Les fondamentaux des finances publiques

Historique des finances publiques (cours)

L’histoire de l’Etat et celle des finances publiques sont consubstantiellement liées. En effet,
c’est à partir du moment où l’humanité a produit plus que ses propres besoins que des
prélèvements ont pu être opérés de manière à entretenir une forme rudimentaire d’organisation
politique. L’apparition de l’impôt est, alors, le premier moment de la longue histoire des
finances publiques (I). Ce processus va se développer et se complexifier tout au long des
premiers siècles de la civilisation humaine, notamment avec l’Empire romain.

Mais, il faudra attendre le Moyen-âge pour que les finances publiques connaissent un nouvel
essor. En effet, la période qui va du Moyen-âge à 1789 voit l’apparition de l’Etat moderne (II).
Son développement, notamment au plan militaire, suppose de trouver de nouvelles recettes,
plus précisément de lever des impôts. Face à l’hostilité des contributeurs, le Roi sera, alors,
contraint de soumettre à l’approbation d’assemblées de telles levées : émerge, ainsi, mais de
manière temporaire, le principe du consentement à l’impôt apparu en Grande-Bretagne. Cette
période est aussi marquée par le développement considérable des dépenses publiques,
notamment militaires, celles-ci commandant le niveau des prélèvements et étant à l’origine
d’une multitude de crises financières. La conséquence est l’accroissement de la dette publique
tout au long du XVIII° siècle et les tentatives de Louis XVI de moderniser les finances
publiques ne résoudront pas le problème, qui sera l’un des éléments déclencheurs de la
Révolution de 1789. La fin du XVIII° siècle et le début du XIX° siècle sont marqués par
la volonté, tant des révolutionnaires que de Napoléon, de réformer les finances publiques.
Malgré quelques progrès, notamment au plan des principes, ces efforts restent, cependant, sans
réels effets sur la situation des comptes de la France (III).

Il faudra, alors, attendre la Restauration pour qu’une nouvelle conception des finances
publiques, d’obédience libérale, se fasse jour (IV). Concrètement, il s’agit d’éviter que
l’intervention financière de l’Etat ne vienne brider la liberté individuelle et entraver le
fonctionnement de l’économie. Cette nouvelle doctrine s’articule autour de trois idées
essentielles : la neutralité budgétaire, des dépenses publiques destinées uniquement au
financement des activités régaliennes de l’Etat et l’équilibre budgétaire. Au final, cette politique
permet aux comptes de la France de se redresser, malgré des guerres ou des révolutions. Mais,
les bouleversements induits par les deux guerres mondiales et la crise de 1929 vont rapidement
bouleverser cette équation. En effet, l’émergence de la société industrielle au cours du XIX°
siècle conduit l’Etat à développer ses interventions dans les domaines économique et social. Ce
mouvement va s’accentuer avec la Première Guerre mondiale du fait des dépenses d’armement
et des nécessités de la reconstruction. La crise des années 30, va, elle, imposer des efforts pour
soutenir les secteurs économiques en difficulté et prendre en charge les problèmes sociaux,
auxquels s’ajouteront, une nouvelle fois, des besoins d’armement. Après la Seconde Guerre
mondiale, outre les efforts de reconstruction, ce sont les grands projets industriels et le
développement de la couverture sociale qui constituent les nouveaux chantiers de l’Etat. Cette
évolution traduit une mutation du rôle de celui-ci : de l’Etat-Gendarme, l’on passe à l’Etat
interventionniste, puis providence (V). Cette extension des interventions de l’Etat va, alors,
nécessiter un encadrement juridique global des finances publiques, au travers de l’adoption
d’une « constitution financière » : l’ordonnance du 2 Janvier 1959. Si jusqu’au années 1970,
ces nouvelles interventions se font dans le respect de l’équilibre budgétaire, la crise
économique, qui débute lors de cette décennie, va rompre cette équation et marquer le début de
la crise de la dette publique, signe du commencement d’une nouvelle ère pour les finances
publiques.

En effet, la question des déficits publics et de la dette publique va prendre au cours des années
1990 une place cruciale dans le débat politique dans la mesure où l’importance des déficits
touchant la plupart des Etats industrialisés pose la question de la soutenabilité des finances
publiques, c’est-à-dire de la capacité des Etats à honorer leurs engagements financiers. Cette
thématique va connaitre un regain d’intérêt avec la crise économique résultant de la crise
financière à partir de 2008. Ces circonstances vont, alors, avoir trois séries de conséquences
(VI). D’abord, l’existence d’une monnaie unique en Europe va nécessiter la mise en place d’une
discipline budgétaire de manière à ce que les politiques budgétaires des uns ne contraignent pas
la situation économique des autres. Ensuite, l’exigence de maitrise des déficits va rendre
nécessaire une réforme de l’Etat, celle-ci passant, notamment, par une gestion axée sur
l’exigence de performance de la dépense publique : c’est dans ce cadre qu’a, alors, été adoptée
une nouvelle « constitution financière » avec la LOLF. Enfin, les contraintes européennes et
l’objectif de retour à l’équilibre budgétaire vont conduire d’une part à un mouvement de
consolidation des finances publiques et d’autre part au développement de la pluriannualité
budgétaire.

 I – A l’origine des finances publiques : l’apparition de l’impôt

o Les facteurs économiques et politiques
o Les facteurs religieux
 II - Du Moyen-âge à 1789 : des finances publiques qui accompagnent la naissance de
l’Etat moderne
o 1° aspect : l’émergence, temporaire, du principe du consentement à l’impôt
o 2° aspect : une logique dépensière impulsée par l’effort militaire
 III - De la Révolution de 1789 à la chute de Napoléon : des progrès, mais persistance
de la crise financière
o L’action des révolutionnaires de 1789
o L’action de Napoléon
 IV – De la Restauration à la Première Guerre mondiale : les finances publiques
classiques
 V - De la Première Guerre mondiale à la fin du XX° siècle : les finances publiques
modernes
o Le bouleversement du rôle de l’Etat
o L’adoption d’une « constitution financière »
o La crise des années 1970 et ses conséquences
 VI – Les finances publiques aujourd’hui : un renouveau impulsé par la crise des déficits
o Un encadrement communautaire déterminant
o La LOLF – Loi organique relative aux lois de finances
o Un mouvement de consolidation des finances publiques

 Le développement de la pluriannualité budgétaire