouvrier ou manoeuvre ne représentent que 17,2% !

'Le développement de notre système scolaire et l'allongement des études ont toujours été fondé sur le pari qu'un accrois-
sement d'éducation est récupéré par une augmentation plus grande d'avantages pour la collectivité. Curieusement, ce même
argument ne semble pas avoir joué pour la systématisation de la formation des adultes et la formation en cours d'emploi, alors
qu'on peut prédire à coup sûr que cette dernière est plus «rentable» que la première.
1
Au 31 octobre 1972.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 35

de l'ensemble des inscrits à l'université, alors que les étudiants dont le père
exerce une profession libérale ou directoriale en représentent à eux seuls le
25,196!' (source: Réf. 16, Rapport du DIP, exercice 1972).
La sélectivité aboutit à une orientation par l'échec intervenant trop tôt et
de manière irrémédiable. On ne peut évidemment pas faire de l'école le remède
miracle permettant de supprimer entièrement les inégalités ; toutefois, on est
en droit de lui demander un effet correctif évitant d'amplifier les discrimina-
tions injustes. Ce principe est très largement accepté : la huitième session de
la Conférence des Ministres européens de l'Education qui s'est tenue à Berne
du 5 au 7 juin 1973 a reconnu la nécessité, dans sa résolution, de promouvoir
une politique éducative favorisant «l'égalité des chances d'accès aux différen-
tes formes et aux différents niveaux de l'enseignement, ainsi que l'égalité des
chances de réussite scolaire ». Remarquons cependant qu'il vaut peut-être
mieux parler de droit à la formation plutôt que de vouloir à tout prix réaliser
une égalité des chances impossible.

Triple volet de la faiblesse de nos systèmes scolaires, rigidité, discontinuité

et sélectivité perdurent malgré les améliorations apportées. Les réformes entre-
prises sont incapables d'y remédier. Elles restent trop ponctuelles : le recours
aux moyens audio-visuels, les modifications de programmes, les expériences
pédagogiques en cours (pédagogie institutionnelle, par exemple), la substitu-
tion du préprofessionnel aux dernières années du primaire, forment un arsenal
d'actions fragmentaires et épisodiques. Il manque une vision d'ensemble du
problème. Surajouter du nouveau à l'ancien, sans repenser ce dernier, risque
d'empêcher au changement de développer tous ses effets dans le sens voulu.
Ainsi, par exemple, l'introduction de méthodes actives ne peut qu'être inopé-
rante si le contenu du programme et plus particulièrement le temps pour le trai-
ter (l'année scolaire) imposent à l'enseignant un découpage précis et un style
directif. Le manque de temps rend la participation créative de l'élève illusoire.
« Tout se passe comme si quelqu'un chargé de placer un homme sur la lune,
commençait par un biplan auquel il essayerait d'ajouter des éléments pour lui
permette d'atteindre notre satellite» (Réf. 17).
Pour Toffler (op. cit., Réf. 14), les réformes actuelles parfont le fonctionne-
ment de nos écoles dans la poursuite de ses objectifs les plus anachroniques
et leur fait subir une espèce de mouvement brownien qui s'annule lui-même.

1
En ne considérant que la scolarité obligatoire, la consultation de statistiques détaillées montre que si les divers milieux
conservent les mêmes proportions pendant les cinq premières années de scolarité, dès lafinde cette année, par suite des épreuves
collectives d'orientation, la répartition apparaît étroitement liée à l'appartenance socio-économique.
36 LA CRISE DU SYSTÈME SCOLAIRE

Sans aller aussi loin, disons que ce qui manque actuellement le plus, c'est un
cadre de référence cohérent et logique permettant la coordination systématique
des efforts vers un même but. Le tout doit passer avant les parties.
La critique est plus facile que les propositions novatrices et constructives.
Pourtant, nous apercevons au loin la sortie du tunnel. On s'accorde générale-
ment pour dire que pré-scolarité, scolarité obligatoire et post-scolarité doivent
se fondre en un tout. Le pré-scolaire obligatoire aide à accroître l'égalité des
chances, en accueillant les enfants dès l'âge de deux ou trois ans, en assistant
la famille, en dépistant les handicapés. La scolarité obligatoire, conçue selon le
principe de l'école « unique », dispense un enseignement de base commun à
tous (mais pas forcément au même rythme et avec les mêmes méthodes), pour
laisser, au fur et à mesure de l'avancement des études, de plus en plus de choix
grâce aux cours à options, plus une formation professionnelle pour ceux qui ne
se destinent pas aux écoles supérieures (université, par exemple). L'orientation
(information de l'élève sur les débouchés et les possibilités d'études) et la gui-
dance (permettant à l'élève de situer sa progression pour prendre à temps les
mesures nécessaires) assistent l'élève de manière continue. L'éducation post-
obligatoire est organisée systématiquement selon le principe de la récurrence
(possibilité de reprendre ses études au point où on les a laissées, de se former
et de se perfectionner sur le plan professionnel). Des projets éducatifs précisant
objectifs, contenus et méthodes existent déjà ; il n'est pas nécessaire ici de les
résumer. Il est toutefois un point commun très important qui ne laisse pas de
nous satisfaire : d'éminents spécialistes, notamment Ph. H. Coombs, B. Sch-
warz, [Link] (UNESCO), J.-[Link] (OCDE-CERI) reconnaissent à la ges-
tion un rôle important dans les causes de la crise. Les techniques artisanales
utilisées dans les processus d'aide à la décision et dans la gestion des moyens
sont causes de blocages. La levée des obstacles d'ordre gestionnels condition-
nera toujours plus le succès de toute réforme. Mieux, un management efficace
s'avère être l'outil indispensable qui permettra de sortir de la crise sans gaspil-
lages intolérables par l'obligation qu'il impose de procéder à des choix et d'abor-
der les problèmes systématiquement. Le premier effort à entreprendre porte
donc, à notre sens, sur la gestion.
Avant d'aborder la gestion actuelle du système scolaire neuchâtelois pour
en déterminer ses insuffisances et dessiner les voies d'une gestion plus effi-
cace, il nous semble nécessaire de montrer que l'école peut et doit être dirigée
et organisée au même titre que n'importe quelle organisation ou département
de l'administration, puis de définir ce que recouvre la gestion scolaire.
 2
Conséquences et remèdes

Suite au développement quantitatif qu'ils ont connu ces dernières décen-

nies, nos systèmes scolaires sont condamnés aujourd'hui à relever le défi de
la qualité. La bataille sera longue et pénible ; l'école en sortira grandie ou frap-
pée d'incapacité. Avant de s'engager, elle doit toutefois se forger une arme à
la mesure de l'importance du combat : le recours à la gestion.
Les symptômes révélés dans le malaise actuel que connaissent nos écoles,
rigidité, discontinuité et sélectivité apparaissent financièrement non neutres.
Le fonctionnement d'une institution scolaire inadaptée provoque des coûts
sociaux élevés. Dans un sens large, la notion de coûts sociaux recouvre
« l'ensemble des conséquences négatives indésirables associées à une opéra-
tion » (Réf. 18). Ils sont fréquemment assimilés à des coûts non monétaires,
c'est-à-dire, à des coûts ne correspondant pas à des sorties effectives de fonds
mais à des « désutilités collectives ». Notons que la définition varie selon les
auteurs et utilisateurs. Contentons-nous de cette acceptation, et recherchons
à quoi correspondent les coûts sociaux qu'entraîne l'inadaptation relative de
nos systèmes scolaires aux exigences d'une école nouvelle s'insérant dans un
processus d'éducation permanente. Ce sont principalement :

- les échecs scolaires qui peuvent conduire soit à l'abandon des études, soit
au redoublement de la classe; dans le premier cas, la déperdition d'élèves
sans formation professionnelle entraîne un «coût psychologique» dû à
l'insatisfaction et un coût représenté par un manque à gagner. Dans le
deuxième cas, celui de la répétition de la classe, le coût social cumule les
coûts d'augmentation d'effectifs (coûts non monétaires de la baisse de la
qualité de l'enseignement et coûts monétaires d'accroissement de person-
nel, de matériel, de locaux, etc.) et le coût de la perte de temps (l'allonge-
38 ! CONSÉQUENCES ET REMEDES

ment des études représente toujours un manque à gagner);

- l'erreur d'orientation. Difficile à corriger par manque de souplesse de nos
systèmes scolaires, elle provoque le mécontentement et pousse vers une
profession où le rendement est inférieur à ce qu'il aurait pu être dans une
activité apportant plus de satisfaction. Le manque d'information sur le mar-
ché de l'emploi aboutit aux mêmes conséquences. L'erreur d'orientation
peut aussi conduire à l'échec scolaire ;
- le manque d'adaptabilité du « formé ». Conséquence de la rigidité des
contenus et de l'idée selon laquelle l'école dispense un stock de connais-
sances figées plutôt que des aptitudes à « faire », à apprendre et des attitu-
des, il implique l'incertitude face au changement et des actions de forma-
tion ultérieures aux coûts difficiles à estimer ;
- les recyclages, reconversions et adaptations. Elles sont nécessaires chaque
fois qu'il existe un écart entre la formation reçue et les exigences de la pro-
fession exercée ou à exercer. Faciles à mesurer si les actions de formation
ont lieu, les coûts sociaux sont plus difficiles à estimer si l'individu y
renonce ou s'y refuse.

L'ensemble de ces coûts sociaux représente un gaspillage, et pour la collec-

tivité publique qui en supporte la charge, et pour l'individu. L'ensemble de ces
coûts n'a hélas que rarement fait l'objet de mesures, et, même un spécialiste
comme Jessua (op. cit., Réf. 18), se refuse à toute tentative d'évaluation moné-
taire des coûts «non monétaires».
Comment estimer, par exemple, les coûts sociaux consécutifs à une erreur
ou à un manque d'orientation scolaire? Pour que le calcul soit possible, il fau-
drait connaître à quoi aurait abouti une orientation continue différente d'une
« orientation par l'échec » ; une telle information est difficilement saisissable
avec objectivité. Cependant, les incertitudes de quantification ne doivent pas
camoufler l'importance de tels coûts, et c'est cette ampleur qui milite en faveur
d'une réforme permettant de les diminuer sensiblement. Pour prendre les déci-
sions complexes qui s'imposent, la gestion apparaît comme l'instrument essen-
tiel auquel il faut recourir. C'est la nécessité du changement qui rend indispen-
sable le recours à la gestion ; mais ses outils d'analyse et d'aide à la décision
doivent au préalable être mis au point, testés et utilisés dans le cadre du fonc-
tionnement de l'école actuelle, pour éviter de cumuler les difficultés lors de
l'introduction de l'innovation. Améliorer l'école d'aujourd'hui pour ensuite
démontrer la nécessité des réformes et les rendre possibles, sont les objectifs
prioritaires d'une gestion scolaire. « La difficulté n'est pas de savoir si la
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 39

réforme est nécessaire, mais de savoir en quoi elle consiste et comment elle se
définit» (Réf. 19).
Plus immédiatement, une autre raison influente (parce que politiquement
plus évidente et sensible) incite au recours à la gestion : l'importance des som-
mes engagées (voir set. 1.1). Confédération, cantons et communes consacrent
une fraction toujours plus grande de leurs revenus à l'éducation. L'importance
des sommes allouées pousse de plus en plus à appliquer à l'école un raisonne-
ment gestionnel et économique visant à optimiser l'utilisation de ressources
rares. Elle signifie recherche du meilleur résultat possible par rapport aux
moyens mis en oeuvre ou, en d'autres termes, amélioration du rapport entrées-
sorties (minimisation du ratio input-output). Et la pression de l'opinion publi-
que, et le pouvoir politique exigent une gestion plus efficace de nos systèmes
scolaires. Les interventions au Grand Conseil neuchâtelois se multiplient ces
dernières années. Nous en avons relevé 106 entre 1968 et 1972 concernant
l'école (décrets, interpellations, lois, motions, postulats, questions, rapports),
soit 13% du total. Les résultats d'un récent sondage réalisé par Isopublic por-
tant sur les préoccupations des Suisses (Réf. 20, FAN 15 février 1972), mon-
trent que l'organisation de l'enseignement est considéré comme le cinquième
problème prioritaire du pays. Il a été cité par le 48,2 % des personnes interrogées
(49,496 en Suisse alémanique, 44,3% en Suisse romande ; 43,5% des hommes,
52,8% des femmes). En outre, la même enquête révèle que plus de 90% de la
population qualifie la coordination scolaire de très importante ou d'importante.
C'est très compréhensible : on peut en effet penser que, pour le grand public,
l'absence de coordination est la source de gaspillage la plus évidente, car res-
sentie directement par les parents qui changent de domicile avec des enfants
en âge de scolarité.
Bref, devant des besoins à croissance exponentielle, la notion de rareté
s'impose à chacun d'autant plus qu'à l'accroissement des dépenses publiques
s'ajoutent une diversification et une complication des tâches à accomplir. « La
notion de « rareté économique » dérive d'une donnée d'expérience fondamen-
tale, à savoir qu'il existe seulement une quantité finie de ressources (facteurs
humains et non humains) dont l'exploitation, en recourant à la technologie la
plus avancée, n'est susceptible... de produire qu'une quantité limitée de chaque
bien» (Réf. 21). Bien que, de tout temps, la gestion scolaire ait imposé des
choix, ils n'ont que rarement été opérés de manière systématique, faute de
recourir à des instruments appropriés. Disons-le tout de suite : l'amélioration
des méthodes actuelles ne suffira pas, il s'agit de les repenser. Une enquête
menée auprès de licenciés et diplômés universitaires travaillant dans l'admi-
40 CONSÉQUENCES ET REMEDES

nistration cantonale genevoise a démontré que, parmi les aspects négatifs de

la fonction publique mentionnés, la « lourdeur et la lenteur de l'appareil admi-
nistratif, ainsi que l'archaïsme des méthodes » sont les griefs les plus fréquem-
ment formulés (Réf. 22). Si l'école veut remplir sa mission dans l'avenir, elle
ne peut plus éviter le recours au management. Cette exigence n'est toutefois
pas admise par tout le monde : trop nombgreux sont encore les enseignants et
parents d'élèves qui dénient toute possibilité de gestion scolaire.

Section 2.1 Peut-on gérer l'école?

L'opportunité d'une gestion des écoles n'est pas chose évidente pour tous.
Lors des nombreux entretiens que nous avons eus avec des enseignants, des
directeurs et des parents d'élèves neuchâtelois, combien de fois n'avons-nous
pas entendu affirmer avec conviction le caractère secondaire ou inessentiel de
la gestion. Certaines remarques personnelles d'enseignants formulées dans le
questionnaire de l'enquête ont très largement confirmé cette première impres-
sion. L'utilité d'une gestion scolaire paraît soit incomprise quant à ses fins, soit
mal comprise quant à son sens. A titre d'exemples, relevons quelques avis
significatifs en rappelant que nous cherchions à saisir le fonctionnement réel
du système scolaire neuchâtelois dans ses aspects gestionnels comme l'expli-
quait la lettre jointe au questionnaire (annexe C4, volume S. Munari).
« Votre enquête me paraît passer à côté de l'essentiel. La qualité des écoles
ne dépend ni des bâtiments, ni de l'organisation, ni des moyens de contrôle,
ni des salaires (sic), ni du recyclage, mais de la qualité humaine des maîtres
ajoutée à leurs connaissances scientifiques...»
On peut difficilement se montrer plus clair que cet enseignant de gymnase!
Pourquoi gérer si la qualité de l'école est principalement fonction des ensei-
gnants? Une autre réponse d'un maître d'une école de commerce va tout-à-fait
dans le même sens : « A mon avis, les vrais problèmes de l'organisation sco-
laire ne sont pas essentiellement administratifs, ni même pédagogiques, mais
relationnels, en particulier au niveau de la structure maître-élève...»
Ou encore cette autre remarque plus amusante : « Votre enquête qui
devrait déceler les points forts et les faiblesses actuelles du système scolaire
neuchâtelois ne touche aucun vrai problème. Vous demandez si le matériel,
l'information, les secrétaires, la paie (sic), les loisirs, etc., sont suffisants,
comme si c'était significatif pour le fonctionnement d'une école. Socrate a
enseigné dans les rues mieux que nous tous dans les écoles modernes avec tout
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 41

leur confort ». Dans d'autres cas, l'enseignant entache la notion de gestion d'à-
priori et d'idées fausses. « Un certain système de gestion transparaît au travers
de vos questions : celui d'une institution hiérarchiquement organisée où cer-
tains donnent des ordres (sic) et d'autres en reçoivent. C'est aussi celui de notre
école qui est la négation des principes enseignés par les pédagogues de tous les
temps ». Curieusement, l'enseignant assimile souvent la gestion à des tracas-
series : « L'école se noie de plus en plus sous l'envahissante poussée de l'admi-
nistration. On croit avoir résolu un problème scolaire ou pédagogique en créant
un nouveau service administratif qui ne manquera pas de multiplier les « pape-
rasses »... »
D'où provient cette attitude négative face à la gestion? Première raison :
rares sont les enseignants qui ont reçu une formation ou une initiation à ce
domaine. La gestion est confondue avec la poursuite du profit de l'entreprise
ou aux aspects négatifs de la gestion bureaucratique de l'administration publi-
que.
Deuxième raison : parce qu'il ne connaît pas la gestion, l'enseignant ne per-
çoit pas les services qu'elle peut lui rendre. Pour lui, l'école reste un organisme
particulier, comparable à aucun autre ; cette spécificité est souvent l'argument-
force avancé pour balayer toute tentative d'adapter à l'institution scolaire des
méthodes utilisées dans d'autres organismes, les entreprises par exemple. C'est
exactement comme l'industriel qui prétend que les méthodes de gestion à met-
tre en oeuvre dans son entreprise sont fondamentalement différentes de celles
que doit utiliser son concurrent...
Qu'y a-t-il de plus qualitatif que l'enseignement et la recherche? Or, pour
beaucoup, l'idée de gérer apparaît comme une intrusion intolérable du quan-
titatif dans un domaine où il n'a pas sa place. « Les considérations économi-
ques ou, au moins, leur prédominance, ont été ressenties comme particulière-
ment choquantes en une matière oùl'on ne voulait accepter que les impératifs
de l'humanisme, de la culture et de la science» (Réf. 23).
Bien que source de savoir, l'école n'a que rarement pensé à en tirer parti
pour améliorer sa propre gestion. Un récent rapport du Conseil d'Etat au Grand
Conseil reconnaît qu' «il est parfois étonnant de constater que l'école, qui est
à l'origine même de la recherche scientifique - sans laquelle plus aucune acti-
vité industrielle n'est concevable aujourd'hui -, l'a si peu appliquée dans son
propre système »(Réf. 24, Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil, 1970).
Les efforts visant à repenser la gestion de nos systèmes scolaires restent rares
et sporadiques ; et quand ils se manifestent, ils se limitent trop souvent à des
modifications de structures, à la création de services nouveaux ou à l'automa-
42 CONSÉQUENCES ET REMÈDES

tisation de procédures (introduction de l'ordinateur, sans repenser les systèmes

par exemple).
L'alternative gestion - non gestion n'a aucun sens. L'école a toujours été
gérée, si l'on entend par gestion la combinaison et l'utilisation optima de res-
sources pour atteindre un but (souvent mal formulé et imprécis, voir ch. 3) et
consommé des moyens pour l'atteindre. Elle s'est cependant contenté d'un
outillage rudimentaire pour assurer son fonctionnement, comme s'il s'agissait
d'un système stable à opérations répétitives (rythme annuel) alors que ses
tâches se diversifient. Les mécanismes traditionnels de gestion scolaire n'ont
pas été conçus pour répondre à des besoins différenciés et évolutifs. La gestion
scolaire traditionnelle n'est pas à la mesure de l'ampleur des tâches à accomplir.
Depuis une vingtaine d'années, les écoles américaines commencent à se
gérer selon des principes s'inspirant des méthodes de direction des entreprises.
En Europe, cette tendance s'affirme peu à peu et pénètre péniblement les
milieux universitaires. Nous reconnaissons avec Drucker que «ce qui est nou-
veau, c'est que nous nous rendons compte que toutes nos institutions sont des
organisations et qu'il en résulte qu'elles ont toutes une dimension commune
de gestion. Ces organisations sont complexes et multidimensionnelles.»
(Réf. 25).
Ce n'est pas parce qu'on considère généralement que l'école n'appartient
pas directement au secteur productif qu'elle est dispensée de la recherche d'une
plus grande efficacité. Comme l'entreprise, l'école a le devoir de recourir aux
méthodes les plus rationnelles possibles.
Pour montrer la transposition possible des méthodes de gestion des affaires
à l'école, on peut considérer cette dernière comme une entreprise. Qu'on ne se
méprenne cependant pas ; nous n'employons pas ici le terme d'entreprise avec
sa conotation capitaliste d'entreprise poursuivant le profit, mais dans le sens
d'organisme combinant des facteurs de production dans Ie but de fournir des
biens et des services. Dans ce sens, on peut parler de l'entreprise scolaire. Cette
« entreprise » consomme des facteurs de production, enseignants, bâtiments,
équipements et fournitures, biens et services divers ; elle soumet les élèves à
un processus de transformation en les formant pour les « livrer » sur un mar-
ché, celui de l'emploi. Cette production satisfait le besoin d'accroissement de
connaissances. Comme certaines entreprises de services, le « produit » est
avant tout intellectuel. L'éducation est caractéristique d'une industrie à forte
intensité en main d'oeuvre (labour intensive) : son activité, former, requiert
plus de ressources humaines, de travail, (principalement celui des enseignants)
que de capital ; en conséquence, l'accroissement des coûts constaté (voir sec.
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 43

1.1 et chap. 5) provient davantage de l'augmentation du nombre d'enseignants

et des salaires que de celle des autres types de dépenses. Il en découle que, dans
une telle « entreprise », les gains de productivité sont difficiles, d'autant plus
que les exigences pédagogiques demandent une augmentation du rapport
« maître-élèves ». L'entreprise scolaire est une des plus importantes du canton:
elle occupe environ 2700 enseignants, 400 personnes dans l'administration, et
compte 25000 élèves. Une telle unité de production ne peut fonctionner sans
être gérée, c'est-à-dire, planifiée, organisée, contrôlée.
Ne poussons cependant pas l'analogie trop loin. L'école présente de profon-
des différences par rapport à l'entreprise. En tout premier lieu, l'entreprise sco-
laire ne possède pas le monopole du processus de transformation. L'élève se
forme aussi en dehors de l'école et par lui-même. Elément humain, donc actif,
il peut parfois disposer du droit de parole dans la gestion du système qui le
forme. Ce dernier argument est souvent avancé par ceux qui se refusent à com-
parer école et entreprise. Remarquons cependant que toute industrie est condi-
tionnée, dans sa gestion, par les produits ou les services qu'elle offre, et que,
si ceux-ci ne sont pas « actifs », ils imposent néanmoins d'autres contraintes
non moins faciles à prendre en compte. Sur le plan de la gestion, autre diffé-
rence d'importance, le fait que, si l'entreprise voit sa survie conditionnée par
la sanction du marché, ce n'est pas le cas de l'école. L'entreprise est condamnée
à réagir très vite si elle ne vend pas ou si ses ventes ne lui permettent pas de
dégager un profit ; elle vit donc en symbiose étroite avec le marché auquel ses
produits ou ses services sont destinés. Inversement, les réactions du marché
de l'emploi aux produits (étudiants formés et «savoir») n'ont que peu de prise
sur le système scolaire. Par inexistence d'effets en retour, la sanction écono-
mique du marché reste hors de l'école, ce qui lui permet de survivre et même
de se développer indépendamment des jugements de qualité portés sur sa pro-
duction. La victime de la sanction peut tout au plus être l'étudiant lorsqu'il ne
trouve pas d'emploi ou lorsque sa formation ne répond pas au travail qu'on
exige de lui.
A l'opposé de l'entreprise, l'école ne connaît pas la concurrence. Or, c'est
elle qui est en partie l'aiguillon favorisant les transformations rapides de
l'entreprise et le recours à une gestion efficace. Le quasi monopole d'Etat en
matière d'éducation empêche toute possibilité de compétition entre écoles.
Enfin, autre différence notable, l'institution scolaire connaît le régime par-
ticulier d'un service public dépendant d'une autorité politique. Une part non
négligeable de son fonctionnement sur le plan gestionnel, est régie par des lois
et règlements rigides qui rendent l'adaptation difficile. Résultat : on retrouve
44 CONSÉQUENCES ET REMÈDES

dans l'administration publique les mêmes imperfections que dans le secteur

privé, mais aggravées. Les similitudes relevées entre l'entreprise et l'école auto-
risent - malgré des différences sensibles - à dire que si la gestion est indispen-
sable pour l'entreprise, l'école ne saurait s'en passer eu égard aux moyens dont
elle dispose pour accomplir sa mission. Un récent Rapport du Département des
Finances du canton de Neuchâtel admet ce principe (Réf. 26, Rapport du
Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui des comptes et sur sa gestion, exer-
cice 1969, Rapport du Département des Finances): «l'extension des tâches
administratives amène l'Etat à se gérer suivant des critères voisins de ceux qui
régissent l'entreprise privée où il importe de tendre vers le meilleur rapport
coût-efficacité des hommes et des outils mis à leur disposition.»
Plutôt que de comparer l'instruction publique à une entreprise, nous pré-
férons, pour éviter toute confusion et tout rapprochement malheureux,
l'assimiler à un système. Un système est un ensemble d'éléments ou de parties
interdépendantes et interagissant mutuellement, formant un tout, et agencées
en fonction de la poursuite d'un objectif. Parler de l'école en terme de système,
c'est insister sur sa décomposition possible en de multiples parties liées les unes
aux autres et concourrant à un but commun. A priori, un système scolaire peut
être caractérisé de système complexe tant par le grand nombre de ses sous-sys-
tèmes composants (qui peuvent eux-mêmes être complexes) que par le volume
des flux qui relie ces unités entre elles. Comme toutes les organisations socia-
les, le système scolaire est un système ouvert ; il entretient des échanges conti-
nus avec l'environnement, l'influence et est influencé par lui. Il ne peut en effet
se suffire à lui-même sans risque de sclérose. Par contre, nous ne pouvons pas
encore affirmer que le système scolaire neuchâtelois possède les autres carac-
téristiques d'un système ouvert. Il est très certainement dynamique ; chacun
peut observer les nombreuses modifications dont il est l'objet aussi bien sur les
plans administratifs, structurels que sous l'aspect des programmes. Chacun se
souvient, par exemple, des profondes réformes du système scolaire neuchâte-
lois de 1962 visant « à diversifier l'enseignement secondaire, à réorganiser les
dernières années de l'école primaire, à créer un système de raccordement entre
sections de types différents, à perfectionner l'orientation secondaire, à harmo-
niser les conditions d'entrée à l'école secondaire, à assurer une parfaite coor-
dination des programmes d'études, à effectuer une réforme adaptable par la
suite à un programme romand... ». Il suffit de regarder le passé pour s'aperce-
voir combien il a changé. Il est plus difficile de définir si ce système dynamique
est finalisé. Son évolution passée et actuelle a-t-elle été (et est-elle) voulue et
consciente, et si elle l'est, est-on certain qu'elle poursuit réellement l'orienta-
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 45

tion voulue? Sa force d'inertie ne rend-elle pas inopérantes dans les faits les
déclarations d'intention? Ces questions en soulèvent d'autres. Il n'est pas évi-
dent que le système scolaire neuchâtelois possède la souplesse de fonctionne-
ment nécessaire à son adaptabilité. Nous nous efforcerons de répondre à ces
questions plus loin. Remarquons cependant que, par rapport à l'entreprise, le
système scolaire connaît un handicap pour présenter l'ensemble de ces carac-
téristiques : son institutionalisation. L'appartenance au secteur public le sou-
met à des impératifs politiques et à des règles de fonctionnement ne favorisant
pas la souplesse.
On sait, par ailleurs, que tout système social tend à une certaine auto-orga-
nisation, moyen de défense des parties pour absorber les perturbations exté-
rieures. Ce phénomène affaiblit le degré de couplage des sous-systèmes entre
eux dans la poursuite des objectifs globaux, rendant ainsi difficile la finalisation
et !'adaptabilité du système.
La gestion permet de vaincre ce mouvement naturel d'auto-organisation.
C'est elle qui doit permettre de maîtriser l'orientation du système scolaire dans
le sens voulu, de le contrôler, de le réguler en déterminant ses modalités de
fonctionnement de manière satisfaisante. Le problème n'est pas de savoir si
l'école peut être gérée ; elle est gérée et l'a toujours été. C'est grâce à elle que
le système ne glisse pas vers un état d'entropie maximum, c'est-à-dire, vers le
désordre (niveau d'énergie disponible nulle). En d'autre terme, par la gestion,
nos systèmes scolaires doivent pouvoir se maintenir en état négentropique.
Mais, ne le cachons pas : par la multiplicité et la diversité de ses unités, l'ins-
titution scolaire pose des problèmes particulièrement complexes.

Section 2.2 Champ de la gestion scolaire

Quel est le domaine d'application de la gestion scolaire? Pour répondre aux

impératifs de globalité d'une approche système, nous devrions théoriquement
prendre en compte l'ensemble des activités éducatives, scolaires, extra-scolai-
res des jeunes, et des adultes. Dans la société globale, le système de formation
réunit en effet une très grande diversité d'efforts dont le système institutionnel
ne représente pas toujours la fraction la plus importante. En Suisse, l'initiative
privée joue un rôle essentiel, en particulier dans le domaine de la formation des
adultes. Hormis certains soutiens de la Confédération (250.000 francs) par le
biais de la fonction Pro Helvetia et de quelques cantons par une législation
d'encouragement, les efforts du secteur privé restent prépondérants : activité
46 CONSÉQUENCES ET REMÈDES

de la Fédération suisse pour l'Education des Adultes (FSEA) qui regroupe une
vingtaine d'organisations et représente environ 20.000 cours par an, la forma-
tion en entreprise, les cours radiodiffusés ou télévisés, les cours du soir et par
correspondance (pour plus de détails, voir Réf. 27, la Suisse au devant de l'Edu-
cation Permanente).
Dans le secteur public, l'unité du système d'éducation n'est qu'apparente :
les compétences dans ce domaine sont partagées entre plusieurs départements
qui participent, sous une forme ou une autre, à la formation : le Département
des Finances, le Département des Travaux publics pour les bâtiments scolaires
et les concierges, le Département de l'Industrie pour la formation profession-
nelle (la situation est en cours de changement) et l'école d'aides-soignantes et
d'infirmières, le Département de l'Agriculture pour l'Ecole Cantonale d'Agri-
culture, l'école supérieure de Viticulture et d'Oenologie et le Technicum agri-
cole, le Département de Police pour les examens des cafetiers et restaurateurs,
le Département Militaire pour l'enseignement post-scolaire de la gymnastique
et des sports. Mais, la plus grande part de l'effort incombe évidemment au
Département de l'Instruction Publique.
Respecter scrupuleusement la méthodologie de l'analyse système exigerait
que nous considérions, dans notre examen critique, le système dans sa globa-
lité en analysant toutes les activités qui concourent au processus éducatif. La
diversité et la multiplicité des éléments à prendre en compte interdisent cepen-
dant, dans une première étude, d'embrasser l'ensemble. Nous nous limiterons
au système scolaire dans son sens courant, celui qui ressort de l'Instruction
publique, à savoir, les services centraux du Département, l'enseignement pri-
maire et préprofessionnel, secondaire inférieur et supérieur et l'université.
Nous n'aborderons pas l'étude approfondie de l'enseignement technique et
professionnel qui pose des problèmes particuliers.
Nous ne pensons pourtant pas trahir la méthodologie que nous nous som-
mes imposée. Le système éducatif intégrant l'extra-scolaire (efforts privés,
éducation des adultes) n'est qu'apparemment un «système». Il ne présente
pas les caractéristiques de missions et finalités communes aux parties, et
d'interconnections nombreuses des éléments propres à tout système. Nous
avons déjà montré, par exemple, l'absence de couplage entre formation scolaire
et formation des adultes. Ce même phénomène existe aussi entre formation
scolaire et ce que certains ont appelé « l'école parallèle », entendant par là tout
ce que l'enfant apprend en dehors de l'institution scolaire.
En outre, une seconde raison autorise la « réduction » du système éducatif
aux composantes choisies que nous considérerons comme un système. C'est
POUR UNE GESTION SCOLAIRE 47

la notion d'homomorphisme. De manière simple, deux systèmes sont homo-

morphes lorsqu'ils présentent une partie de structure identique. Il va sans dire
qu'on ne peut s'attendre, dans les organisations sociales, à trouver une identité
aussi parfaite qu'en mathématiques '. Pour ce que nous voulons démontrer, le
« comment » d'une gestion des activités scolaires, nous pouvons admettre que
le système scolaire retenu (celui qui dépend du Département de l'Instruction
publique à l'exclusion de l'enseignement technique et professionnel) présente,
sur le plan gestionnel, suffisamment de caractéristiques communes (nous ver-
rons lesquelles) avec le système éducatif dont il est partie intégrante pour qu'il
soit homomorphe à ce dernier. Pilotage, dynamique du système, évaluation
des résultats et mesures correctives s'inspirent des mêmes principes, quel que
soit le profil du système d'éducation retenu.
Pour attaquer l'étude du système scolaire neuchâtelois, plusieurs métho-
dologies s'offraient. Nous avons résolument opté pour une approche système
en analysant successivement le système en tant qu'unité (deuxième partie),
pour ensuite le décomposer en sous-systèmes afin de saisir son aspect statique,
puis, son aspect dynamique qui complète le premier, c'est-à-dire, le tissu des
relations qui lient les sous-systèmes entre eux, et enfin comprendre le mode
de direction (volume 2). Nous avons ainsi défini l'objet d'étude de la gestion
scolaire. D'autres partitions auraient été possibles ; celle-ci présente cependant
l'avantage de la systématisation et de la démonstration évidente que tout chan-
gement touchant une des parties du système affecte les autres ; il s'agit d'une
caractéristique essentielle de n'importe quel système. Une telle méthode
devrait aussi permettre de passer d'une gestion empirique à une gestion plus
rationnelle.
Nous conférons au mot gestion un sens large et ceci peut surprendre.
Elle ne se circonscrit pas, comme plusieurs enseignants l'imaginent (et
nous l'ont dit), à l'organisation ou à la gestion financière et comptable qui ne
constituent qu'un aspect partiel de l'acte de gérer. Que de réformes échouent
parce qu'elles se limitent aux seules structures, à l'étonnement de leurs pro-
moteurs qui s'imaginent cependant « bien gérer ». Les approches récentes de
l'entreprise s'orientent nettement vers une recherche de compréhension des
flux et processus. Les structures apparaissent comme un instrument au service
des objectifs poursuivis. Objectifs, structures et procédures s'affectent mutuel-
lement '. La gestion englobe donc non seulement la détermination d'une poli-

' Sur la notion d'homomorphisme, voir réf. 28, Introduction critique aux théories des Organisations, p. 99 et suiv.
' Voir tome 2.
48 CONSÉQUENCES ET REMÈDES

tique et des objectifs, mais aussi l'ensemble des mesures que prennent les diri-
geants pour maintenir la cohésion de l'organisme face aux perturbations de
l'environnement.
 DEUXIÈME PARTIE

Le système instruction publique

3 Finalités et missions
4 Les effectifs
5 Les moyens financiers
6 La mesure des résultats
7 Panorama global du système
 Pendant longtemps, le management a négligé la prise en compte de l'envi-
ronnement. Le gestionnaire encore aujourd'hui concentre davantage son
attention sur l'organisme lui-même (entreprise ou administration) que sur les
rapports qu'il entretient avec les systèmes plus larges. «Les directeurs perdent
fréquemment de vue le fait que la performance de leur compagnie est le résul-
tat de son interaction avec l'environnement plutôt que celui de facteurs pure-
ment internes à la compagnie» (Réf. 29). Et, dans le cas où l'environnement
est envisagé, il l'est de trois façons: soit globalement, et les enseignements ges-
tionnels qu'on peut en tirer sont insuffisamment opérationnels, soit trop par-
tiellement (connaissance du marché et de la concurrence par la fonction mar-
keting, par exemple), soit, si ces contraintes sont identifiées, elles sont factice-
ment tenues pour constantes, alors qu'elles se modifient dans le temps et que
le management du système peut lui aussi infléchir l'évolution de certaines
d'entre elles.
Considéré isolément, débranché de son environnement, le système scolaire
perd sa signification : un système ouvert n'existe que pour et par les échanges
qu'il maintient avec les autres systèmes environnants. Seule l'analyse du tissu
de ses relations supra-déterminantes permet de répondre aux questions du
«pourquoi» et du «comment».
Les flux qui transitent par le système scolaire retiendront notre attention
dans cette seconde partie, car c'est par eux que l'école vit et dure. Nous pro-
céderons donc à une description «externe» en considérant essentiellement le
système scolaire comme une «boîte noire» dont nous n'entrouvrirons qu'occa-
sionnellement le couvercle. Nous ne nous préoccuperons pas de savoir com-
ment «fonctionne» le système scolaire, comment il effectue ses transforma-
tions entrée-sortie, mais nous chercherons à comprendre comment il se situe
par rapport à ce qui lui est externe en analysant ses variables d'entrées et de
sorties et ce qui les conditionne. A ce niveau, le système scolaire apparaît
comme étant «quelque chose» qui effectue une transformation sur un flux
caractéristique. Il s'agit donc d'une «description fonctionnelle, décrivant le
comportement du système parses interactions avec l'environnement »(réf. 30).
Quelles variables couplent le système scolaire à son environnement et sur
quels flux opère-t-il?
- en premier lieu, le flux caractéristique sur lequel le système scolaire opère
une transformation est celui des élèves: il reçoit en entrée une population
à former et restitue en sortie des individus instruits, diplômés ou non, qui
constituent le principal service rendu à la société qui en a besoin pour se
développer;
- en deuxième lieu, la société assigne au système scolaire un certain nombre
de finalités et missions auxquelles doit correspondre le processus de trans-
 formation; elles permettent de circonscrire le rôle que le système joue, de
se définir et de s'identifier par rapport aux autres systèmes;
en troisième lieu, la collectivité consent au système scolaire une fraction de
sa richesse pour assumer sa fonction. Son volume donne une indication
importante de la valeur attachée à l'objectif poursuivi et des limites aux-
quelles le système doit se plier;
enfin, pour évaluer le système scolaire et prendre à temps les mesures cor-
rectrices, la société a indiscutablement besoin d'instruments de mesure
permettant de juger du degré de réalisation des finalités poursuivies.

population à former
indicateurs de
résultat
finalités

moyens

population instruite

Fig. 2: Tissu des relations environnement-système scolaire

Tout changement de l'environnement agissant sur l'une des variables

d'entrée déclenche une réaction plus ou moins adéquate du système scolaire.
De plus, et contrairement à ce qui pourrait s'imaginer à première vue, entrées
et sorties ne sont pas indépendantes les unes des autres; ainsi, par exemple,
l'importance de la population à former conditionne, dans une certaine mesure,
les moyens financiers nécessaires. Le système scolaire apparaît donc comme
le complexe nodal au sein duquel interagissent les variables de l'environne-
ment qui le conditionnent. La connaissance de ces entrées et de leurs carac-
téristiques est indispensable aux responsables scolaires s'ils veulent maîtriser
l'évolution du système, car elles constituent pour eux des données dynami-
ques qui influent sur le mode de gestion.
L'origine de la crise actuelle réside précisément dans la capacité de réponse
du système: l'inadaptation peut provenir de l'incompatibilité de certaines
entrées entre elles (objectifs contradictoires, finalités trop ambitieuses par rap-
port aux moyens alloués, accroissement de la population à former accompagné
de restrictions de crédits) qui empêchent le système scolaire de répondre aux
attentes des multiples systèmes auxquels il est lié. Les difficultés peuvent aussi
résulter de causes «managériales» dues au manque d'informations sur les don-
nées et contraintes extérieures ou au blocage des mécanismes internes de tra-
duction de ces informations en plans d'actions opérationnels et organisation-
nels adaptés aux circonstances.
Nous consacrerons un chapitre à chacune des entrées et sorties. Nous dis-
cuterons en premier lieu des finalités et missions possibles d'un système
d'enseignement pour nous permettre de situer l'orientation suivie par le sys-
tème scolaire neuchâtelois (chapitre 3). Puis, nous nous pencherons sur les
effectifs «traités» auxquels nous lierons les effectifs d'enseignants (chapitre 4).
Pour former sa population dans le sens des finalités visées, le système scolaire
absorbe des sommes importantes dont l'étude détaillée fera l'objet du chapitre
5. Enfin, la mesure des résultats du système et des propositions d'indicateurs
termineront cette seconde partie (chapitre 6).
 3

Finalités et missions

A l'inverse des théories traditionnelles en matière de gestion, qui commen-

cent généralement par se pencher sur les diverses fonctions du système, il nous
semble préférable de s'attacher d'abord aux finalités qu'il poursuit : comme l'a
clairement démontré A.D. Chandler par ses études historiques sur de grandes
entreprises américaines (Réf. 31), le mode de gestion et d'organisation résulte
des politiques poursuivies qui ne sont en fait que l'expression des objectifs et
plans d'exécution des finalités.
Avec les finalités et missions d'un système scolaire, nous abordons l'un des
thèmes les plus discutés actuellement. Ceci s'explique simplement : aucune
méthode scientifique ne permet, dans l'état actuel de nos connaissances, de
dégager rigoureusement les finalités d'un système ouvert à partir d'un faisceau
d'opinions divergentes. C'est pourquoi, mêmes approchés rationellement, les
choix opérés camouflent toujours une opinion idéologique. Malgré ce biais, la
formulation desfinsde l'école ne peut s'éluder : sans buts préalables, la gestion
est problématique ou risque d'aboutir au paradoxe d'un système relativement
bien géré et efficace, mais poursuivant « quelque chose » d'inutile ou de
dépassé. L'analyse de la seule phase de la gestion à partir des buts ne suffit donc
pas. Par opposition à une gestion photographique, la détermination des objec-
tifs qui découlent des finalités constituent la phase anticipatrice de la gestion.
Elle seule permet d'assurer une certaine cohérence entre les décisions des mul-
tiples responsables (des enseignants au chef du Département de l'Instruction
publique) et une concordance des actes quotidiens entre eux et dans le temps.
Cet instrument général de compatibilité des micro-décisions paraît d'autant
plus nécessaire qu'un système scolaire est un système complexe et qu'il pré-
sente les caractéristiques d'une grande dispersion géographique de ses unités
(les collèges) et d'une relative autonomie de ses responsables (responsables de
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 55

service, directeurs et enseignants). Toute action antinomique par rapport à une

autre coûte cher; il importe que le décideur et les contribuables le sachent et
assument consciemment le risque d'une atteinte partielle des objectifs ou qu'ils
«corrigent le tir».
Les finalités expriment qualitativement les buts vers lesquels tend un sys-
tème ; dans ce sens le système scolaire est un système finalisé : il existe pour
« réaliser quelque chose ». Nous ne prolongerons pas les débats sur les conte-
nus ; nous résumerons les principales alternatives possibles (section 3.1), afin
de disposer d'un cadre de référence permettant de situer dans quelle ligne se
trouve le système scolaire neuchâtelois (section 3.2). Les finalités manifestent
synthétiquement les fonctions que devrait remplir Ie système scolaire pour les
systèmes environnants. Elles précisent son rôle. A la différence des systèmes
physiques naturels, un système scolaire est un système artificiel qui trouve sa
justification en dehors de lui. Remarquons que, pour un organisme public, les
finalités devraient exclusivement émaner de l'extérieur ; elles apparaissent
comme l'expression synthétique des multiples exigences des sous-systèmes de
la collectivité à son égard. Dans l'entreprise par contre, les finalités résultent
plutôt d'un compromis entre les contraintes extérieures et une volonté qui pro-
vient d'elle. En d'autres termes, un système public se voit imposer ses finalités,
alors que l'entreprise les choisit en fonction de ses caractéristiques et de celles
de son environnement. Malheureusement, la tendance à l'auto-organisation
que connaissent tous les systèmes ouverts frappe particulièrement les organis-
mes publics : plus préoccupés de leur survie et de leur développement que de
la qualité des services rendus, ils s'auto-entretiennent par création d'obliga-
tions réciproques et complexification des procédures internes, s'isolant ainsi
progressivement de leur environnement. Il conviendra donc d'examiner atten-
tivement si les finalités que poursuit réellement le système scolaire neuchâte-
lois concordent avec ses fins obligées. Cette vérification s'avère d'autant plus
nécessaire que les critères de performances du système scolaire devraient
mesurer la qualité des services rendus à partir des finalités. Sans elles et sans
objectifs, il est illusoire d'imaginer des indicateurs de résultats et de porter des
jugements de valeur sur les progrès accomplis ou le terrain perdu.

Section 3.1 Les choix possibles

Comme citoyen, employeur ou père de famille, peu m'importe que mes

enfants étudient les mathématiques modernes ou le latin, jouent au ping-pong
56 FINALITES ET MISSIONS

ou dessinent dans leurs activités complémentaires à option, que les ensei-

gnants recourent à du matériel audio-visuel ou pas, utilisent une pédagogie tra-
ditionnelle ou institutionnelle, à condition toutefois de préparer les élèves à
leur future vie d'adultes responsables. Ne confondons pas l'importance des fins
et celle des moyens ; ces derniers restent subordonnés aux premières; le juge-
ment doit porter sur les résultats. L'étalon de mesure dépend cependant des
choix opérés au niveau des finalités et ils ne peuvent se démontrer : ils dépen-
dent d'un système de valeurs. Et, malgré certaines tentatives (voir plus loin)
dejustifications rationnelles, lesfinalitésrestent toujours un postulat qui, pour
s'affirmer, doit rencontrer un consensus. C'est au pouvoir politique qu'il
incombe d'agréger les multiples désirs enfinalitésacceptables par tous les grou-
pes sociaux.
Inutile de préciser que les possibilités de choix desfinalitéssont innombra-
bles : « Les buts de l'éducation sont... de nature multiples, puisqu'on attend de
l'école qu'elle fasse beaucoup de choses différentes pour répondre aux voeux
de ses nombreux publics et contradictoires en ce que différents publics risquent
de vouloir des choses incompatibles. C'est ainsi qu'on attend de l'école qu'elle
amène les enfants à « dominer » une discipline déterminée et aussi qu'elle
développe et préserve la santé physique et émotionnelle des enfants et égale-
ment qu'elle intègre les enfants à la société industrielle... » (Réf. 32).
Il n'entre pas dans notre champ d'inventorier exhaustivement les finalités
possibles de l'enseignement ou d'en proposer nous aussi de nouvelles ; nous
renvoyons le lecteur intéressé aux ouvrages spécialisés. Rappelons simple-
ment, pour mémoire, qu'on peut distinguer deux grandes catégories de fina-
lités : celles qui peuvent être qualifiées de culturelles et sociales et les finalités
à caractère économique.
Les premières attribuent à l'éducation un rôle de transmission des connais-
sances et des valeurs culturelles. Cette fonction historique vise à mouler
l'enfant aux exigences sociales et culturelles du milieu dans lequel il vit, afin
de faciliter son insertion. Son aspect conservateur n'a pas échappé aux socio-
logues P. Bourdieu et J.-C. Passeron : l'école « reproduit » les structures socia-
les plus qu'elle ne les transforme en confirmant le prestige de la culture passée
et en la transmettant pour en assurer le maintien (Réf. 33). L'observation de
la réalité scolaire tend à confirmer ce point de vue : malgré les efforts pour réa-
liser une égalité des chances impossible, l'école sélectionne l'enfant des milieux
déjà favorisés. Cependant, reconnaissons que cette finalité ne « bloque » pas
toujours le changement. Les valeurs transmises peuvent le soutenir en impo-
sant l'image d'un homme ouvert et adaptable. A n'en pas douter, nous tendons
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 57

actuellement en Suisse vers cette conception. Citons comme exemple de cette

catégorie de finalités reconnaissant un contenu ambivalent transmission-
changement, les « objectifs ultimes » assignés à l'école par le Groupe de
Réflexion sur les Objectifs et les Structures de l'Ecole (GROS) (Réf.
34) : « L'école contribue à former des hommes qui, ayant le goût de vivre,
soient en mesure de parvenir à leur développement optimal sur le plan intel-
lectuel ainsi qu'affectif et corporel. Elle prépare les élèves à assumer leurs res-
ponsabilités au sein de la société tout en participant à la transformation de celle-
ci. Elle leur permet de découvrir et de construire les connaissances nécessaires
à une participation active à la vie culturelle, politique et économique de leur
époque ».
Historiquement plus récentes, les finalités économiques postulent la néces-
sité d'une relation étroite entre les besoins de l'économie et l'éducation qui
reçoit pour principale fonction de l'alimenter. La justification évidente consiste
à démontrer que l'acquisition de connaissances et d'aptitudes conformes aux
exigences du marché contribuent à la croissance nationale par l'effet positif
exercé sur la productivité. Malgré sa logique évidente qui ressort, selon nous,
plus du bon sens que des preuves rationnelles apportées par les macro-écono-
mistes (S. Stroumiline, Schultz et Denison à partir des niveaux d'instruction
comparés aux revenus correspondants ; Cobb-Douglas, Solow, Kendrick à par-
tir d'une fonction de production), la finalité économique rencontre une résis-
tance certaine auprès d'une fraction importante du corps enseignant et du
public.
Cette distinction schématique des finalités n'a pour but que de clarifier les
idées et impose pour correctif trois remarques importantes.
Première remarque : finalités à caractères culturelles ou sociales et finalités
« économiques » entretiennent entre elles des rapports étroits ; la hiérarchie
des valeurs d'une nation et des divers groupes sociaux qui la forment peuvent
exercer un effet positif ou négatif à l'égard des objectifs et des activités écono-
miques. Chacun sait, par exemple, que des idéaux philosophiques, religieux ou
moraux induisent des attitudes variables face à la satisfaction des besoins
matériels.
Deuxième remarque : le pari sur l'investissement éducatif n'assure pas iné-
luctablement la croissance, même si le système privilégie des fins économi-
ques. Il ne crée que des possibilités ; encore faut-il que l'économie soit suscep-
tible de les utiliser, de les valoriser et que le formé « joue le jeu » (la formation
reçue peut heurter ses convictions). Des enquêtes récentes réalisées tant en
Europe qu'aux Etats-Unis semblent mettre en évidence une certaine réticence
58 FINALITÉS ET MISSIONS

des jeunes diplômés des grandes Ecoles à prendre des responsabilités concrètes
de gestion. L'aspect qualitatif de la profession occupe une place prépondérante
dans le choix des carrières (d'où une préférance pour certains secteurs de
l'administration publique et les firmes de consultant, par exemple). Il ne sem-
ble cependant pas que cela soit déjà le cas en Suisse.
Enfin, troisième remarque : face à la pluralité des exigences des multiples
groupes sociaux, aucun système éducatif ne poursuit qu'une finalité unique.
Seules changent les pondérations relatives des diverses fins qu'il importe, de
plus, de rendre compatibles entre elles.

Formulées d'une manière générale, les finalités prêtent peu à la critique.

L'adhésion est d'autant plus large qu'elles restent peu précises. Pour passer au
plan de l'action, le caractère flou de ces contraintes ne peut cependant suffire.
Des finalités, le responsable doit élaborer une stratégie de développement du
système dans le sens désiré. Elle implique des ordres de priorité par la défini-
tion des orientations futures, révélées par l'instrument de la planification qui
s'efforce de rendre conciliable la poursuite simultanée de plusieurs objectifs, en
fonction des moyens disponibles. Contrainte quasi absolue, les ressources
allouées obligent à des choix quant aux objectifs à prioriser, quant aux pro-
grammes, aux méthodes. L'unanimité cède dès lors le pas à la division ; la pré-
cision amène tout naturellement le désaccord. Prenons un exemple : une
Conférence de l'OCDE réunissant des ministres et des hauts fonctionnaires de
l'Education en 1970 reconnaissait l'universalité de la finalité éducative visant
à « fournir à tout jeune homme et à toute femme, les meilleures chances de
DECOUVRIR et de REALISER, à n'importe quel moment de sa vie ou de sa
carrière, toutes les possibilités de s'accomplir pleinement, et ce, non pas en tant
qu'individu par opposition à la société ou comme une entité sociale ou écono-
mique subordonnée à la société, mais comme « membre d'une communauté »
avec tout ce que cela peut impliquer, tant sur le plan des attitudes rationnelles
que sur celui des relations humaines... » (Réf. 5).
Personne ne saurait contester une telle finalité qui peut recouvrir à peu près
n'importe quelle stratégie. Le vrai problème ne se pose pas à ce niveau : que
signifie en effet « fournir... les meilleures chances de DECOUVRIR et de
REALISER... toutes les possibilités de s'accomplir pleinement? ». Les uns
peuvent se prévaloir d'un tel principe pour revendiquer une formation adaptée
à l'emploi alors que les autres réclameront une éducation libérale ; tout dépend
du type d'homme que l'on veut former et des hypothèses retenues pour« ima-
giner » (bien qu'il existe des techniques très élaborées) le futur.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 59

Premier indice pour repérer l'orientation d'un système scolaire, les finalités
demeurent cependant trop imprécises. Les missions réelles ne peuvent s'iden-
tifier qu'à partir des choix opérés qui constituent la phase clé de toute plani-
fication de l'éducation. Depuis les années soixante, trois conceptions préva-
lent : réponse à la demande sociale d'éducation, satisfaction du marché de
l'emploi et optimisation du taux de rendement.
La réponse à la demande sociale est, peut-être, la première stratégie qui
vient à l'esprit de chacun. Elle se propose de développer le système scolaire en
fonction de la demande d'éducation de l'ensemble de la collectivité dans les
conditions du moment. Il s'agit en quelque sorte d'une politique du « laisser-
faire », d'une absence de volonté d'orienter le système dans un sens trop précis
qui reflète davantage une insistance sur les finalités culturelles et sociales
qu'économiques. Pour le planificateur, la méthode consiste à prévoir les effec-
tifs des différents niveaux en fonction des variables qui influencent la fréquen-
tation scolaire, afin d'allouer à temps les ressources nécessaires, compte tenu
des méthodes et programmes préalablement choisis. Bien que simple dans son
principe, cette démarche se heurte à de nombreuses difficultés ; si au point de
départ, l'établissement de perspectives démographiques ne soulève que peu de
problèmes, la connaissance des facteurs qui conditionnent la demande après
la scolarité obligatoire et ses conséquences sur les effectifs sont complexes, car
ils reflètent des motivations qui varient selon les individus et les groupes
sociaux auxquels ils appartiennent. Qu'y a-t-il de plus ambigu à prévoir que des
attitudes? Le problème s'avère d'autant plus ardu que le tronc commun indif-
férencié de la scolarité obligatoire représente une faible part de l'ensemble
(donc que la spécialisation et les options interviennent tôt) et que lesfilièresde
formation possibles sont nombreuses. Sur le plan de la logique économique,
une telle stratégie n'apparaît pas sans défaut. Il y a, en premier lieu, absence
de décision véritable sur un point fondamental : celui de l'engagement des
dépenses puisque ces dernières doivent suivre le développement quantitatif
résultant de la demande des bénéficiaires. Si elles ne croissent pas à un rythme
suffisant, la qualité de la formation ne peut que diminuer. La justification
implicite de cette méthode se fonde sur la supposition que toute dépense, aussi
importante soit-elle, ne saurait être mieux utilisée que dans l'éducation pour
favoriser le développement. Enfin, en deuxième lieu, cette orientation élude
les besoins quantitatifs en qualifications professionnelles dont toute économie
a nécessairement besoin.
Si la demande sociale est la première qui vient à l'esprit du père de famille
et du bénéficiaire, la demande économique paraît évidente à l'employeur et à
60 FINALITÉS ET MISSIONS

l'étudiant qui termine ses études. Selon cette seconde conception, le critère qui
prime dans le développement d'un système scolaire est celui de la satisfaction
des besoins en qualifications du marché de l'emploi. Ses promoteurs argumen-
tent que la contribution « formation » est le plus sûr garant du développement
économique, moteur du développement de la communauté, à condition que
les contenus éducatifs et les méthodes développent les connaissances et atti-
tudes qu'exige le monde du travail. Grosso modo, les étapes logiques revien-
nent à :

1) connaître, puis prévoir la structure du marché de l'emploi en qualifica-

tions ;
2) convertir les perspectives d'emploi (qu'elles soient prévues ou voulues par
la planification économique du pays) en objectifs éducatifs et en filières de
formation adaptées ;
3) prendre les mesures correctrices sur le système scolaire pour que ses struc-
tures permettent les filières prévues.

Les deux premières étapes supposent la détermination des connaissances,

aptitudes et attitudes à partir d'une analyse des tâches et de leur évolution (elle-
même hypothétique) par branche et par région, afin de savoir le nombre
d'emplois réclamant des formations analogues. L'incertitude qui entache ces
informations indispensables s'accroît d'autant plus que l'horizon est lointain,
que les exigences en qualifications évoluent vite, que leur moment et leur por-
tée sont perçus avec retard, et surtout, que le contenu des fonctions regroupant
plusieurs tâches change et qu'un individu occupe toujours dans sa vie plu-
sieurs fonctions successivement. Ce dernier point suppose connues les carriè-
res-type en entreprise. Face à ce véritable « casse-tête », la solution simplifica-
trice actuelle privilégie le critère des connaissances et détermine les besoins
quantitativement par niveaux. A l'incertitude liée aux prévisions, dont les
erreurs risquent d'entraîner des reconversions brutales, s'ajoute une critique
plus radicale demandant, non que la formation réponde aux demandes de
l'économie, mais que les emplois se constituent en fonction des profils de for-
mation. Cette position paraît utopiste, car elle suppose une souplesse impos-
sible dans l'entreprise et justifierait n'importe quelle initiative dans l'enseigne-
ment. Elle aboutit en fait à répercuter sur l'économie un coût d'adaptation, ce
qui semble paradoxal, étant donné que sans ces ressources le système scolaire
ne pourrait même pas exister! Remarquons enfin que la méthode, qui privilégie
l'économique, souvent taxée de technocratique, est difficile à appliquer dans
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 61

un pays à planification économique non contraignante ou inexistante et que

le système scolaire manque de moyens pour inciter les élèves à s'orienter selon
les besoins du marché.
Méthode de la demande sociale et méthode de la main-d'oeuvre semblent
à première vue s'exclure : il faudrait un hasard extraordinaire pour qu'un sys-
tème scolaire qui se développe en fonction de la demande d'éducation satis-
fasse en même temps en quantité et en qualité les besoins du marché de
l'emploi. Cette contradiction n'est qu'apparente : on constate en effet qu'un
système scolaire ne « répond » aux demandes de main-d'oeuvre que dans la
mesure où elles correspondent aux critères de choix que privilégie la demande
sociale. Sans aucun doute possible, la demande sociale intègre le paramètre
débouchés ; il pèse d'un poids relativement lourd dans nos pays occidentaux
industrialisés qui valorisent la profession. Faites vous-mêmes l'expérience : si
vous demandez à une personne de se présenter, elle se situera presque toujours
d'abord par rapport à sa profession. Elle occupe donc réellement une position
prépondérante dans l'esprit de chacun.
Certains économistes, au vu des insuffisances de la méthode de la
demande sociale et de celle cherchant à répondre aux besoins de l'emploi ont
avancé une troisième conception : celle du « taux de rendement ». Elle se
fonde sur l'idée naturelle que chacun, en face de possibilités alternatives, choi-
sit celle(s) qui laisse(nt) le plus grand bénéfice pour le minimum de coûts. Bien
que ce comportement rationnel soit infirmé sur le plan individuel (et les hom-
mes de marketing le savent bien!), l'approche consiste sur le plan collectif à éva-
luer les coûts de chaque choix, les bénéfices espérés, et à investir dans l'option
qui laisse le plus petit rapport coût/bénéfice dans l'enveloppe des dépenses
allouées.
On justifie ainsi les priorités accordées aux secteurs les plus rentables au
détriment des autres. Pour le système éducatif, l'inconvénient le plus grave de
la méthode réside dans les difficultés à chiffrer les coûts et bénéfices. Les don-
nées sur les coûts sont rares dans l'administration, souvent présentées d'une
manière peu adaptée pour le « décideur » et impliquent la mise en place préa-
lable d'une comptabilité analytique (voir chapitre 5). De plus, se pose le pro-
blème ardu de la prise en compte ou non et de l'évaluation des coûts d'oppor-
tunité (le manque à gagner d'un étudiant, par exemple). Mais les défauts les
plus sérieux se manifestent dans l'estimation des bénéfices futurs espérés par
l'éducation. Un des moyens consiste à estimer le surplus de revenus présumés
de celui qui s'instruit, en prenant pour hypothèse économique qu'un traite-
ment plus élevé reflète un gain de productivité. Les difficultés d'évaluation des
62 FINALITÉS ET MISSIONS

avantages non marchands de l'éducation ont conduit à la mise au point de

techniques plus élaborées telles que l'analyse coût-efficacité et l'analyse coûts-
avantages.
Selon G. Terny (Réf. 35), cette dernière vise à évaluer les coûts et avan-
tages d'un service non marchand en recherchant quel prix aurait pu le payer
l'individu s'il existait un marché. Mais comme le remarque très justement
KoIm dans la revue l'Expansion, « certaines évaluations restent néanmoins
particulièrement difficiles. C'est notamment le cas de l'évaluation de certains
choix qui ont des effets à très long terme et irréversibles (...). Elle requiert en
effet l'estimation des goûts des-générations futures qui n'ont pas encore voix
au chapitre (...). Mais, il y a plus inquiétant encore : les goûts des générations
futures dépendent de l'éducation que nous leur donnerons » (Réf.
36). L'ensemble de ces techniques est utilisé systématiquement dans certaines
administrations publiques, notamment dans la méthode dite de rationalité des
choix budgétaires (R.C.B.)en France elle-même inspirée du Planing-program-
ming-Budgeting system (PPBS) introduit en 1965 par Mac Namara dans
l'administration américaine.
Aucune méthode n'est parfaite; aucune ne favorise en particulier (sauf
peut-être dans une certaine mesure la rationalité des choix budgétaires) une
remise en cause profonde d'un système scolaire. Elles ne permettent pas de
susciter la recherche inventive de solutions très différentes de celles qui exis-
tent. Reconnaissons-leur toutefois le mérite d'essayer d'aborder avec logique
l'élaboration d'une stratégie cohérente.

Section 3.2 Les choix du système scolaire neuchâtelois

Qu'essaie de réaliser le système scolaire neuchâtelois? Que vise-t-il? Dans

l'éventail des finalités possibles, un certain nombre de choix ont été opérés ;
lesquels? L'importance des ressources économiques et humaines engagées par
le canton trahit les sacrifices consentis à la poursuite de ces choix et oblige à
les éclairer.
Pour appréhender les finalités que priorise un système scolaire dans son
évolution et permettre de le positionner par rapport aux grandes options énon-
cées (section 3.1), deux approches complémentaires s'avèrent nécessaires:
l'analyse des choix déclarés et l'analyse des choix implicites. Pour la première,
l'information nous est fournie par l'ensemble de la législation scolaire, par les
débats du Grand Conseil, et par les déclarations et rapports du Gouvernement
neuchâtelois. Il ne suffit cependant pas de s'en tenir aux formulations expli-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 63

cites; les choix énoncés ne sont pas forcément identiques à ceux que le système
poursuit réellement. Il y a toujours et il y a toujours eu un fossé entre inten-
tions, déclarations et réalité. Au-delà du dire, nous devons donc nous préoc-
cuper du faire. Il ne faudrait pas conclure trop rapidement en s'imaginant que
les buts annoncés sont fallacieux. L'orientation actuelle résulte beaucoup plus
des choix du passé que des intentions du présent. Le décalage apparaît d'autant
plus important qu'un infléchissement des objectifs réclame un temps long pour
se manifester dans la marche du système. De plus, même si un consensus des
pouvoirs politiques et des dirigeants existe, des blocages internes peuvent
retarder l'introduction du changement.
A cette première analyse des choix explicites doit donc se greffer celle des
choix implicites. Ce sont ceux qui peuvent s'inférer de l'observation du sys-
tème lui-même. A cet égard, la progression de l'importance relative de la répar-
tition des dépenses entre les différents secteurs scolaires et l'évolution des
résultats nous fourniront d'utiles indications.

3.2.1 Les choix explicites

En théorie, c'est aux pouvoirs législatif et exécutif qu'incombe d'agréger

les multiples volontés contradictoires des différents groupes sociaux à l'égard
de l'école. La législation impose au système éducatif un ensemble de contrain-
tes dont les responsables ne peuvent se dégager. Une première indication sur
les buts poursuivis devrait, par conséquent, ressortir des dispositions légales en
vigueur. Nous ne connaissons pas en Suisse de loi unique régissant l'ensemble
des écoles, ni même l'ensemble de la scolarité obligatoire. Historiquement en
effet, l'Etat a été amené à intervenir progressivement et les compétences se
partagent entre la Confédération et les cantons. Nous devons donc nous atten-
dre à trouver autant de finalités et missions que de lois scolaires (avec les ris-
ques d'incompatibilité que cela comporte).
La Constitution fédérale de 1874 admet le principe de la souveraineté des
cantons en matière scolaire. La Confédération possède néanmoins des attribu-
tions limitées. D'une manière générale, et en résumé, avant de reprendre dans
le détail les différents niveaux scolaires, « la Confédération s'abstient
aujourd'hui presque complètement d'exercer une influence quelconque sur la
formation primaire, cependant que l'enseignement universitaire est, lui aussi
- exception faite des écoles polytechniques - largement soustrait à sa sphère
64 FINALITÉS ET MISSIONS

d'influence ; en revanche, elle exerce une influence considérable sur l'enseigne-

ment secondaire et réglemente totalement l'enseignement professionnel.»
«A tous les degrés de l'enseignement, une partie importante et souvent
même prépondérante de Ia responsabilité incombe aux cantons ; cette respon-
sabilité est même exclusive au niveau pré-scolaire. A cette seule exception
près, la Confédération et les cantons exercent donc conjointement leur com-
pétence dans tous les domaines de l'enseignement, bien que d'une manière
très différente ; l'obligation expresse de collaborer n'est cependant pas prévue
par la Constitution » (Réf. 37).
Les articles 27 et 27 bis de la Constitution qui touchent à l'enseignement
ne précisent aucune finalité, même très générale, pour nos écoles. Le projet
d'article constitutionnel 27 et 27 bis, refusé par le peuple le 4 mars 1973, ne
prévoyait rien non plus. Il en est de même sur le plan cantonal : dans ses arti-
cles 74 à 79 consacrés à l'éducation, la Constitution de la République et Canton
de Neuchâtel du 21 novembre 1858 reste elle aussi désespéremment muette
sur les finalités et missions.
Reprenons systématiquement nos différentes écoles et voyons si la légis-
lation qui les régit est plus précise.

Pour l'ECOLE PRIMAIRE, l'article 27 de la Constitution oblige les cantons

à dispenser l'instruction primaire obligatoire en précisant qu'elle doit être suf-
fisante, mais sans déterminer les contenus et les critères permettant de la
juger. « Etant donné la diversité des langues... on a estimé juste... de laisser
aux cantons la plus large liberté possible... »(Réf. 37). La Confédération n'a pas
épuisé actuellement ses compétences constitutionnelles : elle n'a presque
jamais exercé, par exemple, le contrôle pourtant prévu par notre Charte fon-
damentale. Puisque les constitutions fédérale et cantonale ne nous éclairent
pas, référons-nous aux lois qui régissent notre enseignement primaire (Réf.
38). La loi cantonale sur l'enseignement primaire énonce dans son article pre-
mier, révisé par la loi du 10 décembre 1962, que « l'enseignement primaire,
dont le programme comprend cinq années d'études est la base de toute l'ins-
truction scolaire ; il prépare en outre à l'enseignement secondaire du degré infé-
rieur dont le programme s'étend sur quatre années d'études ». (Rappelons que
la loi sur l'enseignement primaire, sauf dispositions contraires de la loi sur
l'enseignement secondaire, s'applique aux premières moderne et préprofes-
sionnelle et aux trois années suivantes du préprofessionnel de l'école secon-
daire). Le règlement général pour les écoles enfantine et primaire ne précise pas
davantage les finalités poursuivies. Par contre, le règlement d'exécution de la
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 65

loi instituant une neuvième année de scolarité obligatoire (réf. 39) prévoit à
l'article premier que « l'enseignement de la neuvième année primaire tend à
un double but: assurer un complément de connaissances générales; orien-
ter les élèves vers les nécessités de la vie pratique ». Le deuxième alinéa stipule
que : « il est, dans la plus large mesure possible une préparation à l'apprentissage
et, pour les jeunes filles, à la vie domestique».

La situation de l'ECOLE SECONDAIRE présente une caractéristique

assez paradoxale. Bien qu'à la différence de l'école primaire, elle ne soit pas
mentionnée dans la Constitution, la Confédération a toutefois exercé une
influence considérable sur son développement. L'explication est à rechercher
dans la réglementation établie par la Confédération pour les études de méde-
cine et la maturité exigée pour elles. La Confédération afixépar voie d'ordon-
nances les conditions que doit remplir un certificat de maturité délivré par une
école cantonale pour entreprendre des études de médecine. « Ainsi, la maturité
fédérale garantit que l'on a les connaissances générales nécessaires aux études
supérieures. C'est pourquoi les cantons s'efforcent d'organiser leur enseigne-
ment secondaire d'une manière qui soit adaptée au but visé par la Confédé-
ration » (Réf. 37). C'est aussi ce qui explique que les écoles secondaires, malgré
de sensibles différences d'organisation entre cantons, se sont développées de
façon relativement uniforme. Dans son chapitre consacré aux conditions à
remplir pour la reconnaissance des certificats de maturité délivrés par une auto-
rité scolaire cantonale, l'Ordonnance sur la reconnaissance des certificats de
maturité (réf. 40) prévoit à l'article 7 que « le but des écoles préparant à la matu-
rité dans tous les types, est de donner aux élèves la maturité nécessaire aux étu-
des supérieures, c'est-à-dire de solides connaissances fondamentales et un
jugement indépendant, mais non des connaissances spéciales trop poussées ».
Le deuxième alinéa précise que « les élèves du niveau scolaire final doivent être
capables non seulement de comprendre, d'assimiler et d'exposer les matières
qu'on leur enseigne, mais encore de saisir correctement des problèmes d'une
difficulté adéquate et d'en présenter clairement la solution ». Enfin, l'alinéa
4 ajoute que « l'école doit former des personnalités cultivées, aptes à travailler
en commun et d'en faire des membres de la société conscients de leur respon-
sabilité d'hommes et de citoyens ». L'article premier de la Loi neuchâteloise sur
l'enseignement secondaire (Réf. 41) qui recouvre, dans le canton, l'enseigne-
ment secondaire du degré inférieur et l'enseignement secondaire du degré
supérieur (gymnases) n'apporte pas d'éclairage nouveau : « l'enseignement
secondaire fait suite à l'enseignement primaire ; il prépare aux études univer-
66 FINALITES ET MISSIONS

sitaires, polytechniques, pédagogiques, professionnelles, ainsi qu'aux appren-

tissages». Le règlement d'application de la loi (Réf. 42) ne mentionne aucune
finalité.

Jusqu'en 1968, l'ENSEIGNEMENT UNIVERSITAIRE relevait exclusive-

ment des cantons, à l'exception de l'école polytechnique fédérale de Zurich.
C'est en juin 1966 que les Chambres ont adopté un règlement transitoire pour
une aide fédérale aux cantons universitaires sur recommandation de la Com-
mission fédérale d'experts pour l'étude d'une aide aux Universités (Commis-
sion Labhardt). Pour la première fois, la Confédération exerçait son droit de
subventionner les établissements d'enseignement supérieur en vertu de l'arti-
cle 27, premier alinéa de la Constitution. Ce règlement a cependant été rem-
placé par une loi fédérale en 1968 qui est, pour l'essentiel, une loi de subven-
tionnement. Elle sauvegarde l'autonomie scolaire cantonale, mais accorde à la
Confédération un droit de coordination et de conseil.
La politique universitaire, bien que préparée par des organes fédéraux
(Conseil suisse de la science, Conférence universitaire suisse), dépend toujours
pour sa réalisation des cantons. La justification de l'aide aux universités
contient cependant implicitement une finalité : » La Confédération encourage
l'extension des universités, afin d'assurer la relève universitaire, l'avancement
de la science et de la culture, ainsi que de la croissance économique »(Réf.
43). L'article 2 de la loi cantonale (Réf. 44) s'oriente manifestement dans la
même direction, mais avec un peu plus de précision : « l'Université a pour
tâche de donner aux étudiants les connaissances nécessaires aux professions
qui exigent une instruction supérieure et de concourir au développement de la
science par la recherche et l'enseignement ». Le règlement général reprend la
même disposition sans rien ajouter (Réf. 45).

Alors que l'enseignement primaire et l'enseignement secondaire ont une

origine étatique (ils sont issus de l'avènement du régime républicain de 1848 ;
la première loi sur l'instruction primaire a été adoptée le 20 février 1850 et la
loi sur les Ecoles industrielles date du 16 décembre 1853), l'enseignement pro-
fessionnel, qui s'est développé dans la seconde moitié du XIXe siècle (la pre-
mière école d'horlogerie de Fleurier date de 1851), était essentiellement du res-
sort des entreprises privées et des associations professionnelles. La base juri-
dique permettant à la Confédération d'édicter des prescriptions dans le
domaine de la formation professionnelle date de 1908. L'article 34 ter de la
Constitution confère à la Confédération le droit de légiférer dans le secteur de
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 67

l'artisanat. « L'encouragement et le développement de l'apprentissage, de

l'enseignement et du perfectionnement professionnel figuraient au premier
rang des revendications qui ont donné lieu à cette révision constitutionnelle »
(Réf. 37). La première loi fédérale n'a cependant été adoptée que le 26 mai 1930.
La base légale de la formation professionnelle a été définie avec plus de pré-
cision lors de la révision des articles économiques de la Constitution en 1946.
Elle prévoit à l'article 34 ter révisé, qui récapitule les pouvoirs de la Confédé-
ration dans le domaine social, que la Confédération est habilitée à édicter des
prescriptions sur « la formation professionnelle dans l'industrie, les arts et
métiers, le commerce, l'agriculture et le service de maison (article 34 ter, lettre
g). La loi de 1930 a été remaniée en 1963, mais sans apporter de modifications
fondamentales au système de la formation professionnelle. La coopération est
toujours très étroite avec les entreprises et associations professionnelles ; la
Confédération les consulte et leur demande de fournir des données techniques
chaque fois qu'elle élabore des règlements d'apprentissage et d'examens.
Concernant les apprentissages, la loi précise sans ambiguité leur finalité à l'arti-
cle 7 (Réf. 46) «l'apprentissage vise à donner à l'apprenti l'habileté et les
connaissances nécessaires pour exercer sa profession, ainsi qu'à parfaire son
éducation ». L'article 28 confirme que « l'examen de fin d'apprentissage doit
établir si l'apprenti a les aptitudes et les connaissances nécessaires pour exercer
sa profession ». Lesfinalitésrelatives à l'enseignement professionnel sont pres-
que identiques ; l'article 21, alinéa 3 de la même loi, applicable par analogie aux
écoles de métiers ou d'arts appliqués, indique que « les programmes d'ensei-
gnement doivent être adaptés aux diverses professions». L'article 15 de
l'Ordonnance d'Exécution (Réf. 47) complète: «l'enseignement professionnel
a pour but de dispenser... les connaissances nécessaires pour exercer la profes-
sion, de former le caractère et l'esprit civique, ainsi que de développer le sens
moral ». Pour les écoles techniques supérieures, la L.F. impose des finalités à
peu près équivalentes (art. 45) : « La Confédération encourage la formation
dans les écoles techniques supérieures (technicums) qui, par un enseignement
scientifique et, s'il y a lieu, au moyen d'exercices de construction et de labo-
ratoire, donnent à leurs élèves les connaissances théoriques et pratiques néces-
saires pour exercer, selon les règles de l'art, les professions techniques supé-
rieures n'exigeant pas de formation universitaire. La loi cantonale qui régit
l'enseignement commercial, l'enseignement industriel et artisanal, l'enseigne-
ment professionnel féminin et l'enseignement ménager privilégie elle aussi
(article 3) des finalités à caractère économique: «l'enseignement professionnel
a pour but de donner aux jeunes gens des deux sexes, la culture générale, les
68 FINALITÉS ET MISSIONS

connaissances spéciales et les aptitudes nécessaires à l'exercice de leur métier

ou de leur profession» (Réf. 48).

Quelles conclusions peut-on tirer de l'examen de l'ensemble des finalités

qu'impose la législation au système scolaire neuchâtelois? Malgré la multipli-
cité des textes et leur apparition successive dans le temps, les finalités énoncées
présentent une certaine homogénéité. Verticalement, chaque niveau scolaire
a pour but de former l'élève pour le niveau suivant : le primaire prépare aux
études secondaires qui préparent elles-mêmes aux études supérieures ou aux
apprentissages. Horizontalement, pour chaque partie du système scolaire direc-
tement en prise avec l'extérieur, semble admis le principe d'une adaptation
nécessaire de ses sorties aux exigences du système économique. Les écoles
situées en fin de filière, la neuvième année primaire (actuellement 3e année
préprofessionnelle), les écoles régies par la loi fédérale sur la formation profes-
sionnelle et même l'université visent (mais pas exclusivement) des fins profes-
sionnelles. Enfin, à ces finalités économiques s'ajoute, dans tous les cas, la
nécessité de dispenser d'autres connaissances dites « générales ».

Le seul examen des textes législatifs ne suffit cependant pas pour identifier
lesfinalitéspoursuivies par le système scolaire neuchâtelois. Pour les confirmer
et les affiner, nous avons systématiquement dépouillé les bulletins de délibé-
ration du Grand Conseil et les rapports du Conseil d'Etat depuis 1960. Bien que
nombreux, les débats relatifs aux problèmes scolaires soulèvent rarement le
thème des missions de l'école et, quand elles sont abordées, elles le sont ini-
cidemment, presque par accident, sans remises en causes profondes, ni plus de
précision que dans les textes législatifs. Selon leurs tendances, les députés
insistent soit sur le caractère «connaissances générales» des finalités, soit sur
leur caractère «économique». Ainsi, par exemple, M. P-R. Rosset demandait
dans une motion du 20 mars 1959 que la loi sur l'enseignement secondaire soit
modifiée «de façon que la jeunesse soit mieux préparée, d'une part aux études
supérieures, d'autre part à la vie» (Réf. 49); ou encore, M. E. Losey, dans une
question adressée au Conseiller d'Etat G. Clottu en 1963 affirmait: «l'école pri-
maire et l'école secondaire doivent non seulement instruire les élèves, mais les
aider à accéder à une vie pleinement humaine dans Ie cadre de la patrie suisse»
(Réf. 50). La poursuite d'objectifs économiques n'est pas énoncée avec plus de
détails; lors de la discussion du budget de 1962, le même député remarquait:
«chacun sait que notre pays souffre d'une pénurie de cadres dans tous les sec-
teurs. Il importe dès lors que nos écoles techniques et surtout nos universités
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 69

fassent en sorte de mettre à la disposition de notre économie les collaborateurs

qui lui sont indispensables» (Réf. 51). Huit ans plus tard, on retrouve la même
préoccupation chez M. J.-C. Jaggi lors de la discussion sur le développement
de l'université: «...finalement, les études ne sont pas un but en soi. Il faut bien
que nos étudiants débouchent sur une activité... C'est tout de même dans la
perspective d'une activité professionnelle que nos jeunes passent par le stade
de leurs études, et c'est précisément ce à quoi doit tendre cette meilleure col-
laboration avec l'industrie et l'économie en général... »(Réf. 52). Inutile de mul-
tiplier les exemples, les allusions aux finalités se maintiennent toujours dans
le même degré de généralité. Remarquons cependant qu'aucun parti politique
ne semble contester au système scolaire la nécessité de tenir compte largement
des impératifs de la vie professionnelle. Plus encore que les interventions des
députés, les rapports du Conseil d'Etat apportent d'utiles indications: c'est en
effet au Conseil d'Etat que revient la tâche difficile d'interpréter les textes et
les exigences contradictoires du pouvoir législatif pour en dégager les missions
qui président à l'action. Déjà en 1961, le Conseil d'Etat écrivait dans son rap-
port relatif à la réforme de l'enseignement primaire et secondaire que les exi-
gences professionnelles ont une incidence directe sur les programmes de l'école
(Réf. 53). Reconnaître la prise en considération desfinalitéséconomiques pour
orienter le système scolaire ne signifie cependant pas poursuite exclusive de cet
objectif comme l'affirme clairement le Conseil d'Etat dans son rapport sur la
coordination scolaire : « Elle (l'école) doit préparer l'enfant aux difficultés et aux
joies de la vie, aux affrontements et aux loisirs... Nous ne voulons pas de géné-
rations de clercs; nous ne voulons pas davantage former des femmes et des
hommes attachés aux seuls soucis d'efficacité d'une société industrielle. Il
appartient à l'école de réaliser un judicieux équilibre entre ces tendances et de
donner à tous un maximum de chances» (Réf. 54).
Nous n'allongerons pas les prises de position explicites relatives aux fina-
lités; elles se recouvrent. Qu'il nous soit permis pour conclure de citer le
conseiller d'Etat F. Jeanneret, chef du Département de l'Instruction publique
qui a résumé sans ambiguité les missions de l'école neuchâteloise lorsqu'il
déclarait au Grand Conseil dans sa séance du 9 mars 1970: «L'école n'est au
service de personne. Elle est au service de l'enfant et par là, elle est au service
des parents de ces enfants. Aucun autre ordre ne peut intervenir pour nous et
nous ne sommes évidemment pas la victime de pressions de milieux indus-
triels. Par contre, vous ne voudriez pas, Mesdames et Messieurs, que nous ne
nous préoccupions pas des débouchés, de l'avenir des jeunesfilleset des jeunes
gens, et de ce qu'ils vont devenir, suivant l'école qu'ils suivent ou qu'ils ne sui-
70 FINALITES ET MISSIONS

vent pas. On nous le demande sur ces bancs chaque fois que vous siégez, vous
ne voudriez donc pas que cela ne nous intéresse pas». Et, à propos de l'uni-
versité: «L'Université a conscience qu'elle est le prolongement d'écoles secon-
daires. L'Université a conscience que ceux qui en sortent sont des gens qui
prendront leur place dans le pays... l'Université doit rester une haute école, une
école de culture, cela est clair, mais une école intégrée au pays, intégrée à la
société et consciente de tous les problèmes industriels. Sur ce point, il n'y a
aucune réserve, ni au niveau de l'Université, ni au niveau du gouvernement»
(Réf. 52).

Apparemment, un certain accord se dégage pour conférer au système sco-

laire neuchâtelois la mission première d'être au service de l'enfant en évitant
les deux extrêmes d'une école au service exclusif de l'économie et d'une école
entièrement libérale. Sans tenir uniquement compte des exigences profession-
nelles, elle ne saurait s'en détacher entièrement; l'école a donc à réaliser un
double équilibre entre un enseignement rattaché à la vie, mais se distançant
d'elle pour certains aspects, entre une réponse à la demande et aux aspirations
de chacun, sans pour autant subir ses variations irrationnelles.

3.2.2. Les choix implicites et leur portée

Le poids des choix implicites est lourd car ce sont eux qui conditionnent
réellement l'état du système scolaire. Inversement, et sans porterde jugement
de valeur, les seuls «vrais choix» ne peuvent s'inférer qu'à partir de l'obser-
vation du système. Le processus de développement de l'instruction publique
au cours de ces quinze dernières années devrait nous livrer l'essentiel des
options suivies. Peu importe de savoir si elles s'écartent des déclarations offi-
cielles ; il est infiniment plus fondamental de comprendre que la politique anté-
rieure appliquée limite la liberté de choix futurs. Or, lorsque nous fixons de
nouveaux objectifs pour l'avenir, quand nous dessinons une politique éduca-
tive, la tentation est toujours grande de se détacher des contraintes du
moment.
Le diagnostic de la politique poursuivie doit satisfaire une condition pri-
mordiale: l'objectivité. Aussi, ne retiendrons-nous que des indices chiffrés ne
prêtant pas le flanc à la critique. Pour le problème qui nous intéresse, les prin-
cipales données sur les effectifs, les coûts et leurs évolutions respectives nous
suffiront. L'analyse détaillée de ces deux flux d'un système scolaire faisant
W-•

LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 71

l'objet des chapitres qui suivent (chapitres 4 et 5) contentons-nous de sélection-

ner quelques traits permettant de situer la politique neuchâteloise de la der-
nière décennie1:

- Les effectifs scolaires2 se sont accrus dans tous les cycles de renseigne-
ment: en chiffres absolus, l'augmentation la plus élevée s'enregistre dans
le secondaire inférieur puis dans le primaire. Par contre, les taux d'accrois-
sement les plus importants se manifestent à l'université puis dans l'ensei-
gnement secondaire inférieur.
- En pourcentage de la population scolaire, la diminution de la part des élèves
du primaire et préprofessionnel compense presque l'augmentation des
autres cycles.
- Les dépenses ont progressé à peu près quatre fois plus rapidement que les
effectifs d'élèves. Ce sont les dépenses pour le secondaire inférieur et l'uni-
versité qui ont connu les augmentations relatives les plus marquées.
- La part relative des dépenses du primaire, bien qu'importante, régresse,
tandis que celle du secondaire inférieur et de l'université prennent de plus
en plus d'importance.

L'expansion du système scolaire neuchâtelois s'est donc essentiellement

faite sentir au niveau de l'école moyenne puis au niveau de l'enseignement
supérieur. La première prime toutefois assez largement le second par la masse
des effectifs qu'elle englobe et par la croissance de ses coûts. Au plan des struc-
tures, les réformes ont également surtout touché l'enseignement obligatoire.
On assiste à un rapprochement du primaire et du secondaire inférieur dans le
sens d'une diminution de différenciation du «statut» des élèves dès la fin de
la cinquième année de scolarité (ceux qui restent en primaire et ceux qui se diri-
gent vers le secondaire). Le rattachement administratif du préprofessionnel au
service de l'enseignement secondaire et le fait de regrouper l'ensemble des
enseignements dans des centres scolaires uniques sont à cet égard révélateurs.
Formellement, l'aspect sélectif du secondaire inférieur tend ainsi à s'estomper
même si les filières prégymnasiales subsistent.
Mais le vrai problème de ce cycle, celui de Ia différenciation, c'est-à-dire,
du moment où intervient la sélection n'a pas beaucoup varié. Malgré une ten-
dance au recul du choix par l'existence de classes d'orientation et de possibilités
de transfert entre sections, elle reste assez précoce. Au niveau des élèves
'Se référer aux chapitres 4 et 5 pour les chilTres exacts.
'Base: 1955.
72 FINALITÉS ET MISSIONS

mêmes, les traditions familiales, les préjugés et le manque d'informations

objectives altèrent souvent les options prises. On sait qu'un trop grand nombre
d'élèves s'enfilent en sections prégymnasiales qui perdent ainsi près du quart
de leurs effectifs en quatre ans. Aux réformes organisationnelles permettant
de retarder l'orientation définitive se sont greffé des préoccupations pédago-
giques visant à différencier méthodes et surtout contenus en fonction des
besoins de l'enfant. A ce titre, la remise en cause récente de la classe tradition-
nelle par l'introduction des classes à niveau et des activités complémentaires
à option autorisent, dans une certaine mesure, une plus grande personnalisa-
tion de l'enseignement. De telles dispositions restent cependant inopérantes
pour aider les enfants issus de milieux défavorisés, si l'aide n'intervient pas
plus tôt pour surmonter les handicaps de départ. L'idée que ces disparités doi-
vent être corrigées en début de scolarité a incité le canton à proposer la géné-
ralisation de l'enseignement préscolaire qui dépend des communes. Un pre-
mier projet de loi a cependant échoué devant le Grand Conseil en 1956 ; l'échec
de cette tentative peut-être prématurée, n'a pas enterré définitivement le prin-
cipe. Il resurgira dans un avenir proche, avec probablement des modalités
d'application différentes, car il s'inscrit dans les tendances «lourdes» de l'évo-
lution de tous les systèmes scolaires des pays développés. Le canton étudie
actuellement un statut cantonal des écoles enfantines, un programme-cadre
officiel et un système de formation professionnelle pour les maîtresses.

L'évolution du système scolaire neuchâtelois pendant ces quinze dernières

années, avec son insistance sur le secondaire inférieur traduit la poursuite de
deux objectifs «immédiats»: le premier se propose de fournir à l'ensemble de
la population d'élèves une formation de base aussi commune (c'est-à-dire peu
différenciée) que possible; le second qui dérive du premier vise à concilier les
exigences d'un cycle préparant à la fois à l'enseignement supérieur et à la for-
mation professionnelle en répondant aux besoins croissants de l'économie en
cadres moyens. Ces objectifs expriment à leur tour un objectif plus fondamen-
tal et ambitieux mais pas toujours clairement défini : celui de l'égalité des chan-
ces. La réussite dans la poursuite de cet objectif n'est que très partielle. Certes,
les chiffres cantonaux (Réf. 55) montrent que le nombre d'élèves de tous les
groupes sociaux s'accroît à tous les niveaux de l'enseignement. L'expansion
des effectifs a donc touché toutes les catégories d'enfants, quel que soit le statut
socio-économique des parents. Néanmoins, les disparités exprimées en pour-
centage n'ont pas beaucoup varié, l'écart entre les différents groupes sociaux
reste assez constant. Les « déchets » d'effectifs importants dans les sections pré-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 73

gymnasiales et modernes préprofessionnelles contribuent largement à ce phé-

nomène et démontrent que l'égalité d'accès aux études n'assure pas l'égalité
des résultats. La réussite scolaire varie d'un groupe à l'autre et explique les dif-
ficultés à modifier la répartition des étudiants selon les groupes sociaux aux-
quels ils appartiennent dans les études supérieures. L'historique des données
du canton dans le domaine est hélas trop court pour démontrer cette mainte-
nance de la sélectivité en longue période. Mais les chiffres que nous possédons
(Réf. 55) et le tableau de l'annexe A 7 bien que partiels confirment cette ten-
dance. Elle ne nous étonne pas : elle est commune à tous les pays de l'OCDE
qui l'ont publiquement reconnue à la Conférence de Paris en juin 1970 consa-
crée aux politiques d'expansion de l'enseignement (Réf. 56). Notre canton ne
constitue donc pas un cas particulier. Une des causes de cet échec relatif qui
s'applique bien au cas neuchâtelois a été clairement exprimée dans le docu-
ment de base No 3 de cette Conférence: «Cette observation (selon laquelle les
modifications de structure ne peuvent faire progresser la démocratisation que
jusqu'à un certain point) est confirmée par le maintien, dans de nombreux
pays, de cloisonnements très nets, d'origine historique, dans le système
d'enseignement - depuis l'époque où l'éducation primaire avait un caractère
encyclopédique et terminal, où l'enseignement secondaire était assimilé à
l'enseignement académique, où l'enseignement supérieur était synonyme
d'enseignement universitaire et où les programmes de formation technique et
professionnelle étaient considérés comme de second ordre. Ceci explique pour-
quoi larigiditéet les discontinuités du système d'enseignement ont été préser-
vées et pourquoi elles ont contribué à leur tour au maintien dans le système
d'enseignement d'une sélection reposant sur l'origine sociale». Ces quelques
caractéristiques des différents cycles sont étonnament proches des finalités
explicites légales que nous avions enregistrées précédemment. L'égalité
d'accès apparaît ainsi différente de l'égalité des résultats. Et il ne fait aucun
doute qu'à l'avenir la notion actuelle de l'égalité devra tendre vers une égalité
des chances de réussite dans les études. Le pré-scolaire obligatoire constitue
une première mesure compensatoire mais qui ne suffit évidemment pas : il fau-
dra compléter ce premier pas par des réformes touchant tous les échelons sco-
laires et visant à offrir une pédagogie et des moyens différenciés selon les dif-
ficultés de l'enfant. L'échec relatif dans la poursuite de l'objectif de démocra-
tisation ne correspond pas aux objectifs explicites d'une école au service de
l'enfant puisqu'elle en pénalise certains. La perpétuation des différences socia-
les devrait fournir au canton le prétexte à un effort de réflexion amenant à
réexaminer cette mission et les moyens mis en oeuvre. Cet examen devrait à
74 FINALITÉS ET MISSIONS

son tour donner l'occasion de s'interroger sur l'intégration de cet objectif dans
des objectifs sociaux plus larges. La démocratisation vise-t-elle à offrir à chacun
des possibilités équivalentes d'ascension sociale? Quels en sont les coûts et les
avantages? L'égalité doit-elle aussi profiter aux générations d'adultes? Si oui,
la seule solution n'est-elle pas l'éducation permanente ou récurente? Sommes-
nous prêts à assumer les surcroîts de dépenses dûs aux accroissements d'effec-
tifs au niveau supérieur que ne manquerait pas de provoquer une véritable éga-
lité au secondaire inférieur? (Et nous avons relevé que ce phénomène est déjà
amorcé dans le canton). Et enfin, que se passera-t-il si le nombre croissant de
diplômés ne trouve plus d'emplois correspondant à ses qualifications? Car
nous avons vécu jusqu'à aujourd'hui une période exceptionnelle ou les progrès
techniques et économiques a été suffisamment rapides pour «absorber» le per-
sonnel qualifié issu des écoles.

Ces premiers objectifs implicites qui aboutissent à celui de l'égalité des

chances ont été assimilés à l'objectif plus général de satisfaction de la
«demande sociale» d'éducation qui vise à dispenser à chacun l'enseignement
qui lui convient jusqu'au niveau le plus élevé. Il en résulte que la politique
poursuivie a revêtu un caractère plutôt passif que volontariste qui se reflète
bien dans les méthodes de planification employées. Il s'agit d'un style de pla-
nification plus réactif qu'actif, plus préoccupé à prévoir qu'à influencer le sys-
tème. Pour répondre à l'expansion quantitative de l'enseignement, elle s'est
essentiellement attachée à en estimer les principales composantes. La base sta-
tistique est constituée par quelques variables facilement quantifiables telles
que les effectifs, les enseignants. Les préoccupations privilégient ces éléments
au détriment d'une planification des structures. Le rapport du Conseil d'Etat
au Grand Conseil sur la planification et les constructions scolaires se montre
à cet égard très révélateur (Réf. 57). Nous y trouvons une distinction entre la
planification des objectifs de l'éducation et celle des moyens scolaires. Sur la
première, le Conseil d'Etat estime que les variations des goûts et aspirations
de la jeunesse et les fluctuations des besoins de l'économie font que «tout essai
de planification des objectifs de l'éducation doit, avant toute chose, viser à la
mise en place progressive de structures souples qui puissent aisément s'adapter
à des conditions nouvelles». Quant aux prévisions des moyens, elle s'appuye
«sur le nombre annuel de naissances dans une région déterminée du canton,
l'évolution récente du taux de natalité dans cette même région et l'évolution
future vraisemblable de cette tendance, les projets de constructions immobi-
lières et le genre de ces constructions dans le secteur en question et les pour-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 75

centages d'élèves qui suivront les différentes orientations de l'enseignement.

Il est ainsi possible de déterminer, avec une précision relative, les besoins sco-
laires ...»

Remarquons que cet objectif d'une réponse à la demande sociale n'a jamais
été, jusqu'à maintenant, formulé clairement ni exprimé en termes opération-
nels avec des résultats à attendre et des délais. Sans critiquer cette méthode qui
a répondu à une nécessité historique d'expansion rapide de l'enseignement
pour répondre aux besoins de croissance économique et d'égalité, constatons
cependant qu'il s'agit presque d'une a-politique; elle projette une structure sco-
laire qui lui sert de support et nous avons observé qu'une planification exclu-
sivement dirigée dans ce sens conserve les inégalités et confond dangereuse-
ment l'accroissement des chances d'accès à l'enseignement et l'égalité des
chances de réussite. Allons plus loin; H. Paines voit dans cette approche un
aspect désastreusement tautologique: «on utilise les demandes de places pour
calculer les « besoins » d'éducation, mais les « besoins » d'éducation de la société
déterminent la politique qui conditionne les demandes de places »(Réf. 58). La
demande d'éducation n'a donc pas de caractère autonome; elle dépend des
mesures prises qui agissent sur elles. L'expression courante selon laquelle «la
demande sociale alimente sa propre demande» traduit bien cette idée.
L'un des arguments sous-jacents à cette conception libérale de la planifi-
cation serait qu'elle favorise plus qu'une autre l'épanouissement personnel par
la liberté de choix qu'elle autorise. Plusieurs raisons infirment cette assertion :
d'abord, et nous n'y reviendrons pas, la liberté réelle est limitée par l'inégalité
des chances de réussite. Mais encore, considérer que l'enseignement doit avant
tout contribuer à rendre heureux est démenti par la réalité des exigences pro-
fessionnelles. L'école peut faciliter l'insertion dans la vie active, la rendre enri-
chissante; elle ne peut en aucun cas inciter chacun à se dépasser, à rechercher
des buts élevés s'il n'en a pas l'envie. D'autre part, la réponse à la demande
sociale ne favorise pas plus cet objectif que celui qui vise à fournir au marché
de l'emploi la main-d'oeuvre dont il a besoin. Tant les entreprises que l'admi-
nistration réclament davantage d'attitudes et d'aptitudes à faire face aux chan-
gements que des «robots préprogrammés». En quoi cette conception s'oppose-
t-elle plus au bonheur que la précédente? Il s'agit de problèmes d'adaptation
personnelle et non de conséquences dépendant du choix d'une méthode de
planification.
Cette remarque nous amène à dire deux mots de la seconde méthode de
planification : celle de l'adaptation du système scolaire aux demandes d'emploi.
76 FINALITÉS ET MISSIONS

On n'y a jamais eu recours dans notre canton, mais on peut remarquer que ses
arguments sont souvent utilisés pour justifier les décisions prises (par exemple
lors de la restructuration de l'enseignement professionnel) ou pour obtenir des
ressources supplémentaires. Non employée comme méthode de planification
proprement dite, elle a donc plutôt servi d'instrument voilé de pressions pour
satisfaire la demande sociale.
Pour assurer cependant une certaine concordance nécessaire entre les
besoins de l'économie et les sorties du système scolaire résultant de la
demande sociale qui ne tient que partiellement compte des débouchés (les
effectifs de la faculté des lettres l'attestent), le canton a très largement déve-
loppé les services de l'orientation scolaire et professionnelle en multipliant ses
dépenses par 31 entre 1960 et 1972 (voir chapitre 5). Cette solution logique nous
apparaît partielle. Aussi longtemps que le choix se situera entre poursuivre des
études avec les perspectives financières et sociales que cela offre ou rater toute
chance de promotion ultérieure en entrant dans la vie active, la demande
sociale d'éducation risquera toujours de croître plus vite que les besoins de
l'économie ou que les capacités d'accueil de l'école. La solution à ce dilemme
réclame des réformes plus fondamentales permettant un retour à la formation
après une période d'emploi.
La voie poursuivie ne semble plus satisfaisante pour demain. La méthode
de Ia demande sociale aboutit en réalité à un développement autonome du sys-
tème scolaire. Pour renforcer son efficacité, l'expansion quantitative doit se
substituer à une expansion qualitative s'intégrant dans une politique sociale
globale dont l'enseignement n'est qu'une des composantes. L'éducation
dépend d'autres politiques gouvernementales et la relative indépendance
actuelle risque d'aboutir à des déséquilibres contraignant par exemple les diplô-
més à travailler de plus en plus bas dans la hiérarchie des qualifications. On
n'a pas assez réfléchi aux implications ultimes du système actuel. On ne sait
pas très bien sur quelles variables d'action travailler. Ceci provient sans aucun
doute du fait que nos responsables politiques n'ont pas toujours bien senti ce
que leur offrait une planification de l'éducation. Ils n'y ont fait appel que pour
des problèmes techniques très concrets mais très partiels, ceux de la program-
mation des moyens. On a probablement exagéré les possibilités de changement
du système social par l'école; une politique de l'enseignement ne peut
qu'accompagner les réformes dans les autres domaines. C'est dans ce sens que
les objectifs de l'enseignement doivent être fixés en fonction de leurs liaisons
complexes avec les autres objectifs de la société. Ils devraient aussi être précisés
explicitement et accompagnés d'indicateurs de résultats (chapitre 6). C'est à ces
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 77

seules conditions et en utilisant des méthodes de choix plus rationnelles que

nous pouvons espérer mieux répartir les ressourcesfinancièresentre les diffé-
rents secteurs de l'enseignement et entre les multiples activités du canton.
 4
Les effectifs

Si les finalités déclarées orientent le système scolaire et le situent théorique-

ment dans son environnement, son rôle réel ne peut qu'émaner du contenu
de son action. La transformation entrées - sorties qu'opère l'école, la forma-
tion, porte sur un flux caractéristique de la fonction du système, les élèves et
les étudiants qui en constituent le principal produit. Nous ne saurions dès lors
les éluder; ils occupent une positon centrale à plusieurs titres. D'abord, la com-
position des flux livre un « instantané » de l'état du système à l'instant de
l'observation. Ensuite, et plus important encore, les statistiques d'effectifs sco-
laires fournissent l'information brute indispensable à certaines évaluations des
résultats atteints (voir chapitre 6). Enfin et surtout, la masse des élèves, si elle
ne change rien à la nature de la gestion, impose cependant certaines contraintes
(accroissement des crédits, par exemple), bien que, contrairement à une idée
reçue, les responsables peuvent, dans une certaine mesure, exercer une
influence non négligeable sur ce flux. Nous observons que cet aspect gestion-
nel des flux d'élèves se complique pour un système scolaire car son activité
porte sur des « produits humains » dont les attitudes influencent le fonction-
nement du système qui les forme.
Nous ne considérerons pas séparément les élèves en tant qu'éléments
d'entrées puis de sorties afin d'éviter de disjoindre l'acte de gestion qui ne peut
que les envisager comme deux moments d'un processus unique. Bien que la
logique préfère envisager les enseignants et le personnel administratif comme
des moyens, ils apparaissent si étroitement liés aux flux d'élèves que nous les
décrivons ensemble. Cet examen lié ne saurait cependant nous faire oublier
que ces deux flux présentent une nature différente dont le critère distinctif est
la durée. Les élèves transitent de manière régulière par les différentes mailles
du système scolaire et leur présence est toujours temporaire ; il y a flux parce
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 79

que mouvement. Dans le même temps, le corps enseignant s'avère plutôt sta-
tique : malgré d'éventuelles mutations internes, le système scolaire ne connaît
à ses bornes que les engagements en entrées et les démissions ou mise à la
retraite en sorties. Même s'ils apparaissent comme un flux en période longue,
les enseignants et le personnel administratifs relèvent davantage dans le court
terme des éléments internes nécessaires au fonctionnement de l'école.

Section 4.1. Les élèves et étudiants

4.1.1. Evolution des effectifs d'élèves et étudiants

Le système scolaire neuchâtelois comprend aujourd'hui autant d'élèves et

d'étudiants que d'habitants d'une ville suisse de moyenne importance comme
Zoug : 26.000! Sur cet effectif total, l'enseignement primaire et préprofession-
nel compte à lui seul 16.700 élèves ; il est suivi, par ordre d'importance, de
l'enseignement secondaire inférieur qui en recense 4.500, de l'enseignement
technique et commercial, 2.200, de l'enseignement secondaire supérieur et de
l'université avec respectivement 1.300 élèves et étudiants. En chiffres absolus
(tableau 15), l'accroissement le plus accentué s'enregistre dans l'enseignement
primaire et préprofessionnel qui a passé de 11.210 enfants en 1950 à 16.701 en
1973, soit une augmentation de 5.491 élèves. Le nombre d'élèves entrés en sco-
larité a presque doublé entre 1946 et 1970 (1343 entrées en 1946 et 2569 en
1970).
Nous trouvons en second rang le secondaire inférieur avec une addition de
2.914 élèves, puis, presque en même position avec cependant des accroisse-
ments sensiblement inférieurs, l'université (+ 989 étudiants) et l'enseigne-
ment secondaire supérieur (+ 933 élèves). Enfin, l'enseignement technique et
commercial n'a connu qu'une faible augmentation de 374 élèves. Remarquons
que les effectifs, pour tous les cycles ont crû irrégulièrement et ont même par-
fois diminué d'une année à l'autre.
Entre 1950 et 1973, le gonflement le plus marqué s'enregistre donc au
niveau de l'école obligatoire (primaire, préprofessionnel et secondaire infé-
rieur). Cette réalité importante (nous y reviendrons) n'est pas un accident,
résultat de l'année choisie pour la comparaison, mais une constante. Que nous
sélectionnions 1950, 1960 ou 1965 pour année de référence, ne change rien :
le cycle de la scolarité obligatoire conserve, pour l'accroissement d'effectifs en
chiffres absolus, la première position.
80 LES EFFECTIFS

Tableau 15: Evolution des effectifs d'élèves et étudiants (NE)

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

technique et
préprofessionnel' inférieur' supérieur' total commercial'

1950 11.210 1.629 454 2.083 1.868 348 15.509

1955 14.326 1.764 641 2.405 1.803 385 18.919
1960 14.840 2.476 1.001 3.477 2.207 459 20.983
1965 14.949 3.357 1.275 4.632 2.098 1.049(471) 22.728
1966 14.897 3.752 1.250 5.002 2.162 1.136(520) 23.197
1967 14.727 3.861 1.281 5.142 2.310 1.109(518) 23.228
1968 14.893 3.944 1.322 5.266 2.388 1.122(537) 23.669
1969 15.094 4.070 1.365 5.435 2.489 1.177(558) 24.195
1970 15.596 4.179 1.384 5.563 2.520 1.091 (519) 24.770
1971 16.340 4.284 1.580 5.864 2.356 1.179(549) 25.739
1972 16.250 4.702 1.353 6.055 2.303 1.249(584) 25.857
1973 16.701 4.543 1.387 5.930 2.242 1.337(588) 26.210

Sources: Réf. 16, Rapports du Département de !'Instruction publique et calculs propres.

'L'effectif retenu est celui de mat de chaque année et de septembre dès 1972.
L'effectif comprend les élèves du primaire et du préprofession nel bien que ce dernier relève actuellement de l'enseignement
secondaire; pour 1973, nous avons donc rajouté aux effectifs du primaire, les effectifs du préprofessionnel figurant dans l'ensei-
gnement secondaire inférieur.
'L'effectif pour chaque année est celui de l'année scolaire qui commence la même année. Lorsque nous disposions des effec-
tifs de l'hiver et de l'été, nous avons établi une moyenne; pour 1972 et 1973, nous avons retranché les effectifs du préprofesston-
nel.
'Pour le calcul des effectifs, nous avons procédé comme pour le secondaire inférieur. Nous avons regroupé dans le secon-
daire supérieur: les écoles secondaires communales du degré supérieur(Ecole supérieure déjeunes filles de Neuchâtel et le gym-
nase pédagogique de Flcuricr), tes gymnases cantonaux (Neuchâtel et Chaux-de-Fonds) et l'école normale.
'Nous avons regroupé sous enseignement technique et commercial: l'enseignement commercial (Ecole de commerce de
Neuchâtel, La Chaux-de-Fonds et Le Locle), et l'enseignement technique (Ecole technique de Neuchâtel, et Couvet, technicums
du Locle et de La Chaux-de-Fonds, l'école technique supérieure dès 1971, l'Ecole professionnelle déjeunes filles de Neuchâtel,
l'Ecole suisse de droguerie de Neuchâtel). Nous n'avons pas compris les effectifs de renseignement ménager déjà comptes. Les
effectifs sont ceux des élèves à plein temps.
'Les effectifs de l'université ne comprennent que les étudiants, à l'exclusion des auditeurs et doctorants; ils ont été calculés
comme pour le secondaire. Pour 1950 et 1955 les doctorants sont inclus. Les chiffres entre parenthèses indiquent le nombre d'étu-
diants dont les parents sont domiciliés dans le canton.

En examinant l'importance relative des effectifs de chaque cycle par rapport

à l'ensemble (tableau 16), nous observons que la part du secondaire inférieur,
du primaire et du préprofessionnel réunis, reste remarquablement constante de
1950 à 1973: elle représente 81% de l'effectif global des élèves et étudiants.

Tableau 16: Importance relative des effectifs dans les différents cycles scolaires

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

primaire et technique et Université Total
préprofessionnel inférieur supérieur commercial

1950 72,3 10,5 2,9 12,1 2,2 100

1960 70,7 11,8 4,8 10,5 2,2 100
1965 65,8 14,8 5,6 9,2 4,6 100
1973 63,7 17,3 5,3 8,6 5,1 100
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 81

Au fur et à mesure que faiblit la fraction des élèves en primaire et prépro-

fessionnel par rapport au total, l'importance du secondaire inférieur augmente
exactement dans la même proportion. Ce glissement explique la constante du
cumul des deux cycles. Parallèlement, la part relative de l'université a plus que
doublé en quinze ans tandis que celle du secondaire supérieur passe de 2,9 à
5,3 et que l'importance relative du secteur technique et commercial diminue
de près de 4%.
La consultation de l'évolution des effectifs en indices dénote au contraire
des résultats très différents (tableau 17). Il apparaît nettement que l'université
et le secondaire supérieur ont connu les accroissements relatifs les plus mar-
qués: pour le premier, ils ont triplé entre 1950 et 1965 et presque quadruplé
entre 1950 et 1973.
Tableau 17: Evolution en indices des effectifs d'élèves et étudiants (NE)
Enseignement Enseignement secondaire Enseignement
Années technique et Université
primaire et
préprofessionnel inférieur supérieur total commercial

1950 100 100 100 100 100 100 100

1955 127 108 141 115 96 110 121
1960 132 151 220 166 118 131 135
1965 133 206 280 222 112 301 146
1966 132 230 275 240 115 326 149
1967 131 237 282 246 123 318 149
1968 132 242 291 252 127 322 152
1969 134 249 300 260 133 338 156
1970 139 256 304 267 134 313 159
1971 145 262 348 281 126 338 165
1972 144 288 298 290 123 358 166
1973 148 270 305 284 120 384 168

Pour le second, ils ont doublé jusqu'en 1960 et triplé de 1950 à 1969 pour
connaître un certain tassement au cours de ces cinq dernières années. Le
secondaire inférieur vient en troisième position puisque ses effectifs n'ont pas
triplé mais se situent à 270 en 1973 (100 en 1950). L'enseignement primaire et
préprofessionnel s'accroit de moins de 50% et l'enseignement technique et
commercial, malgré une augmentation d'effectifs d'un tiers entre 1950 et 1969,
enregistre, depuis ces quatre dernières années, une diminution. Un rapide coup
d'oeil sur le graphique 5 démontre clairement l'accroissement vigoureux en
indices du secteur universitaire et régulier de l'enseignement secondaire (infé-
rieur et supérieur cumulés). L'accroissement des autres cycles apparaît beau-
coup plus faible et irrégulier.
82 LES EFFECTIFS

D •
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 83

Chaque cycle scolaire recueille depuis 23 ans un nombre d'élèves sensible-

ment plus grand, mais l'évolution a néanmoins différé d'un secteur à l'autre,
modifiant ainsi le poids relatif de chacun par rapport à l'ensemble: si le secteur
primaire et préprofessionnel englobe toujours les plus gros effectifs, connaît
l'augmentation absolue la plus élevée, proportionnellement, celle-ci reste faible
puisqu'elle classe ce cycle en avant dernier rang (l'indice passe de 100 à 148).
Son importance par rapport à l'effectif global a donc connu une diminution : les
élèves du primaire et du préprofessionnel représentaient 72,3% de l'effectif
global en 1950 et 63,7% en 1973. En multipliant ses élèves par 2,7, l'enseigne-
ment secondaire inférieur prend par contre une importance relative plus
lourde: 17,3% des effectifs en 1973 contre 10,5% en 1950, malgré une augmen-
tation absolue presque deux fois moins élevée que le primaire et préprofession-
nel1. L'addition de ces deux cycles qui constituent la scolarité obligatoire, lui
donne une importance relative inchangée au cours de ces vingt-trois dernières
années. La situation de l'enseignement universitaire et du secondaire supé-
rieur se révèle contraire: en nombre d'élèves et d'étudiants, la croissance se
montre assez faible avec une augmentation de 933 élèves pour le second et de
989 étudiants pour le premier. L'évolution demeure néanmoins beaucoup plus
rapide que pour les deux premiers cycles; le secondaire supérieur triple ses
effectifs et l'universitaire les multiplie par 3,8. Ce développement explique que
le secondaire supérieur qui regroupait en 1950 2,9% de la population scolarisée
en réunit en 1973 5,3% et que l'université qui en représentait 2,2% passe à
5,1% en 1973. Quant à l'enseignement technique et commercial, sa position
a régressé. Ses effectifs n'ont augmenté que de 374 élèves, ce qui est le chiffre
le plus faible de l'école neuchâteloise. Cet accroissement de 20% maintient ce
secteur au troisième rang pour l'importance du nombre d'élèves qui le fré-
quente, malgré une diminution du pourcentage qu'il manifeste par rapport à
l'ensemble1.
Les effectifs d'élèves et leur historique dessinent une première image
approximative d'une situation scolaire. Ils ne sauraient suffir pour appréhender
ce qu'est devenue l'école neuchâteloise car les mêmes chiffres prennent sou-
vent un sens différent selon le contexte dans lequel ils se situent. Il est clas-
sique de compléter l'analyse des flux d'élèves et d'étudiants par deux indica-
teurs: le taux de scolarisation et la pyramide des effectifs scolaires.

'De 1950 à 1973, le nombre d'élèves du primaire et du préprofessionnel s'accroit de 5.491 et celui du secondaire inférieur
de 2.914. L'augmentation du premier est donc 1,88 fois plus élevée que celle du second.
' L'enseignement technique et commercial représentait 12,1 % des effectifs en 1950 et 8,6¾ en 1973. Les chiffres de 1950,
I960, 1965 et 1973 livrent des pourcentages en diminution régulière.
84 LES EFFECTIFS

4.1.2. Les taux de scolarisation

Dans l'analyse de l'évolution d'un système scolaire, le taux de scolarisation

mesure le degré de participation à l'éducation d'une population. Faute d'infor-
mations brutes suffisantes, nous avons hélas été contraints d'abandonner par-
tiellement l'emploi de cet indice dans toute sa rigueur. Dans son sens étroit,
le taux de scolarisation consiste à établir le rapport entre le nombre d'enfants
à l'école et l'effectif total de la population du même âge. Pour le système sco-
laire neuchâtelois, l'intérêt réside dans l'examen de l'évolution de cette rela-
tion. Plusieurs éléments nous manquent pour Ie calculer: d'abord, la ventila-
tion de la population par âges ne nous est connue, par le recensement fédéral,
que pour 1970 ; les chiffres de 1960 ne sont pas disponibles par année d'âge,
mais par tranches quinquennales et le canton ne possède pas de classification
plus fine. Le dénominateur pourrait donc être connu car rien n'empêche de
l'établir par groupe d'âges. Pour le numérateur, nous devrions inventorier
l'ensemble des élèves qui fréquentent une école du canton et qui se situent
dans la tranche d'âges correspondante. Or, dans le canton de Neuchâtel les sta-
tistiques d'élèves selon l'année de naissance (nécessaire pour reconstituer les
tranches d'âges) n'existent que depuis l'année scolaire 1967-1968, première
année de l'établissement des « statistiques intercantonales des écoles ». Et,
pour cette année, les données démographiques par tranches d'âges font défaut.
Le taux de scolarisation par âges, même établi avec précision reste trop glo-
bal. Il ne livre aucun renseignement sur la distribution de la population scolaire
entre les différents degrés ou les différents cycles. Les enfants d'un même âge,
ou à plus forte raison, d'une même tranche d'âges (surtout quinquennale) peu-
vent se trouver dans des écoles très diverses1. Il serait donc intéressant de com-
pléter le taux de scolarisation par âges ou par groupe d'âges par un taux de sco-
larisation par cycle, rapport entre l'effectif d'un cycle scolaire et la population
globale du groupe d'âges qui lui correspond. Nous rencontrons les mêmes dif-
ficultés que pour le premier taux: si les effectifs de chaque cycle sont connus,
les statistiques démographiques pour 1960 ne recouvrent pas de classes d'âges
identiques à celles des cycles scolaires.
Malgré l'insuffisance des données de base disponibles, nous avons établi un
historique des taux par niveau par rapport à la populatuion totale du canton
(tableau 18) et, pour 1960 et 1970 (années des recensements fédéraux) les taux
par rapport à la population «scolarisable». Retenir l'ensemble de la population
'Prenons un exemple: dans les tranches d'âge 15 -19 ans, dans l'école neuchâteloise, un élève peut se trouver au gymnase,
à l'école normale, à l'école de commerce, à l'école technique supérieure, à l'université ou même dans une école obligatoire s'il
est en retard scolaire, ou encore dans une école de métiers si nous les incluons dans le système scolaire.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 85

nous permet de remonter plus loin dans le temps. En 1950, l'ensemble des élè-
ves et étudiants représentait le 12,2% de la population. Jusqu'en 1973, le taux
ne s'accroit que de 3,3%: 15,5% de la population fréquente une école.

Tableau 18: Taux de scolarisation de l'ensemble de la population

Population Primaire Secondaire technique Taux

et Uni- globaux
du
Années préprof. inf. sup. total et commercial versité
canton %
% % % % % %
1950 127.856 8,8 1,3 0,4 1,7 1,4 0,3 12,2
1955 137.541 10,4 1,3 0,5 1,8 1,3 0,3 13,8
1960 146.175 10,2 IJ 0,7 2,4 1,5 0,3 14,4
1965 160.973 9,3 2,1 0,8 2,9 1,3 0,7 14,2
1970 168.238 9,3 2,5 0,8 3,3 1,5 0,6 14,7
1973 169.498 9,9 2,7 0,8 3,5 1,3 0,8 15,5

Le taux de scolarisation a même diminué entre 1960 et 1965, mais a connu,

par contre, son accroissement le plus rapide entre 1970 et 1973 (0,8% en trois
ans)1. Examinons de plus près les composantes du taux global. Les élèves du
primaire et préprofessionnel, passent de 8,8 à 9,9% de la population, le taux
augmente de 1,1 % tandis que celui du secondaire s'accroit de 1,4%. Ces deux
cycles contribuent donc pour près de 75% à l'accroissement du taux global2.
Entre cet accroissement et ceux des autres cycles, l'écart est relativement
grand. Les élèves du secondaire supérieur et les étudiants de l'université ne
regroupent respectivement que 0,8% de la population (augmentation de 0,4%
depuis 1950 pour le premier et de 0,5%pour le second). Enfin, le taux de sco-
larisation du cycle de l'enseignement technique et commercial diminue de
0,1%.
Ces chiffres confirment nos constations précédentes. Le doublement des
taux de scolarisation du secondaire supérieur et de l'enseignement universi-
taire ont été possibles grâce à l'accroissement très rapide de leurs effectifs qui
avaient triplé et presque quadruplé. La progression du cycle technique et com-
mercial, plus lente que celle de la population sanctioYine son recul relatif. A
l'exception de ce dernier cas, l'augmentation des taux de scolarisation par rap-
port à l'ensemble de la population permet de tirer une première explication de
l'accroissement de la population scolaire. Comme dans tous les pays industria-
lisés, l'augmentation des effectifs scolaires du canton de Neuchâtel est davan-
tage due à des facteurs socio-économiques qu'à des raisons démographiques.
'Signalons à titre indicatif qu'aux Etats-Unis en 1965 déjà, ce taux était supérieur à 25¾.
1
Le primaire, le préprofessionnel et le secondaire inférieur cumulés s'accroissent de 2,5%, ce qui représente 75,75¾ de l'aug-
mentation de 3,3% du taux global.
86 LES EFFECTIFS

Cette caractéristique devient encore plus évidente en examinant l'évolution

des taux de scolarisation non plus par rapport à la population globale mais par
rapport à la population en âge de scolarité possible (7 à 24 ans si nous incluons
l'université). Pendant que le taux global progresse, entre 1960 et 1970, de 0,396
(il passe de 14,4 à 14,796), le taux de scolarisation par rapport à la population
de la classe d'âges 7 à 24 ans augmente de 1,996 (de 53,3 à 55,296, tableau 19).
Tableau 19: Taux de scolarisation de la classe d'âges 7-24 ans

Population Population Taux de

Années classe d'âges scolaire scolarisation
7 - 2 4 ans globale %

1960 39.353 20.983 53,3

1970 44.882 24.770 55,2

Pour cette classe d'âges les taux de scolarisation s'accroissent pour tous les
cycles même le technique et commercial1. L'importance relative des progres-
sions appuie encore nos observations antérieures. Ce sont, dans l'ordre, le
secondaire inférieur, l'université et le secondaire supérieur qui accusent les
montées les plus élevées. Une remarque s'impose cependant pour les chiffres
du secondaire inférieur: l'augmentation importante des chiffres et des taux
relevés trouve en grande partie son explication dans des causes institutionnel-
les. La réforme de 1962, en créant une section scientifique et en étendant
à trois ans la durée des études dans la section moderne a fortement contribué
a augmenter les effectifs, comme le relève le rapport de l'Instruction publique
de 1965. De plus, dès le printemps 1964 «l'admission des élèves dans les diver-
ses sections secondaires du degré inférieur est déterminée par les résultats
obtenus en cinquième année primaire et par ceux des épreuves organisées par
le Département de l'Instruction publique...» (Réf. 59). Il n'y a donc plus, dès
cette année d'examen spécial d'admission pour accéder au premier degré du
secondaire inférieur. Il ne fait aucun doute que la conjonction de ces deux évé-
nements fausse un peu la comparaison avec l'évolution des autres cycles.
Notre conclusion reste cependant la même: une fraction déjeunes toujours
plus grande entreprend des études.
Une comparaison intercantonale de la valeur des taux eût été intéressante,
mais pose trop de problèmes par rapport aux enseignements qu'on pourrait
1
De 1960 à 1970, le taux du primaire et du préprofessionnel passe de 34,8 à 37,7, celui du secondaire inférieur de 6,3 à 9,3,
celui du secondaire supérieur de 2,5 à 3,1, celui de l'enseignement technique et commercial de 5,60 à 5,61 et celui de l'université
de 1,2 à 2,4.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 87

tirer. La durée variable des cycles scolaires, leurs contenus différents, les âges
variables d'admission jusqu'à 1972 - 1973, première année d'application du
concordat intercantonal sur la coordination scolaire, impliqueraient le calcul de
taux ajustés et lafixationd'une durée uniforme par cycle: de telles corrections
font trop perdre en signification aux taux ce qu'ils gagnent en comparabilité.

4.1.3. Les pyramides scolaires

Calculés par cycles, nos taux de scolarisation n'offrent qu'une vue partielle
de la situation. Afin de préciser encore, nous pouvons dresser des pyramides
scolaires. Elles reviennent à représenter par sexes et par âges les effectifs des
différents niveaux, la base étant constituée par l'âge d'entrée à l'école. Nous
n'avons pu construire la première pyramide que pour l'année scolaire 1967 -
68 par manque d'informations pour les années antérieures. Comme pour les
taux, les statistiques disponibles empêchent de tracer des pyramides complè-
tes. Pour la première, les informations sur l'âge de chaque étudiant inscrit à
l'université et sur celui de chaque élève à l'école de commerce et dans les écoles
techniques à plein temps n'existent pas. L'absence de ces mêmes données pour
l'ensemble de la population rend impossible la représentation parallèle de la
pyramide démographique. Pour les rendre comparables, nous avons reproduit
les deux pyramides sur la base des données existantes pour celle de 1967 - 68.
La forme générale de la pyramide est toujours la même. Elle s'évase pro-
gressivement en fonction de l'extension du pré-scolaire (chiffres inconnus par
âges et par sexes dans le canton) pour atteindre un maximum aux âges de sco-
larité obligatoire Dès l'âge de la fin de l'obligation scolaire, elle se resserre plus
ou moins rapidement selon la diffusion du système d'enseignement. La sil-
houette des pyramides neuchâteloises reste remarquablement stable depuis six
ans (graphique 6).
Le taux de scolarisation ne correspond au niveau d'enseignement que pour
les âges de 7 à 10 ans. Dès 11 ans, certains élèves fréquentent encore le primaire
alors que d'autres sont déjà au prégymnase. La répartition des sexes entre les
cycles et niveaux change peu et apparaît assez régulière: les pyramides sont
symétriques à tous les âges. La pente de la partie supérieure donne une pre-
mière idée du degré de sélectivité d'un système scolaire. Dès la fin de la sco-
larité obligatoire, le décrochage s'avère brutal et cette caractéristique n'a pas
changé au cours de ces dernières années dans le canton de Neuchâtel. On sait
qu'un élève sur cinq seulement parmi tous les libérés de la scolarité obligatoire
 LES EFFECTIFS

Graphique 6: Pyramide scolaire neuchâteloise par âge pour 1967-1968

1—I primaire Hi prégymnase (set. classiques et scientifiques)

EaS moderne préprof, et préprof. I I gymnase

Sa moderne H classes à statut spécial

Garçons

200 0 0
Nombre d'élèves

Ages
Garçons

Ì
800
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 89

entre au gymnase. Même si nous ajoutons aux gymnases pour 1973 - 74 les
élèves des écoles de commerce section maturité et ceux des écoles techniques
supérieures (élèves susceptibles de poursuivre des études à l'université), et si
nous prolongeons la pyramide avec les effectifs de l'université, la récession
reste très importante.
Avec sa base élargie et sa décroissance rapide dès l'âge de fin de l'école obli-
gatoire, la pyramide scolaire neuchâteloise présente un profil assez caractéris-
tique d'un système sélectif. Dès l'âge de 12 - 13 ans (2 à 3 ans avant la fin de
la scolarité légale) la fraction élevée d'élèves engagés dans les filières qui ne
mènent pas au secondaire supérieur explique une partie du resserrement subit
relevé dès l'âge de 17 ans. Dès le sixième degré de la scolarité, six élèves sur
dix entrent en moderne - préprofessionnelle et quatre en section prégymna-
siale, si nous exceptons les enfants passés en classe spéciale ou de développe-
ment. De plus, «les sections prégymnasiales comptent quatre élèves sur dix à
leur début et plus que trois sur dix à leur terme: elles perdent donc un quart
de leurs effectifs en quatre ans. Cet affluent de 10% va grossir la section
moderne. Celle-ci, à son départ de Ire moderne - préprofessionnelle englobait
le 60% de la population du niveau six. Au niveau neuf, les sections modernes
et préprofessionnelles réunies ne comptent plus que 44%de la population. Si
elles ont gagné un 10% de la population totale par apport des sections prégym-
nasiales, elles ont aussi perdu une bonne part de leur effectif qui est allé grossir
les rangs des classes terminales» (Réf. 60). La sélectivité ne provient donc pas
des mécanismes d'admission d'un cycle à l'autre: «il est démontré qu'on
admet trop d'élèves en sections prégymnasiales. Il faut donc, au cours des
années en convertir un quart d'entre eux à la section moderne où, à nouveau,
onen admet trop puisque finalement un quart de la population totale se trouve
en neuvième terminale.» (op. cit., supra).
Résumons rapidement les conclusions qui précédent. A tous les niveaux,
le système scolaire neuchâtelois accueille toujours plus d'élèves, avec des
accroissements plus sensibles pour le secondaire supérieur et l'université.
Cette dernière remarque signifie que sur une période d'observation longue (23
ans) la sélectivité a bien diminué mais sans avoir beaucoup changé depuis 1965,
l'allure de la pyramide restant stable. La symétrie de la pyramide semble indi-
quer une répartition équilibrée des deux sexes. Examinons-là de plus près car
on lit souvent que l'accroissement des effectifs aux niveaux supérieurs serait
essentiellement consécutif à une participation féminine plus grande. La crois-
sance de la part que représentent les filles reste faible. Si nous envisageons glo-
balement le secondaire inférieur, supérieur, l'enseignement technique et com-
90 LES EFFECTIFS

mereiai et l'université, le sexe féminin représentait 43,2% des effectifs en 1965

et 46% en 1973. La représentation féminine très équilibrée dans le secondaire
demeure faible à l'université et dans le secteur technique et commercial
(tableau 20 et graphique 7).
Tableau 20: Evolution des élèves et étudiants selon le sexe (NE)
sexe masculin sexe féminin

Nombre d'élèves Nombre d'élèves

et étudiants % et étudiantes %
1965
Université 732 69,8 317 30,2
Enseignement technique
et commercial 1.399 66,7 699 33,3
Enseignement secondaire
supérieur 631 49,5 644 50,5
Enseignement secondaire
inférieur 1.649 49,2 1.708 50,8

1973 862 64,4 475 35,5

Université
Enseignement technique 1.455 64,9 787 35,1
Enseignement secondaire
supérieur 620 44,8 767 55,2
Enseignement secondaire
inférieur 2.196 48,4 2.347 51,6

En chiffres absolus, l'accroissement des garçons n'est que très légèrement

inférieur à celui des filles qui améliorent ainsi leur taux de participation dans
tous les niveaux. C'est à l'université et au secondaire inférieur que la progres-
sion se montre la plus nette.
La grande différence entre le degré de participation féminine du secondaire
supérieur et le déséquilibre à l'université indique un taux d'abandon d'étude
plus élevé pour les filles que pour les garçons.
La distribution garçons-filles n'est cependant pas homogène dans le secon-
daire: au niveau inférieur, « les garçons sont fortement majoritaires dans la sec-
tion scientifique tandis que les filles prédominent dans les sections moderne
et classique»; au gymnase, «lesfillesconstituent le 70% de l'effectif de la sec-
tion pédagogique, la moitié de celui de la section littéraire, alors qu'elles ne
représentent que le 20% de la section scientifique» (bien que la proportion de
cette section aie passé de 12 à 20% depuis 1967);et,àl'écolenormale«la répar-
tition en fonction du sexe présente des écarts considérables d'une année à
l'autre» (Réf. 61).
La pyramide peut aussi donner, faute de statistiques plus complètes, une
idée du rendement d'un système scolaire. En visualisant les différences
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 91

Graphique 7: Evolution des élèves et étudiants selon le sexe (NE)

1965
Sexe masculin Sexe féminin
Université

Enseignement
technique et commercial

Enseignement
secondaire supérieur

Enseignement
secondaire inférieur

1973

Université

Enseignement
technique et commercial

Enseignement
secondaire supérieur

Enseignement
secondaire inférieur
Sexe masculin Sexe féminin

20 40 60 80 100%

d'effectifs entre le début et la fin de chaque cycle, on suppose qu'elles corres-

pondent aux déperditions. Cette lecture de la pyramide devrait rester prudente
car elle n'est qu'approximative. Non seulement elle suppose que chaque année
un même nombre d'élèves accède à l'école, mais encore les résultats sont faus-
sés par les nombreux passages d'élèves d'une section à l'autre' grâce au sys-
tème des cours de raccordement.

'Nous savons qu'ils sont importants (voir supra).

92 LES EFFECTIFS

4.1.4. Les retards scolaires

Ni les taux de scolarisation ni la pyramide ne nous renseignent sur les

retards scolaires. Pour le canton de Neuchâtel, les données existent dès 1967-68
pour les mêmes écoles que précédemment. Les pourcentages d'élèves qui accu-
sent un retard scolaire sont importants. Pendant la scolarité obligatoire, un
enfant sur quatre est touché (tableau 21).

Tableau 21 : Pourcentages de retards scolaires pendant la scolarité obligatoire

Moderne - Classes à Total

Années Primaire préprof, et Moderne Prégymnase' statut scolarité
scolaires préprof. spécial' obligatoire

1967-68 20,7 34,4 44,7 35,7 100 30,9

1973-74 14,9 35,6 33,3 25,3 100 25,4

'Sections classiques et scientifiques du secondaire inférieur.

'Terminales 8 et 9, classes d'adaptation pour étrangers et classes de développement.

Si nous excluons les classes à statut spécial, précisément destinées aux élè-
ves qui connaissent des problèmes, la section moderne - préprofessionnelle et
préprofessionnelle connait le plus grand nombre d'élèves en retard (35,6%).
Elle est suivie par la section moderne, la section prégymnasiale et par le pri-
maire. Souvenons-nous cependant, que le glissement d'effectif du prégymnase
aux modernes et préprofesssionnelles enfle les taux de ces derniers au détri-
ment du premier. Toujours sur l'ensemble, cette diminution sensible, pour une
période de six ans, de la population d'élèves en retard traduit une amélioration
réjouissante du système scolaire neuchâtelois : entre 1967-68 et 1973-74, le
taux des retards a diminué de plus de 5 %. Les pourcentages par cycles et sec-
tions sont tous en baisse sauf le moderne préprofessionnel. Le meilleur score
est obtenu par le moderne. Même le primaire, malgré l'impossibilité pour
l'élève de changer de filière, connait un progrès notable. Dans les gymnases,
le taux des élèves en retard passe de 49,06% en 1967-68 à 41% en 1973-74.
Une autre méthode permet de confirmer ce résultat. Elle consiste à calculer
pour la première et dernière année de chaque cycle l'âge moyen des élèves. Plus
il est élevé, plus nombreux sont les retards. L'âge moyen s'améliore légèrement
pour le primaire entre 1967-68 et 1973-74, reste constant pour le moderne pré-
professionnel, diminue très peu pour le moderne et reste constant pour le pré-
gymnase (tableau 22).
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 93

Tableau 22: Age moyen des élèvesen début et fin des cycles scolaires
Moderne-
Primaire préprof. et Moderne Prégymnase
préprof.

Années 1ère 5e 1ère 4e 2e 4e 1ère 4e

1967-68 6,7 11,0 12,0 14,7 13,0 15,0 11,9 14,9

1973-74 6,4 10,9 12,0 14,7 12,9 14,9 11,9 14,9

Egalement dans les gymnases, l'âge moyen s'abaisse en Ire année de 16,1
à 16,0 ans et en 4e de 18,4 à 18,0 ans. Il n'empêche que le retard scolaire
s'accroit entre le début et la fin de chaque cycle et que les pourcents sont
d'autant plus hauts que le niveau scolaire est élevé. Une étude de l'orientation
professionnelle montre (op. cit. réf. 60) que le retard touche 10% des élèves fin
1ère primaire, 1596 fin 2e, 20% fin 3e, 25% fin 4e et 30% fin 5e. Au niveau
secondaire inférieur, ils affectent 32% des élèves en 1ère moderne préprofes-
sionnelle, 21% en 1ère classique et 29% en 1ère scientifique pour s'élever à
20% en 4e préprofessionnelle, (taux plus bas dû aux élèves retardés qui ont été
libérés de scolarité dès la fin de la 3e année), à 100% en 4e terminale, à 31 %
en 4e classique, à 40% en 4e scientifique et à 38% en 4e moderne.
Nous ne connaissons pas les retards des étudiants à l'université. Une étude
récente portant sur la période 1965-1972 (Réf. 62) nous apprend toutefois que
moins d'un étudiant sur deux (46% exactement) obtient son diplôme de fin
d'étude. Le taux de réussite varie d'une faculté à l'autre:
Faculté de théologie 56%
Faculté de lettres 30%
Faculté de droit et sciences économiques:
- section droit 58 %
- section économie, politique et sociale 60%
Faculté des sciences 55 %
Ces pourcentages sont des moyennes sur 5 ans. Les variations annuelles
des taux apparaissent importantes et ne permettent pas de dégager de tendan-
ces à la baisse ou à la hausse. Bien que les chiffres suisses n'existent pas, cer-
tains sondages laissent entrevoir une position assez modeste de l'université de
Neuchâtel quant aux taux de réussite et un classement des résultats suisses
dans les pays à taux de rendement faible.
94 LES EFFECTIFS

Nos analyses précédentes ne procurent qu'une photographie du système

scolaire. Même les historiques ne produisent qu'une succession de flashes à
des instants donnés et laissent dans l'ombre des renseignements-clés: l'impor-
tance des changements defilière,des abandons, des échecs, des redoublements
demeure inconnue. Mieux connaître les phénomènes que sécrète une popula-
tion scolaire demanderait un examen de sa dynamique. Il revient à suivre dans
le temps chaque cohorte pendant la totalité de son passage dans la scolarité.
L'inexistance des informations nécessaires rend ce travail impossible. Le
volume des statistiques pour l'entreprendre est considérable : il implique de dis-
poser d'un dossier par élève" et par étudiant permettant de retracer dans son
intégralité sa carrière scolaire. Nous proposions, il y a quatre ans déjà, dans un
autre ouvrage (Réf. 27), la constitution d'un «livret individuel de formation»
mais pour d'autres fins. Malgré la simplicité de sa concrétisation et les emplois
multiples qu'il permettrait, l'idée ne semble pas trouver beaucoup d'échos.
Bref, nous connaissons relativement bien la statique du système scolaire
neuchâtelois, mais très peu sa dynamique. Est-ce suffisant? Ce n'est qu'à par-
tir d'une compréhension plus fouillée du fonctionnement de l'école que le res-
ponsable politique ou le gestionnaire peut espérer améliorer son acte de direc-
tion et hausser le rendement du système.

Section 4.2. Les enseignants et l'appareil administratif

Par le personnel qu'elle emploie, l'instruction publique vient largement en

tête comparée aux autres départements de l'Etat de Neuchâtel. Après les élè-
ves, les enseignants forment l'élément d'entrée le plus important d'un système
scolaire, et, comme nous l'examinerons plus loin, le plus coûteux. En fin de
compte, l'efficacité de l'école repose, dans une large mesure, sur leurs épaules,
quelles que soient les méthodes pédagogiques utilisées. Le recours à l'ensei-
gnement programmé ou aux divers instruments de la panoplie de l'audio-
visuel, loin de «robotiser» l'enseignant revalorise ses fonctions de synthèse,
d'orientation, de guide et de conseil, en réduisant l'aspect mécanique et passif
de sa tâche.
La très grande importance «quantitative» des enseignants caractérise aux
yeux de l'économiste l'école comme une entreprise de production à forte pro-
portion du facteur travail (labour intensive): ils forment l'essentiel de l'appareil
de production scolaire. Les hommes constituent donc la première richesse d'un
système éducatif; c'est son aspect le plus typique.
Penchons-nous sur les chiffres du canton de Neuchâtel.
 LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 95
4.2.1. Evolution des effectifs d'enseignants

Regrettons une fois encore l'incertitude des informations à disposition.

Aussi surprenant que cela puisse paraître, nous ne pouvons connaître le nom-
bre exact d'enseignants qu'emploie notre école. Tant l'organisation comptable
et budgétaire que les statistiques d'effectifs ne livrent que des chiffres par col-
lège ou par centre. Le cumul donne cependant des totaux surévalués car cer-
tains enseignants travaillent simultanément dans plusieurs écoles. En pre-
mière approximation, nous avons établi un historique des effectifs par cycle
(tableau 23); ne les interprétons pas à la lettre, ils ne fournissent que des ordres
de grandeur bien que l'évolution en indices (tableau 26) soit plus exacte dans
la mesure où la proportion d'enseignants recensés plusieurs fois ne se modifie
pas trop. Compte tenu de ces restrictions, nous apprenons sans surprise que
l'enseignement primaire et préprofessionnel en faisant appel à 789 maîtres
(sans les maîtres spéciaux, qui, en 1973 représentent 110 personnes) en occupe
davantage que les autres cycles.

Tableau 23: Evolution des effectifs d'enseignants (NE)

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

primaire et technique et
préprofessionnel ' inférieur' supérieur' commercial'

1950 445 129 53 207 68 (13)

1955 549 140 62 229 78 (15)
1960 597 209 86 236 87 (21)
1965 635 324 207 302 118 (38)
1970 698 413 206 407 165 (90)
1973 789 602 231 462 190(126)

Sources: Réf. 16, Rapports du Département de Plnstruction publique,

Archives de l'université,
Calculs propres
Les effectifs sont ceux de fin d'année.
'sans les maîtres spéciaux. Pour 1973, nous avons rajouté comme toutes les années tes maîtres du pré profession nel.
'y compris les surnuméraires. Pour 1950, y compris les enseignants du degré supérieur du secondaire communal (Ecole
supérieure déjeunesfilleset Gymnase pédagogique de Fleurier). Nous avons retranché pour 1973, les maîtres du préprofession-
nel.
'avec l'Ecole normale. Effectifs légèrement sous-évalués jusqu'en I960 par incorporation au secondaire inférieur des maî-
tres du secondaire supérieur communal.
', ', 'Bien que le nombre d'enseignants pour chaque niveau scolaire soit exact, ces effectifs ne peuvent être additionnés car
certains membres du corps enseignant sont recensés dans plusieurs niveaux (un même maître peut enseigner au gymnase et dans
le secondaire inférieur, par exemple).
'Les effectifs d'enseignants recouvrent: les professeurs honoraires, ordinaires, extraordinaires, les professeurs associés, les
chargés de cours, les privat-docents et les suppléants. Les chiffres entre parenthèses représentent les corps intermédiaires (chefs
de travaux et assistants).
96 LES EFFECTIFS

Le milieu des années soixante marque une césure importante. Avant cette
période, pour le nombre d'enseignant, le primaire et préprofessionnel était suivi
dans Tordre par le technique et commercial, le secondaire inférieur, l'université
et enfin le secondaire supérieur. Dès 1965 et jusqu'à aujourd'hui, le secondaire
inférieur occupe plus de maîtres que l'enseignement technique et commercial,
et l'université moins de professeurs que le secondaire supérieur. L'université
emploie par contre davantage d'enseignants que les gymnases et l'école nor-
male si nous incluons les chefs de travaux et les assistants. Au sein de l'uni-
versité, sur 190 enseignants, la faculté des sciences en représente 76, la faculté
des lettres 64, droit et sciences économiques 39 et la théologie 11. La faculté
des lettres a dépassé celle de sciences jusqu'en 1967 (tableau 24). Pour les assis-
tants et chefs de travaux, l'ordre des facultés reste identique (tableau 25) mais
la part de la faculté des sciences se révèle bien plus élevée puisqu'elle en
emploie 83 sur 126 (soit près de 6596 de l'ensemble).

Tableau 24: Evolution des effectifs d'enseignants par faculté de l'Université

de Neuchâtel

FACULTÉS

Années Droit et
Sciences Lettres Sciences Théologie Total
économiques

1955 28 30 16 4 78
1960 24 32 26 5 87
1965 42 46 23 8 118
1966 48 50 19 7 124
1967 49 50 21 7 127
1968 55 53 26 7 141
1969 56 59 25 10 150
1970 67 60 28 10 165
1971 63 60 30 11 164
1972 68 61 38 10 177
1973 76 64 39 11 190

Source: Rapports du DlP (Réf. 16).

L'accroissement du nombre d'enseignants en chiffres absolus entre 1950 et

1973, est nettement plus accusé pour le secondaire inférieur que les autres
cycles. Pendant qu'il augmente ses effectifs de 473 maîtres, le primaire et pré-
professionnel a fait appel à 344 enseignants de plus, le technique et commercial
à 255, le secondaire supérieur à 178 et l'université à 122 professeurs en plus (+
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 97

Tableau 25: Evolution des effectifs des corps intermédiaires de l'Université

de Neuchâtel

FACULTÉS
Années Droit et
Sciences Lettres Sciences Théologie Total
économiques

1955 11 2 2 15
1960 16 3 2 - 21
1965 29 6 3 _ 38
1966 40 9 3 _ 52
1967 41 14 4 - 59
1968 54 16 4 _ 74
1969 58 15 6 1 80
1970 66 13 10 1 90
1971 62 25 9 1 97
1972 75 31 16 1 123
1973 83 27 16 - 126

Source: Programme des cours.

235 avec les chefs de travaux et assistants). Compte tenu des imprécisions rela-
tives au dénombrement des effectifs d'enseignants, ces chiffres ne livrent que
des ordres de grandeur. Comme nous avons procédé plus haut, penchons-nous
sur l'évolution en indices qui reflète mieux sur quel cycle le Département de
l'Instruction publique a plus particulièrement mis le poids au cours de ces
vingt-trois dernières années. Les progressions relatives les plus élevées tou-
chent l'enseignement secondaire inférieur et supérieur qui quadruplent très
largement leurs effectifs respectifs d'enseignants. Le premier bondit de 100 à
466 et le second à 435 (100 = 1950) (tableau 26).

Tableau 26: Evolution en indices des effectifs d'enseignants (NE)

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

Années primaire et technique et Université
préprofessionnel inférieur supérieur commercial

1950 100 100 100 100 100

1955 123 108 116 110 114
1960 134 162 162 114 127
1965 142 251 390 145 173
1970 156 320 388 196 242
1973 177 466 435 223 279
98 LES EFFECTIFS

Il est à noter que le développement relatif du secondaire supérieur a été plus

rapide que celui du secondaire inférieur jusqu'en 1970. Un écart sensible sépare
l'augmentation de ces deux secteurs des autres cycles: sur la même période,
l'indice de l'université grimpe à 279, celui de l'enseignement technique et com-
mercial à 223 et enfin celui du primaire et préprofessionnel à 177.
Avant de comparer l'évolution du nombre d'élèves aux effectifs d'ensei-
gnants par cycles pour savoir dans quel sens ce rapport s'est modifié, assurons-
nous de validité des chiffres concernant ces derniers. Les affiliations aux cais-
ses de prévoyance et à la caisse cantonale de remplacement constituent les seu-
les sources statistiques qui ne dénombrent chaque enseignant qu'une seule fois
(Réf. 63,64). Toutefois, les renseignements de la caisse de pension restent trop
sous-évalués pour nous aider: chacun n'est pas obligé d'y adhérer (les femmes
mariées et les assistants de l'université par exemple). Malgré des regroupe-
ments différents des nôtres, les effectifs de la caisse de remplacement apparais-
sent très proches de ceux qui figurent dans le tableau 23". Les écarts qui sub-
sistent restent suffisamment faibles pour que l'examen comparatif dans le
temps élèves-enseignants conserve une signification.
A l'exception de l'université, dans tous les cycles de l'enseignement neu-
châtelois, l'accroissement indicé des élèves (tableau 17) a été inférieur à celui
des effectifs du corps enseignant (tableau 26).11 en résulte qu'entre 1960 et
1973', les ratios élèves/enseignant s'améliorent notablement (tableau 27).
Cette diminution du nombre d'élèves par enseignant est réjouissante car
elle se manifeste malgré une forte augmentation des effectifs scolaires. Le
résultat du secondaire supérieur apparaît même à première vue étonnant : il y
Tableau 27: Nombre d'élèves et d'étudiants par enseignant (NE)

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

Années primaire et technique et Université
préprofessionnel inférieur supérieur commercial

1960 25 12 12 9 5
1973 21 8 6 5 7

'Pour l'école primaire et préprofessionnelle, nous trouvons pour 1973 937 affiliés dont les 110 maîtres spéciaux; il reste donc
827 maîtres. Nous en avions 789. La différence s'explique par le fait qu'une partie des enseignants du préprofessionnel a été recen-
sée par la Caisse avec le secondaire inférieur. Pour ce dernier cycle. Ia caisse recense 593 adhérents ; nous en trouvions 602. L'écart
provient des quelques maîtres du préprofessionnel compris dans ce cycle par la Caisse et des enseignants que nous avions
compté plusieurs fois. La caisse cantonale prévoit une rubrique «Ecole cantonale» qui regroupe les gymnases, l'E.T.S., l'école
normale et l'université. Si nous retranchons l'E.T.S., nous trouvons 557 affiliés ; en cumulant nos effectifs du secondaire supérieur
et de l'université (avec les assistants et chefs de travaux), nous comptons 547 enseignants, soit IO unités d'écart. Enfin, en ajoutant
l'E.T.S. à la nibrique écoles professionnelles de la Caisse, nous trouvons les mêmes effectifs, à une unité près que dans le tableau
23 pour l'enseignement technique et commercial.
'La comparaison est effectuée dés I960 et non dés 1950 compte tenu des restrictions apportées aux chiffres des élèves et
des enseignants pour les années 1950 et 1955. Voir notes des tableaux 15 et 23.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 99

a actuellement deux fois moins d'élèves par enseignant qu'en 1960, bien que
l'accroissement relatif de ceux-ci se soit montré l'un des plus importants.
N'oublions pas cependant que plus le niveau scolaire s'élève, plus la multipli-
cité des options possibles, la diversité des disciplines et la diminution de la
charge en heures par enseignant à temps complet entraînent automatiquement
un nombre plus grand d'enseignants. Dans l'enseignement technique et com-
mercial, l'amélioration du taux d'encadrement a été facilitée par la relative sta-
gnation des effectifs d'élèves. L'université constitue par contre un cas particu-
lier: dans l'ensemble, l'évolution du nombre d'étudiants par enseignant se
révèle d'autant plus défavorable que sur les 190 professeurs dénombrés, 109
le sont à temps partiel. Si nous calculons en équivalence plein-temps en comp-
tant chaque enseignant à temps partiel pour 1 /3 (norme approximative utilisée
par le Conseil Suisse de la Science), nous obtenons 117 professeurs pour 1337
étudiants, soit 11 étudiants par professeur. En ajoutant aux professeurs, les
chefs de travaux et assistants, le rapport passe à 5 étudiants pour un ensei-
gnant. Pour 1960, nous trouvons 8 étudiants par professeur (équivalent plein
temps) et 5 si nous comprenons le corps intermédiaire1. Au cours de ces treize
dernières années, l'université a pu maintenir son nombre d'étudiants par
enseignant davantage par une augmentation des chefs de travaux, assistants
et professeurs à temps partiel que par l'engagement de professeurs à temps
plein dont, proportionnellement au nombre d'étudiants, le nombre a diminué.
Bien que le corps enseignant forme l'écrasante majorité du personnel
nécessaire au fonctionnement d'un système éducatif, il est entouré de fonc-
tionnaires qui exercent des activités de direction, de surveillance ou de spécia-
liste. L'appareil administratif existe, plus ou moins développé, à tous les
niveaux de l'Instruction publique. La multiplicité des fonctions et des statuts
rend la liste fastidieuse. Disons pour simplifier que dans les collèges les «admi-
nistratifs» remplissent des tâches de direction, d'intendance et de préparation
propres à l'école, tandis que les services centraux du département dirigent,
coordonnent par directives et procurent aux sous-unités du système les
moyens nécessaires (voir deuxième tome).

4.2.2. Evolution du personnel administratif

Le tableau 28 retrace l'évolution des effectifs du personnel administratif et

de soutien du DIP neuchâtelois; dans le personnel par cycle, ne figure que
l'addition des effectifs logés géographiquement dans les collèges,le solde étant
'Pour plus de détail, voir Tome deux.
100 LES EFFECTIFS

compté sous «personnel du DIP». Des tableaux plus détaillés avec ventilation
du personnel de l'administration centrale par niveau et des chiffrespar écoles
sont publiés en annexes (annexes Al à A6). Deux motifs rendent restrictive
l'interprétation de ces informations. Les sources disponibles ne dénombrent
que'le personnel nommé à l'exclusion des surnuméraires. Le nombre réel de
personnes employées est donc, en réalité, plus élevé. Par ailleurs, nous avons
inclu les directeurs d'écoles bien que la plupart exercent en parallèle une fonc-
tion d'enseignant; il en est de même du recteur et des doyens de l'université.
Inversement, les maîtres principaux du secondaire que nous n'avons pas
recensés dans le personnel administratif assument d'importantes responsabi-
lités en dehors de leur charge d'enseignant.

Tableau 28: Evolution des effectifs du personnel administratif et de soutien

Pers. admin. de Pers. admin. de Pers. admin. de Pers. admin. et Pers. admin. et
Années l'enseignement l'enseignement l'ens. technique de soutien de de soutien Total
prim, et prépr. secondaire et commercial l'université du DIP

1950 12 15 22 U 9 69
1955 12 17 28 13 12 82
1960 12 21 29 18 14 94
1965 12 32 32 23 18 117
1970 12 50 37 32 40 171
1973 12 53 39 58 57 219

Sources: Annuaire officiel (Réf. 65).

NOTE: Ne figure dans l'Annuaire officiel que le personnel nommé; ces effectifs sont donc sous-évalués car ils ne com-
prennent pas les surnuméraires. Le département emploie environ 65 surnuméraires équivalent plein temps (rencesé à la main
en évaluant les fractions de poste en fonction du niveau des salaires!). Non compris les 148 concierges qui dépendent des Travaux
publics!

A l'exception du primaire et préprofessionnel dont l'appareil administratif

reste constant depuis 1950, tous les cycles connaissent un accroissement sen-
sible de fonctionnaires. Nous retrouvons les variations les plus fortes aux
niveaux secondaire et universitaire qui multiplient leurs effectifs par 3,5 et 5,3.
Il est normal que ces cycles s'étoffent: l'augmentation du nombre d'élèves
qu'ils ont connue, donc d'enseignants, donc d'établissements, réclame un
appareil administratif toujours plus lourd. La progression la plus spectaculaire
reste pourtant celle du département de l'Instruction publique: il multiplie son
personnel par 6,3 en 23 ans. Il est vrai que l'accroissement du nombre d'élèves
et d'enseignants explique partiellement ces chiffres. Pendant longtemps les
charges administratives sont restées assez légères; elles étaient assurées sur
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 101

place dans les collèges. La gestion du département se limitait essentiellement

à veiller à l'application des programmes (rôle de l'inspectorat), à l'achat du
matériel et à seconder le chef du département pour les travaux de secrétariat.
A un accroissement quantitatif des tâches dû aux augmentations d'effectifs
s'est ajouté un élargissement des fonctions confiées au département. D'une
part ses compétences se sont étendues à des secteurs qui, primitivement, ne
dépendaient pas de lui (dans le domaine de l'instruction primaire et de l'ensei-
gnement professionnel, par exemple); d'autre part, de nouvelles responsabili-
tés lui ont été attribuées (orientation scolaire et professionnelle, service des
sports, documentation, coordination romande, par exemple)1. Plus rarement,
certaines attributions lui ont été confiées temporairement (l'office des mineurs
a relevé de l'Instruction publique de 1955 à 1960)! Mais, il y a un autre pro-
blème: l'augmentation quantitative des charges, conséquence d'une forme de
centralisation, alourdit les travaux administratifs et entraîne, aussi et surtout,
une complexifîcation des procédures (la progression du nombre de commis-
sions est, à cet égard, caractéristique) et une réglementation toujours plus
pesante. Celles-ci exigent, à leur tour, toujours plus de personnel qui gonfle
toujours davantage l'appareil administratif. A cela s'ajoutent les multiples
réformes dont la préparation, l'application et la surveillance accaparent un per-
sonnel croissant. Vient un jour où, un certain seuil critique atteint déclenche
un mécanisme vicieux d'auto-entretien et d'auto-développement : comme tout
système ouvert, l'Instruction publique tend à s'isoler en cherchant des zones
de stabilité satisfaisantes. Dès cet instant, le danger est grand de traiter tout
événement de l'extérieur comme une «perturbation» (J. Mélèse) à absorber; il
ne peut dès lors y avoir qu'écart entre les fins annoncées et les buts explicites.
Comme nous l'avons déjà relevé au chapitre 3, une telle différence existe par-
tiellement entre deux catégories de finalités dans le système éducatif neuchâ-
telois2. Cette caractéristique, propre à toutes les organisations demande une
observation attentive de soi-même et le courage de repenser ses buts et son
fonctionnement de manière permanente. Nous y reviendrons.
Fermons la parenthèse et retournons à nos chiffres. Dans l'ensemble, les
effectifs administratifs du système scolaire neuchâtelois ont passé de 69 per-
sonnes en 1950 à 219 en 19733. Cette progression correspond à un accroisse-
ment annuel de 5,2%. Ce chiffre se situe parfaitement dans la plage de pour-
centage de 5 à 696 définie par Parkinson de manière amusante par sa loi selon
'Pour plus de détails dans l'évolution du développement des tâches confiées au DIP, voir l'étude de S. Munari.
'Pour plus de détails sur le fonctionnement du système scolaire neuchâtelois, se reporter au volume de S. Munari.
'Rappelons que le personnel administratif des écoles primaires, préprofessionnelles, du secondaire inférieur communal et
de l'enseignement technique et commercial communal ne dépendent pas du D)P; nous l'avons cependant compris.
102 LES EFFECTIFS

laquelle l'évolution des effectifs croît annuellement selon ce rythme quel que
soit le volume de travail à fournir".

Malgré ce développement de l'appareil administratif, les enseignants cons-

tituent néanmoins l'immense majorité du personnel d'un système scolaire. Si
nous additionnons les administratifs au corps enseignant2, l'Instruction publi-
que emploie quelque 2600 personnes' dont moins de 10% représentent des
fonctionnaires. Cette composition très particulière du facteur de production
d'un système éducatif mérite notre attention. La qualité des enseignants
assure en très grande partie la qualité d'un enseignement. Tout système sco-
laire se voit donc contraint de récupérer en entrée ses meilleurs éléments de
sortie; il est gros consommateur de main-d'oeuvre hautement qualifiée. Or,
sur le marché de l'emploi, les besoins de l'école entrent en collision avec ceux
des autres secteurs d'activité de l'économie, et plus précisément, des entrepri-
ses dont la technologie avancée permet des accroissements de salaires sans
augmentation des prix, grâce à des gains de productivité. Contre cette arme,
nos systèmes scolaires restent désarmés: ils sont contraints de s'aligner sous
risque de pénurie d'enseignants, ou de recrutement des «laissé-pour-compte»,
bien que l'archaïsme des méthodes de travail ne permette pas de tels relève-
ments sans augmenter les coûts de production totaux. Cette loi impitoyable est
l'une des causes essentielle du caractère «budgetivore» de l'Instruction publi-
que. Elle coûtera toujours plus cher si elle ne révise pas ses techniques. En déci-
dant d'échapper du jeu, elle courrait le risque de voir ses meilleurs enseignants
émigrer vers des secteurs plus rémunérateurs sans pour autant être assurée
d'une relève, même de qualité inférieure.

4.2.3. La pénurie d'enseignants

La conjonction de cette difficulté et de la progression du nombre d'élèves

et d'étudiants a soumi le système scolaire neuchâtelois à de graves problèmes
de recrutement. Depuis 1950, tous les rapports de l'Instruction publique insis-
tent sur le thème de la pénurie d'enseignants. Elle se manifeste d'abord au

'Cette loi, dite de Parkinson, résulte de l'observation de deux ministères anglais, celui de la Marine et celui des Colonies
et a été publiée dans son ouvrage «1 s 2 ou les règles d'or de M. Parkinson» (Réf. 66).
'Effectifs recensés par la Caisse cantonale de remplacement, voir note 1 page 98, soit 2.342 enseignants sans les écoles com-
plémentaires et professionnelles.
'Effectifs sous-évalués, compte tenu des remarques qui accompagnent nos tableaux! (voir évaluation dans tableau de
l'annexe A 6).
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 103

niveau de l'enseignement primaire. Dès 1954, le chef du Département

demande à l'école normale la libération anticipée des 2/3 d'une volée d'élèves,
tandis que d'autres assurent des remplacements. L'année suivante, la même
école envisage la mise sur pieds de cours spéciaux accélérés (6 mois) pour jeu-
nesfillesmais y renonce devant l'absence de candidats et décide de suspendre
les cours 6 mois. Un peu plus tard, on transforme certains postes d'institutrices
en postes d'instituteurs pour permettre aux jeunes gens de l'Ecole normale et
des gymnases pédagogiques d'occuper un poste dès la fin de leurs études.
L'école secondaire dès 1958 attire l'attention: la relève reste trop faible, en par-
ticulier dans les disciplines scientifiques; on déplore, dans toutes les écoles le
nombre trop élevé de surnuméraires. Un cours spécial destiné aux adultes pos-
sédant déjà une formation professionnelle est introduit en 1962 pour former
davantage d'institutrices et d'instituteurs. La pénurie reste toutefois si inquié-
tante que le gymnase se plaint des lacunes dans la préparation des élèves-ensei-
gnants qu'il accueille. Un directeur écrivait: «Seule une aide massive, soula-
geant le degré inférieur, pourra permettre de procéder aux promotions indis-
pensables au degré supérieur. » (Rapport du DIP, exercice 1962,Réf 16). A cette
même époque est institué le brevet spécial pour l'enseignement dans les écoles
secondaires du degré inférieur (BESI) (dans les branches littéraires et scienti-
fiques) ouvert aux enseignants du primaire et aux bacheliers. La situation
demeure difficile car les possibilités d'emploi se multiplient et la surenchère
apparaît. Dès 1964, sans se résorber, la pénurie ne s'aggrave plus. Grâce aux
cours spéciaux et aux accroissements d'effectifs de l'Ecole normale, pour la pre-
mière fois, aucun surnuméraire n'est engagé pour le niveau primaire. On relève
cependant une instabilité des jeunes enseignants (renouvellement de 10% de
l'effectif total). L'arrivée de détenteurs du «BESI» et l'engagement de person-
nel étranger tire le secondaire de l'impasse. Le primaire fait appel à des insti-
tuteurs d'autres cantons, prolonge l'activité de quelques retraités pour assurer
un enseignement normal. La situation n'a pas beaucoup changé depuis: l'ins-
tabilité du corps enseignant féminin se manifeste de manière plus aiguë, et, en
1970, le département offre aux non brevetés du primaire des «cours de stabi-
lisation» destinés à régulariser leur situation. La pénurie amorce aujourd'hui
une diminution, mais ces 20 dernières années furent rudes.
En plus des mesures d'urgence, que peut entreprendre un système scolaire
devant de telles difficultés de recrutement?
Comme ailleurs, le canton de Neuchâtel a été conduit à faire un appel mas-
sif au corps enseignant féminin. Dans tous les cycles d'enseignement, les pour-
centages d'enseignantes se sont accrus (tableau 29).
104 LES EFFECTIFS

Tableau 29: Evolution du pourcentage d'enseignantes

Enseignement Enseignement secondaire Enseignement

primaire et technique et
préprofessionnel inférieur supérieur commercial
% % % %

1950 59,3 20,1 15,0 13,0

1955 59,7 20,0 14,5 12,2
1960 57,6 24,4 13,9 16,1
1965 60,1 24,6 13,0 14,2
1970 60,6 35,5 22,8 19,6

Près des 2/3 des enseignants du primaire et préprofessionnel sont des fem-
mes, et ce taux est encore plus élevé dans les premiers niveaux. Elles sont très
nettement majoritaires dans les classes d'âges jeunes et célibataires, donc sus-
ceptibles d'abandonner leur emploi. Au niveau secondaire, elles constituent
plus de 1/3 du corps enseignant et plus de 1/5 au secondaire supérieur; dans
l'enseignement technique et commercial, elles représentent un peu moins de
20¾. Si l'accroissement de la féminisation est faible pour le primaire (+ 1,3%),
il est très sensible dans les autres cycles: + 15% au secondaire inférieur, + 7%
au supérieur et +6% au technique et commercial. Compte tenu des augmen-
tations absolues et relatives des effectifs du corps enseignant, le recours aux
femmes peut être caractérisé, pour cette période, de très important.
Une telle mesure atteint cependant vite ses limites car les avantagesqu'on
peut en tirer sont compensés par des inconvénients tels qu'abandons dûs au
mariage et congés de maternité entraînant un turn-over élevé. Si nous exami-
nons la répartition des instituteurs et des institutrices du canton selon l'âge,
nous constatons en effet que jusqu'à la classe 1928, le nombre d'instituteurs
est relativement stable et qu'il croît proportionnellement au nombre de classes
dès la classe d'âge 1929; pour les classes d'âge 1927 à 1944, ils sont plus nom-
breux que les institutrices. Cela signifie donc que la plupart d'entre elles aban-
donnent la profession entre 25 et 45 ans. Pour les classes plus jeunes, les ins-
titutrices sont nettement majoritaires et une grande partie d'entre elles sont
encore célibataires (Réf. 16).
Comme nous l'avons déjà relevé, la hausse des salaires est difficile mais
non impossible à utiliser pour attirer des enseignants. De plus, les systèmes
actuels de rémunération ne favorisent pas le bon maître. Tant l'égalité de
salaire entre enseignants d'un même cycle qu'entre hommes et femmes ris-
quent d'inciter les meilleurs à se diriger vers des activités mieux payées. Aussi
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 105

longtemps que ces inégalités existeront dans l'industrie privée (et nous som-
mes convaincu qu'elles se justifient), l'homme préférera au moment du choix
de sa profession travailler dans une entreprise qui différencie son salaire selon
sa valeur et/ou qui offre un traitement supérieur à celui des femmes, à qua-
lifications égales comparées à celles qui sont exigées dans le système scolaire.
Une certaine modularisation des salaires n'est pas une utopie; mais, plutôt que
de rechercher une différenciation selon le mérite ou le rendement toujours très
aléatoire à mesurer dans l'enseignement, rien n'empêcherait de confier des
tâches différentes selon les capacités et d'y adapter le traitement. Une autre
méthode, déjà utilisée actuellement à l'université, consisterait à imaginer plu-
sieurs catégories de professeurs (professeur ordinaire, professeur assistant,
etc.).
Pour attirer un personnel compétent un système scolaire a avantage à offrir
des prestations non monétaires pour compenser l'écart de traitement avec les
autres secteurs d'activité économique. Deux conditions sont toutefois requises
pour qu'elles apparaissent incitatives: d'une part, les mêmes avantages ne doi-
vent pas être offerts par les employeurs concurrents sous peine d'annuler leurs
effets, et, d'autre part, la valeur attachée par chacun à ces avantages ou à
l'attrait de la profession «per se» doit au moins compenser subjectivement les
différences de traitement.

Reste à savoir, si le choix du métier d'enseignant résultant de la prise en

compte trop exclusive de telles considérations constitue un bon crible! Les
avantages les plus notables actuels sont sans contestation le caractère agréable
des horaires de travail, la longueur des vacances et surtout la sécurité de
l'emploi. Parmi les avantages sociaux, l'école devance l'entreprise pour le
niveau des prestations de la caisse de retraite, l'avancement automatique des
salaire en fonction de l'âge (qui constitue pour certains une source supplémen-
taire de sécuriré) et l'ajustement au coût de la vie quasi automatique et rétro-
actif (ce qui n'est généralement pas le cas dans l'entreprise) du traitement. La
largeur de l'éventail des traitements en fonction du niveau de l'enseignement
peut aussi attirer du personnel dynamique à condition qu'il puisse se former
en cours d'emploi. Sur ce dernier point, il reste beaucoup à faire, puisque seules
les filières normales de formation permettent à un instituteur d'accéder à un
poste d'enseignement au niveau secondaire inférieur ou supérieur et,à plus
forte raison, à l'université. L'accroissement actuel du nombre de candidats qui
se destinent à l'enseignement est trop récent pour diagnostiquer ses causes.
Attrait de la profession et des prestations, crainte d'un futur incertain?
106 LES EFFECTIFS

Industrie à main-d'oeuvre intensive, le système scolaire neuchâtelois a

réussi, malgré la pénurie d'enseignants et la progression du nombre d'élèves
et d'étudiants à améliorer le rapport entre les deux. Il n'a pu cependant y par-
venir qu'au prix d'une «féminisation» plus grande du corps enseignant, avec
les problèmes qu'elle pose, et de revalorisations de traitements suffisantes pour
rendre attractive la profession (compte tenu des prestations sociales et non
monétaires), malgré l'absence d'augmentations de productivité comparé aux
secteurs qui emploient moins de main-d'oeuvre.

Toutes ces caractéristiques et difficultés propres à un système scolaire et le

développement particulier du canton de Neuchâtel nous ramènent à un pro-
blème fondamental: celui des coûts.
 5
Les moyens financiers

L'augmentation des effectifs d'élèves, et, plus particulièrement de la frac-

tion de ceux qui poursuivent des études au-delà de la scolarité obligatoire n'est
pas sans influences sur les coûts. Dans le canton de Neuchâtel, les dépenses
ont augmenté quatre fois plus que le nombre d'élèves entre 1955 et 1973. Le
seul examen des dépenses globales (chapitre 1, section 1.1.) ne peut cependant
suffire: il ne livre qu'une première approximation, sans éclairer Ia nature de
l'effort ni son efficacité. L'analyse des ressources financières consommées par
un système scolaire doit donc se doubler d'une explication de la manière dont
elles ont été ou sont utilisées. Comme pour n'importe quelle activité, la notion
de coût de l'éducation consiste donc à traduire en termes financiers les diffé-
rents inputs d'un système scolaire en fonction de leur rythme d'utilisation.
Répétons toutefois qu'ils ne traduisent qu'une partie des ressources réelles glo-
bales employées; par suite d'une habitude de facilité on néglige d'inclure cer-
tains coûts difficilement mesurables (les coûts sociaux par exemple) ou dont
la charge est supportée par un centre situé hors du champs d'investigation
direct de l'analyste (l'individu qui se forme ou collectivité locale).
Malgré la spécificité de l'activité éducative qui pose des problèmes particu-
liers, l'analyse des coûts peut, comme pour n'importe quelle activité économi-
que, revêtir de multiples formes selon l'optique envisagée. Trop souvent
oubliée, la première démarche consiste à définir l'agent économique étudié:
individu, établissement scolaire ou collectivité publique. Pour notre part, rap-
pelons que nous n'avons retenu que ce dernier. C'est par les communes, la
confédération et surtout les cantons que transite l'essentiel des dépenses édu-
catives dans notre pays. De plus, le second agent, l'établissement scolaire n'est
qu'un cas particulier du troisième dans la mesure où il ne finance pas certaines
activités par des ressources propres (ce qui est le cas dans notre canton): s'il se
108 LES MOYENS HNANCIERS

trouve à la source d'une part non négligeable des coûts, il ne les recouvre pas
tous. Certaines dépenses sont directement assumées par le département de
l'Instruction publique (salaires et administration générale par exemple). Ces
seuls motifs justifient de privilégier les dépenses publiques. A partir de là, les
expressions du coût peuvent varier selon l'objectif de l'analyste (Fig. 3).
Fig. 3: Schéma d'analyse des coûts en fonction des objectifs poursuivis par l'analyste

Au chapitre 1, nous avions pour dessein d'analyser la crise du système sco-

laire dont l'explosion des dépenses est un aspect primordial: nous nous étions
donc attaché aux coûts globaux de l'Instruction publique. Cette première
expression peut éclater en une pluralité d'autres. D'abord, les dépenses peu-
vent viser deux buts distincts : assurer au système scolaire l'équipement néces-
saire à la réalisation de ses missions ou permettre son fonctionnement courant.
Ce critère distinctif traditionnel sépare donc les coûts en capital ou d'investis-
sement qui sont occasionnés par les dépenses qui servent à accroître ou à rem-
placer un capital: construction, terrain, équipement durable. Remarquons que
la distinction entre équipement durable et fournitures est souvent floue. Où
classer les livres? Un achat massif (par exemple lors de la création d'une biblio-
thèque) est considéré comme dépense d'équipement alors que les achats
annuels apparaissent dans les dépenses de fonctionnement. Est-ce normal?
Nous ne le pensons pas: mais il est moins important de savoir où les classer
que de les classer toujours de la même façon de manière à ne pas biaiser l'ana-
lyse. De même, si certaines dépenses de fonctionnement de l'université sont
partiellement utilisées à compléter de l'équipement, elles échappent à l'analyse
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 109

en tant que dépenses de capital. Problème lié à celui des investissements,

l'amortissement divise encore. Pendant longtemps, ils ont été ignorés sous pré-
texte d'impossibilité de les récupérer par incorporation dans les charges donc
dans le prix de revient comme c'est le cas pour les produits qui ont un marché.
Il est toutefois impossible d'incorporer les dépenses d'investissement dans les
coûts d'une année sous peine de fausser complètement l'évaluation. Il apparaît
plus normal d'imputer aux coûts de fonctionnement annuels une charge cor-
respondant à «l'utilisation du capital». On admet que cette charge devrait être
fixe car l'absence de concurrence ne réclame pas d'amortissements accélérés
(dus à Pobsolescence notamment) comme pour l'entreprise. Il va par contre de
soi que si certains équipements scolaires sont financés par emprunt spécifique,
il importe d'inclure la charge financière annuelle de la dette (amortissement
financier) dans les coûts de fonctionnement (ce n'est pas le cas dans le canton
de Neuchâtel). Les comptes de l'Etat de Neuchâtel incorporent bien un amor-
tissement comptable. On peut s'étonner cependant que, contrairement à toute
logique économique, ils varient pour un même poste d'une année à l'autre
(amortissement ni progressif ni dégressif, mais variable).
Les coûts de fonctionnement englobent les dépenses ordinaires qui se
renouvellent à chaque exercice, et les amortissements. Elles forment dans le
canton de Neuchâtel l'écrasante majorité des dépenses. Nous nous efforcerons
de les présenter différemment que dans les comptes et le budget de l'Etat qui
répondent davantage à des exigences comptables de contrôle politique qu'à un
souci gestionnel. Nous distinguerons les coûts directs, les coûts indirects et les
coûts des «services liés». Précisons que nous appellerons coûts directs
l'ensemble des coûts directement liés au processus éducatif; ils sont représen-
tés par l'ensemble des dépenses qui permettent au système d'assurer sa mis-
sion d'enseigner. Ce sont donc essentiellement les salaires des enseignants, les
fournitures et le matériel scolaire. Les coûts indirects rassemblent les charges
non directement productives (sans être inutiles bien entendu!); ils représentent
en quelque sorte les frais généraux des écoles et du département, souvent com-
muns à plusieurs cycles d'enseignement (les salaires des «administratifs»
avant tout). Sous «services liés» nous proposons de réunir les dépenses qui ne
sont pas directement liées à l'éducation, mais qui lui fournissent néanmoins
un soutien important. Ces dépenses peuvent servir à faciliter aux élèves la fré-
quentation scolaire (transports scolaires, bourses, orientation scolaire et profes-
sionnelle) ou d'autres mesures d'ordre sociales en faveur de la jeunesse dont
la responsabilité est assumée par l'école. Bien que non directement intégrées
à l'acte éducatif, elles apportent une aide qui est presque devenue «naturelle»:
110 LES MOYENS FINANCIERS

il s'agit des activités sportives, de l'hygiène et de la santé. Nous éliminerons

en revanche des coûts de l'instruction publique, en les imputant dans une
rubrique « autres services », certaines dépenses relevant d'activités « accidentel-
lement » confiées au département de l'Instruction publique mais qui ne présen-
tent aucun lien direct ou indirect avec l'éducation. En comptabilité analytique
d'entreprise, une telle catégorie correspondrait à un centre de frais hors activité
«normale». Il convient évidemment de l'éliminer si l'on cherche à calculer le
prix de revient d'une activité ou d'un produit.
Un second éclairage nous est fourni si nous n'envisageons plus le but pour-
suivi par la dépense (capital ou fonctionnement) mais son bénéficiaire; une
telle distinction correspond aux «centres de frais»(et non centre de profit pour
les collectivités publiques) de la comptabilité analytique. Dans un système édu-
catif, les centres sont définis par la structure institutionnelle de l'enseigne-
ment. Pour Neuchâtel, nous serons ainsi amenés à retenir les cycles de l'ensei-
gnement primaire et préprofessionnel, de l'enseignement secondaire (inférieur
et supérieur), de l'enseignement technique et commercial, de l'école normale,
de l'enseignement universitaire, et certains services du département. Cette
optique permet de calculer un coût par niveau d'enseignement. Il va sans dire
qu'il sera intéressant de combiner cette deuxième catégorie d'analyse avec la
première.
Enfin, les analystes financiers nous ont familiarisés avec une troisième
optique qui envisage la nature de la dépense. La théorie des coûts de produc-
tion opère une distinction entre les coûts fixes et les coûts variables d'une part,
les coûts totaux et les coûts unitaires d'autre part et enfin le coût marginal. Ces
différents critères qui définissent la nature des dépenses complètent les ana-
lyses précédentes et peuvent s'appliquer à chacune d'elles; mais ces distinc-
tions s'adaptent plus ou moins bien aux coûts de l'éducation. Les coûts fixes
et les coûts variables se définissent en fonction de leur variation par rapport aux
quantités produites ou aux taux d'activités : tandis que les seconds se modi-
fient selon le niveau d'activité, les premiers restent constants ou évoluent par
palliers successifs. S'agissant des coûts de l'éducation cette distinction ne revêt
que peu de signification: la plupart des coûts sont fixes. Les investissements
relèvent des charges constantes : les réparations et l'entretien des installations
doivent être assurés quel que soit le nombre d'élèves et sont peu influencés par
lui. Quant aux frais de fonctionnement, ils sont engagés annuellement par le
budget dont le montant ne varie pas en fonction de la fréquentation scolaire
(du moins dans le court terme); la masse salariale des enseignants reste fixe
tant que ne sont pas introduits de nouveaux cours ou ouvertes de nouvelles
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 111

classes. Or nous avons déjà remarqué qu'elle représente une part très impor-
tante des coûts. Inversement, une diminution du nombre d'élèves en cours
d'année ne réduit pas les dépenses votées et inscrites au budget de l'Instruction
publique. Ce caractèrefixedes coûts scolaires ne signifie pas qu'ils soient indé-
pendants des effectifs. Il va de soi que dans le long terme une partie de l'aug-
mentation des dépenses est imputable à l'accroissement de la fréquentation
des écoles. Dans le court terme par contre (l'année), on constate que les coûts
de l'éducation restent très peu influencés par les variations du nombre d'élè-
ves: le système doit les supporter en tout état de cause. Seules, les bourses et
les fournitures varient dans une certaine mesure, mais leur importance par rap-
port aux coûts totaux est trop faible pour conserver un intérêt pratique à la dif-
férenciation coûts fixes coûts variables.
En revanche, tant les coûts totaux que les coûts unitaires présentent un
intérêt manifeste appliqués aux coûts de l'éducation. Les coûts totaux peuvent
recouvrir chacune des distinctions repérées précédemment: coûts totaux de
fonctionnement, d'investissement ou par cycle d'enseignement. Chaque caté-
gorie de coûts devra être mise en relation avec le nombre d'élèves bénéficiaires
de la dépense envisagée pour obtenir un coût moyen unitaire qui est ainsi un
quotient.
Reste la notion de coût marginal qui est défini comme l'augmentation du
coût provenant d'une unité supplémentaire produite. L'importance relevée des
coûts fixes par rapport aux coûts variables fait perdre sa signification au coût
marginal qui apparaît presque nul : le raisonnement à la marge implique en effet
un coût supplémentaire attribuable à l'unité produite en plus. Le coût de l'élève
marginal est pratiquement impossible à calculer; une école peut toujours
accueillir quelques élèves de plus sans répercussion sur ses coûts. En d'autres
termes, le caractère discontinu de la fonction de production éducative vide la
notion de coût marginal de son sens.
Nous nous attacherons donc essentiellement à l'étude successive des coûts
totaux et des coûts unitaires de fonctionnement et par cycles du système sco-
laire neuchâ[Link] validité d'une telle étude ne saurait cependant être com-
parable à la logique de la théorie des coûts de production appliquée à l'entre-
prise. Même en considérant l'éducation comme une activité de production, la
confrontation avec un prix sur le marché reste absente. Nous ne centrerons
notre attention que sur les dépenses nécessitées par les entrées du système,
sans disposer pour autant d'un instrument indubitable d'efficacité comme le
profit ou une minimisation de perte. Une telle analyse, de caractère très prag-
matique n'autorise qu'un premier jugement sur l'allocation des ressources au
112 LES MOYENS FINANCIERS

sein du système scolaire et sur son fonctionnement actuel et passé. Appliquée

systématiquement à l'avenir, une telle approche devrait permettre une meil-
leure compréhension des phénomènes en cause en précisant et expliquant les
différentes charges liées aux choix politiques possibles. La méthode empirique
que nous allons utiliser revient donc simplement à identifier certaines catégo-
ries de coûts, à les comparer entre eux et à saisir leur évolution.

Section 5.1. Les coûts du système scolaire neuchâtelois

Malgré une présentation claire et bien structurée par services et cycles

d'enseignement, les comptes de l'Instruction publique de l'Etat de Neuchâtel
offrent de réelles difficultés de décryptage pour l'analyste. S'il n'est pas insur-
montable de les rétablir sur la base d'une année prise comme modèle, il est sou-
vent beaucoup plus difficile de connaître les composantes de certaines rubri-
ques. Ainsi, certains postes recouvrent plusieurs catégories de dépenses à
signification économique différente sans qu'il soit toujours possible de les
retrouver. Dans sa présentation actuelle, le budget interdit de clarifier le par-
tage entre la nature des dépenses et leur objet ; il n'est donc pas conçu pour cal-
culer un prix de revient1. Avant de proposer des solutions nouvelles de présen-
tation budgétaire et d'indiquer dans quel sens s'orientent les recherches actuel-
les dans ce domaine (section 5.2.), il nous a semblé intéressant de procéder à
des estimations approximatives de coût à partir des données disponibles. Au
risque de nous répéter1, insistons encore une fois sur le fait que la disponibilité
des chiffres ne nous permettra d'obtenir que des résultats imprécis dont
l'importance relative importe plus que le montant lui-même.
Und récente étude interne du DIP (non publiée) révèle que, si nous regrou-
pons les dépenses de fonctionnement selon une classification «économique»',
pour 1972, « les subventions versées et, en particulier, celles touchant les écoles
communales ou régionales représentent plus de la moitié des dépenses. Les
subventions versées sont suivies, par ordre d'importance, par les traitements
(pour près d'un tiers), et, loin derrière, par les indemnités diverses (496), la
consommation courante de biens et services ainsi que les frais d'équipement
et de matériel (3,5%), les prestations sociales (1,5%), les frais de bibliothèque
Cette caractéristique du budget et des comptes de l'Etat n'est pas propre au canton de Neuchâtel. Elle est générale en
Suisse. Même à l'étranger, les tentatives de présentation difTérente, de mise sur pied d'une comptabilité parallèle par programme
et/ou d'une comptabilité analytique notamment, commencent seulement à apparaître.
'Nous avions déjà dû renoncer à l'exactitude dans le chapitre consacré aux effectifs (chap. 4), par manque de données pré-
cises, ou plutôt par défaut d'organisation dans la saisie des informations.
'La classification retenue distingue les subventions, les traitements, les prestations sociales, les indemnités diverses, le
matériel et l'équipement, les bibliothèques, la consommation courante et une rubrique divers.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 113

et les frais divers (0,5%)». Rétrospectivement, l'étude montre que, si la part

que représentent les subventions versées diminue depuis 1920 (environ 50%
en 1972 contre près de 75% en 1920), celle des traitements augmente. Comme
une fraction importante des subventions Finance des traitements, nous nous
appercevons vite de l'importance de cette rubrique (dans l'enseignement pri-
maire et préprofessionnel, les subventions représentent le 95% des dépenses
dont les 3/4 ont trait aux traitements; dans l'enseignement secondaire infé-
rieur, elles affectent 96% des dépenses dont 70% recouvrent des traitements).
Même appliquée aux différents services et cycles d'enseignement, une telle
classification, si elle garde une valeur historique en montrant le rôle croissant
du canton, reste trop agrégée pour en tirer des enseignements concrets.

5.1.1. Coûts totaux par service et par cycles d'enseignement

Commençons par observer comment ont progressé les dépenses depuis

1955 par services et par cycles tels qu'ils sont structurés dans les comptes de
1972 choisi comme modèle (tableau 30).

Tableau 30: Evolution des dépenses ordinaires par services et cycles de l'enseignement
(en milliers de francs)
Orient. Ens. Enseignement Ens. professionnel
Années Secré- Archives scolaire Bourses primaire secondaire techn. et commercial Ecole Uni-
tariat et et normale versité
prof. prof. inf.' sup.' total t. + p . comm. total

195S 138.1 62,4 22,4 83,0 3.888,8 916,0 619,9 1.535.9 1.257.9 201,6 1.193,4
1960 187,4 71,4 31,5 147,3 5.248,4 1.430,0 1.083,6 2.513,6 1.760.5 201,7 1.594,9
1965 503,1 110,3 215,7 710,5 7.609,3 2.098,1 2.732,5 4.830,6 3.535,6 571,1 3.411,8
1970 1.744,8 168.6 963,9 1.096,4 13.804,0 6.529,1 4.217,7 10.746.8 4.722,2 984,2 8.866,9
1972 2.553.6 194,2 1.366,4 1.150,6 17.640,8 10.156,6 5.756,5 15.913,1 6.608.6 1.966,0 8.574,6 1.591,3 12.833,8
1973 2.868,4 226,6 1.599,2 962,2 14.238,7 15.695,4 6.259,4 21.954,8 9.245,8 1.888,7 11.134,5 1.869,2 15.079,9

Sources: chiffres internes du DIP.

'Gymnases cantonaux; les sommes ont été rétablies sur la base de l'exercice 1972, pour les rendre comparables.
' 'Pour 1973, les sommes ne concernent que le primaire, le préprofessionnel étant regroupé avec le secondaire inférieur.
Le regroupement sur la même base que les autres années s'avère impossible; c'est pourquoi nous avons fait figurer l'année 1972,
demier exercice où le préprofessionnel n'est pas rattaché au secondaire inférieur.

En chiffres absolus, ce sont les dépenses de l'orientation qui ont connu

l'augmentation la plus vigoureuse (elles ont été multipliées par 72 en 18 ans!),
suivies par celles du secrétariat (multiplication par 20). A l'exception du cycle
de l'enseignement primaire et préprofessionnel qui quadruple ses dépenses (par
rapport à 1972, compte tenu des notes (2) et (3) du tableau 30; multiplication
114 LES MOYENS FINANCIERS

par 3,4 par rapport à 1973), tous les autres cycles multiplient leurs dépenses par
un facteur compris entre 8 et 12: enseignement secondaire inférieur, x 10 (par
rapport à 1972 pour les mêmes raisons que le primaire et préprofessionnel),
enseignement secondaire supérieur x 10, enseignement technique et commer-
cial x 8, école normale x 9 et université x 12. Le service des bourses multiplie
quant à lui ses dépenses par 11. Le même tableau établi en pourcentages
(tableau 31) confirme le recul relatif important accusé par l'enseignement pri-
maire et préprofessionnel : sa part régresse de 46,5 % des dépenses totales en
1955 à 28,596 en 1972. Cette régression compense à elle seule l'accroissement
des parts relatives de tous les autres cycles de l'enseignement et de tous les ser-
vices du département.
Tableau 31 : Evolution en pourcentages de la part des dépenses ordinaires par services
et cycles de l'enseignement
Orient. Ens. Enseignement Ens. prof., techn.
Années Secré- Archives scolaire Bourses primaire secondaire et commercial Ecole Université Total
tariat et et normale
prof. préprof. inf. sup. total t . + p com total

1955 1,5 0,7 0,3 1,0 46,5 10,9 7,4 183 15,0 2,4 14,3 100
1960 1,4 0,6 0,3 1,3 44,7 12,2 9,2 21,4 15,0 1,7 13,6 100
1965 2,2 0,5 1,0 3,3 35,4 9,8 12,7 22,5 16,5 2,7 15,9 100
1970 4,1 0,4 2,2 2,5 32,0 15,1 9,8 24,9 11,0 2,3 20,6 100
1972 4,1 0,3 2,2 1,9 28,5 16,4 9,3 25,7 10,7 3,2 13,9 2,6 20,8 100
1973 4,1 0,3 2,3 1,4 20,4' 22,4' 9,0 31,4 13,2 2,7 15,9 2,7 21,5 100

' 'Pour 1973, les sommes ne concernent que le primaire, le préprofessionnel étant regroupé avec le secondaire inférieur.
Le regroupement sur la même baseque les autres années s'avère impossible; c'est pourquoi nous avons faitfigurerTannée 1972,
dernier exercice où le préprofessionnel n'est pas rattaché au secondaire inférieur.
Sources: chiffres internes du DIP.

Si l'enseignement secondaire absorbe le quart des dépenses en 1972 (le tiers

en 1973 si on y inclut le préprofessionnel), l'enseignement technique et com-
mercial représente une fraction constante depuis 1955 (environ 15%) comme
l'école normale (environ 2,5%). Toujours en pourcents, les progressions les
plus importantes sont celles du secteur secondaire et de l'université (de 14,3
à 20,8% pour l'université qui regroupe donc le cinquième des dépenses, et de
18,3 à 31,4% pour l'enseignement secondaire). Pour les autres services, la part
des bourses s'accroît légèrement (de 1 à 1,4%), et celle du secrétariaat et de
l'orientation professionnelle connaît une augmentation relativement forte (de
1,5 à 4,1 % pour le secrétariat, de 0,3 à 2,3% pour l'orientation scolaire et pro-
fessionnelle). Une telle évolution semble indiquer au premier abord, une pous-
sée des coûts de certains «services liés» (orientation notamment), des frais
indirects (secrétariat) et de certains cycles de l'enseignement sans pouvoir
cependant préciser davantage la nature des coûts qui ont le plus progressé. Une
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 115

part importante de l'augmentation du secondaire inférieur s'explique toutefois

par les subventions pour bâtiments scolaires communaux (par l'intermédiaire
de la rubrique «versement au compte subventions pour bâtiments scolaires
communaux » qui apparaît dès 1966) et pour le secondaire supérieur, par la can-
tonalisation du gymnase de La Chaux-de-Fonds en 1962. Pour être complet,
nous devons encore tenir compte des dépenses en capital. Dans les dépenses
courantes, cela revient à imputer à chaque cycle d'enseignement la fraction de
l'amortissement qui lui correspond (tableau 32)'.

Tableau 32: Imputation de l'amortissement par cycles

Ens. Enseignement secondaire Ens. prof.,

primaire techn., Ecole Université Autres
et et normale
préprof. inf. sup. total commercial

Amortissements à
répartir

1970 Fr. 2.402.000 715.000 765.000 340.000 1.105.000 - - 532.000 50.000

1972 Fr. 2.501.000 805.000 920.000 320.000 1.240.000 - - 436.000 20.000

1973 Fr. 2.656.000 900.000 920.000 400.000 1.320.000 - - 426.000 10.000

L'enseignement primaire et l'enseignement secondaire inférieur se taillent

la part la plus importante: pour 1973, l'amortissement cumulé de ces deux
cycles représente le 68,5% de l'amortissement global (33,9% pour le primaire
et préprofessionnel et 34,6% pour le secondaire inférieur). Au cours de ces trois
dernières années, le secondaire inférieur a occupé la première position pour
l'importance des amortissements. Il est suivi par le primaire et préprofessionnel
puis par l'université et le secondaire supérieur.
Si nous ne considérons plus l'amortissement, mais les dépenses d'investis-
sement et d'équipement elles-mêmes, toujours par cycles d'enseignement,
nous retrouvons les grandes variations d'une année à l'autre déjà constatées
lors de l'examen de l'évolution des dépenses extraordinaires (chapitre 1, section
1.1.). Pour chaque cycle, le volume des dépenses en capital diffère d'une année
à l'autre de manière importante (tableau 33).
Pour l'université par exemple, elles varient dans un rapport de 5 à 1 entre
1970 et 1972 et de 50 à 1 entre 1970 et 1973! Une telle irrégularité est carac-
'L'amortissement globalfiguredans les comptes de l'Etat, dans le compte ordinaire du DlP en dernière rubrique; on trouve
sa ventilation dans le compte extraordinaire.
116 LES MOYENS FINANCIERS

téristique d'une absence de maîtrise dans la gestion des crédits ouverts de la

part des utilisateurs. Ajoutons que le crédit voté, la réalisation des travaux
donne rarement lieu à des mesures de rationalisation et à l'emploi de techni-
ques serrées de contrôle (PERT et ses dérivés, tels que le PERT COST, par
Tableau 33: Répartition des dépenses d'investissement et d'équipement par cycle (en
millions de francs)
Ens. Enseignement secondaire Ens. prof.,
Dépenses en capi- primaire techn., Ecole Université Autres
tal et et normale
à répartir préprof. inf. sup. total commercial

1970 Fr. 20,4 2,5 2,6 6,9 9,5 8,4 0,07

1972 Fr. 6,8 1,0 4,2 4,2 - - 1,6
1973 Fr. 0,2 0,07 0,07 0,03 0,1

exemple) permettant d'éviter les dépassements ou mieux, de ne pas utiliser la

totalité du crédit ouvert. Cette situation1 nous empêche hélas de mesurer la
part des dépenses d'investissement de chaque cycle dans les dépenses totales.
Celles-ci devraient normalement s'accroître avec le niveau d'enseignement:
une université coûte plus cher qu'une école secondaire qui coûte elle-même
davantage qu'une école primaire. De même, l'enseignement technique et
scientifique impose des équipements plus onéreux que les autres disciplines.
Un canton comme celui de Neuchâtel qui connaît une demande d'enseigne-
ment secondaire et supérieur croissante aura à assurer à l'avenir une augmen-
tation sensible de ses dépenses d'investissement et d'équipement. L'évolution
sera même rapide, car les crédits d'investissement devraient croître plus que
proportionnellement au nombre d'élèves: la nécessité d'élargir les capacités
d'accueil rend les crédits d'équipement plus dépendant du taux de variation
des effectifs d'élèves que de leur nombre absolu. Dans les pays industrialisés,
on considère comme normal, un rapport de 80% pour les dépenses de fonc-
tionnement et 20% pour les dépenses de capital dans le domaine de l'éduca-
tion1.
L'épineux problème d'une meilleure répartition des dépenses de capital
dans le temps pourrait être résolu de manière originale à l'avantage du canton
et de l'entrepreneur. La demande actuelle de bâtiments scolaires dépasse les
possibilités financières du canton et des communes. D'un autre côté, les entre-
prises de travaux publics vivent dans une insécurité permanente faute d'un
volume d'actifs suffisant car les travaux en cours ne peuvent s'hypothéquer.
Les Anglais commencent, devant ces difficultés auxquelles se heurtent les
'Irrégularité des dépenses d'une année à l'autre et historique trop court pour établir des moyennes par cycles.
'Rappelons que globalement, pour le DIP, à l'exception de 1968, 1969 et 1971, la part des dépenses de fonctionnement a
toujours été supérieure à 90¾ (tableau 3).
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 117

deux parties, à imaginer une solution nouvelle: l'entrepreneur devient «buil-

der»; il reste propriétaire et exploitant de la construction quifigureainsi à l'actif
de son bilan. Un contrat de location passé avec «l'utilisateur» comprend
l'amortissement, l'entretien et la rémunération du capital engagé. Une telle
stratégie, même si elle s'avère en fin de compte légèrement plus onéreuse, pré-
sente l'avantage de mieux répartir les charges de la collectivité publique dans
le temps et de mieux s'adapter à ses capacités financières. Ces dépenses pas-
seraient dans les dépenses ordinaires et éviteraient de lourdes immobilisations
de capitaux. Enfin, ce système inciterait peut-être les deux partenaires à mieux
définir leur programme.
La prédominance très nette des coûts de fonctionnement pour chaque cycle
demande un examen plus approfondi. A partir de la présentation actuelle des
comptes de l'Etat, ils apparaissent cependant plus significatifs sur le plan ges-
tionnel si nous les classons différemment. Nous allons éclater les dépenses de
fonctionnement en coûts directs, coûts indirects, coûts des «services liés» et
évacuer de cette analyse des coûts, ceux qui ne ressortissent pas de l'enseigne-
ment. Une telle structuration présente un double intérêt: elle permet en pre-
mier lieu de mieux saisir la structure des coûts de chaque cycle d'enseignement
(l'exercice de 1972 servira de référence"). Elle autorise en second lieu une com-
paraison avec un exercice antérieur permettant de porter un premier jugement
sur la gestion du système.

5.1.2. Décomposition des coûts de fonctionnement

La ventilation des dépenses de fonctionnement des comptes de l'Etat nous

a posé de multiples difficultés (dans la répartition de certaines subventions
notamment); les ordres de grandeurs restent néanmoins exacts1, le doute ne
portant que sur de faibles montants.
Nous avons principalement regroupé sous les coûts directs qui sont, rap-
pelons-le, les coûts directement liés à l'activité éducative, les traitements du
personnel enseignant (et les prestations sociales) le matériel et les fournitures.
Les coûts indirects ou coûts non directement productifs comprennent essen-
tiellement les traitements du personnel administratif (et des inspecteurs pour
'Nous avons choisi l'exercice de 1972 et non celui de 1973 pour deux raisons essentielles: l'exercice 1972 est le dernier qui
regroupe l'enseignement primaire et préprofessionnel si nous voulons faire une comparaison avec une année antérieure;
deuxième raison: cet exercice est le dernier pour lequel nous connaissions les dépenses réelles (subventions réelles et non cal-
culées) consolidées du canton, de la Confédération et des communes.
'Chaque fois qu'une somme ou que la composante d'une somme nous laissait des doutes, nous avons procédé à plusieurs
répartitions différentes: le résultat n'en a pas été sensiblement modifié pour autant. Pour le détail de certaines rubriques, nous
dispostons d'une étude interne du DIP qui nous a rendu de très grands services.
118 LES MOYENS FINANCIERS

le primaire), l'entretien, les frais d'installations et subsides pour bâtiments et

les amortissements. Sous «services liés», nous entendons principalement la
santé, l'hygiène, les sports, l'orientation scolaire et professionnelle et les bour-
ses. Enfin, les «autres services» renferment des dépenses telles que des sub-
ventions à des institutions diverses (en faveur du théâtre, à l'Institut suisse de
Rome, par exemple) et le service des archives qui n'ont aucun lien avec l'édu-
cation. On trouvera de plus, dans chaque catégorie de coût une rubrique
«divers» qui réunit plusieurs postes de faibles montants ne justifiant pas une
dénomination particulière.
Une telle classification des coûts présente certainement un caractère plus
pragmatique que conceptuel : l'affectation d'un coût à une catégorie plutôt qu'à
une autre résulte plus d'un choix subjectif de l'analyste que de la théorie éco-
nomique. Cette répertorisation est cependant classique et les regroupements
opérés nous semblent difficilement contestables. Comment nier qu'ensei-
gnants, matériel et fournitures participent directement à l'acte éducatif tandis
que le personnel administratif et les dépenses d'entretien des bâtiments
n'apparaissent pas directement productifs d'éducation?
Observons la structure des coûts de l'Instruction publique neuchâteloise
pour 1972 (tableaux 34 et 35).
Dans le tableau 34, nous avons réparti les coûts des différents cycles tels
qu'on les trouve ventilés dans les comptes de l'Etat, en coûts directs, indirects,
coûts des «services liés» et des «autres services»; dans le tableau 35, nous
avons imputé les coûts des autres services du département (archives, secréta-
riat, orientation scolaire et professionnelle et service des bourses) sur les
mêmes catégories. Les totaux des coûts par genres montrent que, globalement
pour l'ensemble du département, les coûts directs se montent a quelque 46,8
millions de francs pour des coûts indirects de 12,1 millions et des coûts de « ser-
vices liés» de 3,7 millions. En pourcentages (tableau 38), les coûts directs
absorbent les 3/4 des coûts totaux, les coûts indirects le 15,7% et les «services
liés» le 6%. En ne considérant que les cycles de l'enseignement, pour une
moyenne de coûts directs 4,4 fois plus élevée que les coûts indirects, ils sont
4,6 fois plus élevés dans le primaire et préprofessionnel, 2,8 fois dans le secon-
daire inférieur, 5,1 fois dans le supérieur, 5,9 fois dans le technique, 14,9 fois
dans le commercial, 8,3 fois à l'école normale et 4,3 fois à l'Université. Contrai-
rement à ce qu'on pourrait penser, la part relative des coûts indirects ne semble
pas beaucoup s'accroître en fonction du niveau d'enseignement. Sur un total
coûts directs et coûts indirects de 100%, les coûts directs représentent pour
chaque cycle plus de 80% : primaire 86,3%, secondaire inférieur 80,7%, secon-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 119

daire supérieur 88,496, enseignement technique 85,7%, enseignement com-

mercial 93,796, école normale 89,396 et université 8496 (tableau 39). La ten-
dance se confirme, même si nous n'envisageons que les écoles cantonales
Tableau 34: Répartition des coûts de fonctionnement par cycle d'enseignement
(en milliers de francs) pour 1972

Coûts de 'Enseignement Enseignement secondaire Enseignement professionnel Ecole Totaux des

fonctionnement primaire et tecnnique et commercial normale Université coûts par
préprof. inf. sup. total 1.+ p. comm. total genres

Coûts directs
13.446.0 7.105.9 4.753,2 11.859,1 4.866,1 1.764,3 6.630,4 997,8 8.262,4 41.195,7
traitements.
prest. sociales
matériel, fournitures 891.5 627.9 225.1 853,0 658,4 66,0 724,4 55,1 1.882.4 4.406,4
divers 98.0 413.1 48,3 461,4 41,7 1,6 43.3 239,0 346,9 1.188.6

T O T A U X COÛTS
14.435.5 8.146,9 5.026,6 13.173,5 5.566,2 1.831,9 7.398,1 1.291,9 10.491,7 46.790,7
DIRECTS

CoQtS indirects
traitements
(pers. a d m i n . 419.8 177,8 344,5 522,3 178.3 178,3 44.8 1.253.4 2.418.6
inspecteurs)
Entretien,
subs, bâtiments, 1.620,0 1.670,0 1.949.8 120,0 802,8 37.0 407.8 4.817.4
279,8 682.8
frais d'installations
divers 242,9 97,4 37,9 135.3 68.6 2.6 71.2 73,3 335,0 857,7
amortissements 805.0 920,0 320,0 1.240,0 436,0 2.481,0

TOTAUX COÛTS 3.087,7 2.865,2 982,2 3.847,4 929,7 122,6 1.052,3 155,1 2.432,2 10.574,7
INDIRECTS

«Services liés»
santé, hygiène.
sport
163,2 0,5 17,9 18,4 12,8 - 12.8 10.4 20,0 224,8

divers 197,2 1,0 21,4 22,4 46;0 46.0 121.9 287,3 674,8

T O T A U X «SERVICES
UÊS»
360,4 1,5 39,3 40,8 58.8 - 58.8 132,3 307,3 899,6

« A u t r e s services»
subventions
instit. diverses
537,8 27,8 - - - - - - 20,0 585,6

TOTAUX AUTRES
SERVICES
537,8 27,8 - - - - - - 20.0 585.6

TOTAUX GÉNÉRAUX 18.421.4 11.041,4 6.048,1 17.089,5 6.554,7 1,954,5 8.509,2 1.579,3 13.251,2 58.850,6
PAR CYCLES

Notes: Les ro&ts totaux par cycles apparaissent légèrement inférieurs à ceux du Tableau 30 si nous retranchons les amortissements: la difference provient du Tait que nous avons
renonce i ventiler tes sommes qui apparaissent dans les comptes de l'Etat sous « Dépenses diverses» par manque d'information sur leurecomposantes. Nous avons aussi renonce I ripartir
quelques «subventions diverses» de l'étude interne du DIP.

(gymnase, école normale, université). Par rapport aux coûts directs, les coûts
indirects en représentent en moyenne le 17,396 (tableau 40) et la fraction des
coûts indirects de l'université semble même plus faible que celle du secondaire.
Les coûts directs et indirects consolidés recouvrent le 91,696 du coût total;
comment se décomposent-ils? Pour tous les cycles scolaires, les traitements et
les prestations sociales du corps enseignant immobilisent en moyenne le
75,196 des coûts, le matériel et les fournitures le 896, les traitements indirects
le 4,496 et l'entretien et les subsides le 8,896. L'importance relative de chaque
poste apparaît cependant assez variable d'un cycle à l'autre; c'est pour l'univer-
sité que la part des traitements du corps enseignant s'avère la plus faible:
66,196 du coût total contre 83,696 pour le gymnase et 6996 pour l'école normale
120 LES MOYENS FINANCIERS

Tableau 35: Répartition des coûts de fonctionnement pour 1972 par «services géné-
raux» (en milliers de francs)

Totaux Orientation
Coûts de des coûts Secrétariat Archives scolaire Bourses Totaux
fonctionnement par genre
(tabi. 34) et
professionnelle

COÛTS DIRECTS 46.790,7 46.790,7

COÛTS INDIRECTS 10.574,7 1.557,3 12.132,0

«SERVICES LIÉS»
santé, hygiène,
sport 224,8 236,9 373,0 834,7
divers 674,8 59,2 734,0
orientation 988,7 988,7
bourses 1.149,8 1.149,8
Totaux
«SERVICES LIÉS» 899,6 296,1 1.361,7 1.149,8 3.707,2

«AUTRES SERVICES»
subv. à instit. div. 585,6 692,7 1.278,3
archives 194,2 194,2

TOTAUX
«AUTRES SERVICES» 585,6 692,7 194,2 1.472,5

Total général 64.102,4'

1
Ce total est, rappelons-le, légèrement supérieur à celui du total des dépenses ordinaires du DIP du Tableau I qui était de
61,8 millions de francs. Ce montant ne comprenait pas les amortissements. Si nous les retranchons de la somme de 64,1 millions
de francs, nous obtenons 61,6 millions. La différence de 0,2 millions est due aux «frais divers »que nous avons renoncé à ventiler.

si nous n'envisageons que les écoles cantonales (80,4% pour le primaire, 70,4%
pour le secondaire inférieur et 78,4% pour renseignement technique et com-
mercial). L'université connaît par contre la fraction la plus élevée de traite-
ments administratifs (10%) et de frais de matériel et fournitures (15,9%). Les
salaires forment la composante essentielle du coût de l'Instruction publique.
Si nous additionnons les traitements directs et indirects ils représentent 82,9%
des coûts directs et indirects cumulés (qui englobent, rappelons-le 96,5% du
coût total) pour le primaire et préprofessionnel, 72,2% pour le secondaire infé-
rieur, 89,6 % pour le secondaire supérieur, 80,5 % pour le technique et commer-
cial, 72,1 % pour l'école normale et 76,1 % pour l'université. Cette proportion
est encore sous-estimée: en effet, la part patronale à l'A.V.S. et la contribution
à la caisse cantonale de compensation pour allocations familiales qui devraient
normalement s'ajouter aux traitements sont comptabilisées au département
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 121

des Finances; pour 1972, ces deux montants s'élèvent à quelque 800.000
francs.

Considérées en elles-mêmes, les structures de coûts des différents cycles

sont difficilement comparables. L'enseignement primaire et préprofessionnel,
l'enseignement secondaire inférieur et une partie importante du secteur tech-
nique et commercial ne sont pas entièrement financés par le canton, mais par
les communes. Pour ces trois cycles, la presque totalité des dépenses du canton
consiste en subventions; or le taux de ces dernières varie selon l'objet de la
dépense. En moyenne, l'Etat supporte 50% des traitements, 25 à 45% des bâti-
ments, 25 % des frais de mobilier, une part variant de 40 à 60% pour le matériel
scolaire et 50% des frais réels de transport des élèves pour le primaire et secon-
daire inférieur. Il n'en reste pas moins que la structure des coûts apparaît assez
homogène d'un secteur à l'autre de l'enseignement. Industrie à main-d'oeuvre
intensive, les traitements représentent une part très importante des coûts glo-
baux et explique à elle seule l'importance des coûts directs. L'entretien et les
subsides pour bâtiment occupent la seconde position par ordre d'importance
pour les écoles communales (primaires et préprofessionnelles secondaires infé-
rieures, techniques et commerciales), tandis que ces coûts viennent en troi-
sième rang pour Ie gymnase et en quatrième pour l'université. Les frais directs
de matériel et fournitures apparaissent en troisième dans les écoles communa-
les, en deuxième à l'université et en quatrième au gymnase.

Connaissant mieux la structure des coûts de fonctionnement, nous aurions

désiré calculer la liaison, dans chaque cycle, entre coûts de fonctionnement et
coûts en capital qui en sont à l'origine. On sait en effet que toute construction
scolaire qui grève le budget de l'Etat pendant un certain nombre d'années
entraîne des coûts «ordinaires» dont la somme dépasse assez rapidement
l'investissement initial. On sait aussi que cet «effet multiplicateur» est plus
important dans l'enseignement universitaire que dans le primaire: un labora-
toire de physique bien équipé induit plus de coûts d'entretien qu'une dépense
de même montant dans un collège primaire. Cette vérité élémentaire mais trop
souvent oubliée recèle des effets importants: plus les investissements scolaires
sont lourds, plus on charge par avance les budgets futurs; et ce mécanisme est
d'autant plus accentué que l'expansion de l'enseignement réclame des dépen-
ses en capital qui se déplacent du primaire au secondaire ou à plus forte raison
au niveau universitaire et que les bâtiments ou installations sont plus luxueux.
On peut parier qu'à l'avenir, dans notre canton, l'importance relative de la
122 LES MOYENS FINANCIERS

rubrique entretien augmentera. Chaque dépense en capital devrait donner lieu

à ce calcul simple. Il permet rapidement de s'apercevoir comment chaque déci-
sion hypothèque le futur en entraînant des charges fixes à supporter en tout
état de cause. Tout choix de ce genre restreint donc peu à peu la liberté du ges-
tionnaire ou du politicien lors de la discussion du budget. L'absence de liaison
entre compte ordinaire et compte extraordinaire empêche pour l'instant de se
livrer à cet exercice et, pour les constructions plus récentes, l'historique est trop
court même si les sommes sont reconstituables.

5.1.3. Evolution de la structure des coûts de fonctionnement

Déjà intéressante à connaître, la structure des coûts doit encore être com-
parée à une situation antérieure. Nous avons procédé aux mêmes calculs pour
1960 que pour 1972 en rétablissant les comptes sur une même base (tableaux
36 et 37).

Tableau 36: Répartition des coûts de fonctionnement par cycles d'enseignement (en
milliers de francs) pour 1960

CoQts de Enseignement Enseignement secondaire Enseignement professionnel Ecole Totaux des

fonctionnement primaire et technique et commercial normale Université CoQtS par
preprof. inf. sup. total I.+ p. comm. total genres
CoQts directs
traitements, 4.328,4 1.341.4 930,2 2.271,6 1.577,0 128.2 1.020.0 9.325,2
prest, sociales
matériel,
fournitures 287.2 65,9 24,2 90,1 139,5 10.1 114.5 641,4
divers 1.9 1,9 1.1 S2 0.8 9,0

TOTAUX COÛTS 4.615.6 1.407 J 956,3 2.363.6 1.717,6 143.5 1.135.3 9.975,6
DIRECTS

CoQu indirects 64.1 2,5 55.8 58J 211,5 333,9

traitements
entretien, subsides
bât., frais
d'installation 450.0 37.8 37,8 40.0 191.0 718,8
divers 27.6 9.1 8.5 17.6 1.7 02 57,0 104,1
amortissements inconnu inconnu inconnu inconnu inconnu inconnu
TOTAUX COÛTS 541,7 11.6 102,1 113.7 41.7 02 459.5 1.156,8
INDIRECTS

«Services liés»
santé - hygiène -
sport 1.5 12 7.2 2.8 3.0 14.5
divers 1,5 : : 43,2 35.0 79,7

TOTAUX «SERVICES
LIÉS»
3,0 - 7,2 12 - 46,0 38,0 94,2

«Autres services»
subv. instit.
diverses
1.9 - - - - - - 1.9

TOTAUX «AUTRES
SERVICES»
1.9
- - - - - - 1.9

TOTAUX GÉNÉRAUX 5.162,2 1.418,9 1.065,6 2.484,5 1.759.3 189,7 1.632,8 11.228,5
PAR CYCLES
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 123

Tableau 37: Répartition des coûts de fonctionnement pour 1960 par «services géné-
raux» (en milliers de francs)

Totaux Orientation Bourses

Coûts de des coûts Secrétariat Archives scolaire (service Totaux
fonctionnement par genre et reconsti-
(tabi. 36) tué)
professionnelle

COÛTS DIRECTS 9.975,6 9.975,6

COÛTS INDIRECTS 1.156,8 122,1 1.278,9

«Services liés»
santé - hygiène -
sport 14,5 1,4 15,9
divers 79,7 79,7
orientation 31,5 31,5
bourses 147,3 147,3
TOTAUX
«SERVICES LIÉS» 94,2 1,4 31,5 147,3 274,4

«autres services»
subv. à instit. div. 1,9 76,5 78,4
archives 77,4 77,4

TOTAUX
«AUTRES SERVI-
CES» 1,9 76,5 77,4 155,8

Total général 11.684,7

Note: Comme pour 1972, nous avons renoncé à ventiler les «dépenses diverses». Cet exercice a été reconstitué sur Ie
modèle de l'exercice 1972.

Plutôt que de se pencher sur les sommes de l'exercice de 1960, examinons

comment a évolué la structure des coûts en 12 ans (tableaux 38,39 et 40), en
s'attachant aux parts relatives qu'ils représentent par catégorie.
Un premier fait saute aux yeux: la part des coûts directs a sensiblement
diminué pendant que celle des coûts indirects et des «services liés» progresse.
Si nous exceptons la part des «autres services» qui augmente d'un peu plus
d'un pourcent, nous remarquons que le recul de la position des coûts directs
de près de 10% est presque compensé par l'avance des coûts indirects et des
«services liés» qui progressent chacun de près de 496 (tableau 38). Limitons
nos comparaisons de détail aux seuls coûts directs et indirects. La part des
coûts directs a diminué pour l'ensemble des cycles et représente en moyenne
496 de moins (89,696 en 1960 contre 85,396 en 1972)(tableau 40). Seule l'uni-
versité subit une progression inverse: la part de ses coûts directs s'est accrue
124 LES MOYENS FINANCIERS

Tableau 38: Répartition relative des coûts de fonctionnement en 1960 et 1972

Coûts de fonctionnement Pourcentages

1960 1972

Coûts directs 85,4 75,9

Coûts indirects 11,0 15,7
Coûts des «services liés» 2,3 6,0
2,4
Coûts des «autres services» 1,3
Totaux 100% 100%

'Ne les connaissant pas pour 1960, nous n'avons pas compris tes amortissements dans les coûts indirects pour rendre la
comparaison possible.

de près de 13%! Il en résulte que les coûts indirects en pourcent des coûts
directs augmente pour chaque cycle et de façon spectaculaire pour le secondaire
inférieur (passage de 0,8 à 23,8%!) et importante pour l'enseignement techni-
que et commercial (de 2,4 à 14,2%) et l'école normale (de 0,1 à 12%). Quant
à l'univrsité, ses coûts directs qui représentaient 40,5% des coûts directs en
1960, ils n'en représentent plus que 19% en 1972.
Comment s'explique cette évolution ? Si nous reprenons la structure de nos
coûts, nous remarquons que l'importance relative des traitements du corps
enseignant diminue pour chaque cycle (en moyenne de 83,7% à 75,1%)
(tableau 39), à l'exclusion de l'université dont cette part s'accroît très légère-
ment. Toujours dans les coûts directs, la part du matériel et des fournitures
s'accroît très peu (de 5,8 à 8%) sauf pour le primaire et préprofessionnel et
l'école normale. Cette augmentation ne compense cependant pas la diminu-
tion des traitements. Par contre, les deux grandes catégories de coûts indirects,
les traitements du personnel administratif et l'entretien et subsides connais-
sent une augmentation de leur importance relative. L'université forme ici
encore un cas isolé puisque ses coûts indirects subissent une évolution
contraire en particulier la rubrique entretien. Enfin, une fraction non négligea-
ble de l'augmentation de la part des coûts indirects provient de la multiplication
par 12 des coûts du secrétariat du département (tableau 37).
La relative constante des traitements dans l'enseignement primaire et
moyen ne nous étonne pas, car si l'équipement, le matériel et les fournitures
du second sont généralement plus chers, ses enseignants, plus qualifiés, sont
mieux rémunérés. Dans l'enseignement supérieur par contre, l'augmentation
des coûts du matériel et de l'équipement, (la part du matériel et des fournitures
a doublé pour l'université de Neuchâtel depuis 1960) diminue l'importance
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OO

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8.
Coûts de Enseignement Enseignement secondaire Enseignement professionnel Ecole
fonctionnement technique et commercial normale Université Totaux
primaire et

+
à.
préprof. inf. sup. total com m. total par genres
1960 1972 I960 1972 1960 1972 1960 1972 1960 1972 I960 1972 1960 1972 1960 1972 1960 1972 I960 1972

Coûts directs
traitements,
prest. soc. 83,9 80,4 94,5 70,4 87,9 83,6 91,7 75,1 90,2 89,6 78,4 89,2 69,0 64,0 66,1 83,7 75,1
mat. fourn. 5,6 5,3 4,6 6,2 2,3 4,0 3,6 5,4 3,4 7,9 8,6 7,0 3,8 7,2 15,9 5,8 8,0
divers - 4,1 0,2 0,8 0,1 2,8

?'§3
- 0,6 0,1 2,9 0,1 0,1 0,5 3,7 16,5 0,1 2,2

TOTAUX COUTS 89,5 86,3 99,1 80,7 90,4 88,4 95,4 83,4 85,7 93,7 97,6 87,5 99,9 89,3 71,3 84,0 89,6 85,3
DIRECTS
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE

Coûts indirects

I
i

CM
o'
2,7 2,1 13,2 10,0 3,0 4,4

OO
5.2 6,0

—'
traitements 1,2 2,5 2.4 3,3
entretien.

i
subv. bât. 8,7 9,7 3,6 4,9 1.5 12,4 10,5 2,3 9,5 12,0 3,3 6,5 8,8

P-
VOO

^O1
\o —'

I o'
divers 0,6 1,5 0,8 0,7 0,7 0,9 0,1 0,9 3,5 2,7 0,9 1,5
3

1,1

TOTAUX COÛTS 10,5 13,7

6'0 C61 9'6 9'Il
4,6 16,6 14,3 6,3 2,4 12,5 0,1 10,7 28,7 16,0 10,4 14,7
INDIRECTS
(sans amortissements)
125
126 LES MOYENS FINANCIERS

Tableau 40: Parts relatives des coûts indirects par rapport aux coûts directs par cycle
d'enseignement

Enseignement Enseignement Enseignement prof. Ecole Uni- Rapport

primaire secondaire lechn. et comm. normale versité global
et
préprof. inf. sup. total t . + P comm. total

I960

Rapports coûts
indirects/
coûts directs
96 117,7 0,8 10,7 4,8 2,4 0,1 40,5 11,6

1972

Rapports coûts 15,8 23,8 13,2 19,8 16,7 6,7 14,2 12,0 19,0 17,3

coûts directs
% (21,4) (35,2) (19,5) (29,2) (23,2) (22,6)

Note: Les pourcentages entre parenthèses indiquent le rapport y compris les amortissements d8ns les coûts indirects.

relative des traitements. Dans le cas de l'université de Neuchâtel, autant qu'à

l'accroissement de ces coûts, le maintien du rapport enseignant/étudiant
éclaire le recul relatif de la position des salaires directs alors qu'on pourrait
s'attendre à une amélioration du rapport. Il eût aussi été intéressant de calculer
les mêmes coûts par discipline en distinguant au niveau moyen et supérieur,
l'enseignement général et l'enseignement technique. La non différenciation
géographique de ces filières dans les collèges et donc dans les comptes rend les
imputations hasardeuses". Ici encore le manque d'information nous a contraint
à renoncer. Cette étude aurait à coup sûr démontré une part relative des frais
de matériel et d'équipement plus grande dans l'enseignement scientifique, et
des coûts totaux (coûts directs et indirects) plus élevés, en particulier au niveau
supérieur (l'enseignement technique réclame un rapport maître/élèves plus
élevé et davantage de services de soutien).

5.1.4. Problèmes liés aux coûts de fonctionnement

Une telle structure de coûts rend difficile la tâche du gestionnaire: l'impor-

tance des coûts directs par rapport aux coûts indirects revêt pour lui un carac-
'Des élèves de section scientifique et classique utilisent les mêmes classes, le même mobilier et souvent les mêmes labo-
ratoires; un enseignant professe aux élèves des deux sections. Chaque coût commun réclame donc la détermination d'une clé
d'imputation particulière souvent difficile à trouver (imputation des frais administratifs, par exemple).
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 127

tère très net de fixité. A court terme, il ne peut y toucher. Dans ses choix, il
apparaît singulièrement limité: l'augmentation du nombre d'élèves et les
nécessités pédagogiques d'un rapport maître/élève constant ou s'améliorant,
imposent une masse de traitements toujours plus élevée, et, sous peine de dif-
ficultés insurmontables de recrutement, il se voit contraint d'aligner ces trai-
tements pour rester concurrentiel sur le marché de l'emploi sans gains de pro-
ductivité lui permettant d'accroître ses disponibilités en ressources. De plus,
pour le matériel, les fournitures et les constructions des écoles communales
(qui représentent une masse importante des coûts), la loi lui impose des taux
de subventionnement et sa seule liberté dans ce domaine consiste, ou plutôt,
devrait consister, malgré les frictions que cela peut entraîner avec certaines
communes, à refuser la subvention au-delà d'un plafond, lorsque les équipe-
ments dépassent certaines normes de qualité clairement établies. Le système
actuel des subventions dans le canton de Neuchâtel qui finance 25 à 45% de
la valeur des bâtiments communaux (en fonction notamment de la capacité fis-
cale de la commune), ne donne pas satisfaction: «il permet, par exemple, à des
communes aisées de construire des bâtiments plus onéreux, sans cependant
qu'ils soient somptuaires, et d'être assurées de toucher une subvention propor-
tionnelle de l'Etat dans une mesure identique à d'autres communes plus
modestes dans leurs projets». «Plus nous sommes économes et imaginatifs
dans nos projets et plus nous sommes pénalisés déclare un magistrat commu-
nal » (Réf. 67). Bien que non encore formellement adopté, le canton envisage
l'opportunité de subventionner les constructions communales selon le principe
du coût de la place - élève. Ce comportement est d'autant plus pressant et
indispensable aujourd'hui que le caractère luxueux de certains équipements
entraînera, par l'effet multiplicateur (voir supra), des dépenses de fonctionne-
ment courantes toujours plus élevées. Ce phénomène qui frappe durement cer-
tains pays en voie de développement qui ont « reçu » des bâtiments scolaires
à crédit et peinent à assurer les charges qu'ils entraînent, ne nous épargnera
pas. Le poids conjugé des décisions passées et des nécessités de fonctionne-
ment quotidien du système bloquent une écrasante part du budget. Un chef
de service ne nous confiait-il pas récemment qu'il pouvait s'estimer heureux
s'il pouvait disposer librement de 1% de son budget annuel?
Sans pousser jusqu'à assimiler les coûts indirects tels que nous les avons
définis, à des frais généraux, il est légitime d'admettre qu'ils ne sauraient
dépasser une certaine fraction des coûts directs. En 12 ans, cette part s'est
accrue fortement compte tenu des sommes en cause. Elle a passé ainsi de
11,6% à 17,3% (22,6% si nous comprenons les amortissements), en chiffres
128 LES MOYENS FINANCIERS

réels de 1,1 millions à 10,5 millions; les coûts du secrétariat qui se rapprochent
le plus des frais généraux ont progressé de 122.000 à 1,5 millions de francs. Une
telle augmentation en 12 ans est prodigieuse. La comparaison avec l'industrie
paraissant périlleuse dans ce domaine, il est difficile de porter un jugement de
valeur sur l'importance de tels coûts. Les frais du secrétariat représentent
actuellement environ 2,4¾ des dépenses du département. En assimilant le
secrétariat à l'administration générale, nous obtenons sensiblement le même
chiffre que pour la France (l'administration générale représente 2,5% des
dépenses du budget de l'Education nationale). Il semblerait donc que la pro-
gression constatée s'explique davantage par un appareil administratif sous
développé en 1960 que par un gonflement excessif des dépenses actuelles. Il
n'en reste pas moins, qu'à court terme les coûts indirects sont infiniment plus
facilement compressibles que les coûts directs qui ne le sont pratiquement pas
et qu'ils apparaissent plus aisés à bloquer dans leur évolution, bien que le
remède efficace consisterait plutôt à se centrer sur les coûts directs, dont une
faible économie en pourcent ou un freinage de l'accroissement,se traduirait vite
par une économie substantielle. Ce deuxième type d'intervention est cepen-
dant, pour les raisons que nous avons constatées ci-dessus, irréaliste à court
terme. (Pour les mesures à plus longue échéance, voir chapitre 7).
Pendant que les coûts directs ont connus une multiplication par 4,7 et les
coûts indirects par 9,5, les coûts des «services liés» se sont accrus du facteur
13; ils ont passé de 274.000 francs à 3,7 millions de 1960 à 1972. La catégorie
santé - hygiène - sport accuse la plus forte progression (x 52) suivie par l'orien-
tation scolaire et professionnelle (x 31) et par les bourses (x 7,8). Bien que la part
des coûts de ces «services liés» dans les coûts totaux reste assez modeste (6%
en 1972, 2,3% en 1960), elle offre un second volant de manoeuvre à court
terme. Malgré leur caractère plus politique et social que les autres coûts, ils
entrent dans la sphère des coûts plus facilement compressibles que les coûts
directs. Les bourses jouent à cet effet un rôle particulier: en activant une
demande sociale de formation, avant tout de niveau supérieur (le 50% des
bourses concerne l'université, le tiers les écoles professionnelles et le quin-
zième le secondaire supérieur), elles peuvent entraîner elles aussi, comme les
dépenses en capital, des eoûts induits à deux conditions: que l'octroi de la
bourse ou d'un prêt évite l'abandon d'études et qu'ils bénéficient à un nombre
non marginal d'étudiants (à la limite un étudiant supplémentaire n'accroît pas
les dépenses courantes). En d'autres termes, plus un volume de bourse est
important, plus son effet multiplicateur joue. Il sera d'autant plus accentué que
l'aide se dirige vers l'enseignement supérieur et scientifique.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 129

L'ampleur de tels coûts est un choix d'ordre politique et social pour lequel
il n'existe pas de normes. Il peut même paraître contestable de lier ces coûts
à ceux de l'Instruction publique dans la mesure où ils peuvent davantage appa-
raître comme transferts sociaux en faveur d'une catégorie particulière de la
population (la jeunesse) (essentiellement l'hygiène, les sports, la santé et les
bourses et prêts). Nous avons préféré les conserver: l'hygiène, les sports et la
santé ne forment-ils pas un complément nécessaire à la formation de l'esprit?
Quant aux aides financières, autant qu'à un souci d'équité, elles répondent au
pari que fait l'Etat sur son développement futur en investissant dans l'éduca-
tion.

5.1.5. Les coûts unitaires

Nous ne nous sommes penchés jusqu'ici que sur les coûts totaux. La réfé-
rence à ceux-ci demande encore à être comparée au nombre d'élèves et d'étu-
diants qui en bénéficient. Nous limiterons notre analyse aux coûts unitaires de
fonctionnement. Globalement toutefois, un coût unitaire moyen pour
l'ensemble de l'enseignement ne présente aucun intérêt: le coût d'un élève du
primaire n'a rien de comparable à celui d'un étudiant à l'université. Nous com-
binerons donc l'analyse des coûts unitaires courants avec un'examen par cycle.
Par insuffisance de données, nous n'avons pas pu calculer des coûts uni-
taires d'investissement, par élève, par classe ou par mètre carré. De tels coûts
sont importants à connaître car ils permettent l'établissement de normes de
construction et la fixation de taille optimum par bâtiments scolaires. Dans le
canton de Neuchâtel, l'effort de réflexion dans ce domaine est en cours: le
Département de l'Instruction publique estime que l'optimum pour une école
primaire est de 10 classes, compte tenu d'une utilisation rationnelle des locaux
spéciaux et qu'au delà de cette norme, « le coût de l'unité - place s'élève natu-
rellement, soit en raison de moyens complémentaires nécessaires, dès qu'on
dépasse un certain «seuil», soit du fait d'une occupation vraiment trop faible
des locaux nécessaires» (op. cit. Réf. 67). Le calcul de la subvention s'appuye-
rait sur la base d'un montant provisoirement estimé à 12.500 francs par élève
pour des surfaces maxima par classes (80 m2). Dans l'enseignement secondaire,
la taille optimum d'un centre multilatéral complet (quatre ans d'enseignement,
quatre sections parallèles) oscillerait entre 800 et 1.000 élèves. On peut cepen-
dant regretter que les études actuelles de taille optimum des constructions ne
se fondent que sur la dépense d'équipement proprement dite sans consolida-
130 LES MOYENS FINANCIERS

tion des dépenses courantes qu'elle occasionnera et qui, rappelons-le, excèdent

vite le montant initial. Nous n'avons pas connaissance de travaux essayant de
fixer des optima en fonction des coûts totaux. De plus, les exigences pédago-
giques modifiant la conception des équipements scolaires (quelle différence
entre un collège du début du siècle et une école actuelle!), il conviendrait de
comprendre dans les coûts indirects un amortissement plus rapide ou un coût
supplétif estimé en fonction de la rigidité des installations.1
Il reste à répondre à une dernière question concernant les coûts unitaires
d'investissement : sont-ils susceptibles de ne pas augmenter? Nous le pensons ;
certains pays en ont fait la preuve. Malgré une augmentation des coûts de cons-
truction de 50% entre 1949 et 1956, les Anglais ont réussi à diminuer (en prix
courant) le coût de la place - élève dans le primaire et le secondaire2. Une com-
pression de ces coûts réclame cependant des autorités scolaires, la définition
de normes suffisamment précises et détaillées pour permettre une industria-
lisation d'éléments préfabriqués. Cette rationalisation implique au moins deux
conditions: 1) un marché suffisant; 2) une certaine continuité. La première
réclame une entente intercantonale sinon fédérale et, en conséquence, une
consensus sur des normes de construction identiques. Cette première condi-
tion peut aider à la réalisation de la deuxième: les entreprises de construction
n'accepteront de se spécialiser et d'investir dans ce domaine d'activité particu-
lier que si elles sont assurées d'un volume de commandes suffisamment éche-
lonnées dans le temps. Le principe de l'adjudication pratiqué dans notre canton
et ailleurs, interdit aux entreprises de se lancer dans une telle aventure: le ris-
que est trop grand. Paradoxalement, ce système d'attribution des travaux ris-
que d'aller à rencontre du but visé, l'économicité. Les contrats pourraient por-
ter sur des montants globaux forfaitaires afin d'éviter les éternels dépasse-
ments de crédits consécutifs à des modifications inattendues.
Nous nous proposons de reprendre les coûts unitaires dans le même esprit
que les coûts totaux. Le tableau 41 traduit les coûts unitaires par cycle d'ensei-
gnement de 1955 à 1972. Les chiffres de 1973 ne sont pas encore connus car,
pour nous situer au plus près de la réalité, nous avons retenu les dépenses réel-
les, c'est-à-dire, compte tenu des subventions effectives, contrairement aux
sommes qui figurent dans les comptes de l'Etat qui ne tiennent compte que
de subventions calculées. La part de l'Etat sur les bourses, l'orientation profes-
sionnelle et l'administration générale ne sont pas comprises dans ces mon-
tants. Précisons enfin qu'il s'agit des dépenses à la charge expresse du canton,
'La rigidité peul constituer un coût dans la mesure où elle amoindrit la valeur d'une installation, comme le progrès tech-
nique diminue la valeur d'une machine.
'F. Edding, cité par Le Thàn Khôi, op. cit. Réf. 1.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 131

à l'exclusion des dépenses fédérales et communales que nous examinerons

plus loin.
Tableau 41 : Evolution des dépenses réelles' de fonctionnement par élève et par cycle,
supportée par l'Etat de Neuchâtel (DIP)

Enseignement Enseignement secondaire Enseign. technique et commercial

primaire Ecole Uni-
et Dépense Dépense normale versité1
préprofessionnel inf.1 sup.' moyenne techn. comm. ména-
ger moyenne

1955 267,7 445,6 2.050,3 610,5 866,6 444,2 60,2 396,6 3.682,5 2.850,8
1960 350,1 494,4 1.980,2 726,1 1.175,8 426,7 71,0 415,9 4.463,4 3.420,2
1965 504,2 596,0 2.679,0 1.062,6 f.847,0 766,2 119,1 717,9 5.877,8 3.401,8
1970 864,8 3.813,0 1.925,0 992,8 163,4 915,7 7.749,3 5.880,3
1.507,6 1.965,3
1972 1.120,2 5.296,4 4.040,8 1.311,6 1.425,8 9.360,4 7.334,2
1.877,7 2.430,8 164,5

'Dépenses «réelles», car compte tenu des subventions effectives et non des subventions calculées.
'Le secondaire supérieur ne comprend que les dépenses des gymnases cantonaux, à l'exclusion de celles du secondaire supé-
rieur communal qui figurent dans le secondaire inférieur. Pour 1955 et 1960, les dépenses du gymnase communal de La Chaux-
de-Fonds sont comprises dans le secondaire inférieur.
'Dépense par étudiant inscrit, à l'exclusion des auditeurs et doctorants.

Trois catégories d'élèves apparaissent sensiblement plus chères à l'Etat que

les autres. L'élève de l'école normale est celui qui coûte le plus: 9.360,4 francs
par an. Il est suivi par l'étudiant de l'université qui revient à quelque 2.000
francs de moins: 7.334,2 francs. Le troisième type d'élève coûteux est celui de
l'enseignement secondaire supérieur qui représente une dépense de 5.296,4
francs. Quant à l'élève de l'enseignement technique, son coût s'élève à 4.040,8
francs. Pour les autres cycles (primaire et préprofessionnel, secondaire inférieur
et enseignement commercial), les coûts unitaires se situent dans une plage
comprise entre 1.100 et 1.300 francs environ. Cet ordre de coût ne nous sur-
prend pas: il est normal. Nous trouvons en tête l'école normale qui est la seule
à l'entière charge du canton (ni la Confédération ni les communes ne suppor-
tent une fraction même minime de son coût). Il va de soi que l'étudiant de
l'université coûte davantage que celui de l'école normale; nous l'observerons
plus loin lorsque nous consoliderons les dépenses de la Confédération, du can-
ton et des communes. Si nous comparons ces montantst à ceux de 1955 ou
1960, les coûts unitaires apparaissent dans le même ordre: l'élève le moins cher
est celui de l'enseignement primaire et préprofessionnel, le plus coûteux, celui
de l'école normale, suivi par celui de l'université, du gymnase, de l'enseigne-
ment technique, du secondaire inférieur et de l'enseignement commercial.
L'écart entre les différents coûts unitaires s'est par contre accru entre l'école
normale et l'université et rétréci entre le secondaire supérieur et l'enseigne-
ment technique. Comme tous les cycles ont connu un accroissement de coût
132 LES MOYENS FINANCIERS

compris entre huit et douze, ce mouvement trouve sa source dans une modi-
fication de la couverture des dépenses par les différentes collectivités publi-
ques. Une partie importante de l'augmentation des coûts de l'université a été
assumée par la Confédération, tandis que pour l'enseignement technique, c'est
le canton qui supporte des charges toujours plus lourdes au détriment des com-
munes (voir plus loin).
L'évolution en indices retrace clairement l'emploi des finances cantonales
(tableau 42).

Tableau 42: Evolution en indices des dépenses réelles' de fonctionnement par élève et
par cycle, supportées par l'Etat de Neuchâtel (DIP)

Enseignement Ens. secondaire Ens. technique et commercial

Années et Dépense Dépense Ecole Uni-

préprof. inf. sup. moyenne techn. comm. mén. moyenne norm. versité

1955 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
1960 131 111 97 119 136 96 118 105 121 120
1965 188 134 131 174 213 172 198 181 160 119
1970 323 338 186 322 222 224 271 231 210 206
1972 418 421 258 398 466 295 273 360 254 257

'Dépenses «réelles», car compte tenu des subventions effectives et non des subventions calculées.

La croissance la plus vigoureuse est celle du coût unitaire de l'enseigne-

ment technique qui n'occupe cependant pas la même position si nous le
regroupons avec l'enseignement commercial ou si nous comparons à 1970 plu-
tôt que 1972 (la cantonalisation de l'E.T.S. date, rappelons-le encore de 1971).
L'enseignement primaire, préprofessionnel et secondaire inférieur ont connu
un quadruplement de leurs dépenses par élève. L'évolution pour le secondaire
supérieur, l'école normale et l'université est pratiquement égale puisque, par
élève, les coûts ont été respectivement multipliés par 2,58, 2,54 et 2,57. Cette
évolution est celle qui traduit le plus clairement les efforts du canton. Pendant
la dernière décennie, ils ont essentiellement porté sur l'enseignement secon-
daire inférieur puis sur l'enseignement primaire et préprofessionnel. Ils appa-
raissent par contre beaucoup plus modérés pour les autres cycles jusqu'en 1970
et accentués pour l'enseignement technique après cette date. Cet accroisse-
ment important des coûts unitaires pour l'enseignement inférieur reflète
d'autant plus l'action énergique de l'Etat que les progressions d'effectifs les
plus élevées en chiffres absolus apparaissent dans ces deux cycles. Ne nous
hâtons cependant pas de conclure que le Département de l'Instruction publi-
que néglige les autres cycles de l'enseignement. Avec les plus fortes augmen-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 133

tations d'élèves et d'étudiants en indices, l'université et le secondaire supérieur

ont certainement connu des gonflements de leurs coûts unitaires encore plus
considérables que ne montre pas la seule analyse des dépenses cantonales. La
chèreté de l'enseignement supérieur constatée par l'examen des coûts totaux
liée à ce phénomène infirmera certainement ces premières conclusions.
La structure des coûts par élève reste évidemment la même que celle des
coûts totaux (tableau 38) puisque chaque composante pour 1960 et 1972 est
respectivement divisée par l'effectif correspondant. Parce que les coûts unitai-
res apparaissent souvent plus significatifs, nous avons cependant reconstitué
pour chaque cycle les composantes des coûts directs et indirects (tableau 43).
Tableau 43: Répartition des coûts directs et indirects par élève pour 1960 et 1972
Enseignement secondaire Ens. prof., Totaux des
Ens. prim.
Ecole normale
fonctionnement et preprof inférieur supérieur coût moyen commercial genres

I960 1972 1960 1972 I960 1972 I960 1972 I960 1972 I960 1972 1960 1972 1960 1972

Coûts directs
traitements,
prest. soc. 292,4 857,4 463,0 1313,7 1738,7 4552,9 643,8 911.0 714,5 2879,0 2848,9 5869,4 2222,2 6179,8 445,1 1589,3
matériel,
fournitures 19,4 56,8 22,7 116,1 45,2 215,6 19,9 51,5 63,2 314,5 224,4 324,1 249,5 1407,9 30,6 170,0
divers 6,2 76,4 3,6 46,3 1,1 19,1 0,5 18,8 115,6 1405,9 1,7 259,5 0,4 45,9

COÛTS
DIRECTS PAR
ÉLÈVE 311,8 920,4 485,7 1506,2 1787,5 4814,8 564.8 981,6 778,2 3212.3 3188,9 7599,4 2473,4 7847,2 476,1 1805,2

Coûts
indirects
traitements. 4,3 26,8 0,9 32,9 104,3 330.C 30,8 56,4 77,4 263,5 460,8 937,5 15,9 93,3
entretien.
subs. bât. 30,4 103,3 308,7 70,7 268,0 20,7 89,5 18,1 348,6 217,6 416,1 305,0 34,3 185,9
divers 1,9 15,5 3,1 18,0 15,9 36,3 5,6 8,4 0,8 31,0 4,4 431,2 124 2 250,6 5,0 33,1

COÛTS
INDIRECTS
PAR ÉLÈVE 36,6 145,6 4,0 359,6 190,9 634,3 57,1 154 J 18,9 457,0 4,4 912,3 1001,1 1493,1 55,2 312,3

Relevons quelques points importants: pour chaque cycle les traitements

par élève se détachent nettement, et l'enseignement universitaire est celui où
ce poste est le plus important, suivi par l'école normale et les gymnases. Cet
ordre reflète le faible rapport élève/enseignant de l'enseignement supérieur
(tableau 27)'. Remarquons aussi que la seconde catégorie de dépenses est,
à l'exception de l'école normale et de l'université, une des rubriques des coûts
indirects: l'entretien et les subsides pour bâtiments pour l'enseignement infé-
rieur et l'enseignement technique et commercial (qui sont des écoles commu-
'Rappelons que le plus faible rapport avait été constaté pour l'enseignement technique et commercial. Si l'ordre des cycles
en fonction du critère élèves/étudiants n'est pas le même que selon le critère traiternenl/élèves, cela tient au fait que les salaires
directs sont sous-estimés pour les écoles communales.
134 LES MOYENS FINANCIERS

nales), les traitements administratifs pour le secondaire supérieur, divers frais

directs pour l'école normale et enfin le matériel et les fournitures pour l'uni-
versité. Nous avions déjà remarqué, lors de l'examen des coûts totaux, le recul
relatif de la part des coûts directs par rapport aux coûts indirects (exception:
l'université).
L'analyse systématique de ces coûts fournit un instrument de gestion utile.
La ventilation par catégories permet de mieux comprendre les caractéristiques
structurelles de chaque cycle et la mécanique des interrelations entre ses diver-
ses composantes. Rétrospectivement, l'évolution et l'ampleur des mouve-
ments de chaque rubrique donne un indicateur de mesure des conséquences
des décisions prises et devrait conduire les chefs de service à en rechercher les
causes. Mais, si la dissection des coûts directs et indirects supportés par le can-
ton peut, à la limite, suffire dans un but de contrôle cantonal de gestion, elle
ne saurait en aucun cas satisfaire à une perspective prévisionnelle. Aux dépen-
ses cantonales s'ajoutent les dépenses communales1; par conséquent, une
connaissance des caractéristiques des coûts consolidés sera toujours plus éclai-
rante. Le budget résulte en effet le plus fréquemment de prévisions simplistes
effectuées par postes et de marchandages arbitraires (principalement dans la
répartition des abattements) que de choix élaborés à partir d'une parfaite
connaissance des coûts de l'éducation et de la manière dont ils se comportent.
La compréhension des coûts unitaires et totaux décomposés selon la grille pro-
posée, en permettant de mieux appréhender les coûts réductibles et les coûts
incompressibles, renforce la position du DIP lors des négociations budgétaires,
et celle de chaque service au sein du département. L'établissement du budget
cantonal de l'Instruction publique établi à partir de coûts par élève, quoique
plus ardu parce qu'impliquant des prévisions d'effectifs (élèves, enseignants,
personnel administratif et de soutien) et de variations de prix de chaque caté-
gorie de dépenses, ne peut que satisfaire le public, les responsables politiques
et les fonctionnaires en leur démontrant les conséquences de leur choix. Toute
évaluation même grossière d'alternatives passe par cette étape.

5.1.6. Les coûts consolidés des collectivités publiques

L'utilité de ces raisonnements implique le glissement d'une analyse de

coûts partielle à une analyse plus complète intégrant les dépenses des commu-
'Les dépenses fédérales ne s'ajoutent pas à celles du canton: elles couvrent une partie des dépenses cantonales et figurent
dans les recettes de l'Etat. Nous en avons donc déjà tenu compte.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 135

nés. Il ressort du tableau 44 que, les coûts totaux les plus élevés sont ceux de
renseignement primaire (près de 4 millions de francs) et ceux de l'enseigne-
ment secondaire (si nous les additionnons: 3 millions).

Tableau 44: Evolution des dépenses consolidées de la Confédération, du canton et des

communes par cycle d'enseignement (en milliers de francs)

Années Enseignement Enseignement

secondaire
Enseignement technique
et commercial
Ecole Uni-
primaire et normale
préprof. inf. sup. total tech. comm. ménager total

1955 9.216,6 2.388,3 629,4 3.017,7 3.482,7 1.861,5 364,3 5.708,5 202,8 1.300,5
1960 11.835,8 3.487,1 1.149,0 4.636,1 4.044,0 2.220,8 570,4 6.835,2 203,6 1.759,1
1965 17.724,0 5.515,3 2.819,5 8.334,8 6.080,7 3.045,1 687,2 9.813,0 570,1 3.777,0
1970 30.652,1 14.877,7 4.217,7 19.095,4 10.497,8 4.364,6 1.064,6 15.927,0 984,2 8.867,0
1972 38.005,9 24.260,7 5.756,5 30.017,2 12.100,2 5.315,4 1.316,5 18.732,1 1.591,3 12.833,8

L'enseignement secondaire inférieur absorbe à lui seul près de 2,4 millions.

L'enseignement secondaire supérieur et commercial représente à peu près les
mêmes montants (0,5 millions), tandis que l'université et l'enseignement tech-
nique coûtent environ 1,2 millions. La hiérarchie des coûts par cycles corres-
pond très exactement à celle des effectifs. La masse d'élèves contribue aux gon-
flements des coûts totaux et nous savons déjà que la source de ce lien tient à
l'importance des coûts directs et, plus spécifiquement aux traitements. Les dif-
férences structurelles de coûts rendent toutefois l'interdépendance non propor-
tionnelle. Ainsi, par exemple, les effectifs du secondaire inférieur représentent
le 27% de ceux du primaire et du préprofessionnel tandis que ses coûts grim-
pent à 64%. En indices, les augmentations accusent de très grandes différences
(tableau 45).

Tableau 45: Evolution en indices des dépenses consolidées de la Confédération, du

canton et des communes par cycle d'enseignement

Enseignement Enseignement Enseignement technique Ecole Uni-

Années primaire et s«condaire et commercial normale versité
préprof. inf. sup. total tech. comm. ménager total

1955 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
1960 128 146 183 154 116 119 157 120 100 135
1965 192 231 448 276 175 164 189 172 281 290
1970 333 623 670 630 301 234 292 279 485 682
1972 412 1.016 915 995 347 286 361 328 785 987
136 LES MOYENS FINANCIERS

Depuis 1955, les coûts du secondaire inférieur, supérieur et de l'université

ont presque été multipliés par dix et ceux de l'école normale par huit. Moins
spectaculaires, les coûts du primaire ont quadruplé et ceux de renseignement
technique et commercial doublé. Pour chaque cycle, la progression relative des
élèves et étudiants se montre moins rapide que celle des coûts. Conséquence:
les coûts unitaires ont augmenté. L'homogénéité de cette croissance est frap-
pante: tous les coûts par élève ont grosso modo triplé (tableaux 46 et 47).

Tableau 46 : Evolution des dépenses réelles de fonctionnement consolidées de la Confé-

dération, du canton et des communes par élève et par cycle d'enseigne-
ment

Enseignement Ens. secondaire Ens. technique et commercial

primaire
Années et Dépense Dépense Ecole Uni-
préprof. inf. sup. moyenne techn. comm. mén. moyenne norm. versité

1955 643,3 1.161,0 2.140,7 1.283,6 4.353,4 1.855,9 265,5 1.798,0 3.720,9 3.377,9
1960 797,6 1.203,7 2.147,7 1.331,3 4.696,9 1.649,9 294,2 1.648,6 4.523,5 3.832,5
1965 1.185,6 1.566,6 2.776,4 1.837,4 6.722,7 2.551,4 381,6 2.516,8 5.877,8 3.600,5
1970 1.965,4 3.414,3 3.908,9 3.512,4 8.097,0 3.565,8 570,8 3.631,7 7.749,3 8.127,4
1972 2.423,5 4.485,3 5.513,9 4.651,7 10.176,8 4.771,4 556,9 4.013,7 9.360,4 10.275,2

Tableau 47: Evolution en indices des dépenses réelles de fonctionnement consolidées

de la Confédération, du canton et des communes par élève et par cycle
d'enseignement

Enseignement Ens. secondaire Ens technique et commercial

primaire
Années et Dépense Dépense Ecole Uni-
préprof. inf. sup. moyenne techn. comm. mén. moyenne norm. versité
1955 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
1960 124 104 100 104 108 89 111 92 122 113
1965 184 135 130 143 154 137 144 140 158 107
1970 306 294 183 274 186 192 215 202 208 241
1972 377 386 258 362 234 257 210 223 252 304

Au bas de l'échelle, l'enseignement technique a passé de 100 à 234 et en

haut, le secondaire inférieur se hausse de 100 à 386. Il est intéressant d'observer
la relation entre l'augmentation des coûts par élève et celle des coûts totaux:
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 137

Facteurs Facteurs
d'accroissement d'accroissement
des coûts/élève des coûts totaux
(1955 à 1972) (1955 à 1972)

Primaire et préproféssionnel 3,8 4,1

Secondaire inférieur 3,9 10,2
Secondaire supérieur 3,6 9,2
Enseignement technique 2,3 3,5
Enseignement commercial 2,6 2,9
Ecole normale 2,5 7,9
Université 3 9,9

Dans tous les cas, la progression relative des coûts totaux dépasse assez lar-
gement celle des coûts unitaires. L'écart reste assez faible pour renseignement
primaire, préprofessionnel et commercial, mais s'avère très marqué pour le
secondaire inférieur et l'université. Dans ces deux cycles, les facteurs conjugés
de la fréquentation scolaire et de l'accroissement des coûts ont induit des aug-
mentations relatives des coûts totaux trois fois plus grande que les coûts uni-
taires. Ces différences reflètent les variations considérables entre les coûts par
élève en chiffres absolus. Un élève du primaire coûte à la collectivité 2.400
francs environ contre 10.300 pour l'étudiant à l'université (tableau 46). Immé-
diatement derrière lui, l'élève de l'enseignement technique représente une
charge de 10.200 et celui de l'école normale de 9.400 francs. Entre ces extrêmes,
les cycles de l'enseignement secondaire inférieur, supérieur et commercial
oscillent entre 4.500 et 5.500 francs. Une majoration d'effectifs entraîne par
conséquent des suites différentes sur les coûts totaux selon les cycles. Dans le
secteur universitaire par exemple, une faible élévation du nombre d'étudiants
enfle les coûts totaux davantage que dans n'importe quel autre enseignement.
Ce phénomène explique que malgré des progressions d'effectifs relativement
faibles en chiffres absolus (entre 1955 et 1972,864 étudiants en plus), l'univer-
sité a connu une multiplication par 9,9 de ses coûts totaux, tandis que le pri-
maire les quadruple avec une augmentation d'élèves environ deux fois plus
élevée (+ 1.924 élèves). Dans le secondaire inférieur, le décuplement du coût
a été atteint avec une variation d'effectif égale (en chiffres absolus) au primaire!
Cette caractéristique des coûts unitaires, fondamentale à connaître, devient
encore plus apparente si nous envisageons l'éventail des coûts par élève et par
cycles (tableau 48).
En exprimant les coûts en indices, et en choisissant 100 pour le primaire,
nous obtenons, pour 1972,185 pour le secondaire inférieur, 228 pour le secon-
138 LES MOYENS FINANCIERS

Tableau 48: Eventail des dépenses de fonctionnement du canton et consolidées par

élève entre cycle d'enseignement

Enseignement Ens. secondaire Ens. technique et commercial

Années primaire Ecole Uni-
et Dépense Dépense norm. versité
préprof. inf. sup. moyenne techn. comm. mén. moyenne

Dépenses
de fond.
du canton

1960 100 141 566 207 336 122 20 119 1.275 977
1972 100 167 473 217 361 117 15 127 836 655

Dépenses
de fonct.
consolidées

1960 100 151 269 167 589 207 37 207 567 481
1972 100 185 228 192 420 197 23 166 386 424

daire supérieur, 420 pour l'enseignement technique, 197 pour l'enseignement

commercial, 386 pour l'école normale et 424 pour l'université. Ceci signifie qu'à
accroissements d'effectifs égaux en chiffres absolus, le coût total de l'université
augmente plus de quatre fois plus que dans le primaire et un plus de deux fois
et demi que dans le secondaire. L'accroissement relatif du coût unitaire de
l'enseignement primaire plus rapide que tous les autres (sauf l'enseignement
secondaire inférieur) a resserré l'éventail par rapport à 1960 et marque une
dégradation étonnante pour l'université (le rapport passe de 100 à 481 en 1960
à 424 en 1972). Pour comparer, l'idéal serait de disposer d'une norme. Bien qu'il
n'en existe pas, on constate une relation de 1 - 2 - 5 (enseignement primaire
- secondaire - supérieur) pour un pays comme les Etats-Unis et de 1 - 5 - 14
pour l'URSS. L'éventail des coûts neuchâtelois apparaît donc relativement
étroit. S'il est particulièrement avantageux pour l'école normale et l'enseigne-
ment technique, il l'est moins pour l'université qui perd du terrain. Le choix
de ce rapport est l'un des plus importants d'une politique éducative. Il devrait
être conscient et non résulter d'arbitrages budgétaires qui consistent trop sou-
vent à reconduire ou raboter les dépenses selon un certain niveau d'origine.
Hormis l'école normale, la fourchette des coûts des différents cycles sup-
portés par le canton et la Confédération uniquement s'élargit notablement
(100-655), malgré, ici encore un recul de l'université au cours de ces dernières
années de 977 à 655. Il est probable qu'à l'avenir, l'accroissement du taux de
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 139

scolarisation universitaire actuellement faible desserrera le rapport des coûts

(primaire-universitaire) à la charge de l'ensemble des collectivités publiques
(Confédération - canton - communes) pour s'approcher de celui des seules
dépenses fédérales et cantonales. Reste à savoir qui en supportera la charge. La
tendance actuelle incite à penser que l'effort futur pèsera plus sur les finances
fédérales, par l'aide aux universités, que sur le canton.

Procéder à la même décomposition des coûts de fonctionnement par cycle

(en coûts directs, indirects, «services liés», et «autres services») pour les coûts
globaux consolidés que pour les coûts enregistrés dans les comptes de l'Etat
s'avère impossible. Malgré les recherches entreprises, nous n'avons pas pu dis-
poser d'une ventilation des dépenses suffisamment détaillée. Cette carence
d'information est regrettable: elle nous empêche de connaître la structure des
coûts globaux de l'éducation dans le canton. Or, et nous l'avons déjà écrit plus
haut, une politique devrait s'élaborer à partir de la connaissance de tels phé-
nomènes. Quelle est l'entreprise qui pourrait s'offrir le luxe de ne connaître
qu'une fraction de la structure de ses coûts de fabrication? Aucune; pourquoi
l'entreprise instruction publique ferait-elle exception? La seule composante,
essentielle il est vrai, possible à reconstituer est celle des traitements du per-
sonnel enseignant. Confirmant l'évolution des coûts cantonaux (tableaux 34,
36 et 39), la part relative de la masse salariale directe dans les coûts consolidés
tend à diminuer depuis 12 ans dans tous les cycles, sauf celui de l'enseigne-
ment technique et commercial et de l'université. Cet affaiblissement, insigni-
fiant au primaire et préprofessionnel est très accusé dans le secondaire inférieur
(de 70,5% en 1960 à 54,4% en 1972) (tableau 49).

Tableau 49: Evolution de la part des traitements directs par cycle par rapport aux dépen-
ses consolidées de la Confédération, du canton et des communes

Ens. Ens. secondaire Ens. techn. et comm.

primaire et Ecole
préprof. inf. sup. techn. mén. comm. normale

Part des traitements:

1960 67,8 70,5 79,4 55,0 52,1 76,8 65,5 57,9

1972 66,7 54,4 76,6 65,3 70,5 86,2 60,2 64,4

140 LES MOYENS FINANCIERS

Une telle tendance est réjouissante à plusieurs titres:

- elle montre que malgré les accroissements d'effectifs d'élèves, nos collec-
tivités publiques ont su consentir des efforts financiers suffisants qui ont
non seulement permis de maintenir, mais d'améliorer le taux d'encadre-
ment (sauf à l'université);
- ce premier choix aurait pu aboutir à accroître la part relative des traite-
ments: c'est la tendance inverse qui s'impose dans tous les cycles sauf
l'université et l'enseignement technique et commercial. Les autres catégo-
ries de coûts de fonctionnement ont donc progressé encore plus rapide-
ment. Au niveau cantonal, nous savons que ce sont les coûts indirects ; glo-
balement nous ne pouvons pas répondre par défaut de données suffisantes.
Cette tendance a-t-elle été voulue? Nous n'en trouvons nulle part la jus-
tification explicite.
- enfin, la récession de la part salariale directe, étend la liberté du décideur;
il est moins difficile de freiner l'évolution des coûts indirects que celle des
coûts directs.

Quant à l'enseignement technique et commercial, il fournit un bon exem-

ple du danger d'un examen partiel : l'exclusion des coûts couverts par les com-
munes laisse à penser que la part des traitements directs de ce cycle s'est abais-
sée: c'est le contraire qui est vrai. Elle s'est accrue en réalité de 10% environ,
si nous envisageons les dépenses cumulées de la Confédération, du canton et
des communes. Un faux jugement, parce qu'incomplet sur les coûts, risquerait
ainsi d'entraîner des surprises: une décision de réduction de coût total ou uni-
taire par exemple sera très difficile à réaliser, sinon utopique si elle s'appuye sur
la croyance d'une part salariale diminuant alors qu'elle augmente (cette aug-
mentation a en effet pour résultat de diminuer la masse réelle sur laquelle il
est possible d'agir).
L'évolution de la répartition des charges entre collectivités publiques se dif-
férencie d'un cycle à l'autre (tableau 50).
Elle apparaît stable à l'école normale (100% à la charge du canton) bouge
peu dans l'enseignement primaire - préprofessionnel et secondaire. Dans le
premier, la part de l'Etat s'est très légèrement accrue au détriment des
communes (2,2%) et, dans le secondaire inférieur, celle de l'Etat reste stable,
tandis que celle des communes augmente très légèrement. Dans le secondaire
supérieur (gymnases cantonaux) l'effort très marginal des communes reste
constant. De profondes modifications apparaissent en revanche dans l'ensei-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 141

Tableau 50: Evolution de la répartition des dépenses par cycle d'enseignement entre
la Confédération, le canton et les communes

Enseignement Ens. secondaire Ens. technique et Ecole Uni-

primaire commercial norm. versité
et inf. sup. techn. mén.. comm.
préprof.

1960
Part de la
Confédération 0,4 - - 14,1 9,9 9,6 - -
Part de l'Etat (DIP) 43,9 41,1 92,2 25,0 24,1 25,9 98,7 89,3
Part des communes 54,1 55,8 3,7 41,9 60,5 40,2 - 5,1
Part couverte par
revenus divers' 1,6 3,1 4,1 19,0 5,5 24,3 1,3 5,6

1972

Part de la
Confédération 0,2 - - 24,9 14,9 22,1 - 26,8
Part de l'Etat (DIP) 46,2 41,9 96,1 39,7 29,5 27,5 100 71,4
Part des communes 51,9 57,7 3,7 25,6 53,5 40,8 - 0,7
Part couverte par
revenus divers 1,7 0,4 0,2 9,8 2,1 9,6 - 1,1

'Revenus divers, dons, écolages.

gnement technique et commercial et à l'université. D'abord, dans le technique,

la part des communes a reculé de près de 1596, tandis que celle de la Confé-
dération s'est accrue de 7% environ et celle de l'Etat de presque 15%. La par-
ticipation communale reste stable dans le commercial, s'accroît très peu pour
le canton, mais de près de 12% pour la Confédération au détriment de la part
couverte par les écolages, les dons et autres revenus. Le bouleversement le plus
profond reste cependant celui de l'université par le rôle accru que joue la Confé-
dération. Nul en 1960, elle couvre en 1972 le 26,8% des dépenses. Résumons
grossièrement en arrondissant le partage actuel des charges entre les trois col-
lectivités publiques. L'Etat supporte près de 100% des dépenses du secondaire
supérieur (gymnases cantonaux) et de l'école normale. Pour l'université, la
Confédération intervient pour un quart et le canton pour légèrement moins des
trois quarts (le solde étant couvert par les communes et revenus divers pour
moins de 1,8%). Dans l'enseignement primaire - préprofessionnel et secon-
daire inférieur, Etat et communes se répartissent les charges pour moitié. La
situation de l'enseignement technique et commercial est le seul cas où les trois
142 LES MOYENS FINANCIERS

collectivités interviennent de façon importante: un peu plus d'un cinquième

est supporté par la Confédération et, pour le technique, près de 40% par le can-
ton et environ un quart par les communes', pour l'enseignement commercial
la répartition canton, communes est inverse: 1/4 canton et 40% communes.
11 est intéressant de remarquer que le poids de la Confédération s'accroît
dans le cycle où l'accroissement d'effectifs entraîne la plus grande augmenta-
tion du coût total (université), tandis que le canton prend une part prépondé-
rante dans l'enseignement technique qui occupe la seconde position dans
l'importance des coûts unitaires. Dans les autres secteurs, le commercial, le
secondaire, le primaire - préprofessionnel, la répartition reste à peu près
inchangée.

Que retenir de ces avalanches successives de chiffres (chapitres 4 et 5)?

Enchaînons pour résumer le raisonnement des causes aux effets sous forme
d'une succession de propositions.

- L'évolution démographique n'est plus le facteur prépondérant du dévelop-

pement du système scolaire. Si l'enseignement primaire et préprofessionnel
conserve les effectifs d'élèves les plus importants, l'accroissement, même
en chiffres absolus, est plus élevé dans le secondaire inférieur.
- Dans l'ordre, et en chiffres absolus, les progressions d'effectifs les plus
vives ont eu lieu : dans le secondaire inférieur, au primaire et préprofession-
nel, à l'université puis au secondaire supérieur.
- Globalement, l'école primaire et préprofessionnelle reste cependant la plus
onéreuse; en deuxième et troisième, ce sont l'université et le secondaire
inférieur (position inverse si nous excluons les dépenses communales) puis
l'enseignement technique, secondaire supérieur, commercial et enfin
l'école normale. La part relative du primaire recule toutefois au profit des
autres cycles.
- L'explication est à rechercher dans l'évolution et l'importance des coûts
'Profilons de brièvement rappeler ressentie) du régime actuel des subventions:

- Enseignement primaire, préprofessionnel et secondaire inférieur: l'Etat prend à sa charge la moitié des traitements (cette part
peut varier entre 30 et 70%), 23% des coûts de construction (part supplémentaire possible de S à 20% en plus), 40 à 60% des
dépenses de matériel, et 25% du mobilier.

- Pour renseignement technique et commercial communal : l'Etat prend à sa charge le 20% des dépenses de matériel subven-
tionnables, un pourcentage variable (égal à la moitié de la différence entre le taux de la subvention fédérale et 100%) mais
minimum de 35% sur l'ensemble des traitements du personnel enseignant et administratif et, pour les bâtiments, au maxi-
mum 25% des dépenses.

- Pour l'université, la Confédération couvre: 50% sur l'équipement (NE est classé dans les cantons à capacité financière
« moyenne»)excédant 50.000 francs (subvention d'investissement), et subvention de base de 3.264.000 francs fixée par tranche
globale de 6 ans et répartie proportionnellement aux dépenses d'exploitation.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 143

unitaires: le primaire et préprofessionnel connaît les coûts unitaires les plus

faibles mais les effectifs les plus importants. Bien que l'éventail des coûts
se soit resserré entre les différents cycles, les coûts unitaires de l'université
et de l'enseignement technique se montrent sensiblement plus élevés que
les autres.
Malgré de légères différences qui expliquent le rétrécissement de l'éventail,
tous les coûts unitaires ont grosso modo triplé.
Ce triplement des coûts unitaires, en accroissant le nombre de francs qui
sépare le coût unitaire du cycle le moins cher (primaire) du plus cher (uni-
versitaire), signifie qu'une même augmentation d'effectif manifeste un
impact d'autant plus coûteux sur les coûts totaux qu'il touche un cycle oné-
reux. Les faibles taux de scolarisation actuels au niveau supérieur laissent
donc à penser que dans l'avenir, les coûts totaux risquent de grimper rapi-
dement.
Respectivement en troisième et cinquième position pour les progressions
d'effectifs en chiffres absolus, l'université et l'enseignement technique
occupent les troisième et quatrième rang des coûts par cycles (ils ne repré-
sentent toutefois même pas 10% des effectifs totaux) alors que le secon-
daire inférieur est l'un des cycles les plus chers malgré un coût unitaire
parmi les plus faibles.
Un des éléments à l'origine de la progression des coûts unitaires a été l'amé-
lioration presque générale du rapport élèves/enseignant qui marque un réel
effort de la part du canton.
Il n'en reste pas moins que pour chaque cycle, la part de la masse salariale
directe bien que prépondérante dans les coûts totaux a diminué (sauf à
l'université) au profit des coûts de matériel et surtout des coûts indirects
et des coûts des «services liés».
Le caractère rigide des coûts limite sévèrement les libertés de choix dans
le court terme et rend difficile les compressions.
L'évolution de la structure des coûts facilite cependant plus qu'elle ne com-
plique les possibilités d'économie à court terme car la part des coûts directs
tend à diminuer. Les efforts devraient se porter avant tout sur la surveil-
lance étroite de certains coûts indirects et de «services liés» bien que ces
derniers dépendent davantage d'une politique sociale qu'éducative.
Enfin, les modifications dans la répartition des charges entre Confédéra-
tion, canton et communes n'ont touché que deux cycles mais les plus coû-
teux: l'université où la part de la Confédération s'accroît par rapport au can-
ton et l'enseignement technique où les communes voient leurs participa-
144 LES MOYENS FINANCIERS

tions financières fondre tandis que celle de la Confédération et avant tout

celle de l'Etat s'accroissent.

Une dernière remarque pour conclure: quand deux collectivités se parta-

gent à charge presque égale le financement d'un cycle scolaire, on peut légi-
timement se demander qui décide. Aussi bien dans l'enseignement primaire
- préprofessionnel que dans le secondaire inférieur dit communal, la prépon-
dérance communale est minime (51,9% pour le primaire et 57,7% pour le
secondaire inférieur). Le rôle croissant joué par le canton est réel et se justifie
par les dépenses qu'il engage. Nous avons ici un cas typique de compétence
éclatée mais sans instance supérieure réunissant l'autorité suffisante pour tran-
cher, chaque institution (canton et commune) restant jalouse de ses préroga-
tives. Dans une telle situation, aucune ne peut imposer ses vues à l'autre et
toutes deux se renvoient leurs propres maux et erreurs. Dans l'entreprise une
telle situation, qui est classique, se révèle, soit par une multitude de réunions
de coordinations (traduisez par commissions dans l'administration publique)
soit par un étouffement de l'échelon hiérarchique supérieur vers qui remontent
toutes les décisions que n'ont pas pu prendre les subordonnés. Dans ce cas, une
réforme s'impose toujours. Elle consiste simplement à redéfinir les attribu-
tions, l'autorité et la responsabilité de chacun. Afin de clarifier les procédures
pourquoi ne pas confier autorité et responsabilité du primaire exclusivement
aux communes et le secondaire au canton? Sur la base des chiffres de 1972,
et en incluant la préprofessionnel au primaire une telle solution coûterait envi-
ron 3 millions de francs de plus aux communes. Nous reviendrons sur ces pro-
blèmes dans le second volume.

Section 5.2. Pour une meilleure connaissance des coûts

Contester systématiquement la présentation actuelle du budget de l'Ins-

truction publique et ses articulations comme instrument d'aide à la décision
dépasse largement par son ampleur le cadre de cette étude. Remarquons sim-
plement en préambule que l'arsenal désormais classique des critiques portées
contre la gestion budgétaire traditionnelle s'applique parfaitement au cas par-
ticulier qui nous préoccupe'. Aussi, plutôt que d'en reprendre l'inventaire,
'Ces insuffisances ont été systématiquement relevées par les travaux touchant à la mise au point de systèmes de «ratio-
nalisation des choix budgétaires»(RCB). L'un des ouvrages le plus complet dans ce domaine est celui de P. Huet et J. Bravo:
« L'expérience Française de rationalisation des choix budgétaires». Paris, PUF, 1973 (Réf. 68), qui, en plus d'une présentation théo-
rique très claire du sujet, dresse le bilan des expériences françaises actuelles dans plusieurs ministères.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 145

nous contenterons-nous dans cette section de résumer les plus importantes au

travers des difficultés que nous avons rencontrées dans notre étude sur les
coûts et de ses limites. Ce constat nous permettra de profiler les instruments
auxquels, à notre sens, le DIP devrait recourir en priorité.
Insistons encore une fois: toute analyse de coûts fondée sur le budget reste
grossière et les résultats dégagés n'offrent que des ordres de grandeur. Le retard
suisse et cantonal en matière de connaissance des aspects financiers d'un sys-
tème scolaire est cependant tel qu'il nous a semblé justifié, actuellement, avant
de se lancer dans l'application de techniques plus rigoureuses (que l'état des
informations disponibles ne permet pas toujours), de commencer par des ana-
lyses plus simples du type de celles que nous avons entreprises. Elles ne cons-
tituent toutefois qu'un début.

5.2.1. Le recensement des données

Le premier niveau di difficulté est celui de la collecte des données. D'abord,

les frontières du budget de l'Instruction publique ont fluctué dans Ie temps.
Nous avons déjà relevé par exemple que les crédits de l'Office des mineurs ont
figuré pendant quelques années au budget du DIP. Ce même budget s'est vu
grever de dépenses nouvelles souvent sans rapport direct avec l'éducation,
notamment dans le domaine des subventions qui apparaissent dans le chapitre
«Secrétariat». Sans précautions, ces multiples modifications rendent caduques
les comparaisons dans le temps. Elles impliquent, pour toute étude historique,
le rétablissement du budget dans ses contours d'une année prise comme réfé-
rence (1972 dans notre cas). Ce correctif ne signifie cependant pas que les rubri-
ques sont toujours les mêmes car nous devons tenir compte des nouveaux pos-
tes budgétaires qui se sont ajoutés au cours des années qui précèdent l'exercice
choisi comme modèle; par contre, nous devons élaguer les exercices antérieurs
des postes non liés à l'éducation et les compléter par les dépenses de l'Instruc-
tion publique rattachées à d'autres départements. Ensuite même circonscrit
dans des limites stables le budget doit subir un second remodelage: nous
devons l'amputer des dépenses extra-éducatives. On trouve en effet souvent
dans un budget des rubriques indépendantes des activités dominantes du
département concerné. Ainsi, nous avons retranché les dépenses du service
des archives bien qu'elles apparaissent au budget de l'instruction et, dans l'ana-
lyse détaillée des coûts, les dépenses que nous avons regroupées sous «autres
services». Ce deuxième écueil est assez facile à éviter: on repère rapidement
146 LES MOYENS FINANCIERS

les dépenses hors du champ éducatif. Pour d'autres rubriques par contre, le
«voisinage» avec l'Instruction publique est plus ou moins évident (les sports
par exemple). La solution est affaire de jugement: il s'agit d'avoir une idée
claire du domaine de l'analyse, de le définir sans ambiguïtés et de le justifier
afin de connaître ce que les coûts calculés incluent. Dans notre étude des coûts,
nous avons choisi de regrouper les dépenses de santé, hygiène, des sports, des
bourses et de l'orientation professionnelle dans une catégorie spéciale intitulée
«services liés» estimant qu'elles offrent assez de «parenté» avec l'éducation
pour les prendre en compte, mais une spécificité suffisante pour ne pas les
imputer sur les différents cycles.
A ce premier ordre de difficulté tenant au caractère variable du contenu du
budget de l'Instruction publique et au choix des rubriques à retenir s'en ajoute
une autre plus grave qui lui est en partie liée: toute étude de coût fondée sur
un budget de l'Education sous-évalue les coûts réels pour trois raisons:

Premièrement, toutes les dépenses d'éducation du canton ne figurent pas

au budget de l'Instruction publique. Il s'agit des enseignements spécialisés et,
en particulier d'une fraction de l'enseignement professionnel, de l'Ecole d'agri-
culture, de subventions aux écoles d'infirmières, de l'école de police par exem-
ple. Le budget du DIP ne représente donc qu'une partie de l'effort éducatif.
Dans ce sens, un progrès important consisterait à présenter, parallèlement au
budget «conventionnel» un «budget fonctionnel» récapitulant les dépenses
du canton classées selon leur destination indépendemment des divisions orga-
niques. On trouverait ainsi sous la fonction «éducation» un tableau détaillé des
dépenses par sous-fonctions, incluant les dépenses éducatives des autres
départements. Un tel document a existé en France entre 1958 et 1965. Bien que
moins satisfaisante, une première amélioration pourrait être apportée en pré-
voyant dans les comptes de chaque département une classification fonction-
nelle avec une rubrique éducative. Un tel travail, qui aurait réclamé pour nous
l'examen détaillé des budgets de tous les départements depuis 1950 avec les
correctifs décrits plus haut était bien au-dessus des moyens à disposition.
En deuxième lieu, même définies plus largement, les dépenses du canton
forment une partie d'un ensemble plus large. L'Etat ne finance qu'une part de
l'université et des écoles primaires et secondaires inférieures. La Confédération
dans le premier cas et les communes dans le second supportent des charges
importantes. La prise en compte des dépenses de la Confédération est aisée à
connaître car ses subventions transitent par le budget cantonal où elles appa-
raissent en recettes. La saisie des dépenses des communes est, par contre, plus
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 147

imprécise: si nous connaissons par les statistiques du DIP leurs dépenses glo-
bales de fonctionnement, nous ne pouvons obtenir ni leur ventilation par caté-
gories ni les dépenses d'investissement et d'équipement. La plus grande incer-
titude règne dans ce domaine. Ces renseignements s'avèrent pourtant indis-
pensables pour établir un coût, et il serait souhaitable que le DIP demande aux
communes des statistiques complètes et uniformes pour autoriser des conso-
lidations'. Aux dépenses des collectivités publiques s'ajoutent celles des col-
lectivités privées. Sans parler des budgets de formation des entreprises, nous
ne connaissons ni les dépenses des ménages qui envoient leurs enfants dans
une école privée, ni leurs dépenses directement imputables à la scolarité en
école publique. Des enquêtes par sondage permettraient, dans un premier
temps, d'obtenir des estimations approchées.
Troisièmement enfin, certaines dépenses directement affectables à l'Ins-
truction publique restent difficiles à connaître et exigeraient des dépouille-
ments longs et minutieux. La part patronale à l'AVS du corps enseignant et
les contributions à la caisse cantonale de compensation pour allocations fami-
liales relèvent du budget des Finances. Il conviendrait donc de calculer la frac-
tion imputable au DIP. Ce problème de l'imputation se retrouve pour une autre
catégorie de dépenses: les charges communes. Pour être complets, les coûts de
l'éducation devraient en effet comprendre une part des frais entraînés par le
fonctionnement général du ménage cantonal. Les services administratifs de
l'Instruction publique occupent des locaux dont les charges telles qu'un loyer
même fictif, l'éclairage, le chauffage et les frais de conciergerie devraient être
calculées. Ils utilisent le téléphone, publient des imprimés dont les dépenses
apparaissent dans d'autres budgets. Enfin une part des charges des emprunts
contractés devrait être affectée à l'Instruction publique puisqu'ils financent les
investissements scolaires2.
La mouvance des nomenclatures budgétaires, le caractère incomplet des
statistiques à disposition, leur absence parfois totale (la répartition des dépenses
par filière dans un même cycle, par exemple) et leur éparpillement constituent
un premier obstacle. Mais, ces difficultés dans le recensement des données se
doublent d'un défaut plus profond qui tient à la nature du budget.

'La diversité des plans comptables communaux rend actuellement impossibles des cumuls homogènes de dépenses can-
tonales et communales par catégorie. Il va sans dire que cette situation n'est pas propre au canton de Neuchâlel. mais caractérise
l'ensemble
1
du pays.
Le coût des locaux occupés relève du contrôle desfinances,les charges de l'emprunt du département des Finances. Ie petit
matériel, de la Chancellerie, la conciergerie, l'éclairage et l'Intendance des bâtiments.
148 LES MOYENS FINANCIERS

5.2.2. Les insuffisances de la comptabilité budgétaire

Qu'avons-nous peut-être abusivement appelé coût? En réalité, une

dépense annuelle par élève et par cycle décomposée par nature. Nous avons
donc réduit l'analyse des coûts au rapport: total des dépenses d'un cycle/nom-
bre d'élèves. Si nous admettons que l'école peut être considérée comme une
unité de production, il conviendrait de connaître le coût de ses produits, et en
particulier du plus important: le diplômé (ou celui de l'élève qui a accompli
l'ensemble du cycle). Or, nous sommes incapables de l'évaluer par manque
d'informations sur les carrières scolaires. Le coût du diplômé n'est pas en effet
la multiplication coût de l'année-élève par le nombre d'années du cycle car
cette méthode néglige les variations des coûts d'une année à l'autre, les échecs,
les départs et arrivées au cours d'un cycle. L'autre solution qui consiste à addi-
tionner pendant un nombre d'année successive égal à celui du cycle les coûts
d'une année - élève tient bien compte des modifications de coûts mais pas des
éléments: échecs, départs, arrivées. Seuls des historiques complets de cohortes
permettraient de tels calculs. Pire, nous n'avons même pas pu établir les coûts
d'une année - élève pour les différentesfilièrescomprises dans un même cycle,
faute de disposer de clés de répartition des dépenses sufffisamment précises.
Enfin, notre approche ne permet pas de savoir les différences de coûts entre
niveaux d'études dans un même cycle.
A quoi attribuer ces difficultés? La réponse est évidente: la comptabilité
budgétaire reste toujours insuffisante pour fournir les bases nécessaires à des
évaluations de coûts.
Les postes du budget présentent un caractère hétérogène. Les dépenses du
DIP sont classées tantôt par nature (les rubriques traitement, matériel scolaire,
etc.), tantôt par destination (les rubriques Coordination scolaire, Centre neu-
châtelois de documentation, de recherche et d'information, Stages et formation
pédagogique, etc.). De plus, on trouve dans les comptes ordinaires des dépen-
ses d'investissement de nature différente: un amortissement global pour
l'ensemble des dépenses du compte extraordinaire et, pour les bâtiments sco-
laires communaux, les versements à un compte «subventions pour bâtiments
scolaires»'.
Enfin, nous avons déjà eu l'occasion de relever que l'organisation comp-
table actuelle exclut les rapprochements nécessaires entre dépenses de fonc-
tionnement et d'équipement. Même une classification fonctionnelle des
1
La situation est identique pour les bâtiments scolaires, le mobilier et le matériel général d'enseignement des communes:
figure dans le compte ordinaire une annuité qui alimente un compte de Réserve ou de Provision du bilan. Les subventions sont
ensuite versées aux communes par le compte de bilan.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 149
dépenses budgétaires (voir plus loin 5.2.3.), si ellepermet une approche plus
précise des coûts, ne résout pas tous les problèmes. Fût-il fonctionnel, le bud-
get n'enregistre que des recettes et des dépenses. Il s'agit donc d'une compta-
bilité «de caisse» qui néglige les problèmes d'amortissement, de variations de
stocks, de répartition des charges sur plusieurs années et des coûts supplétifs.
Elle ne retient en effet que les opérations qui correspondent à un transfert
effectif de fonds et fait supporter la totalité de la dépense à l'exercice pendant
lequel elle a lieu '. Le passage à une comptabilité de gestion implique une trans-
formation des dépenses en charges, leur reclassement par nature et leur affec-
tation à des produits ou à des centres d'activité et/ou de responsabilité par un
système de comptabilité analytique (voir plus loin 5.2.3.). Finalement, l'annua-
lité du budget entre en conflit avec la durée variable des différentes actions et
des programmes que mène le Département. La quasi totalité de ses activités
ne démarre pas le 1er janvier pour se terminer au 31 décembre, d'autant plus
que l'année scolaire ne recouvre pas l'année civile; leur durée peut chevaucher
deux exercices ou s'étendre sur plusieurs années. A une programmation
annuelle devra donc s'ajouter une programmation glissante des activités de
l'Instruction publique servant de toile de fond à l'élaboration parallèle de «bud-
gets de programme» et du budget classique actuel (voir 5.2.3.).

Ces défauts sont connus aussi ne nous étendrons-nous pas. Ils rendent
quasi impossible l'exploitation des données à desfinsanalytiques. Déjà en 1962
un député neuchâtelois remarquait (Réf. 69): «On peut se demander si la pré-
sentation de nos budgets n'est pas désuète. Selon le but que l'on poursuit, les
nombreux chiffres qui composent un budget peuvent être assemblés de diffé-
rentes manières. S'il s'agit d'un but purement administratif et comptable, notre
système actuel reposant sur la division par départements de l'administration
peut alors être conservé. Mais le budget n'est pas seulement un acte adminis-
tratif. C'est encore un acte politique dans le meilleur sens du terme et cet acte
politique doit être clairement compris. Nombreux sont les citoyens qui s'inter-
rogent aujourd'hui sur l'utilité et l'opportunité des dépenses publiques en
regard de l'effort qui leur est demandé en tant que contribuables». Bien que
la solution proposée à l'époque (basée sur une classification des dépenses dis-
tinguant les chargesfinancières,les dépenses d'investissement et les dépenses
de fonctionnement) ne réponde pas à nos préoccupations gestionnelles, elle tra-
duit une prise de conscience déjà ancienne du pouvoir politique du caractère
'Les versements à des comptes de Provision et de Réserve ne répartissent que très imparfaitement les charges sur plusieurs
exercices car le calcul de l'annuité est fonction de la situation financière du canton. M s'agit donc d'une répartition de la dépense
et non de le charge réelle.
150 LES MOYENS FINANCIERS

imparfait du budget traditionnel pour juger des actions de l'Etat et donc impli-
citement pour décider.
Aux difficultés de traitement analytique rencontrées (section 5.1.), l'orga-
nisation actuelle du budget ajoute des effets plus pernicieux parce que plus sub-
tils. Le cadre juridique et organique du budget implique l'affectation des crédits
à des services et non à des chefs de dépenses comme on pourrait le penser. Et
le système comptable du DIP est conçu pour permettre le contrôle de régularité
de l'exécution de la dépense autorisée par le Grand Conseil. Par le budget qui
autorise l'engagement et les comptes de l'Etat qui rendent compte de l'utili-
sation des crédits, le pouvoir législatif contrôle l'activité des services de l'admi-
nistration. Ainsi, les objectifs budgétaires masquent les objectifs réels, alors
qu'un budget n'a de sens que s'il est fondé sur l'expression de buts à atteindre
et de programmes d'action. Il n'est qu'un instrument, non une fin. Le budget
du DIP est un modèle historique qui s'accorde mal aux exigences de la flexi-
bilité. Les différents chapitres du budget (Secrétariat, Archives, Orientation
scolaire et professionnelle, Bourses, Enseignement commercial, Enseignement
technique et professionnel, Ecole normale, Enseignement supérieur) recou-
pent l'existence de services du même nom (à l'exception de l'enseignement
commercial regroupé avec l'enseignement technique et de l'école normale
rattachée au service de l'enseignement primaire, ce qui ne change rien au pro-
blème). Or, les différents services ont reçu dès leur origine un certain volume
de crédits, nous entrons dès lors dans un mécanisme logique dans l'irra-
tionnel. Faute d'instruments de mesure des résultats et d'objectifs clairement
définis et communiqués à des services qui auraient ainsi à en répondre dans
la justification de l'utilisation de leurs moyens, les dépenses antérieures cons-
tituent le seul biais pour évaluer l'importance et l'efficacité (!) de leurs activités.
L'unique fondement des demandes consiste alors, dans la procédure annuelle
de préparation du budget, à fixer un taux d'accroissement sur l'année anté-
rieure tenant compte de la progression des coûts (que l'on connaît mal !) et d'un
surplus d'activité [Link] suppression ou la remise en cause de tâches
n'est pas analysée car elle remettrait à l'évidence l'existence du service en
cause. Résultats brutaux: toute variation de tâches se traduit par une augmen-
tation des demandes de crédits. En conséquence, le discours budgétaire se
réduit à des discussions marginales se concentrant exclusivement sur les
demandes nouvelles sans réexamen de l'acquis. La marge de liberté décision-
nelle s'amenuise dans la mesure où le poids des décisions passées auxquelles
s'identifient les services s'accroît. «Pour les responsables du budget, année
après année, l'exercice se réduit à regarder passer le train en comptant et pesant
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 151

les wagons, puis, s'il apparaît que la surcharge menace de bloquer le convoi,
à décrocher quelques wagons, suivant leur poids, et de préférence les derniers,
plus aisément accessibles, nul n'étant en état d'affirmer que ces wagons sont
bien ceux dont il est préférable de se délester, faute d'en connaître précisément
le contenu et la destination» (op. cit., Réf. 68). Ainsi, tandis que les règles de
l'universalité et de l'unité du budget avaient précisément été prévues pour évi-
ter cette évolution, la rigidité caractérise les affections de crédits. C'est ainsi que
les mécanismes budgétaires masquent le manque de productivité des services
du canton en favorisant la reconduction des dépenses.

5.2.3. Les axes d'un renouveau budgétaire

En fin de compte, toute réforme dans l'administration cantonale devrait

poursuivre deux fins complémentaires : apporter plus de clarté dans les choix
lors de la discussion sur le budget et accroître l'efficacité dans la gestion des
deniers publics. Répondre comment correspondrait à résumer tout ce qui a été
dit et écrit sur la rationalisation des choix budgétaires dont les principes sont
suffisamment connus pour ne pas s'y arrêter. Aussi, nous satisferons-nous de
montrer quelles orientations précises le DIP devrait suivre pour commencer
dans ce domaine.
La nouvelle approche budgétaire vise essentiellement à «enri-
chir l'information (et limiter l'appauvrissement considérable que le «filtre»
budgétaire impose à la résolution de tout problème économique et social),
notamment par l'explication des finalités, le recensement des moyens, l'éva-
luation des résultats et des coûts de chaque activité, afin d'établir des relations
plus satisfaisantes entre les objectifs poursuivis, les actions entreprises et les
moyens qui leur sont affectés», (op. cit., Réf. 68). L'effort actuel de rationali-
sation s'articule autour du concept de programme qui est la partie d'une fonc-
tion d'un département qui identifie la «sortie» d'un service ou la partie de
l'activité d'un service qui fournit un produit ou un service donné. Un pro-
gramme est donc une combinaison de moyens confiés à un responsable en vue
d'atteindre un objectif. Il doit satisfaire à quatre conditions: «représenter une
combinaison de moyens cohérente et identifiable, constituant une unité signi-
ficative pour la discussion budgétaire et la programmation ; fournir un ensem-
ble de réalisations et de prestations bien caractérisées, permettant d'établir des
indicateurs en vue de contrôler la mise en oeuvre du programme ; relever d'un
centre de responsabilité identifié afin de constituer un cadre de gestion des res-
sources ; être adaptable chaque année s'il est pluriannuel » (Réf. 70). La liste des
152 LES MOYENS FINANCIERS

programmes d'un département constitue sa structure de programmes. Par défi-

nition, elle doit couvrir l'ensemble de ses activités, donc de ses services et de
ses crédits budgétaires sans omission ni double emploi. Elle doit être flexible
pour permettre des agrégations multiples par reclassement des programmes et
la prise en compte de programmes nouveaux. Les liaisons entre programmes
doivent évidemment être connues. A la structure de programmes s'ajoute des
indicateurs caractéristiques et une ventilation des moyens alloués aux diffé-
rents programmes selon leur nature économique afin de permettre une analyse
des coûts. La structure de programmes se traduit donc en budgets de program-
mes. Ils s'appuyent sur des projections pluriannuelles car les activités menées
poursuivent des objectifs à long terme et les programmes dépassent la durée
de l'exercice budgétaire. «La présentation en terme de budget de programme
doit permettre, lors de l'élaboration de rattacher les discussions budgétaires aux
moyens physiques mis en oeuvre et aux objectifs opérationnels, à partir des
indicateurs physiques de moyens et de ceux de réalisation, en reliant la déci-
sion aux objectifs finals... »(op. cit., Réf. 70). Ainsi, dès le début des discussions
budgétaires apparaît un éclairage en termes de résultats. Sur la base de la répar-
tition des crédits, dans un deuxième temps, les discussions retrouvent le cadre
juridique traditionnel du budget, ce qui nécessite un code permettant de relier
budget de programmes et budget classique. Un tel système débouche sur un
renouveau de la négociation budgétaire. L'arbitrage ne porte plus sur l'affec-
tation de crédits aux différentes rubriques budgétaires mais à des programmes ;
la préparation du budget ne consiste plus en l'affectation de ressources à des
services ou à des rubriques mais à des programmes. « Elle implique un dialogue
d'un nouveau type, fondé notamment sur la correspondance entre les résultats
et les coûts d'un programme. Pour atteindre tel résultat, il faut tant de ressour-
ces de telle nature; si les ressources disponibles ne sont que de tant, les résul-
tats ne pourront être que de tant» (op. cit., Réf. 68). L'engagement sur pro-
gramme permet une plus grande souplesse de gestion en rendant responsable
l'unité de l'obtention des résultats. Au Grand Conseil, la discussion peut porter
sur la «traduction» du budget de programmes en budget conventionnel, et
l'engagement d'exécution portesur ses rubriques, ou sur le budget de program-
mes qui prend alors valeur d'engagement, et le cycle est bouclé. Les titulaires
de comptes ont dès lors toute latitude dans le cadre des buts à atteindre dans
l'enveloppe prévue.
Pourquoi ce long détour par la notion de programme? Parce qu'il indique
l'orientation à prendre à long terme. Il constitue, à n'en pas douter, le mode
de gestion actuel le plus élaboré dans une administration publique. [Link]-:
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 153

ment démarrer? Les insuffisances relevées dans les chapitres qui précèdent
vont précisément nous imposer une démarche.

L'expérience française a mis en évidence deux approches possibles (op. cit.,

Réf. 69 et 70). La première est dite descendante parce qu'elle procède du haut
vers le bas. Elle consiste à expliciter, dans une première phase, les finalités, puis
à les éclater en sous-objectifs. Chaque programme est alors relié à un seul
objectif, ce qui conduit à une structure objectifs - programmes. Dans ce sys-
tème, le budget de programmes a pour fonction prioritaire d'éclairer les choix.
«Il permet notamment, lors des arbitrages, de prendre en compte les études de
programmes alternatifs fondées sur les relations de complémentarité et de
substituabilité entre objectifs et entre programmes. Les caractéristiques domi-
nantes de cet instrument de décision, plus que d'organisation, sont l'identifi-
cation des besoins et des objectifs prioritaires, la mobilité des moyens (ou la
flexibilité de la structure de programmes) en fonction des objectifs, la finalité
des actions par rapport aux objectifs poursuivis» (op. cit., Réf. 68). Cette
méthode semble difficilement applicable à l'Instruction publique. Il est très dif-
ficile, sinon impossible de définir clairement les buts d'un système scolaire.
Dans ce domaine, les déclarations restent toujours trop générales pour tracer
des programmes opératoires et par conséquent les budgets qui y sont liés. C'est
pourquoi nous préférons une approche plus pragmatique, peut-être moins
ambitieuse, parce que moins orientée vers la décision (éclairage des choix) que
vers un cadre d'analyse de la gestion. Cette seconde démarche est l'inverse de
la précédente; elle va du bas vers le haut. Elle part de l'organisation existante
et consiste à dresser l'inventaire des activités du département concerné avant
d'en dégager les objectifs et de les remettre en cause. Chaque activité est envi-
sagée comme un système qui transforme des entrées (moyens) en sorties
(résultats). Une telle analyse permet déjà d'identifier les activités et leurs coûts.
Cet inventaire de base doit déboucher ensuite sur la définition d'unités homo-
gènes d'activités qui deviennent des centres de coûts afin de redéfinir des res-
ponsabilités par programmes orientés vers des résultats à atteindre et non plus
vers la simple gestion de moyens. Et, c'est le classemerit des activités qui sert
de fondement à une structure de programmes. «Dans cette conception, la
structure de programmes classe les «programmes» en mettant en évidence
leurs relations avec leurs responsables (structure d'organisation), tout en aidant
les décideurs à déterminer les programmes à réaliser pour atteindre les objectifs
(opérationnels) poursuivis, les résultats attendus de chaque programme à
niveau de ressources donné...» (op. cit., Réf. 70). La mise en place du budget
154 LES MOYENS FINANCIERS

de programmes réclame cependant au préalable de développer des systèmes de

comptabilité permettant de déterminer les coûts des services (résultats de
regroupement d'activités) et des produits. Il apparaît en effet exclu de faire
fonctionner une telle procédure sans informations précises. Pour définir
l'importance des ressources attribuées à chaque programme (budget de pro-
gramme) et connaître ainsi l'effort financier consenti par la collectivité, il
importe d'en connaître les coûts. Or, le coût réel d'un programme doit com-
prendre non seulement les dépenses budgétaires du service intéressé mais
encore certaines charges généralement négligées parce que le budget ne se
prête pas à leur prise en compte, telles que les amortissements, les variations
de stocks et les frais supplétifs (charges sans décaissement). S'ajoutent à cela
les charges imputables à un programme mais relevant d'un autre service, l'éli-
mination des frais du service relevant d'un autre programme et l'incorporation
d'une fraction des charges communes. Il faut enfin inclure les coûts des pro-
duits et services que les unités administratives échangent entre elles et les
charges supportées par d'autres collectivités publiques que le canton (Confé-
dération, communes, secteur privé éventuellement). Ce passage d'une défini-
tion organique de la dépense à une conception extra-budgétaire assimilant
l'ensemble des éléments de coûts des produits et services réclame la mise en
place d'une comptabilité analytique.

Le caractère très concret de cette démarche n'est pas sans nous plaire car
elle répond aux insuffisances comptables déjà relevées. L'inventaire exhaustif
des activités par enquête ne pose pas de problèmes insurmontables et le seul
fait de s'y attaquer systématiquement est déjà éclairant. De plus, en obligeant
à une réflexion approfondie sur les coûts, elle livre l'information nécessaire à
l'examen ultérieur des finalités dont le débat demeure souvent trop vague.
Enfin, la mise en place d'un système comptable approprié donne l'un des élé-
ments du contrôle de gestion, facilite les discussions budgétaires parce qu'elles
restent collées aux réalités, et prépare la voie aux budgets de programmes.

La première tâche du DIP nous paraît donc résider dans la recherche d'une
meilleure appréhension des coûts par l'application de méthodes comptables
nouvelles. Quel que soit le système choisi, il va de soi que le plan comptable
doit être établi en fonction de la structure de programmes découlant de l'ana-
lyse et des regroupements d'activités, puisque le but est de mesurer le coût des
résultats (réalisations, fonctions, prestations, produits) des différents program-
mes.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 155

Comment procéder?

La première réorganisation touche la présentation des informations budgé-

taires. Elle vise à permettre une perception précise du contenu des rubriques
présentées actuellement sous des formes diverses, en distinguant pour chaque
article et éventuellement à l'intérieur de chacun d'eux lorsqu'ils regroupent des
dépenses hétérogènes, les dépenses selon leur nature économique et leur des-
tination. Le classement selon un code sectoriel (par destination) peut alors ser-
vir de référence à une présentation fonctionnelle du budget et, s'il correspond
assez fidèlement à la structure d'organisation, il peut être considéré comme un
centre de coût dans lequel seront inventoriées les charges par nature avant trai-
tement analytique.
L'établissement d'une comptabilité analytique réclame donc le choix des
cellules de recueil de coût puis leur affectation à des produits, à l'intérieur
même des cellules. Les méthodes à appliquer ne changent pas fondamentale-
ment de celles qu'utilisent les entreprises. L'articulation pourrait être la sui-
vante:

1) Mettre au point un plan comptable proche de ceux des entreprises;

2) Réserver une classe de comptes à l'enregistrement des opérations budgétai-
res;
3) Reclasser ces opérations dans des comptes de patrimoine et d'exploitation.
Le contenu des diverses charges doit alors correspondre à la nomenclature
économique des rubriques budgétaires;
4) Les comptes de sortie de stock ou d'Achat (selon qu'un inventaire perma-
nent est tenu en comptabilité générale ou analytique) et les comptes de char-
ges sont « réfléchis » en comptabilité analytique. Ce mécanisme des comptes
«réfléchis» est nécessaire si nous voulons tenir compte des différences
d'incorporation'.

Les coûts sont dès lors simples à calculer: les charges directes sont affectées
au produit (=sorties de programmes) sans traitement particulier, les charges
indirectes (qui concernent plusieurs produits) sont réparties soit aux sections
principales qui sont ensuite imputées au produit soit aux sections auxiliaires
qui sont imputées aux sections principales. Le découpage par sections comp-
tables devrait correspondre à des centres de responsabilité et le budget de cha-
' Différence de prise en compte des charges par rapport à la comptabilité générale: par exemple: les frais supplétifs, les amor-
tissements, certaines charges incorporables à aucun programme particulier, répartition des charges non périodiques (par le prin-
cipe dit de «l'abonnement»), etc., qui ne sont pas enregistrés par la comptabilité générale.
156 LES MOYENS FINANCIERS

cun de ces centres devrait n'intégrer que les éléments sur lesquels le respon-
sable possède une influence réelle. Pour remplir cette condition, deux solutions
sont possibles: soit les échanges entre centres sont facturés à un taux standard,
soit, les charges externes, non affectables aux centres ne sont réintroduites
qu'en fin de circuit, et donc non imputées sur eux.
Enfin, la comptabilité analytique doit assimiler les coûts supplétifs. Quels
sont-ils? Ce sont d'abord les charges d'amortissement correspondant à la
dépréciation des immobilisations, lorsque les éléments physiques de l'Etat ne
sont pas comptabilisés'. Il va sans dire que seuls les équipements coucourrant
à la réalisation des produits dont on cherche le coût sont à prendre en compte.
Ceci suppose évidemment dans la comptabilité une séparation claire des
immobilisations et de l'exploitation (point 3, page 155). Il s'agit ensuite de
loyers calculés si l'on veut pouvoir comparer les coûts de différents services
dont certains occupent des locaux de l'Etat tandis que d'autres payent un loyer.
Cela peut être enfin, certaines charges communes telles les prestations sociales
attachées aux salaires des enseignants qui figurent au Département des Finan-
ces et qui pourraient être réintégrées comme éléments supplétifs au niveau des
programmes, puisque pour eux, il ne correspondent pas à des dépenses.
Ainsi, la comptabilité analytique permet d'évaluer les coûts des produits,
services ou fonctions sur lesquels s'articulent les budgets de programmes. En
l'absence des informations qu'elle fournit, un budget de programme est illu-
soire et ne présente aucune valeur car chacun contestera avec justesse les éva-
luations de coûts sur lesquelles il se fonde lors des discussions budgétaires. Elle
répond à toutes nos objections relatives aux insuffisances actuelles en matière
d'informations nécessaires à la connaissance des « produits» d'un système sco-
laire, à la condition encore de rajouter aux budgets de programmes ainsi cal-
culés les coûts supportés par d'autres collectivités. Elle oblige à se pencher sur
les structures pour que les budgets qu'elle permet d'établir correspondent à des
centres de responsabilité. Elle sert enfin d'élément d'appréciation de la qualité
de la gestion et apparaît donc comme l'un des instruments nécessaires à la
mesure des résultats.

'Si les immobilisations sont comptabilisées, l'amortissement peut être traité en comptabilité générale ou analytique.
 6
La mesure des résultats

Sans une certaine forme de contrôle, il n'y a pas maîtrise d'une situation;
il est donc l'une des prérogatives essentielles de tout dirigeant. Un système
n'est maintenu sur sa trajectoire que si ses sorties sont mesurées et évaluées.
Aucun n'échappe à cette loi sous peine de dériver vers la poursuite d'objectifs
camouflés sans rapport avec les fins énoncées.
Et pourtant... nos systèmes scolaires ont toujours été désarmés devant le
problème de la mesure des résultats de leurs actions. Comment juger la «bonne
marche» de nos écoles? Quels indicateurs choisir? Les réponses et les expres-
sions utilisées par les chefs de service du DIP sont révélatrices du désarroi qui
règne. Extrayons quelques formules significatives, parce qu'utilisées par cha-
cun, bien qu'interrogé séparément. Premier indice de mesure jugé révélateur,
les échecs scolaires: les taux devraient être normaux lorsque le programme
d'étude est respecté et réalisé'. Son insuffisance est cependant reconnue, car
des taux d'échec élevés peuvent trouver une partie de leur explication dans des
choix d'élèves ne correspondant pas à leurs aptitudes1. Les épreuves commu-
nes fournissent un second instrument de contrôle neutre. Elles permettent de
situer, pour une discipline, à un niveau scolaire donné, l'avancement du pro-
gramme, son assimilation et, dans une certaine mesure la qualité de l'ensei-
gnement. Epreuves communes et échecs scolaires constituent les deux seules
mesures objectives et chiffrables utilisées dans le système scolaire neuchâte-
lois. Les autres relèvent de jugements subjectifs: le système scolaire donne
satisfaction lorsque son «climat» est bon. Ainsi paraissent révélateurs «le fait

'Pour l'Université de NeuchâteKRéf. 62),le taux de réussite moyen est de 46¾. Il situe notre université dans la moyenne
des universités cantonales (les écoles polytechniques et la Haute école de St-GaIl enregistrent des taux de réussite plus élevés)
et la classe, sur le plan international (classification OCDE), dans le groupe des écoles à faible taux de réussite, comme la plupart
des universités suisses.
'Ceci est particulièrement vrai dans un système scolaire qui s'efforce de répondre à la «demande sociale »d'éducation (voir
chapitre 3 Finalités).
158 LA MESURE DES RÉSULTATS

qu'un établissement scolaire pose (on ne pose pas) de problèmes particuliers»

(une école marche bien si elle ne fait pas parler d'elle au DIP), les « réclamations
(internes ou externes) qui arrivent aux services du DIP, la qualité des relations
avec les commissions scolaires (le ton par exemple), les contacts avec l'industrie
(en commission) qui permettent de prendre le pouls pour apprécier la valeur de
la formation dispensée, et, bien entendu, les avis de l'inspectorat et des direc-
teurs d'école.
Pour le législatif, le contrôle s'appuye essentiellement sur le rapport d'acti-
vité et les comptes de l'Etat. Malgré de nettes améliorations du premier dans
son articulation et son caractère toujours plus complet, il demeure un histori-
que interne peu adapté pour estimer objectivement le degré de réalisation des
différents «programmes»' et leurs coûts. Quant au second, nous avons déjà
observé ses insuffisances ; il n'autorise qu'un contrôle formel de conformité par
rapport au budget.
De tels indices, restent pauvres car peu systématiques. Une remarquable
unanimité se dégage auprès de nos responsables scolaires pour déplorer l'indi-
gence des instruments à disposition. Comment s'explique-t-elle? La mesure
des résultats est difficile parce que les «sorties» d'un système scolaire sont mal
identifiées1. Il semble donc impossible de mesurer simplement sa «produc-
tion». Elle est multiple et complexe: le dénombrement d'élèves (diplômés ou
non) ne saurait suffire: leurs connaissances, leurs systèmes de valeurs, leurs
modes de pensées, les comportements qui en résulteront dans la vie familiale,
sociale ou professionnelle constituent autant de composantes des flux de sor-
ties. Cependant, même si nous devons renoncer à des évaluations globales et
précises, ce n'est pas une raison suffisante pour abandonner. Rappelons-nous
toutefois qu'un système riche en possibilités ne peut être contrôlé par un sys-
tème pauvre5 et que le rythme de contrôle doit être plus rapide que les chan-
gements de l'environnement afin d'éviter un décalage entre la réalisation des
objectifs et leurs modifications. La longueur du temps de réponse d'un système
scolaire consécutive à la lourdeur de ses procédures (voir deuxième tome) intro-
duisant l'innovation doit rendre attentif. Cette constante temps, d'autant plus
importante que le processus de transformation est long (il s'agit de la durée de
la scolarité, soit 9 ans au minimum), rend souvent la régulation classique insuf-
fisante. L'action correctrice déclenchée par la constatation d'écarts par rapport
aux objectifs ou aux nouvelles exigences de l'environnement risque d'interve-
'Le terme de programme est employé ici dans le sens «d'une combinaison cohérente d'activités et de moyens formant une
unité significative».
'C'est ce manque de clarté dans la définition des «productions »d'un système scolaire qui est à l'origine des difficultés dans
la détermination d'objectifs. Objectifs et indicateurs sont les deux faces d'une même réalité. Chacun ne prend son sens véritable
que par l'existence de l'autre.
'En analyse de système, ce principe est connu sous le terme de «loi de la variété requise».
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 159

nir trop tard. En milieu scolaire, l'enregistrement de la valeur des indicateurs

doit donc toujours se doubler d'un effort anticipateur pour que la rétroaction
intervienne suffisamment tôt. Ainsi par exemple, les modifications d'un pro-
gramme de formation professionnelle devraient moins se fonder sur la cons-
tatation d'une inadaptation que sur une estimation du contenu probable des
qualifications futures requises dont l'horizon glissant devrait être égal à la
durée du cycle d'étude. Seuls des contacts suivis et permanents avec le
«monde du travail» (employeurs, associations professionnelles...) autorisent
de telles évaluations. Dans ce sens, l'Ecole technique supérieure de Neuchâtel
a mis sur pied un système de contrôle de l'enseignement unique en Suisse. Des
spécialistes, externes de l'école (notamment de l'industrie), vont suivre les
cours à volonté pour s'assurer qu'ils correspondent à l'enseignement prévu et
que les programmes sont adaptés à l'évolution technique. Trois branches sont
revues par année. Si cet examen se doublait d'un sondage entrepris à interval-
les réguliers sur le devenir des individus ayant achevé leurs études sur le mar-
ché de l'emploi, nous aurions un premier indicateur de la qualité de la contri-
bution d'un type d'enseignement à l'économie.
Ce dernier point ajoute une nouvelle dimension au choix de nos indica-
teurs. L'observation de la fig. 2 suggère l'existence de deux mesures différen-
tes de l'efficacité d'un système scolaire (comme de tout système). Les
«clignotants» doivent renseigner régulièrement les intéressés non seulement
sur les rapports importants qui existent à l'intérieur du système scolaire, mais
encore sur les relations essentielles qu'il entretient avec son environnement.
Le rendement interne enregistre ce qui se passe à l'intérieur du système édu-
catif en établissant le rapport entre «production»(sorties) et éléments d'entrée
fournis pour l'obtenir. Toute décision améliorant ce rapport accroît donc le ren-
dement interne. Les difficultés de mesure d'une production globale nous
conduiront à porter nos estimations sur les sorties de sous-systèmes particu-
liers dont les actions plus limitées sont plus aisées à identifier. On notera ici
l'importance de la notion de coût unitaire des différentes actions des parties
d'un système scolaire et la nécessité de disposer d'un système d'information
permettant de les connaître. Il devra se révéler suffisamment détaillé et per-
sonalise pour permettre aux différents responsables de connaître leurs résultats
et préparer leurs décisions.
La détermination de critères internes de performance ne saurait cependant
suffire aux dirigeants d'un système scolaire sous risque de les inciter à négliger
les rapports qu'entretient l'école avec d'autres systèmes. Plus le niveau hiérar-
chique est élevé, plus apparaît impérieuse la nécessité de ne plus se contenter
160 LA MESURE DES RÉSULTATS

de normes internes, mais d'y adjoindre des critères externes. Le rendement

externe peut être défini comme la somme des avantages que l'environnement
retire de l'investissement éducatif. Sa mesure implique l'identification claire
des multiples sous-systèmes avec lesquels l'école interagit, des rôles qu'elle a
à jouer avec chacun d'eux, et le choix de leur importance relative. L'adminis-
tration centrale doit donc non seulement connaître les effets internes de ses
directives mais aussi ses conséquences sur les produits du système scolaire. Or,
cette connaissance n'est possible que si des instruments de mesure sont prévus
après la sortie du système.
Cette double approche dans la mesure, critères internes et externes, peut
révéler des résultats contraires: un système scolaire peut fonctionner très effi-
cacement au vu des normes internes mais s'avérer inadapté selon des indica-
teurs externes. Ainsi, les coûts, abandons, échecs peuvent diminuer; si l'ensei-
gnement se révèle désuet et périmé, son efficacité restera médiocre. Reconnaî-
tre la réalité extérieure et ses obligations envers elle aboutit pour l'école à une
conception nouvelle en matière d'organisation: elle cesse d'être un système
fermé et centré sur ses règlements et procédures pour s'ouvrir sur l'environ-
nement et la confrontation de ses actions avec les faits.
Nous dépasserions largement notre rôle en proposant une batterie d'indi-
cateurs scolaires pour le Département de l'Instruction publique. Une telle dis-
cussion devrait s'engager sur une base pluri-disciplinaire avec nos responsables
cantonaux. Pour amorcer le débat, nous voudrions toutefois résumer les voies
ouvertes par le Comité de l'Education de l'OCDE puis soumettre une démar-
che concrète, liée étroitement aux propositions du chapitre précédent pour éta-
blir des indices significatifs.
Les indicateurs retenus par l'OCDE (Réf. 71) reflètent fidèlement les gran-
des catégories d'objectifs de la politique en matière d'enseignement tels qu'ils
ont été définis par le même Comité d'Education.
Le premier groupe a trait à la contribution de l'enseignement à la transmis-
sion des connaissances. Elle peut être mesurée par les résultats obtenus par
ceux qui suivent des études, selon l'âge, le sexe, le nombre d'années, le type
de scolarité et les caractéristiques socio-économiques. L'évaluation suppose
connue la composition de la population scolaire (nombre et proportion d'élèves
inscrits, ventilés par âge et par sexe pour chaque niveau, population issue du
système par niveau, par année d'enseignement terminée).
Le deuxième groupe vise à estimer dans quelle mesure l'enseignement
accroît l'égalité des chances et la mobilité sociale par des indices tels que les
taux de scolarisation (par catégories socio-économiques des parents, par
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 161

niveau, âge, sexe et quotient intellectuel), les coefficients de transition (y com-

pris les entrées et sorties par profession, selon les catégories socio-économiques
des parents, le niveau d'instruction, l'âge, le sexe et le quotient intellectuel),
les dépenses (publiques et privées) par enfant, ventilées selon les mêmes cri-
tères que plus haut, plus les régions et les indices de résultats scolaires.
Le troisième groupe mesure la contribution de l'enseignement à l'écono-
mie. Parmi les indicateurs retenus, mentionnons la répartition de la population
active par profession, branche, niveau d'instruction, nombre d'années d'études
terminées, la quantité de formation en cours d'emploi dispensée, le chômage
par type d'éducation, profession, âge et sexe, le niveau moyen d'instruction de
la population active en années scolaires types.
Le quatrième ensemble d'indicateurs proposé évalue la contribution de
l'enseignement au développement de l'individu. Le rapport entre le nombre de
candidats et celui des places disponibles par type d'établissement permet de
connaître le taux de satisfaction de la demande privée. Quant à la satisfaction
des besoins de développement de l'individu, le Comité suggère de la mesurer
par le nombre d'heures consacrées aux conseils individuels (par niveau, type
d'enseignement), la proportion d'heures de travail fournie par des spécialistes
(assistantes sociales, psychologues), l'importance relative des dépenses consa-
crées, par groupe d'âge aux handicapés comparée à la proportion d'handicapés
dans chaque groupe, le nombre de combinaisons possibles de sujets à option
et proportion qui ne bouchent pas l'accès au niveau supérieur ou à d'autres
filières de même niveau, la proportion de redoublements et d'abandons (par
niveau, type d'enseignement, âge, sexe et caractéristiques sociales), les possi-
bilités de travail à temps partiel (par type et niveau d'enseignement), la propor-
tion d'adultes suivant volontairement des cours, le temps qu'ils consacrent à
des activités éducatives pendant les heures de loisirs. La participation aux acti-
vités culturelles (en distinguant utilisation active et passive) fournit une autre
mesure.
Enfin, une dernière série d'indices est avancée pour juger de l'utilisation
efficace des ressources dans la poursuite des objectifs précédents. Elle présup-
pose une connaissance fine du fonctionnement du système scolaire et de ses
rapports avec la société. L'importance de la recherche dans ce secteur apparaît
donc primordiale et le premier indicateur proposé mesure la part des dépenses
publiques et privées consacrée à la recherche en matière d'enseignement. Les
autres données se scindent en deux groupes : statistiques relatives aux entrées
manipulates par le système scolaire et aux entrées exogènes qu'il doit consi-
dérer comme déterminées du dehors. Parmi les premières, figurent le temps
162 LA MESURE DES RÉSULTATS

des enseignants, la qualité de l'enseignement, le temps des étudiants, les équi-

pements, le matériel, les bâtiments. Pour le temps des enseignants, par exem-
ple, il faudrait disposer d'informations relatives au nombre d'enseignants, au
nombre d'heures de travail (obligatoires et supplémentaires) aux effectifs par
classe. Pour la qualité de l'enseignement, Ia proportion des enseignants qui
remplissent les conditions officielles, le nombre d'heures consacré à l'éduca-
tion récurrente paraissent représentatifs. Pour mesurer les autres inputs mani-
pulables, mentionnons: le nombre d'heures de scolarité par étudiant, les
dépenses courantes de matériel, d'entretien, les coûts d'utilisation des instal-
lations et bâtiments (toujours, par niveau et type d'enseignement). Les facteurs
de production exogènes sont répartis en trois sous-groupes:

1) les éléments descriptifs de l'influence exercée par les ressources personnel-

les et familiales sur l'éducation de l'effectif scolaire et ses dispositions à
acquérir des connaissances (mesurée par la répartition initiale des indices
de résultats par niveau et type d'enseignement, et par la répartition des élè-
ves selon le niveau d'instruction des parents, leurs revenus et leur profes-
sion);
2) les éléments descriptifs de l'influence exercée par les groupes d'élèves
d'âge et de niveau équivalents (répartition dans chaque établissement indi-
quant la catégorie sociale moyenne des élèves);
3) la valeur des entrées constituées par le temps des enseignants et des étu-
diants (salaire horaire des enseignants selon l'âge, le sexe, le niveau d'ins-
truction par niveau et type d'établissement, salaire horaire des jeunes tra-
vailleurs par sexe, âge, niveau d'instruction pour évaluer le manque à
gagner de l'étudiant).

La démarche de l'OCDE est claire: elle a consisté à déterminer d'abord les

principaux objectifs d'une politique d'enseignement puis à les traduire en un
système d'indicateurs pour permettre déjuger dans quelle mesure ces objectifs
sont atteints. Une première tentation serait de retenir cet ensemble d'indices.
Or ce choix ne peut être fondé que s'il y a accord sur les objectifs qui les sous-
tendent et sur l'adéquation des indicateurs aux phénomènes observés. Si l'on
peut admettre la représentativité des indicateurs proposés est-on certain qu'un
consensus existe sur ces objectifs dans notre canton? Evidemment non, car
même si un certain accomodement se dessinait sur leur formulation générale,
leur décomposition et lafixationde niveaux à atteindre (mesurés par les indices
retenus) révélerait rapidement des antagonismes difficilement conciliables. Il
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 163

nous semble qu'il y a quelque chose d'artificiel et de théorique à vouloir à tout

prix commencer parfixerdes objectifs lorsqu'on se penche sur un système sco-
laire dans le but de le réformer. Cette démarche aboutit en effet trop souvent
à bloquer toute innovation tant que le problème de leur choix n'est pas résolu
à la satisfaction de tous. Cette approche est abstraite car elle oublie qu'en réa-
lité un objectif n'est sérieusement choisi qu'après confrontation avec les dif-
ficultés des moyens à mettre en oeuvre. Est-ce à dire qu'il faille abandonner
toute idée d'objectifs en matière scolaire? Bien sûr que non. Mais ce débat
devrait intervenir dans une deuxième phase. Pour ne pas négliger le poids du
passé dans l'action et le fonctionnement d'un système éducatif, il paraît pré-
férable de commencer par l'analyse d'éléments plus tangibles, aux conséquen-
ces pratiques plus immédiates.
Rappelons que la démarche avancée précédemment consiste à analyser les
actions du Département, à en connaître leur coût, à les regrouper en program-
mes correspondant à des ensembles de moyens complémentaires (budgets de
programmes) et devant aboutir à la définition de centres de responsabilité. La
réflexion sur lesfinalitéset objectifs n'intervient que dans un temps ultérieur.
Cette approche, en partant de l'existant (pour y apporter des améliorations) vise
à faciliter la discussion budgétaire en la maintenant au contact étroit des réa-
lités grâce à la mise sur pieds de systèmes comptables appropriés (voir chapi-
tre 6) et d'un contrôle de gestion. Elle met essentiellement l'accent sur les réa-
lisations et non sur les finalités.
Dans cette optique, un indicateur est un renseignement quantifié devant
permettre de suivre l'exécution et la gestion d'un programme. C'est par eux
qu'un budget de programme devient vraiment opérationnel pour les discus-
sions budgétaires. Pour mettre au point une typologie d'indicateurs le plus sim-
ple consiste à envisager chaque programme (ou chaque activité ou groupe
d'activité selon l'intérêt) à un système entrée - sortie. Dès lors, nous pourrons
distinguer trois catégories d'indicateurs : 1) les indicateurs d'entrées ; 2) les indi-
cateurs de gestion; 3) les indicateurs de résultats'.
Les indicateurs d'entrées recensent les informations sur ce qui entre dans
un programme: les moyens mis en oeuvre, et les données exogènes. Ces der-
nières sont celles qui influencent le programme sans que son responsable
puisse agir directement sur elles (données démographiques touchant à la nata-
lité dans un système scolaire par exemple, facteurs qui conditionnent les choix

'Notre typologie des indicateurs reprend l'essentiel des conclusions d'un groupe de travail de la Commission R.C.B.
(France) de mai 1972 tenant compte de l'expérience internationale en ce domaine (Réf. 70).
164 LA MESURE DES RÉSULTATS

des élèves). Elles peuvent provenir d'autres agents de l'administration ou de

l'extérieur. Pour les moyens, les indicateurs devraient les traduire en termes
physiques et financiers. La classification devrait être cohérente entre pro-
gramme et/ou services pour comparaison et assurer la liaison avec les rubri-
ques budgétaires. Il conviendrait non seulement de prendre en compte les
moyens et ressources propres à l'unité touchée mais aussi ceux d'autres inter-
venants à la réalisation du programme. On peut distinguer les moyens en per-
sonnel, les biens et services de fonctionnement, les immobilisations et enfin
des moyens exclusivement financiers tels que subventions et frais financiers.
Pour le personnel, les indicateurs devraient enregistrer le nombre et le temps
passé (donnée de toute façon "nécessaire pour la comptabilité analytique) à la
réalisation du programme. En ce qui concerne le matériel, les indicateurs reflé-
teront sa désignation, la fraction consommée et, pour le matériel durable, le
temps d'utilisation. Pour les bâtiments scolaires, des données telles que les sur-
faces utiles seront nécessaires. Ventilés par programmes, les moyens devraient
aussi être distingués selon l'activité qu'ils servent (enseignement, recherche
par exemple pour les indicateurs de personnel).
Deuxième groupe: les indicateurs de gestion. Ceux-ci ne posent pas de pro-
blèmes particuliers. Ils ne se mesurent pas mais se calculent en fonction des
informations recueillies pour les indicateurs de moyens et de résultats. Ils met-
tent en effet en rapport les ressources utilisées et les résultats atteints et
confrontent les réalisations aux prévisions. A partir des données de la comp-
tabilité analytique, il devient possible d'établir des indicateurs de répartition de
ressources consommées et de leur évolution dans Ie temps (part des frais de
diverses catégories). Ce sont ces indicateurs qui permettent d'établir un lien
entre la comptabilité et les utilisateurs qui sont souvent rebutés par son lan-
gage. Il s'avère ici nécessaire de civiliser les données comptables en les person-
nalisant par responsable de manière à leur faire comprendre et saisir rapide-
ment les conséquences de leur gestion.
La troisième classe d'indicateurs est celle qui touche aux résultats. Une fois
les programmes établis, ils mesurent ses sorties. Cependant, la multiplicité des
«produits» possibles des différents programmes d'un système scolaire conduit
à les trier par catégories et à leur faire correspondre des indicateurs différents.
Expliquons-nous. La compréhension du choix des indicateurs implique un
retour en arrière. Nous n'avons pas encore éclairci comment se construit un
programme à partir d'un inventaire d'activités. Parce que ces regroupements
peuvent aboutir à des programmes de nature différente, les indicateurs qui les
caractérisent seront eux aussi distincts.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 165

Si on analyse comment agit une administration scolaire, on peut différen-

cier trois types d'activités:

- les activités de soutien : elles concernent l'administration générale et la ges-

tion interne. Elles correspondent aux frais généraux de l'entreprise et affec-
tent l'ensemble du système scolaire. Ce sont, par exemple les activités bud-
gétaires, la réglementation interne, la formation et la gestion du personnel
administratif, les activités du secrétariat ainsi que les tâches d'animation et
de coordination entre services;

- les activités d'intervention: elles regroupent la recherche et les études pro-

pres à certains secteurs (l'enseignement secondaire, par exemple), la prépa-
ration et le suivi de l'exécution des lois et règlements scolaires, l'autorisa-
tion donnée d'exercer une activité avec son contrôle (inspectorat primaire),
la gestion et l'attribution de fonds destinés à l'extérieur (subventions aux
communes);

- les activités opérationnelles aboutissant à des réalisations. Ce sont les acti-

vités de l'organisme pour son propre compte (formation des maîtres par
exemple) qui pourraient appartenir aux activités de soutien, mais qui pré-
sentent cependant, du point de vue des indicateurs, un caractère opération-
nel; les réalisations directes destinées à l'extérieur (un licencié universitaire
par exemple) et les réalisations indirectes par le biais d'intermédiaires
(l'élève qui termine son école primaire, l'intermédiaire étant la commune
par exemple).

Le regroupement des actions aboutit à des programmes d'action qui doi-

vent présenter quatre caractéristiques qui sont autant de critères de rassemble-
ment des activités: représenter une combinaison cohérente de moyens, être
significatifs pour les discussions budgétaires, fournir des prestations identifia-
bles et relever d'un centre de responsabilité clairement défini.
Les activités de soutien peuvent soit être englobées aux programmes de
réalisation, soit donner lieu à des programmes particuliers. La seconde solution
apparaît préférable à l'expérience, dans la mesure où elle permet de tourner la
difficulté de la répartition des moyens et résultats des activités de soutien entre
programmes. Notons que cette ventilation peut de toute manière s'avérer
nécessaire « in fine» si l'on veut obtenir un coût complet correct du « produit ».
166 LA MESURE DES RESULTATS

Il n'est pas toujours possible d'associer des indicateurs de résultats aux pro-
grammes de soutien car l'identification physique de leurs réalisations n'a que
peu de signification. Dans l'expérience française, jusqu'à aujourd'hui, la solu-
tion a consisté à se contenter des indicateurs de moyens comme indicateurs
de résultats pour les programmes de soutien. La définition des sorties est
cependant plus facile lorsqu'il s'agit d'activités répétitives ou d'activités aisé-
ment quantifiantes (nombre d'heures de formation par exemple). Une meil-
leure évaluation de ce genre d'activité consisterait à mesurer leurs effets sur
les autres programmes.
L'assimilation des activités d'intervention à un programme soulève les
mêmes problèmes que précédemment. Les programmes d'intervention
regroupent, soit des activités aboutissant à des réalisations à but interne (étude,
recherche, loi et règlement) soit des opérations pour lesquelles la maîtrise de
l'ouvrage ressort d'une responsabilité autre que l'Etat (la commune en matière
scolaire). L'importance de ces activités se mesure plus par les moyens mis en
oeuvre que par des produits. Ainsi, par exemple, l'octroi des subventions qui
représentent des sommes importantes n'occupe que peu de personnes. Une
somme par employé ne présente qu'un intérêt strictement limité! De même,
le nombre d'études en cours ou utilisées par les destinataires, ou le nombre
d'affaires traitées en législation.
Le troisième type de programme est le programme de réalisation ou opé-
rationnel lorsque les activités inclues aboutissent à un produit final. L'Etat est
maître de sa réalisation directement ou contrôle l'organisme qui en est respon-
sable. Ces produits sont quantifiables (les diplômés), particulièrement dans un
système scolaire. Mais cette mesure n'est pas toujours suffisante. A ces pre-
miers indicateurs de résultats «finaux» il faut adjoindre des critères qualitatifs,
particulièrement lorsqu'il s'agit de productions de services (la recherche par
exemple). Ils peuvent être objectifs (mesurés par des tests de capacités et
connaissances par exemple) ou subjectifs (définition d'un seuil de réussite
considéré comme satisfaisant).
Ainsi, deux catégories de programmes sur trois posent d'évidentes difficul-
tés dans l'évaluation de leurs résultats sauf si les actions sont répétitives ou si
l'effet ou l'utilité chez le destinataire peut être mesuré. Pour ces programmes
- de soutien et d'intervention - les indicateurs de résultats retenus, les indices
de moyens physiques etfinanciers,constituent l'essentiel du système d'infor-
mation de contrôle. L'aspect qualitatif de leurs activités obvie la crédibilité de
leur quantification. Et, plutôt que de vouloir à tout prix définir des indicateurs
de résultat dont la validité sera contestée, il vaut mieux se contenter d'indica-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 167

teurs de moyens physiques et financiers et d'indicateurs de gestion centrés sur

les coûts.
L'ultime étape qui pourrait intervenir dans un temps ultérieur est la réu-
nion des programmes d'action en programmes finalisés. Ces derniers sont
caractérisés par la poursuite d'un «objectif final» de l'administration quel que
soit le département ou le service qui participe à sa poursuite par le jeu des pro-
grammes d'action. A ces objectifs sont associés des indicateurs d'impact qui
essaient de mesurer objectivement la satisfaction collective recherchée. On se
rapproche ici des indicateurs externes définis précédemment. La mise au point
de tels indicateurs (qui est de loin la plus délicate) devra soigneusement isoler
les effets externes que l'on désire mesurer. Ainsi, en matière d'éducation, il
faut distinguer l'effet de la formation sur l'élève qui achève ses études et l'effet
sur les bénéficiaires de cette action, les employeurs par exemple. La réflexion
sur de tels indicateurs devrait donc commencer par le choix du «par rapport
à qui» on veut mesurer l'impact (l'individu, un groupe particulier, la collecti-
vité...). La cible n'étant jamais unique, on peut penser qu'il faut différencier
plusieurs niveaux d'impact.
Les indicateurs de moyens devraient être définis à un échelon élevé de
manière à assurer une certaine unité: les moyens mis en oeuvre sont en effet
rarement spécifiques à un secteur particulier. Pour les indicateurs de réalisa-
tions, le choix devrait résulter d'un accord entre l'échelon qui « utilise» la sortie
mesurée et le niveau concerné par son exécution. Chaque indicateur apparais-
sant comme une décomposition d'un indicateur du niveau supérieur, la pro-
cédure devrait aller du haut vers le bas. Pour l'indicateur d'impact mesurant
des effets externes, sa fixation relève des niveaux supérieurs (du Département),
le même que celui qui fixe les objectifs, en liaison avec l'extérieur. L'avis
d'experts et les enquêtes d'opinion semblent être les moyens de mesure pri-
vilégiés de cette dernière catégorie d'indicateurs.
Rappelons enfin pour mémoire les qualités requises de tout indicateur. Il
doit être sensible, c'est-à-dire varier dans la même proportion que le phéno-
mène mesuré. Son sens ne peut être ambigu pour éviter la manipulation. La
pluralité d'indicateurs pour mesurer une seule et même performance peut évi-
ter ce danger. La signification doit être claire pour l'usage qu'on lui destine
aussi bien pour le responsable du programme que pour son utilisateur ou l'ins-
tance de contrôle. Enfin les sources d'information doivent rester stables afin
de pouvoir construire des séries historiques homogènes. La mise sur pieds d'un
système d'indicateurs et de coûts qui en sont l'une des composantes fournit
un excellent prétexte pour développer une information harmonisée. Un
168 LA MESURE DES RESULTATS

contrôle fondé sur une évaluation précise de résultats mais grossière sur les
coûts ou inversement n'aurait qu'une portée limitée.
Détailler davantage le problème de la mesure des résultats et proposer des
contenus concrets d'indicateurs pour le système scolaire neuchâtelois relève-
rait de l'utopie ou du hasard. Leur détermination dépend bien évidemment de
la teneur réelle de chaque programme et de l'articulation qu'ils présentent entre
eux (structure de programmes) permettant de situer chacun par rapport à
l'ensemble. Or, les expériences étrangères démontrent qu'une telle conversion
des mécanismes de l'administration publique n'a de chance de réussite que si
le mouvement part de l'intérieur. Définition et construction des programmes,
élaboration d'une structure de programmes et mise au point d'indicateurs
caractéristiques doivent être l'oeuvre commune d'intervenants externes et de
nos responsables du Département'. Chercher à mettre au point et implanter un
tel système de l'extérieur déclencherait à coup sûr des réactions de rejet.

'Entre les premières études pilotes et l'élaboration d'un budget de programmes complet, il faut compter un minimum de
5 ans.
 7
Panorama global du système

Avant de pénétrer à l'intérieur du système scolaire (bien que quelques voies

aient déjà été tracées) pour découvrir ses aspects organisationnels et dynami-
ques (deuxième tome), ramassons et résumons les premières constatations et
conclusions que Ton peut porter après l'observation globale de ces deux pre-
mières parties.
Le système scolaire apparaît comme un cas particulièrement significatif de
Fadministration publique. Dans le canton de Neuchâtel, c'est lui qui
consomme le plus de ressources, emploie les plus grands effectifs de personnel
et fournit le plus grand nombre de «produits». Les critiques qui s'adressent à
une institution d'une telle étendue ne peuvent laisser indifférent. Or, actuel-
lement, l'école collectionne, pour son fonctionnement les reproches du public
à l'égard de la machine administrative, et des attaques propres contre ce qu'elle
fait et la manière dont elle agit. La dichotomie entre les deux se manifeste par
le manque de travaux consacrés à la gestion de l'éducation, et la négligence de
cet aspect dans les projets de réforme scolaire. Innover dans ce secteur d'acti-
vité en matière de gestion est donc chose urgente et présente l'avantage de
pouvoir servir de référence et d'exemple pour les autres domaines de l'action
publique.
Nous avons voulu rester très concret dans l'approche en nous penchant sur
les principaux flux qui traversent le système scolaire neuchâtelois. A ce niveau,
les conclusions auxquelles nous aboutissons ne sont pas très différentes de cel-
les de n'importe quel autre système scolaire. Pour respecter la logique gestion-
nelle, les finalités et objectifs ont commencé par retenir notre attention. Nous
avons découvert que la politique réelle du DIP consiste à répondre à la
demande sociale d'éducation. Et, de fait, formellement, le système neuchâte-
lois est peu sélectif. Aucune barrière ne s'oppose au libre choix des élèves à cha-
170 PANORAMA GLOBAL DU SYSTÈME

que changement de cycle ou entre filières d'un même cycle. Toutes les classes
sociales ne bénéficient pas encore cependant de l'égalité des chances devant
l'enseignement. Sur le plan «pilotage», un tel choix entraîne une conséquence
importante sur le premier flux physique d'un système scolaire, celui des élèves :
il constitue une variable indépendante. Ce ne sont pas les dirigeants qui
influent sur les effectifs mais les facteurs qui conditionnent la demande d'édu-
cation. Ils intègrent des éléments subjectifs et objectifs, considérant parfois
l'éducation comme un bien de consommation parfois comme un bien de pro-
duction (investissement permettant d'accroître un revenu ultérieur). Cette
demande s'auto-entretient - les parents désirent toujours leurs enfants mieux
formés qu'eux - et aboutit à des accroissements sensibles d'effectifs scolaires.
Le degré de satisfaction de cette demande pourrait être mesuré par le rapport
entre la demande sociale et la capacité d'accueil'. Si nous connaissons le
second, nous manquons d'informations pour connaître le premier de ces deux
éléments. Pour réduire l'écart, la marge de manoeuvre est étroite. La stratégie
peut consister à ouvrir davantage le système scolaire, c'est-à-dire à laisser
entrer ceux qui le demandent et rester aussi longtemps qu'ils le veulent. Des
indices tels que le numerus clausus au niveau universitaire ou l'augmentation
du nombre d'élèves par classes aux autres niveaux indiqueront que le système
parvient à saturation, avec les risques de baisse de qualité et de hausse des
échecs et d'abandons que cela comporte. Fait remarquable, l'école neuchâte-
loise a pu se développer suffisamment pour suivre la demande et simultané-
ment abaisser le nombre d'élèves par classe et par enseignant, et diminuer la
sélectivité par la suppression de certains examens (à la fin du primaire notam-
ment) avec des taux d'échecs relativement constants.
Une autre stratégie, inverse, consiste à n'ouvrir qu'une partie du système
(le primaire et le secondaire pour tous) puis à sélectionner rigoureusement les
plus aptes pour continuer. Sous l'apparente démocratie du seul succès scolaire
comme critère, cette politique favorise les enfants issus de milieux cultivés au
détriment des autres et heurtera de plus en plus les parents. En plus, elle cons-
titue pour nos économies un gaspillage représenté par ceux qui ont été éliminés
de l'enseignement supérieur et qui pourtant y auraient obtenu des résultats
honorables. Remarquons que dans notre canton, si la liberté d'accès existe, elle
a entraîné une élévation des réorientations d'élèves au niveau secondaire infé-
rieur des filières avec débouchés ultérieurs sur des études longues aux autres.
La pyramide scolaire reste pointue. Si la sélectivité formelle a effectivement

'Ce rapport devrait au plus être égal à un ; plus grand, il signifie que la demande dépasse les possibilités du système scolaire.
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 171

disparu, une certaine forme de sélectivité plus cachée parce que consécutive
aux contenus et aux méthodes subsiste. Il est difficile de dire si ce mélange sub-
til des deux stratégies est conscient et voulu.
A l'avenir, les effectifs s'accroîtront encore par suite de la pression de la
demande sociale. Politiquement et socialement, la sélectivité ne pourra se res-
serrer. Mais, pour éviter les risques d'échecs, d'abandon, de profondes réfor-
mes seront nécessaires.
Finalités et effectifs apparaissent ainsi singulièrement liés. La voie sur
laquelle le système neuchâtelois s'est engagé limite ses choix et l'empêche
d'agir sur l'évolution de ce premier flux important.
La situation ne s'améliore hélas pas beaucoup sur le plan de la liberté
d'action si nous envisageons les coûts. Face à des augmentations d'élèves non
maîtrisables, la pénurie de ressources déjà ressentie actuellement sera toujours
plus aiguë et le décalage entre les besoins et le disponible a peu de chances de
s'amenuiser. Jusqu'à nos jours, l'enseignement a toujours été un secteur
d'activité à «main-d'oeuvre intensive»; il emploie un personnel abondant, de
qualification élevée et qui coûte donc cher. La part des traitements représente
nettement la fraction la plus lourde des charges. En voulant maintenir constant
le rapport enseignant/élève, la masse des dépenses suit fidèlement les effectifs
sans que nos responsables puissent grand chose. Même si le rendement stagne,
les traitements des enseignants doivent être revalorisés pour maintenir la qua-
lité du recrutement. Enfin, les dépenses qui induisent des charges, particuliè-
rement dans les investissements et les subventions qui sont prévus par les lois
restreignent encore les marges de choix en grevant d'avance le budget. A court
terme, le nombre d'éléments prédéterminés charge si lourdement le budget
annuel qu'entreprendre quelque chose de nouveau apparaît particulièrement
difficile. Le poids du passé se révèle lourd; il est impossible en matière scolaire
de se départir des contingences du moment. C'est pourquoi, les projets d'une
«éducation de demain» qui s'en distancent en se projettant dans le futur res-
tent toujours utopiques.
Est-ce à dire qu'il n'y a rien à, entreprendre? Bien évidemment non. Mais
disons-le clairement: à court terme, nous ne croyons pas à la possibilité de
réductions sensibles des dépenses. Il est par contre permis d'espérer un coup
de frein dans leur accroissement par une meilleure utilisation des ressources
disponibles. Cet espoir n'a de chance de se traduire en réalité que si des ins-
truments d'analyse nouveaux sont très rapidement introduits. Nous avons
voulu proposer une démarche en même temps concrète et riche en retombées.
Elle passe par une connaissance infiniment plus fine qu'actuellement des
172 PANORAMA GLOBAL DU SYSTÈME

coûts. Aucune entreprise privée de l'importance de l'Instruction publique ne

pourrait se permettre (et se permet) un manque d'information aussiflagrantsur
les coûts de ses produits sous risque de faillite. La grossièreté des données dont
on se contente dans l'administration publique dans ce domaine est stupéfiante
au regard de l'importance des sommes en cause. C'est pourquoi, nous nous
sommes penchés en priorité sur les flux financiers. L'indigence des informa-
tions brutes et la forme de la tenue des comptes de l'Etat nous ont cependant
empêchés d'approfondir autant que nous l'aurions voulu. Il en résulte à l'évi-
dence, pour accéder à une gestion plus responsable, la nécessité de calculer plus
juste, d'assurer la cohérence des actions et de se méfier des automatismes
apparents pour accroître l'efficacité de notre système scolaire. Par la richesse
des conséquences qu'il recèle, l'instrument que nous proposons répond à ces
attentes. Il s'agit, pour le DIP d'implanter une structure de programme, ses
budgets (de programme) corrélatifs et une comptabilité analytique aménagée
à partir de la structure de programmes par une démarche partant des activités
plutôt que des objectifs (du bas vers le haut). Elle ne débouche sur les finalités
qu'en dernière étape par le regroupement des programmes d'action en pro-
grammes finalisés. Ainsi, en cas d'hésitation sur les objectifs, il reste toujours
les instruments mis en place, alors que, dans l'approche inverse (en partant des
finalités et objectifs) tout progrès est bloqué. Au niveau de la préparation de
l'action, cette combinaison d'instruments permet de substituer à des deman-
des de crédit avec carte blanche, des avant-projets alternatifs chiffrés (coûts) et
exprimés en termes de produits à atteindre. Au niveau de la procédure bud-
gétaire, ils permettent de passer des demandes exprimées en accroissement de
moyens monétaires à des demandes de développement ou réduction de pro-
grammes, évitant ainsi les coupures arbitraires par postes puisqu'il devient
possible d'en connaître les conséquences. Au niveau de la répartition des res-
sources, cette approche permet defixerdes niveaux à atteindre par programme
en fonction de l'enveloppe disponible et des priorités, alors qu'elle résulte pres-
que toujours aujourd'hui de marchandages de moyens entre chefs de services.
Au niveau de la gestion, elle permet d'avoir par programme un responsable
unique avec des résultats à atteindre dans une enveloppe budgétaire et une
plus grande liberté de gestion plutôt que de s'assurer de la régularité formelle
de la dépense. Au niveau du contrôle enfin, elle autorise de passer d'un
contrôle à priori des procédures à un contrôle de gestion pendant la réalisation,
et d'efficacité à posteriori. Bref, la décentralisation qu'elle permet évite la dicho-
tomie décision-exécution, en supprimant la congestion des niveaux supérieurs
des éléments de gestion courante. Cette décentralisation est devenue impéra-
LE SYSTÈME INSTRUCTION PUBLIQUE 173

tive car les facteurs qui commandent la décision sont trop nombreux pour pou-
voir être appréhendés par un centre unique'.
L'idéal eût été de proposer une liste de programmes puis leur structure. Une
telle manière de procéder est peu efficace. Dans ce domaine l'erreur n'est pas
permise; elle risque de déclencher des mécanismes foudroyants de résistance
difficiles à vaincre par la suite. La mise au point d'un tel système réclame
d'impliquer dès le début les intéressés par une interaction constante entre ser-
vices opérationnels, décideurs et analystes. Grâce à cette démarche on gagne
du temps. L'impulsion du haut ne suffit pas; avant toute intervention exté-
rieure, des actions de sensibilisation des niveaux intermédiaires et inférieurs
doivent permettre de susciter une aspiration à ce genre d'innovation.
A plus long terme, nous pouvons nous montrer plus optimistes, car plus
lointaine est la perspective, plus s'élargissent les possibilités de choix. Encore
faudra-t-il que nous soyons capables de définir des options concrètes que la
politique actuelle a laissées ouvertes. Il faudra probablement se contenter
d'évoluer dans le sens voulu en imprimant au système scolaire établi de légères
retouches successives. Ici encore, l'analyse par programme apporte une aide
précieuse en facilitant la fixation de priorités permettant de dégager des res-
sources pour des programmes d'innovation et en les rattachant aux autres pro-
grammes par la structure de programme, pour évaluer la contribution de cette
innovation dans l'ensemble du processus éducatif. Quel que soit le système
scolaire de demain, il devra tendre à réviser ses méthodes pour mieux utiliser
le matériel et l'équipement. Ainsi par exemple, on se demande au nom de quel
principe on continue à juger que l'optimum d'une classe se situe entre 20 et
25 élèves alors que les auxiliaires pédagogiques modernes (cinéma, vidéo, ins-
truction programmée) autoriseraient un éclatement de cet « idéal ». C'est pour-
tant ce dogme qui est à l'origine de la lourdeur des charges en personnel et du
gaspillage en temps que représente l'inégale progression des enfants dans
l'acquisition des connaissances. L'introduction de l'auto-instruction soigneu-
sement mise au point, Ia diffusion de certains cours de base à des unités dépas-
sant la classe permettraient de réviser la conception du bâtiment scolaire, d'uti-
liser plus intensivement les surfaces disponibles. De même, de sérieuses éco-
nomies d'échelles sont possibles par un meilleur taux d'emploi des équipe-
ments et matériaux onéreux. Le partage d'installations coûteuses, de personnel
hautement qualifié, de programmes, le recours à du personnel auxiliaire en
classe pour certains cours, le regroupement d'écoles trop petites en établisse-
ments plus grands permettraient d'abaisser les coûts unitaires sans chute de
'C'est le principe dit de «la rationalisation limitée».
174 PANORAMA GLOBAL DU SYSTÈME

qualité. Seules des mesures de cette envergure sont susceptibles de modifier

profondément la structure des coûts scolaires. Elles requièrent de la hardiesse.
Il est même probable qu'au moment de leur introduction elles réclameront des
investissements massifs. Ce sera alors le moment de se demander si d'autres
modes de financement sont possibles et souhaitables. Une participation plus
large du secteur privé pourrait prendre trois formes : une contribution plus large
des élèves aux frais de scolarité, un effort plus important de l'entreprise au
financementde certains aspects de l'enseignement ou l'abandon au domaine
privé de secteurs de formation nouveaux car il est douteux que l'Etat aban-
donne ses prérogatives1.
Une telle redistribution des rôles n'est concevable qu'en cas de restructu-
ration complète de l'enseignement selon le principe de l'éducation récurrente.

'Notons qu'actuellement en Suisse, la formation des adultes est presque exclusivement assurée par le secteur privé.
Annexes
176 ANNEXES

Annexe 1

Tableau Al: Effectif du personnel du niveau secondaire inférieur 1973

Personnel
Ecoles Enseignant Administratif Concierge' Total

ESRN 232' 17 9 258

CESCOLE 62' 5 4 71
Bevaix 20 1 1 22
Fleurier 53 4 4 61
Cernier 33 2 1' « 36
Le Locle 74 5 5 84
LaSagne 14 1 r 16
La Chaux-de-Fonds 153 9 6 168
Autres' 48 - -' 48
Divers' 95 — — 95

Total 784 44 31 859

Sources: Annuaire officiel 1974

Enquête téléphonique auprès des secrétariats d'écoles

'Estimation.
'Dont 62 préprof.
'Dont 15 préprof.
'Sections préprofessionnelles ne relevant pas d'une direction d'école.
'V/enseignement primaire.
*Sans les épouses qui travaillent à temps partiel.
'Différence entre rapport du DlP exercice 1973 et Annuaire officiel.
1974: surnuméraires et nouveaux postes.
ANNEXES 177

Annexe 2

Tableau A2: Effectif du personnel du niveau secondaire supérieur 1973

Personnel
Ecoles Enseignant' Administratif Concierge Total

Gymnase NE 100 7 6 113

Gymnase Chx-de-Fds 57 6 5
_5
68
Ecole sup. NE 23 4 27
_3
Gymnase Fleurier 13 2 15
Ecole Com. NE 96' 7 3 104
Ecole Corn. Chx-de-Fds 21 2 1 23
_J
Ecole Com. Le Locle 15 3 18
Sem. pédag. NE 10 2 1 13
—
Divers' 12 — 12

Total 344 33 16 393

Sources: Annuaire officiel 1974.

Enquête téléphonique auprès des secrétariats d'écoles.

1
Y compris les sous-directeurs ayant une part importante d'enseignement.
'Non compris les directeurs des écoles secondaires inférieures.
'V/école secondaire (v/tableau A I).
'Y compris le personnel non nommé et surnuméraire (env. 30).
'Compté dans ESRN.
'Différence entre rapport du DIP exercice 1973 et Annuaire officiel 1974: surnuméraires et nouveaux postes.
178 ANNEXES

Annexe 3

Tableau A3: Effectif du personnel du niveau technique et professionnel 1973

Personne
Ecoles Enseignant Administratif ' Concierge' Total

Ecole tech. NE 37 2 1 40
Ecole Suisse Droguerie 22 5 1 28
E.P.J. NE 29 4 1 34
E.A.M. NE 37' 3 1 41
E.P.C. NE 14 3 2 19
Centre Colombier 46 4 3 53
Ecole techn. Couvet 5 2 1 8
Ecole prof. Fleurier 14 1 1 16
Ecole techn. Lode 32 1 1 34
Techn. NE Lode 61' 5 1 67
Ecole prof. Lode 12 1 - 13
Techn. NE Chx-de-Fds 87 5 2 94
E.P.A.M. Chx-de-Fds 24 - j 1 25
E.P.C. Chx-de-Fds 15 2 - 17
Divers' 63 - - 63

Total 498 38 16 552

Sources: Annuaire officiel 1974.

Rapport du DIP exercice 1973.
Enquête téléphonique auprès des communes.

'Y compris personnel technique et directeurs (y compris 3 directeurs cantonaux)

'Sans les épouses.
'Dont 26 non permanents.
'Dont 29 non permanents.
'Directeur compris dans Technicum NE Chx-de-Fonds.
'Différence entre Rapport du DIP exercice 1973 et Annuaire officiel 1974; surnuméraires et nouveaux postes.
ANNEXES 179

Annexe 4

Tableau A4: Evolution des effectifs du personnel administratif et de soutien de l'Uni-

versité de Neuchâtel

Facultés

Années Sciences Lettres Droit et Théologie Adm. gén. Total

sc. éc.

(D (2) (D (D (D (3) (4) Tot.

1955 6' 2 1 3 9
1960 8' - - - 4 1 5 13
1965 11(1-3) - - - 5 1 6 17
1966 17 (3-5) - - - 9' 4 13 30
1967 17 (3-5) 1 - - 9' 4 13 31
1968 18 (3-5) 1 - - 9' 4 13 32
1969 19 (6-5) 3' - T 4 11 36
1970 23 (6-7) 4'
r - 8" 4 12 40
1971 25 (7-7) 5!
r - 8' 4 12 43
1972 28 (9-7) 5'
ri' - 9' 4 13 47
1973 35 (10-7) 9' 2' 2' 11' 4 15 63

Sources: programme des cours.

'Dont secrétaires.
'Dont concierges.
'Secrétaires.
•Concierges.
180 ANNEXES

Annexe 5

Tableau A5: Evolution comparative des effectifs d'étudiants, enseignants, corps inter-
médiaire et personnel administratif de l'Université de Neuchâtel

Enseignants Pers. adm. et dont

Années Etudiants Nombre Heures Corps int. de soutien (Adm.) (Conc.)

1955 424 78 419 15 9 (2) (3)

1960 634 87 464 21 13 (4) (3)
1965 1.103 119 520 38 17 (5) (4)
1966 1.225 124 559 52 30 (10) (9)
1967 1.290 127 650 59 31 (10) (9)
1968 1.261 141 666 74 32 (10) (9)
1969 1.275 150 697 80 36 (15) (9)
1970 1.270 165 793 90 40 (17) (11)
1971 1.189 164 758 97 43 (19) (11)
1972 1.269 177 866 123 47 (21) (11)
1973 1.369 190 916 126 63 (19) (H)
ANNEXES 181

Annexe 6

Tableau A6: Effectifs du système scolaire neuchâtelois (fin 1973)

Secteurs Personnel'
Enseignant Administratif Technique Concierges Total
spécialistes

Adm. du DIP* _ 15 _ 3 18
Primaire** 738* 27' 7 68* 840
Secondaire*** 1.128' 77' 11 47 1.263
Techn. et prof.' *** 498 36' 2' 16 552
Université 316 28' 27 11 382
Orient, scolaire - 15 15 1 31
CNDP - 5 2 1 8
Matériel - 7 1 - 8
Sports _• 4 3 1 8
Total 2.680 214 68 148 3.110

Sources: Personnel adm.: étude du DIP, 26.3.74.

Rapport du DIP, exercice 1973.
Annuaire officiel 1974.
Enquêtes téléphoniques auprès des secrétariats d'écoles et de communes.
'Effectif total, y compris le personnel auxiliaire et à temps partiel.
'Dom 3 directeurs.
'Le personnel administratif du DIP est attribué, en fonction des services aux différents niveaux.
'Y compris les maîtres spéciaux, sans le préprof.
'Enseignants: y compris préprof; administratifs: dont 12 directeurs.
'Y compris effectifs écoles à temps partiel.
'Sans les postes «vacants» (1+1+6+1=9 postes vacants).
'Maîtres de sport compris dans les secteurs respectifs.
•68 personnes à plein temps recensées dans 25 communes auxquelles s'ajoutent à temps partiel: le conjoint pour certains
couples, les auxiliaires de 37 petites communes.

* Y compris chef DIP.

** directeurs des administrations.
*** aCec directeurs des écoles cantonates.
182 ANNEXES

Annexe 7

Tableau A 7: Pourcentage de fréquentation des prégymnases et gymnases selon l'appar-

tenance socio-économique du soutien légal

Appartenance socio-économique du soutien légal

artisans
ouvriers cadres cadres agri- commerçants
employés inf. SUp. culteurs indépendants ménagères Totaux
1967-68

NJ NJ
Prégymnase 37 22 4 14 1 100
Gymnases 26 23 4 13 2 100

1973-74
Prégymnase 31 32 16 4 16 1 100
Gymnases 22 32 23 3 18 2 100
Bibliographie citée 183

1 Le Thàn Khôi: «L'Industrie de l'enseignement», Paris, Les Editions de Minuit, 1967.

2 Schultz T.: «The Economie Value of Education», New York, London, Columbia, Univer-
sity Press, 1963.
3 Denison E.: «Measuring the Contribution of Education (and the Residual) to Economic
Growth», Paris, OCDE, The Residual Factor and Economic Growth, 1964.
4 Coordination scolaire et tendances nouvelles de l'enseignement. Rapport du Conseil d'Etat
au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi portant adhésion du canton de Neuchâtel au
concordat intercommunal sur la coordination scolaire du 13 novembre 1970.
5 OCDE: «Directives pour la politique de l'enseignement dans les années 70», L'Observateur
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6 Dalle F., Bounine-Cabalé J.: «L'Entreprise du Futur», Paris, Calmann-Lévy, 1971.
7 Piaget J.: «Psychologie et Pédagogie», Paris, Denoël Gonthier, Bibliothèque Médiations,
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8 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 138, 1972-73.
9 Département de l'Instruction publique: «Histoire de l'Instruction publique dans le canton
de Neuchâtel», Attinger Frères, 1914.
10 Béguin F.: «Vie scolaire», Neuchâtel, Collection publiée à l'occasion du centenaire de la
République, 1948.
11 Bureau fédéral de statistique: «Annuaire statistique de la Suisse», Bâle, Birkäuser Verlag.
12 Administration fédérale des contributions: «Finances et impôts de la Confédération, des
cantons et des communes», Berne, Statistique de la Suisse, Bureau Fédéral de statistiques.
13 Conseil fédéral: «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant le budget
de la Confédération suisse pour l'année 1972 (accompagné du planfinancierpour les années
1973 et 1974)» (du 4 octobre 1971), Berne.
14 Tœffler A.: «Le choc du Futur, Paris, Denoël, 1971.
15 Janne H. : « Education permanente - Facteur de mutation ». Dans : Conseil de l'Europe « Bul-
letin d'Information», No 3, 1969, p. 23.
16 «Rapport du Département de l'Instruction publique», Neuchâtel, Département de l'Instruc-
tion publique (publication annuelle).
17 Coombs P.-H.: «Qu'est-ce que la Planification de l'Education?», Paris, Unesco: Institut
International de Planification de l'Education, 1970.
18 Jessua C : «Coûts sociaux et coûts privés», Paris, PUF, 1968.
19 Baratin H.-L., Guédon M.-J.: «Organisation et Méthodes dans l'administration publique»,
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20 Feuille d'Avis de Neuchâtel, 15 février 1972.
21 Samuelson P.A.: «L'Economique», Paris, Armand Colin, Collection U, 1972.
22 Office d'orientation et de formation professionnelle: «Université et Carrières (II)», Etudes
et carrières (Genève), No 10, 1972, p. 3-16.
23 Janne H.: «Les principes généraux de la planification universitaire», Bruxelles, Editions de
l'Institut de Sociologie, Université Libre de Bruxelles, 1971.
24 Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui des comptes et sur sa gestion. Exercice
1970.
25 Drucker P.: «La grande mutation: vers une nouvelle société», Paris, Les Editions d'Orga-
nisation, 1970.
26 Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui des comptes et sur sa gestion, exercice
1969, Rapport du Département des Finances.
27 Gretler A., Haag D., Halter E., Kramer R., Munari S., Stoll F. : «La Suisse au-devant de l'édu-
cation permanente», Lausanne, Payot, 1971.
28 Lussato B.: «Introduction [Link] théories des organisations», Paris, Dunod, 1972.
29 Tilles S.: «The Manager's Job - A Systems Approach», (Harvard Graduate School of Busi-
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30 Von Bertalanffy L.: «Théorie générale des systèmes», Paris, Dunod, 1973.
31 Chandler A.D. Jr: «Stratégies et structures de l'entreprise», Paris, Les Editions d'Organisa-
tion, 1972.
32 Huberman M. : « La gestion de l'innovation pédagogique», XIe Séminaire de Montana, Cycle
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33 Bourdieu P., Passeron J.-C: «La reproduction: éléments pour une théorie du système
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34 Groupe de Réflexion sur les Objectifs et les Structures de l'Ecole (GROS)/Conférence des
chefs de Départements de l'Instruction publique de la Suisse romande et du Tessin: «Pre-
mier rapport; l'Ecole: ses fonctions, ses structures», Neuchâtel, mai 1972 (polycopié).
35 Terny G.: «Techniques modernes de calcul économique, choix des programmes et projets
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36 KoIm S.-Ch. : « L'Economie de l'environnement », L'Expansion (Paris), No 45, octobre 1971.
37 Conseil fédéral: «Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant les nou-
veaux articles constitutionnels (du 19 janvier 1972), Berne.
38 «Loi sur l'enseignement primaire», du 18 novembre 1908.
39 «Règlement d'exécution de la loi instituant une neuvième année de scolarité obligatoire»,
du 30 juin 1944.
40 «Ordonnance sur la reconnaissance des certificats de maturité (ORM)», du 22 mai 1968.
41 «Loi sur l'enseignement secondaire», du 22 avril 1919.
42 «Règlement d'application de la loi sur l'enseignement secondaire», du 16 avril 1940.
43 «Loi fédérale sur l'aide aux universités», du 28 juin 1968.
44 «Loi sur l'Université», du 17 juin 1963.
45 «Règlement général de l'Université de Neuchâtel», du 4 mai 1965.
46 «Loi fédérale sur la formation professionnelle», du 20 septembre 1963.
47 «Ordonnance d'exécution de la loi fédérale sur la formation professionnelle», du 30 mars
1965.
48 «Loi sur la formation professionnelle», du 17 mai 1938.
49 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 125, 1960-61.
50 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 130, 1964-65.
51 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 127, 1961-62.
52 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 135, 1969-70.
53 Conseil d'Etat neuchâtelois: « Rapport à l'appui d'un projet de loi instituant diverses mesures
relatives à la réforme de l'enseignement primaire et de l'enseignement secondaire», Bulletin
officiel des délibérations, vol. 126, 1960-61.
54 Conseil d'Etat neuchâtelois: «Coordination scolaire et tendances nouvelles de l'enseigne-
ment. Rapport au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi portant adhésion du canton de
Neuchâtel au concordat intercantonal sur la coordination scolaire», du 13 novembre 1970.
55 Département de l'Instruction publique: «Statistiques intercantonales des écoles, canton de
Neuchâtel » (polycopié).
56 OCDE, Conférence sur les politiques d'expansion de l'enseignement: «Politiques d'ensei-
gnement pour la décennie 1970/1980», Paris, OCDE, 1971.
57 Conseil d'Etat neuchâtelois : « Rapport au Grand Conseil en réponse à la motion de M. Alfred
Olympi et consorts relative à la rationalisation des constructions scolaires», du 12 mai 1972.
58 Pâmes H.S.: «Assessing the Educational Needs of a Nation», in Educational Planning, Ed.
D. Adams, Syracuse University Press, 1964, in CER1/OCDE: «Perspectives différentes
d'avenir de l'enseignement aux Etats-Unis et en Europe», Paris, OCDE, 1972.
59 Instruction publique: «Bulletin du département» (Neuchâtel), No 5, 14 novembre 1963.
60 Service cantonal d'orientation scolaire et professionnelle: «Considérations d'ordre statisti-
ques relatives au système scolaire neuchâtelois». (polycopié).
61 Instruction publique: «Statistiques et scolarité» (Neuchâtel), No 1, 1973.
62 Département de l'Instruction publique, service de l'enseignement universitaire: «Diplômes
délivrés à l'Université de Neuchâtel, taux de réussite, étude rétrospective 1965-1972», février
1974. (polycopié)
63 Caisse de pension de l'Etat: «Rapport du conseil d'administration pour l'exercice 1975»,
Neuchâtel.
64 Caisse cantonale de remplacement du personnel des Etablissements d'enseignement public :
«Rapport du comité pour l'exercice 1973», Neuchâtel.
65 Chancellerie d'Etat: «Annuaire officiel de la République et Canton de Neuchâtel».
66 Parkinson CN.:« 1=2 ou les règles d'orde M. Parkinson», Paris, Editions R. Laffont, 1958.
 185

67 Vuilleumier J.-Ph.: «La planification et la réglementation des constructions scolaires dans

le canton de Neuchâtel», Neuchâtel, 12 mars 1974. (tiré à part)
68 Huet Ph., Bravo J.: «L'Expérience française de rationalisation des choix budgétaires», Paris,
P.U.F., 1973.
69 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations, vol. 128,1968.
70 «RCB, bulletin interministériel pour la rationalisation des choix budgétaires», Paris, No.
10/11, décembre 1972.
71 OCDE: «Mesure des résultats obtenus dans l'enseignement», L'Observateur de l'OCDE
(Paris), No 65, août 1973, p. 33-35.
72 Mélèse J. : «L'analyse modulaire des systèmes de gestion», Paris, Hommes et Techniques,
1972.
73 Lawrence P.R., Lorsch J.W.: «Adapter les structures de l'entreprise», Paris, Ed. d'Organi-
sation, 1973.
74 Nadler G.: «La conception des systèmes», Louvain, Vander, 1973.
75 Pauwels L. et Bergier J.: «Le matin des magiciens», Paris, Gallimard, 1960.
76 Newman W.H.: «L'Art de la gestion», Paris, Dunod, 1960.
77 Crozier M.: «Le rapprochement actuel entre administrations publiques et grandes entrepri-
ses privées et ses conséquences». Revue internationale des sciences sociales (Paris), vol. 20,
No 1, 1968, p. 7-16.
78 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 137, 1972.
79 Chandler A.D. Jr cité par Hutchinson J.: «Panorama des stratégies et techniques du mana-
gement», Paris, Publi-Union, 1972.
80 Jouineau C. : « L'analyse de la valeur et ses nouvelles applications industrielles », Paris, EME,
1968.
81 Chopard J. : «Implantation de l'approche valeur dans la structure des entreprises - Etude de
la situation dans l'industrie suisse», Berne, Herbert Lang, 1975 (Thèse).
82 Subventions cantonales, enseignement primaire et secondaire, mobilier scolaire et matériel
général d'enseignement, Département de l'Instruction publique, Neuchâtel, 1970.
83 Directives officielles pour l'aménagement des bâtiments scolaires destinés à l'enseignement
primaire, Departement de l'Instruction publique, Neuchâtel, 1973.
84 Directives officielles pour l'aménagement des bâtiments scolaires destinés à l'enseignement
secondaire inférieur, Département de l'Instruction publique, Neuchâtel.
85 Recueil de la législation neuchâteloise, 4e édition, 1973.
86 «Bases 71», directives de l'Ecole normale cantonale, mai 1971.
87 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 128,1963-64, p. 780.
88 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 134, 1969, p. 43.
89 Arrêté relatif à la rationalisation des activités des offices du département des moyens d'ensei-
gnement du 18 juillet 1974.
90 Arrêté portant révision du règlement d'application, pour les magistrats et les fonctionnaires
de l'Etat, de Ia loi concernant les traitements des magistrats, des fonctionnaires de l'Etat et
du personnel des établissements d'enseignement public, du 24 novembre 1970.
91 Koontz H., O'Donnel C : «Les principes du management», Paris, Marabout, 1973.
92 Loi sur les communes, du 21 décembre 1964.
93 Sauvy A.: «Bureaux et bureaucratie», Paris, P.U.F., 1967.
94 Bursk E.C., Blodgett T.B. : « Les fonctions humaines du cadre dirigeant», Publi-Union, Paris,
1973.
95 Règlement général de la loi sur l'enseignement primaire, du 31 janvier 1930.
96 Grosser A.: «Démocratie et compétence». Vision, No 52, mars 1975.
97 Ecole Secondaire Régionale de Neuchâtel : « Règlement de la commission » du 19 mars 1954
revisé en septembre 1969.
98 CentrescolairesecondairedeColombieretenvirons:«Règlementgénéral»du31 mars 1971.
99 Ecole Secondaire Régionale de Neuchâtel: «Arrêté du 24 avril 1959 sur les modalités de la
représentation du corps enseignant aux séances de la commission d'école».
100 Ecole Secondaire Régionale de Neuchâtel: «Convention relative à l'institution d'une école
secondaire régionale dont le siège est fixé à Neuchâtel», texte amendé de septembre 1972.
186

101 Centre scolaire secondaire de Colombier et environs: «Code de Vie Scolaire Cescolien»,
1973-74.
102 Ecole Secondaire Régionale de Neuchâtel: «Directives à l'intention du corps enseignant»,
1972.
103 Ville de Neuchâtel: «Arrêté organique de l'école supérieure de commerce de Neuchâtel», 7
mai 1973.
104 Règlement du Gymnase cantonal du 26 avril 1949.
105 Loi fédérale sur la formation professionnelle du 26 juin 1930.
106 Loi sur la formation professionnelle du 17 mai 1938, revisée au 1.8.73.
107 Grand Conseil neuchâtelois: «Bulletin officiel des délibérations», vol. 135, 1969-70 et 136,
1970-71.
108 «Rapport du Département de l'Instruction publique», Neuchâtel, Département de l'Instruc-
tion publique, 1970.
109 Ville de Neuchâtel: «Arrêté organique de l'école professionnelle commerciale», du 24 janvier
1958.
110 Ville de Neuchâtel : « Arrêté organique de l'école professionnelle et ménagère de jeunes fil-
les», du 23 décembre 1912.
111 Ville de Neuchâtel : « Arrêté organique de l'Ecole de Mécanique et d'Electricité», du 21 mars
1958; modifié le 8.9.1969 pour devenir celui de «l'Ecole Technique de Neuchâtel».
112 Ville de Neuchâtel: «Arrêté organique de l'Ecole des Arts et Métiers», du 10 mars 1958.
113 Ville de Neuchâtel: «Arrêté organique du Centre de formation professionnelle de la MaIa-
dière», du 4 mars 1974.
114 Immer P.: Revue Economique et Sociale, (Lausanne) No 1, mars 1971.
115 Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil concernant le développement de l'Université
de Neuchâtel, du 10 février 1970.
116 Loi sur la réorganisation des autorités universitaires, du 23 mars 1971.
117 Règlement d'exécution de la loi sur la réorganisation des autorités universitaires, du 1er octo-
bre 1971.
118 Arrêtés portant révision du règlement général de l'Université de Neuchâtel des 31.1.67,
26.7.67, 29.9.68, 6.5.69, 9.5.69.
119 Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur la réorganisation
des autorités universitaires, du 19 février 1971.
120 Règlement de la Faculté des lettres du 3 décembre 1971.
121 Règlement des Conseils de collèges (Faculté des lettres) du 28 janvier 1972.
122 Règlement de la Faculté des sciences, du 22 mai 1973.
123 Règlement de la Faculté de droit et des sciences économiques du 29 octobre 1971.
124 Faculté des sciences, organisation des instituts; documents internes: institut de botanique
(29.2.72), institut de chimie (sans date), institut de métallurgie structurale (sans date), institut
de Géologie (sans date), institut de mathématiques (sans date), institut de zoologie (16.3.72),
institut de physique (17.6.71).
125 Mélèse J.: «La gestion par les systèmes», Paris, Hommes et Techniques, 1968.
126 Newmann W.H., Logan J.P.: «Strategy, Policy and Central Management», Cincinati,
South-Westem Publishing Co., 1971.
127 Bulletin officiel de la Ville de Neuchâtel, No 4, 1972, editorial de P. Meylan.
128 Urio G.-P.: «Processus de décision et contrôle démocratique en Suisse», Genève, Médecine
et Hygiène, 1972.
129 Sfez L.: «Critique de la décision», Paris, A. Colin, 1973.
130 Piaget J.: «Le structuralisme», Paris, PUF, Collection Que sais-je, 1970.
131 Sfez L.: «L'administration prospective», Paris, A. Colin, 1970.
132 March J.C. et Simon H.: «Les organisations, Paris, Dunod, 1969.
133 Crozier M.: «Le phénomène bureaucratique», Paris, Seuil, 1963.
134 Thoenig J.C.: «L'ère des technocrates», Paris, les Editions d'Organisation, 1973.
135 Ashby R.W.: «Design for Brain», Chapman and Hall, 1960.
136 Argenti J. : « Aide-mémoire des techniques de gestion », Paris, Editions d'Organisation, 1971.
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138 Forrester Jay W.: «Un nouveau modèle de l'entreprise» (cité in Réf. 139).
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139 Jantsch E.: «Prospective et Politique», Paris, OCDE, 1969.

140 Stopford J.M., Wells L.T. jr: «Direction et gestion des entreprises multinationales», Paris,
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décembre 1962 (cité in Réf. 73).
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143 Evan W.: «Indices of Hierarchical Structure of Industrial Organizations», Management
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144 Burns T., Stalker G.M.: «The management of Innovation», Londres, Tavistock Publica-
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150 Métayer G.: «Cybernétique et organisations», Paris, Editions d'Organisation, 1970.
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153 Javeau C. : « Essai sur la réforme administrative des écoles», Bruxelles, Editions de l'Institut
de Sociologie, Université Libre de Bruxelles, 1970.
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170 Solliard M. étal.: «Procédures de décision dans les hautes écoles suisses - Etude descriptive
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178 Kravetz N.: «La gestion et la prise de décision dans la planification de l'éducation», Paris,
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179 Dunand Ph. et Greffe X.: «Problèmes budgétaires contemporains», Paris, P.U.F., 1970.
180 Dalin P.: «Etudes de cas d'innovation dans l'enseignement: IV. Stratégies d'innovation
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189 Jensen A. et al.: «Décision-planification, établissement de budget», Paris, OCDE-CERI,
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190 Cleland D.I., King N.R.: «L'analyse de systèmes», Paris, Entreprise Moderne d'Edition,
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191 Delobel Cl.: «Contributions théoriques à la conception et l'évaluation d'un système d'infor-
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192 Scheurer F. : « Les systèmes de comptabilité», Cours d'économie commerciale, Neuchâtel,
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193 Crener M. et Dubois J.M.: «Planifier l'entreprise», Verviers, Marabout, 1974.
194 Perchet J. et Puyo J. : « L'homme et la structure réconciliés». Direction et gestion (Paris), No
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195 Minot J.: «L'entreprise «Education nationale», Paris, Armand Colin, 1970.
Index d e s tableaux 189
Tableau I
Les dépenses ordinaires et l'Instruction publique (NE) 12
Tableau 2
Les dépenses extraordinaires et l'Instruction publique (NE) 13
Tableau 3
Part relative des dépenses ordinaires et extraordinaires de l'Instruction
publique (NE) 14
Tableau 4
Les dépenses globales et l'Instruction publique (NE) 15
Tableau 5
Evolution en indices des dépenses ordinaires et globales du DIP et du
total des dépenses (NE) 15
Tableau 6
Variation des dépenses ordinaires et globales du DIP et du total des
dépenses (NE) 16
Tableau 7
Les dépenses ordinaires et globales de l'Instruction publique par habitant
(NE) 21
Tableau 8
Les dépenses d'enseignement par habitant dans quelques cantons suis-
ses 22
Tableau 9
Parts relatives des dépenses de l'Instruction publique par rapport au
revenu cantonal (NE) 23
Tableau 10
Parts relatives des dépenses cantonales d'enseignement et de recherche
par rapport aux revenus cantonaux 24
Tableau 11
Répartition des dépenses d'Instruction publique entre la
Confédération, l'Etat et les communes pour le canton de Neuchâtel 26
Tableau 12
Répartition des dépenses d'enseignement et de recherche en Suisse . 27
Tableau 13
Parts des dépenses d'enseignement et de recherche par rapport au P.N.B. 28
Tableau 14
Les dépenses d'enseignement par rapport au P.N.B. dans quelques pays 28
Tableau 15
Evolution des effectifs d'élèves et étudiants (NE) 80
Tableau 16
Importance relative des effectifs dans les différents cycles scolaires .. 80
Tableau 17
Evolution en indices des effectifs d'élèves et d'étudiants 81
Tableau 18
Taux de scolarisation de l'ensemble de la population 85
190
Tableau 19
Taux de scolarisation de la classe d'âge 7-24 ans 86
Tableau 20
Evolution des élèves et étudiants selon le sexe (NE) 90
Tableau 21
Pourcentages des retards scolaires pendant la scolarité obligatoire . . . 92
Tableau 22
Age moyen des élèves en début et fin des cycles scolaires 93
Tableau 23
Evolution des effectifs d'enseignants 95
Tableau 24
Evolution des effectifs d'enseignants par faculté de l'Université de Neu-
châtel %
Tableau 25
Evolution des effectifs des corps intermédiaires de l'Université de Neu-
châtel 97
Tableau 26
Evolution en indices des effectifs d'enseignants (NE) 97
Tableau 27
Nombre d'élèves et d'étudiants par enseignant (NE) 98
Tableau 28
Evolution des effectifs du personnel administratif et de soutien 100
Tableau 29
Evolution du pourcentage d'enseignants 104
Tableau 30
Evolution des dépenses ordinaires par services et cycles de l'enseigne-
ment (en milliers de francs) 113
Tableau 31
Evolution en pourcentages de la part des dépenses ordinaires par services
et cycles de l'enseignement 114
Tableau 32
Imputation de l'amortissement par cycles 115
Tableau 33
Répartition des dépenses d'investissement et d'équipement par cycles
(en millions de francs) 116
Tableau 34
Répartition des coûts de fonctionnement par cycle d'enseignement (en
milliers de francs) pour 1972 119
Tableau 35
Répartition des coûts de fonctionnement pour 1972, par «services géné-
raux» (en milliers de francs) 120
Tableau 36
Répartition des coûts de fonctionnement par cycles d'enseignement (en
milliers de francs) pour 1960 122
 191

Tableau 37
Répartition des coûts de fonctionnement pour 1960 par «services géné-
raux» (en milliers de francs) 123
Tableau 38
Répartition relative des coûts de fonctionnement en 1960 et 1972 . . . 124
Tableau 39
Parts relatives des coûts directs et indirects par cycle d'enseignement en
pourcent pour 1960 et 1972 125
Tableau 40
Parts relatives des coûts indirects par rapport aux coûts directs par cycle
d'enseignement 126
Tableau 41
Evolution des dépenses réelles de fonctionnement par élève et par cycle,
supportées par l'Etat de Neuchâtel (DIP) 131
Tableau 42
Evolution en indices des dépenses réelles de fonctionnement par élève
et par cycle, supportées par l'Etat de Neuchâtel (DIP) 132
Tableau 43
Répartition des coûts directs et indirects par élève pour 1960 et 1972 133
Tableau 44
Evolution des dépenses consolidées de la Confédération, du canton et
des communes par cycle d'enseignement (en milliers de francs) 135
Tableau 45
Evolution en indices des dépenses consolidées de la Confédération, du
canton et des communes par cycle d'enseignement 135
Tableau 46
Evolution des dépenses réelles de fonctionnement consolidées de la
Confédération, du canton et des communes par élève et par cycle
d'enseignement 136
Tableau 47
Evolution en indices des dépenses réelles de fonctionnement consoli-
dées de la Confédération, du canton et des communes par élève et par
cycle d'enseignement 136
Tableau 48
Eventail des dépenses de fonctionnement du canton et consolidées par
élève entre cycles d'enseignement 138
Tableau 49
Evolution de la part des traitements directs par cycle par rapport aux
dépenses consolidées de la Confédération, du canton et des communes 139
Tableau 50
Evolution de la répartition des dépenses par cycle d'enseignement entre
la Confédération, le canton et les communes 141
192 Graphiques
Graphique 1
Parts relatives des dépenses ordinaires par département (NE) 17
Graphique 2
Parts relatives des dépenses globales par département (NE) 18
Graphique 3
Parts relatives des dépenses cantonales d'enseignement et de recherche
dans les dépenses des cantons suisses 20
Graphique 4
Evolution des dépenses ordinaires et globales de l'Instruction publique
par habitant (NE) 21
Graphique 5
Evolution des effectifs d'élèves et étudiants en indices (NE) 82
Graphique 6
Pyramides scolaires neuchâteloises par âge pour 1967 - 1968 et 1973 -
1974 88
Graphique 7
Evolution des élèves et étudiants selon le sexe (NE) 91

Figures
Figure 1
Influences société - école 30
Figure 2
Tissus de relations environnement - système scolaire 52
Figure 3
Schéma d'analyse des coûts en fonction des objectifs poursuivis par
l'analyste 108

Achevé d'imprimer sur les

presses de l'imprimerie Fiedler,
Arts Graphiques SA, La Chaux-de-Fonds, Suisse
en septembre 1976