UNIVERSITE DE CORSE-PASCAL PAOLI

ECOLE DOCTORALE
ENVIRONNEMENT ET SOCIETE

Thèse présentée pour l’obtention du grade de

DOCTEUR EN DROIT

Mention : Sciences Juridiques

Soutenue publiquement par

BRUNO MAESTRACCI

Le 3 décembre 2011
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

LA PROTECTION CIVILE, ACTEUR MAJEUR DE

LA GESTION DES CRISES ?
POUR UN CONCEPT UNIVERSEL DE PROTECTION
DES POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX.

Directeur :
M. Jean-François Poli, Professeur à l’Université de Corse.

Rapporteurs :
M. Jean-Marie Pontier, Professeur agrégé des Universités, Université de Paris I.
M. Patrick Lagadec, Directeur de recherche à l’Ecole Polytechnique, Département d’Economie,
Laboratoire d’économétrie, Docteur d’Etat en Sciences Politiques.

Jury
M. Jean-Yves Coppolani, Professeur à l’Université de Corse, Doyen de la Faculté de Droit et
des Sciences Economiques.
M. Jean-Marie Pontier, Professeur agrégé des Universités, Université de Paris I.
M. Patrick Lagadec, Directeur de recherche à l’Ecole Polytechnique, Département d’Economie,
Laboratoire d’économétrie, Docteur d’Etat en Sciences Politiques.
M. Jean-François Poli, Professeur à l’Université de Corse.
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« Il n'y a que deux espèces de plans de campagne, les bons et les mauvais.

Les bons échouent presque toujours par des circonstances imprévues, qui font
souvent réussir les mauvais. »

Napoléon Bonaparte
Premier Consul
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SOMMAIRE
RESUME

ABSTRACT

REMERCIEMENTS

INTRODUCTION

I SANS REFERENTIEL JURIDIQUE, LA PROTECTION CIVILE A DEVELOPPE DES

ORGANISATIONS VARIEES, LA SPECIFICITE DU MODELE FRANÇAIS EST RECONNUE

1.A. LA DIVERSITE DE LA PROTECTION CIVILE PERMET-ELLE DE DEDUIRE DES PRINCIPES SYSTEMIQUES ?

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1.B. LE MODELE FRANCAIS DE PROTECTION CIVILE EST RECONNU GRACE A l’INTEGRATION DES
PRINCIPES DE GESTION DES RISQUES

II LA PROTECTION CIVILE ET L’INTERNATIONAL, ENTRE COOPERATION ET

COORDINATION

2.A. UNE ABSENCE DE STRATEGIE POLITIQUE POUR UNE PROTECTION CIVILE EUROPEENNE SANS
AMBITION

2.B. LA PROTECTION CIVILE EST INSUFFISAMENT RECONNUE MALGRE L’ACCROISSEMENT DES CRISES
INTERNATIONALES

III ELABORER UN DROIT UNIVERSEL POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS EN

TEMPS DE PAIX

3.A. UN CHANGEMENT CONCEPTUEL EST NECESSAIRE

3.B. LE DROIT UNIVERSEL POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX, CHAINON
MANQUANT, SERA GARANTI PAR LA PROTECTION CIVILE

CONCLUSION

ANNEXES

TABLE DES MATIERES

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RESUME
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MOTS CLES : DROIT UNIVERSEL DE PROTECTION DES POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX -

PROTECTION CIVILE – ORGANISATION DES SECOURS - GESTION DE CRISE – AFFAIRES
CIVILO-MILITAIRES – DEFENSE CIVILE – SECURITE CIVILE - PREVENTION ET GESTION DES
RISQUES – CATASTROPHES DE GRANDE AMPLEUR – DROIT HUMANITAIRE – N.T.I.C. -
POLICE NATIONALE – DEFENSE NATIONALE – CYNDINIQUES – SERVICES D’INCENDIE ET DE
SECOURS – GESTION DE LA CONNAISSANCE- CULTURE OPERATIONNELLE – CULTURE
ORGANISATIONNELLE-CONVENTION DE GENEVE.

L’action de la protection civile est particulièrement remarquée lors de

catastrophes naturelles de grande ampleur ou de désastres technologiques. Toutefois, à
une échelle plus réduite mais avec une plus grande fréquence, elle s’exerce au quotidien,
notamment au sein des différents services d’urgence. En France les services d’incendie et
de secours assurent la majorité de ces missions, dans une indifférence quasi-générale.
Ils ne sont pas seuls, car les acteurs concourant à la protection civile sont
nombreux et leur spécialisation est parfois poussée. L’ensemble des pratiques et savoir-
faire ainsi accumulés par chacun doit être partagé, et la gestion de ces connaissances
constitue un véritable enjeu. C’est pourquoi la gestion des connaissances (ou knowledge-
management) dans le domaine de la protection civile doit réaliser d’importants progrès,
afin d’intégrer les différentes pratiques dans une approche unifiée.
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Cette difficulté est due, en pratique, à l’absence d’un concept de la protection

civile partagé au niveau mondial.
Les services impliqués dans les actions de secours au quotidien et au niveau local,
réalisent leurs missions en restreignant leur vision à l’espace géographique et humain qui
leur est dévolu. Cette méthode, est excellente et donne de bons résultats, mais elle ne
prévoit pas leur déploiement hors de cet espace, dès les premières heures des
catastrophes. D’autres acteurs se projetteront immédiatement, et réaliseront des
missions de sauvetage, alors qu’ils n’exercent pas cette mission au quotidien.

L’organisation de la protection civile pour le sauvetage et le secours aux

personnes, d’où découle la gestion des crises, est l’objet d’enjeux politiques importants
et de convoitises : un jeu de pouvoirs et de contre-pouvoirs subtil s’insinue entre
différents acteurs.
Ce jeu semble pourtant contreproductif, illogique, trop coûteux et s’exerce bien au-
dessus des acteurs de protection civile. Ce d’autant que le nombre de crise est en
augmentation constante, tout comme leur gravité ou leur étendue, la crise à, en outre,
une nette tendance à s’installer dans la durée.

Ces caractéristiques se retrouvent de manière constante, au-delà de

l’organisation choisie par un pays, car les activités de protection civile et de gestion de
crise s’entrelacent toujours.
Au niveau juridique, la protection des populations est assurée en temps de conflit ou de
guerre par les principes issus des conventions de Genève. Il est surprenant qu’aucune
convention ne permette aujourd’hui d’assurer la protection des populations en temps de
paix, même si cette protection est essentiellement du ressort des Etats. Or de nombreux
conflits découlent de l’absence de définition de la protection des populations en temps
de paix.
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En outre, assurer la protection des civils grâce à l’établissement de principes

généraux, permettrait de développer et de garantir un système d’organisation des
secours, de protection civile et de gestion de crise assurant ainsi à tous une assistance « a
minima ». Dans d’autres domaines (Défense, ou Sécurité Intérieure), des procédures
standardisées existent depuis très longtemps (Procédures Otan, Conventions
Internationales relatives à différents types de trafic). Il faut donc désormais les appliquer
à la protection civile, et les intégrer au sein des critères de bonne gouvernance. Ils
permettront de renforcer la citoyenneté grâce à une implication de tous, d’améliorer la
transparence des institutions, et constitueront des indicateurs financiers actuellement
manquants.
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ABSTRACT
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KEYWORDS : UNIVERSAL RIGHT OF PEOPLE’S PROTECTION DURING PEACETIME -

DISASTER AND EMERGENCY SERVICES – EMERGENCY ORGANIZATION - CRISIS
MANAGEMENT - CIVIL-MILITARY AFFAIRS - CIVIL DEFENCE - CIVIL SECURITY -
PREVENTION AND RISK MANAGEMENT – LARGE SCALE DISASTERS - HUMANITARIAN
RIGHTS - I.C.T. - NATIONAL POLICE FORCE - NATIONAL DEFENCE – CYNDINICS – FIRE
AND EMERGENCY DEPARTMENT- KNOWLEDGE MANAGEMENT - OPERATIONAL CULTURE -
ORGANIZATIONAL CULTURE - GENEVA CONVENTIONS.

Civil protection actions are particularly visible during large-scale disasters, but
they are also applied in everyday life, in particular within emergency and fire brigades.

The knowledge management resulting from these practices has a margin for
growth.

Indeed, in the absence of a shared concept of civil protection, services exercising

daily relief actions are not systematically deployed in the early hours of the disaster,
leaving others with less experience, undertaking rescue missions.
These services are the major players only when the crisis impacts on their
territory, and therefore have experience in managing major crises.
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The organization of civil protection for rescue and relief to individuals, as well as
crisis management, is often cause for envy and a subtle game of power is played between
the various actors, yet this game is counterproductive, illogical and highly expensive.

These issues are even more inappropriate as the number of crises rising constantly
as a corollary of their severity or extent, and they are characterized by their duration.

These features are found at all levels or activities of civil protection and crisis
management are intertwined.

On a legal level, the protection of populations is ensured in times of conflict or

war by the principles from the Geneva Conventions.

It is surprising that no agreement today will allow the protection of people in

times of peace, even if this protection is the responsibility of States.

However, many conflicts are closely linked to this basic principle and a
clarification on this matter would therefore avoid crises.

In addition, the protection of populations in time of peace by establishing general

principles would ensure, on a global level, that a system of organizing the rescue, civil
protection and crisis management provides assistance regarding minimum criteria.

In the areas of Defense, or Homeland Security, opportunities for exchange and

continuous improvement of services have been around for a long time and need to be
applied now to civil protection.
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REMERCIEMENTS
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Exprimer ses remerciements doit aller au-delà du devoir de mémoire, du simple

respect du protocole. En fait, cette action, nous rapproche un peu du divin. Comment
rendre grâce, à la magie des rencontres qui jalonnent nos existences et que l’on croît
inopinées ?

Les personnes extraordinaires que j’ai eu l’honneur de connaître m’ont accordé

un peu de leur temps, procurant ainsi les joies dues aux nouvelles connaissances qu’elles
m’ont permis de découvrir : comment les remercier toutes puisque certaines d’entre elles
sont, hélas, déjà disparues ?

Grâce à elles, j’ai eu le bonheur de débattre, de partager ou d’opposer des idées,

de développer de nouveaux questionnements. Parfois ces échanges ont abouti à de
profonds désaccords, mais ces contrastes ont toujours permis d’aboutir à la révélation de
nouvelles clartés.

Evoquer le souvenir de ces rencontres d’hommes et de femmes, issus

d’engagements, d’horizons, de culture, de sensibilité différentes, c’est leur rendre une
forme d’hommage.
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Ainsi je peux revivre les moments passés auprès d’eux, en France, en Italie, en
Indonésie, en Suisse, en Finlande, en Malaisie ou en République Serbe, à Singapour ou en
Italie, en Espagne ou au Cambodge, mais il ne s’agit pas de simples souvenirs. J’ai trouvé
auprès d’eux, des points de vue souvent partagés, parfois opposés, mais toujours basés
sur une écoute et un respect mutuels.

Rassembler ce qui est épars, répandu sur ce long chemin, n’aurait pu aboutir sans
l’attention du Professeur Jean-Yves COPPOLANI, que je remercie pour le chemin qu’il a
accepté de partager à mes côtés.

Les soins et l’attention, prodigués ensuite par Monsieur le Professeur Jean

François POLI auront été précieux, permettant de transformer un matériau brut en une
pierre plus lisse, bien que ce polissage soit toujours imparfait.

Je dédie ce travail à tous ceux qui m’ont accompagné le long d’un parcours
professionnel de plus de trente années.

Sapeurs pompiers, membres des services opérationnels, personnels administratifs

ou de soutien technique ou logistique, spécialistes de l’humanitaire, coordonateurs de
secours, personnels des différentes institutions nationales ou internationales, bref tous
ceux avec lesquels j’ai eu tant de plaisir à travailler.

A la patience et la douceur de mon épouse Dian,

Pour sa tranquille sérénité et le réconfort nécessaire apporté durant ce travail,

Avec notre amour réciproque que j’espère éternel,

A mes parents, mes tantes et mes oncles,

A ma sœur, mon beau frère,

 | 11

A Maïa, Maximilien, Pierre-Marie, Louis-Gabriel,

A toute ma famille, présente, passée et à venir,

Aux rencontres futures et pleines d’un avenir radieux,

A mes amis et à tous ceux qui continueront à développer des concepts et auront
l’audace de les mettre en œuvre pour un monde meilleur et plus sûr,

Aux Hommes exceptionnels que le destin m’a offert de croiser,

A vous enfin pour le temps si précieux que vous m’offrez pour lire ce travail, et pour
l’enrichir par vos remarques, je vous remercie.
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INTRODUCTION
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 | 13

«La pensée complexe est la pensée qui relie. L’éthique complexe est l’éthique de
reliance.»

Edgar Morin1

Le concept de reliance2 étudie la problématique du lien social dans la société

contemporaine.
Ce lien social, s’il est réduit au rapport entretenu par deux personnes est alors
qualifié de « reliance psycho-sociale », et le terme de « reliance sociale » est préféré
lorsqu’il s’agit de l’étude du lien entre un individu et un collectif3. Les liens sociaux sont
en général qualifiés : on parle de liens familiaux, amicaux, professionnels, sportifs ou
culturels.
La qualification du lien entre un individu en situation d’urgence et l’équipe qui
viendra l’assister n’est pas définie, probablement compte tenu de son caractère très
occasionnel, et exceptionnel.

Dans de nombreuses sociétés, notamment en Amérique du nord et en Asie,

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existait une constante : la victime une fois secourue devenait « l’obligée » du sauveteur
et se considérait redevable du même acte envers lui. Il s’agissait d’être en mesure de
sauver la vie du sauveteur en cas de besoin.

Aujourd’hui cette constante a disparu, probablement pour deux raisons.

 D’une part l’assistance recouvre une grande diversité de situations auxquelles

l’individu peut se trouver confronté : sa vie est en danger, il nécessite des
soins appropriés à son état, il a besoin d’assistance pour lui–même ou pour un
ou plusieurs membres de sa famille, il a besoin d’assistance pour protéger ses
animaux ou ses biens etc.
L’assistance et la notion de secours se sont étendues.

Au niveau qualitatif, on ne porte plus secours uniquement pour sauver la vie.

Les évolutions technologiques et le développement des conditions de bien-être
dans les sociétés développées ont permis, grâce à la diffusion d’informations
de sécurité (par exemple relatives aux conditions météorologiques, ou aux
conduites à tenir par la population etc.), d’avertir la population afin qu’elle
utilise à son niveau des mesures d’autoprotection permettant d’éviter ou de
minimiser plusieurs types d’accident. Ces mesures sont intégrées au sein de la
politique basée sur le principe de précaution, et permettent d’économiser de
nombreuses vies.

1
Communication au Congrès International "Quelle Université pour demain ? Vers une évolution
transdisciplinaire de l'Université " (Locarno, Suisse, 30 avril - 2 mai 1997) ; texte publié dans « Motivation »,
N° 24, 1997.
2
Défini pour la première fois par Roger CLAUSSE, Les Nouvelles, Bruxelles, Editions de l’Institut de
Sociologie, 1963.
3
Ce collectif est un groupe, une organisation, une institution etc..
 | 14

Au niveau quantitatif, l’assistance est numériquement devenue plus

importante, comme en témoigne l’accroissement continu des interventions des
services d’urgence.
L’individu, habitué à rester dans une zone de confort sécurisante, devient de
plus en plus assisté. Il n’hésite pas à solliciter les services d’urgence, même si
aucun caractère de gravité n’est présent4.

Cette situation illustre la distension des liens de voisinages traditionnels et le

recours systématique aux services d’urgence.

Or le développement de la résilience des populations doit s’établir grâce aux

relations immédiates, permettant de développer des relations de confiance de
proximité, et d’organiser ainsi l’entraide de manière efficace au niveau de
son immeuble, de son quartier…

 D’autre part, qualifier le lien entre une victime et ses sauveteurs devient
complexe, dés lors que l’assistance apportée résulte d’un ensemble d’acteurs.

Cette assistance constitue une véritable chaîne.

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Elle débute à la réception de l’appel, puis est traitée en fonction des moyens
disponibles et de la gravité estimée de l’urgence, suivie de l’envoi d’équipes
appropriées situées au plus proche du lieu de l’intervention, puis le cas
échéant, du transport de la victime et de son accueil dans une structure
spécialisée (hôpital, foyer, relogement etc.

Compte tenu de ces récentes évolutions, la place accordée à l’urgence et aux

différentes formes d’assistance dans nos sociétés, nécessite que nous leur accordions une
attention particulière. Quelle est la place réelle5 occupée par les services d’urgence dans
nos société, comment sont-ils organisés, à quelle(s) structure(s) sont-ils rattachés ?

Une des questions fondamentales consiste également à savoir si l’efficacité de

l’action, en matière d’urgence, est déterminée par l’organisation des structures dont elle
dépend.
Ces structures partagent des valeurs communes, sont orientées vers un même
objectif, mais possèdent des cultures de base différentes.
En fonction des pays, il peut s’agir des services de police, de militaires, de
sapeurs-pompiers civils, de services hospitaliers, d’associations etc.

C’est l’étude de leurs interactions, leur mode de coordination qu’il vous est
proposé d’approfondir dans ce mémoire.

4
A titre d’exemple, le cas de particuliers appelant les Centre de Traitement et d’Alerte des sapeurs –
pompiers, lorsque la vidange de la machine à laver (linge ou vaisselle) s’est simplement décroché et que
l’eau s’est répandue sur le sol de leur cuisine.
5
Cette place peut être évaluée, de manière globale, en termes de coût ou du nombre de personnes
nécessaires au fonctionnement de ces services par rapport au nombre total de personnes en activité.
 | 15

Cette question s’applique indistinctement aux différents types «d’urgences »

existants. Il peut être question de porter secours à un individu isolé, ou à un groupe
d’individus, plus ou moins important, en fonction des situations rencontrées lors d’une
crise6.

Les citoyens, peuvent être amenés à solliciter les services d’urgence soit pour
leur propre compte, soit lorsqu’ils font partie d’un ensemble confronté à une crise
collective.
Ils possèdent, en général, une connaissance plus ou moins précise des structures
qui leur portent assistance habituellement, de leur organisation et des interactions entre
les différents services.

Ces questions peuvent paraître, au fond, sans grande importance, en l’absence

d’un véritable concept relatif à l’urgence au niveau collectif, partagé et connu par tous,
inscrit dans les fondamentaux de l’éducation et de l’instruction citoyenne.

Manifester, à ce sujet, de l’intérêt, peut sembler incongru, voire injustifié, en

tous les cas digne de peu d’intérêt. En fonction de la séparation des structures qui
participent aux urgences, chacune apporte, dans son domaine, une partie de la réponse.
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Ces actions se déroulent de façon quasi-autonome, tant sur les plans des
ressources humaines, que matérielles ou des considérations financières. Il s’agit donc, a
priori, de mécanismes rôdés, souvent professionnalisés et qui se déroulent de façon
habituelle, sans difficultés identifiées.

Mais si l’on considère l’urgence, en essayant d’adopter une vision d’ensemble, la

question se révèle être d’une bien plus grande complexité. Tous les acteurs concourant
aux urgences ne sont pas dans une démarche d’intégration, mais d’isolement relatif. Cet
isolement est fonction de leur culture respective, et est renforcé compte tenu du degré
de leur implication.
Ainsi, pour un accident de la circulation, lors des phases de désincarcération, le
personnel est essentiellement composé de sauveteurs spécialisés, alors que le personnel
médical sera présent une fois la victime acheminée au sein de la structure hospitalière.
La chaîne de l’information, de la prise en charge de la victime jusqu’à son arrivée
dans le service spécialisé approprié à son état est donc perfectible, puisque personne n’a
en charge le suivi intégral de la victime.

Ce parcours complexe concerne le citoyen indirectement.

D’une façon plus générale, la complexité est tellement intégrée à notre quotidien
que nous n’y prêtons souvent qu’une attention relative, soit par manque de temps, soit
par manque d’intérêt.
Cette constatation semble paradoxale, mais, dans la réalité, nous sommes
occupés en permanence à mettre en œuvre des mécanismes visant à simplifier notre vie
quotidienne.
Cette attitude est pourtant logique, car elle est économe.

6
L’évacuation massive d’habitants est souvent problématique, puisqu’aucun exercice de grandeur nature
n’a été réalisé. Ainsi de l’évacuation de 100 000 personnes dans les premières 48 heures suite au
tremblement de terre d’Aquilla en Italie en 2009, ou celle de prés de 370 000 personnes ordonnée par le
maire de New-York lors de l’Ouragan Irène en août 2011.
 | 16

Elle nous permet ainsi de clarifier un environnement souvent surchargé

d’informations, rempli de signaux multiples et de sollicitations excessives dans de
nombreux domaines.

Pourtant, chacun de nous a été, ou sera confronté un jour à un évènement

inattendu, capable de déstructurer son environnement habituel et de modifier
profondément ses repères.
Nous considérons, en règle générale, que notre environnement domestique est sûr,
car nous le connaissons, il nous est familier et nous estimons donc que le risque y est
maîtrisé.
Cette perception, pourtant, est erronée.
Les statistiques en matière de décès consécutifs aux incendies en Europe, sont
formels. Ils démontrent que ceux-ci surviennent, la plupart du temps, la nuit, dans les
lieux d’habitations privés des victimes, pendant leur sommeil.

Il faudra plus de vingt ans, en France, pour qu’une loi rende obligatoire la pose de
Détecteurs Automatiques de Fumées7, dans les bâtiments à usage d’habitation pour les
particuliers.
Mais les obligations de cette loi ne devront être satisfaites qu’en 2015, selon son
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décret d’application8.
Cette loi modifie le Code de la Construction et de l’Habitation9 (C.C.H.), mais aussi le
code des assurances10. Cet exemple prouve que notre niveau d’information dans le
domaine des risques est faible, et que par conséquent notre capacité de résilience l’est
également.

Lorsque nous sommes confrontés à des dysfonctionnements, ils résultent, en

général, d’un ou de plusieurs évènements préalables et ceux-ci passent le plus souvent
inaperçus.
Ils peuvent également ne pas être immédiatement détectés, bien qu’ils soient
presque toujours détectables, et analysables.
Ces événements sont qualifiés de non souhaités (E.N.S.) et leurs effets peuvent
impacter l’individu, la famille, sa communauté, la collectivité, l’ensemble de la
population, le système d’habitat, l’installation, l’écosystème etc.

L’individu isolé peut trouver une solution par lui-même et de façon autonome
face à un ou plusieurs évènements non souhaités.
Mais en cas d’échec, il doit requérir une aide extérieure pour mettre fin à
l’évènement ou se soustraire à ses conséquences.
L’aide extérieure est, en général, tout d’abord demandée au voisinage immédiat,
ou au sein de la famille.
L’E N.S. peut rester inconnu de la collectivité. Sa connaissance reste au niveau des
personnes participant aux mécanismes de solidarité interindividuelles, elle n’est pas
transmise collectivement, ne peut être partagée, ni faire l’objet d’un retour
d’expérience.

7
Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de fumée dans tous
les lieux d’habitation. NOR : LOGX0508798L.
8
Décret n°2011-36 du 10 janvier 2011 relatif à l’installation de détecteurs de fuméee dans tous les lieux
d’habitation. NOR : DEVL1022270 D.
9
Articles L 129-8 et L129-9 du Code de la Construction et de l’Habitation
10
Article L122-9 du Code des Assurances.
 | 17

Lorsque cette solidarité de proximité est inefficace, l’aide fournie pour remédier à
l’E.N.S. et à ses conséquences est fournie par des acteurs plus distants, provenant d’un
environnement extérieur à la victime.
De nouveaux liens se créent alors avec les acteurs ou les sauveteurs, qui étaient,
jusqu’alors, inconnus.
Lors de cette phase d’urgence, la victime fait appel à une organisation de secours
extérieure, dont elle connait l’existence et dont les pratiques et le fonctionnement ne lui
sont pas forcément familières.

L’objectif recherché par la victime est de retrouver le plus vite possible, grâce
aux secours qui lui parviennent, son précédent état de stabilité, sa zone de confort
initial.
En amont de l’évènement, lorsque la « future » victime sort de sa zone de confort
initial, cette transition s’effectue le plus souvent involontairement, et la victime en aura
conscience qu’une fois l’évènement arrivé.
Cela justifie d’ailleurs la qualification de l’évènement, sous le terme
d’«Evènement Non Souhaité » (E.N.S.).
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Une fois l’alerte transmise aux services de secours, une fois l’alarme déclenchée
par ces derniers pour envoyer des équipes opérationnelles adéquates en fonction des
renseignements recueillis, une double course contre le « facteur temps » débute alors.
Il faut tout d’abord assurer la sauvegarde de la population, ou de la victime, mais
aussi, de manière simultanée trouver la cause, l’origine du dysfonctionnement et tenter si
possible d’y remédier.

Ce second facteur est essentiel : sans la suppression de la cause ou l’atténuation

de ses effets, la réalisation du sauvetage ou de la mise en sécurité des victimes peut être
compromise, et l’opération n’est pas complètement menée à son terme.

Pourtant, agir sur la suppression de la cause initiale est parfois difficile, car la
focalisation de l’attention se porte toujours sur le sauvetage prioritaire de la vie
humaine.
Il faut préalablement identifier la cause, et sa suppression peut être irréalisable,
par manque de temps, par impossibilité de réaliser deux actions simultanées, ou par
manque de concours immédiat de renforts ou de services extérieurs.
Les E.N.S. concernent sans distinction les individus, ou l’ensemble d’une
collectivité humaine, en fonction de leur ampleur et de leur intensité.

Nos sociétés modernes détiennent, dans de nombreux domaines, une

connaissance approfondie.
Pourtant, peu d’entre nous sont prêts à réagir de façon adaptée à une urgence, car les
apprentissages rudimentaires permettant d’y faire face ne font pas l’objet d’un
enseignement.

Aucune transmission de savoir-faire ou de savoir-être dans ce domaine n’est

actuellement réalisée.
Les indicateurs permettant de s’assurer, au niveau individuel ou collectif, que
toutes les mesures préventives ont été prises, et que les gestes permettant la sauvegarde
individuelle sont connus et assimilés, restent à créer et à développer.
 | 18

Pour ceux qui n’ont pas su réagir face à une situation d’urgence, et pour lesquels
l’issue de l’E.N.S. a été fatale, aucun témoignage ne pourra plus étayer la réalité de ce
besoin en informations de bases sur les situations d’urgence.
C’est l’absence de prise de conscience de la nécessité de connaissances
élémentaires, ou en informations appropriées dans ce domaine qui fait le plus défaut.

La préparation et le conditionnement des populations à vivre et à essayer de survivre à

tout type d’événement (E.N.S.), permet de réaliser une double action, en amont et en
aval.
 En amont, nous pouvons maîtriser l’E.N.S. en agissant sur ses causes
lorsqu’elles sont connues, ou en réduire ses effets par des mécanismes de
protection11.
 En aval, nous sommes en mesure d’agir sur ses conséquences si l’action sur les
causes est impossible12.
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L’organisation des secours doit permettre, de sauver le plus rapidement possible,

les vies humaines qui peuvent encore être préservées.
Dés le début de la phase d’urgence, chaque seconde compte.

A ce stade, deux philosophies d’action s’opposent, qui aboutissent à des organisations

profondément différentes :

1. Les partisans de la première option considèrent que les populations doivent réaliser
les actions réflexes, lors des premières minutes de la catastrophe. Il s’agit, selon
eux, d’un enjeu véritablement majeur étant donné que la majorité des actions de
sauvetage est du ressort de l’acte immédiat et doit s’effectuer sans délais.

11
Sabots pour éviter les coulées de Lahar (Coulée de boue d’origine volcanique dévalant les pentes des
volcans. En 1985, en Colombie le Volcan Nevado del Ruiz un lahar causant plus de 25 000 décès) ; normes de
construction para sismiques, systèmes de protection passive et active des véhicules etc.
12
Exemple des phénomènes naturels encore imprévisibles (tremblements de terre, tsunamis etc.)
 | 19

Les partisans de l’autre option sont au contraire convaincus que l’action la plus
importante, afin de sauver le plus de vies possibles, doit prendre place au début
des évènements, et être réalisée par des citoyens qui se trouvent sur les lieux
mêmes de l’évènement.

La résilience de la population et sa préparation aux catastrophes est donc

prioritaire, alors que le positionnement des secours est un enjeu secondaire.
La solidarité s’exerce ex-ante, avant que les secours ne parviennent aux zones
sinistrées.

2. La seconde philosophie d’action estime illusoire de demander aux victimes de se

comporter également en sauveteurs.

Les populations affectées par l’aléa vivent l’évènement en direct et sont en

général préoccupés par la survie de leur cercle familial, ce qui ne leur permet pas
de porter assistance à d’autres personnes.

Cette école estime également que l’action immédiate et de proximité n’est que
difficilement réalisable, pour deux motifs.
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 D’une part elle demande un savoir faire, une bonne condition physique, un
minimum de moyens et un esprit capable d’organiser ces actions, mêmes si
elles ne concernent que le stade initial. Il n’est donc pas possible, pour la
majorité de la population, de réaliser ce type de tâches.
 D’autre part, demander aux « impliqués », eux-mêmes victimes, d’assurer
également une fonction de sauvetage et d’assistance, c’est commettre une
erreur fondamentale et une confusion inacceptable.

Il est donc nécessaire que les secours soient judicieusement répartis sur l’ensemble
du territoire, afin que leur mobilisation initiale soit efficace, ce qui nécessite des
ressources humaines, matérielles et financières conséquentes.

La condition (ou l’état) d’une victime est opposée à la condition d’un

sauveteur : la victime est, en général, toujours plus préoccupée par sa propre
survie plutôt que d’assurer éventuellement celle des autres.
La préparation des populations aux catastrophes, est importante, mais basée sur la
solidarité ex-post, une fois les secours spécialisés sur zone, et non sur des actions
de préparation aux sauvetages.

Ces deux écoles ne réalisent pas de distinction en fonction du type d’E.N.S.

En effet, que la cinétique de l’évènement soit rapide ou qu’elle soit lente ne
constitue pas un facteur discriminant.
Pourtant, dans le cas d’un évènement à cinétique lente, le temps nécessaire à
l’évacuation de la population peut être mis à profit, ce qui n’est pas possible lors d’un
évènement à cinétique rapide.

Dans le premier cas, où la mobilisation des citoyens est immédiate, la capacité de

résilience collective est forte. Ce type d’approche constitue une base concrète,
permettant à la collectivité de se convaincre qu’elle possède, en interne, les forces
nécessaires qui lui permettront de traverser n’importe quel type d’épreuve.
 | 20

Une fois ces deux options posées, il est difficile de départager l’un ou l’autre
mode d’action, chacun respectant ses propres contraintes.
Toutefois, une chose semble établie et acceptée par les deux écoles : l’efficacité
des premières actions, la qualité et la quantité des moyens humains et matériels qui leurs
sont consacrées sont essentiels.
La bonne réalisation de ces actions préalables, permet d’éviter que l’évènement ne
dégénère en crise.

Il faut bien reconnaître que le mot de « crise » est actuellement privé de sens, au
moins en partie, car dans nos sociétés le terme de « crise » présente désormais une
double caractéristique : d’une part, la crise est permanente et d’autre part, elle existe
dans tous les domaines.

La crise perd ainsi son sens originel, et devient habituelle alors qu’elle devrait
rester exceptionnelle.
Ce qui permet ici de donner également une définition de la crise, parmi les très
nombreuses déjà existantes, « La crise, avant tout, c’est l’homme ».
En effet, sans êtres humains, pourrait-on réellement parler de crise ?
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ce glissement conceptuel vers la crise est repris systématiquement par les

médias, toujours en quête de sensationnel.
C’est en apportant une réponse juste et proportionnée, de manière anticipée et
dès l’apparition des signaux faibles, que l’on doit éviter le passage de la « gestion de
l’évènement non souhaité » à la « crise », par un glissement progressif et non contrôlé.

Notre capacité à réagir en temps réel, mais aussi à organiser cette phase initiale
est très différente en fonction des expériences différentes de chacun des nombreux
acteurs, de leurs champs culturels et professionnels de référence, de leurs actions
quotidiennes.

Pour parvenir à créer un référentiel de valeurs fondatrices communes, une

plateforme d’échanges entre les différents acteurs reste à définir.
Elle pourrait constituer la base d’une réelle coordination interservices.
Aujourd’hui peu de possibilités d’apprentissage existent à ce niveau, soit au niveau
des pratiques opérationnelles qu’au niveau théorique.
Pourtant l’établissement, à terme, de véritables références, est indispensable.
D’autre part, il semble nécessaire, pour y parvenir, de favoriser le développement
de compétences transverses et d’expériences partagées.

Les praticiens de l’urgence, trop absorbés dans leurs tâches quotidiennes,

partagent quelques valeurs fondamentales communes (comme, par exemple la priorité
donnée au sauvetage des vies humaines) malgré l’absence de référentiel partagé.
Ils n’ont jamais été incités à réaliser ensemble ce type de travail, qui permettrait
pourtant à chacun de mieux connaître le(s) rôle(s) de l’autre, et par là d’être lui-même à
son tour pleinement reconnu.
Cette approche « gagnant-gagnant » aurait en outre pour avantage de permettre
aux hommes et aux femmes de ces services de se connaître, en amont, permettant ainsi
d’éviter les conflits une fois en situation opérationnelle réelle.
 | 21

Aujourd’hui chacun réalise, encore, dans son domaine, « ses » urgences, avec
« ses » méthodes, « sa » culture opérationnelle, il est donc temps qu’une approche
globale puisse émerger.

Ces approches diversifiées perdurent aussi, car il n’existe aucune structure de

coordination permanente des urgences au quotidien, basée sur des remontées
d’informations interservices.
Chaque ministère traite avec ses représentants au niveau local ou régional, sa
chaîne d’information, et aucun système de remontée d’informations opérationnelles
n’existe.
Ce système aurait pour avantage de permettre une analyse plus rapide au niveau
des cabinets ministériels, les données techniques, le collationnement étant effectué au
niveau de ce centre de coordination opérationnel interministériel, idéalement placé au
plus haut niveau administratif et politique.

a/ DEFINITION DU CONCEPT D’URGENCE

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

« Dans l’état de nature, chaque homme est son propre juge et diffère des autres au sujet
des noms et des appellations des choses, et de ces différences naissent des querelles et la
rupture de la paix. »

Thomas Hobbes13
1589 - 1675

L’urgence ne souffre aucun retard, selon la définition du petit Larousse, elle est
définie comme « une situation qui peut entraîner un préjudice irréparable s'il n'y est
porté remède à bref délai ».
Dans le domaine de la justice, à laquelle une lenteur excessive est souvent
reprochée, l’urgence existe pourtant : elle permet au juge de prendre certaines mesures
par une procédure rapide (référé, assignation à jour fixe).
Au niveau d’une nation14, l’ « état d’urgence », peut être déclaré, soit en cas de
péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événement
présentant, par sa nature et sa gravité le caractère de calamité publique.

Un consensus se dégage donc, à priori, en ce qui concerne la notion d’’urgence.

Mais elle est pourtant définie de façon très différente, par la plupart des organisations
intergouvernementales existantes.

Le Haut Commissariat pour les Réfugiés (H.C.R.), le Programme Alimentaire

Mondial (P.A.M.), et l’U.N.I.C.E.F.15 créés pour agir dans des situations d’urgence ne
partagent pas les mêmes points de vue.
13
« The elements of Law : Natural & Politics ». Londres, Frank Cass, 1969, Page 188, Editeur Ferdinand
Tönnies.
14
Loi n°55-385 du 3 avril 1955 instituant un état d'urgence et en déclarant l'application en Algérie.
15
Fonds d’urgence des Nations Unies pour l’Enfance (United Nations International Children Emergency
Fund)
 | 22

En effet, selon le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés16, une
urgence est une « situation ou la vie, ou le bien être des réfugiés sera menacé si des
mesures immédiates et appropriées ne sont pas prises sans délais et ou des initiatives
extraordinaires et des mesures exceptionnelles s’imposent.»

En fonction de l’objectif du Haut Commissariat, dont la tâche principale est de

s’occuper des réfugiés, cette définition de l’urgence est cohérente.
Elle s’inscrit dans un espace temps réduit, puisque les mesures prises par le H.C.R
doivent être immédiates.

Pour le Programme Alimentaire Mondial la définition de la notion d’urgence est

réalisée pour la première fois en 1970, précisant qu’il s’agit d’une « situation où il est
manifeste qu'il s'est produit un événement qui est à l'origine de souffrances humaines ou
de pertes de bétail que le gouvernement intéressé n'est pas en mesure de soulager, un
événement dont on peut établir le caractère anormal et qui désorganise la vie d'une
collectivité dans des proportions exceptionnelles17.»
Cette définition de l’urgence a évolué, le P.A.M. la modifiera en 1986 puis en 2005.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’urgence devient une «situation où il est manifeste qu'il s'est produit un

événement ou une série d'événements qui est à l'origine de souffrances humaines ou qui
représente une menace imminente pour la vie ou les moyens de subsistance des
populations que le gouvernement intéressé n'est pas en mesure de soulager; il s'agit d'un
événement ou d'une série d'événements dont on peut établir le caractère anormal et qui
désorganise la vie d'une collectivité dans des proportions exceptionnelles.»

L’U.N.I.C.E.F., quant à elle, définit une situation d’urgence comme étant « une
situation qui menace la vie et le bien-être d’un grand nombre de personnes et qui
nécessite la prise de mesures extraordinaires pour assurer leur survie, leurs soins et leur
protection. Les urgences peuvent être créées par des catastrophes naturelles ou
technologiques, des épidémies ou des conflits.»

Dans toutes ces définitions, on retrouve toutefois deux caractéristiques :

 la présence d’une menace,
 la présence d’une forme de souffrance humaine, d’atteinte au bien
être.
Plus précisément, cette atteinte au bien être, présente un caractère anormal et
désorganise la vie d’une collectivité.

Ces définitions de l’urgence présentent deux points communs et partagent.

 un critère qualitatif, basé sur une situation anormale,

 un critère quantitatif, qui intéresse une collectivité humaine.

16
Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés « Manuel des Situations d’Urgences 2001, page 4.
17
Programme Alimentaire Mondial, Première session ordinaire du Conseil d’administration Rome, 31
janvier–2 février 2005 Questions de Politique Générale, point 4. WFP/EB.1/2005/4-A/Rev.1
 | 23

En outre, l’urgence repose sur un impératif implicite, reposant sur un facteur

temps : il faut remédier à l’urgence dans le cadre d’un espace temps très contraint,
immédiatement.

L’Urgence est ainsi définie en fonction () de 3 critères retrouvés

systématiquement.

La notion qualitative est progressive, le degré de complexité des situations

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

d’urgence, peut être précisé, car il arrive que celles-ci soient qualifiées de « situations de
crise » sans que la différence entre les termes de « crise » et d’ « urgence » soit
réellement précisée.

Lorsque de nouveaux enjeux se rajoutent à une situation déjà compliquée,

l’urgence est alors dénommée « urgence complexe ».

L’« urgence complexe » survient dans un environnement peu favorable au niveau

politique et humain18, à la suite d’un évènement non souhaité (E.N.S. résultant d’un
risque naturel ou technologique).
Cette situation a été définie pour la première fois lors du conflit armé en
Mozambique, dans la seconde moitié des années 1980.19

La définition donnée par l’I.A.S.C.20 des urgences complexes est « une crise
humanitaire dans un pays, une région ou une société dans laquelle on constate un
effondrement substantiel ou total de l’autorité à la suite d’un conflit externe ou interne,
et qui demande une réaction internationale dépassant le mandat ou la capacité d’un seul
organisme21 ».

L’I.A.S.C. est une structure de coordination des acteurs de l’urgence, dont le

secrétariat est assuré les Nations-Unies22 : son champ d’action englobe les pays
participants, mais également de nombreuses organisations internationales et des
organisations non gouvernementales majeures dans le domaine de l’urgence humanitaire.

18
Zone de guerre, guerre civile, Etat non reconnu par la communauté internationale etc.
19
Suite à l’accession à l’indépendance de la Mozambique en 1975, une sécheresse sévère et une guerre
civile prolongée entre le Front de Libération de la Mozambique (FRELIMO) et la résistance nationale
Mozambique rebelle (RENAMO), terminé par un accord de paix signé en 1992 négocié avec l’aide des
nations unies, fait qualifier cette urgence de complexe.
20
Inter Agency Standing Committee.
21
Work Group IASC 1998.
22
Bureau Central des Affaires Humanitaires, plus connu sous le terme d’OCHA (Office for the Coordination
of Humanitarian Affairs).
 | 24

Les urgences complexes, également définies par l’Organisation de Coopération et

de Développement Economique (O.C.D.E.), présentent plusieurs caractéristiques
détaillées :

 La présence d’un conflit intra-étatique,

 La distinction très difficile entre les combattants et les civils,

 La violation flagrante des droits humains,

 L’existence de violences contre les civils,

 Des déplacements massifs,

 L’interruption des infrastructures,

 L’absence de système économique,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Un manque d’autorité et de sécurité,

 L’absence de mécanismes de contrôle (police, justice, presse),

 L’enracinement dans une économie hors de contrôle,

 L’établissement sur une longue durée (Afghanistan, Angola

l’urgence complexe a duré vingt ans),

 Une possibilité d’extension aux pays voisins (situation du

Darfour, dynamique des conflits pour les grands lacs
africains.)23

Ces définitions permettent essentiellement aux structures qui les élaborent, de

préciser et d’encadrer leur champ d’action, au sein de leur domaine de responsabilité
respective.
L’absence actuelle de définition connue, acceptée et partagée au niveau
international n’est pas neutre.
En effet, l’urgence peut être définie différemment par les organisations
internationales intergouvernementales en fonction des buts qu’elles poursuivent.
Mais ceux-ci sont connus, font l’objet d’un consensus et se basent sur des valeurs
partagées.

Par contre, l’absence d’une définition partagée de l’urgence par les différents
Etats a d’autres conséquences.
L’urgence peut ne pas être perceptible dans le pays concerné, mais reconnue
comme une nécessité par les pays extérieurs.
Lors du tsunami de 2004 en Indonésie, la capitale, Jakarta, n’a pas été en mesure
de prendre immédiatement la mesure de l’ampleur de la catastrophe.

23
Conseils pour l’évaluation de l’aide humanitaire apportée dans les situations d’urgence complexe OCDE
1999 Comité d’Aide au Développement Page 6.
 | 25

Dans un monde multipolaire, le monopole de l’information n’existant plus,

l’urgence peut être traitée de manière différente dans trois cas.

 L’urgence est nationale,

 L’urgence est nationale et nécesite une assistance internationale,

 L’urgence concerne d’emblée plusieurs pays.

1 / Urgence nationale :

Le manque de définition permet, aux pouvoirs publics de décider, de façon

opportune et unilatérale, s’il s’agit ou non d’une urgence.

 D’une part, les plus hautes autorités de l’Etat sont les mieux informées, elles
collationnent l’ensemble des données provenant des centres de veille et
d’alerte.
Ce monopole sur les réseaux gouvernementaux permet de qualifier
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

l’évènement, et de prendre la décision nécessaire.

 D’autre part les pouvoirs publics sont les seuls juges des répercussions
provoquées par la décision, lorsqu’elle a été prise.

Toutefois, si l’on compare ce mode d’action national dans plusieurs pays, on

constate de grandes disparités, souvent liées au niveau de développement du pays
considéré.
Dans certains pays, les chaînes de télévision commerciale, réparties uniformément
sur le territoire24, sont spécialisées dans le direct et le sensationnel et diffusent très
rapidement des images.
Les commentaires des journalistes, basés sur des estimations parfois très
approximatives, diffusent ces informations sans aucun recollement, ni croisement de
sources différentes.

L’immédiateté recherchée pour obtenir le scoop à tout prix sur l’ensemble du

territoire prend le pas sur la fiabilité de l’information.

Cette couverture nationale instantanée a plusieurs conséquences :

 La chaîne opérationnelle institutionnelle est souvent discréditée.

En effet, son mode d’action habituel est basé sur la gestion du risque
courant.
Tout événement dépassant le cadre de référence doit donc être confirmé
et analysé avec soin.
D’autre part, si cette confirmation est donnée, il faut alors
immédiatement optimiser la gestion des moyens existants et
immédiatement disponibles.

24
«Metro TV» Chaine d’information spécialisée, disposant de nombreux relais sur l’ensemble du territoire
de la République d’Indonésie.
 | 26

Simultanément, il faut prendre la responsabilité de déclencher les plans

pour évènement de grande ampleur (type orsec en France).
Pour cela un mécanisme de remontée d’information immédiate vers
l’échelon politique est nécessaire.
L’échelon politique, en général, est plus habitué à travailler dans une
optique stratégique que dans la réactivité25 instantanée.
A titre d’exemple, le nombre de décès lors de la canicule de 2003 est
évident, à posteriori, lorsque les données sont analysées, comme le
démontre le schéma ci-dessous.
Pourtant, l’enjeu est d’obtenir ces informations et de réduire le temps
nécessaire à l’analyse dans une situation de crise.
Cette analyse doit être déclenchée dans les centres opérationnels de
veille permanente, dès que des signaux faibles sont détectés.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Autre conséquence, les autorités administratives habituées aux

cycles de gestion et de prévision budgétaire annuels, ou
pluriannuels, n’ont que rarement la capacité d’estimer les dégâts
financiers, ou de réagir pour s’adapter immédiatement aux besoins
des sinistrés.

Les comptes rendus immédiats fournis provenant de la chaîne

opérationnelle doivent être compilés, analysés, synthétisés, afin de
limiter les effets additionnels26.
Ces phases nécessitent du temps pour se réaliser.
Or c’est ce facteur temps, caractéristique de la phase d’urgence, qui
semble alors en contraction.

25
Comme nous avons pu le constater avec la « Surmortalité liée à la canicule d'août 2003 (D. Hémon et É.
Jougla, Inserm, 2004) « Vagues de chaleur et mortalité dans les grandes agglomérations urbaines » (J.P.
Besancenot, Environnement, risques et santé, Vol. 1(4), 2002 »
26
Exemple des services de police local qui dénombrent les victimes du site de la catastrophe sur le lieu de
l’accident, puis ces victimes sont à nouveau recomptées dans les hôpitaux de campagne, les chiffres sont
alors différents entre ces services d’urgence (Retour d’Expérience (Retex) opérationnelle effondrement du
supermarché Casino Ferber, Ville de Nice 1998).
 | 27

 Le pouvoir politique est sollicité pour expliquer non seulement les

décisions prises au plus haut niveau, mais également les mesures prises au
niveau national et local.
Ce dernier, dans le même temps, ne dispose pas de données précises,
fiables et vérifiées de l’évènement en cours, celles-ci évoluent tant que
l’événement n’est pas stabilisé.
Par conséquent, ces mesures sont rarement arrêtées et intégrées dans un
cadre stratégique global.
La pression médiatique, souvent amplifiée par l’évènement, exerce alors
une double contrainte :
 soit le pouvoir communique et prend alors le risque d’être démenti
ultérieurement, une fois un bilan précis de la situation établi.
Cette décision elle-même comporte deux vulnérabilités celle de sous-
dimensionner, ou sur-dimensionner l’évènement.
 soit le pouvoir ne communique pas, mais le risque de déstabilisation
est encore plus grand, puisqu’il pourra lui être reproché son incapacité à
réagir.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’absence de définition sur l’urgence, illustre donc le fait que le sujet n’est pas
placé au cœur des préoccupations nationales.

Il est donc nécessaire que ce sujet fasse l’objet de travaux, de manière commune
et partagée.

L’établissement de procédures et la mise en place d’un cycle d’amélioration

continue sera utile en analysant et intégrant les retours d’expériences disponibles.

2 / Urgence nationale créatrice de répercussions au niveau international :

L’urgence n’étant pas au centre des préoccupations nationales, son

positionnement au niveau international est encore plus incertain et hypothétique.
Le phénomène de crise globale élude la question préalable, rarement posée à
propos d’urgence globale.
Pourtant les répercussions économiques sur les partenaires sont importantes, dès
lors qu’un pays glisse de la phase d’ « urgence » à la phase de « crise » sans transition.

Cette qualification immédiatement en « crise », provient de l’absence de

qualification initiale de la phase d’urgence.
L’appréciation du degré de la crise (légère, grave, très grave) permet au
gouvernement concerné de décider, ou pas, qu’un mécanisme d’assistance internationale
est souhaitable et souhaité.

Le gouvernement garde le libre choix de son pouvoir décisionnel sur l’ensemble

de son territoire, ce qui est conforme aux principes généraux établis par le droit
international.
 | 28

Mais il faut remarquer que ce qui est accepté et reconnu au niveau diplomatique
par les différents gouvernements, ne l’est pas obligatoirement et systématiquement pour
les nombreux acteurs agissant également au niveau international.
Ainsi, les organismes de droit associatif ou les organismes privés, représentés sous
forme de fondations, d’associations, et d’O.N.G. peuvent avoir une interprétation
différente de la situation.
Ces derniers disposent très souvent de bureaux ou de « bases de vie » sur les
territoires exposés aux risques naturels, ou soumis à des risques politiques.
Ils considèrent que la décision d’intervention leur appartient, en fonction de la
définition de l’urgence ou de la catastrophe qu’ils ont eux-mêmes adopté.
Cette situation rend souvent difficile le déploiement des équipes humanitaires, et
les relations entre les O.N.G. et l’Etat hôte peuvent rapidement devenir tendues.

Par leur présence sur le terrain, leur rôle opérationnel est souvent alliée à une
stratégie de communication bien élaborée et ciblée.
Le déploiement des équipes a parfois permis de qualifier une situation
d’ « urgence » alors qu’elle n’aurait pas autrement été prise en considération.

Au-delà de l’urgence ou de la crise, la définition de la catastrophe est également

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

parfois donnée par la communauté internationale.

Ainsi, la Convention de Tampere définit une catastrophe comme étant :

 « une grave perturbation du fonctionnement de la société causant une
menace réelle et généralisée à la vie ou à la santé humaine, aux biens ou à
l’environnement, que la cause en soit un accident, un phénomène naturel ou
une activité humaine et qu'il s'agisse d'un événement soudain ou du résultat
de processus complexes se déroulant sur une longue période ».

3 / Urgence d’emblée internationale :

La diplomatie est soucieuse de maintenir, en permanence, des relations cordiales

entre les Etats.
Ainsi, elle évite souvent de qualifier une situation se déroulant dans un pays tiers,
ce qui pourrait être considéré comme un acte d’ingérence.

Les différences de définition, à propos de l’urgence peuvent exister même au sein

d’organismes internationaux intergouvernementaux, a priori pourtant censés parler d’une
même voix au nom collectif des nations qu’elles représentent.

L’Organisation des Nations-Unies en est l’illustration, et les exemples décrits ci-

dessus démontrent que la définition des urgences doit avant tout être conforme à la
poursuite des buts stratégiques ultimes suivis par l’organisation.
En fonction de ceux-ci, l’urgence peut être utilisée pour justifier la légitimité de
l’action collective.
Dans le cas contraire, la justification de l’inaction peut utiliser le prétexte du
respect des principes fondamentaux du droit international, notamment le principe de non
ingérence dans les affaires intérieures d’un pays.
 | 29

C’est pourquoi, mis à part de très rares cas d’urgences déclenchées pour des
phénomènes physiques mesurables (tsunami 2004), la qualification d’urgences
simultanées au niveau international n’intervient que très rarement.

Le cadre de cette étude définira l’urgence à minima, afin de pouvoir englober

toutes les définitions existantes, comme résultant d’un évènement non souhaité (E.N.S.),
dont la cause peut être inconnue au moment où l’urgence débute.
Cette urgence peut concerner soit un seul individu, (quel que soit l’endroit où il se
trouve27), ou plusieurs, et son importance dépend à la fois d’un aspect qualitatif mais
aussi quantitatif, en fonction du nombre d’êtres humains concernés et de la gravité de
leur situation28.

Face à ces situations d’urgences protéiformes, une attitude s’impose, celle de

développer la plus grande humilité, face aux souffrances d’une grande partie de
l’humanité qui nous est liée et nous renvoie parfois notre propre image.

b/ FONDEMENTS DE LA POLITIQUE DE L’URGENCE ET DE LA

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

PROTECTION CIVILE.

« Impose ta chance, serre ton bonheur et va vers ton risque.

A te regarder, ils s’habitueront. »

René Char
Les Matinaux XXI

Actuellement il n’existe pas de connaissances partagées, au niveau de l’urgence,

ni de pratiques ou de protocoles reconnus entre les différents acteurs29, ni de champ de
références communes dans ce domaine.
Pourtant, dans de nombreux domaines spécialisés, sapeurs pompiers, Samu,
service de santé des armées, associations, des normes de bonnes pratiques sont élaborées
(ou des guides de références), qui peuvent être de portée nationale30.

Ces guides ont pour unique objet d’établir les connaissances actualisées relatives à
un champ d’activité, sans nécessairement tenir compte des domaines associés ou des
interactions à développer entre les différents services.

27
Un être humain victime d’un accident vasculaire cérébral ne peut avoir les mêmes chances de survie
selon s’il se trouve proche d’un hôpital adapté à ce type de soin, ou s’il est à des centaines de kilomètres
de ce type d’établissement.
28
Urgence de type médicale, alimentaire, ou de première nécessité (abri pour passer la nuit lorsque les
températures sont très en dessous de zéro par exemple).
29
En dehors des champs liés à une technicité particulière, tels que la médecine et la santé, les normes dans
des domaines spécifiques purification et production de l’eau, hygiène etc.
30
Guides Nationaux de Référence ou GNR en France pour les sapeurs pompiers, réalisés par la Direction de
la Sécurité Civile, et Normes NFPA rédigées par l’association nationale pour la protection contre le feu aux
Etats-Unis.
 | 30

A un niveau plus global, aucune convention internationale n’a encore défini de

règles ou de standards minimums en temps de paix, afin de traiter, selon des procédures
partagées31 et communément admises, les phases d’urgence.
Elles se définissent et sont caractérisées par une augmentation du nombre de cas
habituellement traités, par les services d’urgences, en situation normale32.

Le rapport d’information de la mission sénatoriale sur la canicule de 2003 précise

qu’il a été « souligné que, lors des derniers jours du mois de juillet, les médecins
urgentistes, avaient déjà perçu une forte augmentation des cas de personnes fragiles en
situation de détresse. »
Ce premier signal faible provenait des échanges et des contacts quotidiens avec les
sapeurs pompiers et les services de police, « avant même que l’affluence aux urgences
n’atteigne des sommets à partir du 1er août 2003.33 »
Les services chargés de l’urgence, au quotidien, connaissent parfaitement leur
niveau d’activité routinier, et peuvent détecter très rapidement la phase critique, dès
que leur capacité de traitement des urgences habituelles va être dépassée.
C’est bien ce phénomène qui est survenu lors de la canicule en 2003, entraînant la
démission du ministre de la santé, le Professeur Jean Louis Mattei34.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cet exemple démontre donc que le pouvoir, indépendamment du lieu ou du type

d’urgence à traiter, est toujours au centre de toute crise35.

Les sociétés occidentales et démocratiques, souvent prêtes à s’émouvoir, dotées

de nombreux relais médiatiques et de forces de contreproposition, rapides à se mobiliser,
ne sont pas les seules concernées.

Mêmes les sociétés les plus fermées sont susceptibles de se retrouver, bien malgré
elles, au centre de la crise.

Ainsi en 2008, suite à la tempête tropicale « Nargis», en Birmanie, de nombreux

habitants de la région du delta de Birmanie sont portés disparus.
La junte militaire birmane pourra ainsi justifier, a posteriori, le bien fondé du
choix politique qu’elle avait réalisé deux années auparavant pour le «bien-être» de la
population.
Il s’agissait alors de déplacer la capitale de Birmanie à Nyapyidaw, plus éloignée
des côtes à plusieurs centaines de kilomètres dans les terres.
L’analyse stratégique ayant conduit le gouvernement à prendre cette décision était
de rendre la capitale moins vulnérable.

31
Les Organisations Non Gouvernementales humanitaires, ainsi que les mouvements de la Croix-Rouge et du
Croissant-Rouge ont élaboré le projet Sphère en 1997, qui définit la charte humanitaire et les standards
minimums définis pour la réponse aux catastrophes.
32
Rapport d’information du Sénat Numéro 195 Session Ordinaire 2003-2004 fait au nom de la mission
commune d’information « La France et les Français face à la canicule : les leçons d’une crise ». Par Mme
Valérie LÉTARD, MM. Hilaire FLANDRE et Serge LEPELTIER
33
Audition de M. Patrick PELLOUX, président de l’association des médecins urgentistes hospitaliers de
France.
(17 décembre 2003).
34
Devenu depuis Président de la Croix-Rouge Française.
35
Indépendamment de sa légitimité ou de sa forme politique, comme cela a été constaté lors de la crise
dûe au typhon «Rangoon » en mai 2008 survenue en Birmanie, sous la contrôle de la junte militaire.
 | 31

Or, pour la junte, la vulnérabilité était relative à une menace extérieure sous
forme d’agression militaire, en restant prés de la mer, la capitale était immédiatement
fragilisée en cas d’invasion étrangère.
Les dangers liés aux risques naturels ont été relégués par rapport à ceux d’une
agression militaire.
La nouvelle capitale a été épargnée par la catastrophe naturelle, alors que
l’ancienne capitale a été durement touchée par le cyclone « Nargis ».
La situation a été utilisée politiquement, pour justifier le bien fondé du choix de la
nouvelle capitale effectué par la junte, pour des raisons «de sécurité».

Cette position officielle n’a pourtant pas été prise immédiatement, puisque le
gouvernement Birman annonce, le 4 mai 2008, que le cyclone a provoqué seulement 200
disparus.
Quarante-huit heures plus tard, le 6 mai, l’O.N.U. estime que cette catastrophe
concerne plus de 22 500 morts et au moins 41 000 disparus.
Le bilan final pour la tempête tropicale 2008-0184 survenue les 2 et 3 mai fait état
de 38 366 décédés, 2 420 000 affectés et de plus de 4 000 millions USD36 de dégâts
matériels.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le fait que l’ancienne capitale Rangoon et le delta de l'Irrawaddy, aient été

durement touchés, a permis à la junte de stigmatiser le manque de civisme des citoyens
birmans qui n’avaient pas suivi les directives du régime et migré avec le gouvernement
dans la nouvelle capitale.
Mais aucune mesure d’accompagnement n’a été prévue pour le déplacement des
populations.
Il n’était pas envisageable, pour les plus démunis, de quitter des conditions de vie
souvent précaires et de s’installer dans une capitale lointaine et un environnement
inconnu.
Au-delà de la nette sous-estimation de la catastrophe par le gouvernement, cet
exemple démontre clairement qu’une attitude rationnelle est systématiquement
recherchée, en cas d’urgence, pour justifier l’action (présente ou passée) du pouvoir.

Le pouvoir justifie ainsi sa maîtrise sur l’évènement, mais surtout ne peut admettre
qu’une défaillance puisse survenir, ou alors il lui faudrait la justifier.
Le gouvernement n’hésitera pas à user de la « double victimisation» :

 Les victimes sont fautives, puisqu’elles n’ont pas suivi les élites dans
la nouvelle capitale…
 Les victimes n’ont pas réellement à être prises en considération,
puisqu’il s’agit de citoyens irrespectueux et déviants, incapables de
suivre les directives du gouvernement pourtant prévoyant.

Cette nouvelle prise de position officielle n’a pas été immédiate, elle a été
employée pour ralentir l’aide humanitaire et les offres de secours qui proviennent de
nombreux états, d’O.N.G., de l’O.N.U. et de l’A.S.E.A.N37.

36
Estimation réalisée par le CRED (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters) de l’Université
Catholique de Louvain, associé à l’Organisation Mondiale de la Santé (O.M.S.) grâce à sa base de données
EM DAT (Emergency Events Data Base).
37
Association des Pays du Sud Est de l’Asie.
 | 32

Le gouvernement birman n’a pas estimé nécessaire d’autoriser le déploiement de

missions d’évaluation ou de coordination, proposées par la communauté internationale
dès les premières heures de la catastrophe.
Une médiation spéciale sera effectuée par le Secrétaire Général de l’A.S.E.A.N.,
avec l’aide du Secrétariat Général des Nations-Unies afin qu’une équipe uniquement
réduite puisse rencontrer le gouvernement38.
A l’aide d’images satellites39, les négociations permettront d’autoriser l’accès aux
zones les plus touchées mais les organisations humanitaires parviendront difficilement à
travailler, dans la zone du delta notamment.

Le déni de reconnaissance du statut de victimes est un sujet très sensible40, et

fréquent dans de nombreux pays.
Pour la Birmanie, à la catastrophe naturelle, aurait pu se rajouter, pour le
gouvernement au pouvoir, une « catastrophe politique ».
Un référendum constitutionnel était prévu le 10 mai 2008, moins d’une semaine
après la catastrophe, afin de ratifier une nouvelle Constitution.

Opposante au régime, Aung San Suu Kyi, par ailleurs lauréate du prix Nobel de la
Paix, alors assignée à résidence, a estimé que ce référendum était un subterfuge.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il visait à officialiser l'emprise des militaires sur le pouvoir, en la légalisant par un

vote démocratique.
La télévision d'État a diffusé des clips musicaux enjoués appelant à voter « oui »41,
alors que le nombre total de victimes et de disparus n’était pas encore connu42, et le vote
s’est déroulé dans tous le pays en dehors des régions touchées par la catastrophe.
La participation de plus de 99% des 22 millions d'électeurs inscrits et la victoire du
«oui» à 92,4% est dénoncé comme étant un résultat truqué selon les organisations de
défense des droits de l'homme à l’étranger ainsi que par l’opposition nationale.

Les sinistrés des zones touchées par « Nargis », réfugiés dans les écoles, ont été
chassés en prévision du scrutin en mai 2010, montrant l’intérêt porté par le
gouvernement à l’organisation du référendum et le désintérêt marqué pour l’aide aux
victimes.
La junte avait prévu d’utiliser les écoles comme bureaux électoraux.
La majorité de la population dormant toujours dans des tentes plantées près de
leurs maisons effondrées, s'entassant dans des monastères ou dans d’autres abris de
fortune, n’a pas été pris en compte, et n’a pratiquement pas reçu d’aide sanitaire ou
alimentaire.

Au travers de ce cas, et pour tous les Etats43 confrontés à des situations

d’urgence, des analogies et des transversalités apparaissent.

38
Mission à laquelle participe le secrétaire général de l’A.S.E.A.N. ; Arjun Katoch, Chef de la Branche des
Urgences U.N.O.C.H.A. et Adelina Kamal, du secrétariat de l’A.S.E.A.N., en charge des catastrophes
naturelles.
39
Fournies par U.N.O.S.A.T.
40
En témoigne les nombreuses associations d’aide aux victimes sur différents sujets (accidents de la vie
courante, de la route, de l’inceste etc…) et leur regroupement en fédération, l’I.N.A.V.E.M..
41
Agence France-Presse, « En pleine tragédie, la junte fait voter pour prouver son pouvoir », 10 mai 2008.
42
Associated-Press, « La Croix-Rouge redoute jusqu'à 128 000 morts » 15 mai 2008.
 | 33

Bien entendu, les réponses apportées sont différentes en fonction des sociétés,
des valeurs partagées, des conditions de vie, des normes et des formes politiques
retenues.

En cas d’urgence de grande ampleur, et de crise, les autorités politico-

administratives cherchent en premier lieu à maintenir et à préserver leur capacité
d’analyse et de synthèse.
Ces capacités, si elles ont été préservées, et sont restées intactes, permettent la
mise en œuvre de réactions adaptées à la protection des intérêts vitaux du pays.
Elles doivent être maintenues, en toutes circonstances, afin de pouvoir affronter
n’importe quel type d’urgence.
Le maintien à niveau de ces capacités est essentiel pour permettre aux
gouvernements de valider les décisions stratégiques, préparées par leurs états-majors ou
leurs équipes administratives et techniques.
Ces décisions stratégiques ont de nombreuses conséquences au niveau de la mise
en œuvre opérationnelle mais également en amont de celle-ci.

En amont, lors de la phase de planification des ressources nécessaires pour leur

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

préparation, de nombreuses inconnues existent dans le domaine des urgences.

Il est alors nécessaire de réaliser une planification en intégrant plusieurs facteurs :

 Anticiper sur la définition de ses besoins pour faire face aux urgences
futures.

 Intégrer toutes les hypothèses plausibles et possibles afin d’être en

mesure de faire face à tout type de situation pouvant survenir.

 Définir des besoins, malgré l’incertitude des situations à venir,

sachant que la plupart des situations d’urgence majeure sont inédites.44

 Qualifier et quantifier les moyens humains et matériels nécessaires.

 Evaluer le niveau de risque présenté par les produits chimiques,45 ou

d’autres46 innovations.

 Réévaluer les menaces compte tenu du fait qu’elles évoluent en

permanence.

43
Lors des inondations de la capitale indonésienne, Jakarta, en 2006, plus de 100 000 victimes vivent sur les
berges des fleuves confluents. Pour la plupart migrants internes, sans titre de séjour leur permettant d’y
résider légalement. A ce titre le gouvernement provincial y trouve une raison suffisante pour y consacrer
des moyens a minima.
44
Rupture du barrage de Malpassé en 1957 (Var), Explosion AZF (2001), Explosion de la navette Challenger
(1986).
45
On estime que 5 à 7 millions de produits chimiques différents sont connus dans le monde et qu’au moins
400 millions de tonnes sont produites chaque année. En Amérique du Nord, au moins 1 200 nouveaux
produits chimiques sont mis au point chaque année selon la brochure le l’Organisation Internationale du
Travail (O.I.T.) « Les produits chimiques sur leur lieu de travail » Page 1.
46
La biologie synthétique est susceptible de créer des nouvelles formes de vies, qui ne pourront être
étudiées qu’une fois produites. Il est d’actualité de déposer des brevets de nouvelles formes de vies,
encore inconnues, résultant des progrès du génie génétique.
 | 34

 Estimer constamment la pertinence de la démarche.

 Définir à partir des bases de données existantes, des méthodes de

réponse opérationnelle, à défaut construire ces bases de données.

 Définir une politique publique dans ce domaine.

Il faut tenter de procéder à un raisonnement par analogie, en s’appuyant sur les

activités et savoir-faire de services publics existants, dont les domaines d’activités sont
proches.
Certains services sont parfois similaires, compte tenu du parallélisme des missions
et de leur forme d’exécution.
Les forces de l’ordre incluent, par exemple, de manière indistincte les forces
armées militaires pour la sécurité extérieure, de même que les forces de police nationale
pour la sécurité intérieure.
Ainsi dans certains pays, les forces de police peuvent provenir des forces
militaires47, par essaimage.

Les missions de la police ou de l’armée sont également, dans certains cas,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

communes et partagées avec les services d’urgence48.

Ces deux constituantes de la force publique, permettent aux Etats d’exercer la
violence de façon légitime, comme les travaux de Max Weber l’ont démontré.
Tous les Etats disposent d’une police (sous des formes diverses49) et d’une armée,
leur coordination opérationnelle étant assurée, en cas de besoin, au niveau
interministériel.50

Les organisations internationales (O.N.U. , U.E., O.T.A.N., O.S.C.E., etc.),

développent dans les domaines militaires51 de la police52 ou de la justice53 de nombreuses
actions de coopération.
En outre, des échanges d’experts sont fréquents et nombreux, tout comme des
échanges quotidiens d’informations entre services européens.
Cette coopération revêt des formes encore plus renforcées grâce à la réalisation de
programmes d’actions ou de formations communes.

L’exercice du pouvoir dans le domaine de la sécurité peut parfois prendre la

forme de mesures attentatoires aux libertés publiques54 et restrictives de liberté sous
couvert de mesures de protection générale ou d’intérêt national.

47
C’est le cas par exemple en Indonésie, où la police nationale a été créée en 2000, et dotée de cadres
issus de l’armée qui remplissaient ce rôle jusqu'alors. C’est aussi le cas de la gendarmerie dans de
nombreux pays occidentaux, qui assure des missions de police bien qu’elle soit dotée d’un statut militaire.
48
Actions de secours en mer et en montagne notamment.
49
La police nationale Française est apparue en 1945, suite à l’unification des polices municipales en France,
et en Indonésie, la Police a été de 1945 à 2000 exercée par l’armée.
50
Premier Ministre en France.
51
Eurofor, Brigade Franco Allemande, Programmes Européens d’Armement Communs.
52
Interpol, Europol Collège Européen de la Police.
53
Eurojust.
54
« Patriot Acts » de 2003 créant les statuts de combattant ennemi et combattant illégal, qui permet au
gouvernement des États-Unis de détenir sans limite et sans inculpation toute personne soupçonnée de
projet terroriste.
 | 35

La majorité des Etats sont remarquablement organisés, au niveau opérationnel,

dans les domaines régaliens relatifs tant pour ce qui concerne leur sécurité intérieure que
pour leur sécurité extérieure.
Pourtant, la pertinence n’est pas recherchée afin d’envisager une harmonisation de
leurs systèmes complexes et multiples, au niveau des urgences.

Sécurité intérieure et sécurité extérieure n’envisagent aucune vulnérabilité dans

leur domaine de compétence, pouvant compromettre des intérêts nationaux stratégiques.

En ce qui concerne la sécurité individuelle, elle est un élément constitutif du

« bien être » social. C’est d’ailleurs pour mieux assurer notre sécurité individuelle, que
les hommes se sont regroupés, et qu’il a été nécessaire de vivre en communauté.
La sécurité collective n’est devenue une autre préoccupation qu’ensuite.

Aujourd’hui, l’enjeu de la sécurité individuelle ne consiste plus, bien

évidemment, à se prémunir de bêtes sauvages, ou de hordes errantes.
Le risque est différent, mais sa perception a aussi fondamentalement évolué.

Prenons l’exemple d’un citoyen européen souhaitant voyager avec son véhicule
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

dans les différents Etats-membres de l’Union Européenne.

S’il commet des infractions routières, la police locale (ou nationale) engagera des
poursuites immédiatement contre lui.
Celles-ci seront relayées au niveau européen par une organisation supranationale
Europol, et poursuivies par une organisation identique dans le domaine de la justice
Eurojust.

Institué en 2002, Eurojust est un organe de l’Union européenne chargé d’améliorer

l’efficacité des autorités compétentes des États membres dans leur lutte contre les
formes graves de criminalité organisée transfrontalière.
Eurojust stimule et améliore la coordination des enquêtes et des poursuites et il
soutient également les États membres pour renforcer l’efficacité de leurs enquêtes et de
leurs poursuites.
Le traité de Lisbonne pose le principe d’une coopération accrue au niveau
judiciaire en matière civile et pénale, à travers le principe de «reconnaissance
mutuelle».
Chaque système juridique reconnaît donc comme valables et applicables les
décisions adoptées par les systèmes juridiques des autres États membres.

Ces nouvelles mesures portent notamment sur :

 la coopération en matière d’obtention des preuves,

 l’accès effectif à la justice,

 la coopération entre les autorités judiciaires des États membres dans le

cadre es poursuites pénales et de l’exécution des décisions,

 l’établissement des règles et procédures pour assurer la reconnaissance,

dans l’ensemble de l’Union européenne, de toutes les formes de jugement
et de décisions judiciaires.
 | 36

Le traité de Lisbonne ouvre également la possibilité de créer un Parquet

européen.
Il sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les
auteurs d’infractions, même si celles-ci sont limitées à celles portant atteinte aux
intérêts financiers de l’Union Européenne.
Le Conseil européen pourra cependant étendre la compétence du Parquet
européen à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transnationale
(comme le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue, etc.) par une
décision prise à l’unanimité.
Dès la mise en place d’un Parquet européen, Eurojust, actuellement doté de
simples pouvoirs de coordination, pourra proposer le déclenchement des poursuites, qui
dépend aujourd’hui des autorités nationales.
Les autorités de justice des Etats membres engageront donc des poursuites pour le
compte des pays ou les infractions ont été commises.
Ces mesures permettront de condamner le contrevenant dans son pays européen
d’origine.

Le citoyen sait également que les pays européens possèdent de forts accords en
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

matière de défense Euroforce ou encore plus intégrés dans le cas de la Brigade franco-
allemande.

Dans le domaine de la sécurité routière, le citoyen européen est concerné au

premier plan, mais une grande hétérogénéité existe, au niveau des chiffres, des
règlementations ou des politiques mises en place dans chaque pays.

Lorsqu’un citoyen se déplace en voiture dans un pays européen autre que le sien,
et qu’il est victime d’un accident, il ne dispose que de peu d’informations et ignore à peu
près tout de la manière dont les choses vont se passer.
Il ne peut donc réagir de façon adaptée face à l’évènement.
Au niveau européen, les services d’urgence, n’ont pas de système commun
d’échange d’informations.
Il peut s’agir de dégâts matériels ou corporels, seul l’Etat ou l’accident est arrivé
est capable de procéder à l’analyse les données.
Celle-ci permet d’envisager et de proposer des mesures d’amélioration dans les
transports, et éventuellement, de conserver ces données.
Aucun mécanisme commun de partage d’information n’existe, au niveau européen
ou n’est en cours de mise en œuvre, exception faite pour le numéro d’appel d’urgence
européen55et du système d’assistance entre les états, dénommé C.E.C.I.S.56.
C.E.C.I.S. permet uniquement de faciliter la communication entre le M.I.C.57 et les
autorités nationales des pays membres européens dans le domaine de la protection civile.

55
Le 112 a été créé par la Décision du Conseil 29 Juillet 1991 visant à introduire un numéro européen
unique d’appel en cas d’urgence (91/396/EEC).
56
C.E.C.I.S. ou Common Emergency Communication and Information System.
57
M.I.C. ou Monitoring and Information Center, situé à Bruxelles, pour la protection civile au niveau
européen.
 | 37

La mise en place du numéro d’appel européen prévoyait, dans l’article 4 de la

décision du Conseil, que les états devaient permettre, pour le numéro 112 d’apporter
une réponse appropriée, la meilleure possible, au sein de l’organisation nationale du
système des urgences, et selon les possibilités techniques offertes par les réseaux.
Certains états membres, tels que la Suède le Danemark et les Pays-Bas ont choisi
de faire du 112 leur numéro d’appel unique, la France préférant continuer d’utiliser en
parallèle son ancien système composé du tryptique 15-17-18.

De nombreux pays, dont la France, ne possèdent pas de document national

d’organisation des urgences.
La réception du 112 est organisée non pas au niveau national, mais au niveau
départemental, et répartie entre des centres de réception des appels dépendant de
structures hospitalières (S.A.M.U.) ou des services d’incendie et de secours (S.D.I.S.).
Les interconnexions techniques sont réalisées mais il n’existe pas de doctrine
nationale d’emploi, et aucun contrôle n’est effectué sur la qualité de la réception des
appels.
Si des inspections internes sont possibles, les inspecteurs du ministère de la Santé
procéderont à un audit de la réception des appels réalisés au niveau des S.A.M.U., les
inspecteurs du ministère de l’Intérieur feront de même pour la réception des appels au
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

niveau des C.O.D.I.S.

Mais ces résultats ne sont pas croisés et la qualité de service globale ne fait pas
l’objet d’un consensus, les usagers ne sont pas informés de ces différences de traitement
des appels.

Le citoyen européen ignore à peu près tout des secours qui viendront lui porter
assistance lors de la phase d’urgence qui le concerne.
S’il peut s’agir d’une prise en charge matérielle, il est également possible qu’il soit
nécessaire de l’extraire de son véhicule accidenté et le prendre en charge alors qu’il est
blessé.
Il semble légitime que tout citoyen européen puisse avoir la réponse à des
questions de base.
Celles-ci sont fondamentales, tant pour sa sécurité que pour celle de sa famille
lorsqu’il voyage dans l’espace protégé et normalement sécurisé de l’Union Européenne.

Les questions fondamentales et légitimes que tout citoyen européen peut se poser
peuvent être, ainsi :

 Quel est le service d’urgence qui lui répond ?

 Quels sont les moyens dont ce service dispose et qu’il est capable de
mettre en œuvre immédiatement ?

 Quel est le temps moyen d’arrivée sur place des secours sur le lieu de
l’accident ?

 Combien cela coûte à l’usager ?

 Quel est le coût supporté par la collectivité ?

 | 38

 Quel est le niveau technique et de formation des acteurs qui interviennent

pour porter secours ?

 Le patient est-il immédiatement transporté dans un hôpital ou une

structure adaptée pour le traitement des urgences (matériels de
réanimation et de diagnostic d’urgence) ?

 Des moyens spécialisés sont-ils immédiatement mobilisables ?

En France, aucun mécanisme au niveau national ne permet actuellement de

savoir, lorsqu’un citoyen souhaite obtenir de l’assistance et appelle le 112, à quel service
il s’adresse.
Aucune institution ne recense ce type d’information, estimée sans intérêt
stratégique.
Le choix reste pour le moment limité à une réponse qui sera apportée soit par un
permanencier du S.A.M.U. soit par un opérateur du C.T.A58. du S.D.I.S59.
Actuellement ces deux services n’ont pas de formation commune, et la validation
de la formation initiale des permanenciers ou des opérateurs dépend uniquement de leurs
autorités d’emploi.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Concernant l’organisation des secours, en Europe, ils peuvent être gratuits ou

payants, le citoyen européen ne dispose pas d’information à ce sujet, en amont.
La tarification, lorsque elle existe dépend des règles propres à chaque pays, ce
dernier étant souverain dans ce domaine.
A l’intérieur d’un même pays, les services ne sont pas obligatoirement normalisés
et en fonction de leur région d’appartenance, ils peuvent disposer de moyens humains,
matériels et financiers sensiblement différents.

Le niveau technique de la prise en charge des victimes par les services de secours
ne fait pas l’objet de comparaison, ou d’évaluation sur des bases communes, au niveau
européen.
Il faut remarquer que ce type de rapport, relatif à la qualité des services rendus à
la population dans le domaine des urgences, n’est pas systématique non plus, à l’intérieur
de la majorité des Etats-membres.

Quelques pays tiennent à jour des statistiques nationales, relatives aux délais
d’intervention minimum, du temps nécessaire à la diffusion de l’alarme et de l’alerte,
des moyens de secours engagés a priori, du suivi des moyens opérationnels, de
l’assistance aux étrangers.60
Les formations des sauveteurs, les moyens techniques disponibles (outils de
désincarcération, évacuation médicalisée ou effectuée par les auxiliaires de santé ou des
secouristes), sont à la charge des Etats-membres sans que ceux-ci ne disposent de
systèmes d’échanges, de protocoles,61 de contrôles ou de validation communs.

58
Centre de Traitement des Alertes.
59
S.D.I.S. ou Service Départemental d’Incendie et de Secours, instauré par la loi n° 96-369 du 03/05/96
relative aux services d'incendie et de secours (J.O. du 4 mai 1996).
60
Indicateurs des Services d’Incendie et de Secours, réalisés par la Direction de la Sécurité Civile.
61
A l’exception des protocoles transfrontaliers pour les opérations d’urgence courante, sans comparaison
des services de secours.
 | 39

Les moyens spécialisés (hélicoptères, équipes cynophiles ou entraînées et dédiées

pour les urgences spécifiques, secours en montagne, plongée, domaines d’intervention
nucléaire, biologique, chimique) ne sont pas uniformisés, et dépendent également des
capacités propres des différents Etats-membres.

Le citoyen européen ignore donc à peu près tout de sa propre sécurité, dès qu’il
est hors de son pays d’origine, même parfois à l’intérieur de son pays d’origine.

A contrario, les Etats ont réussi à normaliser, au niveau international, des

procédures inhérentes à la sécurité, dans plusieurs domaines.
Le marché du transport aérien et celui du transport maritime, font l’objet d’une
lourde réglementation internationale…elle n’est pas spécifiquement européenne.
Mais si les préoccupations concernent la sécurité du passager c’est aussi, en
grande partie, la valeur économique des moyens de transport qui est déterminante et
qu’il s’agit, de protéger. En effet, les investissements nécessaires pour l’acquérir et
assurer sa maintenance sont énormes et nécessitent que des précautions optimales soient
prises en permanence.
En outre, ces moyens de transport, lorsqu’ils subissent une avarie, ou un
accident, sont en général, l’éloignés de tout type de structures de secours, ce qui impose
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

donc des normes de sécurité au niveau d’exigence élevé.

En matière de réponse aux urgences, il semble donc qu’il n’existe pas de règles
communes, de normes partagées, de critères définis sur des bases techniques ou
politiques, et la liberté d’entreprendre est donc totale, ce qui apparait vraiment
paradoxal.
De nombreux systèmes concernant l’intervention d’urgence ou sa préparation se
sont développés, coexistent et parfois se sont imposés dans certains pays, comme modèle
unique62.

En France les associations de secourisme, de radio amateurs, de protection civile,

de défense de l’environnement, sont des partenaires des pouvoirs publics locaux ou
étatiques, soit au quotidien, de façon soit ponctuelle63 soit saisonnière64.
Parmi eux, certains sont agréés par le ministère de l’intérieur, à la Direction
Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises65.
Ils représentent environ 200 000 acteurs, tous rattachés à des associations
habilités.
Cette liberté d’entreprendre, de créer et d’obtenir un agrément officiel, allié à la
diversité des acteurs rend nécessaire, en contrepartie, d’améliorer sans cesse les
mécanismes de coordination et d’information réciproque.
En conséquence, une forme de compétition pour la prééminence, entre ces
acteurs supplétifs, existe, et les associations sont toujours plus nombreuses.

Il en est de même au niveau international ou les Organisations Non

Gouvernementales internationales suppléent, mais parfois remplacent aussi les
associations de secourisme locales ou nationales.
62
Compagnie privée FALCK au Danemark, qui est titulaire du marché au niveau national pour la lutte contre
les incendies et les secours d’urgence.
63
Lors des Grands Rassemblements il peut être fait appel à ces auxiliaires.
64
Activités estivales (surveillance des plages) ou hivernale (domaines et stations de ski)
65
D.G.S.C.G.C. ou Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises, selon l
 | 40

La compétition est encore plus féroce, à l’international, en ce qui concerne la

levée des fonds nécessaires pour assurer la durabilité et le soutien des opérations basées
à l’étranger.
Elle mêle non seulement les acteurs non étatiques, mais aussi les organisations
intergouvernementales.
Les différentes agences de l’Organisation de Nations-Unies doivent obtenir des
pays membres des financements afin de réaliser leurs programmes d’actions.
Ainsi, face à une limitation des ressources et des capacités financières des états,
la part de chacun a tendance à être en diminution, alors que le nombre d’urgences et les
besoins en assistance, au niveau mondial, ont eux tendance à croître.

Si l’action de coordonner est indispensable dans le domaine de l’urgence au

niveau international, il serait aussi souhaitable, d’être en mesure d’identifier clairement
la chaîne de référence.
Celle-ci doit être unique afin d’assurer en phase d’urgence, les arbitrages
nécessaires, qui seuls pourront assurer la réussite des opérations de secours de vies
humaines.
Bien entendu, compte tenu du principe de souveraineté des nations, la seule
chaîne de commandement existante est du ressort du pays d’accueil.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Mais dans de très nombreux cas, le pays d’accueil est submergé par les
problématiques internes, et n’est pas en mesure de se positionner clairement et de
réaliser les choix, souvent attendus, par la communauté internationale et ses acteurs de
l’urgence.

La courbe ci-dessous montre l’évolution du nombre de catastrophes, entre les

années 1900 et 2009.

Dans la même période, la population mondiale évoluait selon le graphique suivant :

 | 41
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le nombre de catastrophes s’il suit l’évolution de la population évolue plus

rapidement que cette dernière.

Cette augmentation des catastrophes doit désormais être mieux intégrée et

systématiquement prise en compte.
Il semble désormais nécessaire d’améliorer l’état de préparation des populations,
de créer et de mettre en application de véritables concepts opérationnels.
Ainsi, standardiser le volume et la capacité des équipes de secours, créer des
procédures opérationnelles standard, interopérables, se révèlera très utile.
Dans le domaine militaire, cela existe déjà, pour les alliances internationales,
comme c’est le cas au sein de l’O.T.A.N. par exemple.

Ces objectifs sont actuellement absents des agendas politiques, et actuellement

réservés à un nombre restreint de gestionnaires de situation de crise ou de professionnels
dans le domaine de la protection civile, exerçant des activités de secours à titre
principal.
Nul doute que cette situation évoluera rapidement.
 | 42

I SANS REFERENTIEL JURIDIQUE,

LA PROTECTION CIVILE A
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

DEVELOPPE DES ORGANISATIONS

VARIEES, LA SPECIFICITE DU
MODELE FRANÇAIS EST RECONNUE
 | 43

« Savoir que l’on sait ce que l’on sait, et savoir que l’on ne sait pas ce que l’on ne sait
pas : voilà la véritable science. »

Confucius
Entretiens

En l’absence de définition de la protection civile peu d’études comparatives

existent.

Probablement, la diversité des situations existantes a conduit à la conclusion

hâtive d’une complexité trop grande, dans l’absence de référents acceptés et reconnus
par la communauté internationale.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette approche est en contradiction avec la logique résultant de l’apposition de

ces deux termes, qui, à minima, sont destinés à la protection des civils et donc à la
population.
D’autre part, l’objectif commun de toutes les protections civiles est de
permettre, en situation d’urgence, de sauver des vies

Par conséquent, il est proposé de classer ces systèmes existants, en tenant

compte de leurs caractéristiques et de leur diversité, en différents groupes (1.A).

Cette classification résulte de l’étude préalable de chaque système pris

séparément.

Afin de vérifier la pertinence de cette classification, le modèle français sera

exposé, et des axes d’amélioration résultants de cette analyse, seront proposés (1.B).
 | 44

1. A / LA DIVERSITE DE LA PROTECTION CIVILE PERMET-ELLE

DE DEDUIRE DES PRINCIPES SYSTEMIQUES ?

« Pourquoi attendre la pire pour se préparer aux risques ? Ne peut-on en prendre pour la
paix d’aussi grands que ceux qu’il faudra courir pour la victoire ? Si le moment favorable
est perdu, par une hésitation, si bien intentionnée soit-elle, si la guerre vient, comme
elle peut venir, peut être incessamment, combien seront vains les reproches et les
regrets, combien tragique le destin de l’humanité. »
Sir Winston Churchill
Lettre du 15 septembre 1938
La crise européenne.

La protection civile fait partie de notre quotidien, mais pourtant il est difficile de
la définir avec précision.

Cette situation a des causes ancrées profondément dans chaque société, souvent
depuis des temps très anciens.
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En effet, le secours a été « consacré 66», au sens étymologique du terme, ne

dépassant pas les enceintes des temples et des églises, échappant ainsi aux
préoccupations des mortels.

Ce retard n’a pas été comblé jusqu’à aujourd’hui, et dans le monde des idées et de
la pensée, un décalage subsiste (1).

Ce retard n’a pu être comblé et le développement des actions de secours s’est

réalisé sans doctrine ni principes directeurs partagés entre les Etats.
La protection civile s’est donc diversement organisée sous des formes
extrêmement variées.

Toutefois, il faut étudier si des points communs sont perceptibles dans les
différentes formes d’organisation de la protection (2).

Nous pourrons ensuite envisager si la construction d’un système de cohérence

globale est réalisable.

66
Consacré : va de pair avec le sacrement (le préfixe « con » signifiant « avec »).
 | 45

1) LE SECOURS FUT ENTRAVE PAR SA SACRALITE, CE DECALAGE PERDURE

«...J'ai envie d'ouvrir le texte... Il est écrit : Au commencement était le verbe ! Ici, je
m'arrête déjà ! Qui me soutiendra plus loin ? Il m'est impossible d'estimer assez ce mot,
le verbe ! Il faut que je le traduise autrement, si l'esprit daigne m'éclairer. Il est écrit :
Au commencement était l'esprit ! Réfléchissons bien sur cette première ligne, (...)
L'esprit m'éclaire enfin ! L'inspiration descend sur moi. Et j'écris tout simplement : Au
commencement était l'action ! »

Johann Wolfgang Von Goethe

1749-1832

Les grandes religions monothéistes ont toutes considéré que le secours ne pouvait
provenir que du Divin (A).

Il faudra attendre près de deux millénaires, vers le 18ème siècle, pour que les
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philosophes décident d’étudier le sujet et considèrent qu’il s’agit d’un devoir, pour
l’homme, de tenir également un rôle dans ce domaine (B).

La première émotion ressentie par un personnage dans la Bible67 est la peur,

expliquant ainsi la tendance politique de se saisir des thèmes relatifs à la sécurité.

Mais parmi ceux-ci, la protection civile a toujours été sous-représentée (C).

Les sociétés ont cherché aussi à se prémunir contre les caprices de la nature et
les catastrophes, souvent par des mesures de prévention, rarement en cherchant à
développer leur système de secours (D).

A) LES RELIGIONS OU LES LIMBES DU SECOURS

« Définissez d’abord ce que vous entendez par Dieu et je vous dirai si j’y crois. »

Albert Einstein

L’organisation de la sauvegarde des vies humaines au cours des siècles suscite peu
d’intérêt, aucune étude historique exhaustive sur ce sujet n’a encore été menée.

Quelques exemples, parfois éloignés de plus de 500 ans, illustrent que nos
services de secours et d’urgence actuels continuent à œuvrer sur des problématiques
connues depuis très longtemps, ce qui rend l’absence d’étude à ce sujet encore plus
paradoxale.

67
« La peur. Histoire d’une idée Politique » Corey Robin, Edition Pluriel, Hachette2006, Page 17.
 | 46

Ainsi, au VIème siècle de notre ère, l’empereur Mauricius68, décide de créer un

corps de cavaliers69, en charge du ramassage des blessés et de leur transport chez les
chirurgiens70.

Plus tard, au temps des croisades, vers 1080, l’ordre de Saint-Jean de Jérusalem,
ou ordre de l’Hôpital, est créé.
Il sera à l’origine de tous les autres ordres de Saint-Jean et des ordres de Malte.
A la même époque, en France, l’Ordre des hospitaliers du Saint-Esprit, connu sous
le nom de Frères hospitaliers, est fondé, vers 1180 à Montpellier, par Guy de Montpellier
dans le but « d’accueillir les enfants abandonnés, les pauvres et les malades »

Il faudra attendre François 1er, pour qu’une évolution ait lieu, passant de l’accueil
au recueil. La création du grand bureau des pauvres en 1544 constitue une réelle
innovation, puisque ce service est chargé d’aller chercher les malades indigents à
domicile pour les amener à l’Hôtel Dieu.

Enfin, au 20ème siècle, le service de santé des Etats-Unis se dote de matériel

d’urgence visant, pour la première fois, à déchoquer sur place les militaires américains en
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arrêt cardiaque.

L’objectif recherché ici n’est pas de comparer les différentes religions,

monothéistes ou polythéistes, en fonction de leur conception des systèmes de sauvegarde
des vies humaines.

Il n’est pas question de classifier ou d’établir la prééminence de l’une sur l’autre

que les principes relatifs à la sauvegarde des vies humaines soient écrits ou résultent de
la trad
ition orale.
Il s’agit plutôt de découvrir si un système de protection des populations a déjà été
pensé, voire envisagé.
Dans l’affirmative il faudra ensuite établir s’il pourrait être, ou non, considéré
comme l’ancêtre de la protection civile.

L’ordre chronologique d’apparition des différents courants religieux sera respecté,

et la tradition hébraïque sera abordée (01), puis la tradition chrétienne (02). Nous verrons
ensuite quelle est la vision de l’Islam sur le sujet de l’urgence (03) et enfin nous parlerons
des traditions asiatiques (04).

68
Flavius Mauricius Tiberius Augustus (539 - 27 novembre, 602), empereur byzantin qui régna de 582 à 602.
69
Mauricius, créateur du « Stratégikon », manuel pratique en 12 volumes à l’usage des troupes montées
byzantines, initia le concept militaire du « bras combiné » consistant à employer diverses armes (cavalerie,
infanterie etc..) sur un champ de bataille de façon coordonnée.
70
Barbiers, à l’époque.
 | 47

01) LA TRADITION HEBRAIQUE.

« Ce siècle appelle au secours, mais il ne sait pas qui ! »

Gilbert Cesbron

Dans l’Ancien Testament, aucun système d’organisation des secours au sein de la

société n’est décrit.
Ce n’est pas un oubli.
Il s’agit probablement de justifier le fait que le secours ne peut être que divin.

Aujourd’hui, il paraitrait incompréhensible de refuser d’apporter de l’aide à son

prochain.

Dans le passage biblique suivant, la victime est menacée par une bête sauvage, (ce
qui constituait un risque relativement courant à cette époque).
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L’absence de réaction de la communauté humaine vis-à-vis de la victime, semble

ici attestée.
« Afin qu'il ne me déchire pas, comme un lion qui dévore sans que personne vienne au
secours71.»

Un autre conseil insiste à nouveau le manque de solidarité entre les hommes,

personne ne pouvant porter secours à son prochain.
« Tu n'auras point de succès dans tes entreprises, et tu seras tous les jours opprimé,
dépouillé, et il n'y aura personne pour venir à ton secours.72»

L’Homme aurait-il été dénué de la volonté et de l’aptitude à secourir son

prochain pendant longtemps ?
Paradoxalement cette aptitude nous semble aujourd’hui naturelle, considérée
comme nécessaire pour tous73, constituant un des fondements de notre volonté de « vivre
ensemble » ?

Les hommes des temps anciens, face à l’adversité, n’espéraient pas la

manifestation de la moindre solidarité humaine, et estimaient nécessaire de ne compter
que sur eux-mêmes, les temps étaient certainement plus difficiles que notre époque, et
les conditions de confort bien moindres.
Il faut toutefois considérer que la présence de son semblable peut toujours être
réconfortante, indépendamment de l’environnement.
Mais ce réconfort est limité, tant l’homme reste incapable de secourir son
prochain, même s’il n’en est pas éloigné, comme ce passage le traduit.
« Ne t'éloigne pas de moi quand la détresse est proche, Quand personne ne vient à mon
secours74 !»

71
Psaumes 7.3 bible traduite en français, version Louis Segond 1910.
72
Ancien Testament » Le Pentateuque » Deutéronome » chapitre 28 » verset 29.
73
La réforme du secourisme en France des années 1999 visait à former 80% de la population aux gestes de
premier secours.
74
Ancien Testament » Les Livres poétiques » Psaumes » chapitre 22 » verset 12.
 | 48

Le secours pouvant être donné par l’homme à un autre homme semble donc vain,
inutile, au mieux il s’agi d’un réconfort moral.
« Donne-nous du secours contre la détresse ! Le secours de l'homme n'est que vanité75. »

L’explication donnée ici est lumineuse : le secours ne peut donc provenir des
hommes, qui en sont incapables, et qui manquent d’humilité, mais seulement du Très
Haut,
«J'espère en ton secours, ô Éternel!76 ».
Seul Dieu décide de porter secours, s’il est imploré ».

Cette irruption du Divin qui s’impose comme seul sauveur pour les hommes est
puissamment ancrée, puisque un autre passage explique comment recevoir du secours :
« Ils reçurent du secours contre eux, et les Hagaréniens et tous ceux qui étaient avec eux
furent livrés entre leurs mains. Car, pendant le combat, ils avaient crié à Dieu, qui les
exauça, parce qu'ils s'étaient confiés en lui77. »

Exceptionnellement, le secours peut être fourni par l’homme afin d’aider ses
semblables.
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Paradoxalement, il n’est explicite que dans un seul cas, celui de la guerre.

Lorsque des hommes décident de s’allier contre un ennemi commun, (non contre
un évènement naturel ou une catastrophe), le secours peut alors survenir.

« Ils prêtèrent leur secours à David contre la troupe [des pillards Amalécites], car ils
étaient tous de vaillants hommes, et ils furent chefs dans l'armée78».

Cette exception est bien étrange, tout comme l’aide apportée.

En prêtant leur secours à l’un des deux combattants ils participent à la destruction
de l’autre.
Une fois ce « secours » si particulier prodigué, les «sauveteurs» sont ensuite
largement récompensés, puisqu’ils seront appelés aux plus hautes fonctions au sein de la
société.

Le secours ne peut donc être désintéressé, ni gratuit, ce qui est encore en

contradiction avec nos principes philosophiques actuels.

75
Ancien Testament » Les Livres poétiques » Psaumes » chapitre 60 » verset 13.
76
Ancien Testament » Le Pentateuque » Genèse » chapitre 49 » verset 18.
77
Ancien Testament » Les Livres historiques » 1 Chroniques » chapitre 5 » verset 20.
78
Ancien Testament » Les Livres historiques » 1 Chroniques » chapitre 12 » verset 21.
 | 49

02) LA TRADITION CHRETIENNE

« C’est le cœur qui sent Dieu, non la raison. »

Blaise Pascal

Le Nouveau Testament propose deux voies, et n’envisage aucune autre possibilité

aucun choix différent.

 La première voie s’inscrit au niveau chronologique, au temps du jugement dernier,

annonciateur de la destruction finale de la terre.
Cette condition rend inconcevable qu’un homme puisse se porter au secours de son
prochain, puisque la fin sera identique pour tous, tout secours est donc exclu.
En effet Dieu décide du destin de l’homme : il ne reste donc à celui-ci qu’un seul
choix : celui de prendre la décision de se rallier à lui.
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Concernant le jugement dernier, l’action de l’homme serait totalement

inefficace, face à l’ampleur des destructions attendues, et inégalées, puisque
l’ampleur de la destruction est précisée : elle sera totale.
« Puis je vis un ciel nouveau, une terre nouvelle – car le premier ciel et la première
terre ont disparu, et de mer, il n’y en a plus79 »

On estime qu’au temps du Christ la population de la terre atteignait déjà les 100
millions d’habitants, à cette époque, il ne pouvait s’agir que d’estimation
concernant le monde méditerranéen et au mieux européen.
L’accroissement de la population atteindra un milliard en 1830, puis deux milliards
en 1930, pour dépasser les 6 milliards en 2010.
La destruction, si elle devait survenir aujourd’hui aurait un « facteur humain »
soixante fois plus important qu’aux temps bibliques.

 D’autre part une fois ce choix effectué, l’homme est protégé puisqu’il a exprimé sa
foi et sa fidélité.
La protection accordée est pleine et entière, plus rien de fâcheux ne peut arriver à
celui qui a fait preuve de foi.

Dans les deux cas, l’éventualité même que les hommes des temps bibliques
puissent organiser une entraide ou un système de secours collectif reste donc
hypothétique et très secondaire80.

L’inutilité d’un tel système, même rudimentaire, semble évidente, car il

contredirait des principes dogmatiques, donc indiscutables.

79
Nouveau Testament, « Apocalypse » Chapitre 21 - verset1.
80
L’interdiction du prêt usurier pour les catholiques est à comparer avec le mouvement de la réforme
protestante qui l’autorise, se basant peut-être sur une notion différente du secours, cette fois considérée
selon un aspect financier.
 | 50

« Mais, grâce au secours de Dieu, j'ai subsisté jusqu'à ce jour, rendant témoignage devant
les petits et les grands, sans m'écarter en rien de ce que les prophètes et Moïse ont
déclaré devoir arriver 81».

Dieu décide du destin des hommes, dont le choix est limité et consiste
obligatoirement à s’allier au Très Haut, selon l’Ancien Testament.
Cette obligation est également est également attestée dans le Nouveau Testament.
« Il n’y a donc plus maintenant de condamnation pour ceux qui sont le Christ Jésus. La loi
de l’Esprit qui donne la vie dans le Christ Jésus t’a affranchi de la loi du péché et de la
mort82».

03) LA TRADITION ISLAMIQUE.

« Il n’et plus là ou il était, il est partout où je suis »

Saint Augustin
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Le Coran, dès la première Sourate, fait référence à Dieu, permettant

d’appréhender le positionnement de l’homme vis-à-vis d’une éventuelle action de secours
:
« C'est Toi [Seul] que nous adorons, et c'est Toi [Seul] dont nous implorons secours83. »

La religion monothéiste accepte donc que l’homme puisse avoir besoin de

secours, mais s’il est musulman ce dernier ne peut donc s’adresser qu’à Dieu.
Il faut s’interroger sur la prise en compte, pour l’Islam, du non-musulman, qui nécessite
du secours, ou qui peut en offrir soit à un musulman, soit à un non musulman.

Le Coran, écarte, à priori, de tout secours les incroyants, ou mal croyants, en

précisant :
« Oui, ceux des gens du Livre qui mécroient, ainsi que les faiseurs de dieux : au feu de la
Géhenne ! Pour y demeurer éternellement84. »
Le Coran admet donc la possibilité pour un homme de ne pas se conformer aux paroles de
l’écriture. Mais la conséquence est une condamnation irrémédiable et sans appel.

Le livre saint de l’Islam délivre ensuite le message que le secours ne peut provenir
que du très haut, puisqu’une autre Sourate précise :
« Lorsque le secours vient de Dieu, ainsi que la victoire, et que tu vois les gens entrer par
légions dans la religion de Dieu, alors par la louange, chante pour ton Seigneur, et
implore Lui son pardon. Il demeure grand accueillant au repentir85. »

81
Nouveau Testament « Les Actes des Apôtres » Chapitre 26 - verset 22.
82
Nouveau Testament « Romains » Chapitre 8 – verset 1.
83
Coran Sourate 1 Prologue (Al-Fatiha) – 5
84
Coran Sourate 98 - 6
85
Coran Sourate 110 intitulée « le secours ».
 | 51

04) LES TRADITIONS ASIATIQUES

« Le regardant, on ne le voit pas, on le nomme l’invisible.

L’écoutant, on ne l’entend pas, on le nomme l’inaudible.
Le touchant, on ne le sent pas, on le nomme l’impalpable.
Ces trois états dont l’essence est indéchiffrable se confondent finalement en un. »

Lao Tseu
Toa-tö king XIV86
Les spécialistes considèrent en général que les trois plus illustres philosophes
taoïstes sont Lao-Tseu, Tchouang-Tseu et Lie-Tseu.
Ceux-ci sont longtemps restés difficiles d’accès, considérés par les plus éminents
traducteurs comme «intraduisibles».

Savant incontesté, Etiemble87, reconnait d’ailleurs qu’il est « nécessaire d’alerter

le lecteur, de le maintenir sur ses gardes, en lui manifestant les erreurs des Européens
quand ils traitent de taoïsme sans avoir accès à des textes chinois88».
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Pourtant leur approche est unique, en ce sens que loin de vouloir agir sur les
causes, ou sur des mesures de prévention de l’évènement, ou du risque comme nous
l’entendons dans nos sociétés occidentales, ils considèrent que la survenue de tels
évènements est la résultante de déséquilibres.

Selon eux, il est nécessaire de rétablir l’équilibre, plutôt que d’essayer vainement
d’agir sur des conséquences visibles.
« Le déséquilibre du yin et du yang détraque l’univers : c’est ainsi que le tonnerre
gronde et que la foudre éclate89 »

Cette approche ne nous est guère familière, mais la notion de cycle naturel est
importante pour les taoïstes, tout comme la notion des « choses » qui sont à la fois
immuables et changeantes.

«Mais celui qui ne recule pas devant un cataclysme, qui se jette dans le feu sans
sourciller, sait-il que la distinction entre le prince et le sujet n’est qu’affaire de
circonstances et que l’avènement d’une génération nouvelle réduit à néant les
conventions sociales en crédit dans la génération précédente90 ? »

86
Page 16, « Philosophes taoïstes tome 1 » Juillet 2010 Editions La pléiade NRF Gallimard ISBN 978–2–
010683-7.
87
René Étiemble (1909 -2002), écrivain, linguiste et universitaire français, sinisant, éminent spécialiste du
confucianisme et du haïku, initiateur de la littérature comparée, il fut l’un des grands éditeurs chez
Gallimard.
88
« Philosophes taoïstes tome 1 »Avant propos page XI Juillet 2010 Editions La pléiade NRF Gallimard ISBN
978–2–010683-7.
89
Tchouang-Tseu «L’œuvre complète» page 295 « Philosophes taoïstes tome 1 » Juillet 2010 Editions La
pléiade NRF Gallimard ISBN 978–2–010683-7.
90
Tchouang-Tseu «L’œuvre complète» page 299 « Philosophes taoïstes tome 1 » Juillet 2010 Editions La
pléiade NRF Gallimard ISBN 978–2–010683-7
 | 52

Le courage d’affronter les éléments naturels déchaînés est comparé à la

différence entre les rapports sociaux, alors que la société chinoise est très hiérarchisée et
cloisonnée.
Les conventions sociales complexes, semblent établies depuis des siècles mais
peuvent se perdre en l’espace d’une génération.

Le cycle de la vie, succède à la mort.

Cette modification complète n’est pas perçue comme un bouleversement au sens
ou nous définissons en occident une catastrophe.

Tout au contraire il s’agit du rétablissement d’un équilibre préexistant que

l’homme a tenté vainement de modifier.

B) LE SECOURS, NOTION PHILOSOPHIQUE

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« Eliminer l’histoire, la nature, la société, les exigences de solidarité, tout sauf ce que je
trouve en moi, revient à éliminer tout ce qui pourrait compter. Je pourrai me définir une
identité qui ne sera pas futile seulement si j’existe dans un monde dans lequel l’histoire,
les exigences de la nature, les besoins de mes frères humains ou mes devoirs de citoyens
comptent vraiment. »

Charles TAYLOR
Le malaise de la modernité

La philosophie s’est-elle déjà préoccupée de la problématique du secours ?

Le secours est une notion en philosophie qui n’a pu réellement se développer étant trop
étroitement liée à d’autres concepts, relatifs à la sécurité de façon plus générale.

Il est toutefois possible de distinguer deux périodes : la première s’étend jusqu’au

milieu du XVIIIème siècle, la seconde débute à la fin de ce même siècle.

Pendant la première période, l’insécurité était mieux acceptée, car volontiers liée
à la tragédie de l’existence humaine, et aux vicissitudes de la destinée.

Etroitement mêlée à l’aspect religieux du monde on considérait alors l’accident ou

l’agression subie, comme résultant de ses pêchés, de ses imperfections et des mauvais
comportements antérieurs.
Il s’agissait donc d’une « punition divine », et elle ne pouvait qu’être acceptée.

Au cours de cette première phase, le fait de porter secours semble inconcevable,

car il s’agirait alors de transgresser la loi divine, lorsqu’elle exprime la colère du très
haut.
 | 53

Cette situation résulte d’une part de l’évolution des mentalités, d’autre part par
l’efficacité des mesures répressives, le développement de l’ordre public, ou celui des
limites territoriales.

L’insécurité est moins tolérée car cette période correspond à celle des guerres de
l’épopée de Napoléon Bonaparte (1799-1815), et le besoin d’assurer la sécurité des
citoyens s’accroît de facto.
Par similarité, pour le monde civil, le développement de l’ordre public va de pair
avec l’émergence des consciences nationales, et celui de sentiments patriotiques
puissants.
Enfin les limites territoriales sont modifiées, suite à l’effondrement des anciens
empires espagnol et portugais.
Le second Empire colonial français, le premier Empire allemand se forment, alors
que l’Empire britannique connaît une forte expansion, et que l’unité italienne se
construit.

Survient alors l’émergence de la notion de secours, qui se développera

progressivement, sans toutefois parvenir à constituer un concept ou une doctrine
partagée.
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En fait, aucune forme d’organisation dans ce domaine ne sera réellement définie.

Dans son ouvrage, « Droit et Démocratie », le philosophe allemand Jürgen

Habermas note que pour la conception républicaine spécifique d’Aristote, la condition de
la cité juste réside dans les « vertus du citoyen qui aspire au bien public ».

Dans le pacte social de Jean Jacques Rousseau, le lien fondamental de base réside
donc tout d’abord dans la volonté individuelle, et sa démultiplication à tous les citoyens
permet d’atteindre la cité juste.

On retrouve cette notion au niveau international qu’il s’agisse de la participation

citoyenne en France à la préparation des communautés91 au niveau anglo-saxon.
Cette question du civisme est donc centrale et focalise souvent, dans nos sociétés
républicaines, une forme de critique des sociétés démocratiques.

Les effets pervers de l’individualisme, le repli sur la sphère privée semblent

inhérents aux sociétés démocratiques et libérales.

Ils ont été analysés par Alexis de Tocqueville dans son étude sur la démocratie
américaine92.
De même, la création de la « société d’individus » de Thomas Hobbes trouve sa
justification dans le besoin de protection collectif.
Toute société est tout d’abord créée pour lutter contre l’insécurité totale qui
régnerait sans elle.

Un long processus est nécessaire, entre l’énonciation des principes

philosophiques, leur acceptation, leur reconnaissance avant d’arriver enfin, à leur
application dans la vie pratique.

91
Community Prepardness.
92
« De la Démocratie en Amérique » 1835-1840.
 | 54

Ainsi l’idée formulée par John Locke, de l’abstention de l’Etat dans la vie
religieuse pour que les populations vivant dans le même Etat puissent avoir les mêmes
droits, attendra plus de deux siècles.

Ce n’est qu’au XIXème siècle qu’un représentant des communes de confession

israélite pourra entrer au parlement de Westminster.

Pour Robert Castel, sociologue français et membre de l’Ecole des Hautes Etudes
en Sciences Sociales (E.H.E.S.S.) « les sociétés modernes sont construites sur le terreau
de l’insécurité parce que ce sont des sociétés d’individus qui ne trouvent, ni en eux-
mêmes, ni dans leur entourage immédiat, la capacité d’assurer leur protection93.»

Il semble donc qu’un lien existe entre l’entrée de l’individu dans la modernité,
l’exacerbation de l’individualisme avec pour conséquence le renforcement du sentiment
de vulnérabilité.
L’hyper-individualisme entraîne également une hyper-fragilité, car il conduit à se
renfermer sur soi même, et peut aboutir à une incapacité à établir des relations avec
l’autre.
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Dans ces conditions, le développement des capacités de résilience, individuelles

ou collectives, ne peuvent se réaliser.

Cette tendance est perceptible dans nos sociétés qui affirment être plus sûres,
pouvant protéger le citoyen de manière infaillible, alors que les nouveaux risques
prolifèrent.

L’inadéquation entre les mesures de protection et le risque réel devient parfois

criant, comme cela a été le cas pour la première fois dans l’histoire lors de l’épidémie
virtuelle mondiale de grippe en 2010, déclenchant des campagnes de vaccination
nationales, au demeurant peu suivies par la population.

Chaque mécanisme de protection inventé et mis en place laisse apparaître de

nouvelles incertitudes.

Dans sa réflexion à propos de la signification du fait « d’être protégé», Robert

Castel constate qu’au niveau social, l’Etat providence, protecteur des individus, a
tendance à réduire le niveau de protection de manière drastique.
Sa mise en place, à la fin de la deuxième guerre mondiale, s’effectue au même
moment que la société salariale se développe.

Après la réduction des risques civils, la sécurité civile a pu se développer au sein

d’un Etat de Droit.

Par la suite, la réduction des risques sociaux a été souhaitée, l’instauration de la

Sécurité Sociale s’est réalisée au sein d’un Etat protecteur.

La proposition de Robert Castel, dans le même ouvrage, est de « dénoncer

l’inflation du souci de sécurité, et affirmer l’importance essentielle du besoin de
protection ».
93
« L’insécurité sociale» Robert CASTEL Collection Seuil 2003.
 | 55

Le sentiment d’insécurité vient du décalage entre la protection souhaitée par les

individus (exprimée ou non) et le niveau réel de protection accordée par la société.

Les citoyens trouvent de moins en moins en eux la capacité de se protéger,

puisqu’ils attendent de l’Etat ou des pouvoirs publics que cette protection soit un service
qui leur soit assuré et garanti.
Or, en matière de protection de la population, ou en cas de catastrophes de
grande ampleur, la résilience de communautés de citoyens réside dans leur force et leur
capacité d’auto-organisation qui leur permet de traverser collectivement l’évènement.

Locke estime que la protection découle de la propriété, l’individu peut ainsi

exister lui-même sans pour autant dépendre d’autrui, la protection de sa propriété
devenant ainsi l’affaire de l’Etat qui doit lui garantir, au travers de l’ordre public, les
droits et les biens.

Faut-il voir dans la protection civile, encadrée par l’Etat un dépassement de la

sécurité civile au sens propre (protection des droits civils) permettant d’atteindre à la
fois la sécurité des biens et des personnes, mais aussi de garantir les libertés
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fondamentales.

Jürgen Habermas a proposé une nouvelle forme politique, basée sur le

«patriotisme constitutionnel » ou les individus sont engagés à l’égard exclusif des
principes de l’Etat de Droit, remplaçant le sentiment d’adhésion à la nation comme une
« communauté de destin ».

Serait-il possible de passer de l’intégration par la nation à une intégration

universelle, ou l’humanité toute entière prendrait un sens différent ?

« L’humanité présente en tant qu’unité sociale une curieuse particularité. A tous

les autres niveaux d’intégration, le sens du nous s’est développé en relation avec la
perception de la menace que faisait peser d’autres groupes sur son propre groupe94 »

Les communautés d’appartenance se sont toujours opposées l’une à l’autre, par

crainte, par peur, par méconnaissance.
Une communauté d’appartenance universelle ne pourrait donc plus, par
définition, s’opposer à une autre.

L’affaiblissement de la « nation démocratie » est probablement du au fait que sa

souveraineté dans le monde global est toujours plus limitée.

Le lien entre les hommes devient mercantile, l’appauvrissement de la qualité de

l’échange interhumain basé sur la compréhension mutuelle et le facteur du temps, est en
déséquilibre permanent avec la richesse des moyens de communication mis à sa
disposition, de manière toujours plus rapide, en quantité toujours plus grande.

Déjà, en 1920 Marcel Mauss qualifiait de « faits d’interdépendance des sociétés

modernes » ce qui allait devenir, quelques années plus tard, la mondialisation.

94
La communauté des Citoyens. Sur l'idée moderne de nation Dominique Schnapper.
 | 56

Or, dans les ordres militaires et policiers, cette interdépendance est

incontestable.

Ainsi, les alliances de la première et de la deuxième guerre mondiale ont permis

de garantir la victoire.
Pourtant les échanges d’information dans le domaine de la sécurité intérieure,
contrôles aux frontières, terrorisme, lutte contre la drogue, identité des passagers des
vols internationaux, ne sont plus possibles aujourd’hui sans une étroite et permanente
coopération.

L’Etat créateur de Droit est donc de moins en moins souverain.

L’arrêt de Cour Européenne de 1964 pose le principe que la Communauté

constitue un nouvel ordre juridique de droit international et que les sujets ne sont plus
seulement les Etats-Membres.

Les ressortissants des Etats-Membres de la Communauté voient donc ce nouvel

ordre juridique s’appliquer également à eux.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Toutes les Hautes Cours de justice, en Europe, ont progressivement reconnu la

primauté du Droit Européen sur leur droit national.

Il en est ainsi de la France dans l’arrêt Nicolo du Conseil d’Etat en 1989 qui pose
ce principe.

De nombreux droits, tels que le droit de l’économie, du travail, de la protection

des droits de l’homme sont majoritairement issus de la législation et de la règlementation
européenne.

Or l’action collective des Européens est limitée par les intérêts de chaque Nation.

En effet, entre Etats-Membres, ces intérêts peuvent être non seulement

divergents, mais également opposés.

Les grandes institutions nationales (école, armée, magistrature, service public)

chargées d’instituer les valeurs de la Nation et de la Démocratie ont tendance à négliger
leur rôle civique.

Selon Johan Gottfried Herder, la Nation répond au besoin fondamental chez l’être
humain, d’appartenance à un groupe.

Elias fait appel «au désir affectif de la société humaine » et « au besoin de

prendre et de donner dans les cas des relations affectives avec les autres » qui « partie
des conditions les plus élémentaires de l’existence humaine95».

Le libéralisme lié depuis la fondation des Etats-Unis à l’idée de liberté politique,

civile et économique, a développé des politiques publiques permettant de redresser les
inégalités les plus criantes.

95
« La société des individus » Norbert Elias, Paris Fayard 1991 page 261.
 | 57

En Europe, il s’agit de la politique d’intervention sociale qui, outre l’égalité

juridique et l’égalité politique, souhaite assurer les conditions de vie matérielles assurant
la dignité de citoyen.

Renan estimait que « Les nations ne sont pas quelque chose d’éternel », elles
agissent pourtant comme si elles étaient immortelles.
L’Europe des Nations a été dessinée par le traité de Westphalie en 1648
concluant la guerre de Trente ans, puis arrêtée par le congrès de Vienne en 1815, à la
suite des guerres de Révolution et de l’Empire.
De légères modifications seront apportées par les traités qui sanctionnèrent la fin
de la première guerre mondiale.
Les nations de l’Europe Centrale et orientale ont obtenu leur indépendance en
1919 et 1920 à la suite de la défaite militaire des empires austro hongrois et turc et leur
dissolution.
Paradoxalement, on défend aujourd’hui la guerre au nom des droits de l’homme.

C’est ainsi que le ministre des Affaires Etrangères Français, Bernard KOUCHNER,
décide d’envoyer un navire militaire français pour secourir les populations de Birmanie,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

après le typhon qui ravage le delta de Yangon.

La junte militaire birmane réagit immédiatement et communique en considérant
cet acte comme une déclaration de guerre : l’affrontement des idéologies et des logiques
différentes prennent le pas sur la catastrophe.
L’humanitaire, présente donc un risque, celui de revêtir la forme déguisée d’une
caution à une nouvelle forme de domination mondiale.

Michael Hardt et Tony Negri, altermondialistes convaincus, ont affirmé de

manière extrême et provocatrice que « L'intervention morale est devenue une force
d'avant-garde de l'intervention impériale.96»

La faible légitimité des Etats vis-à-vis de l’opinion internationale, toujours

suspectés d’arrières pensées stratégiques a permis aux Organisations Non
Gouvernementales du domaine humanitaire, de s’approprier cette légitimité d’action.

Pour le sociologue allemand Ulrich Beck, les Etats estiment que « Ayant la morale
pour soi, la morale des droits de l'homme, on a aussi le droit d'user de la force militaire 97
».

Le politologue français Samy Cohen, spécialiste des relations internationales fait,

de manière pragmatique, le même constat: « [Les ONG] ont poussé les Etats à «
l'ingérence humanitaire », mais se sont révélées impuissantes à contrôler leur action.

D'une certaine façon, elles ont trop bien réussi98. »

Les guerres actuelles ont, plus que des enjeux moraux, des raisons
géostratégiques.

96
Hardt Michael. et Negri Tony, "Empire", Paris, 10/18, 2000, p. 63
97
Ulrich Beck L., "Pouvoir et contre-pouvoir à l'heure de la mondialisation", Paris, Flammarion, 2003, p.427.
98
Cohen S., "La résistance des Etats ", Paris, Seuil, 2003 p.120
 | 58

Ce nouveau « paradigme moral » transforme la guerre en instrument légitime

pour imposer aux autres les valeurs considérées comme universelles.
La guerre, suite aux deux conflits mondiaux du siècle dernier et à la bombe
atomique, a été qualifiée de « barbarie suprême ».

Pourtant la réhabilitation de la « guerre juste » a eu pour premier artisan

intellectuel, un philosophe moral Michael Walzer.

C) LE SECOURS EST-IL POLITIQUE ?

« Ceux-là s’abusent lourdement qui s’imaginent que ce ne sont là que des affaires de
cérémonies.
Les peuples sur qui nous régnons, ne pouvant pénétrer le fond des choses, règlent
d’ordinaire leurs jugements sur ce qu’ils voient au dehors et c’est le plus souvent sur les
préséances et les rangs qu’ils mesurent leur respect et leur obéissance. »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Louis XIV
Mémoires

La représentation politique de l’action de secours, suscite un intérêt faible et une

mobilisation relative.
Pourtant, en termes d’organisation ou d’attribution des moyens, le choix est
éminemment politique, mais s’effectue sans réel débat démocratique.
Il repose, non sur un consensus, mais sur l’acceptation des legs antérieurs.
Cette constatation se vérifie également dans le champ de la recherche, au niveau
des sciences politiques, juridiques, morales et sociales.

Dans le cadre de notre approche, nous nous limiterons uniquement aux régimes
démocratiques et républicains.
La France fera l’objet d’une attention particulière.
La raison en est pragmatique et liée aux trente années d’expérience de l’auteur
de ce travail.
Elles se sont accumulées dans le domaine du secours en France en particulier, sans
oublier bien sûr les années passées à l’étranger dans le même domaine d’action.

Dans une première partie, nous évaluerons, le positionnement social des acteurs
de secours au sein des institutions françaises (1), et dans une seconde partie, nous
envisagerons le type de rapports entretenus par ces acteurs avec les valeurs
fondamentales de la République (2).

Les acteurs du secours, au sein de la population, bénéficient en général d’une

excellente image de marque, et leur action est toujours reconnue.
Par contre, la reconnaissance des acteurs du secours par la nation et leur place au
sein des institutions est moins favorable.
 | 59

Un indicateur objectif sera retenu, il s’agit du domaine du protocole et de l’accès

aux ordres nationaux de décoration.
L’observation, dans ce domaine, est aisée car quantifiable, et s’évalue en fonction
du nombre de décorations attribuées aux acteurs du secours.

Quels sont les rapports des acteurs de secours, toujours en prise directe avec la
population avec les principes fondateurs de la République, notamment ceux de liberté,
d’égalité, de fraternité ?

01 AU NIVEAU DU PROTOCOLE ET DES ORDRES

NATIONAUX, LA REPRESENTATION DU SECOURS EST
MINORITAIRE

« Je vous exhorte, frères, à tenir tous un même langage et à ne point avoir de divisions
parmi vous, mais à être parfaitement unis dans un même sentiment. »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Corinthiens
1:10

Le protocole et les obligations de bienséance sont nécessaires à tout groupe

humain. Les formes sont variées en fonction des sociétés, et ce domaine est très sensible
au niveau politique

Toutefois, la sous représentation des acteurs du secours dans ce domaine est

flagrante (1).

Dans le domaine de l’Education, la sensibilisation des jeunes générations aux

actions de secours, et la prise en charge de leur formation citoyenne dans ce domaine,
étaient auparavant partagée avec le ministère de la Défense.

Ces activités sont désormais minoritaires, bien qu’essentielles pour parvenir à

développer la préparation des populations aux catastrophes, et parvenir à créer une
société résiliente. (2)

1 ) Le protocole illustre, au niveau symbolique, l’attention toujours portée par la

classe politique dirigeante à la représentativité et à l’importance attribuée à ses
principaux collaborateurs.
Il en va ainsi des préséances, et des honneurs qui sont étroitement liés.

Dans un premier temps, la place des acteurs de secours au sein de l’ordre

protocolaire sera décrite, avant d’évaluer leur représentativité dans les ordres de la
Légion d’Honneur et de l’Ordre National du Mérite.

L’établissement des règles protocolaires permettent avant tout de marquer la

prééminence du domaine civil sur le militaire.
 | 60

La devise romaine « Cedant arma togae99 » illustre d’ailleurs le fait que les
vainqueurs militaires, dignement célébrés lors de leur retour à Rome, demeuraient
toutefois sous l’autorité du puissant Sénat romain.
Pour les deux assemblées parlementaires françaises, la Garde Républicaine, à
l’ouverture de chaque séance, rend les honneurs100 au Président de la séance, consacrant
ainsi le même cérémonial que celui rendu au Sénat romain.

Avant la séparation des pouvoirs spirituels et temporels, il a été nécessaire

d’organiser un ordre de préséance des rois, réalisé par la papauté.
Dès 1504 le pape Jules II a établi la liste de préséance des rois chrétiens.
Pendant la période de la Renaissance, le roi101 Henri II de France mettra le pouvoir
politique en scène en multipliant les festivités (fêtes royales) mais aussi en réformant
l’ordre protocolaire.
Un édit accordera aux princes de sang la préséance sur les autres princes et les
pairs de France.

Paru en 1649, le cérémonial français imprimé comporte près de deux mille

102
pages , et plus tard, Louis XIV, dans ses mémoires, soulignera l’utilité du protocole.
A peine Empereur103 des Français, Napoléon Bonaparte promulgue, mais surtout
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

promeut de nouvelles règles protocolaires104 pour les « honneurs civils ».

Pour la première fois, elles établissent une liste de préséance, définissent les
honneurs militaires, civils et funèbres.
Marque de sa portée et de son importance, ce texte restera inchangé pendant plus
d’un siècle.

Peut être faut-il y voir une preuve de changement de sens, mais aussi, très
certainement, de dimension.
 Changement de sens, en premier lieu, car l’égalité affirmée par la Révolution se
traduit dans les faits : tout citoyen est susceptible d’être « reconnu » en fonction
de ses mérites et des attributions qui lui ont été confiées.
 Changement de dimension ensuite, car cette nouvelle marque d’estime est
octroyée aux fonctionnaires de la République, mais également à tous les autres
citoyens, sous réserve de mérites particuliers.

Les honneurs militaires sont, quant à eux, définis par le décret du 28 décembre
1875 portant règlement sur les rangs, préséances et honneurs des autorités militaires dans
les cérémonies publiques et réunions officielles et seront complétés par le décret du 4
octobre 1891.
De nouvelles modifications de l’ordre protocolaire apparaissent sous l’impulsion de
Georges Clémenceau105, notamment lorsque le décret du 16 juin 1907106 est promulgué.
Toutefois, ce décret restait fidèle au décret Napoléonien.

99
« Les armes cèdent à la toge ».
100
Règlement du 27 nivôse an IV, instauré par Napoléon Bonaparte, alors Premier Consul.
101
Sacré le 26 juillet 1547 à Reims, son règne débouchera, à sa mort, sur les guerres de religion.
102
«Le Ballet de la République » Rosso Romain, L’Express, Publication du 10 août 2000.
103
Le 18 mai 1804.
104
24 messidor de l’An XII ou 13 juillet 1804.
105
Ce décret sera signé ar le Président de la République Armand Fallières.
106
Décret relatif « aux cérémonies publiques, préséances et honneurs civils et militaires dans la métropole
» (in Bulletin des Lois).
 | 61

Or, compte tenu de l’évolution de la société, la situation réelle correspondait de

moins en moins à la situation prévue par ces textes.
Cette inadaptation sera encore plus criante, à la naissance de la Vème République,
puisque de nombreux corps civils ou militaires n’existent plus.

Dans le même temps, de nouveaux ordres sont apparus, l’Ordre de la Libération,

l’Ordre National du Mérite, de nouvelles assemblées sont créées, et de nouvelles
fonctions également (Préfets de Région, Parlementaires Européens, Tribunaux
Administratifs, etc.…).
Il faudra attendre le décret de 1989107 pour intégrer ces nouvelles institutions dans
le protocole établi.
Ce décret a été ensuite modifié par deux décrets, en 1995108 et un dernier décret,
en 2010109.
Ce dernier était à peine publié, qu’une profonde modification des services de
l’Etat110 en région est intervenue, à quelques mois d’intervalle.
De nouvelles modifications sont donc à réaliser à nouveau dans le cadre
protocolaire, prouvant ainsi son caractère changeant et sa vitalité.

Concernant la Légion d’Honneur, l’attribution de cette décoration aux acteurs

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

du secours est étroitement liée à l’article R 28 du code de la Légion d’honneur.

Cet article précise que « les ministres adressent leur propositions au grand
chancelier trois fois par an ».
Or l’organisation des secours, en France, dépend de fonctionnaires issus des trois
fonctions publiques.
Ainsi, les sapeurs-pompiers civils sont issus de la fonction publique territoriale111 ;
les services des S.M.U.R. et des S.A.M.U112., de la fonction publique hospitalière, et les
sapeurs-pompiers militaires113 (B.S.P.P., B.M.P.M, FOR.MI.SC), de la fonction publique
d’Etat114.
Il existe également des associations nationales115, départementales ou locales, ou
des organisations municipales, qui participent activement aux missions de secours,
généralement de façon bénévole.

Mais l’attribution de la Légion d’Honneur est plus aisée pour les personnels
directement rattachés à un ministère, à la différence des personnels rattachés aux
hôpitaux, ou à des établissements publics.

107
Décret n° 89-655 du 13 septembre 1989, relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et
militaires. NOR PRMX8900039D.
108
Décret n°95-811 du 22 juin 1995 et n°95-1037 du 20 septembre 1995.
109
Décret 2010-116 du 4 février 2010 modifiant le décret 89-655 du 13 septembre 1989 modifié relatif aux
cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires.
110
Décret 2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l’organisation et aux missions des services de l’Etat dans la
région et les départements d’Ile de France.
111
S.D.S.I.S., Service Départemental d’Incendie et de Secours. C.C.F.F. Comité Communaux Feux de Forêts.
112
S.M.U.R. Service Mobile d’Urgence et de Réanimation, S.A.M.U. Service d’Aide Médicale d’Urgence.
113
Brigade des Sapeurs Pompiers de Paris, B.S.P.P. ; Bataillon des Marins Pompiers de Marseille ; B.M.P.M.,
FOR.MI.S.C., Formations Militaires de la Sécurité Civile.
114
Brigade des Sapeurs Pompiers de Paris, B.S.P.P. ; Bataillon des Marins Pompiers de Marseille ; B.M.P.M.,
FOR.MI.S.C., Formations Militaires de la Sécurité Civile.
115
F.N.R.A.S.E.C. Fédération Nationale des Radio amateurs de la Protection Civile, F.N.P.C. Fédération
Nationale de la Protection Civile, C.R.F. Croix Rouge Française soit plusieurs dizaines de milliers de citoyens
particulièrement attachés à la réalisation de missions de secours à tous les niveaux (local, départemental,
national et international).
 | 62

Ce n’est pas non plus le cas des acteurs principaux du secours, les sapeurs
pompiers, qui sont des fonctionnaires territoriaux, dont la gestion administrative est
réalisée par leur établissement public de rattachement, le Service Départemental
d’Incendie et de Secours.
Malgré un lien de rattachement assez distendu au Ministère de l’Intérieur116, il
n’existe pas de chancellerie nationale pour les sapeurs pompiers.
Pourtant, la mise en place de cette structure, chargée de centraliser les demandes
de récompense émanant des Préfets, permettrait de veiller à ce que les acteurs
principaux du secours ne soient pas sous représentés, comme c’est actuellement le cas.

L’attribution de la Légion d’Honneur à des secouristes bénévoles, reste assez

exceptionnelle, pour les mêmes raisons, alors que ces citoyens acceptent d’œuvrer au
profit de la collectivité de manière désintéressée.
Enfin, les acteurs du secours dépendent des quotas d’attribution de cette
décoration du ministère de l’Intérieur, au même titre que les agents du ministère, du
corps préfectoral et des services actifs et administratifs de la police nationale.
Ces institutions du ministère de l’Intérieur sont basées sur une administration
d’Etat centralisée, qui dispose de personnel pour le suivi des dossiers, pour l’ensemble
des ordres nationaux.
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L’Ordre national du Mérite (O.N.M.) est plus récent, institué par le Général De
Gaulle, lorsqu’il était Président de la République.
L’O.N.M. est destiné à récompenser les mérites distingués, acquis soit dans une
fonction publique, civile ou militaire, soit dans l’exercice d’une activité privée.
Pour les mêmes raisons, que celles évoquées dans l’Ordre de la Légion d’Honneur,
les propositions de nomination et de promotion dans l’ordre national du mérite sont
présentées au Président de la République, Grand Maître de l’Ordre, par les différents
ministres117.
Par conséquent, l’attribution de l’Ordre national du Mérite aux personnels des
services de secours, et des organismes qui leur sont rattachés est donc particulièrement
faible.

2) Au sein des deux ministères de l’Education et de la Défense, l’apprentissage

élémentaire des actions de secours et la connaissance de la chaîne des secours devrait
constituer un sujet d’étude à part entière, pour tous.
La réforme de l’enseignement du secourisme, dans les années 1990 avait pour
objectif d’amener 80% d’une classe d’âge à pratiquer les gestes élémentaires de survie, le
massage cardiaque externe et la ventilation artificielle sans matériel118.
Cet objectif n’est toujours pas atteint aujourd’hui.

La découverte des motivations individuelles permettant de se porter au secours

des autres fait référence, au moins dans les systèmes démocratiques, à des fondements
philosophiques universels, abordés précédemment.

116
La Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises comprend une Direction des
Sapeurs-Pompiers, chargée de la gestion de la carrière des officiers, de l’organisation des concours, et de
l’élaboration des textes règlementaires, mais les sapeurs-pompiers territoriaux dépendent tous d’un service
départemental d’incendie et de secours.
117
Article 11 du Décret n°63-1196 du 3 décembre 1963 portant création d’un Ordre National du Mérite.
118
Plus connue sous les termes de bouche-à-bouche, bouche–à-nez, bouche-à-bouche et nez.
 | 63

Les acteurs de secours y adhèrent, leur action quotidienne donne la preuve de leur
engagement.

Le Code de la Défense élargit cette notion : il précise dans son article L 4211-1 que
« les citoyens concourent à la défense de la Nation. »
Le principe de porter secours à autrui peut-il être considéré comme un acte
participant à la défense de la nation ?
La réponse est affirmative, si l’on en juge par les récompenses accordées aux
personnels des forces armées, de la gendarmerie ou d’autres institutions militaires, dès
lors qu’une vie a pu être sauvée grâce à l’action de l’un d’entre eux.

La loi de modernisation de la Sécurité Civile119 donne une définition de

l’assistance aux populations et à l’acte de porter secours.
Elle précise dans son article 4 que « toute personne concourt, par son
comportement, à la sécurité civile».
La République prédispose ainsi les citoyens à être d’ardents acteurs de la sécurité
civile.

Les principes républicains, souvent attachés à la défense de la liberté, nécessitent

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

que la séparation des pouvoirs soit effective, et c’est là un principe fondateur.

Mais une autre séparation existe de facto, entre représentants (élus) et
représentés (électeurs), elle permet ainsi d’assurer une distinction entre la société
politique et la société civile.
Il faut préserver l’unité de la cité mais aussi y intégrer l’exigence du pluralisme,
source de richesse et d’apports exogènes.
Le politique doit alors assumer ce qui lui revient, c'est-à-dire s’assurer que la
sécurité des personnes et des biens sera effectivement réalisée.

Les citoyens, politiquement égaux, devraient donc bénéficier d’un accès aux
secours équivalent sur l’ensemble du territoire national.
La réalité au quotidien est différente, et l’évaluation du service rendu à la
population dans ce domaine ne fait pas encore l’objet d’études ni qualitatives (niveau de
formation, réponse apportée, types de moyens déployés), ni quantitatives (nombre de
personnel envoyé par rapport à une mission type, nombre de personnes secourues, temps
d’arrivée sur les lieux, etc.)

Il faut rappeler que la liberté consiste à ce que l’individu conserve sa totale

indépendance, par exemple pour le choix de son lieu de résidence.
Par conséquent, le niveau de service offert par les services de secours pour la
protection des populations doit être identique sur tout le territoire.
Les citoyens doivent être informés des conditions dans lesquelles ces services
d’urgence peuvent leur apporter assistance, le cas échéant.
Des indicateurs de base, tels que le temps moyen d’intervention, l’éloignement des
centres opérationnels, la qualification des personnels devraient être accessible aisément.

L’indépendance n’est pas synonyme d’indifférence à son prochain, ni la

manifestation du repli sur soi.
Le culte de l’individu, trop médiatisé, est condamnable car il se distancie du
collectif et de son rapport à l’autre.
119
Loi n° 2004-811 du 13 aout 2004 de modernisation de la sécurité civile.
 | 64

Il faut, au contraire, chercher en permanence à s’assurer que l’individu est

toujours intégré dans le « tout ».

La République doit permettre une citoyenneté active, pour que chacun, en

fonction de des moyens et de sa volonté, puisse obtenir la place qu’il s’est façonné par
son travail et ses mérites.
Il s’agit d’un paradoxe, puisque le citoyen doit participer activement à la vie
républicaine, tout en acceptant les contraintes de la démocratie représentative, c’est à
dire de laisser au représentant élu un pouvoir étendu, d’une élection à l’autre.

Pourtant, durant le siècle dernier, lors de la guerre civile espagnole, de la

première ou de la deuxième guerre mondiale, les citoyens qui se sont engagés ont choisi
de défendre leur vision de la République, pour défendre la liberté.
Avec la disparition de la conscription, dans les années 2000, une certaine forme de
désertion civique apparait au sein de la jeunesse.
La mise en place d’une journée dite de « Journée d’Appel et de Préparation à la
Défense » (J.A.P.D.)120 est obligatoire pour tous les citoyens âgés de 18 ans.
Cette journée sera prochainement remplacée par la « Journée Défense et
Citoyenneté » simple changement d’appellation.
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Le citoyen participe ainsi, de manière obligatoire et collective à la défense de sa

nation, pour une trop courte période.
Il lui est possible, de prolonger la journée défense et citoyenneté par une période
militaire d’initiation ou de perfectionnement à la défense nationale.
Durant cette journée, il est prévu121 de faire bénéficier les jeunes gens d’ « une
sensibilisation aux risques et aux missions des services de secours, ainsi qu’un
apprentissage élémentaire des gestes de premier secours. »
Mais la conséquence qui en résulte est que le lien armée-nation est de plus en plus
distendu et les milieux civils et militaires éloignés les uns des autres.

La puissance de l’Etat semble s’éroder lentement, le périmètre des missions

étatiques se restreint continuellement, et le rôle de l’Etat « redistributeur de
richesses » semble défaillant, malgré des budgets sociaux toujours grandissants.

Dans un autre domaine, étroitement lié à la défense, pour les besoins de son
financement, l’Etat élabore les dispositions du droit fiscal.
Aujourd’hui, ces champs spécifiques du droit échappent en partie aux législations
nationales.
Les directives européennes, par exemple, limitent les prérogatives des états
membres et encadrent les éventuels impacts des politiques fiscales, réduisant d’autant le
champ d’action.
Ces mécanismes ont par ailleurs des effets bénéfiques au niveau macro-
économique, pour l’ensemble de l’Europe.
Pour les services de secours, leur mode de financement fait aujourd’hui débat.
Si le recours à un nouvel impôt spécifique a été évoqué, il n’a jamais été
réellement suivi, ni fait l’objet de débats de fond, en France, comme au niveau de
l’Union Européenne.

120
Articles L114-1 à L114-13 du Code de la Défense. Livre I Titre I Chapitre IV.
121
Article L 114-3 du Code de la Défense.
 | 65

Dans le domaine de l’Education Nationale, un rapport de l’Inspection au sujet de

la citoyenneté indique clairement que toute autre mission que celle de l’enseignement
n’est pas en mesure d’être assurée.
En effet, le rapport précise « la mission d’éducation à la citoyenneté est rendue
d’autant plus complexe que le poids de l’organisation traditionnelle de l’enseignement
secondaire rend pour le moins délicate toute tentative de mise en cohérence des
disciplines d’enseignement avec d’autres dispositifs pédagogiques122».
La mission d’éducation à la citoyenneté et la sensibilisation aux secours semblent
donc difficiles à réaliser dans les établissements scolaires, malgré les dispositions
législatives existantes.

Les précisions apportées par l’article L114-1 du Code de la Défense, incluant dans
le cadre de l’enseignement dispensé par l’Education Nationale ne suffisent pas, elles
précisent pourtant que « les principes et l’organisation de la défense nationale et de la
défense européenne, et l’organisation générale de la réserve, font l’objet d’un
enseignement obligatoire ».
Le code de l’Education, reprend à son compte le même article123, sans plus de
succès.
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Cet enseignement est abordé uniquement par le ministère de la Défense au cours

de la «Journée Défense et Citoyenneté », qui présente également les différentes formes
d’engagement citoyen possibles (Volontariat pour l’Insertion, Service Civique, Volontariat
dans les armées…).
Le glissement sémantique modifiant la J.A.P.D. en la transformant en Journée de
la Défense et de la Citoyenneté est significatif.
La citoyenneté doit s’exercer tout au long de la vie, et par conséquent ne peut se
réduire à une seule journée de la vie du citoyen.
Ne consacrer qu’une seule journée à la Défense et à la Citoyenneté présenter le
risque, au final d’aboutir à ce que cette journée ne soit consacrée, qu’à tenter de
défendre la citoyenneté.

02. LES PRINCIPES REPUBLICAINS APPLIQUES AUX

SECOURS.

Existe-t-il un lien entre l’action de porter secours et les principes républicains ?

Cette question est inhabituelle, mais il semble nécessaire de définir la signification

et la portée de nos trois principes fondamentaux que sont la liberté(a), l’égalité (b), et la
fraternité, sous l’angle de la solidarité (e) et enfin de la sécurité (d).

a ) Pour le principe de liberté, la République se définit comme étant le régime

politique où le pouvoir procède du peuple.

122
« L’EPLE et ses missions » - n°2006-100 décembre 2006 Rapport à monsieur le ministre de l’Éducation
nationale, de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (E.P.L.E. : Etablissement Public Local
d’Enseignement).
123
Article L 312-12 du Code de l’Education.
 | 66

Selon Montesquieu, dans ce type de régime « Le gouvernement républicain est

celui où le peuple en corps, ou seulement une partie du peuple, a la souveraine
puissance ; le monarchique celui où un seul gouverne124… »
En fait, il apparait que le risque inhérent à la monarchie consiste à s’exposer à
l’oppression sans justification.
La suppression de ce risque donne, tout son sens à la liberté politique, au sein de la
République.

Montesquieu précise, dans son ouvrage « L’esprit des lois », que pour retirer le
pouvoir aux hommes, il faut le donner aux lois.
Dans ces conditions, le peuple doit se gouverner « comme si la raison se gouvernait
elle-même.125»
Pourtant cette liberté est critiquée par les socialistes, qui ne voient dans la
République qu’une idéologie bourgeoise, défendant les intérêts de sa classe au détriment
de la question sociale.

A l’opposé, Hannah Arendt critique la préoccupation gestionnaire de plus en plus

accentuée de la politique moderne, et la montée en puissance du management.
Hannah Arendt, reprend la tentation gestionnaire des sociétés industrielles remarquée par
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Saint Simon ou il s’agissait de « remplacer le gouvernement des hommes par

l’administration des choses ».

Alain estime quant à lui que les différences politiques sont en réalité aplanies
« La loi du les accidents du travail, la loi sur les retraites ouvrières, la loi sur les
associations sont des formules de bon sens, suggérées par des circonstances qui ne
dépendent point de ce que tel ou tel parti ou tel autre est au pouvoir, il y a des usines, il
y a un prolétariat, il y a des grèves ; une monarchie en a autant à montrer, et formuler
là-dessus à peu près les mêmes lois que nous126».
Pour Alain c’est le processus de critique publique des décisions du pouvoir, et non
les mesures de gestion du social qui caractérisent la République « Obéir en résistant,
c’est tout le secret. Ce qui détruit l’obéissance est l’anarchie, ce qui détruit la résistance
est tyrannie127…».

C’est donc la valorisation d’une citoyenneté active qui est permise par la liberté,
citoyenneté qui s’est peu à peu rapprochée d’un « humanisme civique ».
Ce dernier met l’engagement des citoyens au centre de la liberté, plutôt que de les
considérer comme jouissant passivement de leurs droits.
Il est d’ailleurs rappelé dans la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004,
puisque le citoyen est désormais le premier acteur de la sécurité civile.
Il est précisé que « La sécurité civile est l’affaire de tous » et que « toute personne
concourt, par son comportement, à la sécurité civile ».
Ce nouvel «humanisme civique» est également lié à l’irruption et au
développement des actions humanitaires dans les années 1970.

124
Charles-Louis de Secondat, Baron de Montesquieu « L’esprit des Lois »II, I.
125
Lucien Jaume « La liberté et la Loi » Paris Fayard, Page 260.
126
Alain, Propos d’un Normand 1912 Le Vésinet, Propos du 31 juillet 1912.
127
Alain, Propos d’un Normand 1912 Le Vésinet, Propos du 4 septembre 1912.
 | 67

La montée en puissance des Organisations Non Gouvernementales, notamment

dans les domaines de l’assistance aux populations et des secours internationaux,
correspond d’ailleurs à l’incapacité d’agir de nombreux Etats qualifiés de « fragiles » dans
des situations d’urgences complexes.
Elle illustre un nouveau militantisme, parfois spectaculaire et toujours très
soucieux de son image.
Ce militantisme est parfois très critique vis-à-vis des systèmes gouvernementaux.
Faut-il y voir une des formes du déclin de l’Etat et de la loi, comme cela est
régulièrement rappelé, dans les rapports annuels du Conseil d’Etat ?
En effet, le rapport public du Conseil d’Etat pour l’année 1991 dans ses «
Considérations générales intitulées « De la sécurité juridique128» soulignait déjà la
prolifération des textes, l’instabilité des règles, la dégradation de la norme.
Ces remarques du Conseil d’Etat concernent ses activités de conseil, elles sont
sévères et en sus des actes législatifs, les actes réglementaires sont également visés.
Le Conseil d’Etat dénonce les « textes d’affichage, un droit mou, un droit flou, un
droit à l’état gazeux », critique « la pratique des lois fourre- tout » et la « hâte avec
laquelle sont préparés et examinés certains textes ».

Par conséquent, la naissance et le développement de nouvelles formes

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

d’activisme citoyen en matière de secours représentent, vis-à-vis de la liberté

républicaine, plus une réponse face à un déclin de la loi, qu’un déclin de l’obéissance.

b) Pour le second principe républicain d’Egalité, il s’agit de pouvoir assurer à tous

l’exercice des mêmes libertés.

Selon Tocqueville, l’ « égalité est la passion générale et dominante129», c’est à

dire que l’égalité est une valeur centrale de la modernité.
Chaque individu souhaite donc être traité comme ayant une dignité et une
respectabilité égale à celle de tous, et devant donc jouir des mêmes droits et des mêmes
libertés.

La sociologie moderne130 explique que l’apparition des droits politiques, sociaux,

économiques, environnementaux, toujours plus nombreux, est liée à cette demande de
respect de la dignité pour chacun.
L’égalité des chances dans le domaine scolaire a été l’objet d’une attention particulière
dans les pays démocratiques depuis de nombreuses années.
Pourtant, les inégalités subsistent et le niveau scolaire atteint par un individu reste
encore très souvent lié à son origine sociale, malgré tous les efforts déployés et toutes les
réformes réalisées dans le domaine de l’éducation.

Dans le domaine des accidents de la vie courante (accident à la personne,

incendie, évènement non souhaité) il n’existe pas encre de débat sur le thème de
l’égalité d’accès aux services de secours.
Peu d’études sont actuellement en cours dans ce domaine, bien que de nombreux
indicateurs d’efficience puissent être mis en place.

128
Conseil d’Etat, Rapport public 1991, EDCE, n° 43, pages 13 à 47.
129
Alexis de Tocqueville «De la démocratie en Amérique. »
130
Un des plus actifs représentants de cette tendance est Thomas Humphrey MARSHALL, sociologue
britannique.
 | 68

Ceux-ci, à défaut d’établir les conditions d’accès égal aux services de secours sur
le territoire national (ou européen) auraient au moins l’avantage de pouvoir servir de
base de travail.

Certes, l’accès aux secours des citoyens est défini, en fonction du type d’accident
de la vie courante auquel ils sont confrontés, au travers de différents types de
documents, provenant de plusieurs administrations et réalisés à différents niveaux
géographiques :

 Concernant la couverture du risque d’incendie, d’accident routier ou des

risques divers, dont les acteurs sont les Services Départementaux
d’Incendie et de Secours, il faut se référer au S.D.A.C.R131.
Ce document dresse l'inventaire des risques de toute nature pour la
sécurité des personnes et des biens auxquels doit faire face le service
départemental d'incendie et de secours dans le département concerné.
Il détermine les objectifs du S.D.I.S. pour la couverture de ces risques.
Le S.D.A.C.R. est élaboré, sous l'autorité du Préfet, par le Service
Départemental d'Incendie et de Secours.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Le S.R.O.S.132 a, quant à lui, pour objet de prévoir et de susciter les

évolutions nécessaires de l'offre de soins, afin de répondre aux besoins de
santé de la population et aux exigences d'efficacité et d'accessibilité
géographique.
Le S.R.O.S. organise la coordination entre les différents services de santé
et les établissements de santé assurant une activité au domicile des
patients intervenant sur le même territoire de santé. En outre, les
conditions de cette coordination sont définies par le Directeur Général de
l'Agence Régionale de Santé.

Pour l’instant, ces deux systèmes n’ont aucun mécanisme de coordination établi,
et la consultation des différents services n’est pas prévue par les textes.
En effet, les S.D.I.S. n’ont ni la qualité de services de santé, ni celle
d’établissements de santé.
A l’inverse les services publics hospitaliers en charge de l’Urgence (S.A.M.U ou S.M.U.R.)
sont rattachés statutairement à un centre hospitalier et n’ont pas le statut
d’établissement public autonome détenu par les S.D.I.S.

Pourtant, les S.D.I.S.133 réalisent plus de 2 196 906 opérations de « secours à

victimes » et sont chargés de leur transport au service des urgences dans une structure
hospitalière (bien que régulés par le S.A.M.U. conformément à la loi).

Le S.D.A.C.R. et le S.R.O.S couvrent des territoires différents, l’un au niveau

départemental l’autre au niveau régional.
Or il n’existe pas de structure de coordination des S.D.I.S. au niveau régional.
L’organisation de la sécurité civile, dispose d’un échelon supérieur de coordination
opérationnelle situé au niveau des Etats Majors de Zone (E.M.Z.).

131
Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques défini par l'article L. 1424-7 du Code
général des collectivités territoriales.
132
Schéma Régional d’Organisation des Soins, défini par l’article L1434-7 du Code de la Santé Publique.
133
Statistiques des Services d’Incendie et de Secours 2009, Direction de la Sécurité Civile, Page 8.
 | 69

Cet Etat-major ne dispose d’aucune prérogative en dehors du domaine de la

sécurité civile, et la Santé en est exclue.

Par conséquent, compte tenu du nombre de S.D.A.C.R. existants (plus de 100) et

de celui de S.R.O.S (plus de 22) il n’est pas actuellement possible d’assurer une égalité de
traitement des citoyens face à la demande de secours, lorsqu’elle est réalisée via le 112,
le 15 ou le 18.
Les moyens mis à disposition et déclenchés lors de l’envoi des secours ne sont pas
partagés, de manière transversale entre les S.D.I.S. et entre les S.A.M.U.
Chacun planifie ses achats, établit ses normes, suit ses procédures, pour réaliser au
final des missions identiques.
Il y a certainement un facteur d’économies à réaliser dans ce domaine.

Dans de très rares cas, les systèmes d’information géographiques et les systèmes
opérationnels sont interconnectés, et efficacement utilisés, mais la plupart du temps,
pour des prétextes budgétaires, cette mise en commun n’est pas réalisée.

De nombreuses études ont été réalisées par la commission européenne en matière

de temps de réponse sur le numéro d’appel unique européen, le 112.
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Mais aucune inspection commune du ministère de l’Intérieur et du ministère de la

Santé ne s’est encore intéressée à la question de l’égalité de traitement des appels et à
l’efficacité de la réponse apportée en fonction de la structure réceptionnant le 112, le
15, le 17 ou le 18 pour les appels présentant un caractère d’urgence.

D’autres documents structurants, dans le domaine de la gestion des risques, sont

élaborés par les services déconcentrés de l’Etat, il s’agit des D.D.R.M134, des P.P.R.N135.,
P.P.R.T136. et autres documents réalisés par des spécialistes de l’environnement, qui ont
une valeur juridique probante mais peu d’implication opérationnelle directe.

A un niveau de norme juridique supérieure, existent des documents d’urbanisme

plus contraignants, tels que les S.C.O.T.137(héritiers des S.D.A.U138), et les P.L.U139,
(héritiers des P.O.S140).
Le droit de l’urbanisme est riche et complexe et ses interactions avec la
problématique de l’urgence justifierait une étude dédiée et approfondie.

c) Le principe de Fraternité, peut être aisément assimilé à celui de solidarité.

S’il n’apparait pas dans la devise Républicaine de manière explicite, nous le
retiendrons toutefois pour la suite.
En effet, la fraternité est issue du cercle familial, et initialement ressort du
registre affectif, même si la fraternité peut résulter du partage de valeurs fondamentales
communes.
La solidarité est toujours une conséquence de la fraternité, elle ressort davantage
de l’action raisonnée et volontaire, on peut être solidaire sans pour autant être frère.

134
D.D.R.M. Document Départemental sur les Risques Majeurs,
135
P.P.R.N. Plan de Prévention des Risques Naturels.
136
P.P.R.T. Plan de Prévention des Risques Technologiques.
137
S.C.O.T. Schéma de Cohérence Territoriale.
138
S.D.A.U. Schéma Directeur d’Aménagement et d’Urbanisme.
139
P.L.U. Plans Locaux d’Urbanisme.
140
P.O.S. Plan d’Occupation des Sols.
 | 70

Son origine étymologique, du latin « solidum » indique le « tout ».

La solidarité dépend donc d’un rapport également partagé, lie les membres d’une même
communauté et permet de renforcer ainsi sa solidité et ses interdépendances.
Elle s’exprime donc soit face à des périls communs, soit pour défendre des intérêts
partagés, mutualisant les risques, elle s’élève au dessus des égoïsmes.

C’est dans ce sillon fécond que doit être rappelée la Constitution de 1793, qui
affirmait dans son article 21 «La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit
en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'existence à ceux qui sont hors
d'état de travailler »
Mais la Constitution du 24 juin 1793 n’entrera jamais en application.
Dans son préambule, portant sur la «Déclaration des droits naturels, civils et
politiques des hommes » l’article 24 précise que « Les secours publics sont une dette
sacrée de la société, et c'est à la Loi à en déterminer l'étendue et l'application.»
Le projet de Constitution Girondine prenait donc en considération le principe de
solidarité qui avait été très longtemps du ressort de communautés (familles, quartiers,
villages), de notables locaux, ou d’œuvres et d’associations religieuses.

Cette idée cheminera progressivement et se traduira dans des mesures concrètes

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

sous l’idée d’une protection sociale étatique, qui sera consacrée après la seconde guerre
mondiale avec la création de la sécurité sociale.

C’est à la fin du XIXème siècle que cette doctrine prend place, sous l’impulsion de
Léon Bourgeois141 qui publie en 1896 son ouvrage, « Solidarité ».
Les lois autorisant les contrats d’association142 ont alors un énorme retentissement
sur l’organisation de la solidarité.
L’idée de l’Etat social, qui dépasse la contradiction entre le principe d’égalité et la
persistance des inégalités est en train d’émerger.

Au cours de la seconde moitié du XIXème siècle, à la disparition des solidarités

traditionnelles (principalement familiales et villageoises) succède un Etat soucieux de
promouvoir la solidarité au niveau national.
La Garde Nationale a une double activité, d’une part préoccupée par le maintien de
l’ordre au niveau national, elle possède une compétence pour les secours au niveau des c
communes143.
Mais son champ d’action est alors essentiellement orienté dans la lutte contre les
incendies et les catastrophes naturelles.
Le ministre de l’Intérieur Marthe Camille Machasson, comte de Montalivet et
successeur de François Guizot définit ainsi l’action des gardes nationaux « destinés à
réprimer les désordres excités par les ennemis du dedans ou à repousser l’agression d’un
ennemi extérieur, les gardes nationales deviennent momentanément partie intégrante de
la force militaire144 ».

141
Ministre de la IIIème République à plusieurs reprises sous différents portefeuilles ; théoricien de la
radicalisation et du solidarisme, il écrit «Essai d’une philosophie de la solidarité »1902 ; «L’idée de
Solidarité et ses conséquences sociales » 1902 ; « La politique de prévoyance sociale » 1914.
142
Dont la célèbre Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, toujours en vigueur de nos jours.
143
Loi du 25 août 1871, dite « loi Freyssinet » et décret du 29 décembre 1871 qui institue des règles pour
les corps de sapeurs pompiers.
144
Le Moniteur Universel, Mardi 30 novembre 1830, page 1589.
 | 71

A cette époque, il est donc indubitable que les gardes nationaux étaient intégrés
en tant que force publique.

C’est par un décret-loi, suite à la défaite de Sedan de juillet 1870, que la Garde
Nationale sera dissoute.
Les Gardes nationaux devront rendre leur armement, ce qui s’effectuera avec de
grandes réticences.
Ils seront transférés, sans aucune mesure d’accompagnement aux communes ou ils
étaient stationnés et celles-ci n’étaient pas préparées à les recevoir.
Ce transfert donnera naissance aux corps communaux de sapeurs pompiers.
C’est ainsi que la solidarité nationale naissante ne débattra pas du système de
secours, laissé à la libre appréciation des communes.

Cette concomitance d’évènements aura des conséquences durables et

importantes, étant donné que ses effets sont encore perceptibles jusqu’à la fin du XXème
siècle, la loi de départementalisation des services d’incendie et de secours de 1996
mettant fin à la gestion des corps de sapeurs pompiers par les seules communes.

Il est donc probable que lors de la naissance de la protection sociale, à la fin de la

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deuxième guerre mondiale, l’aspect relatif aux dispositifs de secours médicaux à

l’extérieur des structures hospitalières n’ait pas été intégré, compte, tenu de ces raisons
historiques.
La sécurité sociale, prendra en charge les soins de santé, intégrant ceux relatifs
aux urgences hospitalières, et les besoins d’assistance sociale (alimentaire, logement,
subsides, aides diverses..).
Pourtant, un des pères fondateurs de la Sécurité Sociale, Pierre Laroque, énonce
une nouvelle conception de protection sociale, dans l’article 1er de l’ordonnance de 1945
qui ne parle plus d’assurances sociales, mais utilise le terme de Sécurité Sociale, pour la
première fois.
Les divers risques sociaux sont énumérés, maladies, accidents du travail, décès,
vieillesse, maternité, chômage.

 Il est compréhensible que les accidents du travail soient inclus, compte tenu
de leurs conséquences qui peuvent être importantes, et du lien avec
l’employeur, source de financement importante.
 Par contre, les accidents de la vie courante ne sont pas nommés, laissés au
domaine assurantiel, indiquant ainsi que l’Etat laisse à des opérateurs privés
le soin de réaliser des polices permettant la couverture des citoyens les plus
prévoyants.

Ce choix est probablement lié au fait que les accidents de la vie courante sont
universels, et qu’ils touchent toute la population, sans exception, à tout âge de la vie.
En outre, les conséquences sur le plan financier peuvent être considérables.
Dès le milieu des années 1980 la société civile accroît son rôle dans le domaine du
secours aux personnes les plus vulnérables, ainsi se créent les « restaurants du cœur » en
1985, se renforce l’aide au logement (actions de l’abbé Pierre), ou se développe l’action
pour les biens de consommation élémentaires (Emmaüs).
Ces associations seront de véritables précurseurs de la vague des associations
humanitaires qui déferleront, notamment dans les pays en voie de développement, dès la
fin des années 1990.
 | 72

d) Le principe républicain de Sécurité apparait tardivement, à la fin du XXème

siècle, et son concept d’emploi est polysémique.
Il est surtout présent dans les discours relatifs à la lutte contre la criminalité et
exclut, en général, toute référence à la sécurité des populations en matière de sauvetage
ou de secours.

La sécurité civile est pourtant une spécificité française, les autres pays préférant
le terme de protection civile pour désigner ceux qui sont chargés de prodiguer les
premiers soins et de réaliser les premières mesures d’urgence à la population.
En matière de défense de la sécurité des individus, un débat fondamental oppose
les tenants du renforcement des mesures sécuritaires et ceux qui dénoncent la dérive
sécuritaire.
Il s’agit d’une approche des désordres sociaux, ne désignant pas comme prioritaires
mesures de protection des populations lorsque celles-ci peuvent être victimes ou
blessées.
Par conséquent, il s’agit d’une mesure réductrice, alors qu’en général, l’approche
sécuritaire souhaite toujours être très large et a souvent été assimilée à la sûreté.
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La sûreté est définie dans la Déclaration Universelle des droits de l’Homme,

adoptée145 à Paris au Palais de Chaillot par les 58 états membres qui constituaient alors
l’assemblée générale de l’Organisation des Nations Unies.

L’article 3 précise en effet que «Tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la

sûreté de sa personne ».

Cette sûreté a été captée par les forces chargées de la protection des citoyens
(Police, Gendarmerie) à l’intérieur de l’Etat, ou par celles chargées de leur protection
vis-à-vis de l’extérieur (Forces Armées).
La sûreté de la personne, vis-à-vis des accidents de la vie quotidienne ou des
maladies qui peuvent survenir et qui nécessitent l’assistance d’un tiers (infarctus du
myocarde par exemple) est curieusement négligée.

Le mot même de sécurité a une triple acceptation. Il peut désigner une situation
réelle d’absence de danger extérieur ; une représentation ou un sentiment de confiance ;
ou l’ensemble des mesures prises pour diminuer ces risques supposés ou avérés.
Par conséquent, les notions d’être hors de danger, se croire protégé ou être à
l’abri du danger recouvrent trois états bien différents.

A ce niveau, les forces armées, les forces de police et la protection civile ont une
approche totalement identique.
Malgré cette concorde sur cette approche fondamentale la protection civile est
absente au niveau des concepts sécuritaires.
Sans que la sécurité représente un repère dans la devise officielle de la
République, elle occupe depuis longtemps une position centrale.

Le souhait, émis par le Ministre de l’Intérieur Michel Poniatowski146, afin de créer

un ministère de la sécurité des Français, n’était pas supposé renforcer la sécurité civile,
mais plutôt de permettre le renforcement du concept basé sur l’ordre public.
145
Organisation des Nations Unies, Assemblée Générale, Résolution 217 A.
 | 73

Ce dernier, exclut la sécurité civile ou la protection civile, ces dernières n’ayant

aucune compétence dans le domaine de l’ordre public.

Ce glissement peu perceptible est pourtant illustré par l’accaparement du

concept de sécurité, dans le domaine des affaires internes, par les forces de police.
Un spécialiste affirme que « la mission de la police ne peut plus simplement se
définir par le haut, elle doit essayer de répondre à un besoin social qui s’exprime dans la
notion de sécurité147 ».
Cette évolution sera suivie par un élargissement du concept encore plus vaste.
En février 1981, le texte « Sécurité et Liberté » est significatif des affrontements
idéologiques, et de la disparition complète du champ de la protection civile du champ de
la sécurité au profit de l’apparition de celui de la justice.

Puis en 2002 le ministère de l’Intérieur étendra son champ de compétences en

devenant le ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des libertés locales.
Cette nouvelle appellation résulte de l’évolution du concept de la sécurité, défini
dès les années 1995 comme « un droit fondamental et l’une des conditions de l’exercice
des libertés individuelles et collectives148».
Cette loi d’orientation précise que l’Etat a le devoir d’assurer la sécurité en
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

veillant sur l’ensemble du territoire de la République, notamment à la protection des

personnes et des biens.

Cette affirmation est pourtant en contradiction avec le Code Général des

Collectivités Locales, puisque son article L 1424-2 précise que les services d’incendie et
de secours exercent les missions de protection des personnes, des biens et de
l’environnement.
Les orientations permanentes de la politique de sécurité, précisées dans l’article 3
de la loi de 1995 sont constituées par le renforcement de la coopération internationale en
matière de sécurité, à partir des engagements internationaux et européens auxquels la
France a souscrit.

Si la loi de 1995 précise les orientations générales en matière de sécurité, elle

n’évoque pas le domaine de la sécurité civile, ou de la protection civile.
L’article premier précise que « la sécurité est un droit fondamental et l’une des
conditions de l’exercice des libertés individuelles et collectives ».

La réalisation de la protection des personnes et des biens conditionne donc

l’exercice des autres droits, en particulier celui de la liberté.
Par conséquent, ce droit à la protection des populations doit être prééminent.
En absence de réalisation effective de protection des populations, les autres droits
ne sont que des fictions juridiques, pleines de sens, mais vides d’effets concrets.

Ainsi, pour la France, au niveau international, les « Attachés de Sécurité

Intérieure » (A.S.I) sont les conseillers des ambassadeurs dans le domaine de la sécurité.

146
Ministre de l’Intérieur de 1974 à 1977.
147
Jean Jacques GLEIZAL « Police d’ordre, Police de Sécurité » 1989 Dossier «Obsession sécurité» revue
Autrement n°104, Collection Mutations.
148
Article 1 de la Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité
NOR :INTX9400063L.
 | 74

A ce titre, ils sont chargés de développer la coopération internationale en matière

de protection civile.
Or, ce domaine leur est totalement, étranger compte tenu de leur origine (officiers
de police ou de gendarmerie, commissaires), de leur formation initiale (E.N.S.P.149 ou
E.O.G.N.150) et du déroulement de leur carrière qui ne comprend pas d’affectation au sein
de la sécurité civile.

Les précisions apportées par l’annexe I de la loi de 1995 sont importantes pour au
moins trois raisons :

 D’une part, l’objectif de cette loi est affirmé, il s’agit de clarifier et

d’harmoniser les responsabilités en matière de sécurité.
Les seules catégories concernées au sein du ministère de l’Intérieur sont les
forces de police et de gendarmerie.
La sécurité civile, qui est une direction du ministère n’est pas citée.

 D’autre part, au niveau de la répartition des compétences, l’Etat doit

utiliser au mieux les moyens dont il dispose en propre, mais également
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

veiller à ce que les maires et leurs services exercent leurs fonctions ou

leurs activités dans un cadre clair qui organise les complémentarités.
Les polices municipales sont visées sans toutefois être citées.

 Enfin, la mission de sécurité et de paix publique est définie, elle a «pour

objet d’assurer la protection des personnes et des biens ».

Cette loi comparée à l’article L 2212-2 du Code Général des Collectivités

Territoriales permet de déceler un certain nombre de similitudes.
En effet, la police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la
sécurité et la salubrité publique.
Le maire, selon le 5ème alinéa de cet article doit prévenir et faire cesser par la
distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux151, mais aussi
pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours.
Cet article précise également que la police municipale, s’il y a lieu, doit provoquer
l’intervention de l’administration supérieure.

En matière de protection civile, l’« administration supérieure » c'est-à-dire l’Etat,

dispose de 3 régiments spécialisés dans ce domaine, membres des F.O.R.M.I.S.C.152, pour
l’ensemble du territoire national, et au besoin de moyens logistiques regroupés dans les
E.S.O.L153.

Il n’existe pas de relais organique de l’Etat, en terme de « protection civile », au

niveau départemental, régional ou zonal.

149
Ecole Nationale Supérieure de la Police, en charge de la formation des commissaires de Police Nationale
(Saint Cyr l’Ecole).
150
Ecole des Officiers de la Gendarmerie Nationale (Moulin).
151
Ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues,
les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches, ou autres accidents naturels.
152
U.I.I.S.C.1, de Nogent le Rotrou, U.I.I.S.C.5 de Corte, U.I.I.S.C.7 de Brignoles.
153
Etablissements de Soutien Opérationnel et Logistique.
 | 75

Toutefois, le Préfet au niveau départemental, mobilise les différentes directions

départementales et les autres services, afin d’exercer une coordination interservices.

Ces concepts en matière de sécurité sont fondamentaux.

Ils nécessitent, pour évoluer et se transformer en fonction des changements
environnementaux que ces derniers soient consécutifs à des causes naturelles, politiques,
militaires, ou autres.

Cette transformation est réalisée au sein des instituts et écoles qui servent de
soutien en matière doctrinale.
En effet, la création de l’I.H.E.S.I.154 en 1990, permet d’associer les forces de
police, des douanes, de l’Education Nationale, la justice, mais il n’a par pour vocation d’y
ajouter les représentants du monde de la protection civile.
L’objectif de l’I.H.E.S.I., pourtant, est d’identifier les différentes formes de
risques ou de menaces de manière globale.
La vocation multidisciplinaire de cet institut a été rappelée tout au long de ses
douze années d’existence, et son caractère international a été marqué.

Il se transforme en 2004 et adopte une dimension nationale, revêt la forme d’un

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

établissement public à caractère administratif, et devient l’I.N.H.E.S.155 sous tutelle du

ministère de l’Intérieur.
Ce nouvel organisme est lui aussi chargé d’identifier les différentes formes de
risques ou de menaces, d’évaluer leur impact sur l’opinion et d’analyser les réponses
publiques.
L’I.N.H.E.S. est composé d’un département sécurité économique et gestion de
crise, mais son ouverture au monde de la protection civile est limitée.

Son successeur sera l’Institut National des Hautes Etudes de la Sécurité et de la

Justice (I.N.H.E.S.J.) créé en octobre 2009156.
Il est placé sous la tutelle du Premier ministre, et provient de la fusion de
l’I.N.H.E.S. et de l’I.E.R.S.E157.
Son caractère interministériel, marqué lui permet d’accueillir des auditeurs
d’horizons différents, aux expériences variées, il en résulte un enrichissement mutuel.

La lente transformation du concept de sécurité, étalée de 1981 à 2009 a donc

évolué vers un concept axé sur deux piliers, celui de la police et celui de la justice.
Ce cheminement s’est réalisé au détriment de l’I.N.E.S.C158., placé sous la tutelle
du ministère de l’Intérieur.
L’E.N.S.O.S.P159. faisait partie de cet institut à l’origine.

154
Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure.
155
Décret n°2004-750 du 27 juillet 2004 portant création de l’Institut national des hautes études de
sécurité.
156
Décret 2009-1321 du 28 octobre 2009 relatif à l’institut national des hautes études de la sécurité et de la
justice (I.N.H.E.S.J.). NOR PRMX0904470D.
157
I.E.R.S.E. : Institut d’Études et de Recherche pour la Sécurité des Entreprises, créé en 1997 à l’initiative
de la Gendarmerie nationale et du Club des Directeurs de Sécurité des Entreprises.
158
Créé par le Décret n°94-802 du 14 septembre 1994 portant organisation de l’Institut national d’études de
la sécurité civile (I.N.E.S.C.).
159
E.N.S.O.S.P. : Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs Pompiers, située à Aix- les-milles.
 | 76

Mais l’I.N.E.S.C. n’a pas survécu à la transformation de l’E.N.S.O.S.P. en

établissement public national160, suite à son transfert de Nainville-les-Roches à Aix-les-
Milles en 2004.
Pourtant l’article 2 du décret créant l’I.N.E.S.C. précisait que l’établissement « a
pour missions de concourir au développement des études, de la recherche, de
l’évaluation et de la prospective dans les domaines relevant de la sécurité civile ».
Ce domaine a été depuis attribué à l’I.N.H.E.S.J. sans la participation des
personnels de la protection civile.

Le troisième alinéa de l’article 2 souhaitait que l’I.N.E.S.C. soit chargée

d’organiser des enseignements et d’assurer la diffusion d’informations concernant les
risques et catastrophes de toute nature, en apportant son concours à la formation des
personnels de l’Etat à la prévention et à la gestion des risques et catastrophes.
L’attribution de ces missions relève du ministère de l’Environnement et de la
prévention des risques majeurs, la gestion des risques relevant des attributions du
ministère de l’Intérieur.

L’I.N.E.S.C, pourtant positionné a un niveau a été pris en tenaille entre d’une

part les forces de police et de gendarmerie au sein du ministère de l’Intérieur, et d’autre
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

part le ministère de l’environnement et ses organismes rattachés.

Ainsi, la place offerte au monde de la protection civile est encore peu développée dans le
domaine de la recherche et du développement, ou dans l’élaboration d’une doctrine.
Cela semble paradoxal et en opposition par rapport à son importance, s’il faut en
juger par l’augmentation constante des missions opérationnelles réalisées par celle-ci.
La nouvelle Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises,
créée le 7 septembre 2011, aura, parmi les nombreux challenges qui l’attendent à relever
ce dernier.

D) LA CONCEPTION CONTEMPORAINE DU SECOURS :

« Le premier des droits de l’homme, c’est le droit à la vie, et notre premier devoir, c’est
l’assistance aux personnes en danger, et aux populations menacées de péril »

François Mitterrand,
26 janvier 1987
Cité par Roger Parent « Rapport de mission » juin 1991

Dans le domaine du sauvetage ou de la recherche de victimes, de nombreux Etats

ont ratifié des accords de coopération internationale.
La plupart d’entre elles concernent des conventions bilatérales d’assistance
mutuelle, et il peut s’agir également de conventions multilatérales.

160
Décret 2004- 502 du 7 juin 2004 relatif à l’Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs Pompiers
NOR : INTE 0400142D.
 | 77

Ces principes ont été définis, par exemple, par les Etats parties à la convention
internationale sur la recherche et le sauvetage maritime161.

Ils ont souhaité préciser, en préambule leur souhait de « Favoriser la coopération

entre les organisations de recherche et de sauvetage du monde entier et entre tous ceux
qui participent à des opérations de recherche et de sauvetage en mer ».

Dans les années 1990 émerge un nouveau concept, celui de «ruptures162», qui
présentent des caractéristiques spécifiques.
Il semble que nous soyons désormais dans un monde d’hyper-ruptures, ou de
déconstruction, selon Patrick Lagadec163, que l’on peut définir par plusieurs critères.
Les crises présentent un aspect multidimensionnel et multimodal.
Selon lui, des phénomènes liés apparaissent désormais, tels que la discontinuité,
l’interdépendance, l’inefficacité des conventions, l’effet stochastique, l’élasticité des
modèles extrêmes, l’externalité du cadre de référence l’impréparation des capacités
créatrices immédiates

 La multi-dimensionnalité : l’évènement est hors norme, recouvre

simultanément différents domaines des activités humaines, considérées
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

habituellement de manière séparée.

C’est le cas du tsunami en 2004 qui touche en même temps de nombreux
pays.

 La multi-modalité : les moyens humains et matériels pouvant être mis en

œuvre sont d’origine différentes, et peuvent dans leurs domaines
respectifs poser des problèmes inédits, qui semblent insoluble.
C’est le cas, par exemple du cargo envoyé en 2005, en Indonésie, par un
Etat occidental, rempli de farine en vrac, alors qu’aucune installation
portuaire n’était en mesure de traiter la cargaison. Une fois la solution
trouvée, après deux mois d’attente, plus du trois-quarts de la cargaison
était devenu impropre à la consommation.

 La discontinuité : après la crise, le retour à l’état antérieur préexistant

n’est plus possible, or le réflexe humain de revenir à ce qui était connu et
donc maîtrisé, reste un caractère dominant.
C’est l’exemple de certaines O.N.G. qui souhaitant en 2006 reconstruire
pour les pêcheurs de Banda Aceh des bateaux traditionnels en détruisant
les arbres épargnés par la catastrophe du tsunami. Leur motivation résidait
dans la volonté de maintenir les cultures traditionnelles ancestrales.

 L’Interdépendance :
 Ex ante, la source de la crise doit être identifiée rapidement afin de
prendre des mesures immédiates pour éviter :
o soit un effet domino,

161
Hambourg, le 27 avril 1979.
162
Xavier Guilhou Patrick Lagadec «La fin du risque zéro» page 42 Edition Eyrolles 2002.
163
Professeur à l’Ecole Polytechnique, initiateur du concept de Risque Technologique Majeur.
 | 78

o soit une répercussion sur d’autres réseaux. (cas des

pannes d’électricité qui entraînent dans un court délai l’arrêt des
communications par G.S.M.).
 Ex post, l’interdépendance devient une hyper dépendance, puisque
les secours qui affluent immédiatement ne sont ni dimensionnés (en
quantité, en nombre), ni déterminés (en qualité, en moyens
nécessaires).
Ainsi, chacun fournit des moyens sans tenir compte de ceux fournis
par les autres, et une fois sur place, certains sont redondants, alors
que des zones d’ombre subsistent sur ceux manquants.

 L’inefficience des conventions : celles-ci sont en général préalablement

établies et reconnues par tous les acteurs.
Elles constituent un socle rassurant, mais les vérités du monde hors crise
ne sont plus valables pendant la crise.
Il est difficile, tant pour le pays qui reçoit les secours, que pour celui qui
les envoie, d’accepter que les moyens ne soient pas utilisés pour des
raisons d’ordre éthique, culturel ou légal.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 L’effet stochastique : le calcul stochastique est issu de la théorie des

probabilités.
En situation de crise, les évènements en cascade ne sont pas tous
prévisibles, leur modélisation ne faisant pas l’objet d’études. Il en est ainsi
de l’effet papillon, ou la conséquence de phénomènes imprévisibles ou
jugés comme irréalistes jusqu’à ce que leur apparition prouve le contraire.
Souvent, l’adaptation consiste soit au déni, soit à l’hébétude.

 L’élasticité des modèles extrêmes : Chaque modèle existant possède des

limites, souvent théorisées, qui apparaissent donc infranchissables.
Or lors des crises, ces modèles deviennent, extrêmes, comme s’ils se
dilataient.
Cette tendance renforce le fait que le caractère rationnel qui conçoit
difficilement le dépassement du connu, à tendance à nier la crise à ses
débuts car elle sort du cadre de référence.
Naturellement, on évite d’arriver aux limites de tout système, afin de
minimiser les risques.
Pourtant, dans ce cas de figure, il faut oser les dépasser.

 L’externalité du cadre de référence : pour réussir à résoudre une difficulté,

il est parfois nécessaire de penser en dehors des modèles traditionnels
établis, même s’ils semblent reposer sur une base irréfragable.
Il faut accepter de réfléchir à des solutions qui ne peuvent provenir que du
«hors cadre ».

C’est le célèbre casse tête du «Carré de points ou il faut relier tous les
points en 4 traits sans lever le stylo.
 | 79

La solution ne peut être trouvée que si l’on accepte de sortir le stylo du

cadre, alors que le fait de positionner les points à l’intérieur du cadre
laisse supposer qu’il faut s’y tenir.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il faut donc sortir hors du cadre deux fois de suite pour réussir, accepter
d’aller au-delà des règles établies lorsque l’on est en situation de crise.

Ce modèle, existe toutefois légalement, puisque on peut l’assimiler aux

états d’urgence, qui une fois décrétés, correspondent à une situation hors
cadre.

 L’impréparation des capacités créatrices immédiates : se donner la

possibilité de créer à partir de phénomènes inconnus, encore
incomplètement réalisés, nécessite non seulement d’oser aller au-delà des
limites et conventions établies, mais également de répondre uniquement
aux besoins existants par des mesures simples, pragmatiques et réalisables.
Il ne s’agit pas d’aptitudes à théoriser, à rendre complexe une situation qui
l’est suffisamment ou à rajouter de la confusion.
C’est une capacité de réaction immédiate, en mesure de proposer des
solutions simples, et dont l’efficacité est mesurable immédiatement.

Or il faut avouer qu’aucune société et que peu d’organisations proposent

aujourd’hui ce type de formation ou de mise en situation.

En outre, la nécessité de travailler en réseau s’impose progressivement, compte

tenu :
 De l’augmentation des acteurs directs et indirects.
 | 80

Les acteurs directs ont les moyens d’influer sur le déroulement de la

crise actuelle (par exemple, il s’agit des moyens de secours qui
peuvent être envoyés sur une intervention).
Les acteurs indirects peuvent être impactés par la crise, avec un
temps de retard (par exemple l’arrêt du transport aérien suite à un
phénomène météorologique à cinétique lente (volcan entrant
progressivement en éruption)) ou peuvent souhaiter obtenir des
informations sur la crise (par exemple une ambassade souhaite
recueillir des renseignements sur ses ressortissants impliqués).
 Du nombre toujours croissant d’informations arrivant des différents
niveaux opérationnels, compte tenu de l’évolution de leurs capacités
de communication.
 Du recours nécessaire aux spécialistes toujours plus variés ,
 De la technicité sans cesse améliorée des moyens de communication,
et du besoin d’informations chiffrées, de notes rédigées, de points
de situations, de photos de l’évènement, de vidéos, et tout cela de
manière simultanée.
 De la prise en compte des besoins pour les médias qui doivent être
systématiquement pris en compte.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013


Il faut dépasser le cadre conceptuel dans lequel nous nous sommes progressivement
enfermés, la capacité de travailler en réseau étant opposée à celle de travailler dans un
monde sécurisé, dans un espace fermé.

Mais si le terme de crise est polysémique, celui de stress l’est devenu également.
Le stress peut se manifester et apparaître dès les premiers instants de la crise, et
se montrer capable d’inhiber, voire d’incapaciter ceux qui sont pourtant en charge
de la gestion des évènements.
A contrario, le stress peut aussi se manifester de manière profonde et durable, une
fois la crise terminée.
Il peut se révéler après un certain temps, avec une intensité variable, on l’appelle
alors le Syndrome de Stress Post-traumatique (P.S.T.D.).

La prise en compte du facteur humain, pour la gestion des situations de crise, a

considérablement évolué ces dernières années.
Parmi les plus notables, on retiendra ici le cycle d’incompétence et le syndrome
général adapté, et les facteurs de contingence situationnelle.

La prise en compte du « cycle d’incompétence » que chacun d’entre nous possède

à un degré plus ou moins varié, permet aux organisations qui l’utilisent, de réaliser des
progrès certains dans le domaine de la gestion des crises.

Le cycle d’incompétence s’organise en quatre temps, qui s’enchaînent selon un

scénario cohérent, qui se déroule malgré nous.

 Le premier temps du cycle correspond au moment ou nous rentrons

en action.
Cette mise en route est toujours accompagnée d’un certain doute
sur nous-mêmes et sur notre capacité à gérer la situation à laquelle
nous sommes confrontés.
 | 81

Même fugace, ce doute correspond à une projection dans la réalité à

laquelle nous allons rapidement nous trouver confrontés, de manière
inéluctable.

 Le second temps se caractérise, en général, par une hyperactivité,

qui cherche à prouver et à dépasser le malaise initialement perçu,
tant vis-à-vis de soi même que de son entourage.
Mais les résultats de cette seconde étape ne sont jamais suffisants.
Des lacunes dans la remontée d’information, des faits
contradictoires, des contretemps ou des difficultés de coordination
avec les partenaires extérieurs ou les collaborateurs permettent au
doute initial de revenir avec plus de force.

 La troisième phase nous fait réagir logiquement.

Nous avons donné le meilleur de nous même, avons réalisé des
efforts parfois énormes et le résultat n’est pas à la hauteur de nos
attentes.
Il nous faut alors trouver une raison, technique ou organisationnelle,
ou trouver un coupable, un responsable, pour que nous puissions
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

nous dédouaner.
La fin de cette phase correspond à la rupture avec ce que nous
estimons responsable de notre incompétence supposée, ou réelle.

 La dernière phase du cycle de l’incompétence consiste à nous

mettre à distance de la cause identifiée comme responsable, pour
nous permettre de retrouver le calme nécessaire à la poursuite du
travail.
Il peut s’agit également d’un temps ou nous allons nous arrêter,
nous mettre en dehors du suivi des évènements.

Il faut également considérer, un facteur humain particulièrement étudié dans les

transports aériens, chez les pilotes de ligne, le syndrome général d’adaptation (S.G.A.)

Il comprend trois phases, la réaction d’alarme, la phase de résistance et la phase

d’épuisement.
 Au cours de la réaction d’alarme, l’organisme tente de s’adapter à
l’agent stressant qui le surprend.
Une réaction de défense est enclenchée par l’organisme, au niveau
endocrinien et neurovégétatif.
La pression sanguine et le taux de sucre dans le sang augmentent ; le
rythme cardiaque et la respiration s’accélèrent.
Il existe alors une interaction entre le cognitif et les émotions.
Ces dernières sont indispensables à l’épanouissement et à la survie
individuelle et collective, selon le neurologue américain Antonio R.
Damasio.164

164
« Spinoza avait raison : joie et tristesse, le cerveau des émotions.» Antonio R. Damasio, 2008, Odile
Jacob.
 | 82

 La phase de résistance peut apparaître si le stimulus stressant se

prolonge, et que l’individu n’a pas été en mesure, pour diverses
raisons, de s’adapter immédiatement.
Il prolonge donc sa phase de réaction de défense endocrinienne et
neurovégétative.
La poussée d’adrénaline subséquente permet d’améliorer les
réactions physiques et intellectuelles, mais les émotions doivent
alors rester positives, car dans le cas contraire, la résistance de
l’organisme ne pourra que s’affaiblir.

 Si l’organisme, n’a pu, lors de la phase de résistance, s’adapter

correctement et rétablir son équilibre initial, il va se fatiguer, et
présenter des signes d’épuisement.
Des maladies peuvent alors apparaître.

Dans le cadre du S.G.A. on note qu’un apprenant, répétant très souvent un

stimulus de stress, finit par déclencher un modérateur, nommé « habituation ».
Cette habituation permet de provoquer la disparition de réaction d’angoisse ou de
peur chez le sujet.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Certains éléments négatifs ne sont plus intégrés par l’individu, qui estime que leur
prise en compte est inutile et contre-productrice.

Enfin, il faut attacher une importance particulière aux facteurs de contingence

situationnelle.
On dénombre cinq facteurs de contingence liés à l’évènement déclencheur :
 Le moment de survenue de l’évènement,
 Les conditions météorologiques,
 La localisation de la source de danger,
 La simultanéité des évènements,
 Les effets dominos.

La protection civile et la gestion de crise sont donc étroitement liés, et de

nombreuses études restent encore à mener, dans des domaines tant pratiques que
théoriques, et surtout dans un champ multidisciplinaire.

Ainsi, le gestionnaire de crise contemporain doit être un généraliste.

Bien que cela puisse paraître paradoxal car à priori sans rapport, sa présence doit
être agréable, et non constituer une contrainte, condition sine qua non pour que ses
demandes soient acceptées et qu’il puisse susciter l’adhésion, même lorsque les enjeux
et les contraintes sont fortes.

Ainsi le manager contemporain pourrait avoir comme profil :

 Doté d’une solide expérience opérationnelle,

 Reconnu dans son domaine,
 Bon communicant,
 Son « habituation » aux évènements inattendus et stressants lui permet
d’apporter la sérénité nécessaire au bon fonctionnement des salles
opérationnelles.
 | 83

 Capable d’adaptation en permanence,

 Faisant preuve de créativité autant que de réactivité,
 Conservant la nécessaire prise de recul sur tout évènement.
 Toujours en situation de poser les bonnes questions,
 Possède un esprit de synthèse.

Les crises ont tendance à s’installer dans la durée, le gestionnaire doit également
faire preuve d’une gestion de ses capacités physiques et psychiques dans le temps.

2 / LES PROTECTIONS CIVILES PARTAGENT-ELLES DES POINTS COMMUNS ?

« Ceux qui disent « J’ai des principes » n’ont, le plus souvent, que des habitudes ou des
préjugés »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Gilbert Cesbron
Journal sans date
Laffont

L’étude des administrations comparées165 est un domaine vaste et enrichissant,

qui sera ici appliqué uniquement aux structures remplissant une mission de protection
civile, selon la classification internationale de l’O.I.P.C. (1).

Dans une seconde partie, en se basant sur les enseignements issus de ces
comparaisons, nous définirons les principes communs et les caractéristiques, s’ils sont
perceptibles, de ce système (2).

A / APPROCHE INSTITUTIONNELLE :

« L’hôpital est par nature une organisation complexe de part la multiplicité des rôles, des
acteurs, des techniques et des attentes souvent contradictoires du public et des autorités
de tutelle »
Gilles de Kervasdoué.

Les sociétés ont optimisé progressivement l’organisation des secours d’urgence,

afin de satisfaire leurs obligations de protection des populations.

165
« Administrations comparées » Jacques Ziller, « les systèmes politico-administratifs de l’Europe des
douze » Editions Montchrestien.
 | 84

Traduit au niveau opérationnel, le secours d’urgence peut concerner une ou

plusieurs personnes simultanément, ou l’ensemble d’une population dans un endroit
particulier.
L’organisation des secours d’urgence doit pouvoir faire preuve d’adaptation rapide,
et au besoin assurer la transition vers la phase de gestion de crise.

En temps de paix, l’organisation des secours résulte plus des initiatives locales
des populations civiles que de plans d’organisation réalisés au niveau national ou
provincial.

Par contre, lorsque les populations sont menacées par un péril politique interne
(révoltes, révolutions, troubles à l’ordre public) ou externe (déclaration de guerre,
annexion) des mesures exceptionnelles peuvent être prises par leurs autorités de tutelle,
qu’elles soient nationales ou locales (Proclamation de l’Etat d’Urgence, Instauration d’un
couvre feu, mise en place de dispositifs spéciaux).

 Pour les troubles internes, leur gestion est assurée au niveau des Etats, de
manière souveraine, et les demandes d’aide à des pays tiers restent
exceptionnelles dans ces conditions.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Dans le cas des troubles externes, des dispositions innovantes, au niveau

international, se sont progressivement mises en place depuis la fin des
années 1970.

Ces nouvelles pratiques impactent aujourd’hui le positionnement des acteurs,

tant privés que publics, mais également leur action in situ.
Elles interagissent soit en synergie, soit en opposition, avec celles mises en œuvre
par les gouvernements.
Il n’est donc plus possible d’ignorer leurs répercussions et leurs interactions avec
les systèmes actuellement existants.

A l’origine, ces évolutions proviennent des progrès réalisés essentiellement au

sein Droit International Humanitaire (D.I.H), visant à limiter les effets des conflits armés.
La consécration du D.I.H. a été réalisée lors des quatre conventions de Genève de
1949 mais aussi lors de la rédaction du Protocole additionnel de 1997.

Pourtant cette branche du droit international n’est pas, à son origine, le résultat de
pourparlers diplomatiques de haut niveau entre représentants d’Etats souverains.

Ce Droit International Humanitaire provient la conviction et de la volonté initiale,

de cinq précurseurs166 suisses, suite au conflit de Solferino167 entre les armées Franco-
Sardes et Autrichiennes.
Après dix heures de combat acharné, le bilan s’élève à plus de six mille morts et de
trente mille blessés, ces chiffres paraissent dérisoires face au bilan des catastrophes
naturelles de la première décennie du XXIème siècle.168
Lors de la bataille de Solferino, les services de santé militaires sont débordés, les
difficultés logistiques marquées.169
166
Henry Dunant, Guillaume-Henri Dufour, Gustave Moynier, Louis Appia et Théodore Maunoir.
167 Le 24 juin 1859.
168
Tsunami de 2004, plus de 300 000 morts pour les pays bordant l’Océan Indien.
 | 85

Pour arriver à traiter et à fournir de l’aide médicale aux dix mille blessés graves, il faudra
six jours de travail.
Dans le même temps, par manque de coordination, des caisses de pansement,
abandonnées à l’arrière, seront renvoyées, toujours plombées, en France.
Il faut noter qu’à cette époque, il y avait plus de vétérinaires que de médecins
dans l’armée française et que cette bataille aura pour autre conséquence de permettre à
l’unité italienne de réussir.

Les pères du Droit International Humanitaire, se sont donné pour objectif de

constituer des sociétés de secours, afin de permettre de soigner les blessés en temps de
guerre, grâce à des volontaires zélés.
Ce point présente une caractéristique dans le domaine de la gestion de crise, car il
suit la règle qu’une catastrophe initiale doit toujours préexister, avant que des mesures
préventives soient édictées.
Ces mesures sont souvent d’ordre public, et touchent le renforcement du domaine
réglementaire ou concernent la mise en œuvre de plans de secours, ou ces deux mesures
sont concomitantes.
A priori cette hypothèse aurait du être contrecarrée par l’aspect scientifique pris
par le phénomène de gestion des risques dans la seconde moitié du XXème siècle.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Pourtant, à chaque nouvelle avancée se trouve une nouvelle difficulté, la

catastrophe précède toujours la règlementation et non l’inverse170.
C’est donc en utilisant systématiquement un échec rencontré dans le domaine de
la prévention, qu’on réussit par la suite à mettre en œuvre des mesures « préventives ».
Le schéma ci-après, basé sur la « roue de Deming » (amélioration continue des
processus décisionnels) illustre clairement ce cycle de la décision.
Il débute toujours par un accident, son analyse permet l’édiction de mesures de
prévention, suivies de leur application, avant qu’un nouvel accident ne survienne à son
tour, dans d’autres conditions non prévues initialement.

169
Rapport du général Paris de la Bollardière, Intendant en chef de l'armée française.
170
Suite à l’incendie de la discothèque « 5/7 « à Saint-Laurent-du-Pont le 1er novembre 1970, qui a fait 146
victimes la réglementation en matière de protection contre les risques d’incendies dans les Etablissements
Recevant du Public (E.R.P.) sera renforcée. Il s’agit notamment du décret 73-1007 du 31 octobre 1973,
relatif à la protection contre les risques d’incendie et de panique dans les E.R.P.
 | 86
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Dans le domaine de la gestion des risques, la réponse apportée par l’Etat aux
dysfonctionnements constatés, n’est pas répressive, mais axée sur la prévention.
Cette dernière se construit progressivement en fonction des enseignements tirés de
sinistres ayant eu lieu.
Les mesures qu’elle édicte proviennent, dans la plupart des cas, des données issues
des retours d’expérience et des propositions réalisées ensuite par les acteurs
opérationnels, et spécialistes du bâtiment.

Il s’agit donc d’un processus «ex post », alors que l’objet même de la prévention
est d’être « ex ante».

La cible de cette réglementation concerne essentiellement les E.R.P., les

constructions à usage d’habitations font moins l’objet d’attentions.

La chronologie et les conséquences de l’incendie de la discothèque du « 5-7 », à

Saint-Laurent-du-Pont171(Isère), en novembre 1970, sont particulièrement intéressantes.
Le Maire et le Secrétaire Général de la Préfecture de l'Isère sont immédiatement
suspendus, dès le lendemain du sinistre
Il leur a été reproché outre des négligences dans la procédure pour l'obtention du
permis de construire du "5-7", d'avoir surtout toléré que ses exploitants aient ouvert le
dancing sans avoir reçu l'autorisation.

Seul le maire fut jugé, condamné à 10 mois de prison avec sursis.

171
L’incendie a lieu pendant la nuit de la toussaint, en novembre 1970, le bilan sera de 150 morts.
 | 87

Le gérant de l’établissement a reconnu que l’ouverture n’avait pas été autorisée172, mais
surtout que les issues de secours, à cause des resquilleurs, avaient été fermées173.

Il apparait donc que les réactions s’effectuent en fonction de l’attention portée

par les médias ou de l’émotion soulevée par un évènement catastrophique, ces deux
éléments pouvant être cumulés.
Souvent ces réactions aboutissent au souhait de réaliser un nouveau système, plus
sécurisé, présentant des garanties et un progrès certain.

Un point commun est évident, entre les intentions initiales des pères du Droit
International Humanitaire et l’organisation des secours dans les sociétés, celui d’agir
toujours suite aux évènements.

Jean Pictet, éminent juriste spécialiste du Droit Humanitaire affirme que l’« on
s'aperçoit alors que les principes humanitaires appartiennent à toutes les communautés et
qu'ils plongent leurs racines dans tous les terrains.
Lorsque l'on réunit et que l'on compare les diverses coutumes, les morales, les
doctrines, qu'on les fond dans un même moule et que l'on élimine ce qu'elles ont de
particulier, pour ne conserver que ce qui est général, il reste au fond du creuset, un
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

métal pur qui est le patrimoine de toute l'humanité.174»

Le « jus gentium175 », expression utilisée par la doctrine classique, est synonyme,

dans l’usage courant d’aujourd’hui, de «droit international public» ou «droit
international».
Il représente l’ensemble des règles juridiques régissant les relations entre les États
ainsi qu’avec les autres membres de la société internationale.

Il devient nécessaire de trouver un nouveau principe d’unité pour les relations

internationales.
Le «jus gentium » estimait d’ailleurs que le droit était l’expression de la raison
humaine, et non plus celle de la justice divine.

Ainsi, le Droit ne précède plus de l’action, mais en découle.

Dans son ouvrage « Droit de la guerre et de la paix » Grotius176 énumère des règles
fondamentales. En particulier il aborde les thèmes relatifs à la licéité de la guerre, aux
belligérants, aux différentes formes de guerre, à sa juste cause, et enfin il traite du droit
de la guerre et du retour à la paix.

La notion de châtiment, depuis les temps antiques, a trouvé dans la Bible son
illustration, en représentant l’expression de la colère divine177, du surnaturel, ou de
forces occultes qui punissent les êtres humains désobéissants ou déviants.

172
La date de l’ouverture est le 28 mars 1970 soit 6 mois avant l’incendie.
173
Sur les 3 gérants de l’établissement, 2 ont péri dans l’incendie, le survivant a été condamné à 18 mois de
prison, dont 12 avec sursis.
174
Jean Pictet « Les dimensions internationales du droit humanitaire », docteur en Droit, juriste travaillant
au C.I.C.R. chargé de la révision des conventions de Genève de 1929.
175
Droit des gens.
176
Juriste et diplomate, Grotius est avocat protestant des provinces-unies (1583-1645).Il est considéré
comme un des principaux fondateurs de cette branche du Droit.
177
Psaume 6.2 « Yahvé, ne me châtie point dans ta colère, ne me reprends point dans ta fureur »
 | 88

Cette idéalisation repose sur la responsabilité humaine et celle de ses actes vis-à-
vis des prescriptions édictées par la religion, non sur la liberté que possède l’homme de
mener sa vie se basant sur des principes moraux qui peuvent être différents du
Christianisme.

Les philosophes eux-mêmes ont longtemps accepté l’idée qu’une justice divine
puisse exister.
Le tremblement de terre de Lisbonne, en 1755, dans une terre très catholique,
précipitera le début de la laïcisation des catastrophes.

La Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, placée sous les

auspices de l’Etre Suprême, précise dans son article II que « la conservation des droits
naturels et imprescriptibles de l’homme sont la liberté, la propriété, la sûreté».

La sûreté, probablement de par son caractère plus général, n’est pas définie dans
la suite de la déclaration, alors que la liberté (article IV) ou l’atteinte à la propriété
(article XVII) ont eux, été précisés.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il est indiqué, dans l’article XII, que les droits de l’homme nécessitent une force
publique pour être garantis.
Instituée pour l’avantage de tous, celle-ci est sans doute l’ancêtre commun des systèmes
permettant la sauvegarde et le sauvetage des citoyens, lorsque ceux-ci sont en difficulté.

Pourtant, le rattachement des services de secours à la force publique n’est pas

communément admis, ni en théorie ni dans les faits.

La protection de la liberté donne naissance à la justice, celle de la propriété à la

force de police (pour les atteintes intérieures) ou à la force militaire (pour les atteintes
extérieures).

Ainsi le socle des activités « régaliennes » en droit français exclut la protection

civile. Celle-ci ne faisant pas partie de la force publique, pourrait-elle être une partie de
la sûreté ?

Le concept de sûreté n’a pas été précisément défini au niveau administratif et

juridique.
Dés 1747 le «Bureau de Sûreté Générale» chargé de la poursuite des auteurs de
crimes et délits, est placé sous la responsabilité du Lieutenant de Police.
Ce rattachement prend encore plus de vigueur lorsqu’en 1792, un «Comité de
Sûreté Générale » est créé, chargé de diriger la Police et la Justice révolutionnaires.
Le concept de sûreté semble donc lui aussi totalement intégré dans les trois
activités régaliennes, celle de justice, de force militaire et de police.

L’étude de la protection des civils, nous permet de distinguer dans les différents
types de sociétés humaines, quatre niveaux de réponse et de solidarité.
Ces niveaux se superposent, tant au niveau des organisations humaines, que
géographiques et sociales.
 | 89

a) Le premier niveau de solidarité et d’organisation de secours

est relatif au cercle de proximité immédiate.

Le plus souvent intrafamilial, il peut aussi concerner le voisinage très

proche.
Il est rencontré au sein de structures où les liens sociaux sont forts, et la
proximité très présente dans les comportements individuels.
Cette organisation est particulièrement présente dans les milieux ruraux, ou
l’entraide a été progressivement améliorée pour répondre à des conditions
de vie parfois difficiles, et se base sur les différentes communautés.

L’approche repose sur la reconnaissance communautaire, peu

développée en France.
Elle est par contre reconnue et toujours présente dans les pays anglo-
saxons, ou le terme de communauté est largement accepté, et ne semble
pas constituer une menace pour l’intégrité de la nation.

En France, la loi du 11 août 2004 précise que la Sécurité Civile est

« l’affaire de tous et que « tout citoyen y concourt par son
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

comportement178».

Mais peu de citoyens se sentent concernés lors de la survenue d’un

évènement non souhaité et attendent en général des pouvoirs publics des
moyens de secours appropriés.

b) Le second niveau de solidarité est fourni par les structures

administrative locales, de premier niveau.

Il s’agit soit d’un corps de bénévoles (secouristes, sapeurs pompiers,

réserve citoyenne, police auxiliaire etc.…) ou de professionnels (sapeurs
pompiers, policiers municipaux), qui constituent le premier échelon «
officiel ».

Leurs moyens sont dimensionnés pour réagir aux urgences relevant en

général du risque courant.

Leur efficacité est largement prouvée à ce niveau et ils bénéficient,

pour leur action, d’un taux de satisfaction élevé de la part de la population.
Dans leur majorité, ils ne sont ni formés, ni préparés, ni équipés pour
faire face à des risques exceptionnels, compte-tenu des ressources
financières limitées présentes à ce niveau d’organisation.

Le lien avec la population locale est en général excellent, car ces

sauveteurs proviennent des différentes communautés qui participent à la vie
collective de ce premier échelon organique.

La coopération et le partage des connaissances locales sont très

utilisés à ce niveau et leur efficacité prouvée.

178
Loi N°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile- Annexes « Orientations de la
politique de sécurité civile » alinéa 3.
 | 90

c) Le troisième niveau est constitué de structures situées au

niveau régional, provincial, zonal ou national.

Il présente une double caractéristique.

 Les moyens matériels et humains sont importants, leur

déploiement rapide, le niveau de formation est élevé et les
procédures standardisées.

 En raison de la taille de ce troisième niveau les financements

croisés et les fonds de concours entre différentes structures
peuvent être utilisés pour s’adapter aux besoins constatés.

La connaissance et les liens avec les populations affectées par le

sinistre est faible initialement.

Un réel intérêt existe pour réaliser des équipes mixtes avec le 1er ou
ème
le 2 niveau afin de rendre le dispositif plus efficace.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

d) Le quatrième niveau est composé d’équipes provenant de

pays étrangers, présentant des différences communicationnelles et
culturelles.

Les moyens de ce quatrième niveau sont disparates.

Il peut s’agir d’une O.N.G. disposant de peu de personnel, ou d’un

détachement civil étranger composé de plusieurs dizaines de membres,
voire de plusieurs centaines dans le cas de détachement militaire.

L’efficacité de ce quatrième niveau dépend de l’acceptation du pays

recevant l’offre, mais aussi de la façon dont le pays d’accueil est préparé à
recevoir l’aide étrangère.

Outre les difficultés de communication, la rédaction, avant la

catastrophe, d’un code expliquant les attentes du pays, ou son mode
organisation en cas de crise majeure serait extrêmement utile.

Il n’existe pas pour l’instant de pays ayant réalisé de projet de ce

type.

Chaque Etat a modelé son organisation, et préparé son fonctionnement en cas de

crise pour le rendre optimal en fonction des critères précédents, d’une façon plus ou
moins claire, car aucun document ne fait actuellement référence.

En l’absence d’un consensus international, ou de l’élaboration de principes par

une conférence internationale sur l’organisation des secours de civils, l’organisation des
Etats a pris des formes différentes.
 | 91

Il faut noter que l’organisation des secours de civils n’est pas définie au niveau
national, ni international, alors que la notion d’ »Etat défaillant » est devenue une réalité
fréquente.

Sans prétendre à une exhaustivité totale, 5 types principaux de modèles de

structures existantes ont été identifiés, et sont décrits ci-après :

1) Structure institutionnelle nationale de niveau de

coordination élevé :

C’est le modèle le plus abouti en termes de synergie.

La coordination interministérielle est directement placée sous

l’autorité du premier ministre ou de la plus haute autorité politique.

Ce modèle intègre l’ensemble des acteurs, et est hiérarchisé.

2) Structure institutionnelle nationale, niveau de

coordination moyen :
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Un ministre désigné, parmi ses pairs, assure la coordination

interministérielle et le pilotage en cas de gestion de crise de sécurité civile.

Le leadership assuré par l’un d’entre eux est plus ou moins bien
accepté par les autres ministres.

Des difficultés de coordination peuvent survenir, mais la cohérence de

l’ensemble est globalement assurée.

Le mode hiérarchique est présent, mais moins marqué que pour la

structure précédente (1).

3) Structure Institutionnelle nationale, niveau de

coordination faible :

Tous les ministères s’organisent et possèdent en interne leur propre

organisation en cas de crise de sécurité civile.

Cette structure est souvent confuse, et les efforts de chacun peuvent

se révéler contre-productifs.

En outre, des tensions ou des activités similaires sont souvent

pratiquées par différentes organisations, alors que d’autres manquent de
moyens humains et matériels.

La coordination est faible, la structure hiérarchique mal identifiée.

4) Structure Institutionnelle nationale spécifique :

 | 92

Une agence « ad-hoc » peut être créée, ou un ministère dédié aux

situations d’urgence.

L’avantage d’une agence se trouve dans son inter-ministérialité.

Ses liens avec les autres ministères dépendront alors de son rattachement
aux services du Premier ministre, ou du Président.

Dans le cas contraire, son autonomie et son indépendance risquent de

la marginaliser et de la reléguer à un rang supplétif, les ministères préférant
reprendre leur leadership respectif.

Dans le cas d’un ministère spécialisé, la tendance est identique, et sa

réussite dépendra de sa position hiérarchique, idéalement placée au dessus
des ministères.

5) Modèle institutionnel national mixte,

Ce modèle combine, les 4 modèles précédents, à différents degrés.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il résulte du souhait d’intégrer les avantages des modèles existants.

Mais les modèles précédents peuvent également être source de confusion,

car ils sont souvent issus de spécificités nationales.

Leur mixité est en général source de confusion et la coordination y est

complexe.

En règle générale, ces structures sont très adaptables et mouvantes, rendant

parfois la lisibilité des mécanismes, le rôle des institutions et le jeu des acteurs moins
clairs.

Il est donc proposé de comparer les modèles nationaux, suivant la description

faite ci-dessus (01), puis de synthétiser les caractéristiques de ces modèles sur un tableau
récapitulatif.

Il sera ensuite plus aisé de constater les similarités entre ces modèles et les liens
transversaux ainsi créés dans une approche systémique (02).

01) COMPARAISON DES MODELES NATIONAUX

il n’existe, au niveau de la communauté internationale, d’Etat souverain179 sans

armée ou sans police.

Cette remarque est triviale, mais ces deux systèmes, l’un voué à la protection du
pays contre ses ennemis de l’Intérieur, et l’autre contre ses ennemis de l’Extérieur,
doivent évoluer en permanence afin de s’adapter aux menaces changeantes.
179
A l’exclusion des Etats en transition, ou non reconnus par la communauté internationale.
 | 93

Les modèles institutionnels de la police ou des forces armées, ont des cultures
qui leur sont propres, et présentent plusieurs caractéristiques
 Elles sont profondément marquées et ancrées,
 Elles possèdent des traditions solides,
 Elles sont, en général stabilisées,
 Elles sont garantes du respect de l’ordre établi.

Or la gestion des crises touchant les civils présente pour ces organisations un
aspect inhabituel.

 D’une part, ces crises touchent la population que la police ou l’armée ont
pour mission de protéger, mais dans un domaine hors de leur champ de
compétence habituel, pour lequel ni l’une ni l’autre ne sont réellement
formées.

 D’autre part, la dynamique propre aux crises touchant les populations

civiles est extrêmement rapide.
En général de nombreux secteurs sont touchés simultanément, et de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

nombreuses répercussions sont ainsi créées.

Les impacts se situent simultanément aux plans politiques locaux, régionaux et

nationaux et la perception de la situation à ces niveaux est parfois différente.

Le relais exercé au niveau médiatique, toujours en quête de sensationnel et

d’émotionnel180, peut parfois aboutir à des incompréhensions, ou à des frustrations entre
ces différents niveaux.

Les modèles décrits ci-après ne sont pas exhaustifs, et l’étude se borne aux
interactions existantes entre les modèles opérationnels et bureaucratiques.

Les niveaux politiques n’ont été pris en compte qu’en ce qui concerne les
autorités en charge de la conduite de l’Etat.
Les liens formels ou informels, réalisés par les élus d’assemblées locales, régionales ou
nationales, vis-à-vis des systèmes de gestion de crise, n’ont pas été intégrés.

Ces élus ont une grande importance et une influence évidente au niveau local,
leur action en temps de crise est essentielle.

Mais le champ de cette étude se limite aux réponses apportées lors d’une situation
de crise au niveau de l’organisation systémique.

Dans le but de permettre une synthèse des systèmes existants, cinq modèles
principaux sont décrits.

Lorsque la coordination des actions est exercée au plus haut niveau de l’Etat, par
souci de clarté, la désignation sera le « modèle de coordination supérieure » (1).

180
« L’Etat Séducteur » de Régis Debray Collection Poche.
 | 94

Lorsque la coordination est assurée au niveau ministériel, il sera dénommé

« modèle de coordination intermédiaire » (2), et si plusieurs ministères assurent le
leadership, de « modèle de coordination multiple » (3).

Enfin, si une entité est dédiée à ce domaine, on l’appellera « modèle spécialisé »

(4) et un mélange de ces quatre modèles permettra de définir le « modèle mixte » (5).

A) MODELE NATIONAL DE COORDINATION

SUPERIEURE.

Ce modèle se base sur un principe, celui de la centralisation des actions de

coordination.

Il correspond à un mode très hiérarchisé où les rapports entre les différentes

institutions reposent sur des normes soigneusement établies au préalable.

Ces rapports sont constamment enrichis par l’élaboration, au quotidien, des

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

analyses effectuées par les différents ministères et les échelons centraux, dans leurs
domaines de compétence respective.
Il n’existe pas de norme nationale ou internationale susceptible d’être appliquée
lorsqu’une crise survient.

Des plans de gestion de crise, établis, rédigés et diffusés au préalable,

constituent un recueil de mesures préventives ou de listes de contacts.

Dans ce modèle, le niveau de coordination supérieure se situe, en général, à

l’échelon du Premier Ministre.

En fonction du type d’organisation de l’Etat, le Vice-président ou le Président

souhaitent assurer ce rôle, pour des raisons stratégiques et d’affichage politique.

Lorsque la coordination est réalisée au niveau des plus hautes instances de l’Etat,
plusieurs inconvénients sont susceptibles de survenir.

 La mobilisation de ce niveau hiérarchique semble excessive.

Il est souhaitable que la coordination des actions s’organise à un niveau
moins important afin de ne pas exposer et de protéger le niveau le plus
élevé.

 Un des risques réside dans le fait que le niveau le plus élevé peut, dans ce
cas, être amené à se positionner et à se préoccuper de tâches qui
normalement relèvent du niveau opérationnel.

 La prise de recul, l’analyse de la situation hors de son contexte à chaud et

en prise directe, l’élargissement du champ de pensée au-delà du cadre
national, et les conséquences qui peuvent résulter des processus d’ « effets
dominos » doivent s’effectuer au sommet de l’Etat.
 | 95

Or la remontée directe d’informations provenant des chaînes de

commandement opérationnel, sont susceptibles d’affaiblir ces capacités de
discernement.
Face à un flux d’information important, rapide, l’analyse devient
prioritaire, afin de pouvoir réaliser la synthèse.
Mais l’adage « trop d’information tue l’information » risque de se vérifier à
ce niveau.

 Enfin, les plus hauts personnages de l’Etat, en charge de définir la

stratégie nationale doivent dominer la situation en permanence.
Cette aptitude est d’autant plus essentielle que les circonstances sont
exceptionnelles.
Par conséquent, les décisions prises dans le cadre des intérêts supérieurs
de la nation, nécessitent d’avoir une vision globale des évènements.
L’échelon central ne doit pas se substituer aux échelons subordonnés.

Tous les moyens doivent être employés afin de s’assurer, une fois les décisions
traduites en actions, qu’elles demeurent pertinentes dans le temps.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette rétroaction et ce contrôle permanent sont indispensables à la réussite

générale des opérations, grâce à un ajustement et à une conduite permanente de
l’ensemble.
Garder de la distance avec l’évènement, demeure un impératif absolu, afin de
pouvoir mieux apprécier la situation, d’avoir le temps de l’analyser correctement, avec le
moins de risque d’erreur possible, tout en acceptant toutefois une part d’incertitude
élevée dans ce domaine.

Or la vitesse actuelle du cheminement des informations, l’immédiateté de nos

sociétés, rend cette tâche très complexe.

Il est pourtant nécessaire de maintenir en permanence, au plus haut niveau, une

vision globale de la situation. Seules ces mesures permettront d’anticiper au mieux les
évènements à venir, en fonction des données disponibles provenant des différents
services.
Ce modèle est représenté dans le schéma ci-dessous.
 | 96

Le travail interministériel est réalisé et organisé au niveau des services du

Premier Ministre.
Le niveau hiérarchique de coordination est positionné au-dessus de l’étage hiérarchique
ministériel.

Le niveau supérieur utilise la comparaison et le croisement des informations

stratégiques afin d’être en mesure d’assurer ses décisions le plus correctement possible.
Il est donc dépendant de la qualité de l’information que ses ministres auront organisée,
tout au long de la chaîne hiérarchique.

La chaîne de responsabilité et la chaîne hiérarchique sont clairement établies et

définies, les ministères sont assujettis aux décisions prises par le niveau N+1, mais ils
peuvent les orienter par les informations qu’ils transmettent.
Celles-ci proviennent du théâtre opérationnel et sont analysées puis synthétisées au
niveau ministériel, qui constitue un filtre indispensable.

Ce type de modèle permet d’assurer, au plus haut niveau, la direction politique

et stratégique de toute crise.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le Premier Ministre s’appuie sur les ministères compétents, pour leurs domaines
respectifs de technicité, et en fonction de leurs ressources humaines ou matérielles.

Ce modèle présente également d’indéniables avantages en matière de

gouvernance, et de lisibilité des actions.
Au niveau de la gouvernance, la conduite des actions politiques et leur
harmonisation dans les différents ministères est suivie avec efficacité.
Ce modèle permet également de s’assurer que les ajustements, nécessaires en
permanence, sont bien exécutés par le niveau N-1.

Au niveau hiérarchique, cette solution est caractérisée par l’exercice d’un

contrôle défini et dont la traçabilité est aisée.
Cette solution définit des méthodes de contrôle de gestion identiques dans chacun
des ministères ou secrétariats d’Etat, et applique des procédures opérationnelles
standards.

Ces procédures sont nécessaires pour adapter en permanence la planification, à

chaud, compte tenu des changements opérationnels constatés sur le terrain.
Cette organisation a été adoptée par des pays très variés, aux caractéristiques
éloignées par ailleurs, tels que la Tanzanie et la Colombie.
Dans ces pays, les locaux du Premier Ministre sont également ceux du bureau
national de gestion des catastrophes.

La France combine ce modèle avec le modèle de coordination intermédiaire

décrit ci-après181.

Au niveau de l’analyse des flux d’informations, ceux-ci sont considérables

lorsqu’une situation de crise survient, chaque ministère souhaitant informer le niveau
décisionnel supérieur de façon optimale.
181
Confer 2.2. Modèle national de coordination de niveau intermédiaire.
 | 97

Le modèle national de niveau supérieur correspond, pour ses flux principaux en cas
de crise, au schéma suivant.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les flux transversaux et horizontaux qui s’échangent habituellement entre les

ministères cessent lors de la phase de gestion de crise.
Ainsi l’ensemble des actions conserve une cohérence globale, maintenue en permanence
par l’échelon supérieur.

Les canaux et modes d’échanges transversaux de communication

interministérielle, hors gestion de crise, sont soumis aux règles de l’action administrative.
Ils suivent des procédures précises, et doivent respecter des délais établis avec minutie.

Ces derniers sont incompatibles lors de la phase de gestion de crise, ils sont moins
actifs, et peuvent même disparaitre, les moyens disponibles devant se consacrer à la
gestion de la crise.
Par conséquent, lors d’une situation de crise, ces échanges transversaux ne
peuvent être pris en compte.

Ils sont ineffectifs lorsque la vitesse nécessaire à l’échange d’informations

s’accroît, et s’ils subsistent, ils concernent uniquement les activités routinières
préalablement exercées.

L’accroissement du flux d’information, et l’augmentation de sa vitesse de

transmission est la conséquence du nombre toujours plus important d’informations
provenant des différents acteurs, qu’ils se trouvent sur le terrain ou dans les différents
centres de crise.
Il est nécessaire de prendre en compte ce flux informationnel, car son intérêt
opérationnel est important.

La phase de gestion de crise nécessite donc la mise en place de procédures

spécifiques d’échanges d’informations, un « canal informationnel de l’urgence ».
 | 98

Actuellement, les autres sources d’informations des ministères, correspondant à

celles habituellement disponibles lors de la réalisation du travail quotidien ne sont pas
incluses dans l’analyse, car elles relèvent des procédures administratives habituelles.
Il serait toutefois intéressant d’analyser ces données afin de rechercher s’il existe,
parmi elles, un certain nombre de signaux faibles, annonciateurs de la crise.

Si certaines sources étaient annonciatrices, elles pourraient alors être l’objet

d’une veille systématique dans l’attente du prochain évènement non souhaité afin
d’anticiper plus encore sa détection.

Outre l’aspect organisationnel, les répercussions humaines sont les plus

intéressantes.
En effet, le facteur humain, entre deux structures ministérielles de même niveau,
permet parfois d’expliquer des attitudes, qui seraient sinon souvent incomprises, voire
incompréhensibles.

Il faut intégrer l’existence du phénomène de compétitivité vis-à-vis de

l’information.
Cette réalité humaine est à prendre en compte pour comprendre ce mode
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

spécifique de communication lors des crises.

L’information, lorsqu’elle remonte vers l’échelon hiérarchique supérieur, et

qu’elle n’est pas partagée, devient très souvent l’objet d’enjeux stratégiques.
En effet, la primauté de l’information donnée par un ministère à l’échelon
supérieur, place ce ministère dans une position incontestablement privilégiée.
Il lui est alors possible de se prévaloir d’une position de prééminence, en matière
de réactivité, mais aussi de fiabilité, vis-à-vis des autres ministères.
Le glissement du mode coopératif, indispensable à toute communication efficace
en temps de crise, passe alors dans le mode compétitif.
Lorsqu’il s’agit de la défense de l’intérêt national, de la protection des
populations, les conséquences néfastes de ce type de comportement (toujours présent,
mais parfois diffus), sont difficilement évaluables.
Il est donc souhaitable de mettre en place des mécanismes d’évitement de ce type
de comportement.

Par ailleurs, la pratique d’exercices-cadres, réalisée au niveau interministériel,

bien qu’elle soit complexe à réaliser, permettrait certainement d’améliorer les échanges
d’informations lors de la crise.
Mais entre les ministères, de forts enjeux sont présents, en dehors des phases de crise.

Enfin, ces exercices offrent la possibilité de créer, en amont de la crise, des liens
humains entre les différents.
Cette opportunité est essentielle, d’autant que les cadres de la haute fonction
publique changent d’affectation de manière fréquente.
Ils pourront donc connaître les différents acteurs tant opérationnels que
stratégique, et leurs interactions, ce qui sera un atout considérable lors d’une crise
réelle.
 | 99

B) MODELE NATIONAL DE COORDINATION

INTERMEDIAIRE.

Dans ce modèle, la coordination des actions de secours est placée sous la

responsabilité directe d’un ministère.
Il occupe donc une position légèrement prééminente, et est chargé d’établir des liens
avec tous les autres ministères.

Les autorités responsables du niveau hiérarchique supérieur, qu’il s’agisse du

Premier ministre, du Vice-président, ou du Président, continuent à assumer leurs
fonctions, en tant que garants de la continuité des institutions, même en cas de crise
majeure.

Lorsqu’elle la crise survient, ils assurent la direction du pays et l’ensemble des

services de l’Etat, et même s’ils s’impliquent dans la gestion de la crise ils peuvent
néanmoins rester attentifs à d’autres problématiques.
Ce modèle permet de préserver le rôle stratégique du Chef de l’Etat qui continue ainsi à
présider à la direction générale du pays.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ce choix permet de positionner les plus hautes instances au dessus des

préoccupations et de la nécessaire immédiateté de la réaction en cas de crise.
Ainsi, elles peuvent disposer de la prise de recul nécessaire à l’évaluation de la situation,
en fonction des informations recueillies et analysées.

De plus, le niveau stratégique dispose ainsi d’une liberté de manœuvre suffisante

pour élaborer et mettre en œuvre un plan d’action afin de préserver au mieux l’intérêt
national.

Il appartiendra également de trouver, le cas échéant, à ce stade, des solutions

novatrices, puisque les crises rencontrées sont souvent d’un type jusqu’alors inconnu et
imprévisible.

Placé au-delà de l’immédiateté inhérente à toute crise, cette structure permet

d’éviter les prises de décisions contradictoires qui peuvent survenir au niveau du
ministère coordinateur ou d’autres structures.

Le modèle national de niveau de coordination intermédiaire est représenté dans le

schéma suivant :
 | 100

Plusieurs pays ont adopté ce type de modèle, dont la France, Singapour, la

Malaisie, le Bangladesh, la Jamaïque, Trinidad et Tobago, le Zimbabwe et la C.E.I.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’organisation de la Fédération de Russie est particulière, puisque le ministère

assurant la coordination des actions est intégralement dédié et spécialisé à cette mission.
En effet, l’E.M.E.R.C.O.M.182 créé en 1994 par le Président Boris Eltsine, se définit
comme le Ministère de la Fédération de Russie pour la protection civile, les Urgences, et
l’élimination des conséquences des catastrophes naturelles.

Malgré un partage des principes fondamentaux, et de nombreux points commun

au niveau de la coordination intermédiaire, les modèles Français, Malaysiens et
Singapouriens présentent toutefois quelques différences au niveau de leur organisation
interne.

A Singapour, le ministre coordonateur est celui de la Défense, dont dépend la

«Civil Defence Force », tous ses acteurs possèdent un statut militaire.
Ils peuvent remplir leurs obligations de service, constituées, pour tous les citoyens
singapouriens, d’un engagement obligatoire initial de trois ans, à temps plein, puis de
périodes de réserve annuelle à l’issue, jusqu’à l’âge de 45 ans.
Le Premier ministre Singapourien assume, quant à lui, la direction stratégique
générale du pays.
Le niveau de préparation de la « Civil Defence Force » Singapourienne est
remarquable, les investissements conséquents.
La politique de l’académie dont elle dispose est très ouverte à l’international, en
particulier au niveau des pays du sud est asiatique membres de l’A.S.E.A.N.

En Malaisie la coordination des actions est placée sous l’autorité du ministère de

l’Intérieur pour les aspects administratifs et opérationnels.

182
Emergency Control Ministry, ou Ministère des situations d’Urgence, le nom officiel est le « ministère de
la Fédération de Russie pour la Défense civile et la gestion des situations d’urgence et l’atténuation des
effets des catastrophes naturelles».
 | 101

Le financement est régional, mais les régions de Malaisie correspondent

historiquement à d’anciens royaumes, le niveau des ressources disponibles est donc inégal
et la réponse opérationnelle aussi.
Afin d’y remédier, des mécanismes d’assistance et de coopération mutuelles entre
les régions permettent d’atténuer cette lacune.
Le niveau de préparation de la protection civile est important, bien que le travail avec
d’autres services publics, notamment les sapeurs pompiers, soit à développer.

En France, il appartient au ministère de l’Intérieur, acteur essentiel au sein de

l’administration centrale, de veiller à l’organisation de la gestion de crise au niveau
national, zonal, et départemental.
Il n’existe pas de mécanisme, dans le domaine de la gestion de crise au niveau
régional, ce dernier n’étant pas considéré comme pertinent pour ce type d’action.
Le niveau zonal connaît depuis plusieurs mois des évolutions, qui visent à le
renforcer183 en termes de contrôle opérationnel et au niveau hiérarchique.

Lors d’une crise, l’analyse des flux d’informations démontre que ceux-ci
deviennent très rapidement considérables.
Ils se concentrent essentiellement, pendant la première phase de la crise, sur un
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

point d’entrée unique, qui est le centre opérationnel habituel de traitement des
informations.
Ce centre peut être positionné au niveau départemental, zonal ou national en
fonction de la localisation géographique de la crise, mais les centres ont bien entendu de
nombreuses interactions entre eux.
En conséquence, la réponse apportée par ces organisations doit être très
modulable et permettre, dans un temps record, de mobiliser d’importantes ressources
humaines et matérielles.
Cette mobilisation en « temps réel » permet de garder la capacité à gérer le flux
d’information qui parvient en général, au final, au centre de crise du ministère concerné,
assurant le leadership.

Les systèmes de communications et les outils de gestion de l’information doivent

être performants et aptes à amortir une élévation importante du flux de données entrant
ou sortant.
Le ministère assurant la coordination des actions est le point de passage obligé
des informations transversales, provenant d’autres ministères.

Le modèle national de niveau intermédiaire de coordination correspond, pour ses

flux principaux en cas de crise, au schéma suivant :

183
Inspection Générale de l’Administration «Zones de défense et de sécurité Propositions d’évolution »
Rapport n°07-066-05 remis au ministre de l’intérieur, de l’Outre Mer et des Collectivités Locales en Août
2008. (Pierre DUFFE, Françoise TAHERI) 62 pages.
 | 102
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces informations peuvent être très techniques, ce qui oblige le ministère

coordinateur, soit à posséder des qualifications adéquates pour les interpréter, soit à
accueillir des spécialistes des ministères concernés pour analyser ces domaines
spécifiques.

D’autre part, c’est le ministère coordinateur qui doit analyser et procéder à la

synthèse des informations avant des les transmettre à l’échelon hiérarchique supérieur.

Par conséquent ce ministère doit être renforcé, et pourvu d’un réseau très réactif
d’analystes et d’agents capables d’effectuer des projections au niveau tant de la
situation opérationnelle de manière instantanée, que des actions futures à engager.
Les capacités pour assurer cette planification « à chaud » dépendent donc
étroitement de la préparation en amont, notamment celle consistant à réaliser les
planifications à froid, telles que plans de secours, exercices etc.

De plus, au niveau des actions d’anticipation, ces agents doivent être en mesure
de trouver et de proposer des solutions innovantes, concrètes et susceptibles d’être mises
en pratique rapidement.

En outre ce personnel doit avoir la capacité de modéliser des projections sur

l’évolution de la situation, l’ensemble de ces actions devant être réalisé dans un temps
contraint et en général très court.
Il est nécessaire de disposer de fonctionnaires adaptables, très réactifs,
susceptibles de travailler dans un environnement complexe et soumis à de fortes
contraintes, tant opérationnelles, qu’intellectuelles et physiques.

Les relations préexistantes, entre les différents ministères et le Premier Ministre

ou le Président ne cessent pas d’exister en temps de crise.
Ainsi, des remontées d’informations directes peuvent survenir, en dehors de ce
schéma prédéfini de coordination intermédiaire.
 | 103

Lorsqu’elles surviennent, elles compliquent et brouillent la vision d’ensemble,

peuvent alors être sources de tension au sein du gouvernement, voire créer une crise
interne qu’il faut s’efforcer d’éviter durant la catastrophe.

C) MODELE NATIONAL DE COORDINATION

MULTIPLE.

Ce modèle est caractérise par une approche segmentée et cloisonnée, qualifiée

d’approche « en silo ».

Les organisations hiérarchiques de niveau équivalent (pour les différents

ministères, agences, commissions, etc..) ont des relations réduites et les échanges
d’informations entre elles sont minimaux, parfois même inexistants.

Les actions ou les réalisations effectuées par les uns, étant ignorées par les
autres sont en général peu efficaces et dénuées de portée.
Ceci est vrai pour les ministères, mais concerne également les services d’un niveau
hiérarchique inférieur qui leur sont rattachés.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il est donc fréquent que des actions identiques soient menées par des acteurs
multiples de manière simultanée, non coordonnées elles se révèlent finalement sans
grande efficacité, accroissant la sensation de frustration des acteurs.
L’émergence de dissonances, au niveau de la perception de la situation
opérationnelle, est réelle.
Elle est en outre, renforcée par les différences culturelles fortes existant le plus
souvent entre ces acteurs.
La remontée d’informations est donc traitée différemment en fonction du champ
de compétence respectif de chacun.
Cette situation entraîne de facto une perte importante d’informations dès
l’origine, car les informations ne sont pas échangées ni comparées entre les différentes
structures.

Des discordances peuvent également apparaître au moment de prendre des

décisions dans chaque structure : elles sont prises en fonction de ses propres objectifs et
ne tiennent pas compte des interactions pouvant survenir avec les autres organisations.
De la même manière, de réels phénomènes compétitifs peuvent s’exercer entre
elles, surtout lorsqu’il s’agit de capter l’assistance internationale, les secours, ou les
projets de développement.

La coordination générale s’exerce au niveau supérieur, qui est souvent confronté

à une difficulté majeure : celle d’obtenir une vision globale de la situation.
Cela s’avère très difficile et parfois même impossible.
En effet, chaque ministère lui apporte sa vision de la catastrophe, sous un angle
parfois très technique, et non dénué d’arrières pensées.

D’autre part, il est fréquent que les ministères tentent de capter à leur profit
l’aide internationale.
L’objectif est souvent de pouvoir réaliser, une fois à crise terminée, avec l’aide
des financements obtenus pendant la phase d’urgence, des projets anciens, parfois mis en
souffrance par manque de financement disponible.
 | 104

Ce type de modèle structurel est adopté notamment en Turquie et en Indonésie.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le modèle indonésien est un peu différent, étant donné qu’il n’y a pas de premier
ministre, mais un Vice-président.

Il est également «adapté» dans une large mesure, par la France qui fonctionne sur
deux modèles, et par la Grande Bretagne, car la coordination dans ces deux Etats
s’effectue au niveau du Premier Ministre.

Mais certains ministères assurent également à leur niveau la coordination des

actions, grâce à leur propre centre de crise.

Pour l’Indonésie, le modèle officiel est, en théorie, intégré à une agence

spécifique, le Bureau National de Coordination des Catastrophes184.
Mais, en réalité, cette agence ne dispose pas d’une reconnaissance des autres
ministères, qui la considèrent comme un simple appareil d’Etat bureaucratique,
inefficace et sous-doté.
Par conséquent, chaque ministère s’est organisé et est doté d’un centre de crise au
niveau national qui se décline jusqu’au niveau des communautés locales.
Ce système est donc consommateur en ressources tant humaines que matérielles,
et considère que l’information disponible est source de pouvoir et de contrôle vis-à-vis
des plus hautes autorités de l’Etat.

Lorsque le modèle de coordination multiple existe dans les pays décentralisés, la

situation est plus complexe.
En effet, les entités régionales, situées à l’intersection entre la population
affectée et les rouages administratifs nationaux, se retrouvent dans une situation délicate
lors de catastrophes de grande ampleur.

184
Badan Nasional Penanggulangang Bencana créé par décret du Président de la République d’Indonésie en
2005.
 | 105

La population se tourne vers le niveau régional, qui manque parfois de ressources,

alors que le niveau national attend de l’administration régionale qu’elle se mobilise
totalement.

Pourtant, les Etats, très attachés à la conservation du principe de souveraineté,

considèrent que la sauvegarde et le sauvetage des civils de leur territoire relèvent tout
d’abord de prérogatives de Sécurité Publique.
Dès que le premier niveau local ne dispose plus des ressources et moyens
nécessaires pour faire face à l’ampleur du désastre, selon le principe de subsidiarité,
l’échelon supérieur, c'est-à-dire la région (ou la province), doit prendre le relais.
Mais souvent, la Région ne dispose pas de moyens de secours spécifiques.
En France, elle s’occupe de déterminer la stratégie politique en matière
d’investissements et d’équipements structurants dans des domaines délimités par la loi.
Compte tenu de sa proximité avec l’évènement, la région ne peut se
désintéresser des localités qui dépendent de son administration lorsqu’elles sont touchées
par une catastrophe.

Au niveau politique, le mandat, détenu par les élus de la Région provient de la

participation des citoyens au vote.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Dans ce cas, le positionnement des élus régionaux est difficile.

Ils ne disposent pas de la légitimité pour agir au niveau des processus décisionnels
dans le domaine de la gestion des crises.
Dans le même temps, leur absence dans ce domaine peut être considérée par la
population comme signe d’un réel désintérêt, alors que cette dernière est sinistrée.

Constitue un autre paradoxe le fait que les actions régaliennes de l’Etat dans le
domaine de la protection civile, soient menées au niveau local, en dehors des phases de
crise, par des services dépourvus du pouvoir de police administrative.
En France ou aux Etats-Unis, bien que les systèmes soient très différents, les
acteurs de terrain qui occupent des positions identiques et remplissent des missions
semblables sont confrontés à ce même paradoxe.

A l’opposé, les pays du Royaume-Uni185 qui possèdent chacun leur propre

gouvernement, ont développé au niveau local des structures dotées d’une réelle autorité
locale.
Ainsi, ces services disposent du pouvoir de police administrative, ils sont donc en
mesure d’exercer une action préventive efficace.
En effet, le non-respect des mesures préventives aboutit à une amende, dressée
par les services en charge de porter secours, qui peut être conséquente pour le
contrevenant.

Au niveau national (qui constitue l’échelon supérieur), chaque ministre est

responsable de la planification en matière de protection civile dans son domaine de
compétence.

Au niveau suprême, le bureau du cabinet186 comprend un secrétariat aux affaires

187
civiles , qui planifie et coordonne les activités en matière de protection civile.

185
Le Royaume-Uni comprend l’Angleterre, le Pays de Galles, l’Ecosse et l’Irlande du Nord.
186
Cabinet Office.
187
Civil Contingencies Secretariat.
 | 106

Le «Cabinet Office» est au centre du gouvernement, assurant avec le Trésor la

direction du gouvernement.
Véritable pierre de voûte de l’édifice gouvernemental du Royaume Uni, son
objectif est d’améliorer le fonctionnement du gouvernement.

Au niveau européen l’Union Européenne réalise des avancées constantes sur le

thème de l’amélioration du fonctionnement des services de protection civile.
Le processus de Lisbonne devrait logiquement apporter des modifications
profondes au système de protection civile européenne, le rendant plus opérationnel,
réactif, projetable et mobilisable.
Mais, au-delà des déclarations d’intention, l’efficacité de ce mécanisme implique
une nouvelle répartition des rôles, actuellement divisés entre deux piliers fondateurs, la
J.A.I. et la P.E.S.D.188

Au niveau de l’analyse des flux d’informations, le modèle national de niveau de

coordination multiple correspond, pour ses flux principaux en cas de crise, au schéma
suivant.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Chaque ministère doit être préparé pour réagir en cas de crise de manière
optimale.
Il définit donc sa propre stratégie, souvent de manière autonome.

La coopération interministérielle est faible, le niveau de synergie entre les

représentants des ministères au niveau local, pour les mêmes raisons, est peu élevé.

Cette réalité est amplifiée par l’absence, d’un responsable unique, haut
fonctionnaire désigné des administrations au niveau local, comme le sont, en France, les
Préfets de départements, de régions, ou de zones.

188
Cf ci-après la partie II 2 A/.
 | 107

Cette situation est susceptible de laisser se développer des mécanismes

compétitifs entre les ministères pour obtenir des crédits ou mettre en œuvre des
programmes.

A l’opposé, des champs d’action sont délaissés par manque d’intérêt, souvent
aussi par manque de leadership pour réaliser une coordination efficace au niveau local.

L’organisation d’un système de coordination multiple présente au moins trois

caractéristiques :

1 / L’inadéquation est importante, en termes d’allocations des ressources vis-à-

vis des besoins à satisfaire.

Cette situation est dûe au fait que les ministères créent des structures de
coordination internes, propres à leur administration, qui nécessitent d’être
démultipliées au niveau régional et local.
D’autre part au sein d’un même ministère, ses ramifications au niveau local
peuvent s’ignorer.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Au final, les besoins locaux, inconnus au niveau central, ne font pas l’objet
d’attention particulière.

2 / Son coût est élevé.

Il faut construire une salle de crise au niveau central, au sein de chaque ministère
ou toutes les informations techniques et les analyses remontent du terrain.
Des salles de crises sont également nécessaires, pour chaque ministère au niveau
régional et parfois également au niveau local.

3 / Elle favorise l’approche dite « en silo ».

Chaque acteur ne dépend que de son ministère de rattachement et ignore à peu

près tout des actions menées par les autres ministères.
Au-delà de ces caractéristiques, la difficulté majeure réside dans l’absence de
vision stratégique, aucun niveau n’étant en mesure de réaliser une synthèse
globale.
En outre, ce type d’organisation favorise lui aussi la compétitivité entre les
ministères afin de faire remonter l’information au niveau supérieur le plus
rapidement possible.

Par conséquent, le Premier Ministre ou le Président peut recevoir la même

information de plusieurs ministères qui sont tous convaincus d’être «les premiers» à la
délivrer.

Mais le niveau supérieur ne maîtrise pas vraiment les actions menées sur le terrain
par ses différents ministères, puisque chacun d’entre eux mène selon sa culture, ses buts
et ses procédures, ses propres acteurs.
 | 108

Pour la remontée d’information vers le niveau supérieur, en général, elle

s’effectue par la voie politique, et c’est au niveau des ministres, que l’information
remonte.
Or ce niveau ministériel, bien que stratégique et indispensable, doit concourir à
la réalisation de l’effort collectif et non réaliser des actions de sa propre initiative.

Cette attitude est particulièrement contre-productive, lorsqu’il s’agit d’avoir le

plus rapidement possible une vision globale.
De nombreuses informations, à haute-valeur ajoutée, dont l’exploitation pourrait
être utile, ne sont pas prises en compte, étant donné que les synthèses se font au niveau
des ministères.
Ces derniers, en général, ne sélectionnent que les informations relevant de leur
champ de compétence, privant ainsi les autres ministères d’information pouvant se
révéler à haute valeur ajoutée.

D) MODELE NATIONAL DE COORDINATION

SPECIALISEE.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Pour ce modèle, les Etats créent le plus souvent une agence « ad hoc », dotée de
compétences étendues, marquées par leurs aspects transversaux, et chargée d’assurer la
coordination et la politique générale dans le domaine des urgences.

Ce modèle reconnaît que la coordination en matière d’urgence est un domaine

spécifique d’action, nécessitant un mode de management adapté.

Ce type d’organisation, pour être efficace, doit lors de sa création, se voir

clairement définir ses missions.
Son champ d’action, ainsi que l’étendue de son pouvoir en matière de coordination doit
être accepté par tous les autres ministères, qu’il doit pouvoir solliciter aisément.

Dans les modèles précédemment décrits, les différents ministères se

répartissaient les missions de protection civile qui relèvent de leur champ de
compétence.

A contrario, le modèle national de coordination spécialisé doit posséder des

spécialistes provenant des différents ministères, hautement qualifiés et capables de
travailler dans un milieu culturel diversifié.

Le schéma ci-après décrit le mode de coordination spécialisée.

 | 109
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces différences, fonctions des origines permettent le développement de

compétences croisées, provenant d’horizons différents.

Une des principales difficultés pour ce type d’organisation relève de la

problématique identitaire.
L’enjeu consiste à créer une véritable culture pour cette organisation et de la
faire partager par les autres ministères, même à titre temporaire, au moins pendant la
durée de la crise.
Basée sur des valeurs fondamentales qui lui sont propres, elle permettra à
l’ensemble de ses membres de s’identifier à elle, et non de faire référence à la structure
d’origine de ses membres.
En effet, toutes les structures agissant dans un champ de connaissance incertain
et contraint, nécessitent d’avoir de solides bases, permettant de se recentrer sur des
valeurs communes et partagées, dans les moments les plus critiques.

Or ce type d’organisation peut voir s’affronter, en interne, des courants divers

provenant de cultures techniques, scientifiques ou administratives différentes.
A ces possibles conflits, dans les domaines relevant de la stratégie, se rajoute une
autre difficulté, liée au niveau structurel et spatial.

En prenant l’exemple de la F.E.M.A.189 cette agence possède de nombreux moyens

et une certaine autonomie vis à vis du Ministère de la Sécurité Intérieure (Département of
Homeland Security), mais plusieurs hauts responsables de l’agence estiment qu’il existe
un manque évident de coordination avec les agences locales.
De plus, l’agence en tant que structure spécialisée dans le domaine de la gestion
des crises, à besoin, de relais au niveau régional et local.

189
Federal Emergency Management Agency, aux Etats-Unis.
 | 110

Deux solutions s’offrent alors à elle, soit utiliser les relais locaux d’autres
structures gouvernementales, qu’elle ne maîtrise pas, soit développer des agences au
niveau local qui lui sont directement rattachées.
Cette dernière forme d’organisation génère un coût important et nécessite de
doter l’agence d’importants moyens importants.

Au-delà des relais dont elle dispose normalement sur le territoire national,
l’agence est confrontée à trois autres difficultés :

 Elle dispose, en général, d’une faible autonomie

 Son crédit est faible, car elle n’est visible que lors des crises, et confondue
hors de cette période avec les ministères.

 Elle arrive difficilement à établir son autorité, car les autres structures
(police, armée, garde nationale etc.) utilisent leur propre réseau de
commandement l’agence est alors placée en position de demandeur et non
de coordonateur.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’autonomie de l’agence, comme pour toute structure « ad hoc » est toujours liée
à la pérennité de leur source de financement.
Or ces agences disposent rarement de ressources propres et dépendent le plus
souvent de crédits ou de subventions de l’Etat centralisé ou de l’Etat fédéral, parfois des
ministères.
Leur financement dépend donc étroitement de l’arbitrage rendu par l’échelon
politique au plus haut niveau qui se base sur :

 La perception du bien fondé de leur action,

 L’évaluation de leur efficacité,

 Leur capacité à anticiper, planifier et réagir.

Souvent, ce financement n’est pas établi sur un véritable consensus à l’intérieur

même du pays.
En conséquence le montant du budget qui leur est attribué peut être fluctuant.
La recherche permanente de nouvelles ressources financières, pour assurer la
pérennité de ces agences peut ainsi devenir l’objet d’une préoccupation constante pour
ses dirigeants.

Enfin, lors de la mise en œuvre opérationnelle des moyens de secours, ces

agences, en général, font appel à d’autres ministères dotés eux de capacités lourdes,
Il peut s’agir d’utiliser les ressources du ministère de la Santé pour la mise à
disposition d’équipes spécialisées dans le domaine médical, ou celles du ministère de la
Défense pour l’obtention d’hélicoptères lourds, de navires ou de moyens militaires
spécifiques.
Ces agences ont donc une autonomie financière limitée.

D’autre part, elles ne sont pas autonomes en matière de gestion opérationnelle

des moyens de secours.
 | 111

En effet, très souvent, il s’agit de moyens provenant d’autres administrations, des

moyens des gouvernements locaux, ou d’entrepreneurs privés.
La prise en compte des retours d’expérience n’a pas pu résoudre les difficultés
structurelles afin d’obtenir un modèle performant, et d’améliorer le modèle existant.

Ces difficultés ont été particulièrement mises en évidence lors du passage du

cyclone « Katrina190 » et les rapports qui en résultent.
Elles ont été analysées, et étaient préexistantes191
Au niveau politique, le directeur de la F.E.M.A. Michael Brown, est remplacé par son
numéro deux le vice-amiral Thad W.Allen

Une équipe constituée de conseillers politiques provenant de la maison Blanche et

de la F.E.M.A. a souhaité développer une nouvelle approche de réponse aux catastrophes,
également centrée sur le contre-terrorisme, et misant sur d’important programmes
d’investissements dans la lutte N.R.B.C.E192.

Alors que de nombreuses agences étaient restructurées193 c’est une décision

politique qui laissa finalement à la F.E.M.A. son champ d’action initial inchangé.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il est probable que la réputation de l’Agence, basée sur son efficacité en matière
de réponse aux catastrophes, et non de lutte contre le terrorisme ait contribué à cette
prise de décision.

Toutefois, d’autres facteurs ont pu jouer également, selon l’avis de plusieurs

chercheurs américains194.

En effet, alors que les membres du Congrès recherchent à assurer leur réélection,
les agences cherchent à maximiser leur budget ou à accroître leur indépendance.
Mais ces stratégies n’ont pas permis à la F.E.M.A. d’échapper au ministère de la sécurité
nationale) puisque elle y fut incorporée le 1er mars 2003.
Ce ministère, le D.H.S. (Department of Homeland security) a été créé après les
attaques terroristes du 11 septembre 2001, et cherche à unifier les agences
gouvernementales non militaires dispersées responsables de nombreuses fonctions liées à
la sécurité américaine, dont la F .E.M.A.

A partir de cette date il faut donc considérer la F.E.M.A. et l’organisation

américaine comme un modèle d’organisation mixte, et non plus spécialisé.
Mais la F.E.M.A. reste modestement dotée de 3 000 employés et manque de
supports provenant de la société civile, alors que l’Agence pour la Protection de
l’Environnement des Etats-Unis a une solide et large base constituée de nombreux
groupes sociaux, O.N.G., associations de défense de l’environnement.
190
Ouragan survenu le 25 août 2005, recensé en catégorie 5 sur l’échelle de Saffir-Simpson.
191
“Reputation and Federal Emergency Preparedness Agencies” 1948-2003 Patrick S. Roberts Department of
Politics University of Virginia. 2004 Annual Meeting of the American Political Science Association,
September 2-5, 2004.
192
N.R.B.C.E. concerne les mesures prises contre les menaces dans les domaines Nucléaire Radiologique
Biologique, Chimique et Engins Explosifs.
193
La plus célèbre étant le F.B.I. 900 agents ont été recrutés en 2002 ; et 518 précédemment en charge de
la lutte contre la drogue ont été réaffectés à la lutte contre le terrorisme, alors que seulement 153 agents
s’occupaient de la lutte contre le terrorisme avant 2001.
194
Bendor, Glazer, et Hammond 2001; Epstein et O'Halloran 1999; Kernell 2001; Kiewiet et Mc Cubbins
1991.
 | 112

Il en est de même pour le ministère de la Défense, qui dispose d’un large support
provenant d’industriels privés de haut niveau, partenaires privilégiés dans le cadre des
contrats de support ou des marchés d’armement de ce ministère.
Souvent, à la tête de ces agences sont nommés d’anciens généraux195 ou
amiraux.196

L’analyse des flux d’information du modèle national de coordination spécialisée

en cas de crise est décrite dans le schéma suivant :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’agence chargée de la gestion des urgences collecte les informations provenant

de tous les ministères.

La gestion de l’information revêt une grande importance, nécessitant des moyens

de communication performants, un personnel spécialement formé.
L’agence doit intégrer un nombre élevé de données provenant d’administrations
différentes, sous des formats informatiques différents.

Outre le recueil de ces données, leur traitement et leur analyse, l’agence

spécialisée doit être capable, de manière synchrone, de procéder à une synthèse de ces
informations, afin de la fournir le plus rapidement possible aux plus hautes autorités de
l’Etat.

Une fois cette synthèse effectuée, deux cas se présentent :

195
Cas du Bakornas en Indonésie ou le Général de Brigade Syamsiul Maarif a été nommé en 2007.
196
Cas de la FEMA ou dirigée par un ancien vice-amiral des gardes côtes.
 | 113

 L’agence spécialisée, dès la synthèse des informations effectuée, fixe des

objectifs à atteindre pour revenir à une situation stabilisée et est capable
de planifier différents modes d’actions possibles, pour finalement retenir
celui qui semble le plus adapté à la situation.

 Les objectifs et les propositions d’actions réalisées par l’agence sont

soumis aux plus hautes autorités de l’Etat, avant toute décision
stratégique.
Le pouvoir de l’agence dans ce cas est limité à un rôle de conseil et de
préparation de la décision.

Dans la plupart des cas, la deuxième solution prévaut, compte-tenu des enjeux
nationaux et parfois internationaux qui se situent à ce niveau.

C’est probablement pour ces raisons que d’anciens militaires sont placés à la tête
de ces agences de gestion des catastrophes, puisqu’ils sont habitués à se conformer aux
décisions politiques.
Toutefois, les fonctions qu’ils ont préalablement exercées ne sont pas forcément
les meilleures en vue de les préparer de manière optimale à la direction des agences de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

gestion de crise.
En effet, ces agences demandent une grande part d’initiative, de créativité et un
positionnement dans un environnement humain complexe, incluant de nombreux acteurs,
avec des relations sociales d’horizons différents.
Or les structures militaires constituent le plus souvent des espaces fermés,
habitués à fonctionner de manière autonome. (cas de bases, des casernement etc..).
Elles sont souvent soigneusement à l’écart des autres activités nationales, afin de
préserver leur identité d’une part, et aussi compte tenu des mesures de secret qui
doivent entourer toute action militaire.

C’est pourquoi il serait souhaitable, si cette voie devait être retenue, de créer de
véritables forces de protection civiles.
Après une instruction militaire de base, ces forces spécialisées seraient affectées
à ces tâches spécifiques, sur des périodes de long terme, d’une dizaine d’années au
moins.

Une autre possibilité consisterait à inclure au sein des forces de protection civile
 des agents publics, acteurs issus des milieux opérationnels du secours et
des urgences
 des primo-intervenants, ayant acquis les connaissances nécessaires, lors
de crises sur le territoire national ou international.

E) MODELE NATIONAL DE COORDINATION MIXTE.

Les modèles de coordination mixte résultent d’une combinaison d’au moins deux
des quatre structures précédentes.

La lisibilité des modèles nationaux de coordination mixte est toutefois complexe,

et souvent perfectible.
 | 114

La complexité réside, en partie, dans la chaîne de remontée d’informations, mais

surtout au niveau de la chaîne de commandement qui peine à être identifiée, compte-
tenu des trop nombreux acteurs.
Une autre caractéristique de ces modèles mixtes tient au fait que le leadership
n’est pas clairement attribué.
Sans rôle réellement prédéfini, ni autorité de référence, chaque niveau a
tendance à se considérer et à vouloir s’imposer.

En dehors de l’aspect administratif structurel (Etat, ministères, régions, villes

etc..) s’ajoute le cloisonnement géographique du territoire et éventuellement les
spécificités locales liées à l’histoire humaine.

De nombreux pays ont à composer avec des gouvernements locaux, prompts à

dénoncer l’absence d’implication du niveau central.
Parfois, à l’opposé, ces derniers pourront aussi s’ériger face au manque
d’initiative qui leur est laissée par l’échelon central.

L’Etat est parfois accusé de souhaiter tout gérer en permanence, en plus

d’assurer le respect d’une règlementation souvent trop contraignante et inadaptée aux
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

territoires locaux.

Un schéma de modèle national de coordination mixte est décrit ci-dessous.

Ce type d’organisation correspond à la situation actuelle en Ethiopie.

L’Ethiopie possède une structure de gestion des désastres spécifique, puisque le
Comité National de Prévention et de Préparation pour les Désastres197 est présidé par le
Premier Ministre.
Le C .N.P.P.D. inclut les ministres des Finances, de l’Agriculture, de la Défense, de
la Santé, de la Planification, du Développement Economique et de la Coopération
Economique Externe.
Il présente une particularité, car il prévoit la participation des agences locales.

197
NDPPC : National Disaster Prevention Prepardness Committee.
 | 115

En effet, le niveau régional est représenté dans cette structure, puisque les
représentants des Conseils Régionaux pour la Prévention et la Préparation des Désastres198
sont membres, ainsi que le bureau national de gestion des catastrophes.199

L’ensemble de ces acteurs nécessite donc qu’une coordination renforcée soit

exercée au niveau central.
Dans ce cadre, un des risques consiste à ce qu’un leadership, surgisse au niveau
régional lors d’une crise et devienne alors contre-productif.
Toutefois, cette coordination renforcée se réalise, dans les faits, assez peu
souvent au niveau des services du cabinet du chef de l’Etat.
Cette absence de leadership au niveau central s’explique par le fait que les
actions qu’elle doit mener sont quotidiennes, dans les nombreux autres champs de
compétence du gouvernement.

A contrario, le fonctionnement du cabinet en mode de gestion de crise n’est mis

en place que lors des circonstances exceptionnelles.
Par conséquent, le suivi des actions quotidiennes dans les domaines connexes de
la gestion de crise ne constitue pas une priorité.
Il s’agit notamment de la préparation des populations, la mise en place de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

mesures de prévention et de protection, la diffusion de l’alerte et l’alerte précoce vis-à-

vis des menaces en matière de risques naturels.
Sans impulsion, ni approbation du niveau national, les membres du comité
national ne peuvent prendre des initiatives au niveau régional ou local.
L’analyse des flux d’information du modèle national de coordination mixte en cas
de crise est décrite ci- après :

Son objectif, en matière de gestion des flux de communication, est orienté vers la
satisfaction des besoins de l’utilisateur final : le chef de l’Etat.
198
Disaster Prepardness and Prevention Commission.
199
National Disaster Management Office.
 | 116

En conséquence, son cabinet doit pouvoir très rapidement en cas de crise, se

mobiliser de manière efficace.
Cette mobilisation nécessite un personnel de haut niveau, plus nombreux que le
celui habituellement présent, et suffisamment formé à la gestion des crises.
Cette formation est orientée essentiellement sur la gestion de l’information, car le
risque de saturation en matière d’informations est réel.

Une autre menace persiste, au plus haut niveau de l’Etat : les différents
ministères n’ont pas forcément à établir de liens transversaux entre eux, et leur
coordination est minime.

Par contre, les échanges d’informations qu’ils réalisent avec les niveaux locaux ou
régionaux s’établissent souvent de façon redondante.
Les niveaux locaux ont donc un supplément de travail à fournir pour alimenter les
échelons ministériels centraux.

Or, très souvent dans les modèles de coordination multiples, les collectivités
locales peuvent bénéficier d’un accès direct au comité national de gestion des crises.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Certaines collectivités membres du Comité Nationale, peuvent y être associées

pour la mise en œuvre des programmes de prévention.
La taille des collectivités, mais aussi les liens politiques existants avec le pouvoir
central contribuent également à ces échanges permanents d’informations.

La difficulté de gestion de ce modèle provient du cheminement de l’information.

Le niveau local communique la même information brute à tous les autres niveaux
hiérarchiques de manière simultanée : le niveau régional, le niveau ministériel et le
niveau du premier ministre.

Cette source d’information primaire est ensuite analysée, à chaque niveau, en

fonction des modes de pensée et des préoccupations respectives, qui peuvent se montrer
différentes.

La même information arrive donc au niveau du comité national, mais elle est
souvent profondément modifiée par les canaux qui l’acheminent, et la confusion est ainsi,
bien involontairement, organisée.
 | 117

F) RECAPITULATIF DES DIFFERENTS MODELES

NATIONAUX
TYPE DE
POINTS FORTS POINTS FAIBLES COMMENTAIRES
STRUCTURE

- Application d’une - Nécessité de contrôle - Indicateur d’un mode de

COORDINATION doctrine nationale des échelons rattachés. gouvernance élaboré.
possible.
- Aucun recours possible - Capacité d’utilisation de
SUPERIEURE - Cohérence de si un dysfonctionnement procédures standardisées et
l’ensemble des actions. survient. partagées.

- Exige un niveau de
développement élevé.
- Doctrine nationale
difficile à mettre en
œuvre compte tenu des
- Modèle situé à enjeux politiques. Modèle permettant :
l’articulation des moyens
COORDINATION nationaux et infra – - Risque politique la – soit de protéger le niveau
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

nationaux. possibilité d’Initiative supérieur (Premier Ministre,

doit être laissée à Président).
INTERMEDIAIRE - Positionnement l’échelon supérieur en
excellent pour la prise en cas de désaccord. - soit de l’impliquer en cas
compte des besoins des d’appel à l’assistance
acteurs. - Risque de conflits en internationale.
matière de définition des
priorités et prérogatives
entre les ministères.

- Très bonne
dissémination des - Conflit d’intérêt avec
équipes. les populations locales
- Dispositif coûteux.
COORDINATION possible.
- Occupation rapide et
- Diversité des actions, - Coordination difficile compte-
aisée du terrain.
MULTIPLE multiplicité des
tenu du fait que chaque acteur
- Potentiel humain et évaluations initiale poursuit les objectifs propres à sa
structure de rattachement.
matériel élevé au niveau conduisant à une perte
national. d’efficacité.

- Doctrine nationale.
- Difficultés de
reconnaissance par des - Ce modèle peut avoir une
- Possibilité d’atteindre
COORDINATION un très haut niveau de acteurs institutionnels faiblesse structurelle, et nécessite
forts (Armée, Police) de gros investissements en amont.
spécialisation.
SPECIALISEE - Niveau élevé de - ll peut être autonome ou créer
- Modèle aux
compétences visibilité et d’action de des partenariats avec les autres
incontestées dûes à la communications. ministères.
spécialisation.
COORDINATION - Peu de visibilité des
acteurs. - Risque de confusion des niveaux
- Modèle très adaptable.
- Doctrine nationale peu stratégiques et opérationnels.
MIXTE envisageable.
 | 118

02) SIMILARITES ET LIENS TRANSVERSAUX ENTRE LES

MODELES NATIONAUX :

On peut observer qu’un type d’organisation, dans le domaine de la gestion des

crises, se distingue de l’étude des structures précédemment décrites : il est basé sur un
système dual.

Les structures possèdent une nette séparation fonctionnelle :

 l’une a une vocation politique affirmée,
 l’autre se préoccupe d’aspects plus opérationnels.

Ces deux structures, en général, se décrivent ainsi :

a) Le Comité National pour les Catastrophes200,
b) Le Bureau de Gestion des Catastrophes Nationales201.

Selon les pays, ce système peut avoir des appellations différentes, mais en
général ils conservent leurs fonctions.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

a) Le Comité National pour les Catastrophes réalise le pilotage de l’ensemble

de la crise au niveau politique.

Il est également chargé de définir, en amont la politique générale en matière de

préparation aux crises, et en aval d’accompagner les mesures permettant le retour à la
vie normale.

Il établit la coordination entre les différents ministères impliqués, placés sous son
autorité pour emploi en cas de crise et pour les mesures à réaliser en aval et en amont de
celle-ci.
Le comité national est chargé d’assurer le lien avec la communauté
internationale, états ou organisations intergouvernementales, dont il constitue le point
d’entrée au niveau politique.
Ce comité dispose donc de tous les services pour réaliser les missions qui lui sont
attribuées, et il rend directement compte à la plus haute autorité politique du pays.
Son rôle est éminemment politique, car il est responsable de la stratégie en
matière de crise.

Ce leadership lui permet d’assurer son action de manière efficace, en dirigeant et

contrôlant les opérations interservices.
Le plus souvent, le comité est activé uniquement pendant l’évènement, il ne
possède pas de structure permanente en dehors de la catastrophe.

Ainsi hors période de crise, les stratégies en amont et en aval de la crise se

définissent lors de réunions qu’il prépare et qu’il anime.

Pendant la crise, le comité pilote la communication de crise et devient

l’interlocuteur unique des médias et agences de presse, mais aussi des pays tiers, inquiets
du sort de leurs ressortissants.

200
National Disaster Commitee.
201
National Disaster Management Office.
 | 119

La réactivité, la concentration de services et l’efficacité de ce type de Comité

National pour les Catastrophes satisfait, en général, les pays qui l’ont adopté.
Il reste toutefois des progrès à réaliser pour ces structures ad hoc , notamment en
matière de coordination internationale des secours.

En effet, les partenaires internationaux éprouvent parfois des difficultés, dans les
premières heures d’une catastrophe, à établir des échanges d’informations afin
d’optimiser leur action sur le terrain.
Ces structures activées en cas de crise, nécessitent un temps de réaction
nécessaire à leur mise en place, dans des conditions parfois difficiles, surtout si la
capitale du pays est affectée par la catastrophe.

Au niveau du facteur humain, les responsables de ces structures, une fois

activées, doivent créer des liés avec les autres acteurs de la crise.
Ces derniers sont organisés en réseaux en amont de la crise : ils se connaissent,
sont habitués à travailler ensemble, et leurs échanges sont basés sur la confiance et le
respect mutuels.

Résultant de ce constat, les acteurs internationaux peuvent rencontrer des

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

difficultés d’accès physiques ou d’autorisations d’accès au comité national, pouvant créer

une ambiance relationnelle difficile d’emblée.
En France, la structure ad hoc se situe au niveau de l’Hôtel Matignon et l’accès
peut être restreint compte-tenu du renforcement du niveau de sécurité défini par le plan
Vigipirate et par la crise.

D’autre part, les acteurs de terrain ont établi des liens transversaux avec les
autres services opérationnels d’urgence sur le terrain, ou travaillant dans l’étude des
risques en amont.
Ils sont nombreux à s’investir dans des actions de réduction des risques ou de
programmes de développement, et ils en partagent les valeurs sociales, les us et
coutumes.
Cela se vérifie quelle que soit leur origine.

Il peut s’agir d’acteurs institutionnels (habitués aux coopérations bilatérales, ou

multilatérales) ou d’autres acteurs (Organisation Non Gouvernementale, Association,
Auxiliaire des Pouvoirs Publics d’un pays tiers202, Responsabilité Sociale des Entreprises,
Fondations, Mouvements Religieux etc.…).
Les échanges d’informations se basent sur la confiance mutuelle.
Or celle ci s’établit entre les partenaires, non pas sur le volume d’information
échangé mais sur la qualité et la fiabilité des informations fournies par les uns et les
autres.

L’optimisation du comité national pour les Catastrophes consisterait donc à

rendre cette structure permanente et à l’intégrer aux acteurs pour préparer les
catastrophes et accompagner le retour à la vie normale.

202
Exemple de la Croix Rouge ou du Croissant Rouge, société Sœurs opérant dans un autre pays sous couvert
dela Fédération Internationale de la Croix Rouge suite au tsunami de décembre 2004.
 | 120

b) Le Bureau de Gestion des Catastrophes Nationales203 est chargé de concevoir,

de planifier et de mettre en œuvre la politique de réduction des risques et des
catastrophes.

Ces fonctions principales consistent à :

 Planifier les mesures de préparation aux catastrophes,

 Définir les besoins opérationnels nécessaires lors de la survenue d’une

crise.

Ce bureau est permanent.

Afin d’assurer la cohérence du système il est désigné comme point de contact204
des services du gouvernement, compte-tenu des liens étroits existants entre les domaines
de la préparation et la réponse aux catastrophes.
Comment, en effet, répondre aux catastrophes sans s’y être préparé, et pourquoi
préparer la réponse aux catastrophes si d’autres acteurs, le moment venu, entendent
assurer le leadership ?
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La tâche du bureau de gestion des catastrophes nationales consiste notamment à

préparer les documents légaux, lois, règlements, arrêtés, décrets

Dans le domaine de la préparation aux catastrophes, il établit les programmes de

réduction des risques.
Il doit piloter la politique nationale en matière de planification opérationnelle,
ce qui implique un besoin de collaboration étroite avec les services opérationnels.
En France la réponse opérationnelle est réalisée au sein du ministère de
l’Intérieur, à la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises
(D.G.S.C.G.C.).

Il existe à la D.G.S.C.G.C. une sous- direction de la planification et de la gestion

des risques (S.D.P.G.R.), alors que l’étude des risques et les mesures de prévention sont
du ressort de la Direction Générale de la Prévention des Risques (D.G.P.R.) au sein du
ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement,
(M.E.D.D.T.L.).

Dans le cas de modèle multiple, ce type de bureau peut ne pas exister, comme
c’est le cas en Turquie.
Dans ce pays, principalement concerné par les risques sismiques, c’est le
ministère des Travaux Publics qui a été choisi : il est en charge de la gestion des
catastrophes.

A cette fin, il dispose de moyens spécifiques relatifs à la reconstruction des

ouvrages, infrastructures et de l’habitat.

Dans le cas de l’Indonésie, le modèle multiple est allié à l’existence d’un bureau
de coordination nationale.

203
National Disaster Management Office.
204
National focal point.
 | 121

Mais ce bureau a un budget sous dimensionné, et manque de capacité

opérationnelle.
La faible visibilité, au niveau national, de cette structure est dûe au fait que lors de
catastrophes, l’ensemble des acteurs opérationnels est placé sous un commandement
militaire (Banda Aceh 2004, Yogyakarta 2006, Padang 2009).

La complexité et la diversité des modèles nationaux en matière de gestion de

crise démontrent, à l’opposé de l’organisation des forces armées ou des polices
nationales, que ce domaine n’a pas encore établi de modèle standard.

Cette remarque est également valable pour l’évaluation de l’efficacité des

modèles nationaux existants.
Il n’existe pas de standards internationaux permettant d’évaluer la bonne
gouvernance dans le domaine de l’organisation de la gestion de crise.

Suivant la même logique, aucun indicateur opérationnel, permettant d évaluer

l’action des acteurs sur les lieux de la catastrophe n’a encore été élaboré.
L’amélioration des modèles ne repose pas uniquement sur l’attribution de plus de
ressources financières, de plus de moyens matériels, ou de formations à dispenser à des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

spécialistes.

L’enjeu ne peut être uniquement basé sur une logique mathématique, chiffrable,
évaluable car la situation est actuellement complexe.
Elle repose sur des appréciations et des perceptions humaines, lors d’évènements
qui possèdent d’importants retentissements émotionnels et affectifs.
Pourtant, il semble indispensable de définir et de désigner clairement les
autorités qui sont chargées de la coordination.
Préciser les limites d’action de ces autorités, distinguer clairement leurs rôles lors
des catastrophes, ou dans les domaines de la prévention ou de la réparation post-crise est
également une priorité.

Au niveau opérationnel, il est important de fournir un accès aux bases de

données et aux systèmes d’information géographiques disponibles, mais surtout de les
renseigner en amont.
Le partage de l’information et l’accès à celle-ci constituent une architecture
complexe à mettre en œuvre.

En témoignent les nombreux sites internet mis à disposition des O.N.G. lors de
chaque catastrophe205, ainsi que les sites qui constituent l’ossature des flux d’échanges
d’informations entre les acteurs humanitaires206, offrant une information connue et
partagée par tous.

Dans le cadre étatique, ces bases de données doivent être sans cesse réévaluées
par les différents ministères, s’adapter aux nouvelles menaces et aux enjeux, ce qui
constitue un important défi.

L’information diffusée doit être claire, disponible, accessible.

205
http://www.globalhumanitarianassistance.org/ ou http://reliefweb.int/
206
http://hisz.rsoe.hu/alertmap/index2.php
 | 122

Elle doit prendre en compte deux facteurs fondamentaux :

 D’une part, intégrer la différence culturelle pouvant exister entre équipes

humanitaires et fonctionnaires, pour faciliter les échanges basés sur la
confiance réciproque.

 D’autre part, fournir des données utilisables aisément, non des chiffres
bruts ou des statistiques, mais de véritables indicateurs d’aides à la
décision.

A titre d’exemple, savoir combien de kits de survie sont immédiatement

disponibles en cas de catastrophe est inutile si les moyens de transports adaptés n’ont pas
été recensés.

B / APPROCHE SYSTEMIQUE:
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

« La crise, c'est l'accumulation de fragilités, plus l'ignorance."

Christophe Roux-Dufort,
Directeur des Relations Internationales de l'OIC207

Le phénomène de mondialisation a permis, dans de nombreux domaines, une

standardisation.

Dans le domaine économique, par exemple, ses acteurs (les consommateurs)

s’identifient à un modèle de consommation unifié. Ce modèle s’impose grâce à des
messages élaborés, soigneusement construits, portés par la publicité et le marketing.

Les échanges commerciaux sont standardisés, les oligopoles dénoncés mais faiblement
combattus compte-tenu de leur énorme puissance économique.

Les phénomènes culturels, pourtant fondateurs et propres à toute société,

semblent eux aussi s’uniformiser.

Curieusement, un secteur reste à l’écart de ces processus, celui de la réflexion

sur l’optimisation et le mode d’organisation des systèmes de secours.
Encore plus discrets, les objectifs politiques relatifs à la protection des populations, au
quotidien, ne font l’objet d’aucun débat.

A priori trois possibilités peuvent expliquer ce fait :

207
Observatoire International des Crises.
 | 123

a. soit ce débat n’est pas possible, car il s’agit d’un enjeu de sécurité
nationale, secret, soigneusement gardé et réservé à un groupe restreint de
décideurs, qui n’ont pas le droit de le divulguer.

b. soit il n’intéresse personne, puisque le niveau de perception de la

sécurité individuelle des citoyens est suffisant, et qu’il n’y a pas lieu de
l’améliorer.

c. soit il n’y a personne pour mener ce débat, par manque de légitimité

ou par manque d’ambition.

Les sociétés actuelles ont donc adopté dans le domaine de la gestion de crise,
chacune une forme d’organisation qui lui est propre.
Cette spécificité se retrouve au travers de l’histoire de chaque société, elle illustre les
rapports de forces et de puissance qui y existent.

Ces structures de gestion de crise, composées d’individus aux parcours parfois très
différents, résultent naturellement des synergies et des oppositions qui les animent en
interne.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Depuis quelques décennies, l’étude des risques progresse, les méthodes

scientifiques utilisées au niveau international dans ce domaine se partagent, et un
consensus sur les méthodes à appliquer pour la réduction des risques se diffuse
lentement208.

Malgré ces avancées, les Etats parviennent difficilement à mettre en commun leur
expérience ou leur savoir-faire en matière de gestion de crise, ou d’organisation des
secours.

Cette difficulté est liée à deux facteurs au moins :

 D’une part, peu de sociétés privées investissent dans le domaine de la

Recherche, de l’Innovation et du Développement (R.I.D.) au niveau de la
gestion de crise.
Le secteur est peu porteur, et les sociétés qui ont investi en R.I.D.
souhaitent obtenir un retour sur investissement, excluant tout partage de
technologie ou de mise en commun de concepts, logiciels, savoir-faire,
protégés par les droits de propriété intellectuelle, commerciale ou
industrielle.

 D’autre part, peu d’Etats souhaitent investir dans ce domaine, car le risque
politique est important à double titre.
Il faut justifier un investissement en le basant sur une menace seulement
hypothétique, et il faut réussir à faire admettre que le système de sécurité
actuelle peut être perfectionné.

En termes de communication, l’inversion du paradigme n’est pas encore réalisée.

208
Ces mesures sont détaillées dans le Cadre de Hyogo (Hyogo Framework ) et dans les principes élaborés
par la Fédération Internationale de la Croix Rouge (I.D.R.L. : International Disaster Law Rules and
Principles).
 | 124

Reconnaître aujourd’hui qu’un investissement est nécessaire, pour faire face à

une situation future encore inconnue, n’est pas aisé.
Au niveau de la stratégie politique, dans un contexte de rationalisation des choix
budgétaires209 et de révision générale des politiques publiques210, ce choix est très risqué.

Paradoxalement, les risques les plus importants font l’objet d’une attention
soutenue par les pouvoirs publics, mais en même temps sont entourés de mesures de
précaution très discrètes.
Ces éléments se justifient car certaines mesures sont liées à la protection de la
Défense Nationale ou dépendent des intérêts supérieurs de la nation.

C’est le cas en matière notamment de risque nucléaire, nécessitant d’établir, au-

delà des intérêts nationaux, un cadre communautaire pour la sûreté des installations
nucléaires211.
Ce cadre prévoit l’établissement de normes de sécurité uniformes pour la
protection sanitaire de la population et des travailleurs.
Les Etats Membres de l’U.E. partagent désormais des compétences avec la
Communauté, dans les domaines couverts par la convention sur la sûreté nucléaire.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette directive résulte d’un long cheminement dans le domaine de l’énergie et en

particulier de l’énergie nucléaire.

En effet, la décision du Conseil Européen du 14 décembre 1987212 prévoyait

simplement un échange d’informations dans le cas d’une urgence radiologique, afin
d’assurer la protection du public.
Jugée très insuffisante, cette décision a permis l’émergence d’une première
directive en 1989213, imposant aux Etats membres d’informer le public des mesures de
protection de la santé nécessaires en cas d’urgence radiologique.

Ces obligations d’informations a minima étaient en profond décalage avec le

risque encouru par les populations.
Outre les risques liés à l’activité nucléaire, ceux liés aux réseaux ont été
également pris en compte au niveau européen.
Ainsi, une Directive recense et désigne les infrastructures critiques européennes214
(I.C.E.), et propose de réaliser l’amélioration de leur protection.
Elle est intégrée au sein d’une stratégie globale de protection des infrastructures
critiques, appelé programme européen de protection des infrastructures critiques
(E.P.C.I.P.).

209
R.C.B. méthode datant des années soixante, appliquée en France (Arrêté du 13 mai 1968) et aux Etats
Unis jusque dans les années quatre-vingt. Ajoutant une culture économique à la culture juridique des
acteurs de l’administration, elle a été abandonnée, compte tenu de la complexité des problèmes, qui ne
peuvent être résolus qu’en y consacrant suffisamment de ressources.
210
R.G.P.P. (Révision Générale des Politiques Publiques) lancée en juin 2007, cherche a améliorer la
qualité du service rendu aux usagers ; réduire les dépenses publiques, et poursuivre la modernisation de la
fonction publique en valorisant les initiatives des agents.
211
Directive n°2009/71/EURATOM du 25/06/09 établissant un cadre communautaire pour la sûreté des
installations nucléaires (JOUE n° L 172 du 2 juillet 2009).
212
Décision du Conseil 87/600/Euratom du 14 décembre 1987.
213
Directive 89/618/Euratom du 27 novembre 1989.
214
Directive 2008/114/CE du Conseil du 8 décembre 2008 concernant le recensement et la désignation des
infrastructures critiques européennes ainsi que l’évaluation de la nécessité d’améliorer leur protection.
 | 125

La Conseil « Justice et Affaires intérieures » (J.A.I.) a décidé en 2005, qu’une

approche « tous risques conjugués » devait être privilégiée.

La Commission a adopté un livre vert sur un programme européen de protection

des infrastructures critiques, qui confirme que la responsabilité de protection incombe en
dernier ressort aux Etats membres.

Toutefois, il convient de recenser ces Infrastructures Critiques Européennes

(I.C.E.) selon une procédure commune, et des critères minimaux communs, deux secteurs
sont listés, celui de l’Energie et des Transports.
En cas d’arrêt ou de destruction des I.C.E. leur arrêt ou leur destruction aurait
un impact frontalier significatif.
Le cadre communautaire est donc particulièrement adapté pour faire face à ce
type de menace.
Ces I.C.E. sont dotées de plans de sécurité d’opérateurs, qui recensent les points
importants, évaluent les risques, sélectionnent et classent par ordre de priorité des
contre-mesures et des procédures.

Chaque Etat membre est chargé de recueillir les informations sur les I.C.E. qui se
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

trouvent sur son territoire.

Des points de contacts nationaux désignés, dénommés points de contact pour la
protection des infrastructures critiques (P.I.C.E.) coordonnent les questions européennes
liées à la protection de ces infrastructures au niveau national et avec les Etats Membres
et la Commission.

La confidentialité nécessaire à la protection des I.C.E. est assurée par le droit

national ou par l’application du règlement de la Commission Européenne relatif à l’accès
du public aux documents215.

Parler d’approche systémique, c’est également faire référence à la notion de

sécurité sociétale.
Au niveau européen, ce concept s’est fait jour de manière progressive, sur une
base « ad hoc » et de nombreux groupes de travail ont réalisé d’importantes avancées
dans ce domaine.216

Dans le domaine de la sécurité sociétale, des normes internationales existent, et

sont d’origine américaine.
Elles permettent d’établir les lignes directrices pour la préparation des incidents
susceptibles de survenir et définissent un important vocabulaire.

Ces normes ne sont pas disponibles en langue française et ont été initiées par la
puissante association américaine N.F.P.A., à l’origine du référentiel N.F.P.A. 1600 « Plans
de gestion des catastrophes et des situations d’urgence et de continuité des activités. »

Les normes internationales I.S.O. ont un comité technique I.S.O. T.C./223 chargé
de la préparation des normes relatives à la sécurité sociétale.

215
Règlement CE n°1049 /2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du
public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
216
European Policy Centre Working Paper 27 « Building societal security in Europe : the EU’s Role in
managing emergencies.» Avril 2007 page 15.
 | 126

La récente217 norme ISO 2600 :2010 concerne les lignes directrices relatives à la
responsabilité sociétale

De même la spécification internationale ISO/PAS 22399 : 2007 traite de la sécurité

sociétale, et des lignes directrices pour être préparé à un incident et à la gestion de
continuité opérationnelle.

Plusieurs projets de normes internationales sont en préparation dans ce domaine.

C’est le cas du projet de norme ISO/DIS 22320, relatif dans le cadre de la sécurité
sociétale, à la gestion des urgences et aux exigences nécessaires aux fonctions de
contrôle et de commandement.

De même, le projet de norme internationale ISO/DIS 22301 décrit l’état de

préparation et de gestion de la continuité dans le domaine de la sécurité sociétale.

Avant que ces normes ne soient publiées, certaines activités relevant du champ
de la protection civile nécessitaient l’édiction de mesures réglementaires.
Celles-ci étaient, en général, issues de retours d’expériences, ou de circonstances
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

accidentelles.

Les avancées règlementaires principales, concernent le règlement de sécurité

contre les incendies dans les Etablissements Recevant du Public.

Elles suivent un mode de développement empirique, car les avancées majeures

sont presque toujours consécutives à un incendie meurtrier.

Pourtant, les principes fondamentaux de prévention et depuis 2005 de précaution,

devraient permettre d’inverser cette logique.

L’acceptation, puis l’intégration de ces normes internationales dans le

vocabulaire des acteurs du secours et de l’urgence en Europe nécessitera un
investissement financier conséquent.

Il faudra également du temps, afin qu’elles soient totalement intégrées au sein de

différentes formations dispensées dans les domaines de la protection civile.

A terme, ces progrès devraient aboutir à ce qu’un référentiel commun puisse être
partagé par les acteurs de secours, mais aussi par les gestionnaires et les décideurs.

217
Le premier tirage de cette norme date de novembre 2010.
 | 127

1. B / LE MODELE FRANÇAIS DE PROTECTION CIVILE EST

RECONNU GRACE A L’INTEGRATION DES PRINCIPES DE GESTION
DES RISQUES

« Attendre d’en savoir assez pour agir en toute lumière, c’est se condamner à
l’inaction. »

Jean Rostand
Inquiétudes d’un Biologiste

Les progrès et l’accroissement des connaissances, ont donné naissance à la

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

science des risques et aux cyndiniques, initialement confinés à l’édiction de mesures

préventives, puis de précaution.

Ce glissement progressif a ensuite évolué vers la gestion des risques et de manière

consécutive des principes généraux de protection ont émergé.

En France, la Sécurité Civile possède une sous-direction de la gestion des risques,

utilisant les synergies entre les connaissances des experts de domaines variés et leur mise
à disposition au sein du Centre Opérationnel de Gestion Interministériel des Crises.

Depuis le mois de septembre 2011, cette sous-direction s’est transformée en sous-

direction de la planification et de la gestion des crises, mais les experts et le Centre
Opérationnel continuent d’en faire partie.

Ainsi, nous détaillerons dans une première partie la méthode utilisée par la
protection civile française pour mettre à profit les progrès réalisés dans le domaine de la
gestion des risques (1).

Puis nous chercherons à trouver les éléments qui distinguent la Sécurité Civile
française des autres formes d’organisation, et à comprendre pourquoi cette spécificité
est si enviée (2).
 | 128

1 / LA PROTECTION CIVILE N’A PAS BENEFICIE DES PROGRES REALISES

DANS LA CONNAISSANCE DES RISQUES

« Le progrès est l’injustice que chaque génération commet à l’égard de celle qui l’a
précédée. »

Emile Michel Cioran

De l’Inconvénient d’être né
Gallimard

L’étude des risques s’est fortement développée depuis la fin des années 80, et ce
dynamisme est probablement dû à la diversité des acteurs qui animent ce domaine218
mais aussi compte tenu des excellents résultats issus de leurs recherches (A).

En particulier, des applications mises en œuvre dans le domaine de la prévention

des risques permettent d’atténuer de manière conséquente l’effet des catastrophes, bien
que des progrès restent à effectuer (B).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En matière de protection civile, les principes de gouvernance restent à définir,

bien que ce domaine soit d’une grande actualité, compte-tenu de la faible adhésion du
citoyen à la vie sociale collective, dans une société toujours plus individualiste.

Ces principes constituent donc des enjeux forts, en termes de résilience et de

renforcement de la cohésion sociale (C).

Enfin, ces enjeux doivent s’insérer au sein d’une dynamique plus vaste,
permettant aux sociétés de travailler ensemble, malgré leurs différences, en s’appuyant
sur un socle commun minimum, constituant ainsi des principes structurants de base (D).

A) L’AVENEMENT DES DOMAINES DU RISQUE ET DES CYNDINIQUES

« Ce qui est beau, ce qui est grand, c’est le sentiment tragique de la vie…c’est
l’acceptation des risques ; et il n’y a pas des risques, il n’y en a, somme toute, qu’un, et
le risque c’est de mourir »

Charles Ferdinand Ramuz

L’étude des risques a connu d’importants développements depuis les années 1970
et nous permet désormais de comprendre certains paradoxes de nos sociétés 219.

218
Universitaires issus de champs de recherche divers, mais aussi écoles spécialisées, Mines, E.n.a. etc.
219
« Les paradigmes de la perception du risque » Kermisch Céline, Collection Sciences du risque et du
danger, série Innovations, Editions Lavoisier, avril 2010.
 | 129

Le domaine des risques, autrefois réservé au monde scientifique et spécialisé,

s’est progressivement étendu, s’est disséminé et vulgarisé, pour s’adapter au besoin
accru d’information des populations.

La Cour des Comptes recommande de veiller à l’efficacité et à la maîtrise des

dépenses qui atteignent près de huit cent millions d’euros par an pour l’ensemble des
risques, dont près de trois cent millions d’euros pour les feux de forêts et les
inondations220.

Les sciences humaines s’y intéressent désormais, et le domaine de la perception

du risque est plus particulièrement étudié.
En fonction des cultures la prise en compte d’un risque identique peut être
interprétée comme une preuve d’éveil et de compréhension du monde, alors que dans
d’autres cultures le même comportement sera interprété comme signe de faiblesse et de
lâcheté.

La définition technique traditionnelle du risque étant aujourd’hui dépassée par la

prise en considération de nouveaux modèles, les risques identiques peuvent ne pas être
perçus de façon similaire.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ainsi les réactions individuelles face au risque sont susceptibles d’être

différentes, voire opposées.
Il s’agit là d’un nouveau type de risque, résultant du comportement parfois
imprévisible et incohérent d’un ensemble d’individus, qu’il faut intégrer et prendre en
compte au niveau collectif.

La Cour des Comptes fait remarquer, l’éparpillement des responsabilités en

matière d’inondations, préjudiciable à la coordination des actions.
Pour y remédier, le ministère chargé de l’Environnement a décidé de fusionner les
directions de la prévention des risques et de l’eau.

Les préconisations importantes, réalisées dans le cadre du retour d’expérience

par les inspections générales à la suite des feux de forêts de 2003 n’ont pas été suivies.
Un moratoire a été préconisé, dans plusieurs rapports, sur les constructions en
forêt, et ce dans l’attente de l’approbation des plans de prévention des risques
d’incendies de forêts (P.P.R.I.F.).
De même le financement de la prévention n’a pas été remis à niveau.

Concernant les inondations, de nombreux textes constituent un imposant corpus:

 la circulaire du 30 avril 2002,
 la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques
technologiques et naturels et à la réparation des dommages,
 la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 ;
 la refonte du dispositif de prévision des crues.

La politique globale des risques menée par l’Etat dans les domaines de la
prévention, de gestion de crise, des réparations, ou au niveau de la coordination, est
diffuse, sans aucun leadership clairement établi.

220
Cour des Comptes Rapport public annuel 2009 page 647
 | 130

En effet, le décret 2008-680 du 9 juillet 2008 confie à la Direction Générale de

Prévention des Risques, du ministère de l’Environnement, la coordination
interministérielle des politiques de prévention des risques majeurs (article 8).

Le décret n°2008-682, paru le même jour, confie à la D.S.C. la préparation, la

coordination et la mise en œuvre des mesures de protection des populations, de la
prévention des risques civils de toute nature, de la planification des mesures de sécurité
civile (article 6).

Le ministère de l’Intérieur, plus particulièrement chargé de la gestion de risques,

doit bénéficier de l’expertise du ministère de l’Environnement qui est plus orienté vers la
prévention de risques.

Cette scission manque de logique et de rationalité.

Le suivi des dépenses de l’Etat, est complexe.

Ainsi, pour les risques inondations et feux de forêts, les dépenses sont imputées
sur des budgets généraux, relevant des ministres chargés de l’Intérieur, de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

l’Environnement, de l’Energie, du Développement Durable et de l’Aménagement du

Territoire ainsi que de l’Agriculture.

Le total des dépenses budgétaires consacrées à l’ensemble des risques de

catastrophes naturelles a été d’environ six cent quarante huit millions d’euros en 2006,
dont trois cent quatre vingt douze millions d’euros pour la mission « Sécurité civile ».

Enfin les dépenses du Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs

(F.P.R.N.M.) affectées à ces risques sont de quatre vingt dix millions d’euros.
Son financement est assuré par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations
additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles.

Le total des dépenses consacrées aux risques, F.P.R.N.M. inclus, atteint donc le
total de sept cent trente huit millions d’euros.
A titre de comparaison, les dépenses de l’Etat consacrées aux deux risques
principaux que sont les inondations et feux de forêts ont été de deux cent soixante cinq
millions d’euros en 2006.

Leur répartition est inégale, en matière d’inondation, elle est essentiellement

centrée sur la prévention.

A contrario, pour les feux de forêts une répartition est réalisée entre le domaine
de la prévention et celui de l’activité opérationnelle de lutte et de gestion des crises.
 | 131

B) L’AMELIORATION DES CONNAISSANCES PERMET UNE

MEILLEURE ADAPTATION FACE A LA MONTEE DES RISQUES

« Il n’est point de connaissance, eût-elle été cent fois confirmée par l’expérience, qui ne
soit un jour remise en question par des connaissances nouvelles, plus approchées d’une
vérité fuyante, jamais tout à fait atteinte. »

Vercors
Ce que je crois

Dans le domaine de la protection des populations face aux risques, il n’existe pas
encore de programmes ou d’échanges entre pays européens.

Que ces risques soient qualifiés de « risques courants » ou de « risques

exceptionnels», différentes organisations, publiques ou privées221, participent et
travaillent à la réduction de leurs effets sans pour autant que leurs actions soient
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

actuellement coordonnées.
Ces organisations produisent des études, qualifient et quantifient les risques de
manière scientifique, très précisément.
Mais l’obligation d’informer de manière systématique la population menacée par
un risque naturel, si elle existe en théorie, n’est pas conçue sous forme de processus.

Ainsi, aucun système ne permet de garantir aux autorités que l’ensemble de la

population concernée par une menace a été alertée (mécanisme de validation) ni qu’elle
a été évacuée ou confinée (mécanisme de contrôle et d’évaluation).

Lorsque la population est menacée par un risque industriel, ces études sont
rendues obligatoires par la règlementation, et les populations doivent être informées de
l’exposition aux risques, consécutifs à l’exploitation d’activités dangereuses.

Toutefois, il peut arriver que des habitants ne soupçonnent pas l’existence de ces
risques, et l’obligation d’informer ne survient que lors de la vente des biens immobiliers,
puisque l’information de l’acheteur est obligatoire.

Dans d’autre cas, les risques sont connus, mais pour différentes raisons, on feint
de les ignorer collectivement.

221
C’est le cas de la compagnie Falck ; fournisseur leader de services d’urgence en Europe, majoritaire au
Danemark, elle cherche à s’étendre en Allemagne, pour un marché estimé à 2 milliards d’euros, dont 90 %
sont actuellement détenus par des organisations non gouvernementales majeures. Le groupe Falck
comprend 20 000 employés, produit des services dans tous les domaines (offshore, maritime, aérien,
terrestre), travaille sur les 5 continents et est implanté dans 23 pays.
 | 132

Lors de la tempête Xinthya222, les villes de La-Faute-sur-Mer et de l’Aiguillon-sur-

223
mer avaient été classées parmi les « communes à risque » en août 2005 notamment en
raison du « risque d’inondations terrestres avec enjeu humain » et, pour la première, du
«risque d’inondation maritime avec enjeu humain».

En 10 ans, en France, plus de 100.000 logements ont été construits dans des zones
inondables, malgré l’existence des «Plans de Prévention des Risques Naturels» (P.P.R.N.)
depuis 1995.

Les P.P.R.N. interdisent les constructions dans les secteurs les plus dangereux, ils
sont très minoritaires, puisque seules 7.500 communes ont de tels dispositifs.
Ces plans n’imposent pas la démolition des constructions situées en « zone
dangereuse » si ces dernières datent d’avant 1995.

Les règles sont donc insuffisantes car elles ne prennent pas en considération tous
les facteurs de risque, ni toutes les constructions situées en zone sensible.

Les mesures de prévention des risques ne peuvent être exhaustives, et une juste
mesure doit être trouvée entre les contraintes des populations, leur perception du risque,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

et les données scientifiques ou techniques disponibles dans le même temps.

Pourtant il est admis que l’organisation administrative et institutionnelle d’un

territoire est un des facteurs déterminants pour l’étude de sa vulnérabilité224.
Emmanuel BONNET225, géographe spécialisé dans l’étude des risques, a établi que
« la vulnérabilité concerne la présence humaine et les biens exposés, il est aussi admis
qu’elle est dépendante de la manière dont la société est organisée et organise le
territoire ».
Si l’organisation du territoire est claire, simple, pertinente, ce dernier sera moins
vulnérable.

Le système français issu des lois de décentralisation de 1982 et de 1983 est

particulièrement complexe, l’existence d’une pluralité d’acteurs investis de pouvoirs de
décision, appelés à coopérer, renforce l’importance de la coordination globale.
Sur le terrain, de nouveaux acteurs surgissent, d’autres disparaissent, sans que la
cohérence globale en matière de secours à personne ne soit assurée226.

Concernant les politiques de prévention et de gestion de crise, l'audition publique

a démontré la nécessité d'en améliorer la gouvernance.

222
Samedi 27 et dimanche 28 février 2010, des vents soufflant jusqu’à 200 kilomètres par heure causant une
cinquantaine de victimes, des disparus et plus d’un millier de sinistrés.
223
L’arrêté du 1er mars 2010 portant reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle a été publié au
Journal Officiel de la République Française, n°0051 du 2 mars 2010 page 4234 texte n° 15.
224
Thèse de Doctorat de l’Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris, spécialité Sciences et Génie des
Activités à Risques « Les plans de prévention des risques technologiques au prisme de la vulnérabilité Le
point de vue du juriste » présentée par Gabrièle Rasse 4 février 2009, page 79.
225
Emmanuel Bonnet, maître de Conférence, Université de Caen Basse-Normandie, Equipe GEOSYSCOM UMR
IDEES CNRS 6166, 2001.
226
En 2010, création des D.D.T.M., pouvoir renforcés des Préfets de zone de Défense, création de la
fonction de garde côtes, création de Délégation Interrégionale la Mer.
 | 133

Celle-ci doit notamment se réaliser à travers une coopération accrue entre les
collectivités territoriales et les grandes associations, habituées à intervenir dans les
situations d'urgence227.

Les collectivités territoriales sont amenées à financer beaucoup d'actions, sans

que leur rôle soit réellement reconnu et pleinement intégré dans le domaine de la
prévention.
Le savoir-faire opérationnel des O.N.G. pourrait s’enrichir par de nouvelles
pratiques réalisées au sein des collectivités, d’autant que ces dernières les financent
souvent pour des actions en dehors de leurs limites administratives.

Enfin, ce premier niveau de gouvernance doit être le creuset pour organiser un

réseau au niveau régional et zonal.
Le niveau régional aurait un intérêt certain à réaliser dans ce domaine des actions
valorisantes et utiles pour la protection des populations.

C) LES PRINCIPES DE GOUVERNANCE :

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« Chacun agit non seulement sous une contrainte extérieure, mais aussi d’après une
nécessité intérieure. »

Albert Einstein.

Dans le domaine des politiques publiques, la gouvernance contribue à

l’élaboration de stratégies intégrées.
Pour la politique publique de protection civile il est urgent d’établir ses
fondements.
Sur ces principes fondamentaux, une véritable stratégie de gouvernance pourra
ensuite se mettre en œuvre.

Au préalable, une concertation élargie incluant les partenaires institutionnels et

privés mais aussi les représentants des bénéficiaires et des utilisateurs, doit être réalisée
pour que les autorités publiques puissent ensuite en arrêter les principes.
La planification stratégique intégrée pour la protection civile peut s’inspirer de
celle élaborée pour la mer228, lors des accords Grenelle 2.

Cette planification stratégique fixerait :

 les objectifs à atteindre en matière de protection des populations, les

acteurs, leurs indicateurs de résultats, le mode de diffusion de
l’information pour les bénéficiaires et le calendrier pour y parvenir.

227
« Degré de préparation de la France à un tremblement de terre » 13ème législature, Question orale sans
débat n°0997S de monsieur Roland Courteau, publiée dans le Journal Officiel du Sénat du 19 août 2010 page
2063.
228
Notamment l’article L 219-1 du code de l’Environnement, créé par la Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010
portant engagement national pour l'environnement NOR: DEVX0822225L art. 166
 | 134

 Les orientations et lignes directrices entre les administrations et les

acteurs du domaine privé pour atteindre ces objectifs.

 L’identification des acteurs responsables de chaque objectif.

 L’articulation des stratégies entre administrations, et avec le secteur

privé, entre les niveaux nationaux, zonaux, régionaux, départementaux et
communaux.

 La désignation du responsable de la coordination et de ses adjoints.

 Les modes d’évaluation des résultats

 Les moyens juridiques, financiers, opérationnels.

 Le partage des ressources.

 Les procédures de révision de la stratégie.

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 La compatibilité et les modes d’échange d’information entre les différents

secteurs au niveau structurel et géographique.

D) LES PRINCIPES STRUCTURANTS :

« Il n’y a pas de modèle préconstruit car les territoires ont des identités avec leurs
spécificités géographiques, opérationnelles ou autres. »

Préfet Alain Perret

Directeur de la Sécurité Civile, 2010229

Toute collectivité humaine a organisé et construit, en fonction de ses croyances,

de ses normes, de ses valeurs, mais aussi de sa volonté, un système permettant d’assurer
sa sécurité.

La société s’est tout d’abord préoccupée de sa sécurité vis-à-vis de l’extérieur

(éléments naturels hostiles, animaux sauvages etc. sont les risques de l’époque)
Peu à peu, son orientation va se modifier, la sécurité se préoccupe de problèmes
internes (vols, viols, assassinats etc.).

Le sauvetage et la protection des populations oscille donc depuis toujours entre

ces deux concepts, de sécurité extérieure d’une part et de sécurité intérieure d’autre
part, sans jamais avoir pu appartenir vraiment, ni à l’une ni à l’autre.

229
Monsieur le Directeur de la Sécurité Civile Française, au « Colloque sur la territorialisation des politiques
de sécurité civile » à Bastia, Hôtel du Département, Vendredi 18 juin 2010. (Article de Corse matin du
Samedi 19 juin 2010 Page 17).
 | 135

Cet état d’incertitude est d’autant plus surprenant que la sécurité des citoyens
fait l’objet depuis de nombreuses années de mesures toujours plus contraignantes.

La population dans son ensemble est soumise à de nouvelles contraintes,

inimaginables il y a encore quelques années.

Elles s’effectuent pourtant désormais dans l’indifférence générale.

C’est par exemple le cas des palpations réalisées par des agents appartenant à
des sociétés de sécurité privées, au niveau des contrôles d’accès dans les aéroports, sans
la présence permanente d’un officier de police judiciaire.

Aucun système d’organisation de la protection civile, au niveau mondial, ne

repose sur de solides bases écrites (corpus ou théorie) connues et partagées par tous,
d’origine parlementaire ou gouvernementale.
Il n’existe pas non plus de principes directeurs établis, faisant l’objet d’un
consensus au sein de la société civile.

En conséquence, aucune doctrine relative à la protection ou à la sécurité civile

n’est officiellement reconnue au niveau des organisations internationales.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette situation, est logique : cette doctrine n’étant pas écrite par les Etats-
membres, elle ne peut donc pas se retrouver au sein d’organisations
intergouvernementales qui en sont des émanations.

C’est un réel paradoxe, le discours politique, sécuritaire, étant souvent basé sur
les peurs des citoyens, domaine extrêmement porteur au niveau électoral.
De plus, depuis le 11 septembre 2001 l’occident insiste fortement sur le
renforcement de la sécurité tous azimuts.

Paradoxe également étant donné que les sociétés occidentales appliquent depuis
plusieurs années le principe de précaution.

Comment pouvons-nous rester vulnérables en cumulant trois atouts ?

Nous sommes à la fois :

 conscients du risque ;

 soucieux de prendre des précautions systématiquement ;

 en veille permanente (plan Vigipirate activé depuis plusieurs années).

La tentative n d’organiser la protection des civils en temps de paix, menée par un

français, en début du siècle dernier doit donc être poursuivie (01).

Mais l’absence de définition reconnue, faisant l’objet d’un consensus entre les
Etats fait toujours défaut (02).

Face à cette lacune, les sociétés de sécurité privées, depuis la fin des années 90
ont pris une part en constante évolution, dans les activités de protection civile (03).
 | 136

01) MALGRE LE CARACTERE INNOVANT D’UNE INITIATIVE

FRANCAISE, LA CREATION D’UNE STRUCTURE
INTERNATIONALE DE PROTECTION CIVILE, NE CONNAITRA
QU’UN DEVELOPPEMENT MODESTE.

Au sein des Nations-Unies, une structure spécialisée dans le domaine de la

protection civile existe, bien qu’elle soit méconnue.
Il s’agit de «l’Organisation Internationale de la Protection Civile230 », sa
traduction anglaise précise qu’il s’agit de l’organisation internationale de la défense
civile.

Malgré cette différence d’appréciation sémantique, l’«Organisation Internationale

de la Protection Civile» est une preuve de la volonté contributive de la communauté
internationale au développement de la protection civile.

Historiquement, la France, disposait, dans les années cinquante, d’un « Service

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

National de la Protection Civile ».

Il est ensuite devenu la « Direction de la Sécurité Civile », puis a évolué en
«Direction de la Défense et de la Sécurité Civile231 », avant de retourner à son appellation
de Direction de la Sécurité Civile à nouveau entre 2008 et 2011.
En septembre 2011, la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion
des Crises (D.G.S.C.G.C.)232 voit le jour.
Après l’abandon, en 2008 de l’appellation de« Défense Civile », celle-ci a été
répartie entre deux nouvelles structures la D.P.S.N.233 et la D.C.S.D.234.
La création de la D.G.S.C.G.C. permettra à la D.P.S.N. de réintégrer la structure qui
l’avait créé quelques années auparavant.

L’O.I.P.C est une organisation intergouvernementale ayant pour objectif de

contribuer au développement, de systèmes propres à assurer protection et assistance aux
populations, ainsi qu’à sauvegarder les biens et l’environnement face aux catastrophes
naturelles ou dues à l’homme.

La France est membre de l’O.I.P.C., et c’est un français, le Médecin Général

Georges Saint Paul, qui en 1931 fonde, sur les pas d’Henry Dunant, l’ « Association des
lieux de Genève », dont est issue l’O.I.P.C.
L’idée du Général était de permettre la création de zones neutralisées ou de
villes ouvertes, permettant aux femmes, aux enfants, aux vieillards, malades et infirmes
de trouver refuge pendant la guerre.

230
O.I.P.C. http://www.icdo.org/fr/index.htm#.
231
Décret du 22 avril 2005.
232
Décret du 23 août 2011.
233
Direction de la Protective et de la Sécurité Nationale, créée par le décret 2008-682 du 9 juillet 2008 pour
répondre aux préconisations du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, au sein du ministère de
l’Intérieur.
234
Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense, au sein du Ministère des Affaires Etrangères et
Européennes.
 | 137

Ces zones, dénommées « lieux de Genève » et neutralisées devaient être créées

dans tous les pays, établies et définies avec précision.
Grâce à l’établissement d’accords bilatéraux et internationaux, la reconnaissance
de ces zones par le droit international permettait d’assurer leur pérennité.

La Chambre Française des Députés, en 1935, adopta à l’unanimité une résolution

invitant la Société des Nations à travailler à cette fin.
En 1937, l’association est transférée de Paris à Genève et devient l’ « Association
Internationale pour la protection des populations civiles et des monuments historiques en
temps de guerre ».
Elle est alors dirigée par le Genevois Henri George, Secrétaire Général.

Elle s’illustre auprès des belligérants de la guerre civile d’Espagne, dès 1936 ou
lors du conflit sino-japonais de 1937, obtenant même l’établissement de zones
neutralisées au profit de non combattants.235
Les premières « zones de protection civile » au sens originel du terme, sont ainsi
créées.
Ce succès, bien que relatif, fut de courte durée, lors du second conflit mondial
aucun des belligérants n’accepta de reconnaître des « lieux de Genève ».
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Henri George publia en 1947 « La guerre moderne et la protection des civils »236
inspirant ainsi les textes de la Conférence diplomatique de Genève de mai à août 1940.
Celle-ci a permis de réviser les trois premières conventions de Genève et
d’adopter une quatrième «relative à la protection des personnes civiles en temps de
guerre ».

Il existe donc une réelle interaction entre les progrès apportés par le mouvement
de la « Croix Rouge » organisme d’initiative privée et indépendante, et ceux de
l’ « Association internationale pour la protection des populations civiles », d’origine
gouvernementale.

L’objectif initial fixé par le fondateur de la « Croix-Rouge », à savoir de porter

secours aux militaires blessés sur les champs de bataille est ainsi élargi.
Grâce à l’O.I.P.C. ces préoccupations se sont élargies aux civils impliqués lors des
conflits armés.

L’article 23 de la Première Convention de Genève précise que des « zones et

localités sanitaires sont réservées aux blessés et malades des forces armées.»

Mais l’apport de la quatrième Convention de Genève est considérable, puisque

l’article 14 crée des « zones et localités sanitaires et de sécurité organisées de manière à
mettre à l’abri des effets de la guerre les blessés et les malades, les infirmes, les
personnes âgées, les enfants de moins de quinze ans, les femmes enceintes et les mères
d’enfants de moins de sept ans.».

235
Madrid, Bilbao, Shanghai, Nankin.
236
Edité par le Secrétariat Général des « Lieux de Genève ».
 | 138

Le champ d’action de cette quatrième convention s’étend donc, non seulement à

l’ensemble des personnels des forces armées, mais aussi à quelques civils impliqués, sous
réserve, toutefois, que ces derniers remplissent certaines conditions.

Les zones de sécurité que les belligérants doivent respecter en vertu du Droit
International Humanitaire, sont donc décrites et exprimées dans les Conventions de
Genève du 12 août 1949.
En 1954, la «1ère Conférence Mondiale de la Protection Civile» est organisée à
Berlin.
Il s’agit, dans un contexte tendu par la division est-ouest, de réaliser des plans
d’évacuation et de transfert des populations dans les futures zones de sécurité qui restent
pourtant à aménager.

Plusieurs villes européennes prêtèrent leur concours et une seconde conférence

fut organisée, en 1957, à Florence.

Cette fois, le mandat de la Protection civile fut établi, puisque son champ
d’activité fut étendu à l’ensemble des problèmes qui touchent à la protection de
l’homme et de son environnement.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette notion restera constante, car en France, l’article premier de la loi sur la
sécurité civile237 précise que celle-ci « a pour objet la prévention des risques de toute
nature ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les
accidents, les sinistres et les catastrophes. »

Pourtant, au niveau européen, le règlement 1257 / 96 du Conseil Européen du 20

juin 1996, apporte une nouvelle dimension à cette protection.
Le second considérant, relatif à l’aide humanitaire, précise que «lorsque les
actions civiles de protection des victimes de conflits ou de circonstances exceptionnelles
comparables relèvent du droit international humanitaire, il convient, par conséquent, de
les intégrer dans l'action humanitaire».

Cette distinction n’est pas neutre, et sa subtilité n’apparait pas immédiatement.

En effet, si l’action humanitaire intègre « les actions civiles de protection des
victimes de conflits ou de circonstances exceptionnelles comparables » qu’en est-il alors
des actions de protection civile ?

Le troisième considérant de ce règlement précise les enjeux, puisqu’il affirme

que «l'assistance humanitaire comporte non seulement la mise en œuvre des actions de
secours immédiates afin de sauver et de préserver des vies humaines dans des situations
d'urgence ou de post urgence, mais aussi la mise en œuvre d'actions visant à faciliter ou
permettre le libre accès aux victimes et le libre acheminement de cette assistance».

Il faut attendre janvier 1958 pour que la naissance d’une véritable organisation
internationale spécialisée dans les problèmes de la protection civile devienne une réalité.

Cette organisation internationale de protection civile reçut le mandat :

237
Loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt
contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.NOR: INTX8700095L Titre premier.
 | 139

 de réaliser la liaison entre les organismes nationaux de Protection

Civile,

 d’entreprendre et d’encourager les études en matière de protection

des populations,

 de faciliter l’échange d’expériences,

 De faciliter la coordination des efforts dans le domaine de

 la prévention,
 la préparation,
 l’intervention en cas de catastrophe.

La Protection Civile bénéficie d’un statut international, inscrit dans le Droit

International Humanitaire, qu’elle a obtenu lors de la 3ème Conférence Mondiale de la
Protection Civile, organisée à Genève en mai 1958.

La constitution actuelle, conférant le statut d’Organisation Intergouvernementale

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

à l’O.I.P.C. a été adopté en 1966 à Monaco.

Le préambule de la constitution est clair, il s’agit « d’intensifier et coordonner

sur le plan mondial le développement et le perfectionnement de l’organisation, des
méthodes et des moyens techniques qui permettent de prévenir et d’atténuer les
conséquences des catastrophes naturelles en temps de Paix, ou de l’emploi des armes en
temps de conflit».

La constitution est entrée en vigueur le 1er mars 1972, lors de la première

Assemblée Générale de ses états membres.
Elle fut ensuite enregistrée en 1975, auprès du Secrétariat National des Nations-
Unies à New-York, suivant l’article 102 de la Charte des Nations-Unies.
En 1976238 un accord signé entre le Conseil fédéral suisse et l’O.I.P.C. en fixe le
statut juridique.

La résolution n°2034 de l’Assemblée Générale des Nations Unies239, invitait « les

Gouvernements à mettre en place les structures correspondant aux conditions prévalant
sur leurs territoires, aptes à déterminer le degré et le genre de l’assistance requise en cas
de nécessité et surtout à-même de coordonner les opérations de secours.»

L’O.I.P.C. a participé à l’édification du Droit International Humanitaire, en

s’associant à l'élaboration des Protocoles additionnels aux Conventions de Genève.

Les réunions d'experts ont abouti à la rédaction finale de ces Protocoles en 1977,
et l’O.I.P.C. a activement pris part à ce processus.

238
Accord du 10 mars 1976 entre le Conseil fédéral suisse et l’Organisation internationale de protection
civile pour régler le statut juridique de cette organisation en Suisse. No RS: 0.192.122.52.
239
Assemblée Générale des Nations Unies, Séance du 7 décembre 1965.
 | 140

Le rôle de l'O.I.P.C., mais aussi celui de ses Etats membres a permis de préciser la
définition de la Protection civile dans le nouveau Droit humanitaire, mais aussi de
déterminer les tâches précises qui sont de son ressort.

La protection des personnes civiles en temps de guerre, définie dans la IVème

convention de Genève de 1949, permettait, aux Sociétés nationales de la Croix Rouge et
du Croissant Rouge, mais aussi aux organismes de protection civile et à leur personnel, le
droit de poursuivre leurs activités sous occupation étrangère.

Selon le comité international de la Croix-Rouge, la définition de la protection

civile est fondée en Droit International Humanitaire (D.I.H.) sur le critère des fonctions
exercées plutôt que sur les structures exerçant ces fonctions.

Ainsi, le Protocole I dresse une liste de «tâches humanitaires» en vue d’atteindre

les objectifs suivants240

 protéger la population civile contre les dangers des hostilités ou des

catastrophes,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 l'aider à surmonter leurs effets immédiats,

 assurer les conditions nécessaires à sa survie.

La liste des tâches a été fixée aux quinze tâches suivantes :

1) Service de l’Alerte

2) Evacuation

3) Mise à disposition et organisation d'abris

4) Mise en œuvre de mesures d’obscurcissement

5) Services sanitaires y compris premiers secours et assistance religieuse

6) Sauvetage

7) Lutte contre le feu

8) Repérage et signalisation des zones dangereuses

9) Décontamination et autres mesures de protection analogues

240
Article 61 du Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
 | 141

10) Hébergement et approvisionnements d'urgence

11) Aide pour le rétablissement et le maintien de l'ordre dans les zones sinistrées

12) Rétablissement d'urgence des services d'utilité publique indispensables

13) Services funéraires d'urgence

14) Aide à la sauvegarde des biens essentiels à la survie

15) Activités complémentaires nécessaires à l'accomplissement de l'une de ces tâches

Les acteurs civils de la protection civile, bénéficient d’une « clause de protection

civile », ils doivent être respectés et protégés.
Ils ont le droit de s'acquitter de leurs tâches de protection civile, sauf en cas de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

nécessité militaire impérieuse241.

Les acteurs des forces armées et des unités militaires affectés aux organismes de
protection civile seront respectés et protégés, à condition de respecter les six exigences
suivantes242 :

1) Etre affectés en permanence et exclusivement à l'une des «tâches

humanitaires»;

2) Accomplir ces tâches uniquement dans le territoire national de leur État;

3) N'accomplir aucune autre tâche militaire pendant le conflit;

4) Se distinguer nettement des autres membres des forces armées par le port
obligatoire du signe distinctif international de la protection civile;

5) N'être dotés que d'armes légères individuelles, en vue du maintien de l'ordre ou

pour leur propre protection;

6) Ne pas participer directement aux hostilités et ne pas commettre, ni être

utilisés pour commettre, des actes nuisibles à la partie adverse.

La non-observation de la dernière condition peut donner lieu à la répression

disciplinaire ou pénale, et entraîne la perte de la protection, puisqu’elle constitue une
violation du Protocole I, que les parties au conflit ont l'obligation de faire cesser243.

Cette protection complète le régime général de protection de la population

civile244 en vertu duquel les civils ne doivent pas faire l'objet d'attaques.
241
Défini dans l’article 62, paragraphe 1 Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
242
Défini dans l’article 67, paragraphe 1 Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
243
Défini dans l’article 85, paragraphe 1 Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
 | 142

De plus, un article245 étend également "aux organismes internationaux

compétents" la protection accordée par les belligérants aux organismes nationaux de
Protection civile.

La notion de Protection civile internationale a donc, sans aucune ambigüité, été

introduite dans le Droit International Humanitaire.
Toutefois, ce droit, tel qu'il est issu des Conventions de Genève, ne s'applique
qu'en temps de guerre.

Il reste donc tout à faire afin de faciliter et de légaliser les actions humanitaires
en temps de paix, c'est-à-dire organiser en amont, l'aide internationale en cas de
catastrophe.
Aucune conférence internationale intergouvernementale n’a jusqu’à présent eu
lieu, tant le sujet est sensible au niveau politique.

Par ailleurs les Etats ont des points de vue très diversifiés à propos de
l’organisation d’un système de protection civile, qui pourrait d’abord être élaboré et
collaborer efficacement en temps de paix.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L'O.I.P.C. par la volonté de ses Etats membres, est devenue une organisation
spécialisée dans la protection de l'homme et de ses biens face aux catastrophes de toute
nature.
C’est donc naturellement, qu’elle s'est attachée à œuvrer dans cette direction,
en élaborant notamment la « Convention cadre d'assistance en matière de protection
civile » dont le texte a été adopté à l'occasion d'une conférence internationale le 22 mai
2000, à Genève.

En 1994, lors de la dixième conférence mondiale de la protection civile, l’O.I.P.C.

a invité les Gouvernements à considérer que le concept et la définition de l'expression
"protection civile" devrait être élargis et clarifiés.

 D’une part, la protection civile doit élargir son champ d’action, pour
le situer en dehors du champ des conflits armés

 D’autre part, la Protection Civile devrait être utilisée pour désigner

toutes les mesures humanitaires visant à la préservation des populations
dans leur existence, leur patrimoine et leur environnement,

La « Déclaration d'Amman », adoptée à l'issue de cette conférence de la

protection civile, a mis l'accent sur ce rôle multiforme et multifonctionnel de la
protection civile.

Instrument du dispositif international mis en place par les Etats en matière de

préparation face aux catastrophes, et d'intervention lorsque celles-ci surviennent,
l’O.I.P.C. est supposée jouer un rôle majeur.

244
Défini dans l'article 51 du Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
245
Défini dans l’article 64, Chapître VI du Protocole 1 additionnel aux Conventions de Genève de 1977.
 | 143

Elle a également en charge la réduction des conséquences des catastrophes sur la

population.

Aujourd’hui, elle dispose de moyens humains ou financiers modestes, et son

leadership souffre essentiellement d’un manque de reconnaissance tant au niveau
politique que stratégique.

Au niveau mondial, chaque Etat préfère aujourd’hui définir seul ses objectifs en
fonction des crises et des intérêts qui lui sont propres.
La conférence d’Amman, en 1994, a également invité les Gouvernements à créer
des structures de protection civile, avec l'aide des pays développés dans ce domaine par
l'intermédiaire de l'O.I.P.C.

En 1998, la 11ème conférence mondiale de la protection civile, s'est tenue à

Beijing, et s'est conclue par l'adoption d'un Plan d'action mondial pour le développement
de la protection civile, portant notamment sur :

 le développement des structures nationales de protection civile,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 la coopération internationale en matière de protection civile,

 la promotion de la prévention et de la préparation face aux catastrophes.

Enfin, la « Déclaration de Genève » adoptée lors de la conférence organisée par

l'O.I.P.C. en l'an 2000 a reconnu la protection civile en tant qu'instrument de
développement durable face aux catastrophes naturelles et dûes à l'homme.

Outre ces conférences, l'O.I.P.C. a organisé 14 expositions techniques

d'équipement de protection, secours et sécurité ainsi que des conférences et séminaires
internationaux qui ont porté notamment sur :

 La protection radiologique (Monaco 1964 et 1966),

 La Protection des établissements (Genève 1960; Nancy 1970; Beyrouth

1975),

 La Médecine de catastrophe (Genève 1968; Mayence 1977; Monaco 1979),

 Le Droit International Humanitaire relatif à la protection civile (Gollion,

Suisse, 1997),

 Le volontariat en matière de protection civile (Tunis, 1999).

Si les résultats de l'évolution accomplie au cours des 70 années qui séparent les
"Lieux de Genève" du Médecin Général Saint-Paul de l'Organisation Internationale de
Protection Civile d'aujourd'hui, semblent modestes, de grands changements sont pourtant
survenus.
 | 144

En effet, la notion de protection des civils en temps de guerre s'est étendue à

celle de la protection et de l'assistance des populations en général, ainsi qu’à la
sauvegarde des biens et de l'environnement face aux catastrophes de toute nature, en
temps de conflit armé comme en temps de paix.

02) SANS DEFINITION FORMELLE, LA PROTECTION CIVILE

VOIT SON DEVELOPPEMENT FRAGILISE.

Actuellement, lorsqu’il s’agit de porter secours à la population, pour assurer des

missions de protection des populations, diverses appellations coexistent.
Il s’agit de la protection civile, ou de la défense civile, de la sécurité civile ou de
la gestion des situations d’urgence, et cette « liste à la Prévert » n’est pas exhaustive.

Les Etats ont adopté un ou plusieurs termes, sans se soucier de les définir
précisément, alors que chaque terme est porteur de sens.

Le terme de protection nationale, par exemple, a été utilisé en France, puis est
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

tombé en désuétude.
En effet, le projet de loi du 31 mai 1947, déposé le 30 juin à l’Assemblée
Nationale246 est ainsi motivé « Dans le domaine de la Défense Nationale, la part de
l’Armée, pour immense qu’elle soit, n’est pas tout. Il convient désormais d’y inclure
l’économie de guerre, l’orientation des recherches scientifiques et cet ensemble de
mesures groupées sous le vocable de protection nationale… »

Le 13 mai 1948 le Gouvernement déposera une lettre rectificative247, qui

transformera la « protection nationale » en « protection civile », sans explication et sans
pour autant définir ce que représente cet ensemble de mesures groupées sous ce vocable.

Le 1er avril 1950, un nouveau décret précise les aspects non militaires de la
Défense, et définit la tâche du Secrétariat Général Permanent à la Défense Nationale,
chargé d’assister « le Président du Conseil dans ses fonctions de coordination
interministérielle des mesures intéressant la mise en œuvre de la Défense Nationale,
notamment en ce qui concerne la préparation de la mobilisation, de la protection
nationale… »

Malgré un décret paru deux ans plus tôt, le concept de protection nationale
apparait à nouveau, ce qui illustre parfaitement l’imprécision des deux notions de
protection nationale et de protection civile.

Le même décret de 1950 aura toutefois une importance essentielle dans

l’application d’une nouvelle notion, probablement pour remédier à l’imprécision des deux
premières, celle de « Défense Nationale Civile ».

L’organisation générale de la Défense évoluera ensuite avec l’ordonnance du 7

janvier 1959.

246
Annexe n°1871 Journal Officiel Document du Parlement Assemblée Nationale Page 1527.
247
Annexe n°4164 Journal Officiel Document du Parlement Assemblée Nationale Page 940. Décret n°42-220
du 16 février 1949.Journal Officiel Page 1835.
 | 145

Elle comporte alors trois piliers, organisations distinctes bien que coordonnées.

 L’organisation militaire, placée sous la responsabilité du ministre des

Armées,

 L’organisation de la « Défense civile » définie par l’article 17 et placée

sous l’autorité du ministre de l’Intérieur,

 L’organisation de l’économie, placée sous la responsabilité du ministre des

Affaires économiques.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’expression de défense économique ne sera consacrée que plus tard248, compte

tenu des hésitations des rédacteurs de l’ordonnance de 1959.

248
Décret 63-892 du 28 août 1963.Journal Officiel page 7 994.
 | 146

03) LA PRIVATISATION DES ACTIONS DE PROTECTION

CIVILE EST EN CONSTANTE PROGRESSION.

Le concept régalien de protection des populations, semble depuis quelques

années être remis en question.

Les services de secours privés se définissent comme les meilleurs systèmes au

monde pour ce type d’activité.
L’exercice d’activités par ces dernières dans le domaine de la protection civile
est une pratique méconnue en Europe, bien que les activités du groupe danois FALCK
couvrent les secteurs de l’assistance, de la santé, de la formation et de l’urgence.

L’armée des Etats-Unis, reconnue comme la plus puissante du monde, utilise de

nombreuses sociétés privées.
La réduction des coûts engendrés, est estimée à plus de 6 milliards de dollars par
an249 justifiant ainsi le recours à cette pratique, en développement constant.

Il est pourtant probable que les systèmes de secours constituent une fonction de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

base, le cœur d’un système étatique, au même titre que ceux des systèmes de défense et
de police.
Toutefois ces services font parfois l’objet de critiques, affichent des
performances médiocres et ne bénéficient pas toujours du soutien de la population.250

Dans le même temps, les services de secours privés se positionnent comme le

meilleur service de secours possible dans le monde.
L’éclatante réussite de la société S.O.S. International, dans le domaine de la
santé et des soins d’urgence pour expatriés, mais aussi de la fourniture de services de
sécurité depuis plus de 25 ans l’illustre parfaitement.

En 1985 deux français, Arnaud Vaissié et le docteur Pascal Rey-Herme251 fondent

cette société.
Ils ont l’intuition du besoin de standards internationaux dans le domaine de la
santé pour les expatriés et les organisations internationales en Asie, apportant ainsi une
sécurité propice au développement des activités commerciales et humaines.

S.O.S. International récompensé, en 2010 par le titre envié d’Entreprise de

l’année par le renommé “Singapore Business Awards” a désormais une taille et surtout
une reconnaissance mondiale.

Apportant, outre des soins médicaux, un support 24H/24H, les équipes de S.O.S.
International interviennent immédiatement lorsqu’une crise survient.

249
MAKKI S. (2004) « Sociétés militaires privées dans le Chaos irakien » Le monde Diplomatique n°608
novembre 2004.
250
C’est le cas de l’Indonésie, où les services d’incendie sont considérés comme peu performants,
notamment compte tenu d’une législation complexe et confuse qui leur interdit par exemple d’intervenir
au-delà du 6ème étage dans le cas des Immeubles de Grande Hauteur.(Ce qui correspond à la hauteur limite
atteinte par les échelles de sauvetage).
251
Les deux fondateurs sont français et le Dr Rey-Herme crée cette compagnie suite à son service militaire
à l’ambassade de France d’Indonésie, d’où il a pu étudier de près la demande de la population expatriée.
 | 147

Ces opérations se déroulent sans aucune limite de frontières, dans le monde

entier, et sous un protocole standardisé.

S.O.S International assure également l’évacuation d’urgence des ressortissants

lors d’émeutes ou d’évènements de guerre.
L’excellence de S.O.S. International a été particulièrement remarquée lors des
attentats de Bali, dans les années 2000.
L’ensemble des clients de cette compagnie a été traité et évacué en moins de 12
heures, alors que d’autres victimes sont restées handicapées faute de soins appropriés à
leur état, dans les temps voulus.

Lors des évènements du Liban, en 2006, S.O.S. International a permis, grâce à ses
moyens financiers conséquents et la mobilisation immédiate de moyens de transport de
grande capacité, de rapatrier en un temps record, les personnels placés sous sa
protection.

Cette compagnie, grâce a ses 25 centres d’alertes répartis dans le monde assure,
par exemple, le soutien au niveau mondial, de l’ensemble du personnel diplomatique
chinois et de leur famille lorsqu’ils résident hors de la République Populaire de Chine.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Certain pays ont résolument pris une option politique différente et s’orientent
vers la privatisation totale de leurs services d’urgence et d’assistance à la population.
Ainsi, au Danemark, les services de secours sont, depuis leur création fournis par
une compagnie privé le groupe “4 Falck252”, rémunéré sur des fonds publics.

L’organisation du groupe est souvent prise comme modèle lors de la

réorganisation des services de secours dans le monde entier.

Dans le domaine de l’incendie Sophus Falck, le fondateur, a établi dés 1906 le

premier système entièrement privatisé, suivi, en 1908 de la fourniture de services
similaires dans le domaine de l’assistance aux victimes au moyen d’ambulances.
Cette société de Copenhague avait initialement une vocation familiale, mais les
principales compagnies d’assurance danoises sont rapidement devenues actionnaires.

La diversification de ses activités dans d’autres domaines, telles que l’assistance

à domicile ou la fourniture de soins de santé, le nettoyage, la sécurité et la sûreté de
personnes lui permettent un développement continu.
Au niveau international, le groupe Falck est présent depuis 1934 en Suède, puis
en Norvège, Finlande, Allemagne, Pologne, Hongrie, Autriche, Grande Bretagne,
République Tchèque, Estonie, Belgique, Afrique du Sud, ainsi que des activités mineures
en France.
Les services de surveillance et de protection des palais royaux danois et les
immeubles de l’administration centrale sont gardés par cette compagnie.

Toutefois, les services locaux de secours restent l’activité essentielle du groupe,

employant 65% de ses 20 000 employés.

Falck assure la gestion de plus de 132 stations de secours, ainsi que de 16 centres
de contrôle opérationnel, chargés également de recevoir les appels d’urgence.
252
Anciennement « Falck Corporation ».
 | 148

Dans le domaine de l’incendie, le gouvernement Démocrate-Social du Danemark a

promulgué en 1926 le “Fire Act”, permettant aux municipalités d’établir des contrats de
service avec des compagnies privées de lutte contre le feu.
Plus de la moitié des 275 municipalités danoises font aujourd’hui appel à des
compagnies de sapeurs pompiers privés, fournies par Falck.
Les autres compagnies, minoritaires, étant soit municipales, soit fournies par des
brigades de volontaires.

Cette spécificité, depuis des dizaines d’années est confortée par le fait que les
services produits sont estimés trois fois moins chers qu’en Grande Bretagne.253
Cette liberté est toutefois strictement encadrée, le niveau de performance des
compagnies privées devant être rigoureusement suivi grâce à des indicateurs fiables.

Ainsi, la législation du Danemark est très rigoureuse et définit précisément la

taille des stations de secours, l’entrainement et la formation qui doit y être dispensée, le
niveau d’équipement individuel et collectif requis, le temps de réponse opérationnel, et
d’autres critères, qui sont rigoureusement contrôlés par les autorités administrative.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Prés de 85% de l’activité de secours à personne est réalisée par le Groupe Falck
au Danemark, selon des règles strictes et des accords passes avec l’association des
municipalités.254

Les obligations du Groupe Falck, en ce domaine, sont d’envoyer immédiatement,

pour toute demande de secours, l’ambulance la plus proche sans tenir compte de son
centre de rattachement.

Le règlement financier entre les deux parties dépend de deux facteurs, le temps
de réponse et le niveau d’activité.
Ainsi l’adaptation de l’offre et de la demande est assurée de manière
permanente.

Les municipalités doivent payer davantage si la demande opérationnelle s’accroît.

Par réciprocité, le groupe Falck peut, si l’activité opérationnelle diminue,
reverser une partie des montants provisionnels attribués.

Au niveau de la formation médicale et paramédicale, les plans de formation sont

réalisés par le Groupe Falck et approuvés par les autorités nationales de santé.

Le travail réalisé par le Groupe Falck est très détaillé, puisque les équipages des
ambulances doivent être en mesure de :

 Réaliser un examen préliminaire du patient à l’extérieur ou à l’intérieur de

l’ambulance.

253
En proportion du P.I.B. Produit Intérieur Brut.
254
Association of County Councils.
 | 149

 Procéder éventuellement aux manœuvres de réanimation cardio-

pulmonaire à l’extérieur et à l’intérieur de l’ambulance.

 Stabiliser l’état du patient par l’administration d’un traitement approprié

afin d’être en mesure de le transporter dans des conditions stabilisées à la
plus proche station de prise en charge.

 Procéder à la désincarcération basique et aux manœuvres de base de lutte

contre l’incendie.

Ce dernier point est spécifique au Groupe, qui l’utilise pour mettre en valeur ses
activités, sa polyvalence, et sa capacité adaptée de réponse.

Ces performances ne nécessitent pas d’augmentation des coûts pour les

municipalités.
En effet, le groupe Falck base son efficacité en s’appuyant sur un équipage réduit
de deux spécialistes, affectés dans un seul véhicule de type polyvalent.

En France, le déploiement opérationnel pour une intervention similaire peut

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

nécessiter un Véhicule de Secours Aux Victimes (V.S.A.V. 4 hommes), un Fourgon de

Secours Routier (F.S.R., 3 hommes, pour la désincarcération), un Fourgon Pompe Tonne
Léger ( F.P.T.L. 5 hommes), un Fourgon de Protection (F.P. 3 hommes sert au balisage et
au signalement de l’intervention), un Véhicule de Commandement Opérationnel (V.C.O. 2
hommes) en fonction des moyens définis au moment de la prise d’appel réalisée au
C.T.A., près d’une vingtaine de sapeurs pompiers.

Le niveau d’engagement opérationnel de ces véhicules peut faire l’objet de

débats au sein des conseils d’administration des S.D.I.S., mais aussi au niveau du Préfet,
et il est encadré par des mesures règlementaires.

Deux documents sont approuvés par le Préfet, le Schéma Département d’Analyse

et de Couverture des Risques et le Règlement Opérationnel, qui seront les documents de
référence lors de recours juridiques éventuels.

La faculté de réaliser des manœuvres de désincarcération avec le même équipage

comme c’est le cas pour FALCK, est en contradiction avec les principes opérationnels de
bonnes pratiques développés dans d’autres pays européens.255

En effet, l’équipage ayant la victime en charge ne doit pas s’occuper d’effectuer

des manœuvres de désincarcération.

Toutefois le système adapté par FALCK donne satisfaction et n’est pas remis en
question dans les pays qui l’ont adopté.

C’est d’ailleurs le contraire qui est prouvé, car une étude allemande, en 1992, a
affirmé que les services d’ambulances au Danemark étaient les plus efficients au niveau
européen.

255
Notamment les Guides Nationaux de Références, et les bonnes pratiques en usage au sein des Services
Départementaux d’Incendie et de Secours.
 | 150

La complexité de ce domaine et la grande variété des solutions apportées à

l’action fondamentale dans le domaine du secours aux personnes et aux biens n’a pas
encore permis de déterminer de critères standardisés.

Pourtant l’adoption de ceux-ci permettrait d’évaluer les performances des

différents services à l’échelle européenne.

Les sociétés de sécurité privées jouent un rôle croissant et incontestable dans le

domaine de la protection des citoyens.
Le ministère de la Sécurité Intérieure des Etats-Unis256 estime que 85% des
services associés à la sécurité nationale, la santé publique, la stabilité économique sont
réalisés par des compagnies privées.

Les entreprises ne sont pas uniquement des fournisseurs de service.

Dans les domaines cruciaux de l’eau, de l’énergie, du transport, des communications,
elles sont les premières touchées lors d’une crise majeure.

Curieusement elles peuvent échapper aux obligations de service public.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le transfert de nombreux services publics, vers des sociétés privées ne s’est pas
accompagné du transfert de ces obligations.
L’exemple le plus récent ayant été donné par la société TEPCO, au Japon, lors de
la catastrophe nucléaire de Fukushima, en 2011.
Le gouvernement japonais, fortement affecté par le tremblement de terre et le
tsunami a reconnu sa défaillance vis-à-vis des mécanismes de contrôle de la société.

Les services publics de ce type ont pourtant été qualifiés d’essentiels par les
institutions européennes ou de nombreuses Cours de Justice Nationales ainsi que par la
Cour de Justice des Communautés Européennes. (C.J.C.E.)

Ainsi, en 2011, le Royaume-Uni devait privatiser entièrement son service de

sauvetage et recherche en mer257, assuré en France par la marine nationale et l’armée de
l’Air.

Le service d’assistance et de recherche en mer britannique (Search and Rescue ou

S.A.R.) était jusque là assuré par les hélicoptères privés de Soteria CHC258 et les militaires
de la Royal-Navy ou de la RAF.

Il aurait du être totalement assuré, à compter de 2012, par le consortium privé,

Soteria259.
Mais a été reporté sine die à cause d’une irrégularité liée aux marchés publics,
malgré un montant évalué à six milliards de livres sur vingt-cinq ans.

Cette privatisation devait entrainer la réduction du nombre d'hélicoptères en

service passant de trente huit à vingt-quatre260 et répartis sur douze bases261 selon la BBC.

256
US Department of Homeland Security.
257
Annonce pour la privatisation des S.A.R. fait conjointement par les ministères de la Défense et du
Transport.
258
Soteria agissait pour le compte des gardes-côtes (Maritime and Coastguard Agency).
259
Association de CHC Helicopter Corporation, Thales UK, la Royal Bank of Scotland et Sikorsky.
 | 151

C’est lors de la présidence française de l’Union Européenne, en 2008, que le

premier sommet européen de la sécurité privée est organisé.

Son objectif était double :

 Harmoniser la législation européenne dans le cadre des métiers de sécurité

privée,

 Bénéficier d’un interlocuteur unique à la Commission Européenne, afin de

faciliter la création d’une institution permettant d’organiser les échanges
entre les états, l’U.E. et les représentants des organisations
professionnelles.

Le Président de la République, Nicolas Sarkozy a déclaré que « Dans une société de

plus en plus globalisée, les Etats de l’Union Européenne doivent garantir à leurs
concitoyens la meilleure protection des biens et des personnes, dans le respect des
principes de liberté.
Dans ce sens, poursuivre une réflexion sur la participation de la sécurité privée à la
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

sécurité globale en Europe, c’est penser la sécurité quotidienne des Européens262. »

Le chiffre d’affaires de la sécurité privée en Europe croît depuis dix ans, avec plus
de cinquante mille entreprises et plus de 1,7 millions de collaborateurs, son chiffre
d’affaires a atteint en 2008 plus de quinze milliards d’euros.

Dans le même temps, l’effectif des forces d’ordre public ont une tendance à la
baisse avec 1, 65 millions de personnes recensées en 2004 dans les vingt-cinq pays de
l’U.E.

La moyenne européenne d’agents de sécurité privée est de deux cent trente sept
pour cent mille habitants, alors que pour les agents publics elle est de trois cent soixante
policiers pour cent mille habitants263.
Le total des agents privés et publics s’élevant à cinq cent quatre-vingt dix sept
professionnels de la sécurité intérieure pour cent mille habitants.
Concernant les sapeurs pompiers en France, seuls agents publics chargés de la
lutte contre le feu la moyenne est de soixante seize pour cent mille habitants264.

La distinction entre agents privés, gardiens des propriétés privées et agents

publics, gardiens des espaces publics n’a plus de sens pour les nouveaux espaces privés265
ouverts à un nombreux public, gardés, en général par des agents privés.

A titre d’exemple l’Allemagne et l’Espagne confient les installations militaires au

secteur privé.

260
Sikorsky S 92 à la place des Sea King de la Royal Navy.
261
Source B.B.C.
262
Discours tenu lors de l’inauguration du Sommet Européen de la Sécurité Privée.
263
Europe des 25. Année 2004 rapport Eurostat cité dans livre blanc sur la sécurité privée 2008 page 23.
264
Statistiques des Services d’incendie et de Secours 2008, page 22.
265
Centres Commerciaux, Parcs de Loisirs, Enceintes sportives, Salles culturelles etc.
 | 152

En Suède, le secteur de la sécurité privée intègre les services d’ambulance, le

transport de patients, l’assistance en cas d‘incendie
Au Royaume-Uni, l’escorte et le transfert des détenus est une activité assurée
depuis 1992 par le secteur privé, ainsi que la majorité des centres de rétention et la
reconduite des migrants dans leur pays d’origine.

La législation du Royaume uni prévoit trente deux heures de formation pour un

agent de sécurité privée alors qu’elle est de soixante dix heures en France et peut aller
jusqu’à quatre cent trente heures en Hongrie.

La Co ESS (Confédération Européenne des Services de Sécurité) fondée en 1989

regroupe vingt fédérations nationales d’Entreprises de sécurité privée, est reconnue
comme organisation à part entière par la Commissions européenne est partenaire
privilégiée du Comité Européen de Normalisation.

Elle regroupe des grands acteurs internationaux du secteur Sécuritas, Proségur,

Brink’s, Group 4 Sécuricor.

La Co ESS regroupe également l’ASSA I (Aviation Security Services Association

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

International) qui représente les trois principales entreprises européennes de sécurité

pour l’aviation civile.

2 / LE MODELE FRANÇAIS EST RECONNU, SON ADAPTATION A UN MONDE

EN MUTATION EST PERMANENTE

« Quelque apparence qu’il y ait à la nouveauté, je ne change pas aisément, de peur que
j’ai de perdre au change. »

Montaigne
Essais

La France a privilégié le maintien d’un équilibre entre le modèle de coordination

supérieure et le modèle de coordination intermédiaire, ou le ministère de l’Intérieur est
le chef de file désigné pour assurer, en général, la coordination interministérielle.

Cette caractéristique et cette complexité typique de la France, soucieuse de

préserver l’équilibre entre différents modèles, se retrouve dans d’autres domaines.
Ainsi, au niveau des origines de la protection sociale, les principes des systèmes
beveridgiens et bismarckiens, a priori opposés, ont été pourtant été adoptés et adaptés.

Ce modèle Français est remarqué, il mérite donc qu’une attention particulière lui
soit portée (1).

Sa complexité est liée à son organisation, pour s’adapter aux nouvelles menaces,
de nouveaux centres de veille ou de décision, sont créés. Leur intégration dans le système
existant et les besoins liés à la coordination, doivent reposer sur des principes qu’il reste
à affirmer (2).
 | 153

A) L’ORGANISATION FRANCAISE :

« Le plus grand danger, dans les moments de turbulence, ce n’est pas la turbulence, c’est
d’agir avec la logique d’hier »
Peter Drucker

L’ « Etat-providence », en France, a progressivement remplacé l’ « Etat-

gendarme » au cours de la première moitié du XXème siècle.
La notion de providence s’est lentement transformée, après les chocs pétroliers
des années 1970 en une crise économique, toujours latente.

Ces mues ont abouti à une crise des valeurs.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le temps de l’Etat-providence, est désormais lointain, et la transition vers une

nouvelle forme d’organisation, donne la preuve de la capacité d’adaptation de l’Etat à un
environnement changeant.
Mais le défi lié à la contraction du temps et à son accélération, dans tous les
domaines est vertigineux.

Ce principe, cher au philosophe Paul VIRILO266 montre lui aussi ses limites…les
problèmes posés nécessitent du temps pour trouver une solution adéquate : cette
condition semble constante, dans toutes les sociétés267.

Avec la vitesse apparaît la confusion des termes, le mélange des genres, la

diffusion et la confusion des concepts.

Dans le monde physique, le disque de Newton268 en est l’illustration.

Notre société procède elle aussi, selon les principes de l’approche sectorielle.

L’approche du « tout sécuritaire », suite aux évènements du 11 septembre 2001

est un exemple.

266
« Vitesse et Politique : essai de dromologie » Edition Galilée 1977.
267
Le Collegium International s’efforce de proposer des approches nouvelles et originales, capables de faire
face à la crise qui menace la planète et les sociétés humaines, en interdépendance sans cesse croissante.
268
Disque monté sur un axe central, composé de secteurs aux couleurs de l’arc en ciel. En rotation sur son
axe, il semble alors blanc. Isaac Newton démontre ainsi que la lumière blanche est une combinaison des
couleurs de l’arc en ciel.
 | 154

Le terrorisme est traité sous cet angle de vue, correspondant parfaitement à la

représentation d’un monde hyperspécialisé, qui devrait, par définition, fournir la réponse
appropriée, adéquate et immédiate, grâce à la conjonction et à la synergie des
compétences.

La réalité est différente.

Cette approche sectorielle est rassurante sous un angle cartésien, puisque la

spécialisation provient de l’accumulation de connaissances, elle est donc, à priori le
meilleur des systèmes.
Mais, dans la pratique, chaque secteur exclut en réalité l’autre, comme pour le
disque de Newton le jaune exclut l’orange, le rouge exclut le violet, le bleu exclut le
vert.

Le résultat de notre société sectorielle, basée sur la vitesse arrive au même

résultat que celui observé sur le disque de Newton.
La coordination interministérielle constitue un préalable, puisque les activités de
protection civile sont transversales, elle nécessite donc une attention particulière (01).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Au sein des grands ministères, depuis quelques années, une nette tendance se
dessine, chaque ministre crée un centre de gestion de crise dédié (02).

Lorsque des catastrophes surviennent à l’étranger, l’engagement français, une

fois décidé, doit être immédiatement coordonné.
Préalablement à la projection des équipes de secours françaises, un chef de file
doit être désigné.
La Protection Civile semble la mieux positionnée, pour remplir ce rôle, compte
tenu de son caractère interministériel marqué (03).

01)LA COORDINATION INTERMINISTERIELLE

Les Etats ont depuis très longtemps partagé leurs compétences entre deux cercles
qui s’excluent.
En France, le Roi Soleil Louis XIV avait érigé la maison «du dedans» et celle «du
dehors», prémisses du ministère de l’Intérieur et de celui des Affaires Etrangères.

Le ministère de l’Intérieur est chargé des missions de Protection Civile pour le

territoire national.

Le ministère des Affaires Etrangères et Européennes la protection des nationaux

expatriés et il est également chargé de fournir de l’aide aux Etats en situation de
catastrophe naturelle ou technologique, qui en font la demande.

Ces deux cercles s’excluent-ils aujourd’hui dans le domaine de l’urgence et de

l’assistance aux humains ?
 | 155

Il faut pourtant noter que ces deux cercles font eux-mêmes partie d’un cercle
plus grand, se trouvant au plus haut sommet de l’Etat, et permettant d’assurer la
coordination interministérielle.

La Protection Civile est donc un outil transversal entre ces deux ministères, bien
que son statut actuel soit différent.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Depuis l’avènement de la cinquième République, née en octobre 1958,269 le poste

de chef du gouvernement est assuré par le Premier Ministre.
Les politiques publiques implémentées à son niveau, une fois la stratégie définie
et les buts assignés, il dispose de moyens270 pour les mettre en œuvre.

Parmi ces moyens la force publique, définie dans la Déclaration des Droits de
l’Homme et du Citoyen de 1789271 est mise à la disposition du ministre de l’Intérieur.

La Police Nationale répartie sur tout le territoire est avec la Gendarmerie

Nationale à la disposition de l’Etat, à titre principal, pour que celui-ci puisse exercer sa
mission de sécurité intérieure.

La Sécurité Civile, n’est donc pas en charge de missions de sécurité intérieure272 ?

puisque le bloc de constitutionnalité n’y fait pas référence.

Dés 1974 Michel PONIATOWSKI, Ministre de l’Intérieur, appelait de ses vœux la

création d’un ministère de la « sécurité des Français ».

269
Constitution du 4 octobre 1958, Article 21 «Le Premier Ministre dirige l'action du Gouvernement. »
270
Ces moyens peuvent être également mis à disposition de ses ministres.
271
Ces droits font partie du bloc de constitutionnalité, dont les principes sont élaborés par le Conseil
Constitutionnel.
272
Loi n°2002-1094 du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure NOR:
INTX0200114L Article 1 Annexe I.
 | 156

Cette préoccupation subsiste, puisque le « Code de la sécurité intérieure » doit

regrouper les textes qui intéressent la sécurité publique et la sécurité civile, selon
l’annexe 1 de la Loi d’Orientation et de Programmation sur la Sécurité Intérieure
(L.O.P.S.I.).

Les compétences semblent donc précises, clairement définies et définitivement

différenciées.

Pourtant, lorsqu’il s’agit de la réponse aux crises, il faut être plus nuancé.
Le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, accepte dans ce cas, qu’il s’agisse
de compétences partagées, entre le ministère de l’Intérieur et celui de la Défense.

Les compétences peuvent elles être partagées de manière séquentielle, variant

au gré des circonstances ?
Si cela est le cas, qui peut définir en amont le degré d’intensité de crise et
décider, ex ante de la compétence partagée ou exclusive des situations en cours ?

Compte-tenu de l’accroissement exponentiel d’informations, d’acteurs et

d’interactions, de flux entrants et sortants de données déferlant lors d’une crise, est-il
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

envisageable de passer sereinement d’un scénario à un autre ?

Si la préparation aux crises permet en amont la réalisation de ce difficile

exercice, la crise ne surprend-elle pas, toujours, par définition ?

Au-delà de ces préoccupations techniques, le Livre Blanc sur la Défense apporte

des précisions, notamment au niveau du leadership : « la direction politique et
stratégique de la réponse aux crises majeures relève du Président de la République et du
Premier ministre.»

Les deux plus hautes autorités de l’Etat sont responsables de la qualification de la

crise « majeure » et assurent également les prises de décisions politiques tout au long de
cette crise.

Ils doivent pouvoir s’appuyer sur des moyens de commandement adaptés à des
crises majeures, leur permettant d’être informés en temps réel du déroulement de la
crise, mais aussi de piloter la communication gouvernementale.

Cette organisation doit être connue du public, des médias et des différents
acteurs, en France mais aussi à l’étranger.

En effet, la diffusion de l’information garantit une lisibilité et permet aux acteurs

de connaître le point de contact prévu si des renforts extérieurs s’avèrent nécessaires.

Au sein du dispositif de gestion de crise, les interlocuteurs européens et

internationaux, au plus haut niveau273, pourront ainsi optimiser leur déploiement et
améliorer leur efficacité.

Les Anglo-Saxons dans le cadre de leur plan de préparation aux crises274 (C.M.P.)
estiment qu’il est indispensable de se poser des questions simples, pour être efficace :
273
Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale page192.
 | 157

 Que savez-vous des autres et de leurs capacités en temps de crise ?

 Que font-ils en temps de crise ?

 Comment font-ils en temps de crise ?

Ces questions de base se posent à la façon d’un miroir :

 En dehors de votre propre structure, vos partenaires connaissent-ils votre

champ d’action et l’étendue de vos compétences propres lors d’une phase
de gestion de crise ? (question)
Connaissez-vous l’étendue des compétences et le champ d’action de vos
partenaires habituels en temps de crise ? (miroir)

 Vos partenaires connaissent-ils votre organisation, notamment lorsqu’elle

fonctionne lors d’une phase de gestion de crise ? (question)
Connaissez-vous l’organisation de vos partenaires en temps de crise ?
(miroir)
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Que savent vos partenaires à propos des activités spécifiques que vous
réalisez en temps de crise, mais que vous n’assumez pas en dehors de cette
période ? (question)
 Savez-vous quelles sont les spécificités assurées par vos partenaires en
temps de crise ? (miroir)

Il est important qu’au sein de l’organisation de gestion de crise, le point de

contact du dispositif pour les interlocuteurs européens et internationaux soit connu.
Ces derniers doivent donc être systématiquement informés en amont.

L’Hôtel Matignon, résidence du Premier Ministre, animera (mais uniquement en

cas de crise) une cellule de crise afin d’assurer la direction politique et stratégique de la
réponse.

Cette cellule ne réalise pas de veille, à la différence de toutes les autres salles de
crise existantes au niveau national275

Cette cellule de crise assure la direction politique et stratégique de la réponse

aux crises.

Le Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (S.G.D.S.N.)

assure le secrétariat de la cellule de crise, présidée par un membre du cabinet du
Premier ministre, illustrant ainsi l’importance de l’aspect politique.

La cellule de crise de l’Hôtel Matignon réalise le pilotage stratégique des crises en

liaison avec le ministre chargé de la conduite opérationnelle de l’action
gouvernementale.

274
Crisis Management Planning
275
COGIC / Centre de Crise du MAEE / Centre Fonction Gardes Côtes.
 | 158

Ainsi la cohérence de l’action gouvernementale et préservée, et le Premier

ministre peut réaliser les arbitrages soit directement, soit grâce à des réunions
interministérielles à Matignon.

La composition de la cellule de crise n’est pas fixée. Elle peut ainsi s’adapter en
fonction de la nature particulière et du caractère spécifique de chaque crise.
La conduite interministérielle de crise est également pilotée par le ministère de
l’Intérieur, place Beauvau.
En effet, il est précisé que « Le ministre de l’Intérieur, chargé de la sécurité
intérieure, ainsi que de la sécurité et de la protection civiles, dans l’acception élargie
que recevront ces termes dans les codes de la défense et de la sécurité intérieure,
assurera, au niveau opérationnel, la conduite interministérielle de la crise sur le
territoire.»

Ses capacités actuelles seront complétées par la création d’un centre de gestion
interministérielle de crise, Place Beauvau, au sein duquel tous les ministères concernés
(Économie, Transports, Santé…) devront prendre place.

Ce centre travaillera en réseau avec les moyens des autres ministères, en

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

particulier ceux des ministères chargés des Affaires étrangères, de l’Industrie, des
Transports et de l’Énergie.

La cohérence de la manœuvre civile avec celle des moyens militaires sera assurée
par ce centre opérationnel et celui des armées.276 »

Le ministre de l’Intérieur est chargé de la conduite opérationnelle de la crise sur

le territoire national.

A ce titre, il est prévu que la Direction de la Prospective et de la Planification de

Sécurité Nationale (D.P.P.S.N.) dirige le centre de gestion interministérielle de crise
(C.I.C) situé place Beauvau.
La D.P.P.S.N. est intégrée à la nouvelle Direction Générale de la Sécurité Civile et
de la Gestion des Crises, en septembre 2011.
C’est ensuite le Bureau des Opérations et de la Gestion Interministérielle des
Crises (B.O.G.I.C.), qui est chargé d’animer le C.I.C. Beauvau.
Le B.O.G.I.C. a également la charge du Centre Opérationnel de la Gestion
Interministérielle des Crises (C.O.G.I.C.), situé à Asnières-sur-Seine.

Le C.I.C. garantit l’information de la direction politique et stratégique de crise

(Premier ministre et Président de la République) et du ministre de l’Intérieur.
Il est chargé :
 De proposer des décisions stratégiques à la direction politique et
stratégique de la crise (D.P.S.C.),
 D’assurer la conduite opérationnelle interministérielle via les centres
opérationnels des ministères,
 D’élaborer, en lien étroit avec la D.P.S.C., la stratégie de communication
de crise.

Le Centre Interministériel de Crise (C.I.C.), est composée de trois cellules

276
Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale page192.
 | 159

 C.I.C. Décision.
 C.I.C. Situation (Synthèse / Opérations / Anticipation).
 C.I.C. Communication.

Le secrétariat est chargé de coordonner la préparation et la mise en œuvre des

mesures de défense et de sécurité nationale, incombant aux divers départements
ministériels et de s'assurer de la coordination des moyens civils et militaires prévus en
cas de crise majeure277.

Le renforcement de la Zone de Défense, prévu dans le livre blanc, s’appuie

également sur le développement de sa visibilité : son existence doit être connue par tous
pour être reconnue.

Il a été prévu dans le rapport de l’Inspection Générale de l’Administration

(I.G.A.), qu’une « Directive nationale d’orientations zonales » soit élaborée ; elle se
déclinerait ensuite en plans d’actions zonaux.

Le Premier Ministre joue un rôle essentiel, en matière de sécurité civile, puisqu’il

arrête les conditions dans lesquelles les personnels civils et militaires des différents
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

ministères278 sont mis à la disposition du Préfet de Zone de Défense et de Sécurité en vue

d'assurer le fonctionnement de l'état-major interministériel de zone de défense et de
sécurité 279(E.M.I.Z.D.S.)

Le Préfet de Zone de Défense et de Sécurité280 est responsable de la préparation

et de l'exécution des mesures de sécurité nationale au sein de la Zone de Défense et de
Sécurité.

Placé sous l’autorité du Premier Ministre et de chacun des ministres, il doit, tout
en respectant les compétences des Préfets de département :

« 1° Définir les orientations et les priorités d'action, sur la base de l'analyse

préalable des risques et des effets potentiels des menaces susceptibles de
concerner la zone de défense et de sécurité.
Pour cette analyse, il peut bénéficier du concours de l'officier général de la zone
de défense et de sécurité ;

2° Transposer au niveau zonal l'ensemble de la planification interministérielle de

sécurité nationale et s'assurer de sa transposition au niveau départemental ;

3° Mettre en œuvre, au niveau zonal, la politique nationale d'exercices en veillant

à leur programmation pluriannuelle et à leur exécution, et en organisant des
exercices zonaux ;

277
Code de la Défense, Article R 1132-3.
278
Il s’agit des ministères de l'Intérieur, de la Défense, de la Santé, de l'Economie, de l'Industrie, du Budget,
de l'Agriculture, des Transports, de l'Environnement, de l'Energie et de l'Aménagement du Territoire.
279
Code de la Défense, Article R 1311-28 modifié par le décret n° 2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux
pouvoirs des Préfets de Zone de Défense et de Sécurité.
280
Code de la Défense, Article R 1311-3
 | 160

4° Organiser la veille opérationnelle zonale par le centre opérationnel de zone

situé au sein de l'état-major de zone et la remontée de l'information vers le niveau
national ;

5° Assurer la coordination des actions dans le domaine de la sécurité civile.

A ce titre :

a) Il prépare l'ensemble des mesures de prévention, de protection et

de secours qu'exige la sauvegarde des personnes, des biens et de
l'environnement dans le cadre de la zone de défense et de sécurité ;

b) Il arrête le plan ORSEC de zone dans les conditions définies par

le décret n° 2005-1157 du 13 septembre 2005 et s'assure de la cohérence des
dispositifs opérationnels ORSEC départementaux ;

c) Il assure le suivi de la mise en œuvre des politiques nationales de

sécurité civile dans la zone de défense et de sécurité.
Dans ce cadre, sous réserve des compétences des Préfets de département, il
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

veille en particulier à la complémentarité des moyens des services

départementaux d'incendie et de secours de la zone de défense et de
sécurité pour faire face à des événements exceptionnels susceptibles de
dépasser le cadre d'un département.
Il fait appel aux moyens publics et privés à l'échelon de la zone et les
réquisitionne en tant que de besoin ;

d) Il coordonne la formation des sapeurs-pompiers dans le cadre des

priorités fixées au plan départemental ;

6° S’assurer de la permanence et de la sécurité des liaisons de communication

gouvernementale ;

7° Coordonner avec les autorités militaires les mesures de défense et de sécurité

nationales.

a) Il fixe à l'officier général de zone de défense et de sécurité les

objectifs à atteindre en matière de sécurité nationale, dans le respect des
prérogatives du chef d'état-major des armées ;

b) Il s'assure de la cohérence entre les plans qui relèvent de sa

compétence et les plans militaires de défense ;

c) Il signe les protocoles d'accord relatifs aux demandes de concours

établis conjointement avec l'autorité militaire à l'échelon de la zone de
défense et de sécurité ;

d) Il assure la répartition, sur le territoire de la zone de défense et de

sécurité, des moyens des services chargés de la sécurité intérieure et de la
sécurité civile et des moyens des armées mis à disposition par voie de
réquisition ou de concours ;
 | 161

8° Coordonner la préparation des mesures concourant à la sécurité nationale avec

les Préfets maritimes et le Commandant de la défense aérienne et des opérations
aériennes ;

9° Animer et coordonner la politique de coopération transfrontalière de sécurité

nationale ;

10° Veiller à la continuité des relations de l'Etat avec les opérateurs d'importance
vitale ainsi qu'avec les responsables des établissements et organismes publics et
les opérateurs chargés d'une mission de service public qui concourent à la sécurité
nationale ;

11° Assurer la coordination des mesures d'information et de circulation routière

dans sa zone.

a) Il arrête et met en œuvre les plans de gestion du trafic dépassant le

cadre d'un département ;
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

b) Il coordonne la mise en œuvre des mesures de gestion du trafic et

d'information routière ainsi que des plans départementaux de contrôle
routier. »

Le Préfet de la Zone de Défense et de Sécurité est assisté, dans ses missions, par
un Etat Major de Zone, doté d’un personnel restreint.

Son action est très marquée au niveau interministériel, et ses compétences sont
nombreuses.

02) LA GESTION DE CRISE AU SEIN DES MINISTERES

Chaque ministère est doté de prérogatives propres lorsqu’une crise survient.

Ces spécificités doivent être coordonnées afin de réaliser la synthèse des

informations pour détecter, parmi les informations à forte valeur ajoutée, celles
susceptibles de fournir un signal faible, toujours annonciateur d’une crise.

Les principaux ministères impliqués sont le ministère de l’Intérieur (A), le

ministère des Affaires Etrangères et Européennes (B), le ministère de la Défense et des
Anciens Combattants (C), le ministère de la Santé (D), et le ministère de l’Ecologie du
Développement Durable, des Transports et du Logement (E).

Lors d’une crise, les relations avec les élus locaux, départementaux ou nationaux
sont fondamentales, et leur relation avec le ministère de l’Intérieur sont privilégiées,
désignant ce dernier comme chef de file.

Le ministère de l’Intérieur disposera également, en cas de crise, des forces de la

Défense Nationale, qui seront mises à sa disposition pour emploi (F).
 | 162

A) LE MINISTERE DE L’INTERIEUR :

« Il ne faut pas toucher aux libertés communales. Mais ne faut-il pas sauvegarder les
droits et les devoirs de l’Etat ? Assurer la sûreté publique est le premier de ses devoirs. »

G. Graux,
Revue Politique et Parlementaire,
Avril 1896, p.68

Les attributions du ministre de l’Intérieur sont définies précisément dans l’article

L1142-2 du Code de la Défense.

Le ministère de l’Intérieur a traditionnellement en charge l’organisation générale

du domaine de la protection des populations.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il possède comme moyens effecteurs pour la majorité de ses actions, les services
de la Police Nationale, de la Gendarmerie Nationale, les Sapeurs-Pompiers civils (en
majorité intégrés au sein des corps départementaux, nommés D.D.S.I.S.) et les Sapeurs-
Sauveteurs nationaux281.

Ces acteurs mènent des actions relatives au « secours à personnes » soit de

manière intermittente, (cas de la Police Nationale et de la Gendarmerie Nationale), soit
de à temps complet (cas des autres acteurs sapeurs-pompiers et sapeurs-sauveteurs)

Il faut remarquer que le terme de « sapeur-sauveteur» est apparu très

récemment.

Il illustre la volonté marquée de maintenir une identité différente entre les

sapeurs-pompiers civils et militaires, rattachés au COMFORMISC282.
Composés de 3 régiments283, les formations et les missions effectuées par les
sapeurs-pompiers et les sapeurs-sauveteurs sont pourtant identiques.
L'Unité de Sécurité Civile numéro 4, basée à Rochefort et crée en 1992 fut
dissoute en 1999, son domaine de spécialisation consistait à réaliser de la dépollution.

Curieusement, le terme de sapeur-sauveteur ne s’applique pas aux unités

militaires spécialisées assurant la défense des deux plus grandes villes de France, Paris et
Marseille.

281
Officiers, Sous-officiers et Sapeurs des Unités d’Instruction et d’Intervention de la Sécurité Civile, sous
statut militaire.
282
Créé le 24 mars 1988, le commandement des formations militaires de la sécurité civile est placé sous la
direction d’un officier général de l'armée de terre, 'adjoint militaire du directeur de la sécurité civile.
283
L’Unité d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile n° 1, créée en 1978, basée à Nogent le
Rotrou, l’Unité d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile n° 5, créée en 1988, basée à Corte, et
l’Unité d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile n° 7, créée en 1974, basée à Brignoles.
 | 163

Les sapeurs-pompiers de Paris284 possèdent une riche tradition, bicentenaire285 ce

qui explique probablement que cette appellation de sapeurs-pompiers soit restée au fil du
temps.
Concernant les marins-pompiers286 leur attachement à la marine de guerre
française leur a permis de garder les traditions de la « Royale287 ».

Par rapport aux activités de la B.S.P.P. le bataillon assure la couverture de

risques importants résultants des activités portuaires et maritimes, des feux de forêt, de
l’aéroport de Marseille Marignane et des industries pétrolières et chimiques.

Nous aborderons donc, en ce qui concerne le Ministère de l’Intérieur, l’organisation

générale en matière de protection des populations (A)

Puis nous envisagerons, dans le cadre des actions réalisées par les trois
composantes du Ministère, en matière de secours aux personnes, celles effectuées par la
Police Nationale (B), celles réalisées par la Gendarmerie Nationale (C).

Enfin, les missions assurées par les services d’incendie et de secours en matière de
secours aux personnes (D) seront décrites.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

A / Organisation générale en matière de protection des

populations :

Le rapport administratif relatif aux «Zones de défense et de sécurité Propositions

d’évolution288» a été réalisé au moment ou le Livre Blanc sur la Défense Nationale a été
publié.
Suite à cette publication, le ministère de l’Intérieur a créé une direction de la
prospective, de la planification et de la sécurité nationale289 nommée D.P.P.S.N.
Cette direction succède à la Direction de la Planification et de la Sécurité
Nationale.

Elle est chargée de proposer des évolutions au ministère de l’Intérieur tout en

mettant en œuvre la politique de modernisation.

Il faut noter que le Livre blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale lie pour la
première fois étroitement les deux notions de programmation militaire et de sécurité
intérieure, comme le précise la lettre de mission290 établie par le Président de la
République.

La direction de la prospective et de la planification de la sécurité nationale est

également chargée de définir et d’animer l’action stratégique du ministère de l’Intérieur.
284
Militaires de la Brigade des Sapeurs Pompiers de Paris, ou B.S.P.P.
285
Forme militaire retenue et officialisée par décret impérial du 18 septembre 1811.
286
Militaires du Bataillon des Marins Pompiers de Marseille, ou B.M.P.M.
287
Nom traditionnellement donné à la Marine de Guerre Française, devenue ensuite Marine Nationale.
288
Rapport définitif août 2008 Inspection Générale de l’Administration ».
289
Décret n° 2010-973 du 27 août 2010 modifiant le décret no 85-1057 du 2 octobre 1985 modifié relatif à
l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’intérieur et de la décentralisation.
290
Lettre de mission du Président de la République à Monsieur Jean-Claude MALLET Conseiller d’État du 28
juillet 2008.
 | 164

La D.P.P.S.N. développe non seulement la capacité d’anticipation du ministère

mais favorise aussi les adaptations de son action et de ses structures à l’évolution des
grands enjeux tant nationaux qu’internationaux.
L’état des menaces et des vulnérabilités sur le long terme fait également partie
de l’attribution de ses missions.
Elle conçoit en liaison avec les directions et services du ministère des scénarios de
réponse et veille à la pertinence des plans d’action du ministère dont elle assure
l’évaluation

Sous l’autorité du Secrétaire Général291 Haut Fonctionnaire de Défense (H.F.D.),

la D.P.P.S.N. est chargée de cinq tâches principales :

a. Elaboration, actualisation et suivi des plans qui relèvent de la responsabilité

directe du ministre de l'Intérieur afin d'assurer la protection du territoire et
des populations face aux différentes menaces.

b. Elaboration des instructions en vue de l'application territoriale des plans,

ainsi que le suivi de leur mise en œuvre.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

c. Application des procédures de protection du secret de la Défense nationale.

d. Définition de la politique de sécurité des systèmes d'information du

ministère.

e. Animation du dispositif territorial d'intelligence et de sécurité économiques.

La D.P.S.N. s'appuie sur les préfets de zone de défense292 devenus par le décret
numéro 930 du 27 août 2010, Préfets de Zone de Défense et de Sécurité, pour réaliser
l’ensemble de ses missions.

Les principaux acteurs de la D.P.P.S.N. sont constitués de Préfets de zone de

défense et de sécurité, de Hauts Fonctionnaires de Défense (H.F.D.), du Secrétariat
Général de la Défense et de la Sûreté Nationale (S.G.D.S.N.) et du ministère de
l’Intérieur.

Toutefois, au niveau national, le S.G.D.S.N. est un service relevant du Premier

ministre293, compte tenu de son rôle interministériel marqué.
Pourtant le personnel affecté au S.G.D.S.N. est essentiellement constitué de
fonctionnaires d’Etat, pour la plupart issus du ministère de l’Intérieur.

Les Directions Départementales de la Protection des Populations, rattachées aux

Préfectures et créés en janvier 2010 ne sont pas associées directement aux travaux de la
D.P.P.S.N. tout comme les Services Départementaux d’Incendie et de Secours.

291
Décret n°85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de
l’Intérieur et de la décentralisation version consolidée au 29 décembre 2009.
292
Nouvel article 3-1 du décret n°85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration
centrale du ministère de l'Intérieur et de la décentralisation, modifié par le décret 2008-682 du 9 juillet
2008.
293
Code de la Défense, Article R 1132-1.
 | 165

Cette disjonction est surprenante, si on tient compte de l’activité opérationnelle

des sapeurs pompiers au niveau national.
En effet, les interventions réalisées atteignent, en 2010, le nombre de quatre
millions deux cent cinquante mille294 sur l’ensemble du territoire national.
Il faut également noter leur croissance régulière d’année en année.

B / Actions réalisées par la Police Nationale en matière de

secours aux personnes

La Police Nationale n’est pas une institution créée sui generis, il est donc
nécessaire de replacer dans une perspective historique les actions de cette dernière en
matière de secours aux personnes.

Dès le XVIème siècle, l’insécurité est croissante et l'interminable procès qui a

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

opposé les corps des Lieutenants Civils et Criminels, de 1515 à 1645 concernait la remise
en cause de leurs prérogatives exclusives.
En effet, les lieutenants civils accusaient les lieutenants criminels de s’occuper
d’affaires relevant de leur compétence propre, et vice-versa.

Le Roi Soleil Louis XIV conseillé par Colbert, décide de la réforme de la police en
1667, et crée le corps de Lieutenant Général de Police, intégrant les deux corps de
lieutenance.

Cette mesure met un point final à l'amalgame entre les fonctions de Police et
celles de Justice, en instaurant une police à part entière.
Il s’agit, à l’époque, d’une « révolution ».

Le lieutenant-criminel a depuis subsisté car cette fonction perdure sous une autre
appellation.
En effet, près de 400 ans plus tard le Procureur de la République contemporain,
est qualifié d’héritier du Lieutenant-criminel295 par Benoît Garnot296.

De nos jours, une faculté lui a toutefois été retirée, celle de se pourvoir lui-même
d’office.
Mais il faut attendre le 25 octobre 1795 pour que l’arbitraire ne puisse plus
exister en matière de détention et d’exécution des peines.
A cette date, la Convention Nationale instaure le Code des délits et des peines.

Pour la première fois, la distinction entre la Police Administrative, chargée de

prévenir les délits, et la Police Judiciaire, chargée de constater les infractions, d'en
rechercher les auteurs et de les arrêter, est réalisée.

294
Les statistiques des services d’incendie et de secours Edition 2010 Page 8 (SDIS + BSPP+ BMPM).
295
L’Edit de création des offices de Lieutenant-Criminel date de 1522.
296
Histoire de la justice France XVI-XXIème Siècle, page 414.
 | 166

Aujourd’hui pour la protection civile, dans le domaine de la protection des

populations, la Police administrative s’exerce notamment dans le Code de Sécurité des
Etablissements Recevant du Public, mais aussi en cas d’évènements de grande ampleur
(plus de dix mille personnes).

Mais à l’époque, les lois sur la sécurité et la police, pourtant nombreuses, ne

réussissent pas à apaiser les troubles et à combattre l'insécurité dans les rues et le Comité
de Salut Public pourchasse tous les "suspects, fauteurs de troubles et autres citoyens aux
sentiments révolutionnaires douteux..."

Le 02 janvier 1796, le Directoire crée le Ministère de la Police Générale afin de

lutter contre l'insécurité générale.
L’instabilité de ce ministère est caractérisée par les nominations incessantes des
ministres qui s’y succèdent, puisque neuf ministres seront nommés en seulement trois ans
et demi.
La nomination de Fouché en juillet 1799, donne une impulsion nouvelle à la
police.

C’est en 1867 que les pouvoirs de police des Préfets vont être limités et
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reviennent en partie aux maires par la loi du 24 juillet 1867.

La loi du 06 avril 1884 confirme les pouvoirs de police du Maire dans les petites
communes avec pour missions principales d'assurer la sûreté et la salubrité publique.

En 1893, Louis Lépine, ancien avocat, devient Préfet de Police de Paris.297

La Police et la Capitale resteront marquées par son passage, puisqu’il équipa les
Gardiens de la Paix d'un bâton blanc et d'un sifflet mais surtout il fait placer des bornes
d'appel dans les rues pour que les citoyens puissent avertir les équipes de Police-
Secours298.
Il faudra attendre 1928, près de quarante ans, pour que le service de «Police-
Secours» soit officiellement créé et assure 24h/24h une permanence opérationnelle.

Au niveau international, « Interpol » est créée le 23 septembre 1923 et sous cette

appellation familière c’est en fait de l’ « Organisation Internationale de Police
Criminelle » (O.I.P.C) qu’il s’agit.
Celle-ci a pour mission de mettre en relation toutes les polices du monde et de
faciliter l'échange d'information sur les délinquants et les criminels, les trafics et les
mafias qui se jouent des frontières.
Cependant, aucune mission relative à la protection des populations et relevant de
la protection civile ne lui est assignée.

Plus tard, en 1935, la « Sûreté Générale » deviendra « Sûreté Nationale ».

Elle comprend l'ensemble des services de police en France, à l'exception de la Préfecture
de Police de Paris qui conserve son statut particulier.

Au cours de l’évolution des ministères et des appellations, le 29 décembre 1818,

le Ministère de la Police est supprimé et il est réuni à celui de l'Intérieur.

297
Louis Lépine sera Préfet de Paris deux fois de 1893 à 1897 puis de 1899 à 1913.
298
Il mit également en place le service des objets trouvés, la brigade fluviale ainsi que les brigades
cyclistes. (La cape des policiers, sur leurs vélos, se déployait avec la vitesse, donnant ainsi l’appellation
d’ « Hirondelles »).
 | 167

Il faudra attendre près de quarante années, en 1858, pour que le Ministère de

l'Intérieur se transforme en « Ministère de l'Intérieur et de la Sûreté Générale ».

Pendant cette période, le 29 avril 1827, la Garde Nationale de Paris est licenciée
mais non dissoute : Louis-Philippe se servira de ces personnels en 1830 pour revenir au
pouvoir et pour maintenir l'ordre dans la capitale.
Le 29 mai 1871, la Garde Nationale de Paris est définitivement dissoute par arrêté
du gouvernement d'Adolphe Thiers.
Cette Garde Nationale est l’ancêtre des corps communaux de sapeurs pompiers,
car elle assurait la mission de protection des populations et de lutte contre les incendies.

C’est d’ailleurs sur le modèle français que la garde nationale des Etats-Unis
d’Amérique a été créée, et qu’elle assiste depuis les citoyens américains lors des
catastrophes.
Elle est directement placée sous l’autorité du Gouverneur de l’Etat National, et
non sous le contrôle du gouvernement fédéral.

C’est la loi du 9 juillet 1966 instituant la « Police Nationale » qui rassemble les
personnels de la Sûreté Nationale et de la Préfecture de Police de Paris.
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Dans un cadre de rationalisation, le service de « Police-Secours » existera jusqu'à

la fin des années soixante-dix sur Paris et la petite couronne299.

C’est curieusement le ministère de la Santé qui bouleverse cet ordre établi.

En effet, par décret du 2 décembre 1965, il rend obligatoire la dotation de moyens
mobiles de secours et de soins d’urgence pour certains centres hospitaliers.

La même année, le décret du 31 décembre indique que »l'hôpital se doit de sortir

de ses murs pour porter une assistance médicale à toute personne qui en a besoin ».
Cet acte de naissance des Services Médicaux d’Urgence et de Réanimation
(S.M.U.R.), ne permet plus à Police-Secours de continuer l’exercice de ses missions et
donc remet en cause l’existence même de cette activité.

Pourtant, la Police Nationale exerce encore un certain nombre de compétences

en matière de secours à personne (secours en montagne assuré par des compagnies
républicaines de sécurité et surveillance des plages au profit des communes du littoral).

Les bases réglementaires permettant de continuer la réalisation de missions de

secours, traditionnellement attribuées aux services spécialisés de secours et d’urgence,
les S.D.I.S. ne sont pas clairement identifiées.
L’article 1 du code de déontologie de la Police nationale précise pourtant qu’elle
concourt, sur l'ensemble du territoire, « à la garantie des libertés et à la défense des
institutions de la République, au maintien de la paix et de l'ordre public et à la protection
des personnes et des biens300».

Cette notion de protection des personnes et des biens est donc identique à celle
retrouvée dans le Code Général des Collectivités Territoriales dans l’article L 1424-2.

299
Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne.
300
Code de déontologie de la Police Nationale version consolidée au 3 août 2001.
 | 168

Cet article précise que les services d’incendie et de secours « sont chargés de la
prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies,…et exercent les missions
suivantes (...) 3 / La protection des personnes, des biens et de l’environnement. »

L’exercice de ces compétences de protection des personnes et des biens est donc
partagée et transversale, ce que l’étude des textes ne permet pas de relever de prime
abord.

C / Actions réalisées par la Gendarmerie Nationale en matière de

secours aux personnes

La Gendarmerie Nationale réalise également un certain nombre de missions de

secours aux personnes.
Au niveau des brigades départementales, les gendarmes des brigades nautiques,
plongeurs, aident à la recherche de personnes disparues et à leur sauvetage.

La gendarmerie nationale offre également des emplois spécialisés, en tant que

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pilote d’hélicoptère, ayant pour mission les transports sanitaires urgents, mais aussi le
secours en montagne.

D’autre part, les gendarmes ont également des équipes spécialisées, dans le
domaine des opérations de secours en montagne, au sein des pelotons de gendarmerie de
haute-montagne.

Enfin, les gendarmes « maîtres-chiens » peuvent être utilisés pour la recherche de

personnes disparues lors d’avalanches, ou lorsqu’il s’agit d’une simple disparition.

Le dernier emploi spécialisé en rapport avec les opérations de secours est celui de
« gendarme-spéléologue », notamment pour la recherche de personnes.

Ces emplois, bien que d’une grande technicité et nécessitant un long

apprentissage, ne sont pas exclusivement dédiés aux missions de secours.
L’affectation des personnels de la Gendarmerie Nationale exclusivement affectés à ces
tâches est peu lisible, en termes d’équivalents temps plein (E.T.P.).

Les services en charge de mener la révision générale des politiques publiques

(R.G.P.P.) manquent ainsi d’indicateurs fiables pour réaliser des propositions étayées de
réforme dans le domaine des opérations de secours.

Les services de Police et de Gendarmerie participent également, de façon

indirecte, au « secours à personne » lorsqu’ils réalisent des missions placées en amont de
cette mission.

Ainsi, la D.C.P.J301 exerce la coordination globale du récent « Office central de

lutte contre les atteintes à l'environnement et à la santé publique302. »
301
D.C.P.J. Direction Centrale de la Police Judiciaire.
302
Créé par le décret n°2004-612 du 24 juin 2004 portant création d'un Office central de lutte contre les
atteintes à l'environnement et à la santé publique. NOR : DEFD0400420D.
 | 169

La protection environnementale dépasse donc les pouvoirs de police

administrative, générale ou spéciale, classiquement attribués.
Cet office est rattaché à la sous-direction de la police judiciaire de la D.G.G.N303
et les directions et services actifs de la police nationale sont rattachés à cet office.
Son domaine de compétence la lutte contre les infractions liées à l'environnement
et à la santé publique.

Toutefois les matières relevant spécifiquement de l'Office central pour la

répression du trafic illicite des stupéfiants et de celui chargé de la répression du trafic
des armes, munitions, des produits explosifs et des matières nucléaires304 ne font pas
partie de son champ d’action.

Ainsi, c’est désormais sous l’aspect répressif et judiciaire que la protection de

l’environnement doit tout d’abord être envisagé.

Cette évolution s’inscrit au sein d’un contexte juridique de grande ampleur,

puisque la Charte de l’Environnement305 est un texte à valeur constitutionnelle.

Le Conseil Constitutionnel a placé cette Charte sur le même plan que la

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Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et que le Préambule de la

Constitution du 27 octobre 1946306,

Cette charte énonce, pour la première fois, les principes dits de 3ème
génération307.

D / Missions assurées par les services d’incendie et de secours en

matière de secours aux personnes :

Historiquement, l’ancêtre de la Direction de la Sécurité Civile (D.S.C.), s’appelait

le Service National de Protection Civile (S.N.P.C.).

La Direction de la Sécurité Civile était l’une des cinq directions du ministère de

l’intérieur308.

Elle devient « Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des

Crises309» en septembre 2011.

303
Direction Générale de la Gendarmerie Nationale.
304
Article 2 du Décret de 2004-612 (déjà cité).
305
Adoptée le 28 février 2005 par le Parlement réuni en congrès à Versailles, avec plus de 95% des suffrages
exprimés.
306
Conseil Constitutionnel, décision du 19 juin 2008.
307
Les premiers principes, relatifs aux Droits de l’Homme, sont issus de la révolution de 1789, les seconds
principes sont ceux relatifs aux droits sociaux adoptés à la suite de la deuxième guerre mondiale au XXème
Siècle.
308
La Direction Générale de la Police Nationale (D.G.P.N), la Direction Générale de la Gendarmerie
Nationale (D.G.G.N), la Direction de la Sécurité Civile (D.S.C), la Direction Générale des Collectivités
Locales (D.G.C.L), la Direction des Libertés Publiques et des Affaires Juridiques (D.L.P.A.J).
309
Discours du Président de la République, Nicolas Sarkozy a l’E.N.S.O.S.P. 17 mars 2011, Aix les milles.
 | 170

Le champ de compétence de la D.G.S.C.G.C. comprend, en outre, les missions de

préparation et de gestion des crises et celles de coordination des acteurs du secours.

En 2009, la D.S.C. a mené un important chantier stratégique, en matière de

protection des populations, en réalisant l’opération de rénovation du système d’alerte et
d’information des populations, dénommé Système d’Alerte et d’Information des
Populations (S.A.I.P.).

En tant qu’acteur de l’administration centrale, la D.S.C. possède une particularité

pour le déploiement de ses ressources.

En effet, elles sont situées au niveau zonal310, mais de façon majoritaire elles se
trouvent au niveau départemental, et sont financées par les collectivités locales,
notamment par les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (S.D.I.S).

L’harmonisation des acteurs locaux et de leurs moyens a évolué ces dernières

années, mais les mécanismes collaboratifs créés par la loi ont été peu utilisés311 et de
nombreux axes de progrès restent à accomplir.312
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Afin d’améliorer l’organisation des pouvoirs publics, tant au niveau de

l’administration centrale que territoriale, la Zone de Défense, suite aux propositions du
Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale publié en juin 2008, se renforce de
manière très sensible.

Le rapport de l’Inspection Générale de l’Administration313 établit un plan à partir

de cinq thématiques, avec le constat que le pilotage national des zones de défense
présente un caractère déficient.

Au niveau budgétaire, la partition de la mission Sécurité civile en deux

programmes (Intervention des services opérationnels et Coordination des moyens de
secours) fortement imbriqués et concourant aux mêmes objectifs rigidifie inutilement la
gestion de crédits.

Celle-ci devrait être, au contraire, souple et réactive en cas de crise grave

affectant la sécurité des populations.314

310
E.S.O.L. Etablissement de Soutien Opérationnel Logistique 4 bases : à Méry-sur-Oise (Val d'Oise), à
Marseille - La Valentine (Bouches du Rhône), à Jarnac (Charente) et à Mort-Mare (Meurthe et Moselle).
311
La possibilité de créer des Etablissements Publics Inter Départementaux d’Incendie et de Secours
(E.P.I.D.I.S) prévu par le CGCT articles 1424-51 à 58 et CGCT articles 1424 -59 à 68 n’a pas été mise en
œuvre par les collectivités locales, seuls quelques rares groupements d’achats ont été réalisés, par les SDIS
en 2009.
312
Mutualisations des fonctions administratives et techniques avec les services du Conseil Général par
exemple.
313
Zones de défense et de sécurité Propositions d’évolution (Rapport définitif) Août 2008 Inspection
Générale de l’Administration.
314
Rapport Annuel 2009 Cour des Comptes page 651.
 | 171

Le programme « Intervention des services opérationnels » comprend quatre sous-

types d’actions :
 la participation de l’Etat à la lutte contre les feux de forêts.
 les interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et
technologiques.
 le secours à personne par hélicoptère.
 la neutralisation des engins explosifs.

Alors que le programme de « coordination des moyens de secours » comprend

trois sous- actions :

 La préparation et gestion des crises.

 La coordination des acteurs de la sécurité civile.
 Le soutien à la politique de sécurité civile ;

Ce programme regroupe également les dépenses de fonctionnement,

d’investissement, d'intervention et d’opérations financières des services centraux et des
E.S.O.L.
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Elles
peuvent se décomposer en quatre blocs :
 Solidarité nationale en cas d'opération de secours ;
 Aides de l'État à d'autres acteurs de la sécurité civile ;
 Pensions, prestations rattachées et indemnités versées aux sapeurs-pompiers
volontaires accidentés et à leurs ayants droit ;
 Activité de l'état-major et des services centraux.
 | 172

A titre anecdotique, les saints-patrons des policiers, des Gendarmes et des

Sapeurs-pompiers de France, sont différents315.

La loi du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009
à 2014 attribue des compétences élargies au ministre de l’Intérieur en matière de
coordination interministérielle et de mobilisation des services territoriaux de l’Etat.

Il s’agit essentiellement du domaine de la préparation des pouvoirs publics à la

gestion des crises majeures sur le territoire national et de la conduite opérationnelle de
la réponse à ces crises.

En matière de ressources humaines, sur les trois axes de valorisation recherchés, la

coopération accrue les personnels de la Défense, de la Sécurité Intérieure et de la
Sécurité Civile devient un objectif.

Elle conduit à redéfinir le rôle des Préfets de zone de défense et de sécurité.

Le renforcement des pouvoirs et des moyens des sept Préfets de zone de

métropole et des cinq Préfets de zone d’outre-mer répond à la nécessité de disposer des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

capacités de planification et de gestion de crise qui permettent d’apporter des réponses

globales aux risques et menaces auxquels notre territoire pourrait avoir à faire face.

Le décret renforce ainsi la capacité des Préfets de zone de défense et de sécurité

à coordonner l’action des préfets de département et mettre en cohérence l’activité des
administrations déconcentrées de l’Etat, des collectivités territoriales et des opérateurs
publics et privés dans les domaines touchant à la défense et la sécurité.

B) LE MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET

EUROPEENNES

« Une culture stratégique émerge d’un ensemble plus vaste de pratiques internationales,
à la fois militaires, diplomatiques et économiques, impliquant une communauté étatique
sur la scène extérieure. Il ne s’agit pas d’un mécanisme structuré, mais d’un ensemble de
contraintes propres à la culture d’une société et qui conditionnent la "production" de sa
stratégie. »

Bradley S. Klein, “Hegemony and Strategic Culture316

Le ministère des Affaires Etrangères et Européennes (M.A.E.E.) est chargé de

l’intervention, à plusieurs titres, dans la conduite des relations avec les Etats étrangers.

315
Saint Martin pour les Policiers, Sainte Geneviève pour les Gendarmes et Sainte Barbe pour les Sapeurs
Pompiers.
316
American Power Projection and Alliance Defence Politics”, Review of International Studies, vol. 14, 2,
1988, p.136
 | 173

Dans le domaine de la protection des populations, ce ministère est en charge de

l’assistance aux ressortissants français en dehors du territoire National et de la protection
des intérêts français.

Cette mission est principalement assumée par les postes consulaires.

A l’extérieur du territoire National, les forces issues du ministère de la Défense
Nationale sont impliquées elles aussi dans la sauvegarde et le sauvetage des vies
humaines, elles réalisent cette mission en étroite relation avec les agents du ministère
des Affaires Etrangères et Européennes.

Compte-tenu des moyens spécifiques dont disposent les forces armées, leur
domaine de compétence et leur champ d’action intéresse tout particulièrement les
milieux aéronautiques et maritimes, en temps de paix comme lors de crises.

Parce qu’il est lié aux problématiques de Défense Nationale en matière de

sécurité, le ministère des Affaires Etrangères et Européennes dispose également d’un
centre de crise, opérationnel depuis le 1er juillet 2009, et inauguré par monsieur Bernard
Kouchner, alors ministre des Affaires Etrangères.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La réalisation du Centre de Crise du Quai d’Orsay illustre clairement la volonté

d’implication du ministère en tant qu’acteur dans le processus de la gestion des crises,
considéré comme un élément majeur de la politique internationale.

L’aspect multidimensionnel des crises au niveau international intéresse non

seulement les domaines de la politique et de la sécurité mais aussi les domaines
techniques, tels que :

 l’approvisionnement alimentaire des populations,

 la lutte contre les catastrophes naturelles,

 la lutte contre les catastrophes technologiques.

Le ministère des Affaires Etrangères et Européennes, dans le domaine de la

protection civile n’a pas défini de manière précise ses priorités en phase de gestion de
crise, qui oscillent entre la protection des actions humanitaires et la promotion des
actions menées par l’Etat, à l’étranger, en matière de protection civile (I).

Pour maintenir, hors des périodes de crise, une présence sur la scène
internationale, une direction chargée de la sécurité assure de nombreuses actions, bien
que certains domaines majeurs lui échappent, dans un monde toujours plus complexe (II).

Mais développer des actions de protection civile, et dans un cadre plus large, des
actions de préparation et de réponse aux crises, nécessite que du personnel spécialisé et
expérimenté puisse mener à bien ce défi face aux nouveaux challenges globaux (III).
 | 174

I. LE SOUTIEN A L’ACTION HUMANITAIRE ET AU DEVELOPPEMENT

Les nombreux acteurs, intervenant depuis le territoire national (Affaires

Etrangères, Défense, Intérieur, associations de protection civile, société nationale de la
Croix-Rouge, organisations non gouvernementales…) ont fait apparaître, progressivement,
que le besoin de coordination devenait évident.

Toutefois, les buts recherchés par ces différents acteurs peuvent être divergents,
ce qui complique parfois la visibilité de l’action de la France à l’étranger.

En général, les O.N.G. souhaitent se conformer de manière permanente aux

règles fixées par leurs statuts.
De plus, elles doivent respecter le souhait de leurs donateurs, publics ou privés,
qui sont de plus en plus exigeants vis-à-vis des appels à la générosité publique.
Les O.N.G. ont ainsi mis en place, chartes, comités indépendants (etc.), chargés
de veiller à conserver la confiance des donateurs.
C’est pour cela que de nombreuses organisations, une fois déployées sur le terrain
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opérationnel, entendent décider seules de la stratégie qu’elles souhaitent appliquer.

Elles ne tiennent pas compte, de manière systématique, des mesures de sécurité
préconisées par les Nations-Unies317, et communiquées à tous les postes diplomatiques en
permanence.

Le Centre de Crise du ministère des Affaires Etrangères et Européennes assure

ainsi une fonction de veille 24 heures sur 24, et couvre tous les aspects des crises se
déroulant hors du territoire national.

L’aspect politique en matière de gestion des crises est essentiel au niveau du

ministère des Affaires Etrangères.
Les décisions relatives à l’évacuation des résidents français dans un pays
étranger, ou à la mise en place de l’assistance consulaire et à l’aide humanitaire y sont
préparées.

La réalisation et la mise en œuvre des mesures d’évacuation sont du ressort et de

la responsabilité des postes consulaires à l’étranger, qui connaissent les ressortissants
français, leurs habitudes et lieux de résidence.
Travaillant de concert avec les autres administrations nationales concernées, le
Centre de Crise du ministère des Affaires Etrangères et Européennes sert également de
point d’entrée aux partenaires étrangers.

Les ambassades étrangères et les missions diplomatiques Européennes, si elles

souhaitent officiellement solliciter l’aide de la France pour porter secours à leur pays,
informent le centre de crise du ministère des Affaires Etrangères et Européennes.

317
Niveaux 1 à 3, élaborés par le service de sécurité et de protection des Nations-Unies (U.N.D.S.S.) qui
décide de la mise en œuvre du niveau de sécurité en fonction des conditions locales.
 | 175

Le Centre De Crise (C.D.C.) du ministère des Affaires Etrangères est en relation,

(comme l’est d’ailleurs le C.O.G.I.C318.), avec le Centre chargé de la Surveillance et de
l’Information319 à Bruxelles.

Au niveau des ressources humaines, les moyens du Centre De Crise sont

spécialisés, constitués d’une cinquantaine d’agents, issus de l’ancienne Délégation à
l’Action Humanitaire320 (D.A.H.).
Il peut être fait appel à des volontaires non spécialisés de manière occasionnelle.

Ses capacités financières s’élèvent à plus de 11 millions d’euros, incluant l’aide

humanitaire321 répartie entre le fonds d’action humanitaire (F.U.H)322 qui peut être
abondé par un fonds de concours ad hoc (F.D.C.)323.

Le Fonds De Concours, créé en 1999, reçoit toutes les contributions volontaires

des tiers, permettant ainsi la mise en place de l’aide d’urgence au profit des victimes de
catastrophes naturelles à l’étranger.

L’aide humanitaire constitue une des priorités du ministère des Affaires

Etrangères et Européennes.
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Relativement récent et apparu à la fin des années soixante-dix, l’univers des

différents acteurs humanitaires s’est construit à partir de principes fondamentaux, et de
bases juridiques solides, souvent définies de manière commune.

Sa doctrine initiale, s’inspire des principes humanitaires décrits puis près de cent
ans, par les fondateurs de la Croix-Rouge.
Elle s’est progressivement précisée, développée, et fait aujourd’hui partie du
Droit International Humanitaire (D.I.H.).

Initialement, seules les zones de guerre et de conflit étaient assujetties à

l’application du Droit International Humanitaire.
Aujourd’hui, son champ s’est élargi et il concerne également les victimes de
catastrophes naturelles ou de désastres technologiques.

Une des missions du Centre de Crise a pour objectif d’animer le réseau des
correspondants humanitaires dans les postes diplomatiques à l’étranger.
Ces correspondants humanitaires sont peu nombreux, et mis en place uniquement
lorsque la situation humanitaire le justifie.
Le profil de poste des correspondants humanitaires varie donc en fonction du type
de crise et des besoins locaux identifiés par le réseau consulaire à l’étranger.

318
Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises, ministère de l’Intérieur.
319
M.I.C. Monitoring and Information Center.
320
D.A.H. ou Délégation à l’Action Humanitaire.
321
Bernard KOUCHNER, Ministre des Affaires Etrangères et Européennes à Paris lors de la Conférence des
Ambassadeurs du 27 au 29 août 2008.
322
F.U.H. est abondé annuellement, par le ministère des Affaires Etrangères, d’un montant de 9 millions
d’euros.
323
Numéro du F.D.C. 1.2.008 libellé « Contributions de tiers au profit de l’aide d’urgence aux victimes de
catastrophes naturelles et de conflits à l’étranger ».
 | 176

En ce qui concerne l’application des décisions du ministère des Affaires

Etrangères et Européennes, ce dernier ne dispose pas directement d’une force publique
mise à sa disposition (comme c’est le cas pour le ministère de l’Intérieur).

La force publique dépend d’un autre ministère, celui de la Défense Nationale,

créé après la seconde guerre mondiale.

Le ministère de la Défense Nationale provient quant à lui de la fusion de deux

anciens ministères, ceux de la Guerre et de la Marine.
Héritage de l’histoire, le ministère des Affaires Etrangères et Européennes
bénéficie d’un large réseau d’experts, placés sous son autorité, pour mener la politique
de sécurité de la France à l’Etranger.

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense (D.C.S.D.) est un des

représentants les plus actifs de ce ministère.
Mais il n’est pas le seul organisme chargé de promouvoir les concepts français
dans les domaines de la Défense Nationale et de la Sécurité Intérieure.

L’évaluation des actions croisées en matière de Sécurité Intérieure est

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difficilement réalisable.

C’est le cas de la protection civile.

Les Attachés de Sécurité Intérieure, du ministère de l’Intérieur, sont chargés de la
protection civile à l’étranger.
En parallèle, la Direction de la Coopération de Sécurité dispose d’experts dans ce
domaine.
Bien qu’un lien existe entre Attachés de Sécurité Intérieure et experts de
protection civile de la Direction de la Coopération de Sécurité, comparer et évaluer le
résultat de leurs travaux est difficilement réalisable, puisque les services dépendent de
ministères différents et relèvent d’inspections spécifiques.

II. PRIVILEGIER NOTRE SPECIFICITE, PEUT ABOUTIR A UN ISOLEMENT

RELATIF.

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense est apparue dans les

années 1960 consécutivement à l’accession à l’indépendance des territoires de l’ancien
empire français.

La coopération de défense a longtemps été conduite par deux institutions

distinctes : la Sous-direction de l’Assistance Militaire (S.A.M.) et la Mission Militaire de
Coopération (M.M.C.).

La mission militaire de coopération, initialement placée sous l’autorité du

Ministre de la Coopération, avait pour mission de conduire la coopération structurelle
française avec les États d’Afrique subsaharienne, tandis que la sous-direction de
l’assistance miliaire gérait cette coopération pour le reste du monde.
 | 177

Compte-tenu des relations historiques privilégiées franco-africaines, la mission

militaire de coopération bénéficiait alors d’une nette priorité en termes de moyens et de
position hiérarchique au sein du ministère de la Coopération, car elle était placée sous
l’autorité directe du Ministre.

La sous-direction de l’assistance militaire, au sein du ministère des Affaires

Etrangères occupait une position de moindre influence.

La révolution dans les affaires militaires, le nouvel environnement stratégique

mondial et les menaces asymétriques ont conduit à refondre ce système complexe en
décembre 1998 en créant la Direction de la Coopération Militaire et de Défense
(D.C.M.D).

Cette direction est intégrée au sein du ministère des Affaires étrangères, et fait
partie de la Direction générale des affaires politiques et de sécurité.

 La mission militaire de coopération devient alors la « Sous-direction de la

Coopération Militaire pour les actions conduites en Afrique
subsaharienne ».
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 La sous-direction des affaires militaires prend l’appellation de « Sous-

direction de la Coopération de Défense », et une partie des ressources
provenant de la mission militaire de coopération lui est attribuée, compte
tenu de la nouvelle répartition des enjeux au niveau planétaire.

Au niveau international, en matière de coopération dans le domaine de la sécurité

intérieure, le Service de Coopération Technique Internationale de Police (S.C.T.I.P.),
dépendant du ministère de l’Intérieur, assurait l’ensemble des missions.
Ce service travaille étroitement avec les agents de sécurité intérieure dans les
postes diplomatiques à l’étranger, qui lui sont directement rattachés en ce qui concerne
leur gestion administrative et financière.

Le 1er septembre 2010, la Direction de la Coopération Internationale (D.C.I.)

remplace le service de coopération technique Internationale de la Police.

Cette nouvelle direction intègre l’aspect Police et Gendarmerie, puisqu’elle

accueille également la sous-direction de la Coopération Internationale de la Gendarmerie
Nationale (S.D.C.I.G.N.)324 précédemment chargée de la gestion des officiers de
gendarmerie nommé Attachés de Sécurité Intérieure à l’étranger.

Le ministère des Affaires étrangères, a créé en 1998, la Direction Générale de la

Coopération Internationale et du Développement (D.G.C.I.D.), chargée de gérer la
coopération structurelle en matière de police et de sécurité civile, en étroite
coordination avec le Service de Coopération Technique International de la Police325.

325
Dont les missions sont fixées par le décret n°61-1374 du 14 décembre 1961.
 | 178

Le livre blanc de la Sécurité et de la Défense, et celui des Affaires étrangères

influent sur une nouvelle évolution du dispositif, la Direction de la Coopération Militaire
et de Défense (D.C.M.D), devenant la Direction de la Coopération de Sécurité et de
Défense326 (D.C.S.D.).

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense a en charge la

coopération structurelle avec les Etats étrangers dans les domaines de la Défense, de la
Sécurité Intérieure et de la Sécurité Civile.

Cette direction récente a pour objectifs de mettre en œuvre :

 Des projets de coopération bilatéraux ou multilatéraux,

 Des actions de formation,

 Des actions d’expertise et de conseil.

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense assure le pilotage

stratégique et la gestion globale de l’ensemble de ses actions.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Structurellement, la Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense est

constituée de quatre sous-directions et de deux bureaux :

 Sous-direction Afrique,

 Sous-direction Monde,

 Sous-direction des questions multilatérales et sectorielles,

 Sous-direction des moyens.

Les sous-directions « Afrique subsaharienne » et « Monde » travaillent en liaison

avec la « Direction Afrique Océan Indien » pour l’une, et avec les directions
géographiques en charge de l’Europe, de l’Asie, de l’Afrique du Nord et du Moyen-Orient
et de l’Amérique latine pour l’autre.

La Sous-direction des questions multilatérales et sectorielles s’assure de la

cohérence thématique des actions menées par la Direction de la Coopération de Sécurité
et de Défense, dans le cadre de la prévention des conflits, mais aussi de la reconstruction
et des sorties de crises.
Les deux bureaux de cette sous-direction sont le « bureau des survols et escales
navales », ainsi que le « bureau colloques et accords ».
Ce dernier bureau programme et conçoit des sessions internationales sur les
questions de sécurité et de défense, sans qu’aucune session n’ait, jusqu’à présent, porté
sur le domaine de la sécurité civile.

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense utilise pour la mise en

œuvre de ses objectifs, des fonds spécialisés, les Fonds de Solidarité Prioritaires (F.S.P.).

326
Arrêté et décret du 16 mars 2009 portant sur l’organisation de l’administration centrale du ministères
des Affaires Etrangères et Européennes.
 | 179

Dans le domaine de la sécurité civile, les Fonds de Solidarité Prioritaires ont

permis aux industriels français, en matière de matériel spécialisé de sécurité civile, de
générer plusieurs milliards d’euros de contrats327.

L’élargissement souhaité des compétences de la Direction de la Coopération de

Sécurité et de Défense aux domaines de la coopération en matière de police et de
sécurité civile, l’a amenée à être composée de diplomates, de militaires, de policiers, et
d’un officier supérieur de sapeurs pompiers.
Le traitement global des problématiques de sécurité et de défense assure une
cohérence générale dans la conduite de l’ensemble des actions de coopération bilatérales
et multilatérales.

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense travaille en concertation

étroite avec le ministère de la Défense et le ministère de l’Intérieur, et la coopération
structurelle qu’elle propose est complémentaire de la coopération opérationnelle menée
par l’Etat-major des armées, la Marine, les armées de l’Air et de Terre, la Gendarmerie
Nationale, et la Direction de la Coopération Internationale328.

Mais ce souci de cohérence n’a pas modifié les équilibres institutionnels

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

préexistants.
En effet, la Direction de la Coopération Intérieure continue de développer sa
propre stratégie en matière de coopération bilatérale menés par ses Attachés de Sécurité
Intérieure329.

D’autre part, la Mission des Relations Internationales330 chargée du

développement des actions de coopération dans le domaine de la sécurité civile, se base
sur le réseau des Attachés de Sécurité Intérieure à l’étranger.
Ils constituent donc un relais indispensable, préalablement à tout projet.

Deux obstacles existent néanmoins pour la pleine réussite des actions de

coopération en matière de sécurité civile.

 D’une part, les Attachés de Sécurité Intérieure sont essentiellement

commissaires de police331 ou officiers supérieurs de gendarmerie.

 D’autre part, bien que compétents et expérimentés en matière d’ordre et

de sécurité publique, de lutte contre le banditisme ou le terrorisme, leur
connaissance de la sécurité civile est le plus souvent assez superficielle.

En effet, ce champ d’action ne fait pas partie de leurs attributions règlementaires

en France, ils n’ont pas de formation initiale, ni d’expérience dans le domaine de la
sécurité civile.
327
Matériels de lutte contre l’incendie (Fourgons Pompe Tonne, Fourgon Pompe Tonne Léger) et le secours
à personne (Véhicule de Secours Aux Victimes).
328
Créée par Arrêté du 27 août 2010 relatif aux missions et à l’organisation de la direction de la coopération
internationale.
329
Décret n° 2006-1088 du 30 août 2006 relatif à l’organisation des services de sécurité intérieure au sein
des missions diplomatiques à l’étranger NOR: INTC0600188D.
330
Mission des Relations Internationales, directement placée auprès du Cabinet du Préfet Directeur de la
Sécurité Civile, au Ministère de l’Intérieur.
331
Quelques commandants de police occupent ces fonctions également.
 | 180

En dehors de ces actions de sécurité intérieure qui lui échappent en partie, et

dans le cadre d’une politique de partenariat souhaitée et clairement affichée, la
Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense a pour objectif de garantir la
stabilité des pays partenaires.
Cette stabilité conditionne leur développement, car en son absence, le soutien de
l’influence française dans le monde et son extension ne peuvent se réaliser.

Ainsi, la D.C.S.D. s’efforce, entre autres, de favoriser la préservation de l’État de

droit, des libertés individuelles et des droits de l’homme ; mais aussi de promouvoir le
modèle de défense et de sécurité français.

Or dans le domaine de la sécurité, le modèle français de sécurité civile fait

internationalement référence au niveau opérationnel, mais sa définition au niveau
structurel et institutionnel reste lacunaire et peu claire.

Parmi les missions et partenariats réalisés par la Direction de la Coopération de

Sécurité et de Défense, des actions de coopération militaire sont réalisées avec des
organisations internationales dans le domaine de la sécurité, comme l’Organisation pour
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la Sécurité et la Coopération en Europe (O.S.C.E.), ou à vocation régionale, comme

l’Union Africaine.
La Direction a notamment soutenu le renforcement du « Peace Support
Operations Training Center » (P.S.O.T.C.), en Bosnie-Herzégovine, chargé de réaliser la
transition et de stabiliser le nouveau rôle d’institutions civiles après les années de guerre.

Des coopérants, conseillers permanents, sont affectés principalement auprès des

Secrétaires exécutifs ou de leurs adjoints, chargés des affaires politiques, de défense et
de sécurité.
Il s’agit soi de partenaires et d’institutions en Europe : Union Européenne (U.E.),
Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (O.T.A.N.), l’Organisation pour la Sécurité et
la Coopération en Europe (O.S.C.E.), Partenariat Public Privé (P.P.P.), soit de partenaires
et d’institutions africaines : Union Africaine (U.A.), Communauté Economique des Etats
de l'Afrique de l'Ouest (C.E.D.E.A.O.), Communauté Economique des États d’Afrique
Centrale (C.E.E.A.C.), « InterGovernmental Authority on Development » (I.G.A.D.).

La Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense développe des projets

en coopération multinationale, notamment l’Ecole de Maintien de la Paix (E.M.P.) de
Bamako au Mali, le Centre de déminage humanitaire d’Ouidah au Bénin, le Centre de
Perfectionnement aux Actions post-conflictuelles de Déminage et de Dépollution
(C.P.A.D.D.), et des écoles nationales à Vocation Régionale (E.N.V.R.) afin de former des
stagiaires dans leur pays d’origine ou dans leur région d’origine.

On peut citer, parmi les principaux partenaires de la coopération multinationale

 Pour l’Europe :
o Allemagne,
o Belgique
o Pays-Bas
o Royaume-Uni,
o Suisse
o Danemark
 | 181

 Pour l’Amérique
o Argentine
o Brésil
o Canada
o U.S.A.
 Pour l’Asie
o Japon
 Pour l’Afrique
o Bénin
o Mali
L’organigramme de la Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense est le
suivant :
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Actuellement, un seul officier supérieur de sapeurs pompiers, expert dans le

domaine de la sécurité civile, travaille, pour la Direction de la Coopération de Sécurité et
de Défense, au sein de la sous-direction des questions multilatérales et sectorielles.

Les actions de la Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense sont

préalablement définies, dans leurs grands axes, par le Comité interministériel de la
coopération internationale et du développement (C.I.C.I.D.).

Le Comité interministériel de la coopération internationale et du

développement, présidé par le Premier Ministre est composé des douze ministères332
concernés par le développement.

Il définit les axes prioritaires de la politique française d'aide au développement.

Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement

fixe également la doctrine française en matière de coopération, il remplace le comité
interministériel de l’Aide au Développement, et son secrétariat est assuré conjointement
par le ministère des Affaires étrangères et le ministère des Finances et de l’Industrie.
332
Décret n°98-66 du 4 Février 1998 portant création du comité interministériel de la coopération
internationale et du développement.
 | 182

Les missions du Comité interministériel de la coopération internationale et du

développement consistent à établir les Zones de Solidarité Prioritaires, à donner les
orientations pour définir les objectifs et méthodes en matière de coopération et d’aide au
développement333, et à définir les secteurs d’intervention prioritaires.

La sécurité civile n’a jamais été un secteur d’intervention prioritaire, toutefois,

la prise en compte des risques liés à l’environnement, au développement durable et au
changement climatique, ont aboutit à la création, en matière de coopération à la
création du Comité Interministériel pour le Développement Durable (C.I.D.D.D.)334.

Le Comité Interministériel pour le Développement Durable définit les orientations

de la politique conduite par le Gouvernement en faveur du développement durable,
notamment en matière d'effet de serre et de prévention des risques naturels majeurs.

Le Comité Interministériel pour le Développement Durable veille également à la

mise en œuvre de ces orientations.
La Stratégie Nationale de Développement Durable (S.N.D.D.) est adoptée par le ce
comité.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Auparavant, elle est préparée par un comité permanent, présidé par le Délégué
Interministériel au Développement Durable, et constitué de hauts fonctionnaires de
chaque ministère.

Ils sont chargés de la contribution de leur administration à la Stratégie Nationale

de Développement Durable mais aussi de coordonner l'élaboration des plans d'actions
correspondants et d'en suivre l'application.

Le Comité Interministériel pour le Développement Durable veille à la cohérence

de la Stratégie Nationale de Développement Durable avec les positions et engagements
pris par la France au niveau européen et international en liaison avec le Comité
interministériel de la coopération internationale et du développement (C.I.C.I.D.).

Concernant les organisations régionales notamment en Afrique, les conditions de

la création de l’Intergovernmental Authority on Development (I.G.A.D.) méritent ici
d’être soulignées, compte-tenu de leur lien étroit avec les problématiques de sécurité
civile.
Créée en 1996, l’Intergovernmental Authority on Development résulte de la prise
en compte de problématiques spécifiques à la sécheresse et au développement, qui
s’étendront ensuite au champ d’action de la sécurité civile.
En effet, l’Intergovernmental Authority on Development (I.G.A.D.) remplace
l’Intergovernmental Authority on Drought and Development (I.G.A.D.D), chargée des
conséquences de la sécheresse, qui avait été fondée en 1986.

L’Intergovernmental Authority on Drought and Development provenait de la prise

en compte, à un niveau régional, des catastrophes naturelles et de la sécheresse qui ont
touché, entre 1974 et 1984 les pays de l’Afrique de l’est et surtout de ses conséquences,
famine, dégradations environnementales, rigueur économique.

333
Mode de coopération bilatéral ou multilatéral.
334
Décret n°2003-145 du 21 février 2003 portant création du comité interministériel pour le développement
durable NOR: DEVX0300013D.
 | 183

Six pays de la corne de l’Afrique335 décident entre 1983 et 1984 d’établir un

protocole d’accord pour parvenir à la signature d’un agrément en janvier 1986 à Djibouti,
qui deviendra le siège de l’Intergovernmental Authority on Drought and Development.

Dés l’accession à son indépendance, en 1993, l’Erythrée rejoindra

l’Intergovernmental Authority on Drought and Development.

En avril 1995, l’assemblée des chefs d’Etats et de Gouvernement décide de

revitaliser l’Intergovernmental Authority on Drought and Development en étendant et en
renforçant la coopération entre les états membres.

In fine, cette nouvelle organisation abouti à la création de l’Intergovernmental

Authority on Development (I.G.A.D), le 25 novembre 1996 à Djibouti.

Les missions de l’I.G.A.D. sont clairement définies :

 Sécurité alimentaire et protection de l’environnement,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Promotion et maintien de la Paix, de la Sécurité, et des affaires

humanitaires,

 Coopération économique et Intégration.

Par conséquent, les deux principaux aspects (Protection de l’environnement et

Affaires Humanitaires) ont des liens privilégiés avec la protection et la sécurité civile.

Toutefois, l’absence de réponse apportée par la communauté internationale à ces

préoccupations dans le domaine de la protection civile a amené l’Intergovernmental
Authority on Development à privilégier l’aspect économique, qui n’est pourtant que sa
troisième priorité.

III. LE DEVELOPPEMENT DES ACTIONS DE COOPERATION EN MATIERE

DE PROTECTION CIVILE A L’ETRANGER.

Au niveau diplomatique lorsqu’un Haut Fonctionnaire336, en poste à l’étranger, est

sollicité dans le domaine de la protection civile (ou de la sécurité civile), il s’adresse à
l’Attaché de Sécurité Intérieure337 (A.S.I.), placé sous l’autorité directe de
l’ambassadeur.

335
Djibouti, Ethiopie, Kenya, Somalie, Soudan, Ouganda.
336
Ambassadeur de France, Premier Secrétaire, Consul etc.
337
Décret 2006-1088 du 30 août 2006 relatif à l’organisation des services de sécurité intérieure au sein des
missions diplomatiques à l’étranger.
 | 184

L’Attaché de Sécurité Intérieure basé à l’étranger peut être également en charge

d’autres pays que celui de sa résidence, il porte alors le titre d’Attaché Régional de
Sécurité Intérieure (A.R.S.I.), bien que ce dernier ne soit pas défini dans les textes
réglementaires.

Les Attachés de Sécurité Intérieure font partie du personnel diplomatique, au sein

de la convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques.

Il est précisé dans le décret du 30 août 2006 que seuls les fonctionnaires de la
police nationale ou de la gendarmerie nationale peuvent être nommés en qualité
d’Attachés de Sécurité Intérieure ou d’Attachés de Sécurité Intérieure adjoint.

Leur rôle, en tant qu’expert, est de conseiller le chef de la mission diplomatique

sur les questions de sécurité intérieure.

La coopération internationale dans le domaine de la sécurité intérieure est

assurée par la Direction de la Coopération Internationale338.

L’Attaché de Sécurité Intérieure est l’interlocuteur technique des autorités

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

locales chargées de la sécurité intérieure.

Il participe aux travaux des institutions internationales dans le domaine de la
sécurité intérieure et apporte son concours aux actions de prévention et de gestion des
crises.

Par déduction, on en conclut que les actions relevant de la Sécurité Civile, qui
n’est pas citée dans le décret relatif aux attachés de sécurité intérieure, sont pourtant
bien incluses dans le champ de la sécurité intérieure.

Afin de se familiariser avec le domaine de la Sécurité Civile, les Attachés de

Sécurité Intérieure, avant leur prise de fonction en poste à l’étranger, ont un stage de
sensibilisation à ce domaine.
Ce stage dont la durée n’est que de quelques heures, est assuré par la Direction
de la Sécurité Civile.

Il faut mettre en parallèle le fait que la formation initiale d’application d’un

officier de sapeur pompier professionnel, dans le cadre de l’Ecole Nationale Supérieure
des Officiers de Sapeurs Pompiers (E.N.S.O.S.P.), a une durée de 58 semaines.

Au-delà de ce cursus, le domaine spécifique de la gestion des crises fait l’objet

d’un enseignement, en 5 modules, de Gestion Opérationnelle et de Commandement
(G.O.C.).
Ces modules s’étendent du module de Gestion Opérationnelle et de
Commandement de niveau 1 (GOC 1) au module de Gestion Opérationnelle et de
Commandement de niveau 5 (GOC 5).
Chaque module comprend une formation initiale avec un examen final, qui dure 2
à 3 semaines, elle doit ensuite être complétée d’une expérience à acquérir sur le terrain
de plusieurs années avant de prétendre s’inscrire au module supérieur.

338
Bien que créée officiellement le 1er septembre 2010, elle n’a été pleinement opérationnelle qu’au 1er
janvier 2011.
 | 185

Ces niveaux correspondent aux grades d’officiers (Sous-officier (GOC 1- GOC 2),
Lieutenant (GOC 2 - GOC 3), Capitaine (GOC 3- GOC 4), Officier Supérieur (GOC 4 – GOC
5), complétés pour les Directeurs et leurs adjoints par un module spécifique de gestion de
crise (G.D.C.).
Il n’est donc pas possible, pour un lieutenant par exemple de suivre le module
GOC 5 même s’il a plusieurs années d’expériences : il ne peut accéder à ce niveau
opérationnel car il n’est pas en mesure de prendre le commandement d’un dispositif aussi
important, compte tenu de son grade.

De plus, tout au long de sa carrière, pour l’accès à chaque grade339, mais aussi à
chaque nouvelle fonction, l’officier devra suivre des cursus adaptés, dont certains durent
plusieurs mois, et sont répartis sur une année.

Ainsi, bien que la fonction d’Attaché de Protection Civile n’existe pas encore, il
semble nécessaire, compte tenu de l’importance croissante de ce domaine, d’envisager
de développer des actions de coopération spécifiques, menées par du personnel spécialisé
dans ce domaine et affecté à temps complet.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

C) LE MINISTERE DE LA DEFENSE ET DES

ANCIENS COMBATTANTS :

Parmi les nombreuses attributions du ministère de la Défense340 deux seront

particulièrement retenus dans le cadre de cette étude.
Le choix se porte naturellement vis-à-vis de la problématique de Sécurité Civile, à
des domaines qui lui sont proches, celui de la Défense du territoire et de la protection
des populations.
En effet, ces deux missions font partie du périmètre de ce ministère, comme cela
est précisé à l’article L 1111-1 du Code de la Défense

Pour la défense du territoire national, les actions sont essentiellement menées au

niveau des Etats Majors Inter- Armées de la Zone de Défense (E.M.I.A.Z.D.341).

Ces Etats Majors Inter-Armées de la Zone de Défense ont été créés afin de
permettre de coordonner les échelons inter-armées (Terre / Air / Mer) pour répondre,
essentiellement aux sollicitations des autorités civiles (Préfet de Zone ou Préfet de
Département via le Préfet de Zone).

En effet, le Préfet de zone de défense et de sécurité342 dirige l’action des Préfets

de région et de département, tant pour la préparation que pour la mise en œuvre des
mesures relatives à la sécurité intérieure et à la sécurité civile.

339
Il s’agit alors d’une Formation d’Adaptation à l’Emploi (F.A.E.) pour les grades de Capitaine et de
Commandant, ou d’une F.A.E. pour la tenue de l’emploi de chef de groupement ou de Directeur
Départemental Adjoint (12 semaines réparties sur une année, examen d’entrée et jury avec mémoire de fin
d’études).
340
Définies dans l’article L1142-1 du Code de la Défense.
341
Etat Major Inter-Armées de la Zone de Défense.
342
Article R 1311-4 du Code de la Défense.
 | 186

Ces mesures se rajoutent à celles concernant la Défense Opérationnelle du

Territoire343 , définie en liaison avec les autres formes de la défense militaire et avec la
défense civile.

L’ensemble de ces dispositions concourt au maintien de la liberté et de la

continuité d'action du Gouvernement, ainsi qu'à la sauvegarde des organes essentiels à la
défense de la Nation.

Ces notions font débat, en France, au sein de la sphère publique, puisqu’elles ont
fait l’objet de questions parlementaires.344

Le cadre constitutionnel de la Défense Nationale est fixé par la Constitution du 4

octobre 1958 et le Président de la République est désigné comme étant, le garant de
l’indépendance nationale et de l’intégrité du territoire345.
Lorsque cette dernière est menacée d’une manière grave et immédiate et que le
fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le Président
de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, et exerce des pouvoirs
exceptionnels346.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Enfin, aucune procédure de révision constitutionnelle ne peut être engagée ou

poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire347.

De plus, au niveau constitutionnel, le Président de la République est le chef des

armées348 et préside les conseils et comités supérieurs de la Défense Nationale.

L’organisation générale de la Défense, a ensuite été précisée dans l'ordonnance

du 7 janvier 1959, et son article 1 indique « que la Défense a pour objet d'assurer
l'intégralité du territoire ».

La loi du 2 juillet 1996349 précise que « le premier objectif de notre Défense est
de protéger nos intérêts vitaux ; l'intégrité du territoire national, ses approches aériennes
et maritimes, le libre exercice de notre souveraineté et la protection de la population en
constituent le cœur. »
La loi de 1996 définit également les grandes fonctions opérationnelles.
La défense du territoire est intégrée dans la fonction " dissuasion ", élément
fondamental de la stratégie, garantie contre toute menace sur nos intérêts vitaux.

Concernant la fonction " protection ", il est précisé, dans la même loi que " la
défense du territoire doit pouvoir être assurée en toutes circonstances. C'est aujourd'hui
une mission de sécurité intérieure. »

343
Code de la Défense Nationale Article R 1421-1, issu du Décret n°73-235 du 1 mars 1973 relatif à la
défense opérationnelle du territoire.
344
Question écrite n° 14722 de M. Hubert Haenel (Haut-Rhin - UMP) publiée dans le JO Sénat du 11/03/1999
- page 737.
345
Constitution du 4 octobre 1958, « Le Président de la République » Titre II Article 5.
346
Constitution du 4 octobre 1958 « Le Président de la République » Titre II, article 16.
347
Constitution du 4 octobre 1958 « De la révision » Titre XVI, article 89.
348
Constitution du 4 octobre 1958 « Le Président de la République » Titre II, article 15.
349
Loi nº 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002.
 | 187

Dans le cadre de cette fonction de protection, il faut être capable de prévenir ou

de réprimer les agressions limitées contre le territoire national, mais également de
répondre à la diversification des menaces (terrorisme, drogue, grande criminalité...).

De même, dans le cadre de leurs missions de service public, les armées

continueront d'apporter leur concours aux populations, en cas de catastrophes naturelles
ou pour parer aux conséquences d'accidents technologiques.
Ainsi la sûreté et la défense aériennes sont assurées par l'aviation de combat,
alors que la surveillance des approches maritimes relève de la Marine.

Cette protection est conçue pour s’exercer éventuellement au-delà des limites du
territoire national.
Les forces françaises sont susceptibles de s’engager pour une mission à caractère
opérationnel bien au delà, compte-tenu des obligations internationales de la France.

L’ensemble de ces missions constitue donc la notion de " défense du territoire ",
qui est très vaste.
En comparaison, la Défense Opérationnelle du Territoire (D.O.T.) ne représente
qu'un des champs d'action de la protection de celui-ci.
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La Défense Opérationnelle du Territoire est organisée par le décret du 1er mars

1973 qui précise dans son premier article que " La Défense Opérationnelle du Territoire,
en liaison avec les autres formes de défense militaire et la défense civile, concourt au
maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement ainsi qu'à la
sauvegarde des organes essentiels à la défense de la nation."

L’arrêté du 5 juillet 1978 fixe dans le domaine de la défense du territoire, les

attributions et la composition de la commission interministérielle de défense du
territoire.

Les autorités militaires ont pour mission de participer, en tout temps, à la

protection des installations militaires, d'assurer la couverture générale du territoire en
présence d'une menace reconnue, et de mener des opérations de résistance militaire en
cas d'invasion.

La Défense Opérationnelle du Territoire permet ainsi de mettre en œuvre, à un

stade de crise ultime, de mesures spécifiques qui sont préparées dès le temps de paix
(plans de défense).
Elle est permanente pour les mesures de protection des installations sensibles
militaires.
Il n’apparait pas que la Défense Opérationnelle du Territoire ait vocation à
disparaître même si sa mise en œuvre n'est envisagée qu'en cas de crise extrême.

Dans le cadre de la Défense Opérationnelle du Territoire, les missions communes

des forces armées sont, respectivement, de rechercher, d'exploiter et de transmettre le
renseignement relatif à leur sûreté, d'assurer la défense interne des moyens et des
installations qui leur sont propres, et de continuer, sous réserve des priorités
opérationnelles, à participer à l'effort de défense civile.
 | 188

L'Armée de Terre a pour mission de renforcer la défense d'un nombre limité

d'installations de la force nucléaire stratégique relevant de la Marine ou de l'armée de
l'Air, en mettant en place des moyens planifiés.
Elle intervient au profit des points sensibles menacés, en renforcement ou en
relève de la Gendarmerie nationale, et mène des opérations destinées à éliminer les
éléments hostiles du territoire.

L’Armée de Terre facilite les mouvements, les transits et l'écoulement des flux
logistiques de surface de nos forces et des alliés.
Son domaine de responsabilité s'étend à l'ensemble du territoire national, y
compris au littoral terrestre, (au sens d’un espace « frontière » entre le domaine de
maritime et terrestre qui aurait pu être de la compétence de la Marine).

Elément du dispositif en tant que force militaire, la Gendarmerie nationale

recherche, élabore et diffuse le renseignement de défense et assure, en temps de paix
comme en temps de crise, la protection et la défense des points sensibles civils et des
services communs indispensables.
La Gendarmerie nationale réalisera l'intervention immédiate au profit des points
sensibles lorsqu’ils seront menacés.
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Il est précisé que la Gendarmerie nationale assure ces missions jusqu’à

l’engagement offensif des forces armées.
La Gendarmerie nationale aide également à la montée en puissance et aux
mouvements des forces militaires sur le territoire national dans le cadre de la circulation
routière de défense, et participe, dans la mesure de la disponibilité de ses moyens, à des
actions de combat visant à détruire ou à neutraliser des éléments ennemis.
Elle continue de remplir ses missions permanentes de service public dans les
domaines administratif, judiciaire et militaire.

Dans le cadre de la Défense Opérationnelle du Territoire les missions de l'Armée

de l'Air sont d'appuyer les opérations offensives menées par les forces armées à l'intérieur
du territoire, et d'assurer, éventuellement, les appuis transport et renseignement au
profit des autres armées.

Enfin, la Marine nationale intervient, dans le cadre de la Défense Opérationnelle

du Territoire au profit des points sensibles menacés du Commandement de la défense du
Finistère (C.D.F.) et des secteurs territoriaux marine (S.T.M.), en renforcement ou en
relève de la Gendarmerie.
Elle mène les opérations visant à éliminer les éléments hostiles de ses emprises
territoriales, et participe à la défense des districts de sûreté portuaire des ports de
commerce d'intérêt majeur.
Elle participe, depuis la mer, aux opérations engagées, le cas échéant, sur le
littoral.

Au sol, son domaine territorial comprend l'emprise territoriale du Commandement

de la défense du Finistère, les Secteurs territoriaux Marine de Cherbourg, Lorient et
Toulon, et toutes les installations de la marine situées hors de ces aires géographiques,
telles que les bases navales et de l'aéronautique navale, les stations de transmissions
sémaphores et les postes de commandement.
 | 189

Toutes les missions concernant la défense du territoire et la Défense

Opérationnelle du Territoire n'ont pas fondamentalement changé avec la
professionnalisation des armées.

Seules certaines modalités d'application sont appelées à être modifiées,

permettant notamment une gestion centralisée des moyens et de nouvelles procédures
d'engagement des forces pour parer aux différentes demandes ou situations.

Concernant les missions de sécurité civile réalisées par le ministère de la Défense

nationale, la Marine nationale et l’armée de terre y participent le plus activement.

Pour la Marine, le plus grand commandement (en termes de nombre d’hommes) est
en effet celui du Bataillon des Marins Pompiers de Marseille (plus de 2 400 hommes).

Pour l’armée de Terre, les forces du Génie sont, à prés de cinquante pour cent,
dédiées à des opérations de protection civile : qu’il s’agisse de la Brigade des Sapeurs-
Pompiers de Paris, des Unités Militaires de la Sécurité Civile, des sapeurs pompiers
militaires travaillant dans la sécurité (des camps, des installations, des aéroports
militaires etc.) l’ensemble atteint un total de plus de 10 000 hommes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le Génie en représente moins du double : pourtant, elles ne constituent pas un

ensemble réellement identifié au sein du ministère de la Défense.

L’armée de l’Air occupe également un rôle exclusif dans le cadre de missions de

sécurité civile, notamment en cas de sauvetage d’aéronefs350.

L’article 3 du décret portant organisation des recherches et du sauvetage des

aéronefs en détresse en temps de paix, précise que l’ensemble des phases est sous la
responsabilité de l’armée de l’Air en métropole.
Ces phases comprennent les séquences du déclenchement à l’arrêt des opérations
de recherche et de sauvetage des aéronefs en détresse.

Cette mission est réalisée grâce aux centres de coordination de sauvetage Air351
également appelés « Rescue Coordination Centers » (Centres de Coordination des
Secours).

La responsabilité générale des opérations de recherche et de sauvetage des

aéronefs en détresse appartient, dans les secteurs terrestres à l’Armée de l’Air en
métropole et à l’aviation civile outre mer ; dans le domaine de la conduite des moyens
aériens et la coordination générale.

Pour la conduite des opérations de secours par moyens terrestres, cette

responsabilité appartient au représentant du Gouvernement dans chaque département ou
territoire.

350
Décret n°84-26 du 11 janvier 1984 portant organisation des recherches et du sauvetage des aéronefs en
détresse en temps de paix.
351
Dans la terminologie internationale de l’I.A.T.A. ces centres sont appelés R.C.C. (Rescue Coordination
Center).
 | 190

Les « Rescue Coordination Centers » Air disposent en permanence de moyens

aériens du ministère de la défense et peuvent faire appel à tous moyens des
administrations ou d’organismes publics ou privés, susceptibles de participer à des
opérations de recherche et de sauvetage.

L’adaptation française des règles internationales est basée sur l'organisation du

dispositif de recherche et de sauvetage mondial et régional.

Chaque Etat est responsable de l’espace aérien situé au dessus de son territoire.
Il est également responsable de l’espace aérien située au dessus-des flots, en
haute mer, selon les principes établis par l’O.A.C.I.

Au-delà, les organisations internationales conjointes l’Organisation Maritime

Internationale352 et l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (O.A.C.I.) ont réalisé
un manuel de référence : le Manuel international de recherche et de sauvetage
aéronautiques et maritimes353.

Les États parties à la Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la

vie humaine en mer354, à la Convention internationale sur la recherche et le sauvetage
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

maritimes ou à la Convention relative à l'aviation civile internationale s'engagent à mettre

en œuvre des services et une coordination de services de recherche et de secours (S.A.R.)
aéronautiques ou maritimes.

La communauté internationale attend d'eux qu'ils s'acquittent de leurs

engagements.
La mise en œuvre de services de recherche et de secours (S.A.R.) se fait dans le
cadre des initiatives de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (O.A.C.I.) et de
l’Organisation Maritime Internationale (O.M.I.).

Ces deux institutions, créées par les Nations-Unies, s'occupent respectivement de

la sécurité dans les transports aériens et de la sécurité dans les transports maritimes.

Ces services sont mis en œuvre par les États, signataires de conventions
internationales conjointes, celles de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale
(O.A.C.I.) et de l’Organisation Maritime Internationale (O.M.I.).
Les Etats sont libres de mettre en œuvre des conventions internationales
séparées, par la création et le maintien d'une organisation nationale de recherche et de
secours (S.A.R.) en relation avec un ou plusieurs autres États avec lesquels peuvent être
prévus des accords de recherche et de secours de voisinage.

Les fonctions fondamentales du dispositif de recherche et de secours (S.A.R.)

précisent que ces services doivent être structurés pour accomplir efficacement :

A. La réception des notifications de détresse, en accuser

réception et les retransmettre,

352
O.M.I.
353
Doc 9731-AN/958, appellé IAMSAR.
354
Ou Convention S.O.L.A.S. Safety Of Life At Sea.
 | 191

B. La coordination de l'intervention de recherche et de secours

S.A.R.,

C. L’exécution des opérations de recherche et de secours

S.A.R.

D’autres pays ont opté pour une réponse de type plus globale, comme la
Nouvelle-Zélande, qui a choisi un centre unique355, responsable de la coordination :

 Des opérations de recherche et de sauvetage dans le domaine maritime, et

aéronautique, dans la région qui lui est attribuée.

 Des opérations terrestres dûes au déclenchement d’une balise de détresse.

Les Etats-Unis d’Amérique, ont choisi une organisation plus complexe.

Une agence unique, l’ « Air Force Rescue Coordination Center » (A.F.R.C.C.),

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

basée en Floride, reçoit toutes les alertes, vérifie leur crédibilité et engage :
 soit des patrouilles aériennes spécialisées356,
 soit les garde-côtes s’il s’agit d’une alerte maritime,
 soit la Défense nationale américaine.

Il faut noter que l’Air Force Rescue Coordination Center (A.F.R.C.C.) est
également compétente pour traiter les signaux de détresse provenant de personnes
isolées (chasseurs, randonneurs, skieurs, malades atteints de la maladie d’Alzheimer,
transmetteurs de signaux d’urgence localisés.)

En France, au-delà des missions de recherche et de sauvetage (S.A.R.), les forces

armées doivent maintenir, en permanence, une capacité de protection et d’intervention
sur le territoire national.

Au niveau national, deux structures ont été créées et dépendent du Secrétariat

Général à la Défense Nationale :

 La Direction Politique et Stratégique de la Crise (D.P.S.C.),

 La Cellule interministérielle de crise.

Ces structures sont destinées à assurer la direction et la conduite des crises sur le
territoire national et s’inscrivent dans le cadre des préconisations du livre blanc sur la
Sécurité et la Défense nationale.

La Direction Politique et Stratégique de la réponse aux Crises Majeures « relève

du Président de la République et du Premier Ministre 357».

355
Il s’agit du RCCNZ : Rescue Coordination Centre New Zealand.
356
Civil Air Patrol.
357
Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale.
 | 192

Le livre blanc précise que le ministre de l’Intérieur assure également la D.P.S.C.

(page 192) ce qui n’est pas confirmé dans cette étude.

Le Premier Ministre et le Président de la République ont en charge de réaliser

l’impulsion et la prise de décision politiques au cours de la crise.

Ils doivent pouvoir s’appuyer sur des moyens de commandement adaptés à des
crises majeures, leur permettant d’être informés en temps réel du déroulement de la
crise et de piloter la communication gouvernementale.
Cette organisation doit être connue du public, des médias et des différents
intervenants en France et à l’étranger.
Elle sera le point d’entrée naturel dans le dispositif de gestion de crise pour les
interlocuteurs européens et internationaux au plus haut niveau.358 »

Au niveau du mécanisme européen de protection civile le « point de contact

national » désigné est le Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises
(C.O.G.I.C.).
Par contre pour la coordination globale, lorsque les Nations-Unies sont déployées
et notamment le bureau de coordination des affaires humanitaires B.C.A.H. / O.C.H.A. le
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

« point de contact national » devient alors le Centre de Crise du ministère des Affaires
Etrangères et Européenne.

La direction politique et stratégique de la réponse aux crises majeures s’appuie

sur une cellule Interministérielle de crise359, située à l’hôtel de Matignon.

Cette cellule interministérielle de crise est présidée par un membre du cabinet du

Premier Ministre et son secrétariat est assuré par le secrétariat général de la Défense et
de la Sécurité Nationale.

Au niveau du ministère de la Défense, la Cellule de Crise dite« Territoire

National », a été créée au sein du Centre de planification et de conduite des opérations
(C.P.C.O.) de l’État-Major des Armées (E.M.A.).

La Cellule de Crise Territoire National (CC-TN) est activée systématiquement en

cas de besoin.
Elle permet d’assurer au niveau stratégique le commandement des moyens
engagés sur le territoire national et d’assurer une bonne coordination avec la Cellule
interministérielle de crise et les autres centres opérationnels extérieurs aux armées.

La Cellule de Crise Territoire National (CC-TN) peut, selon les circonstances, être
appelée à tenir un rôle de centre opérationnel ministériel.

Au niveau régional, la Cellule de Crise Territoire National (CC-TN) peut utiliser

des réseaux locaux, suite au renforcement du rôle des zones de défense et de sécurité,
échelons déconcentrés de gestion des crises.

358
Extrait du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale page192.
359
Armée en permanence uniquement en cas de crise, elle n’assure pas de fonction de veille
opérationnelle.
 | 193

Cette mesure est par ailleurs en cohérence avec la refonte du décret concernant
les pouvoirs des Préfets de zone360.

Ce décret place sous l’autorité du Préfet de zone de défense et de sécurité, le

Préfet délégué pour la défense et la sécurité.

Le Préfet délégué pour la Défense et la Sécurité « assure la direction de l’état-

major interministériel de zone de défense et de sécurité, du service de zone des systèmes
d’information et de communication, du secrétariat général pour l’administration de la
police et du centre régional d’information et de coordination routière361. »

Ainsi, le rôle du ministère de la Défense, dans le domaine de la protection revêt

une importance particulière, notamment en matière de gestion de crise.
L’implication des forces armées dans une crise à dominante de protection civile,
notamment à l’international contribue au rayonnement du pays et accroît son prestige.

D) LE MINISTERE DE LA SANTE :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Peu après la seconde guerre mondiale, dans les années cinquante, la première
circulaire362 relative à l'organisation des secours d'urgence a été promulgué par le
ministère chargé de la Santé.

Suite à une épidémie de poliomyélite respiratoire, survenue en 1956 dans les

hôpitaux, le Professeur Maurice CARA363 créa le premier service de transport inter-
hospitalier des patients en insuffisance respiratoire grave vers un centre spécialisé364.

Mais les études réalisées dès la fin des années soixante à propos des causes de
létalité concernant les victimes d’accidents de la circulation, font apparaitre que le décès
survenait, en général durant le transport, entre le lieu de l’accident et la structure
hospitalière d’accueil.
Fort de ce constat, le Professeur Bourret, en septembre 1957 décide d’envoyer un
médecin directement sur les lieux de l’accident, donnant naissance aux premiers
« transports primaires365 », à Salon-de-Provence.
Les hôpitaux ont toujours eu pour vocation d’accueillir les urgences médicales, la
gestion de l’urgence était donc réalisée au sein même de l’hôpital, sans répercussion ou
modification des rôles des autres acteurs de l’urgence.

360
Décret n°2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des Préfets de zone de défense et de sécurité
NOR: IOCX1001151D.
361
Article R. 1311-16 du Code de la Défense.
362
Circulaire du 5 janvier 1949.
363
Fondateur du Service d’Aide Médicale Urgente (Samu) de Paris qu’il dirige jusqu’à sa retraite
hospitalière, président de la commission médicale du comité National de l’Aviation Civile, ou il développa
la doctrine des évacuations sanitaires aériennes, président du Comité Médical du Secours Routier Français,
à la suite du professeur Marcel Arnaud, membre de l’Académie Nationale de Médecine.
364
Ce type de transport est appelé « transport secondaire ».
365
Le « transport primaire » permet à la victime de bénéficier de soins médicaux pour la première fois
depuis son accident d’où son appellation de « transport primaire ».
 | 194

Cette nouvelle pratique nécessite donc de coordonner les différents partenaires

de secours, sapeurs pompiers, police et hôpital.
Une circulaire est alors rapidement publiée par le ministère de la Santé366,
autorisant la création expérimentale d’antennes de réanimation routières367, qui
s’étendront rapidement à d’autres formes d’urgences médicales.

En 1988, une étude médicale368 démontre qu’en cas de polytraumatisés de la

route, le manque en oxygène369 des tissus est la principale cause de mortalité tardive,
faute de prise en charge médicalisée.
La nécessité de stabiliser les fonctions vitales des victimes, avant de réaliser leur
transport est alors érigée en principe, d’autant que cette méthode est déjà pratiquée en
Grande-Bretagne370.

Le pas, de l’initiative à l’obligation, est franchi dès 1965371, certains centres

hospitaliers étant mis en demeure afin de se doter de moyens mobiles de secours et de
soins d’urgence.
Un second décret, le même mois, donne naissance aux Services Mobiles d’Urgence
et de Réanimation (S.M.U.R.372), précisant que «l’Hôpital se doit de sortir de ses murs
pour porter une assistance médicale à toute personne qui en a besoin373.»
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le nombre des Services Mobiles d’Urgence et de Réanimation augmente, la

nécessité de les coordonner donne naissance au Service d’Aide Médicale Urgente
(S.A.M.U374.), salle de régulation coordonnant plusieurs Services Mobiles d’Urgence et de
Réanimation.
Initialement, les Services d’Aide Médicale Urgente ne reçoivent pas d’appels du
public, effectuant seulement des actions de régulation.
Ils seront ensuite dotés d’un numéro d’appel national gratuit, le « 15 » en 1978375
ce qui permettra aux nouveaux Centres de Régulation et de Réception des Appels
(C.R.R.A.376) de réceptionner les appels d’urgence médicale de façon centralisée, et de
pratiquer la régulation médicale.

Toutefois, c’est la loi relative à l’aide médicale urgente et aux transports

sanitaires377 et ses décrets378 d’application qui reconnaitront l’existence légale des
Services d’Aide Médicale Urgente et des Services Mobiles d’Urgence et de Réanimation.

366
Circulaire du 27 juillet 1960.
367
Création d’antennes à Nancy, Toulouse, Montpellier, Troyes.
368
W.C. Schœmaker, P.L. Appel et H.E.Kram : Tissue oxygen dept as a determinant of lethal and sublethal
postoperative organ failure.- Critical Care Medicine, 1988, 16, 11, 117-120.
369
Hypoxie.
370
Connue sous le nom de «Stay and Play» (Rester sur Place et Médicaliser sur Place).
371
Décret du 2 décembre 1965.
372
Service Mobile d’Urgence et de Réanimation.
373
Décret du 31 décembre 1965.
374
Service d’Aide Médicale d’Urgence.
375
Simone Veil ministre de la Santé précisera par la circulaire du 6 février 1979 les formes de coopération
entre les structures hospitalières et extra-hospitalières.
376
Centre de Réception et de Régulation des Appels.
377
Loi 86-11 du 6 janvier 1986.
378
Décret d'application du 16 décembre 1987 NOR : ASEP8701666D.
 | 195

Les conditions d’autorisation et de fonctionnement des Services Mobiles

d’Urgence et de Réanimation seront définies ensuite à la fin des années quatre-vingt
dix379.

L'aide médicale urgente est désormais définie, et « a pour objet, en relation

notamment avec les dispositifs communaux et départementaux d'organisation des
secours, de faire assurer aux malades, blessés et parturientes, en quelque endroit qu'ils
se trouvent, les soins d'urgence appropriés à leur état380. »

La référence, dans cet article, aux dispositifs communaux et départementaux

d’organisation des secours, évoque sans les nommer les services communaux d’incendie
et de secours, mais surtout les services départementaux d’incendie et de secours créés
par la loi de départementalisation381.

Cette approche française n’est pas partagée universellement puisque les Etats-
Unis se basent sur un concept différent382.
Ce concept, a lui-même évolué, puisqu’il s’est transformé en méthode dite « Play
and run » (agir et courir) qui permet de maintenir une pression sanguine minimale, de
compléter le remplissage vasculaire en utilisant des perfusions de solutés, des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

médicaments, utilisés par les acteurs paramédicaux plus connus sous le terme
de« paramedics ».
Selon les études médicales, en cas d’hémorragie interne, seule une opération
chirurgicale peut sauver la victime, à condition que celle-ci soit en moins d’une heure
dans les conditions d’intervention.
Ce concept383 a de profondes répercussions sur l’organisation même de la réponse
aux urgences.
Il a permis de développer des ambulances non médicalisées, armées par du
personnel paramédical384, capables de réaliser des gestes médicaux385 permettant la
survie des victimes jusqu’à l’hôpital.

Le numéro d’urgence européen, le « 112 », créé par une décision du Conseil

Européen386, fait l’objet d’obligations détaillées dans la Directive Service Universel387.

Cette directive constitue la source réglementaire principale du «112».

Dans le droit français, tous les opérateurs de télécommunication doivent se

soumettre à l’obligation388 d’acheminer gratuitement les appels au centre 15, ainsi que
pour les autres numéros d’urgence autorisés389.
379
Décret 97-620 du 30 mai 1997.
380
Code de la Santé, Aide médicale urgente, Article L 6311-1 Chapitre I.
381
Loi du 3 mai 1996.
382
Méthode « Scoop and Run » soit charger et courir.
383
« The Golden Hour » ou l’heure d’Or, la victime doit, en moins d’une heure se trouver sur une table
d’opérations, au sein d’une structure médicale spécialisée.
384
EMT-P Emergency Medical Technician- Paramedic.
385
Essentiellement pose de solutés par voie veineuse, intubation trachéale, administration de médicaments
d’urgence, sous protocoles précis. En France ces actes sont réservés aux seuls médecins.
386
Décision du Conseil Européen du 29 juillet 1991 (91/396/EEC).
387
« Universal Service Directive », Mars 2002 (Directive 2002/22/EC).
388
Décision n° 2002-1179 du 19 décembre 2002 de l'Autorité de régulation des télécommunications.
389
Articles L. 33-1 et L. 34-1 du Code des postes et télécommunications NOR: ARTL0200744S (Journal
officiel n° 155 du 6 juillet 2003 page 11520).
 | 196

En outre, il est précisé que le centre de réception et de régulation des appels,

bien qu’«installé dans les services d'aide médicale urgente, peut être commun à plusieurs
services concourant à l'aide médicale urgente390.»

Ce système peine à se généraliser.

Les expériences menées dans quelques départements391 démontrent que
l’attachement à sa structure de base, et les références culturelles restent forte pour les
équipes.
Demander à des sapeurs-pompiers de travailler en permanence au sein d’une
structure hospitalière, ou à des agents hospitaliers de rejoindre un centre de secours finit
presque systématiquement par le rejet de ce système.
Pourtant l’utilité des synergies ainsi créées sont reconnues par tous les acteurs :
la coordination, qui est une action spécifique.
Il semble donc nécessaire de rechercher une nouvelle solution, qui pourrait
s’orienter vers la reconnaissance de la spécificité des actions de coordination au niveau
départemental.
Ces Etats-Majors Départementaux Interservices d’Urgences, seraient intégrés à la
chaîne déjà existante au sein des Etats Majors Interministériels de Zone.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La réalisation des pratiques interservices nécessite un accompagnement pour

accepter les enjeux qui peuvent être appréciés de façon différente par les acteurs, et ne
pas s’ancrer dans des attitudes de résistance passive, qui peuvent être contre-
productives.

Lorsque les services ne sont pas regroupés, les Centres de Réception et de

régulation des Appels (C.R.R.A.), sont interconnectés avec les dispositifs des services de
police et ceux d'incendie et de secours.
Bien que ce dispositif ait pour objectif la régulation des urgences médicales et la
recherche d’une solution efficiente392, les patients disposent du libre choix de leur
destination au niveau de l’établissement d’accueil.
Il est précisé que « les services concourant à l'aide médicale urgente sont tenus
d'assurer le transport des patients pris en charge dans le plus proche des établissements
offrant des moyens disponibles adaptés à leur état, sous réserve du respect du libre
choix393.»

En ce qui concerne l’implémentation du numéro européen d’urgence, le 112, ce

dernier fait l’objet d’un suivi par la Commission Européenne, et des rapports réguliers ont
été produits.

Le rapport de 2008394 précise que le nombre d’appels enregistrés par le 112 en

France pour l’année 2008, est de 1,1 millions d’appels.

390
Code de la Santé, Article L 6311-2.
391
Vaucluse notamment.
392
Différents facteurs concourent à cette efficience, tels que trouver un service d’Urgence adapté à la
pathologie, la prise en compte du temps de mobilisation des équipes médicales et des secouristes, la
disponibilité et la capacité d’accueil de l’établissement, etc.
393
Idem note précédente art L 6311-2.
394
Communications Committee, Working Document COCOM08-17 final Bruxelles DG INFSO/B2 du 23 juillet
2008.
 | 197

La répartition, pour ce 1,1 million d’appels est de :

 370 000 appels reçus par les Centres 15

 740 000 appels reçus par les Centres 18

En plus de cette réception du 112 :

 le centre 15 reçoit 1,32 millions d’appels

 le centre 18 reçoit 940 000 appels

Le total consiste en

 appels 112 +15 est de 1 690 000

 appels 112 + 18 est de 1 680 000

Sans prendre en compte les appels reçus par le 17, le total de 3 370 000 appels
annuels est donc atteint par le 112, 15 et 18.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

C’est le Préfet de chaque département qui décide de la désignation du centre

d’appel hébergeant le 112.
Ainsi le 112 peut être hébergé dans une structure hospitalière, au Centre de
Réception et de Régulation des Appels (ou aboutit déjà le numéro « 15 ») ou au Centre
de Traitement des Appels (C.T.A, qui reçoit le numéro « 18 ») dépendant d’un service
départemental d’incendie et de secours.

Plusieurs pays on fait le choix d’un numéro unique d’appel d’urgence395, et ont
abandonné tous les autres.

Dans les pays ayant fait le choix de ne conserver qu’un seul numéro d’urgence, les
Centres de Sécurité Publique de Réception396 des appels sont des structures uniques397.

En France, le médecin hors de l’hôpital, sur un site d’accident grave, a toute sa

place au sein d’un système complexe, ou de nombreux acteurs sont en interaction.

Si plusieurs médecins urgentistes travaillent sur les lieux, un coordonateur est

nécessaire il prend le nom de Directeur des Secours Médicaux398, et travaille en étroite
collaboration avec le Commandant des Opérations de Secours399, qui est un officier de
sapeurs pompiers.

395
Danemark, Malte, Pays Bas, Suède.
396
P.S.A.P. (Public Safety Answering Points) ou Centres de Sécurité Publique de Réception des Appels.
397
Irlande, Chypre, Grande Bretagne.
398
D.S.M
399
C.O.S.
 | 198

Ces rôles ont dû être précisés par la circulaire du 3 juillet 1991 relative à
l'identification du « commandant des opérations de secours » et du « directeur des
secours médicaux » lors de la mise en œuvre des « plans rouges400 », issue du décret
n°88-622 du 6 mai 1988 relatif aux plans d'urgence401, abrogé depuis.

Cette organisation est stable : la même répartition des rôles s’exerce lors de
catastrophes de grande ampleur.

Pour la mise en œuvre des moyens opérationnels d’urgence, dans le domaine du

secours médical, la logique est régionale, et ce dispositif est intégré au sein des Schémas
Régionaux d’Organisation des Soins (S.R.O.S.).
La quatrième génération de ces derniers est en préparation.

Au niveau des Services Départementaux d’Incendie et de Secours, le Schéma

Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques, (S.D.A.C.R.), est l’équivalent du
Schéma Régional d’Organisation des Soins (S.R.O.S) pour les hôpitaux.
La zone géographique couverte correspond donc à réalités différentes.

La logique reste départementale pour les Services Départementaux d’Incendie et

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de Secours et est votée par la commission administrative composée d’élus territoriaux et

arrêté par le Préfet du Département.

Entre les deux documents, il n’y a ni compétence liée, ni cohérence obligée.

L’ordonnance du 4 septembre 2003, dans le cadre du plan « Hôpital 2007 »,

simplifie et régionalise les démarches de planification : la carte sanitaire est supprimée,
le Schéma Régional d’Organisation des Soins devient l’outil unique de planification, les
"secteurs sanitaires" sont remplacés par des "territoires de santé", toutes les autorisations
sont déconcentrées au niveau des Agences Régionales d’Hospitalisation402 (A.R.H.).
Parmi les quatorze missions de service public définies à l’hôpital par la loi de
juillet 2009403 apparaît l’aide médicale urgente conjointement exercée avec les praticiens
et les autres professionnels de santé, personnes et services concernés.

Les Services Départementaux d’Incendie et de Secours en France réalisent la

grande majorité des transports de victimes lors des secours d’urgence404 et leurs coûts
sont supportés par les collectivités locales.
Un remboursement forfaitaire est réalisé, sous certaines conditions, par les
hôpitaux lorsque la demande de concours des Services Départementaux d’Incendie et de
Secours (S.D.I.S.) est effectuée par les Services d’Aide Médicale Urgente (S.A.M.U.).

400
NOR : INTE9100139C.
401
Décret pris en application de la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité
civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs.
402
Créées par la réforme dite « Juppé » de l'assurance-maladie par l'ordonnance du 24 avril 1996.
403
Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et
aux territoires (Journal officiel, 22 juillet 2009).
404
Le total des secours à victimes et accidents de circulation pour 2009 est de 2 965 680 (INSIS 2009, D.S.C.)
 | 199

La circulaire d’orientation du 5 mars 2004 précise pour les Schéma Régional

d’Organisation des Soins entre autres, les orientations ministérielles pour les territoires
de santé, ainsi que les modalités d’organisation des plateaux techniques et des activités
de proximité405.
La circulaire définit notamment des territoires de santé pour l’organisation de
l’offre, des territoires pour la concertation avec les conférences sanitaires, et enfin des
territoires de proximité pour l’accès aux soins.

Les nouveaux Schéma Régional d’Organisation des Soins se voient confier comme
objectifs d’assurer une organisation sanitaire territoriale permettant le maintien ou le
développement d’activités de proximité, et la mise en place d’une organisation graduée
des plateaux techniques.

E) LE MINISTERE DE L’ECOLOGIE, DU
DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS
ET DU LOGEMENT :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ce ministère, créé dans la seconde moitié du XXème siècle, est placé au centre
d’enjeux fondamentaux, et son importance ne cesse de croître.

Son champ de compétences est donc étendu (I), mais il est particulièrement
impliqué dans la mise en œuvre de conventions internationales dépassant le seul intérêt
national (II).

Bien que chef de file incontesté en matière de prévention des risques, le domaine
de la gestion des risques n’est pas de sa compétence exclusive (III).

Cette complexité croissante nécessite d’intégrer la prévention des risques dans un

système global, celui de la gestion de la sécurité (IV).

La spécificité du secours en mer, relevant de ce ministère et du Premier Ministre,

grâce au secrétariat Général à la Mer fera l’objet d’une attention particulière (V).

I. LES CHAMPS DE COMPETENCES ETENDUS DU M.E.D.D.T.L. POUR

LA GESTION DES RISQUES REPOSENT SUR DE SOLIDES BASES
JURIDIQUES.

Réuni en Congrès à Versailles, en 2005, le Parlement a entériné406, le projet de loi

constitutionnelle introduisant la « Charte de l'environnement » dans le préambule de la
Constitution du 4 octobre 1958.

405
En outre, le S.R.O.S. intègre les projets médicaux de territoire, les modalités de concertation avec les
établissements, les professionnels de santé, les usagers et les élus.
406
28 février 2005 projet accepté par 531 voix contre 23.
 | 200

Incluse au bloc de constitutionnalité, cette charte érige notamment le principe de

précaution407, niveau suprême au sens de la hiérarchie juridique des normes dans le droit
français.

Cela légitime et positionne ainsi la prévention des risques au sein du ministère de

l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement en tant que
composante de l’aménagement du territoire et du développement durable.

En effet, la charte de l’environnement adossée à la constitution française stipule

dans son article 6, la nécessaire conciliation de l’environnement avec les enjeux sociaux
et économiques.

Bien que ce ministère ait des responsabilités importantes dans le cadre de la

gestion des risques, il en partage une partie avec le ministère de l’Intérieur.

Jusqu’en septembre 2011, la Sous-direction de la Gestion des Risques408 (S.G.D.R.)

située au sein de la Direction de la Sécurité Civile (D.S.C.) était chargé de la maîtrise de
la préparation, de la réponse opérationnelle et du retour à la normale, soutenant
l’activité des Préfet et des collectivités territoriales.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La Sous-direction de la Gestion des Risques, constituée de quatre bureaux, le

bureau des risques majeurs, le bureau de la règlementation incendie et des risques de la
vie courante, le bureau de la coordination interministérielle, et le bureau de l’alerte, de
la planification et de la préparation aux crises, est devenue le 5 septembre 2011 la Sous-
direction de la Planification et de la Gestion des Crises (S.D.P.G.C.).

Malgré ce changement d’appellation, la gestion des risques reste une compétence

partagée par ces deux ministères, sans qu’un système de mise en commun des
connaissances et d’échange d’informations permanent aient été créés.

Le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du

Logement est chargé d’élaborer plusieurs stratégies, afin de répondre et de faire face aux
risques, celles-ci concernent les politiques relatives à :

 la connaissance des risques,

 l’évaluation des risques,

 la prévention des risques,

 la réduction des risques,

407
Article 5 de la Convention « Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des
connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les
autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines
d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures
provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage. »
408
Article 1 de l’arrêté du 22 avril 2005 portant organisation et attributions de la direction de la défense et
de la sécurité civile.
 | 201

En outre, dans le cadre de pollutions spécifiques, liés aux risques naturels,

chimiques, biologiques, radioactifs, du bruit et des nuisances, il doit plus
particulièrement prendre en charge :

 les risques liés à l’activité humaine, les risques naturels, la prévention des
inondations et les risques liés à la prévision des crues,

 la production des déchets, leur valorisation et leur traitement, dans des

conditions respectueuses de leur environnement,

 les risques pour la santé et l’environnement relatifs aux Organismes

Génétiquement Modifiés (O.G.M.),

 les risques de pollution des sols.

Le Ministère doit également concevoir et coordonner les mesures réglementaires

liées :

 aux installations classées pour la protection de l'environnement,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 à la sécurité industrielle (mines, après-mines, carrières, stockages

souterrains, explosifs, équipements sous pression, transport par
canalisation de gaz, d’hydrocarbures ou de produits chimiques, …),

 à la sécurité du transport et de la manutention des matières dangereuses,

 à la prévention et la gestion des sites et sols pollués,

 aux Organismes Génétiquement Modifiés,

 aux produits chimiques et aux déchets,

 à la prévention des risques naturels de toute nature et à la sécurité des

barrages et ouvrages hydrauliques,

 au bruit, aux risques des ondes électromagnétiques, à la pollution

lumineuse.

Pour réaliser l’ensemble de ses missions, le ministère dispose de relais, les

services déconcentrés, au niveau régional et départemental, ainsi que de plusieurs
établissement et organismes publics.

Au niveau régional, les Directions Régionales de l'Environnement, de

l'Aménagement et du Logement (D.R.E.A.L.), sont en charge des installations classées,
des déchets, de la sécurité industrielle, de la sécurité des barrages et ouvrages
hydrauliques, de la sécurité des mines et après-mines, mais également du règlement
général des industries extractives (R.G.I.E.).

Les Directions Régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement

ont pour mission la coordination de la prévention des risques naturels.
 | 202

Au niveau départemental, deux directions coexistent :

 d’une part les Directions Départementales des Territoires et de la Mer

(D.D.T.M.), en charge des risques naturels, des Plans de Prévention des
Risques Technologiques (volet urbanisme), de l'articulation risques et
urbanisme.

 d’autre part les Directions Départementales de la Protection des

Populations (D.D.P.P.), en charge de l'inspection des installations classées
liées aux animaux (élevages, abattoirs, équarrissages).

Le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du

Logement dispose, pour ses missions, d’établissements et organismes publics :
 l’Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie
(A.D.E.M.E.),
 l’Institut National de l'Environnement Industriel et des Risques
(I.N.E.R.I.S.),
 l’Agence Française de Sécurité Sanitaire de l'Environnement et du
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Travail (A.F.S.S.E.T.),
 le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (B.R.G.M.),
 l’Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire (I.R.S.N.),
 météo France,
 le Centre Scientifique et Technique du Bâtiment (C.S.T.B.),
 l’Office National des Forêts (O.N.F.),
 l’Institut de recherche en sciences et technologies pour
l'environnement (C.E.M.A.G.R.E.F.),
 l’Institut Français des Sciences et Technologies des Transports, de
l'Aménagement et des Réseaux (I.F.S.T.T.A.R409.)
 les services du réseau scientifique et technique du ministère410.

Au sein du ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et

du Logement de nombreuses actions sont mises en œuvre, notamment dans différents
domaines stratégiques d’intervention.

Dans le domaine stratégique de la prévention des risques naturels, le ministère de

l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement est
particulièrement en charge de la prévention des inondations (a), de la prévention des
séismes (b), mais aussi des plans de prévention des risques liés à la construction (c) et de
la prévention des risques technologiques (d).

A) LA PREVENTION DES INONDATIONS S’EFFECTUE GRACE A UN CONTROLE DE LA

SECURITE DES BARRAGES ET DES DIGUES.

409
Provenant de la fusion au 1er janvier 2011 de l’I.N.R.E.T.S. (Institut National de Recherche sur les
Transports et leur sécurité) et le L.C.P.C. (Laboratoire Central Ponts et Chaussées).
410
C.E.T.E. Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement ; C.E.R.T.U Centre d'études sur les réseaux, les
transports, l'urbanisme et les constructions ; S.E.T.R.A. Service d’Etudes sur les Transports, Routes et
Aménagements ; C.E.T.M.E.F. Centre d’Etudes Techniques Maritimes et Fluviales.
 | 203

Les actions déjà menées dans le domaine du recensement des ouvrages et de

l'identification des responsabilités sont renforcées depuis les inondations
survenues en 2010 sur la côte atlantique411, en particulier pour les petits
ouvrages.
En réponse à ces évènements, la réorganisation des services de contrôle, au
niveau régional, permettra de réaliser les premières études de danger grâce a
l’accroissement des effectifs.

Pour l’action de vigilance par rapport au risque de crues, la mise à disposition du

public d’une information412 sur ces risques pour les principaux cours d’eau permet
d’améliorer le dispositif préventif.

Au niveau Européen durant la période de 1998 à 2002, plus de cent

inondations graves ont eu lieu, et celles du Danube et de l’Elbe en 2002 ont été
particulièrement dévastatrices, d’autant qu’elles se sont reproduites en 2006,
toutefois avec moins d’ampleur.
A l’échelle de l’Europe, depuis 1998, les inondations ont causé le décès de
plus de sept cent personnes, le déplacement temporaire d’au moins cinq cent
mille personnes et de plus de vingt-cinq milliards d’euros de pertes économiques.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La Commission s’est donc mobilisée face à cette situation et a proposé un

plan d’action, édictant une directive européenne relative à la gestion des
inondations413.
Cette dernière oblige les États membres à identifier et à cartographier les
bassins hydrographiques et les zones côtières à risque afin d’établir des plans de
gestion des risques d’inondation au niveau des grands bassins.
Ces plans, mis en place depuis 2002 suite à une réforme de la politique de
prévention, sont dénommés Programmes d’Actions de Prévention des Inondations
(P.A.P.I), ils regroupent les propositions définies par les collectivités et les
services de l’Etat.

L’intérêt de cette directive réside certes dans l’identification et la

cartographie des bassins hydrographiques mais est étendue à celle des zones
côtières à risque, ce qui constitue une première avancée majeure.
Une autre nouveauté consiste à permettre l’établissement des plans de
gestion des risques d’inondations au niveau des grands bassins, incluant plusieurs
pays.

B) UN PLAN SEISME ETABLI POUR LA pERIODE 2000-2010 DOITMIEUX PREPARER LA

FRANCE

Ce plan repose notamment sur l’amélioration de la résistance et de l’emploi

des matériaux de construction.

411
Inondations à la Faute-sur-mer.
412
Ces informations sont recueillies, analysées et diffusées par le S.C.H.A.P.I., Service Central
d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des Inondations.
413
Directive européenne 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques
d'inondation (J.O.U.E. L 288, 06-11-2007, p.27)
 | 204

Les parlementaires sont particulièrement sensibilisés à ce risque, surtout

depuis le tsunami de 2004 et estiment que la France n’est pas préparée à un
tremblement de terre, en se basant sur les travaux de l’Office Parlementaire
d’Evaluation des Choix Scientifiques et Technologiques (O.P.E.C.S.T.).

Malgré le programme interministériel de prévention du risque sismique lancé

en 2005, l’information des populations face à ce risque est peu développée.
Un centre d’alerte pour le risque de tsunami doit être mis en place pour la
méditerranée, et les dispositions constructives suivront bientôt la réglementation,
« Euro code 8 » afin de réduire les vulnérabilités des constructions neuves.

Des exercices, basés sur un scénario départemental de crise sismique,

appelés RICHETER, sont réalisés chaque année, sous le contrôle du ministère de
l’Intérieur414.

C) LA PREVENTION DES RISQUES NATURELS SE BASE SUR DES DISPOSITIONS

CONSTRUCTIVES ET D’URBANISATION,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En France, plus de sept mille P.P.R.N.415 limitent l’exposition des

populations ainsi que les activités dans les zones à fort risque.

L’acquisition par l’Etat, des bâtiments les plus exposés aux risques, est
désormais réalisable grâce au Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs.
Mais il est également possible, par des mesures appropriées de
renforcement, de réduire la vulnérabilité des constructions existantes.

La formation des professionnels du bâtiment est indispensable, mais il est

aussi extrêmement utile d’inciter le plus en amont possible l’intégration de
l’ensemble des acteurs pour les projets d’urbanisme et d’aménagement.

Cette mesure, bien que non obligatoire peut s’avérer essentielle, notamment lors
de la réalisation des Schémas de Cohérence Territoriale (S.C.O.T.416 ) et des Plans
Locaux d’Urbanisme (P.L.U.417).

D) DANS LE DOMAINE DES RISQUES TECHNOLOGIQUES LES INSTALLATIONS CLASSEES

SONT SURVEILLEES :

414
Le premier exercice RICHTER 1 s’est déroulé dans les Bouches-du-Rhône, incluant 25 communes,
touchées par le séisme de Lambesc en 1909.
415
Plan de Prévention des Risques Naturels, arrêté par l’Etat, ils comprennent les P.P.R.I., les P.P.R.F.F.
416
Schéma de Cohérence Territoriale, instauré par la loi S.R.U. (Solidarité et Renouvellement Urbain) du 13
décembre 2000, ce document d'urbanisme fixe, à l’échelle de plusieurs communes ou groupements de
communes, les orientations fondamentales de l’organisation du territoire et de l’évolution des zones
urbaines, afin de préserver un équilibre entre zones urbaines, industrielles, touristiques, agricoles et
naturelles.
417
Plan Local d’Urbanisme, document d'urbanisme de planification au niveau communal ou éventuellement
intercommunal. Il remplace le plan d'occupation des sols (P.O.S.) depuis la loi Solidarité et Renouvellement
Urbain (dite loi S.R.U.).
 | 205

Cette gestion est réalisée par l’Inspection des Installations Classées

(I.I.C.), depuis 1979.
Auparavant ces missions relevaient, pour les mesures de contrôle, des
corps communaux de sapeurs-pompiers.
Dans ce cadre, les axes définis lors du « Grenelle de l’Environnement » ont
permis de définir la stratégie pour la période 2008-2012.

Outre les obligations communautaires418 ce plan doit renforcer les contrôles,

l’instruction des dossiers, et l’information du public.
Un nouveau régime d’enregistrement des installations classées,
intermédiaire entre le régime de Déclaration Simple419 et celui d’Autorisation420,
s’appliquera à des installations standardisées, implantées en dehors des zones
sensibles sur le plan environnemental.

Les Plans de Prévention des Risques Technologiques421 (P.P.R.T.) ont pour

objectif de résoudre les situations difficiles en matière d’urbanisme héritées du
passé et mieux encadrer l’urbanisation future.
Ils concernent les établissements SEVESO à hauts risques dits « AS ».
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le nombre de plans à élaborer au niveau national s’élève à plus de quatre

cent vingt P.P.R.T., répartis sur six cent soixante dix établissements industriels.
Outils à long terme, leurs mesures peuvent s’étaler sur trente années, mais
sur les deux cent soixante treize plans déjà lancés, vingt huit seulement ont été
approuvés422.

Le service de l’inspection des installations classées, la Direction Régionale

de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (D.R.E.A.L.) et la
Direction Départementale de la Protection des Populations (D.D.P.P.) sont les
principaux acteurs de l’Etat, impliqués dans l’élaboration des Plans de Prévention
des Risques Technologiques, (P.P.R.T.), sous l’autorité du Préfet423.

La longue période de mise en œuvre de leurs mesures est due à plusieurs

facteurs complexes.

D’une part, une étude des aléas minutieuse et très encadrée424 doit prendre en
compte deux facteurs.

418
Elles concernent particulièrement la réglementation et le contrôle des Etablissements notamment au
travers des directives SEVESO et I.P.P.C. et la recommandation européenne sur l’inspection.
419
Concerne 450 000 établissements, en France.
420
Concerne 54 000 établissements en France.
421
Dont la réalisation est prévue par la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques
technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
422
Au 1er janvier 2010.
423
Le décret n°2005-1130 du 7 septembre 2005 définit les modalités et les délais de mise en œuvre des
P.P.R.T.
424
Circulaire du 10 mai 2010 récapitulant les règles méthodologiques applicables aux études de dangers, à
l'appréciation de la démarche de réduction du risque à la source et aux plans de prévention des risques
technologiques (P.P.R.T.) dans les installations classées en application de la loi du 30 juillet 2003.
 | 206

 Elle doit tenir compte de l’étude de dangers fournie par l’exploitant, qui
cherche parfois à minimiser le niveau de risque et à démontrer que le
niveau de sécurité de ses installations est satisfaisant.
 Elle recense également les phénomènes dangereux et calcule l’aléa
technologique, pour chaque type d’effet, en tout point du territoire.

Ce travail préalable aboutit à une analyse des enjeux, coordonnée par la

Direction Départementale des Territoires et de la Mer (D.D.T.M.), qui recense
ceux-ci avec les collectivités locales, les services techniques et les gestionnaires
de terrain.

L’élaboration de la stratégie du Plan de Prévention des Risques Technologiques

se réalise par le croisement des aléas et des enjeux, afin d’effectuer une
première cartographie des zones et secteurs pouvant être réglementés.

Cette étape essentielle permet d’obtenir le « plan de zonage brut ».

Il peut éventuellement engager des investigations complémentaires (évaluation

des biens exposés, approche de la vulnérabilité).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces deux éléments sont les supports de la stratégie et Plans de Prévention des
Risques Technologiques et constituent une étape essentielle de la procédure.

Un autre enjeu consiste à ce que Plan de Prévention des Risques Technologiques

soit accepté par l’ensemble des acteurs, il est donc essentiel de les associer très
largement tout au long de la procédure.

Ce sont les représentants des Comités Locaux d’Information et de Concertation

(C.L.I.C.)425, mais aussi les personnes intéressées, l’exploitant, les collectivités
locales, qui assurent le maintien d’un niveau élevé de concertation entre les
différents partenaires, gage de la réussite du projet.

Ces procédures sont longues, et nécessitent une bonne connaissance des enjeux
tant techniques, économiques, juridiques, politiques et humains.

Au niveau du contrôle et de la sécurité des réseaux, le Ministère de

l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du Logement,
(M.E.D.D.T.L.) développe un plan d’action visant à améliorer la sécurité des
canalisations (Gaz, Eau, Electricité).
L’objectif est de prévenir les accidents liés aux endommagements de
canalisations, lorsque des travaux sont réalisés à proximité.
A cet effet, un guichet unique informatisé permet de mettre en relation les
maîtres d’ouvrage, les entreprises de travaux et les exploitants du réseau.
Les services d’urgence et d’intervention ne sont pas concernés : cette
information pourrait néanmoins leur être très utile, surtout dans les premières
minutes de l’incident.

425
Instance de Concertation, créée par arrêté Préfectoral, réunit au plus 30 membres les Comités Locaux
d’Information et de Concertation, deviennent le Commissions de Suivi de Sites (C.S.S), dans la Loi Grenelle
2.
 | 207

Mais les services opérationnels départementaux d’incendie et de secours ne

disposent pas de relais permanent et exclusif, au sein de l’administration centrale
de l’Etat.
L’association de ces services en amont à des projets de ce type, doit donc
être proposée et systématisée.

Pour rendre effective et automatique la circulation d’informations

opérationnelles, au niveau interservices, un service d’échange et de gestion
d’information serait du plus grand intérêt.
Il pourrait prendre la forme d’une application internet d’accès direct et
immédiat, réservé aux services concernés (web application), d’un faible coût.

Ce lien entre la gestion des risques et la connaissance des activités par les
services opérationnels est actuellement manquant et illustre la réalité de
l’approche « en silo ».
Il est essentiel de modifier cette approche qui est dépendante des
comportements humains et des habitudes acquises.

Sa mise en œuvre d’une nouvelle approche sera longue, mais agir sur le
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

facteur humain représente un challenge permanent en termes de management.

Conséquence prévisible, cette approche « en silo » se retrouve parfois

également dans le domaine très partagé de la prévention des risques et de la
planification opérationnelle, au sein même des services départementaux
d’incendie et de secours.

De même, un plan de modernisation pour prévenir les risques liés au

vieillissement des installations industrielles a été mis en place par le Ministère de
l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du Logement . présentant
trente huit mesures impliquant les exploitants, l’administration et les experts
techniques.
Les services de secours et d’incendie ne sont pas, pour les raisons
structurelles évoquées précédemment, associés à ce type de réalisation, qui
serait pourtant susceptible de leur fournir des informations importantes lors du
déclenchement de l’alerte.

La population française est aussi de plus en plus soucieuse de l’impact de

l’environnement sur sa santé, c’est pourquoi la loi relative à la politique de santé
publique426 a défini des objectifs pluriannuels et prévu la mise en œuvre de plans
d’actions stratégique.

En juin 2009 le Plan National Santé Environnement427 est adopté, son

objectif est de réduire les expositions provoquant les plus lourdes pathologies,
mais aussi d’identifier, de mieux traiter les inégalités existantes dans ce domaine.
Le champ d’action du plan est vaste : eau, pollution atmosphérique, bruit,
transports, habitat sont concernés, mais le plan a pour objectif d’améliorer les
connaissances et l'évaluation des risques.

426
Loi n°2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.
427
Plan National Santé Environnement ou P.N.S.E.
 | 208

Les risques émergents428 sont particulièrement concernés, conjointement au

développement de la recherche.
Ce plan est décliné et complété dans chaque région par un plan régional
santé environnement, le premier plan est achevé, et le second plan régional santé
environnement pour la période 2009-2013 (en cours de réalisation), n’a pas
associé les services de secours ses axes d’action ne sont pas partagés avec le
ministère de l’Intérieur, et la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la
Gestion des Crises.

II. L’APPLICATION DES ACCORDS INTERNATIONAUX

IMPACTE LA POLITIQUE NATIONALE DE GESTION DES RISQUES

Pour la mise en œuvre de la réglementation relative aux produits chimiques, le

règlement R.E.A.C.H.429 est entré en vigueur, au niveau européen, le 1er juin 2007.
Cette politique rend obligatoire, pour les substances considérées comme
dangereuses, la procédure d'autorisation.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La limite de la procédure d’enregistrement fixée au 1er décembre 2010 a permis

aux entreprises d’être accompagnées dans leurs démarches par le ministère de
l’Environnement, et par l'Union des Industries Chimiques (U.I.C.).

Par ailleurs, les contrôles sur les réglementations relatives aux produits chimiques
(REACH, Réglementations relative aux substances biocides, aux substances appauvrissant
la couche d'ozone telles que les fluides frigorigènes) sont renforcés.
Cette amélioration a été permise grâce à une approche et une collaboration
interministérielle, à laquelle les services des collectivités locales et leurs établissements
publics ne sont pas associés.
Parmi les objectifs affichés par le projet R.E.A.C.H. il est prévu de remplacer les
substances P.B.T.430 et vP.vB.431 par des alternatives plus sûres lorsqu’elles existent.

D’autres substances très préoccupantes, telles que les substances Cancérigènes,

Mutagènes et Reprotoxiques (C.M.R.) et les perturbateurs endocriniens, resteront sur le
marché même s’il existe des alternatives plus sûres, et seront autorisées si les risques
qu’elles posent font l'objet d'un « contrôle adéquat ».
Enfin, concernant l’accès à l'information, les consommateurs ne pourront pas
s'enquérir de toutes les substances auxquelles nous sommes exposés quotidiennement.
Seules les donnés relatives aux substances très préoccupantes seront accessibles
le niveau d’information des populations reste donc très incomplet.
Toutefois, le temps de mise en œuvre de cette directive européenne est étendu
sur plus de dix ans.
Cela devrait permettre de mener des études de dangerosité sur les produits
chimiques.

428
Nanomatériaux, ondes électro-magnétiques, etc.
429
R.E.A.C.H. = enRegistrement, Evaluation et Autorisation des substances Chimiques.
430
P.B.T. = Persistantes, Bio-accumulatives et Toxiques.
431
vP.vB = très Persistantes et très Bio-accumulatives.
 | 209

Comme le montre le schéma ci-dessous, le seuil de déclaration des produits

dangereux est progressivement diminué pour cette période, sans que le niveau
d’information des citoyens ne soit augmenté.

La seule amélioration de l’information consistera à modifier les règles

d’empaquetage et d’étiquetage des substances432 et des préparations433.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

III. LE MINISTERE, CHEF DE FILE DANS LA PREVENTION DES RISQUES,

VOIT DES DOMAINES NOMBREUX HORS DE SON CHAMP D’ACTION.

L’article D 511-2 du Code de l’Environnement définit la composition du «Conseil

supérieur de la prévention des risques technologiques ».

Il précise que le Directeur de la Sécurité Civile est membre de droit, et que trois
maires nommés par le ministre en charge des installations classées, sur proposition de
l’Association des Maires de France.

Cette reconnaissance officielle à minima des acteurs de secours et de l’urgence

semble en contradiction avec la réalité opérationnelle, pourtant connue du Ministère de
l’Ecologie, du Développement Durable, du Transport et du Logement.

En effet, le Bureau d’Analyse des Risques et Pollutions Industrielles (B.A.R.P.I.) a

recensé pour l’année 2008 le nombre de mille six cent quarante et un évènements
accidentels de nature technologique.
A titre d’exemple au niveau de l’Ile de France, dans 61% des cas ces évènements
on donné lieu à un incendie, dans 47% des cas, ont entrainé des rejets de matières
dangereuses ou polluantes, et dans 10% des cas provoqué une explosion434.

432
Directive 67/548/EEC du 27 juin 1967 définissant le système européen d'étiquetage des substances
dangereuses (Annexe II).
433
Directive 1999/45/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 1999 concernant le rapprochement
des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la
classification, à l'emballage et à l'étiquetage des préparations dangereuses (Journal officiel n° L 200 du
30/07/1999 p. 0001 – 0068).
 | 210

Par conséquent, les Services Départementaux d’Incendie et de Secours ont

toujours été sollicités pour la réponse opérationnelle, mais sont absents au niveau de la
réponse globale, et dans le domaine de la prévention.

En 2008, la Direction Régionale de l’Industrie de la Recherche et de

l’Environnement (D.R.I.R.E.) d’Ile-de-France a réalisé en 2008 une opération de contrôles
inopinés, ciblée sur environ 25% du parc des établissements classés SEVESO concernés par
la prévention du risque industriel.
Cette campagne a permis de mettre en évidence de graves défaillances par
rapport aux règles de sécurité vis-à-vis du risque incendie.

Les recommandations réalisées par les Inspecteurs des Installations Classées, qui
ont proposé aux Préfets de mettre en demeure les exploitants et de remédier aux non-
conformités portent, dans vingt neuf des cas sur les soixante quatre observés en Ile-de-
France, sur des actions élémentaires en termes de protection et de défense contre
l’incendie435.

Ainsi, les inspecteurs des installations classées préconisent de rendre disponible

l’accès des sapeurs-pompiers, de réparer les portes coupe-feu, de rendre opérationnel le
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

système de détection incendie, de prendre en compte les observations relevées par les
organismes de contrôle, de vérifier les ressources en eau et leur accessibilité.
Or ces recommandations font partie du domaine de la prévision opérationnelle :
elles échappent pourtant totalement aux services d’incendie et de secours sur l’ensemble
du territoire national.
Ainsi, les véhicules de secours une fois déclenchés, peuvent se présenter sur les
lieux d’un évènement, et simultanément découvrir que le risque auquel ils font face n’a
pas encore été répertorié.

Lorsque l’échange d’information existe, il est basé sur les bonnes relations locales
entre les équipes de secours et l’exploitant, sans pour autant constituer une obligation
légale pour ce dernier.
Si un système de sécurité sur un site industriel est défaillant, la remontée
d’information vers les services de secours n’est pas automatique.

Si le réseau d’eau, dans une emprise privée (Entreprise, particulier, ou

administration en dehors de la voie publique) est inutilisable (fuite, vannes de
manœuvres défectueuses etc.), il n’est pas obligatoire d’en informer les services
d’incendie et de secours.
La prévention des risques majeurs est donc une activité qui concerne de
nombreux acteurs.
La difficulté est de maintenir un niveau d’information identique pour chacun
d’entre eux, qu’il s’agisse des ministères, des collectivités territoriales et de plusieurs
organismes publics.
Le tableau ci-après retrace les principaux acteurs.

434
Cité par monsieur Bernard DOROSZCZUK, Directeur régional de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement de la région Ile-de-France lors du discours d’ouverture
du séminaire IMPEL, Paris 2009.
435
Cité par monsieur Bernard DOROSZCZUK, Directeur régional de l'industrie, de la recherche et de
l'environnement de la région Ile-de-France lors du discours d’ouverture du séminaire IMPEL, Paris 2009.
 | 211

QUOI ? QUI ? COMMENT ?

M.E.D.D.T.L.
Connaissance de l'aléa Ministère chargé de l'Agriculture Financement d'études scientifiques et techniques.
(concernant la forêt uniquement).

Connaissance de la Financement d'études scientifiques et techniques,

M.E.D.D.T.L.
vulnérabilité (Ex sur la résistance des bâtiments aux séismes)

M.E.D.D.T.L.
Ministère de l’Education Nationale, Équipements des zones en moyens de surveillance
de la Jeunesse, et de la Vie
La surveillance Associative. (stations de surveillance des crues, du volcanisme,
Ministère de l'Enseignement des grands mouvements de terrains).
Supérieur et de la Recherche.

M.E.D.D.T.L. MEDDTL assure une diffusion nationale de

l'information via l'internet.
L'information M.I.O.M.C.L.I.
Préfet établit le DDRM (financé par MEDDTL).
Maire établit le DICRIM.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Maire.

M.E.D.D.T.L. Inscription dans les programmes du collège et du

Ministère de l’Education Nationale, lycée et dans les travaux personnels encadrés,
L'éducation de la Jeunesse, et de la Vie réseau de coordonnateurs auprès des recteurs,
Associative. journée nationale " Face au risque ".

La prise en compte du
risque dans Établissement des plans de prévention des risques
M.E.D.D.T.L.
l'aménagement PPR.

Formation des professionnels (architectes,

La mitigation M.E.D.D.T.L.
ingénieurs).

M.I.O.M.C.L.I.
La préparation des Selon l'échelle, les services de la protection civile ou
plans de secours Maire. le maire préparent la crise.

Le retour d'expérience M.E.D.D.T.L. Missions d'analyse des catastrophes (REX).

M.I.O.M.C.L.I.
Mobilisation des moyens (fonctionnaires, services
La gestion de crise Maire
publics, éventuellement armée).
Conseil général

Commission de Catastrophe
Naturelle : Une fois l'arrêté de catastrophe naturelle pris, les
L'indemnisation assurances mettent en place une procédure
M.I.O.M.C.L.I. particulière d'indemnisation.

Ministère de l’Economie, des

Finances et de l’Industrie,

M.E.D.D.T.L.

Caisse Centrale de réassurance

 | 212

Le rôle majeur du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des

Transports et du Logement dans la politique de prévention à l’égard des risques de toute
nature est incontestable.
Initialement son action était axée sur la protection des Installations Classées, et
les risques naturels majeurs.

Le rôle du Ministère de l’Intérieur, de l’Outre-Mer, des Collectivités Locales et de

l’Immigration est important dans trois domaines, ceux de l’information, de la gestion de
crise et de l’indemnisation.

Pourtant le retour d’expérience des primo-intervenants pourrait utilement être

partagé par les Services Départementaux d’Incendie et de Secours et ceux du Ministère de
l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement.

Structurellement, au niveau institutionnel, il est nécessaire de trouver une

solution : en effet le seul relais des Services Départementaux d’Incendie et de Secours à
l’échelle nationale est la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des
Crises.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Celle-ci est largement sous-dimensionnée par rapport aux effectifs chargés de la

prévention au sein du Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports
et du Logement.
En effet, la Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises
(D.G.S.C.G.C.) dispose de spécialistes, d’experts et d’officiers de sapeurs pompiers.
Ces derniers sont mis à disposition du ministère par leurs Services
Départementaux d’Incendie et de Secours respectifs, auxquels ils restent
administrativement rattachés.

A contrario, il ressort de l’analyse de l’organigramme du Ministère de l’Ecologie,

du Développement Durable, des Transports et du Logement qu’il est composé, d’un
secrétariat général, de deux directions générales et d’une délégation.
Ces services traitent donc des problématiques de sécurité au quotidien, sans
pouvoir associer de manière constructive d’autres acteurs, pourtant essentiels dans ces
domaines.
Toutefois, la nécessité d’une approche globale est reconnue par les principaux
436
acteurs , et le développement de la prévention doit s’appuyer d’une part sur
l’amélioration des Systèmes de Gestion de la Sécurité437, mais également sur une forme
optimale d’organisation face à l’éventualité de l’accident.

Le schéma ci-après en donne un aperçu général.

436
Laurent MICHEL Directeur Général de la Prévention des Risques M.E.D.D.T.L. discours de clôture du
séminaire SIMPEL 2009, Paris.
437
Systèmes de Gestion de la Sécurité (Safety Management System).
 | 213
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ainsi, il pourrait être judicieux de permettre aux officiers supérieurs de sapeurs

pompiers, fonctionnaires territoriaux et acteurs majeurs dans le cadre de la réponse
opérationnelle aux risques de participer activement à l’élaboration de ces stratégies.

Par symétrie, au sein des Services d’Incendie et de Secours départementaux,

l’accueil d’experts dans le domaine de la gestion des risques pourrait permettre une
collaboration fructueuse.

Cette collaboration pourrait avoir comme objectif de mettre au point des

scénarios pédagogiques pour l’information des populations, et assurer ainsi leur
préparation.

L’animation et la diffusion de ces scénarios auprès de publics plus jeunes, grâce à

un partenariat avec l’Education Nationale permettrait également une sensibilisation utile
des futurs citoyens.
 | 214

IV. FACE A UNE COMPLEXITE CROISSANTE, LA PREVENTION DES

RISQUES DOIT S’INTEGRER DANS UN SYSTEME DE GESTION DE LA
SECURITE.

Les systèmes de gestion de la sécurité438 permettent aux entreprises de déceler

les risques en matière de sécurité avant qu’ils ne donnent lieu à des problèmes graves.

Le développement de système de gestion de la sécurité439, pour être

acceptable440, doit au moins comprendre les éléments suivants :

 une politique et des objectifs de sécurité,

 une gestion du risque,

 une assurance du maintien de la sécurité,

 une promotion de la sécurité.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette approche est actuellement utilisée dans le domaine de l’aviation civile et

pourrait être utilement appliquée dans d’autres domaines.

Sans avoir pour objectif d’atteindre un taux d’accident aussi faible que celui de
l’aviation, il serait intéressant de mette en œuvre les principes de base des Systèmes de
Gestion de la Sécurité (S.G.S.).
Ces principes reposent sur une approche intégrée qui implique de prendre en
considération, au-delà de la prévention :

 la limitation des expositions de personnes et de l’environnement,

 la gestion des interventions opérationnelles,

 la gestion des crises,

 le retour à la situation normale,

 Le maintient de l’information de la société civile,

 l’association de la société civile, dans la mesure du possible au processus

de décision.

438
Directive n°96/82 du 09/12/96 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant
des substances dangereuses dite SEVESO II (JOCE n° L 10 du 14 janvier 1997) modifiée par Directive
n°2003/105/CE du 16 décembre 2003 (JOCE n° L 345 du 31 décembre 2003) décrit la nécessité d’un
Système de Gestion de la Sécurité (S.G.S.) dans son article 9.
439
Règlement CE N°216/2008 du Parlement Européen et du Conseil du 20 février 2008, concernant des
règles communes dans le domaine de l’aviation civile, instituant une Agence Européenne de la Sécurité
Aérienne.
440
Instruction du 22 décembre 2008 prise en application de l’arrêté du 22 décembre 2008 relatif à la mise
en œuvre des systèmes de gestion de la sécurité pour les entreprises de transport aérien public et les
organismes de maintenance M.E.D.D.A.T. NOR : DEVA 0828436J.
 | 215

L’adoption de ces principes simples nécessiterait de nouvelles méthodes de

travail, basées sur un travail collaboratif et donc enrichissant.
Les transversalités seraient ainsi élargies, tant aux niveaux verticaux
(hiérarchiques) qu’aux niveaux horizontaux (entre institutions).

Associer les différents ministères constitue une première étape.

Au-delà, il est nécessaire de créer de nouvelles synergies, pour que l’ensemble
des acteurs de la filière puissent travailler efficacement, partager l’information, apporter
une plus value grâce à la mise en commun d’expériences et de connaissances provenant
de différents champs, et de développer, in fine, un solide réseau d’expertise et
d’entraide.

Enfin, à un niveau plus global il faut rappeler que le Président de la République

Française, lors de la conférence de Copenhague441, a appelé de ses vœux la création
d’une Organisation Mondiale de l’Environnement.
Cette organisation qui n’a pas été retenue pour le moment par l’ensemble des
chefs d’Etat, aurait vocation d’assurer le suivi des mesures prises lors de la conférence de
Copenhague.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

V. LE SECRETARIAT GENERAL A LA MER :

En accord avec les ministres concernés, le Ministre chargé de la Mer définit la

politique générale442 en matière de secours, de recherche et de sauvetage des personnes
en détresse en mer.

La problématique de l’action en mer concerne tous les Etats côtiers.

L’exercice de leur souveraineté concerne leurs eaux territoriales, dans le respect

du droit international, mais ils doivent également surveiller leur zone économique
exclusive443 qui s’étend jusqu’à deux cents milles marins au large444.
Au-delà de ces espaces et plus particulièrement en haute mer, les Etats doivent
être en mesure de tenir leurs engagements internationaux.
En matière de lutte contre les trafics illicites, ils agissent au titre d’une « police
internationale » qui, compte tenu de la mondialisation des menaces a une forte tendance
à se développer.

441
A Copenhague du 7 au 18 décembre 2009 la 15ème « Conférence des parties » (COP 15) de la
« Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques », 192 pays l’ont ratifiée il s’agissait
de renégocier un accord international sur le climat remplaçant le protocole de Kyoto, initié lors de la COP 3
en 1997 et dont la première étape prend fin en 2012.
442
Article 2 Décret n°88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du
sauvetage des personnes en détresse en mer NOR: MERM8800027D.
443
Zone Economique Exclusive (Z.E.E.) définie par la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer du
10 Décembre 1982 dans sa partie V, article 55 «Régime juridique particulier de la zone économique
exclusive ».
444
Soit plus de 370 kilomètres au large.
 | 216

Dans le cadre de la lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes,

l’Union Européenne a procédé au déploiement de l’E.U.N.A.V.F.O.R.445, sous le nom
d’ « Opération Atalante ».
Les Etats-Membres participants446, œuvrent sous des formes variées soit
directement, soit de manière associée (Norvège) soit en mettant à disposition du
personnel au sein du quartier général à Northwood en Grande-Bretagne447.
Conformément aux principes établis en Droit International, plusieurs résolutions
du Conseil de Sécurité des Nations-Unies, ont autorisé l’opération militaire jusqu’en
décembre 2012.
Près de 95 % du volume commercial de l’Union Européenne est transporté par
mer, et 20% du commerce mondial passe par le Golfe d’Aden, route stratégique
incontournable qu’il est indispensable de protéger.

Au niveau national la stratégie maritime française fait référence, pour son

élaboration, à l’initiative de la Commission Européenne en faveur d’une politique
maritime intégrée.

Dans le cadre de la sécurité maritime, les missions de l’Etat en France touchent à

trois domaines.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 D’une part, elles répondent à des préoccupations d’ordre humanitaire : il

s’agit alors d’assurer la sauvegarde de la vie humaine en mer.

 D’autre part, il s’agit de protéger l’environnement en veillant à préserver

le milieu maritime et côtier.

 Enfin, il faut également veiller aux conditions d’écoulement du trafic

maritime en préservant la sécurité de la navigation et la sécurité des
dessertes maritimes.

Au titre du sauvetage des vies humaines dans le domaine maritime, la première

convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer448, est entrée en
vigueur en 1914.

Le naufrage du Titanic449 a eu un très fort retentissement, et cette catastrophe a

permis de sensibiliser à la prise en compte du sauvetage de vies humaines en mer au
niveau international.
Les mesures de protection et de sauvegarde, dans le domaine maritime comme
dans le domaine terrestre, sont donc systématiquement prises « a posteriori ».

La première convention internationale est suivie d’une seconde convention en

1929, puis d’une troisième en 1948, et d’une quatrième, conclue à Londres le 17 juin
1960450, qui n’entrera en vigueur que le 26 mai 1965.

445
EU Naval Force ou Force Navale de l’Union Européenne.
446
Belgique, France, Allemagne, Grèce, Italie, Luxembourg, Pays Bas, Espagne, Suède participation de la
norvège.
447
Chypre, Irlande, Malte, Finlande.
448
La convention internationale de Bruxelles du 23 septembre 1910 pour l’unification de certaines règles en
matière d’assistance et de sauvetage maritimes a été ratifiée progressivement par les états signataires,
retardant son application.
449
Nuit du 14 au 15 avril 1912, 1 500 victimes sur 2 200 passagers et membres d’équipage.
 | 217

L’intention pour cette quatrième convention était de réaliser des mises à jour par
des amendements successifs, mais compte tenu des longs processus de ratifications
nécessaires, la convention pour la sauvegarde de la vie humaine en mer a été réécrite en
1974, et conclue à Londres le 1er novembre 1974451.
Cette convention permet de définir l’action de l’Etat en mer dans le domaine de
la sécurité maritime et du sauvetage en mer.
Les gouvernements signataires souhaitaient établir de façon commune, des
principes et des règles uniformes afin de sauvegarder la vie humaine en mer.

En France, le ministère responsable de la sécurité maritime est le Ministère de

l’Environnement, du Développement Durable, des Transports et du Logement
(M.E.D.D.T.L.).
Afin de réaliser cette tâche, il dispose d’une direction générale des
infrastructures, des transports et de la mer et en son sein de la direction des affaires
maritimes qui est compétente.
Dans le domaine de la prévention des risques, pour les navires sous pavillon
français, la direction des affaires maritimes réalise l’approbation des plans du navire, en
amont.
Cette direction a la tâche de contrôler tout navire avant sa mise en service, puis
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

elle délivre ensuite les titres de sécurité et d’exploitation.

Des contrôles annuels de la sécurité du navire sont ensuite assurés par cette
direction, par l’intermédiaire des centres de sécurité des navires (C.S.N.) présents sur
tout le littoral.
Il faut noter que ces mécanismes de contrôles présentent une nette similitude
avec la règlementation sur la sécurité des établissements recevant du public452, à terre.

Le ministère de l’Intérieur, précise en effet dans un règlement de sécurité les

conditions d’application des règles pour les établissements recevant du public.
Celles-ci sont appliquées au sein des commissions de sécurité453, composées
d’élus, de représentant de l’Etat (Préfet, Gendarmerie ou Police, Direction
Départementale de Protection des Populations), de représentants de l’établissement
public du Service Départemental d’Incendie et de Secours et de représentants d’usagers
éventuellement.
Ils procèdent, en amont à l’étude des dossiers, et émettent un avis avant la
délivrance du permis de construire.

Par analogie à l’autorisation exploitation délivrée pour les navires, il faut

également, pour l’ouverture d’un établissement recevant du public à terre, une visite sur
site, une fois les travaux terminés et l’ouvrage réalisé.

A l’identique des contrôles périodique des navires, des visites périodiques sont
ensuite réalisées dans les différents Etablissements Recevant du Public (E.R.P.) par ces
commissions de sécurité, selon les prescriptions du Règlement de Sécurité.

450
Remplace la Convention de 1948 pour la Sauvegarde de la Vie Humaine en Mer.
451
Entrée en vigueur en France le 25 mai 1980, elle est appelée convention SOLAS (Safety of Life at Sea).
452
Code de la Construction et de l’Habitation, Partie règlementaire Livre I Titre II Article R 123-1 et
suivants, réalisés par les Sapeurs Pompiers, seuls titulaires du Brevet de Prévention délivré par le ministère
de l’Intérieur.
453
Commissions de sécurité communales, d’arrondissement ou départementales.
 | 218

Au niveau maritime, le code international de gestion pour la sécurité de

l’exploitation des navires et la prévention de la pollution, est appelé code «I.S.M454. »

En comparant donc les deux modes de procédures, on constate qu’il existe un

séquençage de l’action administrative en matière de prévention des risques sur trois
périodes :
 en amont, au niveau de l’étude des dossiers,

 au moment de la mise en œuvre ou de l’exploitation,

 durant sa période de fonctionnement.

Si nous revenons stricto sensu au monde de la sécurité en mer, les mesures de

protection et de sécurité s’appliquent au niveau des navires sous pavillon français, mais
des contrôles existent aussi pour les navires étrangers en escale dans les ports français.
Ces contrôles s’exercent en application de protocoles d’entente et de coopération
entre les Etats, permettant de conjuguer les efforts de surveillance de la flotte mondiale.
Des sanctions peuvent aboutir au bannissement des navires ne respectant pas ces
normes internationales.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Indépendamment de l’Etat de rattachement du pavillon, il est nécessaire de

s’assurer que la circulation des navires dans les différentes « eaux souveraines » est
sécurisée.

Plusieurs dispositifs existent, notamment la fourniture des aides à la navigation et

la diffusion des informations de sécurité maritime455 d’une part, et la surveillance de la
circulation maritime d’autre part456.

454
I.S.M. = International Safety Management Code, 2002.
455
Informations nautiques, prévisions météorologiques à l’usage des navigateurs.
 | 219

Le dispositif de la coordination des secours en mer457 est, logiquement, au centre

de la sécurité, sa vocation interservices est très marquée.
Les missions de recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer
s’exercent souvent dans un cadre international.
La solidarité des gens de mer, soutenue et coordonnée par les Etats côtiers, est
définie par l’Organisation Maritime Internationale 458 dans le cadre international.

Chaque Etat partie à la convention internationale sur le sauvetage en mer prend

en charge la mission dans une zone maritime placée sous sa responsabilité qu’il exerce
souverainement.
Dans le cadre d’accords de coopération régionaux, tout Etat est susceptible de
faire appel à une coopération avec un ou plusieurs Etats voisins.
L’organisation nationale et les modalités opérationnelles des missions de
recherche et de sauvetage des personnes en détresse en mer obéissent à des principes
directeurs homogènes, communs à tous les Etats.

Les procédures sont décrites avec précision dans le manuel international de la

recherche et du sauvetage aéronautiques et maritimes, dans les résolutions et dans les
recommandations de l’Organisation Maritime Internationale (O.M.I.).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La convention de 1979, adoptée à Hambourg459, avait pour objectif de développer

un plan international pour les actions de secours et de recherche, afin que le sauvetage
des personnes en détresse soit coordonné par l’organisation nationale de recherche et de
sauvetage, et en cas de nécessité, par une coopération entre les services de secours et de
recherche des pays voisins.

L’obligation faite aux navires de porter assistance aux navires en détresse, a été
intégrée dans la convention S.O.L.A.S.460 en 1974, mais aucun système international
d’assistance n’assurait alors le suivi des opérations ou leur coordination.

Certains pays possédaient une organisation établie, capable de porter rapidement

et efficacement assistance, d’autres pays en étaient dépourvus.

Les considérations techniques des conventions de recherche et de sauvetage (ou

conventions Search And Rescue, S.A.R.) sont divisées en cinq chapitres, afin que tous les
pays concernés puissent s’assurer que leur organisation correspond bien aux
recommandations, dans la limite de leurs eaux territoriales.

Les différentes nations sont conviées à réaliser des accords internationaux avec
les pays voisins, permettant de mettre en commun les moyens, d’établir des procédures
similaires.

456
Surveillance générale de la navigation et surveillance spécifique des zones des trois rails de navigation
de la Manche et du Pas-de-Calais.
457
Assuré essentiellement par les C.R.O.S.S. (Centre Régionaux Opérationnels de Surveillance et de
Sauvetage).
458
O.M.I.
459
Convention international sur la recherché et le sauvetage maritimes, faite à Hambourg le 27 avril 1979,
publié dans le décret 85-580 du 5 juin 1985 (Journal Officiel du 9 juin 1985, page 6392).
460
International Convention for the Safety of Life at Sea
 | 220

Afin de faciliter les procédures d’entrée des équipes S.A.R. en cas de nécessité,
des formations communes sont prévues, ainsi que des échanges et des visites entre les
différents services.
De même, des centres de coordination (et des sous centres éventuellement461)
doivent être définis, dotés de procédures opérationnelles établies, connues et pré
déterminées, afin de pouvoir désigner un Coordonnateur des opérations462 sur site.

L’O.S.C. en sauvetage est « un coordonnateur sur zone », désigné par le C.M.S.

(Coordonnateur de Mission de Sauvetage – S.M.C. en anglais) du C.R.O.S.S. qui reste le
seul responsable de la conduite de l’opération jusqu’à son terme.

Le coordonateur sur zone (O.S.C.) est désigné lorsque plusieurs moyens sont
engagés.
Il doit assurer l’interface entre le Centre Régional Opérationnel de Surveillance et
de Sauvetage, (C.R.O.S.S.) et les moyens sur zone afin que ce dernier ne soit pas saturé
par les communications.

Lors d’une grosse opération, deux coordonnateurs (O.S.C.) peuvent toutefois être
désignés :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Un O.S.C. aéronautique qui répartit les aéronefs sur la zone de recherche

selon les directives du CROSS et assure leur déconfliction,

 Un O.S.C. maritime qui fait la même chose pour les moyens nautiques.

L’aspect opérationnel ne doit pas échapper, puisqu’il s’agit, lors des opérations
de secours, de désigner un responsable opérationnel unique et de préciser son rôle.

La phase d’organisation des secours est donc structurée et présente plusieurs

similitudes avec celle qui se déroule au niveau terrestre, puisque lors des feux de forêts
notamment, un officier pour les moyens aéronautiques est chargé de coordonner les
actions des avions et des hélicoptères bombardiers d’eau, un autre d’assurer la sécurité
des moyens au sol.
Tous les deux sont aux ordres du Commandant des Opérations de Secours (C.O.S.),
dont la mission et le rôle sont précisés dans la loi de modernisation de la sécurité civile
de 2004.463
Cette loi précise également qu’il existe un Commandant des Opérations de
Secours (C.O.S.) unique sur toute opération.
Si la philosophie d’action reste identique, des différences notables sont
constatées, notamment en matière de commandement opérationnel : à la différence des
coordonateurs au niveau maritime, il ne peut y avoir qu’un Commandant des Opérations
de Secours sur terre.

Suite à l’adoption de la convention S.A.R. de 1979, le comité maritime de sécurité

de l’Organisation Maritime Internationale a divisé les océans en 13 aires de secours464.

461
Exemple du Sous Cross Corse, dépendant du Cross de Toulon, basé à Ajaccio.
462
Défini dans la terminologie par « On Scene Coordinator » ou O.S.C.
463
Loi du 13 août 2004 dite de modernisation de la sécurité civile.
464
En anglais S.R.R. Search and Rescue Region.
 | 221

Ces aires de secours, déterminent les zones dans lesquelles les différents pays
sont responsables et en charge des opérations de secours et de recherche.
En dehors de ces zones de secours, existent également des zones de diffusion des
avertissements de navigation de zone, côtiers et locaux, qui participent à la sécurité
passive de la navigation.

La France465 couvre ainsi la zone NAVAREA466 I et II pour l’Atlantique, NAVAREA III

pour la Méditerranée, ainsi que les NAVAREA VII et VIII pour l’océan indien et les
NAVAREA X et XIV pour Nouméa et Papeete.
Il faut noter que pour la zone NAVAREA XIV, le coordonnateur de la zone n’est pas
la France, mais la Nouvelle-Zélande, compte tenu de sa proximité.
Chaque zone est ensuite « découpée » et repérée par les lettres de A à Z et
participe ainsi au système S.M.A.N467.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’amendement de 1998468 insiste sur l’approche régionale, et la coordination

entre les autorités maritimes et aéronautiques pour les opérations de recherche et de
sauvetage.
Ces centres de coordination doivent opérer en permanence, 24 heures sur 24, et
disposer d’équipages entraînés, ayant une connaissance professionnelle de la langue
anglaise.

465
C’est le Service Hydrographique et Océanique de la Marine (S.H.O.M.) qui est chargé d’assurer cette
mission, selon les résolutions de l’O.M.I. A 705 (17) et A 706 (17).
466
L’Océan mondial est divisé en 21 zones NAVAREA à l’intérieur de ces zones, la diffusion des
avertissements de navigation et côtiers est coordonnée.
467
Service Mondial d’Avertissement de Navigation.
468
Adopté le 18 mai 1998 entré en vigueur le 1er janvier 2000.
 | 222

Cet amendement précis également dans son chapitre 4 que les Centres de
Coordination et de Sauvetage (R.C.C469), et les Centres secondaires rattachés (R.S.C.470)
doivent posséder des informations actualisées en permanence, ainsi que des plans
détaillés pour la conduite des opérations.

En parallèle à ces révisions de la convention S.A.R., l’organisation maritime

internationale (I.M.O.) et celle de l’aviation civile (I.C.A.O.471) ont développé
conjointement un manuel international pour la recherche et le sauvetage aéronautique et
maritime (I.A.M.S.A.R.472) en trois volumes473.

Le manuel I.A.M.S.A.R., a remplacé, les manuels de « recherche et de

sauvetage » publiés par l’organisation internationale de la mer en 1971474, puis en
1978475.
Ces manuels ont été la première étape pour aboutir à la réalisation, dès 1979 de
la « Convention S.A.R. » permettant de s’entendre sur les modalités de mises à jour du
manuel I.A.M.S.A.R.
Les accords trouvés, le manuel a été mise en œuvre, et est entré en action dès
1993.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’objectif était qu’en cas d’urgence, une information soit apportée à ceux qui
demandent assistance ainsi qu’elle soit également partagée par ceux qui peuvent fournir
de l’assistance.

Le manuel I.M.O.S.A.R. a pour but d’aider les gouvernements pour

l’implémentation de la convention S.A.R. et de fournir des lignes directrices pour une
politique commune de recherche et de sauvetage en mer.
Il est également mis en œuvre dès 1993, comme le premier code I.S.M476.

Ce manuel a de fortes ressemblances avec celui de l’aviation internationale, afin

de conserver une politique commune et de faciliter la consultation des deux manuels
MER.S.A.R. et I.M.O.S.A.R.

En France, la responsabilité du sauvetage maritime appartient au ministère

chargé de la Mer et son exécution fait appel à la coordination interministérielle des
administrations, renforcée par des particuliers bénévoles.
La contribution de la Société Nationale du Sauvetage en Mer477 constitue une part
essentielle de ce dispositif.
Cette coordination est conduite, au niveau national, sous l’égide du Secrétariat
Général pour la Mer, le SGMer, et elle est placée sous l’autorité opérationnelle des
Préfets maritimes en métropole, et, sous celle des délégués du gouvernement pour
l’action de l’Etat en mer en outre mer.

469
En anglais Rescue Coordination Center.
470
Rescue Secondary Center.
471
I.C.A.O. = International Civil Aviation Organization.
472
International Aeronautical and Maritime Search and Rescue.
473
Organisation et Management; Missions et Coordination et Moyens Mobiles Disponibles.
474
I.M.O. Merchant Ship Search and Rescue Manual (MERSAR).
475
I.M.O. Search and Rescue Manual (IMOSAR).
476
O.M.I 18ème Assemblée Résolution A 741, 17 novembre 1993.
477
S.N.S.M.
 | 223

Préfets maritimes et Délégués du Gouvernement sont les deux autorités

responsables du sauvetage maritime et de la coordination de l’Action de l’Etat en Mer
(A.E.M).

La coordination des secours est assurée par les centres régionaux opérationnels de
surveillance et de sauvetage (C.R.O.S.S.) ainsi que par des centres ayant des fonctions
équivalentes outre-mer.
En métropole, les C.R.O.S.S. de Gris Nez, Jobourg, Corsen, Etel et La Garde se
répartissent la surveillance des côtes.
Le C.R.O.S.S. La Garde ayant deux particularités : c’est le seul existant pour la
zone méditerranéenne, et il partage cette zone avec le Sous-C.R.O.S.S. Corse, à qui il
délègue la coordination du sauvetage aux abords de la Corse.
La dénomination internationale des C.R.O.S.S. est M.R.C.C. (Maritime Rescue
Coordination Center), et le Sous-C.R.O.S.S. Corse est un M.R.S.C. (Maritime Rescue Sub-
Center) au sens international.

Les C.R.O.S.S., bien que dépendants du Ministère de l’Ecologie, du

Développement Durable, des Transports et du Logement (M.E.D.D.T.L.) sont dirigés par
des administrateurs et des officiers du corps technique et administratif des affaires
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

maritimes478, constituant deux corps d’officiers de carrière de la Marine Nationale479.

Ces corps comprennent 8 grades, échelonnés depuis l’officier de 3ème Classe

(correspondant au grade de Sous lieutenant ou à celui d’enseigne de vaisseau de 2de
Classe) jusqu’à l’Officier Général de Première Classe (Correspondant au grade de Général
de Division, ou à celui de Vice-Amiral.)

Ces officiers des Affaires maritimes représentent donc, de façon permanente les
Préfets Maritimes, et sont coordonnateurs des missions de Sauvetage480 (C.M.S.).
Au-delà de leur permanence opérationnelle et de leur veille active, les C.R.O.S.S.
prennent la direction de toute opération de recherche et de sauvetage maritimes481.
Les moyens mis en œuvre par le C.R.O.S.S. sont précisément définis.482
Il peut s’agir soit des moyens de la Société Nationale de Sauvetage en Mer
(S.N.S.M.), soit des moyens de la Marine Nationale, soit de ceux de la Douane, de la
Gendarmerie Nationale, de la Sécurité Civile, des Affaires Maritimes, ou d’autres moyens,
publics ou privés, ainsi que des moyens à la mer.
Ces derniers ont l’obligation de porter secours aux personnes en détresse.

L’instruction ministérielle Secrétariat d'Etat à la Mer n°978 du 15 octobre 1992

relative aux Centres Régionaux Opérationnels de Surveillance et de Sauvetage (C.R.O.S.S)
considère indistinctement la sécurité civile, sans préciser que les moyens d’Etat
(Hélicoptères du G.M.A. de la D.S.C.) et les moyens départementaux (S.D.I.S.).

478
Effectuant leur formation à l’E.N.S.M. Ecole Nationale Supérieure Maritime.
479
Article 1er du Décret n°2008-932 du 12 septembre 2008 portant statut particulier des officiers du corps
technique et administratif des affaires maritimes.
480
Décret n° 88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des
personnes en détresse en mer, article 6.
481
Décret n° 88-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des
personnes en détresse en mer, article 11.
482
Instruction Secrétariat d'Etat à la Mer n°978 du 15 octobre 1992 relative aux Centres Régionaux
Opérationnels de Surveillance et de Sauvetage (C.R.O.S.S)
 | 224

Bien que leurs finalités soient identiques, ces deux structures ont des moyens
financiers et humains très différents, et relèvent de deux règles de gestion qui ne
peuvent être comparées.

Dans le cadre de la Révision Générale des Politiques Publiques (R.G.P.P.) se pose

la question du financement des services de recherche et de sauvetage (S.A.R.) qu’il
s’agisse du sauvetage d’aéronefs ou du sauvetage maritime.
Actuellement, en France, ces missions sont assurées par des personnels de la
défense sur des crédits de la Défense ou du Ministère de l’Environnement.
Dans le domaine maritime, le financement des activités de recherche et de
sauvetage (S.A.R.) est difficilement évaluable, compte tenu de la solidarité des gens de
mer et des nombreux acteurs qui participent à cette mission.

Pourtant, certaines société privées interviennent en France dans le domaine de

l’assistance et du sauvetage483, lorsque les structures publiques font défaut, et
privilégient en général le sauvetage des biens.
Ces sociétés privées interviennent pour le moment uniquement pour l’assistance
aux biens (cas du navire en panne moteur sans danger immédiat).
Ce sauvetage, incluant la valeur du fret sauvé, mais également celle du navire
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

sauvé (plus rarement de l’aéronef) permet de compenser les dépenses sur les installations
fixes de recherche et de sauvetage (S.A.R.).
Ce mode de fonctionnement économique est rentable, car les sociétés privées ont
des frais structurels et de gestion importants.
Il pourrait donc s’appliquer à un système de recherche et de sauvetage (S.A.R.)
permettant de compenser les dépenses de fonctionnement et les investissements
nécessaires pour les missions de ce type.

Aucune étude n’a d’ailleurs été menée, incluant les moyens de l’Etat, des
communes, des établissements publics tels que les Services Départementaux d’Incendie
et de Secours, mais aussi d’associations telles que la Société Nationale de Secours en Mer
afin d’évaluer le coût global.

Par contre, dans le domaine aérien, le financement des activités de recherche et

de sauvetage (S.A.R.), est défini dans le manuel international de recherche et de
sauvetage aéronautiques et maritimes484 mais surtout dans les manuels concernant :

 la politique de l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (O.A.C.I.)

relatif aux redevances d’aéroport et de service de navigation aérienne485.
Celle ci est détaillée dans le « Document 9082 O.A.C.I.»

 l’économie des services de navigation aérienne486.

Celle ci est détaillée dans le « Document 9161 O.A.C.I ».

Ces deux manuels posent uniquement des principes généraux, sans proposer de
mécanisme, puisque les États restent libres du choix des solutions à réaliser.

483
Sociétés Maritimes Privées composées de Marins professionnels, possédant un navire spécialisé dans le
remorquage, et portant assistance et sauvetage.
484
Manuel I.A.M.S.A.R. Doc 9731.
485
Politique de l’O.A.C.I. Doc 9082.
486
Manuel sur l’économie des services de navigation aérienne Doc 9161.
 | 225

Il ne s’agit donc que d’une recommandation de l’Organisation de l’Aviation Civile

Internationale afin de mettre en place et de se conformer aux objectifs définis par les
normes et les pratiques en vigueur.

Le financement des activités de recherche et de sauvetage (S.A.R.), au niveau

mondial, est très varié.

La Suisse, à préféré un mode de financement par des contributions à un système

d’assurance privée487, pour le sauvetage en montagne à l’aide d’hélicoptères, a contrario,
l’Australie488 a choisi des financements provenant exclusivement du budget de l’État.

Certains Etats ont donc mis en œuvre des systèmes conjoints de recherche et de
sauvetage (S.A.R.) Aérien et Maritime, dont le mode de fonctionnement est satisfaisant,
mais permettant surtout de réaliser d’importantes économies et de rationnaliser le
système de secours.

D’autres Etats489 développent leur système de recherche et de sauvetage (S.A.R.)

en et le considèrent comme l’acteur d’un système de gestion des urgences intégré.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’objectif est alors que les équipes puissent agir en cas d’opérations au niveau
local, national ou régional (inondations, séismes, tsunamis, personnes, glissements de
terrains…) permettant ainsi d’assurer à ces équipes un maintien en condition opérationnel
très exigeant.
Ces équipes de recherche et de sauvetage (S.A.R.) bénéficient, en général d’une
image très positive.

Directement rattaché au Secrétariat Général à la Mer, l’organisme S.E.C.M.A.R490.

est chargé de l’étude du sauvetage en mer, tant au niveau international, interministériel,
ministériel ou régional.

Il comprend des représentants des différents ministères491 impliqués, permettant

une organisation en réseau pour les partenaires du dispositif national et régional, sans
toutefois prendre en compte les acteurs essentiels que sont les Services Départementaux
d’Incendie et de Secours dans l’organisation générale des secours en France.

L’organisme S.E.C.M.A.R. participe à l’élaboration des normes internationales,

participant aux réunions des Organisations Internationales Gouvernementales qui en sont
chargées.
Il évalue également leur application, se basant sur les instructions
opérationnelles des Préfets maritimes et au travers des bilans d’activité opérationnelle.

487
Organisation de secours R.E.G.A. fondation privée à but non lucratif, utilisant des hélicoptères
médicalisés avec une équipe technique et médicale qui servira à effectuer le transport entre le lieu de
l'accident et l'hôpital.
488
Ainsi que l’Afrique du sud.
489
République d’Indonésie.
490
Organisme d’Etudes et de Coordination pour la Recherche et le Sauvetage, créé par l’article 3 du décret
du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du sauvetage des personnes en détresse
en mer.
491
M.E.D.D.T.L., M.I.O.M.C.L.,M.D.A.C., M.E.F.I.,
 | 226

Toutefois, toute comparaison internationale est incertaine, puisqu’il n’existe pas

de norme internationale en matière de statistique pour les services de recherche et de
sauvetage S.A.R492.

Cette situation semble étrange, compte tenu des nombreux accords internationaux
existants dans ce domaine.

Pour mieux la comprendre, prenons, pour la France, l’exemple de la surveillance

des plages réalisées par les municipalités, est placée sous le contrôle notamment du
ministère des Sports493.
Cette diversité a pour conséquence que les incidents ne sont pas recensés de
manière globale, compte tenu des nombreuses structures impliquées (Associations
S.N.S.M., Associations de Protection Civile, Associations relevant de personnes privées,
Polices Municipales, Employés Territoriaux, Contractuels, Police Nationale, Sapeurs
Pompiers etc.…).

L’Action de l’Etat en Mer est basée, en France, depuis les années 70, sur un
concept original, car privilégiant la flexibilité, permettant la mise en commun de moyens
et d’agents provenant de différentes administrations.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette organisation identifie clairement l’autorité chargée de conduire la mission

de l’Etat en Mer.
Au niveau central il s’agit du Secrétaire Général de la Mer, relevant du Premier
Ministre, et au niveau régional il s’agit des Préfets maritimes.494

Appliquée au cadre du secours, cette organisation repose sur la définition de

plusieurs phases dont la phase d’urgence est le terme générique, s’appliquant selon le
cas, à la phase d’alerte, à la phase d’incertitude à la phase d’alerte ou à la phase de
détresse.

Au niveau international, trois phases sont actées par le C.M.S. au début ou au

cours d’une opération de sauvetage il s’agit des phases, INCERFA (phase d’incertitude),
ALERFA (phase d’alerte) et DETRESFA (phase de détresse)

 INCERFA (Phase d’incertitude) : Situation dans laquelle il y a lieu de douter

de la sécurité d’un navire et des personnes à bord.

 ALERFA (Phase d’alerte) : Situation dans laquelle on peut craindre pour la

sécurité d’un navire et des personnes à bord.

 DETRESFA (Phase de détresse) : Situation dans laquelle il y a lieu de penser

qu’un navire ou une personne est menacé d’un danger grave et imminent
et qu’il a besoin d’un secours immédiat.

492
Les gardes-côtes américains fournissent dans leurs statistiques consolidées les incidents de plage et pour
le Royaume Uni sur les 30 500 incidents S.A.R, recensés en 2003, 80 % représentent des incidents “de
plage” mettant en jeu des personnes.
493
Compte tenu des qualifications que ce ministère délivre relatives à la surveillance des espaces ouverts au
public (B.N.S.S.A., B.E.S.A.N.).
494
Ou des délégués du Gouvernement pour l’outre mer.
 | 227

Les indicateurs d’activité opérationnelle, élaborés par la Direction de la Sécurité

Civile ne font pas état des missions particulières du sauvetage en mer.

Pour l’année 2009 il est ainsi recensé, au niveau national, 892 noyades en mer
(dont 152 décès) 2032 noyades en eaux intérieures et piscines (dont 708 décès), les
accidents de navigation sur lesquels les S.D.I.S. représentent 162 cas (6 décès).

L’absence de normes au niveau statistique pour les activités internationales de

recherche et de sauvetage (S.A.R.) se répercute donc également sur les activités des
Services Départementaux d’Incendie et de Secours répertoriées par le ministère de
l’Intérieur, puisqu’il n’est pas possible de distinguer les missions réalisées dans la bande
littorale des 300 mètres, de celles réalisées au-delà.

C’est probablement pour améliorer la cohérence du dispositif que lors du Comité

Interministériel de la mer495 du 9 décembre 2009, a été annoncé la création d’une
nouvelle fonction, dans un environnement pourtant déjà complexe, la fonction de
«garde-côtes ».

Le Premier Ministre496, président du Comité Interministériel de la Mer (C.I.MER),

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

participait aux côtés du Ministre de la défense497, de la Ministre chargée de l’Outre-

mer498, du Secrétaire d’Etat chargé des transports499, de la Secrétaire d’Etat chargée de
l’Ecologie500, et du Secrétaire Général de la mer501.

495
CIMER ou Comité Interministériel à la Mer.
496
François FILLON.
497
Hervé MORIN.
498
Marie-Luce PENCHARD.
499
Dominique BUSSEREAU.
500
Chantal JOUANNO.
501
Jean-François TALLEC.
 | 228
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il faut pourtant noter, au sein de ce comité, l’absence du Ministre de l’Intérieur

ou de son représentant en matière de sécurité civile502 alors que d’importantes décisions
en matière opérationnelle ont été prises durant ce comité.

En effet, la création d’un Centre Opérationnel503, assurant la nouvelle fonction de

«Garde-côtes» doit faire l’objet de soins attentifs.

L’enjeu consiste à permettre à ce nouveau centre de s’insérer au mieux, dans le

domaine de sauvetage et de secours existant, dans un environnement complexe et
multiple.

Le centre de veille opérationnelle produit des bulletins de renseignements

quotidiens remarquables, grâce au réseau d’information provenant de diverses sources
dont il dispose.

Pour permettre une meilleure coordination, il a été créé un comité directeur,

chargé d’assurer l’animation du centre opérationnel comprenant l’ensemble des acteurs.

Cela évite ainsi tout conflit de répartition des missions.

502
Le Directeur de la Sécurité Civile.
503
C.O.F.G.C., dont la fonction opérationnelle reste confuse, ce centre réalise uniquement la synthèse des
évènements pour les présenter à l’échelon ministériel et les diffuser à l’échelon interministériel.
 | 229

Mais une difficulté réside encore en l’absence du ministre de l’Intérieur ou de

représentant des collectivités locales disposant d’une bande côtière au sein Comité
Interministériel de la Mer (C.I.MER).

Or les Services Départementaux d’Incendie et de Secours (S.D.I.S.), sont

systématiquement sollicités en cas d’accident maritime dans la zone des « trois cent
mètres » par les Centres Régionaux Opérationnels de Surveillance et de Sauvetage
(C.R.O.S.S.), et ces derniers souhaitent voir leur participation se développer.
Ils proposent aux Services Départementaux d’Incendie et de Secours la signature de
conventions pour permettre aux sapeurs-pompiers territoriaux d’effectuer des actions de
sauvetage au-delà de leurs limites habituelles d’action.
Par conséquent, la présence de représentants de ces derniers au sein du comité
interministériel de la mer (C.I.MER) est une nécessité.

En 2010, un centre unique d’action de l’Etat en mer, expérimenté en Polynésie

française, permettra, grâce au retour d’expérience qu’il fournira, d’intégrer la spécificité
de ce territoire par rapport à l’organisation administrative en métropole.
Il faut noter que le Haut-commissaire de la République en Polynésie assure les
fonctions dévolues au Préfet Maritime, et non pas le Commandant des Forces Armées de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Polynésie (COMSUP).

Le comité interministériel de la mer (C.I.MER) a également procédé à l’adoption

du Livre bleu504 fixant les grandes orientations stratégiques nationales pour la mer et le
littoral.
Si tout Etat disposant d’une façade maritime est le voisin « par la mer », de près
de 80% des Etats du monde, cela signifie également que 80% des Etats du monde peuvent
lors de catastrophe, pour les besoins de protection civile ou d’aide humanitaire, recevoir
une assistance lourde par la mer, suite à la mobilisation de la communauté
internationale.

La convention de Montego Bay505 définit la sûreté de circulation sur les mers, et

les Etats-parties sont tenus de mettre leur marine militaire à disposition pour garantir
celle-ci.
Malgré la recrudescence des actes de piraterie au large de la Somalie ou dans le
golfe de Guinée, la voie maritime reste dotée de deux atouts majeurs : elle est la plus
sûre, et la plus économique.

Les actes de pirateries dans le détroit de Malacca506 ont cessé dès la signature, le
15 août 2005, du mémorandum d’entente entre le gouvernement indonésien et le
mouvement pour l’Aceh libre (G.A.M.), qui confirmait l’accord de paix conclu pour Aceh à
la suite du terrible tsunami de décembre 2004 et mettait un terme à un conflit vieux de
30 ans.

Depuis 2004, le Préfet maritime possède également des compétences

administratives afin de pouvoir mettre en œuvre les politiques publiques en mer, cette
action nécessite une étroite concertation avec les Préfets terrestres.

504
« Stratégie nationale pour la mer et les océans ».
505
Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM), signée en 1982 et entrée en vigueur en
1994.
506
Détroit entre la province d’Aceh (Indonésie), la Malaisie et Singapour.
 | 230

La convention de Hambourg507 stipule que les parties prévoient un organisme

national chargé d’assurer la coordination générale des services de recherche et de
sauvetage508.

D’autre part, elle prévoit, que toute partie doit établir des centres de
coordination de sauvetage et des centres secondaires de sauvetage mixtes, afin de
pouvoir les utiliser à des fins maritimes et aéronautiques509.

Sous la Présidence Française de l’Union Européenne, le paquet « Erika III » a été

adopté.
Il renforce la sécurité maritime puisque l’Union Européenne souhaite promouvoir
des normes universelles en matière de prévention des risques de pollution, notamment
dans les détroits internationaux.
L’application du paquet « Erika III » a pu être concrétisé, par exemple, en
interdisant le passage des pétroliers dans le détroit de Bonifacio (Corse-du-sud), par un
accord signé en 2010.

Afin de développer une politique de sécurité maritime intégrée, la mise en

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

application du traité de Lisbonne510 permet d’élargir l’usage de l’agence FRONTEX.

L’utilisation des moyens militaires sur le territoire de l’Union Européenne est
désormais réalisable au large de celle-ci.
En outre, de nombreuses compétences normatives dans des domaines civils,
renforcés par des capacités de coordination en matière judiciaire lui permettent de
renforcer son implication dans la sécurité des approches maritimes et des côtes
européennes.
L’Agence FRONTEX, basée à Varsovie est chargée de coordonner la coopération
opérationnelle entre les Etats Membres dans le champ des frontières de sécurité.
Les activités de FRONTEX sont basées sur un excellent système de renseignements
apportant ainsi une réelle plus value à la gestion des frontières grâce à un système de
gestion efficace, mis à disposition des états membres.
L’Union Européenne dispose en effet de 42 672 kilomètres de frontières maritimes
et de 8 826 km de frontières terrestres.

L’espace SCHENGEN est plus vaste, car il inclut, parmi les 25 Etats participants,
certains Etats qui ne sont pas membres de l’Union Européenne.

Le secours en mer, en France, est organisé à partir des Centres Régionaux

Opérationnels de Surveillance et de Sauvetage (C.R.O.S.S.), qui dépendent
fonctionnellement de la Direction des Affaires Maritimes (D.A.M.).
Au niveau régional, les Centres Régionaux Opérationnels de Surveillance et de
Sauvetage sont sous l’autorité fonctionnelle du D.I.RM Directeur Interrégional de la Mer
(D.I.RM) comme autorité organique et comme autorité opérationnelle pour la police des
pêches.

507
Cette convention, adoptée en 1979 sous l’égide de l’Organisation Maritime Internationale, définit
l’approche internationale de la recherche et du sauvetage maritime. Elle est entrée en vigueur en 1985.
508
Convention Hambourg Annexe 1 chapitre 3 article 2.2.2.
509
Convention Hambourg Annexe 1 Coordination article 3.2.2.
510
Le Traité de Lisbonne est entré en vigueur le 1 décembre 2009.
 | 231

Pour les autres missions (Recherche et Sauvetage (SAR), surveillance de la

navigation et surveillance des pollutions), l'autorité opérationnelle est le Préfet maritime
de la zone.

La France ne souhaite pas attribuer ses moyens d’action en mer de façon

permanente à un organisme ou une agence de l’Union, bien qu’une agence européenne
chargée de la sécurité maritime511 soit opérationnelle depuis mai 2006.
Les objectifs de l’Agence Européenne de Sécurité Maritime (A.E.S.M.) sont
clairement définis512.
Ils concernent le développement et l’implémentation de la législation relative à
la sûreté, la sécurité maritime, la pollution maritime, dans les domaines de la prévention
des pollutions, mais également pour améliorer la détection et l’organisation de la
réponse.
L’Agence Européenne de Sécurité Maritime constitue le cœur du réseau européen
de sûreté maritime, collaborant tant avec les industriels que les administrations, en
étroite coopération avec la commission européenne.
L’association des mondes civils et militaires s’inscrit dans la logique et la
continuité du concept sécurité-défense, souhaité par le Livre Blanc sur la Défense et la
Sécurité Nationale (L.B.D.S.N.).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La sécurité maritime ne peut qu’être étroitement liée avec la sécurité du littoral.

Cette dernière fait intervenir les services publics nationaux et locaux pour la
protection des populations et le secours, dont les Services Départementaux d’Incendie et
de Secours (S.D.I.S.) sont les principaux513 acteurs.
Ainsi, la création de la fonction garde côte permet à la France de répondre tout
d’abord au souci Européen de mettre en place une politique maritime intégrée.
Cette fonction traduit l’effort consacré par l’État afin de lui permettre d’assurer
l’ensemble des missions de son action en mer, d’optimiser, d’animer et de dynamiser
l’ensemble du dispositif existant.
La fonction Garde-Côtes est destinée à gérer les approches et voies de
communication maritimes en cas de crise, sur la base du réseau national des Centres
opérationnels et de gestion de crise.

Dans le domaine maritime, une clarification des interventions des administrations

en mer a débuté en 1969, sous l’impulsion d’un Groupe Interministériel de Coordination
en mer des Administrations.
Dès 1972514, afin de permettre l’application des mesures de sécurité, en cas
d’urgence, un décret donne au Préfet maritime un pouvoir de coordination en mer, et un
autre décrit la liste des missions respectives des ministères impliqués515.

511
Le sommet européen du 13 décembre 2003 a fixé le siège de l’Agence Européenne de Sécurité
Maritime(EMSA en anglais) à Lisbonne.
512
Regulation (EC) No 1406/2002 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2002
establishing a European Maritime Safety Agency (A.E.S.M. en français).
513
Avec plus de 4 027 900 interventions selon les statistiques des Services Départementaux d’Incendie et de
Secours, réalisées par le ministère de l’Intérieur.
514
Décret n°78-272 du 9 mars 1978 relatif à l'organisation des actions de l'Etat en mer.
515
Décret n°72-302 du 19 avril 1972 relatif à la coordination des actions en mer des administrations de
l'Etat.
 | 232

L’organisation de l’Action de l’Etat en Mer ( A.E.M.) s’améliore en 1978516 et le

rôle du Préfet maritime est affirmé517 il devient dépositaire de l’autorité de l’Etat,
délégué du gouvernement et représentant direct du Premier Ministre et de chacun de ses
ministres.
Le Préfet maritime coordonne l’action en mer des administrations et la mise en
œuvre de leurs moyens, pour la sauvegarde des personnes et des biens518.
Cette chaîne de direction et de commandement courte, claire et simple permet
une réactivité réelle, tout comme le respect du principe de l’unicité du
commandement519 sur le lieu de l’action, évitant ainsi la dilution des responsabilités.

La Mission Interministérielle de la mer520, placée sous l’autorité du Premier

Ministre, prépare les délibérations du comité interministériel de la mer521 et coordonne
l’Action de l’Etat en Mer (A.E.M.).
Le Secrétariat Général de la Mer522 qui remplace la Mission Interministérielle de la
mer (M.I.S.MER) assure la veille du droit international et communautaire de la mer, et a
en charge une mission de prospective en matière de politique maritime.

De nouvelles catastrophes feront évoluer le droit maritime français523à propos de

la coordination, de l’adéquation des moyens524, des autorités responsables et de l’Action
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de l’Etat en Mer (A.E.M.).

La conduite de l’Action de l’Etat en Mer concerne prioritairement le secours en
mer, il joue également un rôle essentiel dans la lutte contre la pollution du milieu
marin525 : le Centre de Réponse Régionale aux Urgences lors de Pollutions Marines, situé à
Malte, est connu sous le terme de REMPEC526, suite à un accord conclu entre le
gouvernement Maltais et l’Organisation Maritime Internationale.

F) ORGANISATION GENERALE DE LA
PROTECTION CIVILE :

L’ensemble des ministères participe à la gestion des crises, mais les

transversalités les plus fortes se réalisent entre les élus de la République, et la Défense
Nationale, compte tenu de son importance et de ses moyens.

516
Le 14 mars 1978 est la date du naufrage de l’Amoco Cadiz sur les côtes Bretonnes.
517
Décret n°78-272 du 9 mars 1978 relatif à l’organisation des Actions de l’État en Mer.
518
Ainsi que pour la défense des droits souverains et des intérêts de la nation, le maintien de l’ordre public.
519
Similaire pour la désignation, à terre du Commandant des Opérations de Secours défini dans la loi sur la
sécurité civile de 1987.
520
Décret n°78-815 du 2 août 1978 portant création du comité interministériel de la mer et de la mission
interministérielle de la mer(MISMER).
521
Ces deux entités sont créées par le décret n° 78-815 du 2 août 1978.
522
Créé par le décret n° 95-1232 du 22 novembre 1995.
523
Naufrages de l’Erika (décembre 1999), du «Levoli Sun » (novembre 2000), du « Prestige » (novembre
2002).
524
Décret n°2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'Etat en mer.Deux décrets du 6
février 2004 sont publiés au Journal Officiel de la République française le 7 février 2004.
525
Et de nombreuses autres missions telles que les opérations de police en mer, la Sûreté maritime et le
contre terrorisme maritime,la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants, l’ immigration clandestine par
voie maritime, la lutte contre la pêche illicite.
526
Regional Marine Pollution Emergency Response Center for the Mediterranean Sea, résulte d’un accord
signé à la Vallette le 27 avril 1990.
 | 233

Le niveau de coordination s’effectue principalement au sein du ministère de

l’intérieur.
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03) LA PROJECTION DE LA PROTECTION CIVILE

FRANCAISE A L’ETRANGER

En France, les forces opérationnelles de protection civile projetables sont

majoritairement issues d’unités militaires.
 | 234

Elles sont mises à disposition du ministère de l’Intérieur, mais leur gestion

administrative, tant pour les personnels que pour les matériels, est assurée par le
ministère de la Défense.
Ce dernier entretient également des relations privilégiées avec le ministère des
Affaires Etrangères, compte tenu de ses différentes actions à l’étranger.

A l’extérieur du territoire national, les forces militaires sont impliquées, dans la

sauvegarde et le sauvetage des vies humaines qu’il s’agisse de ressortissants français ou
non.
Sur le territoire national les unités militaires réalisant des missions de protection
civile sont spécialisées, telles que les Unités d’Intervention et d’Intervention de la
Sécurité Civile,(U.I.I.S.C.), le Bataillon des Marins Pompiers de Marseille (B.M.P.M.), ou la
Brigade des Sapeurs Pompiers de Paris (B.S.P.P.).
Ces unités militaires dépendent de la Direction Générale de la Sécurité Civile et
de la Gestion des Crises, d’ou leur appellation de « sécurité civile ».
Cette dénomination est la reconnaissance de la spécificité de leur action, mais
aussi des contraintes liées à leurs formations.

En effet, ces spécialités sont variées, et chacune d’elles nécessite de nombreuses

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heures d’entraînement, des tests périodiques et des examens de certification ou de

qualification.
Toutefois, d’autres unités combattantes participent à des missions de protection
civile, grâce à leur connaissance dans un domaine d’action particulier (Logistique,
transport, purification de l’eau, santé et soins médicaux, protection, lors de
catastrophes de grande ampleur).
Leur action est particulièrement utile dans les domaines à technologie avancé et
au coût d’entretien élevé, notamment au niveau aéronautique et maritime.
Enfin des unités de l’armée de terre, de l’air ou de la marine peuvent également
participer à des missions de protection civile, en tant que supplétifs.
Dans ce dernier cas, aucune spécificité n’est requise, et ces personnels
accomplissent des tâches de surveillance, ou des actions dans le cadre du retour à la vie
normale.

Le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes est chargé exclusivement des

relations avec les autres Etats, dans le cadre de la politique extérieure de la France.
Ainsi, il est à l’origine de la prise de décision politique préalablement à toute
action militaire hors du territoire national.
Une fois la décision validée par le Président de la République, Chef des armées, la
stratégie de mise en œuvre des forces opérationnelles, est définie par le ministère de la
Défense.

Grâce à l’utilisation de son réseau permanent, relayé par ses 230 consulats
généraux et section consulaires 527 dans le monde, le Ministère des Affaires Etrangères
et Européennes dispose d’un outil d’information puissant, fiable et efficace.

De plus, le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes s’est doté d’un

centre de crise, opérationnel depuis le 1er juillet 2009.

527
Projet de loi de finances pour 2010 : Action extérieure de l'État, moyens de l'action internationale II. Le
programme 151, consacré aux Français à l’étranger et aux affaires consulaires, est marqué par des
évolutions contrastées.
 | 235

La réalisation du centre de crise est la preuve de l’implication du Ministère en

tant qu’acteur dans le processus de la gestion des crises, devenue un élément
incontournable de la politique internationale.
De plus, la gestion des crises, au niveau international, présente un aspect
multidimensionnel souvent complexe, nécessitant d’importants moyens pour réaliser une
analyse détaillée.
Cet aspect intéresse les domaines de la politique et de la sécurité, mais concerne
également des domaines techniques, tels que l’approvisionnement alimentaire des
populations, l’approvisionnement en eau, et des moyens de lutte contre les catastrophes
naturelles ou technologiques.
Dans ce cas, le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes fait appel au
Ministère de l’Intérieur.
C’est le Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises, à la
Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises qui se charge de la
préparation du détachement de protection civile à projeter à l’étranger, et de sa
conduite opérationnelle.

Le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes coordonne également le

déploiement des Organisations Non Gouvernementales (O.N.G.) françaises, grâce aux
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contacts directs qu’il entretient régulièrement avec elles.

Les conditions d’activation des Organisations Non Gouvernementales sont
d’autant plus aisées que ces dernières sont souvent très réactives et souhaitent arriver au
plus vite sur les lieux d’une catastrophe.
Constituées d’équipes en général plus légères, non soumises à l’obtention
d’autorisations administratives ou politiques tant en France qu’à l’étranger, leur mise en
route est plus facile, dès que leur financement a pu être assuré par des bailleurs.

Dans le champ international, la multiplicité des acteurs, intervenant depuis le

territoire national (Affaires étrangères, Défense, Intérieur, Protection civile, ONG…) crée
un besoin de coordination, que le centre de crise souhaite satisfaire.
Le centre de crise du Ministère des Affaires Etrangères et Européennes assure
donc une fonction de veille 24 heures sur 24, et couvre tous les aspects des crises
notamment leur gestion politique, la décision d’évacuation des ressortissants français
résidents dans le pays concerné, la mise en place de l’assistance consulaire pour les
formalités administratives, ainsi que l’aide humanitaire.

Travaillant avec toutes les administrations nationales concernées, il est le lien

privilégié des partenaires étrangers, des missions diplomatiques, et avec le centre de
Veille des Informations528 relatives à la Protection Civile, à Bruxelles.
Toutefois, le centre national de référence, pour la remontée d’Informations vers
Bruxelles, est le Centre Opérationnel de Gestion Interministériel des Crises (C.O.G.I.C.).

A contrario, le point de contact national pour le déploiement des experts français

membres de l’évaluation et de la coordination des grandes catastrophes (membres
U.N.D.A.C.529 d’O.C.H.A.) est le centre de crise du Ministère des Affaires Etrangères et
Européennes, alors que ces experts sont pour la plupart des officiers supérieurs de
sapeurs pompiers.

528
M.I.C. Monitoring Information Center.
529
United Nations, Disaster Assessment Coordination, de l’Office for Coordination and Humanitarian Action.
 | 236

Les moyens du centre de crise sont renforcés, puisqu’il est constitué de 48

agents, issus de l’ancienne délégation à l’action humanitaire (D.A.H.).
Ses moyens financiers s’élèvent à plus de 11 millions d’euros, incluant l’aide
humanitaire530 dont le fonds d’action humanitaire (F.U.H)531.
Ce dernier peut être abondé par un fonds de concours ad hoc (F.D.C.)532.
Le Fonds de Concours reçoit toutes les contributions volontaires des tiers,
permettant ainsi la mise en place de l’aide d’urgence au profit des victimes de
catastrophes naturelles à l’étranger : il a été créé en 1999.

L’aide humanitaire constitue une des priorités du Ministère des Affaires

Etrangères et Européennes.
La doctrine, au niveau humanitaire, est issue du Droit International Humanitaire
(D.I.H).
Le Droit International Humanitaire s’est en effet peu à peu étendu aux pays hors
de son champ d’action initial.
Hors des zones de guerre et de conflit, il est désormais intégré en tant qu’action
humanitaire et son champ d’action concerne les victimes de catastrophes naturelles ou
de désastres technologiques.
Il n’existe pas, en matière de droit humanitaire, de doctrine initiale : son
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

élaboration a été progressive et plus pragmatique que théorique.

Son champ d’action est réalisé par discrimination négative : les victimes ne
répondant pas aux critères du Droit International Humanitaire dépendent du droit
humanitaire.

Le Centre de Crise anime un réseau de correspondants humanitaires dans les

postes diplomatiques, et ces correspondants sont en général affectés de manière
temporaire, en fonction de l’urgence humanitaire en cours.533

Outre ces assistants humanitaires, deux experts attachés de sécurité civile

œuvrent depuis 2009 à l’étranger, dans le cadre d’action de coopération.

Mais pour la protection des populations et depuis la loi de modernisation de la

Sécurité Civile de 2004, le citoyen qu’il réside en France ou à l’étranger, est au cœur du
dispositif.

Il reste à développer de véritables campagnes d’information des citoyens.

En effet, la plupart ignorent à peu près tout du rôle pourtant attendu de lui par
les pouvoirs publics : par exemple un comportement adapté si une sirène du Réseau
National d’Alerte (R.N.A.) retentit.
Mais surtout le citoyen, tant pour lui-même que pour ses proches, doit être le
garant de sa sécurité personnelle et familiale en cas de crise, en France ou à l’étranger.

530
Bernard KOUCHNER, Ministre des Affaires Etrangères et Européennes à Paris lors de la Conférence des
Ambassadeurs du 27 au 29 août 2008.
531
F.U.H. abondé annuellement pour un montant de 9 millions d’euros.
532
Numéro du F.D.C. 1.2.008 libellé « Contributions de tiers au profit de l’aide d’urgence aux victimes de
catastrophes naturelles et de conflits à l’étranger ».
533
Suite au tsunami dans l’Océan Indien, une correspondante humanitaire a été affecté à l’Ambassade de
France en Indonésie à Jakarta.
 | 237

Certains pays préconisent, par exemple, de conserver des moyens à emporter en

cas de crise : des provisions alimentaires et en de l’eau pour trois jours, de l’argent
liquide, des moyens d’’éclairage, de protection contre les intempéries et un kit minimum
d’urgence en cas de blessure ou de maladie.

Si des associations de protection civiles existent en France, aucune n’a été créée
à l’étranger, prouvant que cette activité est considérée aujourd’hui comme spécifique et
étroitement liée aux Etats.

Les associations de protection civile en France, font l’objet d’un contrôle par la
Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises534 et sont soumises à
des obligations particulières définies de manière règlementaire.535

Ces associations sont relativement peu nombreuses, vingt-quatre seulement ont

obtenu l’agrément du ministère de l’Intérieur536.

Au niveau international, non seulement le contrôle de ce type d’associations

devient très hypothétique, mais leur mode d’action dans un pays tiers est totalement
incontrôlable.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

A titre d’exemple l’affaire de l’« arche de Zoé », association française créée sous
la loi 1901.
Son objectif était d’apporter aide humanitaire et assistance aux enfants
orphelins.
En octobre 2007 les forces de police du Tchad arrêtent les membres de
l’organisation qui s'apprêtaient à embarquer cent trois enfants dans un avion pour les
amener en France.
L’association « Arche de Zoe » auparavant, a construit un orphelinat dans la
Province de Banda-Aceh, en Indonésie, et organisé plusieurs types d’actions humanitaires.
Elle s’était alors associée à la « Zoe Arch Foundation » Organisation Non
Gouvernementale de droit Australien.
Les deux associations, recherchaient un financement de la part des Etats français
et australiens et d’autres financeurs.
Mais, ces deux associations, bien qu’indépendantes se présentaient comme une
association unique, montrant ainsi les limites du contrôle des Etats dès lors que les
opérations d’Organisations Non Gouvernementales se déroulent sur un territoire
extérieur.

534
Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises, Direction des Sapeurs-Pompiers,
Sous-direction des Services d’Incendie et des acteurs du secours.
535
Articles 35 à 40 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, et Décret
n°2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d'agrément de sécurité civile.NOR INTE0600032D
536
Au 31/12/2010, il s’agissait de : Association française des premiers secours, Association nationale des
premiers secours, Association Pompiers de l’urgence internationale, CEDRE, Centre français de secourisme
(et de protection civile) Corps mondial de secours, Croix-Rouge française, Elisa médicoptère, Fédération
des secouristes français, Croix Blanche, Fédération française de sauvetage et de secourisme, Fédération
française de spéléologie, Fédération nationale de protection civile, Fédération nationale de radio
transmetteurs au service de la SC, Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, Fédération unité
mobile de premiers secours assistance médicale, Groupement d’intervention des sapeurs-pompiers
européens, Œuvres hospitalières françaises de l’ordre de Malte, Pompiers sans frontières, Secouristes sans
frontières, Secours catholique, Société nationale de sauvetage en mer, UNASS La Poste France Télécom,
Unité mobile de premiers secours 91.
 | 238

Pourtant, les acteurs agissant sur les théâtres d’opérations extérieures sont
essentiellement des Organisations Non Gouvernementales qui œuvrent au niveau
International (O.N.G.I.).

Les associations sont agréées par la D.G.S.C.G.C. afin d’être en mesure de

répondre aux quatre types de missions de sécurité civile, soit partiellement, soit
totalement.

 Opérations de secours.

 Actions de soutien aux populations sinistrées.

 Encadrement des bénévoles lors des actions de soutien aux populations sinistrées.

 Dispositifs prévisionnels de secours.

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B) AMELIORER LA COORDINATION POUR OPTIMISER DE

MULTIPLES ACTIONS :

« C’est l’étonnement qui excite la logique, toujours assez froide, et qui l’oblige à établir
de nouvelles coordinations… »

Gustave Juvet
La structure des nouvelles théories Physiques

L’importance des mécanismes de coordination centralisés en France, est justifiée

par la nécessité de définir une stratégie à un niveau élevé.

Toutefois il faut relativiser au niveau de la conduite opérationnelle, le niveau

central, car de nombreuses actions de coordination se réalisent également aux niveaux
zonaux et départementaux (01).

C’est pourquoi les liens entre niveaux nationaux et zonaux sont essentiels afin
d’assurer une coordination optimale à l’ensemble du dispositif (02).
 | 239

01) LES NIVEAUX DE CONDUITE DE GESTION DE CRISE :

En France, le niveau gouvernemental, centralisé, se préoccupe de la continuité et

de la logique de ses actions menées au niveau décentralisé.

Celles-ci se réalisent dans les Zones de Défense, les Régions et les Départements :
il s’agit de l’Administration Territoriale de l’Etat.

Pour le domaine de la gestion de crise seuls les niveaux Zonaux et

Départementaux sont concernés.

Ce système repose sur différentes administrations de niveau National, Zonal ou

Départemental, mais il s’étend également au niveau Communal, incluant de nombreux
Etablissements Publics dotés de la personnalité juridique.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces deux dernières entités (Communes, Etablissements publics locaux) ne sont pas
membres de l’administration territoriale de l’Etat, mais ils participent activement à la
réalisation de ses missions.

Ces structures, pourtant très différentes, arrivent à se mobiliser en cas de crise

de manière conjointe, mais toujours sous l’autorité du Préfet du département, au niveau
le plus décentralisé.

L’organisation gouvernementale de gestion de crise, (ci-dessous) proposée par le

Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (S.G.D.S.N537) est
pyramidale, hiérarchisée et remarquable d’un point de vue théorique.

Dans la réalité, les Etats Majors Interministériels de Zone (E.M.I.Z.) et leur centre
opérationnel de Zone (C.O.Z.) sont reliés au Centre Opérationnel de Gestion
Interministérielle des Crises (C.O.G.I.C.) et non au Centre Interministériel de Crise
Beauvau (C.I.C.).

537
Source site internet Premier Ministre (cf webographie), S.G.D.S.N. « Organisation générale de la Gestion
de Crise ».
 | 240
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette organisation intègre toutefois cette nouvelle structure, puisque la mise en

place du Centre Interministériel de Crise Beauvau a été réalisée en 2009.
Son fonctionnement a été depuis mis en œuvre plusieurs fois, notamment lors de
la crise contre l’épidémie de H1N1 en 2010.

Cette organisation traduit fidèlement la chaîne de commandement existante

actuellement de l’échelon local au plus haut niveau.
Mais ces structures, en dehors des phases de crise, ne sont pas déclenchées. Par
exemple, au niveau départemental le Centre Opérationnel Départemental n’est activé
que sur ordre du Préfet, ou à défaut par un membre du corps préfectoral de l’équipe
départementale.

Le fonctionnement normal, en dehors de l’activation du Centre Opérationnel

Départemental se base sur les remontées d’informations des différents centres de
commandement des services opérationnels départementaux538.
Ils rendent compte de manière permanente au Préfet, et en particulier à son
directeur de cabinet, chargé des dossiers sensibles et de la coordination interministérielle
en matière de protection civile.

538
Centre de Commandement des Services Opérationnels Départementaux que nous nommeront C.C.S.O.D.
cette appellation n’ayant pas de reconnaissance officielle, elle est utilisée dans le cadre de ce travail pour
des raisons de simplification pratique.
 | 241

Ces centres de commandement des services opérationnels départementaux539,

sont très différents, notamment en ce qui concerne :

 leur finalité opérationnelle,

 leur orientation en matière de recherche d’information,

 leur culture et les valeurs fondamentales qu’ils partagent en interne,

 leur administration de rattachement et ses règles en matière de protection

des informations sensibles,

 leur résistance au changement et au partage de l’information, ne facilitant

pas l’établissement des transversalités et la réalisation du travail
interservices.

Lors de l’activation du Centre Opérationnel Départemental, les Centres de

Commandement des Services Opérationnels Départementaux (C.C.S.O.D.) continuent à
traiter les informations qui leur sont destinés, en interne, et partagent les informations
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

avec le Centre Opérationnel Départemental (C.O.D.).

En dehors des obligations légales540, ou lorsque les circonstances opérationnelles

l’exigent, le partage d’informations entre les Centres de Commandement des Services
Opérationnels Départementaux (C.C.S.O.D.) est très limité.

Dans ces conditions, la perception des signaux faibles et l’échange d’informations à leur
sujet entre les services, est peu aisée.

Une fois activé, le Centre Opérationnel Départemental doit assurer la cohérence de

l’ensemble, mais aussi maintenir en permanence la vision globale des évènements et des
actions en cours ou à réaliser.
Le Centre Opérationnel Départemental n’assurant pas de veille auprès des Centres de
Commandement des Services Opérationnels Départementaux (C.C.S.O.D.), une perte
d’information est inévitable durant la phase de pré-déclenchement du Centre
Opérationnel Départemental.

Plus cette phase est longue, plus le Centre Opérationnel Départemental aura des
difficultés pour procéder au recollement de ces nombreuses informations, lors de son
activation et sa mise en place.

539
C.C.S.O.D. dont les principaux sont le Centre Opérationnel de la Gendarmerie, Centre Opérationnel de
la Police Nationale, Centre Opérationnel Départemental d’incendie et de secours, et Service d’Aide
Médicale Urgente, du Centre de la Délégation militaire Départementale etc…
540
Lois ou Conventions passées entre les Service d’Aide Médicale Urgente et les Services Départementaux
d’Incendie et de Secours.
 | 242

On considère cette phase comme négligeable, en estimant que la réactivité de

l’ensemble des acteurs de la chaîne opérationnelle est suffisante.

Pourtant, lors de la crise, la contraction temporelle et l’accélération du niveau

informations541 à échanger, dès les premiers instants de la crise, vont de pair.
Cela est d’autant plus surprenant qu’il existe un consensus reposant sur
l’atténuation des effets d’une crise et la meilleure gestion de celle-ci lorsque
l’intervention coordonnée des services est prévue et réalisée en amont.
Basée sur la remontée de signaux parfois faibles, une veille interservice
permanente dotée de moyens d’analyses performants permettrait sans aucun doute
d’anticiper de manière plus efficace et d’éviter ainsi la crise.

La gestion de crise repose historiquement sur une approche centralisée (A), les
échelons décentralisés permettent d’assurer la transition entre les niveaux opérationnels
et stratégiques (B).

A) L’APPROCHE CENTRALISEE DE LA GESTION DE

CRISE, RESULTE D’UNE LONGUE EVOLUTION HISTORIQUE.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le niveau centralisé est constitué de deux niveaux, le premier, situé au ministère

de l’Intérieur à en charge la conduite interministérielle des crises (I).

Si la crise nécessite une conduite stratégique au niveau politique, c’est alors le

dernier niveau, situé auprès du Premier Ministre, qui assure le relais (II).

I. Le Ministre de l’Intérieur et la conduite de la Sécurité

Intérieure.

Concernant le ministère de l’Intérieur, le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité

Nationale prévoit que « Le ministre de l’Intérieur, chargé de la sécurité intérieure, ainsi
que de la sécurité et de la protection civiles, dans l’acception élargie que recevront ces
termes dans les codes de la Défense et de la Sécurité Intérieure, assurera, au niveau
opérationnel, la conduite interministérielle de la crise sur le territoire542 ».

Cette définition est donc inachevée.

Elle renvoie en effet à une date ultérieure la définition des termes de sécurité et
de protection civile qui sont aujourd’hui source de confusion et de manque de lisibilité
des actions.
Il apparaît clairement que la sécurité et la protection civiles ne seront pas
définies « in proprio » mais constitueront des préoccupations secondaires des codes de la
Défense et de la Sécurité Intérieure.
C’est pour cela qu’il est légitime de s’interroger sur l’existence même du concept
de sécurité civile et de protection civile.

541
Pour la comparaison, se reporter à 1./A./2./A./01/A/ et 1./A./2./A./01/B/.
542
Extrait du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale page 192.
 | 243

Cette confusion existait au préalable entre les concepts de Défense Civile et de

Sécurité Civile.
Pourtant, les actions quotidiennes exercées par les Services Départementaux
d’Incendie et de Secours pour le bénéfice de l’ensemble de la population française sont,
elles, bien réelles et très appréciées des Français.

Le livre Blanc précise également que les capacités du Ministère de l’Intérieur

seront complétées par la création d’un centre de gestion interministérielle de crise, Place
Beauvau, au sein duquel tous les ministères concernés (Économie, Transports, Santé…)
devront prendre place.
Ce Centre Interministériel de Crise existe désormais et travaille en réseau avec
les moyens des autres ministères, en particulier ceux des ministères chargés des Affaires
étrangères, de l’Industrie, des Transports et de l’Énergie.
On ne peut que se réjouir du caractère interministériel marqué du Centre
Interministériel de Crise Beauvau, et par voie de conséquence, les fonctions
interministérielles du Centre Opérationnel de Gestion Interministériel de Crise devraient
donc se réduire.

Il est d’autre part précisé que « la cohérence de la manœuvre civile avec celle
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

des moyens militaires sera assurée par ce centre opérationnel et celui des armées543».
La coordination entre Centre de Planification et de Conduite Opérationnelle et le
Centre Interministériel de Crise n’est pas envisagée, seule la cohérence des actions est
recherchée.
On peut en déduire donc que la conduite interministérielle des crises ne sera pas
assurée par le ministère de l’Intérieur et que le ministère de la Défense gardera ses
prérogatives intactes dans son domaine de compétences propres.

En effet, il s’agira, pour le Centre Interministériel de Crise de veiller uniquement

à la cohérence des actions que le ministère de la Défense réalisera en fonction de ses
objectifs stratégiques.

Le ministre de l’Intérieur est pourtant chargé de la conduite opérationnelle de la

crise sur le territoire national.

A ce titre, la Direction de Planification de Sécurité Nationale (D.P.S.N.) assure la

direction, sous l’autorité du ministre de l’Intérieur, du centre de gestion
interministérielle de crise situé place Beauvau, cette direction est intégrée à la Direction
Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises depuis septembre 2011.

L’information fournie à la direction politique et stratégique de crise544 est

garantie par le Centre Interministériel de Crise, qui propose, à la Direction Politique et
Stratégique de Crise des décisions stratégiques grâce à l’action de ses trois cellules.

 CIC décision,

 CIC situation (Synthèse / Opérations / Anticipation),

 CIC communication,

543
Extrait du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale page 192.
544
Premier ministre, Président de la République, ministre de l’intérieur.
 | 244

Le Centre Interministériel de Crise assure également la conduite opérationnelle

interministérielle via les centres opérationnels des ministères
De plus, le Centre Interministériel de Crise est chargé de l’élaboration de la
stratégie de communication de crise, en lien étroit avec la direction politique et
stratégique de crise.

II. Le Premier Ministre et la conduite stratégique politique de la

crise.

Cette direction est activée et organisée, uniquement en cas de crise, par le

Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (S.G.D.S.N.).
En France, le dosage subtil entre le modèle de coordination supérieure et de
coordination intermédiaire545 pratiqué en France, combine les avantages de ces deux
modèles.

Cette spécificité se démarque par sa qualité reconnue au niveau international,

laisse toutefois subsister des zones d’incertitudes auxquelles il serait judicieux de
remédier.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 D’une part il faut définir quelle est l’autorité chargée de la veille et de la

collecte des informations de tous les ministères et centres opérationnels,
en dehors du temps de crise.

La récente mise en place du C.I.C. Beauvau devrait à terme assurer la

direction de cette veille.

Pourtant son orientation est basée sur une forte dominante d’ordre public,
car ses personnels sont essentiellement issus de la Police et de la
Gendarmerie Nationale.

Cette veille est toutefois indispensable, car elle seule permet d’être en
mesure de détecter simultanément plusieurs évènements de faible
intensité (qualifiés de signaux faibles dans la Gestion Opérationnelle des
Crises), provenant d’horizons et de domaines de responsabilité différents.

 D’autre part, une fois ces éléments recueillis, il reste nécessaire de définir
clairement l’autorité responsable, qui détient le pouvoir de décision
d’activation et de basculement en mode de crise, pour le Secrétariat
Général de la Défense et de la Sécurité Nationale et donc au niveau du
Premier Ministre.

Enfin il peut sembler légitime de définir et d’encadrer les critères pertinents à

retenir pour permettre de réaliser cette activation, bien que cet exercice soit difficile,
compte-tenu de l’aspect multidimensionnel et multiforme des crises.

545
Confer les modèles nationaux de coordination, ci-dessus.
 | 245

Une difficulté réside dans le fait que ces critères peuvent être qualitatifs ou
quantitatifs, mais qu’ils doivent être modifiables en permanence, en fonction
d’évènements nouveaux survenant en permanence.
Le contrôle de ces critères doit être soigneusement établi, leur changement faire
l’objet d’une décision par un responsable identifié et habilité, puis une fois les nouveaux
critères en place d’un retour d’analyse et d’expérience.

La modification des critères de veille permet ainsi de s’adapter rapidement aux

enjeux présents et à leur évolution, mais aussi aux contextes locaux, nationaux ou
internationaux.
Mais cette direction politique et stratégique, aujourd’hui, n’est pas permanente.
Il est probable que la veille ne soit pas encore exercée par une autorité désignée,
cette fonction est actuellement confiée aux différentes structures nationales546 sans chef
de file identifié et désigné de manière formelle.
En outre, un risque de confusion existe avec les services chargés du
renseignement intérieur comme par exemple la Direction Centrale du Renseignement
Intérieur (D.C.R.I.) ou du renseignement extérieur comme la Direction du Renseignement
Militaire (D.R.M.).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En période de crise, la direction politique et stratégique activée, s’articule au

sein d’une cellule de crise, située à l’hôtel Matignon et présidée par un membre du
cabinet du Premier ministre.
Cette cellule de crise interministérielle, assure le pilotage stratégique des crises
en liaison permanente avec le Ministre chargé de la conduite opérationnelle de l’action
gouvernementale.
Cette désignation, réalisée par le Premier Ministre, dépend du type de crise en
question.

Si plusieurs ministères sont chargés de la conduite opérationnelle, cette cellule

de crise réalisera les arbitrages nécessaires.

Veillant à la cohérence de l’action gouvernementale dans la gestion de crise,

cette cellule permet au Premier Ministre de réaliser les arbitrages nécessaires, soit
directement, soit en provoquant des réunions interministérielles à Matignon.
Sa composition n’est pas figée mais adaptée à la nature particulière de chaque
crise et son secrétariat est assuré par le Secrétariat Général de la Défense et de la
Sécurité Nationale (S.G.D.S.N.).

Ce dernier est l’un des principaux secrétariats généraux547 sur lesquels s’appuie le
Premier Ministre pour l’animation et la coordination interministérielles de l’action du
Gouvernement.

Le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité Nationale est organisé et doté

d’une capacité permanente de veille, d’alerte et de synthèse de l’information.

546
Centre Opérationnel de Gestion Interministériel de Crise, (C.O.G.I.C.), Centre de Planification et de
Conduite Opérationnelle (C.P.C.O.) ;Centre de Crise (C.d.C.), Centre Interministériel de Crise (C.I.C.), etc.
547
Avec le Secrétariat Général du Gouvernement (S.G.G.) et le Secrétariat Général des Affaires
Européennes (S.G.A.E.).
 | 246

Cette mise en place s’est réalisée suite aux évènements du 11 septembre 2001, et
son champ d’action concerne tant les sources "ouvertes" que les sources "fermées"
(provenant de l’administration et des services de renseignement) dans les domaines de la
Défense et de la Sécurité Nationale.

L’environnement international est caractérisé par une incertitude stratégique

toujours plus grande.
Afin de prévenir les menaces, le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité
Nationale est en mesure d’identifier et d’analyser les situations de crise, et de permettre
aux autorités politiques de disposer des informations fiables, leur permettant de prendre
les décisions adéquates.
Il assure, au profit des plus hautes autorités de l’Etat, une mission de suivi et de
prospective des crises et conflits internationaux.
Il contribue ainsi au renforcement des capacités de connaissance et d’anticipation
de l’Etat.

Le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité Nationale est également

chargé de coordonner la réflexion interministérielle sur les évolutions stratégiques
susceptibles d’affecter les intérêts de la France et de l’Union européenne afin de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

proposer au président de la République et au gouvernement des orientations et des

moyens d’action pour renforcer la Sécurité nationale.

Il réalise des synthèses régulières d’information et d’évaluation sur :

 les situations de conflits, en particulier celles dans lesquelles les forces

françaises sont engagées,

 l’évolution du terrorisme international,

 les risques de crise dans les Etats fragiles,

 les nouveaux enjeux de sécurité internationale (ressources rares,

environnement, sécurité énergétique),

 les grands débats stratégiques portant sur la prolifération, le désarmement

et la maîtrise des armements, la sécurité européenne et la lutte contre les
menaces globales liées aux flux illicites.

Le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité Nationale assure une fonction

de veille et d’alerte sept jours sur sept, vingt-quatre heures sur vingt-quatre.

Le Bureau de Veille et d’Alerte, créé en 2003, est chargé :

 de détecter et de transmettre en temps réel toute information ou

événement majeur intéressant la Défense et la Sécurité Nationale, en
France et à l’étranger,

 de relayer, au sein du Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité

Nationale et à l’extérieur, les alertes transmises par les services de
permanence ou les centres opérationnels des ministères.
 | 247

Plusieurs procédures spécifiques, notamment en matière d’incident

radiologique et de menace terroriste, désignent le bureau comme point de
contact national ou point d’entrée de l’alerte au profit du Premier ministre
et des ministères,

 d’assurer une veille permanente et systématique des sources ouvertes,

orientée sur l’ensemble du champ d’activités du Secrétariat Général à la
Défense et à la Sécurité Nationale.

Le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité Nationale suit les crises

internationales susceptibles d’affecter les intérêts français, et élabore une synthèse
d’alerte précoce relative aux crises dés qu’elles surgissent.

Au titre de sa fonction de secrétariat du Conseil National du Renseignement

(C.N.R.), le Secrétariat Général à la Défense et à la Sécurité Nationale rédige des notes
d’évaluation de la menace terroriste, des synthèses de renseignement sur des zones de
crise, ou sur des questions transversales.

Ces notes sont destinées au cabinet du Premier ministre et à la présidence de la

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

République.

Le Secrétariat pour le Conseil National du Renseignement (S.C.N.R.) produit ainsi

au profit des hauts responsables de l’Etat :

 des évaluations régulières de la menace terroriste en vue de l’appréciation

de la situation et de la définition du niveau d’alerte Vigipirate,

 des évaluations de menaces sur la sécurité (prolifération, zones de crise...)

en métropole, dans les collectivités d’outre-mer et à l’encontre des
intérêts français à l’étranger,

 des analyses thématiques de niveau stratégique répondant à des besoins

précis.

Dans le domaine de la veille et des menaces contres le cyberespace, le Centre

Opérationnel de la Sécurité des Systèmes d’Information (C.O.S.S.I.) est chargé d’une
fonction de prévention et de gestion des crises.

Le Centre Opérationnel de la Sécurité des Systèmes d’Information fait partie de

l’Agence Nationale de la Sécurité des Systèmes d’Information (A.N.S.S.I.).
Il assure une veille sur l’évolution de la menace, sur les vulnérabilités découvertes
dans les produits informatiques, sur les attaques conduites dans le monde et sur les
incidents affectant notamment les systèmes d’information du gouvernement.
En cas d’attaque, le Centre Opérationnel de la Sécurité des Systèmes
d’Information fournit l’information nécessaire aux décisions stratégiques des autorités et
coordonne l’action des départements ministériels, en application des plans de vigilance et
d’intervention relatifs à la sécurité des systèmes d’information (VIGIPIRATE et PIRANET).

En ce qui concerne les risques et menaces pesant sur la France, le Livre blanc sur
la Défense et la Sécurité Nationale a défini les nouvelles vulnérabilités.
 | 248

La France, et par extension l’Europe, doivent ainsi se préparer à faire face au

terrorisme, aux attaques majeures contre les systèmes d’information, à l’espionnage et
aux stratégies d’influence, aux grands trafics criminels, aux nouveaux risques sanitaires et
naturels, à des risques technologiques accrus, à la menace de missiles balistiques, aux
menaces sur les ressortissants et les intérêts français et européens à l’étranger.
Des vulnérabilités apparaissent parallèlement à l’émergence de nouvelles données
à prendre en compte, il s’agit de l’interpénétration croissante des menaces et des
risques.
Une autre vulnérabilité est constituée par les zones grises, souvent évoquées dans
le cadre de cette étude.

La continuité entre la sécurité intérieure et la sécurité extérieure, peut ici être

induite par les ruptures stratégiques brutales.

L’action internationale de la France peut, par contre-coup, agir sur sa sécurité

intérieure.

Dans un passé récent, la France a été frappée par plusieurs actions aux moyens
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

d’explosifs.
Entre le 25 juillet et le 17 octobre 1995, une vague d’attentats terroristes, dans
les transports en commun, provoquent la mort de 8 personnes et 156 blessés.
Elle a en outre induit d’importantes perturbations dans le fonctionnement des
transports collectifs ferrés et souterrains.
Ce type de menaces est pris en compte par la planification VIGIPIRATE,
notamment par le plan METROPIRATE.

En Europe, la menace terroriste par explosifs a également frappé Madrid en 2004

(192 personnes tuées et 1755 blessées) et Londres en 2005 (52 personnes tuées et 700
blessées).

Les menaces sont nombreuses : terroriste, contre les transports collectifs urbains,
de nature Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique ou Explosifs, d’origine aérienne,
de piraterie maritime, sanitaire, cyber attaque, catastrophe naturelle.

D’autres risques majeurs, (risque de pandémie, rupture d’approvisionnement

électrique, crue de la Seine) sont pris en compte par le Secrétariat Général à la Défense
et à la Sécurité Nationale, à la demande du Président de la République ou du Premier
Ministre.

La nécessité de réaliser une coordination permanente est apparue dès le début du

XXème siècle, puisque dès 1906, un Conseil Supérieur de la Défense Nationale réunissait
périodiquement les Ministres de la Guerre, des Affaires Etrangères et de l’Intérieur.
Toutefois, ce conseil était un simple organisme d’étude, dépourvu de pouvoir
décisionnel dans le domaine de la gestion de crise.

Suite au premier conflit mondial, le gouvernement a décidé de confier à un

conseil supérieur de la défense nationale et à son secrétariat général permanent, la
préparation des mesures de mobilisation humaine, économique et administrative pour le
temps de guerre.
 | 249

L’un des acteurs du Conseil Supérieur de la Défense Nationale fut le général de

Gaulle.

La coordination de la Défense, suite aux enseignements de la seconde guerre

mondiale est centralisée à l’Etat-Major général de la Défense Nationale, bientôt
transformé en Etat-Major combiné des forces armées.

En réaction, dès 1950 les rôles sont à nouveau partagés entre le Secrétariat
Général Permanent de la Défense Nationale et un Etat-Major combiné des forces armées.
Ces deux structures sont placées sous l’autorité du chef du gouvernement.

Sous la Cinquième République les deux compétences sont à nouveau dissociées.

Dès 1962 l’Etat-Major des Armées (E.M.A.) dépend du ministère de la Défense et

le Secrétariat Général de la Défense Nationale sera placé sous l’autorité du Premier
Ministre.
Les réalités de la Défense et l’évolution de la notion de sécurité ont
progressivement défini l’orientation des missions du Secrétariat Général à la Défense et à
la Sécurité Nationale dans un cadre plus large que celui de la défense nationale, sans
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

toutefois l’étendre à la protection des populations civiles en temps de paix.

L’absence de prise en compte de la protection des populations civiles en temps de

paix est absente de son champ d’action, probablement parce que ce champ d’étude est
en France très peu prisé.

Le Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale548 et les dispositions de la

loi relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014, fait évoluer le
Secrétariat Général de la Défense Nationale et le dote, dès 2009, de missions élargies.

B) LES NIVEAUX DEPARTEMENTAUX ET ZONAUX

PERMETTENT LA TRANSITION ENTRE LES NIVEAUX
OPERATIONNELS TACTIQUES ET STRATEGIQUES :

Dans la continuité du niveau national, le niveau zonal sera tout d’abord évoqué.
Il est particulièrement chargé d’assurer la cohérence de la stratégie
opérationnelle au niveau de la zone.

Pour réaliser cette mission, il doit s’assurer d’appliquer les mêmes principes à
l’ensemble des départements qui relèvent de sa responsabilité (I).

548
Ou L.B

.D.S.N.
 | 250

L’organisation de la gestion de crise au niveau départemental s’effectue avec un

nombre d’acteurs plus limités mais elle est essentielle (II).

I. Les niveaux départementaux et zonaux sont basés sur le

principe de la subsidiarité.

Pour que le niveau Zonal intervienne, il est nécessaire que la crise dépasse les
capacités opérationnelles départementales : l’ensemble des moyens départementaux,
d’un ou plusieurs services est engagé.

Lorsque leur déploiement s’avère insuffisant à juguler la crise et qu’il est

nécessaire de mobiliser des moyens disponibles en dehors du département, la Zone de
Défense coordonne le dispositif et assure le relais.

Pour améliorer le pilotage des Zones de Défense, considéré insuffisant, le Comité

des Préfets de Zone549 et la Direction de la Planification et de la Sécurité Nationale
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

(D.P.S.N.) ont été créés.

La Direction de la Planification et de la Sécurité Nationale assure le secrétariat du

Comité des Préfets et a pour mission, entre autres, d’animer les zones de défense, elle
est désormais dissoute et ses personnels intégrés à la Direction Générale de la Sécurité
Civile550 et de la Gestion des Crises.

Au niveau de l’Etat Major de Zone, existe un centre opérationnel, le Centre

Opérationnel de Zone (C.O.Z.).

Chaque Zone de Défense est placée sous la direction d’un haut fonctionnaire
civil551, détenant les pouvoirs nécessaires pour la réalisation des aides réciproques entre
services civils et militaires en vue de la défense civile et de la sécurité intérieure du
territoire.

549
Ce comité des Préfets de Zone est placé sous la Présidence du Ministre de l’Intérieur.
550
Annonce réalisée par le Président de la République le 17 mars 2011, à l’inauguration de l’E.N.S.O.S.P., à
Aix les milles.
551
Code de la Défense, article L1311-1.
 | 251
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les principes de base de ce schéma sont identiques à ceux qui existent au niveau
du Centre Opérationnel Départemental.

Toutefois, une différence provient de la source des informations.

Dans le cas des informations provenant au Centre Opérationnel de Zone, ce ne

sont pas des informations primaires, car elles ne proviennent pas directement du théâtre
d’opérations, mais des informations secondaires, qui ont été traitées, vérifiées, enrichies
et précisées à tous les niveaux administratifs mobilisés.

Il est nécessaire de préciser la nature des échanges d’informations entre le Centre

Opérationnel Zonaux et ses structures rattachées.

Il s’agit des départements et préfectures de Région (a), des grands opérateurs de

réseaux (b), veille environnementale (c) et administrations zonales (d).

A) DEPARTEMENTS ET PREFECTURES DE REGION.

De multiples liens existent à ce niveau, par rapport aux trois autres catégories
qui sont les administrations zonales, la veille environnementale et les opérateurs de
réseaux.

Le schéma ci-dessous illustre la nature des liens que le Centre Opérationnel Zonal
(rond central) entretient avec ces structures.

Toutefois, pour obtenir une vision d’ensemble fidèle, il est nécessaire de

multiplier les contacts présents dans ce schéma par le nombre de préfectures existantes
au niveau de la zone.
 | 252
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

LEGENDE :

C.O.D.I.S. : Centre Opérationnel Départemental d’Incendie et de Secours.

 Origine Service Départemental d’Incendie et de Secours.
C.O.G. : Centre Opérationnel Gendarmerie.
 Origine Gendarmerie Nationale Départementale.
S.A.M.U. : Service Aide Médicale d’Urgence.
 Origine Centre Hospitalier de rattachement.
C.I.C. : Centre d’Information et de Commandement.
 Origine Direction Départementale des Polices Urbaines.
C.O.D. : Centre Opérationnel Départemental.
 Origine Préfecture.

Ainsi, en fonction des Zones de Défense, les six acteurs représentés ci-dessus
peuvent être répartis sur plus de quinze départements, soit un total, de près de cent
contacts pour le Centre Opérationnel Zonal et ce pour le niveau des préfectures,
départements et régions uniquement.

La coordination d’un nombre aussi important de partenaire nécessite, outre un

réseau d’information et de communication puissant et interconnecté, une ressource en
personnel qualifié, formé et entraîné de façon conséquente.

B) GRANDS OPERATEURS RESEAUX

 | 253

En ce qui concerne les relations des Centres Opérationnels Zonaux avec grands
opérateurs réseaux, ils sont toujours supra-départementaux.

Ils peuvent être classifiés en deux catégories, les privés et les publics.

 D’une part dans le cas des opérateurs uniquement privés, la coopération et

l’échange d’information est asymétrique.

En effet, il n’est pas possible d’obtenir un moyen de contrôle direct, en ce

qui concerne l’information qui est fournie, toute vérification est
impossible.

Si le risque d’occultation d’informations sensibles est relativement faible,

il ne doit pas être négligé.
Les opérateurs de ce niveau sont dotés de moyens importants, et leur
stratégie est d’abord décidée et menée en interne.

Les évènements survenus au Japon en mars 2011 ont permis de vérifier que
la société TEPCO, opérateur et exploitant nucléaire, n’a pas souhaité
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

communiquer immédiatement sur l’ampleur de la catastrophe et a cherché

de manière systématique à la réfuter.
Ce n’est qu’une fois l’explosion du premier réacteur nucléaire survenu que
l’axe de communication de la société s’est modifiée.
En effet, il n’était plus possible de nier l’évènement.

<

 D’autre part, la deuxième catégorie d’opérateurs de niveau supra-

départementaux est constituée d’entreprises publiques, qui entretiennent
des liens historiques et étroits avec l’administration de l’Etat.

Les échanges d’informations puissent, dans ce cas, peuvent faire l’objet de

contrôle et de vérification par l’Etat.
 | 254

Mais un renforcement des échanges entre les opérateurs et les Centres

Opérationnels Zonaux ou une information systématique de ces derniers en
cas de dysfonctionnement est souhaitable.
En effet, en cas d’incident, l’information systématique par les opérateurs
de la zone ne constitue pas aujourd’hui une obligation.

C ) LE RESEAU DE VEILLE ENVIRONNEMENTALE :

Deux types d’informations sont à la disposition du Centre Opérationnel de la Zone

de Défense et de Sécurité.

 Des informations prévisionnelles dont la précision peut être incertaine,

 Des informations factuelles, provenant de mesures relevées, soit en temps

réel, soit avec un léger décalage.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette veille environnementale concerne également, pour les zones Sud, Sud-Est
et Ouest, l’état de stress hydrique de la végétation552, réalisé à partir de plus de trente
cinq paramètres différents, pour les besoins de la stratégie à réaliser dans le domaine des
feux de forêts.
Le résultat de ces analyses est pris en considération pour évaluer le niveau de
risque en matière d’incendie de forêts, et de pré-positionnement des moyens aériens.

552
Le réseau indiquant le Stress Végétal Hydrique n’est pas représenté sur le schéma car il n’est pas
généralisé à tous les C.O.Z.
 | 255

Le Centre Opérationnel Zonal, dans le domaine de la veille environnementale,

n’est pas informé des réseaux indépendants, notamment ceux relatifs aux niveaux de
radioactivité ou de qualité de l’air.

Par conséquent, subsiste le risque que ces organismes privés et indépendants,

diffusent des informations aux médias, sans contrôle ni vérification.
La réaction des populations vis-à-vis d’informations brutes, données sans consigne
générale de confinement ou d’évacuation éventuelle, est problématique.

D ) LES ADMINISTRATIONS ZONALES :

Dans ce cadre, le Centre Opérationnel Zonal dispose de trois interlocuteurs

principaux, représentés dans le schéma ci-dessous.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

E.M.I.A.Z.D. : Etat Major Inter Armées Zone de Défense.

D.R.E.A.L. : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et
du Logement.
D.R.A.A.F. : Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de
la Forêt.
D.R.F.I.P. : Direction Régionale des Finances Publiques.
D.I.R.E.C.C.T.E. : Direction Régionale des Entreprises, de la Concurrence, de la
Consommation, du Travail et de l’Emploi.
D.R.J.C.S. : Direction Régionale de la Jeunesse, de la Cohésion et des
Sports.
 | 256

D.R.A.C. : Direction Régionale des Affaires Culturelles.

A.R.S. : Agence Régionale de la Santé.
D.D.S.P. : Direction Départementale de la Sécurité Publique.
D.Z.R.I. : Direction Zonale du Renseignement Intérieur.
D.Z.P.A.F. : Direction Zonale de la Police Aux Frontières.
D.Z.C.R.S. : Direction Zonale des Compagnies Républicaines de Sécurité.

Ces administrations zonales se sont progressivement mises en place, et le point de

départ a été initié par les services de la Défense553.

Ce rattachement hiérarchique aux ordres d’un haut fonctionnaire civil constituait

en effet, pour des personnels relevant du statut militaire, une profonde transformation
de leurs méthodes de travail.

II. Au niveau départemental, les interlocuteurs sont moins

nombreux, mais l’information provenant des différents services
doit être recoupée et comparée.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les informations arrivent directement des Centre de Commandement des Services

Opérationnels Départementaux. (C.C.S.O.D.).

Elles sont donc qualifiées de d’informations primaires, elles sont «brutes».

Le Centre Opérationnel Départemental effectue un premier recoupement

d’informations inter services.
La synthèse de l’ensemble de celles-ci, afin de vérifier la cohérence globale de la
situation, s’effectue également dans ce centre.

C’est aussi à ce niveau que se réalisent de nombreuses interactions avec les

collectivités locales et leurs représentants.

553
Notamment par le décret n°90-758 du 24 août 1990 portant, à titre expérimental en région militaire de
défense méditerranée dérogation aux dispositions relatives au commandement, ou à la direction, et à
l’administration dans l’Armée de Terre, la Gendarmerie Nationale et les services communs. NOR : DEFD
9001874D.
 | 257
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

LEGENDE : C.R.R.A. : Centre de Réception et de Régulation des Appels, situé au Service

d’Aide Médicale d’Urgence (SAMU).

L’activité du Centre Opérationnel Départemental est donc élevée.

Pour cette raison, il doit être animé par un coordonateur efficace, et ses
membres sont très actifs.

Il s’agit de rechercher du sens aux données recueillies par les différents services,
non d’archiver ou de stocker l’information provenant du terrain.

Il n’existe pas de formation spécifique à l’animation ou à la tenue des différentes

fonctions au sein du C.O.D., en dehors des exercices qui y sont réalisés.

De même il serait souhaitable, pour les raisons évoquées ci-dessus qu’un système
d’information et de communication performant, robuste et simple d’utilisation soit
utilisé.
L’objectif de ce système serait de permettre à tous les membres du Centre
Opérationnel Départemental, de partager l’information en simultané, à un niveau
horizontal.
 | 258

Ce type d’équipement existe « sur étagère » au niveau commercial554 et est

utilisé par les équipes de secours des Nations-Unies lors de catastrophes internationales.

Il est donc possible, de mettre à disposition des Centres Opérationnels

Départementaux cet outil performant, après une formation de quelques heures
seulement.

02) LES NIVEAUX NATIONAUX ET ZONAUX DE GESTION DE

CRISE :

Le centre de gestion interministériel des crises dépend du ministère de l’intérieur

il est l’interlocuteur direct et permanent des Etats majors Interministériels de Zone, et
cette cohérence doit être conservée au niveau national (A).

Les zones subissent également une profonde mutation, suite à la réorganisation

de l’Etat au niveau territorial, elles doivent toutefois rester les partenaires
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

incontournables des administrations territorialisées pour renforcer le niveau de direction

du préfet de zone et permettre une remontée efficace d’information au niveau central
(B).

A) AU NIVEAU NATIONAL :

Les centres de veille et de crise sont aujourd’hui nombreux, et peuvent

théoriquement aisément communiquer, car ils sont reliés par des moyens modernes de
communication.

Mais la culture bureaucratique de ces différentes structures a tendance, pour des

raisons de confidentialité, ou de rivalité, à partager les informations difficilement.
Les enjeux de pouvoir sont très présents à ce niveau.
En effet, le premier centre qui assurera le relais de l’information vis-à-vis d’un
cabinet ministériel se place naturellement en position d’interlocuteur privilégié.

Son action permettant d’informer les plus hautes autorités de l’Etat avant les
autres, il sera identifié comme une source d’une fiabilité supérieure aux autres centres
de gestion de crise.
L’importance de la remontée d’information rapide par les centres de gestion de
crise nationaux est essentielle, car le centre de gestion de crise nationale, placé auprès
du Premier Ministre, n’est pas activé, en mode routinier.

La captation des signaux faibles est donc uniquement réalisée au niveau des
centres de gestion de crise des différents ministères.

554
Par exemple le système « Groove » fourni par Microsoft.
 | 259

Or les remontées d’informations en temps réel provenant des différents centres

de crise activés en permanence, analysées, comparées, et synthétisées au plus haut
niveau permettraient de faire apparaitre des synergies, et de détecter tout signal faible
en amont.

Sauf circonstances exceptionnelles, le traitement des signaux d’alerte faibles en

amont, permet de mettre en œuvre un système d’évitement de crise, grâce à une
réaction immédiate et une action coordonnée des différents services.

Il est probable qu’en cas de crise, la mise en œuvre de procédures nouvelles et

inhabituelles à établir avec le niveau de coordination supérieur, nécessitera un temps
d’adaptation, alors que les flux d’échanges informationnels sera maximum.

La coordination interministérielle placée auprès du Secrétariat Général à la

Défense et à la Sécurité Nationale et du Premier ministre n’est donc activée qu’en cas de
crise.
Cela présente un inconvénient au niveau du facteur humain : les acteurs ne se
connaîtront pas, et ce facteur rajoutera un niveau de stress à la gestion de la situation
déjà complexe par nature.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il faut donc souhaiter la mise en place, au niveau de coordination

interministérielle le plus élevé, d’une cellule de veille collectant l’ensemble des
informations fournies par les centres de crise ministériels, et procédant à l’analyse de ces
informations, en veillant à s’assurer de leur cohérence globale.

L’appellation des « centres de crise ministériels», démontre l’aspect stratégique

qu’ils entendent revêtir.
Cet aspect renforce la nécessité de s’assurer, en amont de la crise, de l’efficacité
de leur mécanismes de remontée d’information, et de leur aptitude à collaborer,
échanger et communiquer l’ensemble des signaux disponibles.

Paradoxalement, au niveau symbolique, l’absence d’un centre de gestion de crise

au sein d’un ministère pourrait être interprétée de façon négative.
Certains pourraient y voir la marque d’une absence de prise en compte du risque,
de la préparation, et ces éléments sont susceptibles de décrédibiliser toute structure
dépourvue de ce type d’outil.

Le centre de crise sanitaire du Ministère de la Santé et des Sports, se trouve au

sous-sol du ministère et gère les appels des Préfectures, des centres SAMU et de la
Direction des affaires sanitaires et sociales afin de coordonner les actions sur le territoire.

Le Centre Opérationnel de Gestion Interministériel des Crises, situé à la Direction

Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises, à Asnières-sur-Seine, assure
également la remontée d’informations entre les Services Interministériels de Défense et
de Protection Civile des Préfectures, ainsi que d’autres sources principales telles que les
Centres Opérationnels de Zone.

Croiser les informations de le centre du ministère de la Santé et celui de

l’Intérieur pourrait révéler immédiatement l’existence une différence de niveau
d’information en amont de la crise ou pendant la crise.
 | 260

La mise en œuvre de ce choix, aurait pour conséquence de permettre ensuite de

poser la bonne question afin de résoudre, éventuellement, la dissonance constatée au
plus tôt.

Sans croisement, aucun signal, même ultra faible n’est capable de remonter au
niveau pertinent d’analyse, et l’ensemble du système se trouve privé d’une possibilité
d’amélioration.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

B / AU NIVEAU ZONAL :

Le rapprochement physique des centres opérationnels au niveau des zones est

évoqué dans le rapport concernant les propositions d’évolution des Zones de Défense et
de Sécurité d’août 2008555.

555
Rapport N °07-066-05 « Zones de Défense et de Sécurité. Propositions d’évolution.» Inspection Générale
de l’Administration, Ministère de l’Intérieur, Aout 2008.
 | 261

Ces opérations faciliteraient, grâce à cette mutualisation, les équipements des

salles opérationnelles en outils modernes de gestion de crise (comme les systèmes
d’information géographiques) et l’aménagement de zones de vie adaptées aux besoins de
la crise.

L'élargissement des compétences des zones dans un cadre interministériel est

souhaitable, et doit assurer un rôle de régulation de l’information en situation de crise.
Sa position lui permet d’élaborer la synthèse des actions menées et
prévisionnelles, permettant ainsi de réaliser pleinement son rôle d’appui.
L’animation de la politique de coopération transfrontalière en matière de sécurité
est également menée au niveau zonal.

En l’absence d’une doctrine de protection civile, notamment dans les domaines

du secours aux personnes et aux biens, les Etats ont adopté une approche rationnelle.

Cette approche se réfère à des concepts similaires, utilisés dans des domaines
régaliens, ceux de la Défense, de la Police ou de la Justice.

Le principe de subsidiarité s’applique pour les actions relevant du domaine

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terrestre, et la réactivité des primo-acteurs locaux est toujours privilégiée.

Le Préfet du Département concerné dirige le Centre Opérationel Départemental

et assure ainsi entre ses services le niveau de coordination nécessaire.
Le travail inter-services se réalise au niveau de l’Etat-Major de zone, véritable
tête de réseau.
La zone comporte une particularité, puisqu’à ce niveau il n’existe pas de
collectivité territoriale de cette taille, ce qui constitue une caractéristique.

La réorganisation de services territoriaux de l’Etat invite les Préfets à être

particulièrement attentifs à la prise en compte de la gestion des risques.

Il importe en particulier que l’Agence Régionale de Santé (A.R.S.), au siège de la

zone ait la responsabilité d’animer les A.R.S. de la zone et d’apporter l’expertise
nécessaire au Préfet de zone en cas de crise sanitaire.

La zone est confrontée à la complexité d’autres structures, notamment dans les

domaines maritimes et aériens.
En effet, le découpage des Zones de Défense et de Sécurité ne correspond pas au
découpage des régions maritimes, ni à celui des régions aériennes.

Cette situation rend donc plus complexe les interactions devant normalement
exister entre l’Etat-Major Interministériel de Zone (E.M.I.Z.) et ses homologues au niveau
maritime et aérien.

La composition des Zones de Défense et de Sécurité du territoire métropolitain

est fixée conformément à l’article R 1211-4 du code de la Défense

Le tableau suivant décrit les l’Etats-Majors Interministériels de Zone de Défense

et de Sécurité et leur répartition.
 | 262

ZONES
DEFENSE REGIONS DEPARTEMENTS
SECURITE
Ile-de-France Essonne, Hauts-de-Seine, Paris, Seine-et-Marne, Seine-
Zone de Paris
Saint-Denis, Val-de-Marne, Val-d'Oise, Yvelines.
Zone Nord Pas-de-Calais Nord, Pas-de-Calais.
Nord Picardie Aisne, Oise, Somme.
Lille
Basse-Normandie Calvados, Manche, Orne.
Zone Bretagne Côtes-d'Armor, Finistère, Ille-et-Vilaine, Morbihan.
Centre Cher, Eure-et-Loir, Indre, Indre-et-Loire, Loir-et-Cher,
Ouest Loiret.
Haute-Normandie Eure, Seine-Maritime.
Rennes Pays de la Loire Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Mayenne, Sarthe,
Vendée.
Aquitaine Dordogne, Gironde, Landes, Lot-et-Garonne, Pyrénées-
Zone
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Atlantiques.
Limousin Corrèze, Creuse, Haute-Vienne.
Sud-ouest
Midi-Pyrénées Ariège, Aveyron, Gers, Haute-Garonne, Hautes-
Pyrénées, Lot, Tarn, Tarn-et-Garonne.
Bordeaux
Poitou-Charentes Charente, Charente-Maritime, Deux-Sèvres, Vienne.
Corse Corse du Sud, Haute-Corse.
Zone Sud Languedoc-Roussillon Aude, Gard, Hérault, Lozère, Pyrénées-Orientales.
Marseille Provence-Alpes- Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes, Bouches-
Côte d'Azur du-Rhône, Hautes-Alpes, Var, Vaucluse.
Auvergne Allier, Cantal, Haute-Loire, Puy-de-Dôme.
Zone Sud-est
Lyon Ain, Ardèche, Drôme, Haute-Savoie, Isère, Loire,
Rhône-Alpes
Rhône, Savoie.
Alsace Bas-Rhin, Haut-Rhin.
Bourgogne Côte-d'Or, Nièvre, Saône-et-Loire, Yonne.
Zone Est
Champagne-Ardenne Ardennes, Aube, Haute-Marne, Marne.
Metz
Franche-Comté Doubs, Jura, Haute-Saône, Territoire de Belfort.
Lorraine Meurthe-et-Moselle, Meuse, Moselle, Vosges.

Hors de la métropole, trois autres Zones de Défense, se trouvent aux Antilles

(Fort de France), dans l’Océan indien (Saint Denis) et en Guyane.

Le cas de la Polynésie et de la Nouvelle Calédonie sont particuliers.

Au niveau maritime, les normes de sécurité sont exigeantes, bien que moins
draconiennes que celles existantes dans le secteur du transport aérien.
Pour le sauvetage et la lutte contre les incendies ou tout autre type d’Evénement
Non Souhaité, les équipes du bord chargées de réaliser les interventions.
 | 263

Lorsqu'un événement nécessite la gestion simultanée de moyens en mer et à

terre, le Préfet de zone et de sécurité délègue au sein de l'état-major du Préfet maritime
un ou plusieurs membres de l'état-major de zone.

De manière réciproque, le Préfet maritime délègue un ou plusieurs de ses

subordonnés au sein de l'Etat-Major Interministériel de la Zone de Défense et de
Sécurité.556
De même, lorsque des opérations terrestres, liées à une pollution maritime sont
engagées, le Préfet de zone de défense et de sécurité, dans le respect des compétences
des Préfets de département, établit la synthèse des informations, coordonne l'action à
terre et s'assure de la cohérence des actions terrestres et des actions maritimes.

Il dispose des moyens spécialisés du plan POLMAR-Terre557.

Les attributions du Préfet maritime sont définies par le décret n°2004-1112 du 6

février 2004 relatif à l'organisation de l'action de l'Etat en mer.558

Outre-mer, les attributions du Délégué du Gouvernement sont définies par le

décret n°2005-1514 du 6 décembre 2005 relatif à l'organisation Outre-mer de l'Action de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

l'Etat en Mer.559
Des commandants de zone maritime sont institués pour la sauvegarde des intérêts
nationaux en mer560.
Ils sont également chargés de l'organisation et de la conduite des opérations de
lutte anti-pollution en mer placées sous la direction du Préfet Maritime ou du Délégué du
Gouvernement561.

Dans les zones maritimes se trouvant hors de la compétence d'un Préfet Maritime
ou d'un Délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer (en Outre-mer), le
Commandant de Zone Maritime exerce les fonctions de Délégué du Gouvernement.

Cette fonction est prévue par la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative aux
modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer.562

Les régions maritimes sont commandées par les Préfets maritimes qui exercent
parfois aussi la fonction de commandant d'arrondissement maritime, conformément aux
dispositions relatives à l'action de l'Etat en mer.563

Le commandant d'arrondissement maritime a plusieurs domaines564 d’actions

privilégiées, notamment l’orientation et la coordination de l'action locale de tous les
services chargés de satisfaire les besoins des forces maritimes.

556
Code de la Défense, Article R 1311-27.
557
Code de la Défense, Article R 1311-7.
558
Code de la Défense, Article R 1511-1.
559
Code de la Défense, Article R 1511-2.
560
Code de la Défense, Article D3223-51.
561
Code de la Défense, Article D3223-53.
562
Code de la Défense, Article D3223-54.
563
Code de la Défense, Article R 3223-4.
564
Code de la Défense, Article R 3223-48.
 | 264

Il exerce également un rôle important en matière d’Actions Civilo-Militaires

(A.C.M.) puisqu’il assure les relations avec les autorités civiles et militaires, pour la
participation de la Marine à des activités ne relevant pas de ses missions spécifiques.

L’organisation, du domaine maritime comprend, pour la France, deux régions

maritimes et 3 arrondissements déterminés comme suit565.

RÉGIONS ARRONDISSEMENTS
DÉPARTEMENTS
MARITIMES MARITIMES
Ariège, Ardennes, Aube, Aveyron, Bas-Rhin,
Charente, Charente-Maritime, Cher, Corrèze,
Côtes-d'Armor, Côte-dOr, Creuse, Deux-Sèvres,
Dordogne, Doubs, Eure-et-Loir, Finistère, Gers,
Gironde, Haute-Garonne, Haute-Vienne, Haute-
Marne, Haut-Rhin, Haute-Saône, Hautes-Pyrénées,
ATLANTIQUE ATLANTIQUE Ille-et-Vilaine, Indre, Indre-et-Loire, Jura, Landes,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

MANCHE- Loir-et-Cher, Loire-Atlantique, Loiret, Lot, Lot-et-

MER DU NORD Garonne, Maine-et-Loire, Marne, Mayenne,
Meurthe-et-Moselle, Meuse, Morbihan, Moselle,
Nièvre, Pyrénées-Atlantiques, Saône-et-Loire,
Sarthe, Tarn, Tarn-et-Garonne, Territoire de
Belfort, Vendée, Vienne, Vosges, Yonne.
MANCHE- Aisne, Calvados, Eure, Manche, Nord, Oise, Orne,
MER DU NORD Pas-de-Calais, Seine-Maritime, Somme.
Ain, Allier, Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-
Maritimes, Ardèche, Aude, Bouches-du-Rhône,
Cantal, Corse-du-Sud, Drôme, Gard, Haute-Corse,
MEDITERRANEE MEDITERRANEE
Haute-Loire, Haute-Savoie, Hautes-Alpes, Hérault,
Isère, Loire, Lozère, Puy-de-Dôme, Pyrénées-
Orientales, Rhône, Savoie, Var, Vaucluse.

Le Préfet Maritime, dans ses attributions de commandant de région maritime est

responsable566 de la défense maritime du territoire.

Le Secrétaire Général de la Mer , monsieur Jean-François TALLEC, a reconnu que

« si les Préfets Maritimes investis de pouvoir de coordination, jouent parfaitement leur
rôle, il manque clairement un échelon central permettant une meilleure coordination des
moyens567.»

C’est probablement une des raisons qui ont permis la création d’un centre
opérationnel de la fonction garde-côtes, installé à l’Etat-Major de la Marine.

placé sous l’autorité du Secrétaire général de la Mer.

565
Code de la Défense, Article R 1212-5.
566
Code de la Défense, Article R 3223-49.
567
Revue « Marines » numéro 226 Premier trimestre 2010 Page 46.
 | 265

Placé sous l’autorité du Secrétaire général de la Mer, ce centre de situation

produit quotidiennement des bulletins concernant la situation maritime au niveau
mondial.

La création de directions interrégionales de la mer a été décidée lors du Comité

interministériel de la Mer568, en décembre 2009, toutefois le Secrétaire Général de la Mer
reconnait que chaque administration achète ses bateaux et forme ses personnels sans
tenir compte de ce que fait l’autre.

Enfin, dans le domaine aérien, la règlementation est complexe, compte tenu de

l’aspect relatif à la troisième dimension.

Au niveau militaire, deux régions aériennes existent depuis l’année 2000.

Des notifications sont fréquentes en ce qui concerne le Réseau à Très Basse

Altitude en matière de défense (R.T.B.A.) en fonction des exercices opérationnels qui s’y
déroulent.

D’autre part, malgré une règlementation complexe en matière de règlementation

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

aérienne, réalisée par la Direction Générale de l’Aviation Civile (D.G.A.C.), c’est l’armée
de l’Air qui assure la coordination des secours au sein des R.C.C. (Rescue Coordination
Centers), conformément aux accords internationaux ratifiés par la France en matière de
sécurité aéronautique.

568
C.I.M.E.R. Comité Interministérile de la Mer.
 | 266

II. LA PROTECTION CIVILE ET

L’INTERNATIONAL, ENTRE
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

COOPERATION ET COORDINATION
 | 267

« Le devenir n’est rien sans l’être. Le monde n’est pas dans une pure fixité ; mais il n’est
pas seulement de mouvement.
Il est mouvement et fixité. »
Albert Camus
L’homme révolté

Les conditions d’utilisation, les capacités d’emploi et le mode d’action de la

protection civile ne sont pas définis avec précision.

Ce vide juridique permet aux Etats de développer leur propre système de

protection civile, sans aucune référence : la situation est donc confuse au niveau
international.

En conséquence la protection civile bénéficie d’un faible soutien politique qu’il

s’agisse des parlements nationaux ou des assemblées internationales, au niveau européen
ou aux Nations-Unies.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Aucun consensus préalable à ce sujet, même minimal, n’a pu encore être établi.

Les évolutions principales, dans ce domaine, dépendent d’initiatives isolées et

pragmatiques, issues de retours d’expériences.
Au niveau européen, la création d’un bureau de protection civile constitue une
reconnaissance a minima.

Le support politique, pourtant nécessaire à la reconnaissance et au

développement d’une véritable stratégie en matière de protection civile au niveau
européen, fait actuellement défaut (2.A).

Parmi les objectifs à développer, la création de mécanismes de partage de

connaissances et l’amélioration des procédures opérationnelles, permettraient aux Etats –
Membres de la communauté internationale de se doter d’un outil plus efficace.

Le nombre de crises dans le monde s’accroît, leur intensité se développe, et elles

s’installent dans la durée.

Ces évènements ne permettent pourtant pas encore de reconnaître pleinement la

spécificité de la protection civile alors que pour les catastrophes de grande ampleur, son
engagement pourrait être utilisé au bénéfice de tous (2.B).
 | 268

2. A / UNE ABSENCE DE STRATEGIE POLITIQUE POUR UNE

PROTECTION CIVILE EUROPEENNE SANS AMBITION.

« C’est une grande ambition que de n’en plus avoir. »

Pierre Dehaye
Un même mystère

Le socle conceptuel de la construction européenne consistait plus à empêcher

toute nouvelle guerre entre les Etats européens, qu’à promouvoir les mécanismes
d’urgence, de secours et de protection des populations.

Cette caractéristique se retrouve tout au long de l’histoire européenne,

expliquant le caractère secondaire de la protection civile, même lors de catastrophes
naturelles (1).

La protection civile conserve un rôle effacé dans le domaine de la prévention des

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

risques au sein des politiques liées à l’environnement qui en assurent le leadership.

Projetée hors du territoire national, elle est le plus souvent intégrée au cadre
des affaires civilo-militaires, dans lequel elle reste cantonnée à un rôle d’auxiliaire (2).

1 / L’HISTOIRE DECOUSUE ET FRAGMENTEE D’UNE APPROCHE

REGIONALE : LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE.

« L’histoire humaine n’est qu’un effort incessant d’invention, et la perpétuelle évolution

est une perpétuelle création. »

Jean Jaurès
Discours à la jeunesse

La construction de l’Europe a permis d’éviter la guerre, mais reste sans effets sur
les catastrophes naturelles ou d’origine humaine.

Dès sa création, l’Europe a voulu adopter une stratégie en matière de protection

civile, mais finalement, ce souhait initial n’a pu aboutir (a).

Ces hésitations se traduisent, par un positionnement incertain au sein des

institutions, rendant tout développement délicat (b).

Ces atermoiements ont permis l’émergence d’autres acteurs, répondant a

l’accroissement des sollicitations opérationnelles.
 | 269

Ces derniers se positionnent stratégiquement en compétiteurs, alors que la

coopération doit être recherchée (c).

Le traité de Lisbonne a permis de réelles avancées, mais l’action de la protection

civile européenne doit être clarifiée, son efficacité et sa visibilité renforcées (d).

Alors que l’Europe est le premier contributeur mondial en matière d’assistance et

de support humanitaire, son rayonnement et la mise en valeur des actions de protection
civile restent limités (e).

a) L’ABSENCE DE CONVICTION POLITIQUE POUR UNE

PROTECTION CIVILE EUROPEENNE

Selon la Commission européenne, le nombre de catastrophes naturelles et

technologiques, mais aussi leur intensité, est en nette augmentation.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En 35 ans il a quintuplé puisque de 78 par an en 1975 à environ 400 aujourd’hui,

la réponse doit donc être adaptée.

Historiquement, les gouvernements de la Communauté ont décidé de coordonner

leurs stratégies en matière de protection civile, pour la première fois à Rome, en 1958,
peu après la signature du traité européen fondateur.

Malgré cette volonté initiale, le domaine de la protection civile, s’est peu

développée durant les vingt premières années de la construction européenne.
Les raisons sont variées.

La plus importante tient probablement à la diversité des modèles de protection

civile existants au sein des Etats-Membres, et l’absence de valeurs partagées, même s’il
s’agit de définir un modèle commun a minima.
Vient ensuite la faible préoccupation portée par la classe politique.
La vision politique de la protection civile peut au mieux s’exprimer au niveau
local ou national, rarement au niveau européen.

Malgré un nombre croissant de catastrophes naturelles ou d’origine humaine à

l’échelle planétaire, le manque de doctrine dans ce domaine perdure.

Des efforts pour le combler, portent sur les phases de préparation ou de

reconstruction qui n’incluent pas celles du sauvetage des vies humaines.

Enfin, le manque de leadership explique le défaut de motivation collective.

Aucun pays n’a réellement souhaité, dans le domaine de la protection civile,
apporter une lisibilité au concept, une efficacité à l’action et une rationalisation aux
dépenses.
Il faudra patienter jusqu’au début des années 1980, pour que le Conseil Européen
approuve le programme préparé par la Commission dans ce domaine si spécifique.
 | 270

Lors d’une réunion des Ministres de l’Intérieur, à Rome, en 1985, les

gouvernements de l’Union Européenne prennent enfin la décision politique de coordonner
leurs stratégies en matière de protection civile.
Le Conseil Européen, défini ensuite un double objectif à la protection civile
européenne.
Il précise que la première des priorités consiste à améliorer l’interopérabilité des
systèmes de protection civile européenne.

Une fois ce premier objectif atteint, il souhaite augmenter les capacités

569
opérationnelles au profit des Etats de l’Union européenne qui sont jusque-là très
limitées.

Cette décision du Conseil prévoit d’établir une liste de correspondants pour les
États membres et la Commission, dans le domaine de la protection civile.

Cette mesure en cas de catastrophe doit permettre, grâce aux informations

recueillies, de disposer des secours potentiellement disponibles et de les déployer ainsi
plus rapidement.
Ces correspondants sont les véritables prémisses afin de permettre, pour les
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

protections civiles des Etats-Membres, des échanges de personnel.

Toutefois, des difficultés récurrentes et structurelles subsistent, pour de
nombreux états membres, dont la France, dans l’application de ces échanges.

En effet, les personnels de la protection civile, sont le plus souvent issus des
administrations locales ou régionales, ils n’ont donc pas le statut de fonctionnaires
d’Etat.
Or l’Union Européenne est constituée d’Etats membres, et les dispositions prévues
en matière de protection civile ne permettent pas l’échange de ces personnels
territoriaux.
Cet obstacle est un obstacle majeur, passé sous silence.
Ce dernier s’explique par la réussite des échanges de personnel, réalisés dans tous
les autres domaines relatifs à la sécurité.

Qu’il s’agisse des polices européennes, des forces armées, des fonctionnaires de
Justice, ces échanges sont de véritables succès.

Ces autres institutions considèrent d’ailleurs ces échanges comme fondamentaux.

Ils sont reconnus comme essentiels à la constitution des forces européennes
existantes dans ces domaines570.

Pour la protection civile, à défaut d’échanges, l’Union Européenne organise des

actions de formation de courte durée, n’excédant pas quelques jours, réalisées par les
États-Membres.

Dans les mêmes conditions, des exercices de simulation de situation de crise, au

niveau européen sont également planifiés et se déroulent dans différents Etats membres.

569
Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du
Conseil, du 25 juin 1987, relative à la mise en place d'une coopération communautaire en matière de
protection civile Journal officiel C 176 du 04/07/1987 page 1.
570
Europol, Eurofor, Eurojust, Eurogend…
 | 271

Ces actions de formation et d’exercices pourraient bénéficier d'un réel soutien

communautaire, sous réserve d'être coordonnés à l'échelle communautaire, par la
Commission.
En effet, ce sont aujourd’hui les Etats-Membres qui font des propositions afin
qu’un exercice puisse se dérouler chez eux.

Outre ces actions pédagogiques, il aura fallu attendre prés de 40 ans en Europe,
pour que la décision de coordination des stratégies en matière de protection civile se
concrétise enfin, à la fin de l’année 1997.

En effet, le Conseil par sa décision du 19 décembre, institue le Programme

571
d’action communautaire pour la protection civile .

Le deuxième alinéa de cette décision précise que la coopération communautaire

en matière de protection civile permet de promouvoir la solidarité entre les États-
Membres, d’améliorer la qualité de la vie et d’aider à la préservation et à la protection
de l’environnement.

La promotion de la solidarité, l’amélioration de la qualité de la vie et la

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

protection de l’environnement sont des concepts vagues, recouvrant un vaste champ

d’application.
La protection civile n’a pas de compétence exclusive pour ces trois types
d’actions, largement partagées avec de nombreux autres acteurs.
Toutefois il aurait été utile d’attribuer de manière spécifique et exclusive, un
certain nombre d’actions opérationnelles, relevant uniquement du domaine de la
protection civile.
Cette attribution aurait permis de renforcer la lisibilité des actions en matière de
protection civile.
Mais sans concept de protection civile existant au préalable à l’échelle
européenne, définir, dans ces domaines, un pré-positionnement stratégique, impliquant
une spécialisation des moyens, humains ou matériels, reste un véritable défi pour les
Etats-Membres.

Par conséquent, de nombreux enchevêtrements d’institutions, de compétences,

d’actions non coordonnées, existent au sein même des Etats-Membres et donc, a fortiori,
au niveau européen.

De plus, pour le citoyen européen, la lisibilité est complexe puisque la visibilité

de l’action européenne en matière de protection civile est confuse.
En conséquence, les répercussions sont doubles tant pour l’efficience du système
que pour son efficacité.

 En ce qui concerne l’efficacité du système, les chaînes hiérarchiques

des différentes institutions existantes sont nombreuses et non
coordonnées.
Elles dépendent au niveau de la Commission Européenne de plusieurs
Directions Générales (D.G.) :

571
Décision du Conseil du 19 décembre 1997 instituant un programme d’action communautaire en faveur de
la protection civile (98/22/CE).Journal officiel des Communautés européennes du 14 janvier 1998 L 8/20.
 | 272

- la D.G.Environnement promeut des actions en matière

de réduction des catastrophes ;
- la Recherche développe des programmes de recherche
en matière de systèmes d’alerte précoce, de gestion de
l’information, et de gestion de crise ;
- l’Action Humanitaire, premier acteur mondial en
matière d’aide, plus connu sous son acronyme d’ECHO
(European Commission Humanitarian Office) auquel la
protection civile est rattachée
- l’Action Politique par le biais de plusieurs mécanismes
incluant la protection civile (EEAS, JAI etc.)

 Pour l’efficience du système, les rôles n’étant pas répartis avec

précision en amont, plusieurs institutions peuvent se retrouver
engagées dans le même type d’action, sans mécanisme de
coopération entre elles ou d’échange d’information.
Le manque de coordination est alors reconnu par tous les acteurs .

Cette situation résulte de l’absence d’un chef de file par domaine, maintenant
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

chaque ensemble de manière cohérente : c’est le cas actuel de la protection civile au

niveau européen.

Phénomène paradoxal, la stratégie politique européenne entend promouvoir ces

domaines, sans instituer de mécanisme permettant de réaliser les arbitrages
indispensables dans le champ de la protection civile.

Autre principe fondateur de l’Union Européenne entre les Etats-Membres, la

solidarité s’applique également, pour chaque Etat, au sein de sa zone de souveraineté
exclusive.
Cette solidarité s’applique donc aux actions de protection civile réalisées par les
collectivités territoriales, communautés, métropoles, agglomérations, villes et villages,
au niveau infra national.
La solidarité est pourtant appréciée de façon sensiblement différente, en fonction
du milieu culturel de référence.

Ainsi, les résultats de l’étude « Eurobaromètre572 » réalisé sur la Protection Civile,

démontrent que, pour les citoyens européens, le devoir de solidarité entre les pays
européens est la raison la plus importante dans ce domaine (33% d’avis positifs).

Reflet de la société française contemporaine et de l’expression de ses besoins, ce

devoir de solidarité recueille, pour les citoyens français, 45% d’avis positifs.

Mais il existe également un autre principe fondamental, au niveau européen,

invoqué fréquemment, celui de la subsidiarité.
Il est régulièrement invoqué pour justifier le respect des prérogatives spécifiques
en matière de protection civile, estimant que l’Union ne doit pas s’immiscer dans la
conduite des politiques de protection civile au niveau national.

572
Eurobaromètre étude commandée par la Commission Européenne, réalisée sur un échantillon de 26 663
citoyens, de l’Europe des 27 (dont 1017 Français) en septembre et octobre 2009.
 | 273

Les deux principes de solidarité et de subsidiarité constituent une véritable

aberration, dans le domaine de la logique formelle, dés qu’il s’agit de les comparer.

L’acceptation du principe de solidarité, doit donc être appréciée afin de ne pas

l’opposer au principe, de subsidiarité.
Si l’on admet la solidarité comme principe, celle-ci devrait donc, à priori
s’appliquer indistinctement, sans appréciation possible.
Cela semble le cas, à priori, puisque l’action de solidarité situe son champ
d’application au niveau local, national ou international.

Mais aucun mécanisme, au niveau européen ou au niveau international, ne permet

de faire reconnaître à un Etat, victime d’une catastrophe, que son action est inefficace
dans le domaine de la protection des populations.

De même, l’appréciation par l’Etat en situation de crise, de la gravité de la

situation à laquelle il est confronté, est souveraine.
L’Etat décide seul de faire appel à une assistance extérieure, qu’il s’agisse de
moyens matériels ou humains.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Etant souverain, il décide des limites qu’il entend éventuellement apporter à

cette assistance extérieure, et de ses conditions d’exercice.

La solidarité des autres pays ne peut s’exprimer ni s’exercer sans la condition

préalable d’autorisation de l’Etat victime.

Le mécanisme de subsidiarité, ou l’action doit être réalisée par le niveau le plus

compétent perd également son sens : la confusion commune, entre état de victime et de
sauveteur, se développe à ce niveau573.
En effet, la question de savoir si un Etat atteint par une catastrophe de grande
ampleur, peut seul décider d’y faire face avec ses propres moyens, a été soigneusement
évitée jusqu’à aujourd’hui, compte tenu des questions sensibles qui s’y rattachent.

Pourtant, il semble désormais nécessaire de faire évoluer ce concept, et de faire

procéder par la communauté internationale, à une évaluation de la situation
immédiatement.
De nombreux exemples émaillent l’histoire des protections civiles européennes,
et les évènements survenus au Japon au cours du premier trimestre 2011 constituent la
démonstration de cette absurdité.

Aucun mécanisme supranational n’existe donc actuellement pour aider un Etat,

membre ou non d’une organisation régionale ou des Nations-Unies, si ce dernier n’a pas
expressément fait appel à une assistance internationale.

573
Cette confusion existe au niveau du concept de réduction des risques, en matière de résilience,
notamment dans la préparation aux catastrophes des communautés. Celles touchées par la catastrophe sont
considérées, au moins dans les premières heures, comme les plus aptes à sauver les vies humaines, lorsque
cela est encore possible.
 | 274

Au niveau européen, il serait judicieux que les Etats-Membres puissent informer le

Monitoring Information Center (M.I.C.) de la situation en temps réel des opérations de
protection civile, menées sur leur territoire.

Ce dernier pourrait être immédiatement réactif grâce à une analyse permanente

et en temps réel des informations qui lui parviendraient alors des pays membres.
Ainsi, il pourrait détecter éventuellement des signaux faibles, arrivant dans
plusieurs pays simultanément, et proposer à ces derniers des mesures préventives afin
d’anticiper et de mettre en place des mécanismes d’évitement d’une crise collective au
niveau européen.

Dans le domaine de la qualité de vie, la protection civile permet sans aucun doute
des améliorations certaines pour l’ensemble des citoyens européens.
Elle procure tout d’abord à la population une sensation de sécurité.
Mais la mesure et le niveau de qualité de cette sensation ne font pas encore
l’objet d’études et d’évaluation, car elle est considérée comme un simple élément de
confort.
D’autre part, la protection civile donne aux populations l’assurance d’être
secourues par des services spécialisés et entraînés en cas d’accident.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le niveau de qualité apporté par ces services spécialisés devrait également être
comparé au niveau européen, et évalué sur des critères définis en commun, par des
observateurs extérieurs.

Pourtant, dans l’évaluation du niveau de la qualité de vie, aucun indicateur ne

prend actuellement en compte de manière spécifique les attentes de la population en
matière de protection civile.
Ces indicateurs sont en effet croisés avec le sentiment de sécurité ressenti, mais
ne sont pas établis sur des bases objectives.
Ils pourraient être simples et par exemple mesurer le temps d’attente lors des
appels sur le numéro européen d’urgence 112, ou le temps moyen d’arrivée des secours
sur les lieux de l’intervention, la durée moyenne d’intervention en fonction du type
d’incident, le nombre de sauveteurs mobilisés en fonction de l’incident, le coût pris en
charge par l’utilisateur du service, le coût réel du service etc.

Enfin, s’il est certain que les actions de protection civile interagissent
étroitement avec le domaine de l’Environnement, le terme de « protection » apporte une
certaine confusion.

En effet, la protection de l’environnement fait traditionnellement partie des

missions assurées par les ministères de l’Environnement au niveau européen.

En France, le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports

et du Logement, prépare et met en œuvre la politique du gouvernement dans le domaine
de l’environnement et de la sécurité industrielle574, comme en Allemagne, ou existe
depuis 1986 un ministère fédéral de l'Environnement, de la Protection de la nature et de
la Sûreté nucléaire.

574
Article 1 du Décret 2010-1443 du 25 novembre 2010 relatif aux attributions du ministre de l’écologie, du
développement durable, des transports et du logement. (NOR : DEVX1029477D, JO du 26 novembre 2010).
 | 275

Les protections civiles allemandes ou françaises, n’exercent pas de mission dans

le cadre de la protection de l’environnement à titre préventif.
Malgré ces paradoxes, la réalisation du programme d’action communautaire en
1997, a donné lieu, à des actions de protection de l’environnement réalisées par les
protections civiles.
L’évaluation de ces programmes étant satisfaisante, leur renouvellement a eu lieu
jusqu’en 2006.

Au sein du programme d’action communautaire, un mécanisme a été institué, en

2001, permettant à la commission de servir de point focal pour la fourniture et la
diffusion d’instruments de gestion de crise et d’équipements.
Coopérant avec le Joint Research Center (J.R.C575.), la Direction Générale
Environnement, disposait du Monitoring Information Center (M.I.C.) afin de permettre la
coordination des différents services et de diffuser 24H/24H toutes les informations utiles
à la gestion de crise.

De même, dans le domaine des politiques du transport et de l’énergie, des

programmes sont développés pour assurer la protection des infrastructures critiques, leur
but est de renforcer la fiabilité et la résilience des services essentiels de base, afin qu’ils
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

soient plus résistants, notamment aux nouvelles menaces.

Les progrès réalisés vont bien au-delà des exigences des règles admises et
pratiquées dans le domaine de la sécurité des transports.

A l’identique, dans le champ des règlements concernant la sécurité aérienne, ou

la sécurité nucléaire, des directives ont pu être réalisées grâce au Programme d’Action
Communautaire.

Il faudra la survenue des évènements du 11 septembre 2001, pour provoquer une

prise de conscience au niveau mondial.
Ceux survenus au Japon le 11 mars 2011 auront sans aucun doute, eux aussi, des
répercussions dans les prochaines années.

A l’échelle planétaire, la prise en compte de ces évènements conduit exactement

l’émergence d’une nouvelle conscience des risques de catastrophes.

Il nous est alors possible d’établir une constatation, de façon pragmatique et

empirique, dans le domaine de la gestion de crise : la volonté d’améliorer la qualité de la
réponse en cas de catastrophe, ou de tenter d’atténuer ses effets, par des mesures de
prévention, de mitigation ou de réduction des risques, est toujours postérieure à la
survenue de celle-ci.

En 2001, la réaction suite aux évènements du World Trade Center a été

immédiate.

Dès le Conseil Européen de Gand576, les grandes lignes de la stratégie de l’Europe

face à la menace terroriste sont définies et les objectifs pour y parvenir fixés.

575
Joint Research Center, centre d’études et de recherches de l’Union Européenne.
576
Conseil Européen de Gand, 19 octobre 2001.
 | 276

II s’agit, pour la Commission et le Conseil, de « préparer un programme visant à

améliorer la coopération entre les États membres en matière d'évaluation des risques,
d'alerte et d'intervention, de stockage des moyens, et dans le domaine de la
recherche »(Conclusions du Conseil Européen de Gand 19 octobre 2001).

Ce programme devra porter à la fois sur la détection et l'identification des agents

infectieux et toxiques, et sur la prévention et le traitement des agressions chimiques ou
biologiques.
La désignation d'un coordinateur européen pour des actions de protection civile
fera partie de ce programme.

Peu après, le 28 novembre 2001, la Commission réalisera une communication577

dénommée « Protection civile - État d'alerte préventive contre les urgences
éventuelles ».
Le titre indique clairement que les menaces liées aux évènements du 11
septembre sont clairement perçues et que leur probabilité de survenue est haute.
Face à ces enjeux, les pouvoirs publics, au niveau européen, se sont interrogés
sur leur niveau de préparation face à la menace terroriste.
Ces interrogations portent également sur l’évaluation des capacités des Etats,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

dans les domaines de la prévention ou de l'atténuation des conséquences, si de tels

évènements devaient survenir sur le territoire de l’Europe.

En septembre 2000, grâce à un retour d’expérience (retex578), la Commission

propose un mécanisme européen lors d'événements relevant de la protection civile,
permettant de faciliter mais également de renforcer la coopération en matière
d'assistance et d'intervention.
Adopté par le Conseil, ce mécanisme prendra effet en 2002.
Tout État-Membre, faisant appel à ce mécanisme peut dorénavant avoir
immédiatement accès aux ressources disponibles dans la Communauté.
La mise en place de ce mécanisme communautaire, a permis de réaliser une
coopération renforcée dans le cadre de la protection civile, incluant trente pays (les vingt
sept états membres, mais aussi le Liechtenstein, la Norvège et l’Islande).

Le mécanisme communautaire de protection civile, établi en 2001, a donc permis

la mise en commun des ressources et des moyens disponibles des Etats-Membres dans le
cas de désastres majeurs.
Ces ambitions initiales ont évolué, car depuis 2007, l’instrument financier pour la
protection civile permet de financer différentes actions (189,8 millions d’euros pour la
période 2007-2013).
Ces dernières relèvent de plusieurs domaines, puisqu’il peut s’agir d’actions de
prévention, de sensibilisation, d’études ou de préparation aux désastres.

577
Communication de la Commission au Conseil et au Parlement Européen « Protection civile - État d'alerte
préventive contre les urgences éventuelles ». Bruxelles, le 28.11.2001 COM(2001) 707 final
578
Tremblement de terre d’Izmit (Turquie) un séisme de magnitude 7,6 sur l'échelle ouverte de
Richter frappe le 17 août 1999, le nord-ouest de la Turquie le bilan est de 17 480 morts, de 23 781 blessés,
et de 10 000 disparus.
 | 277

Traditionnellement, et historiquement les piliers de la politique européenne de

protection civile sont artificiellement scindés en trois phases.

Il s’agit de :

 la prévention,

 la préparation,

 la réponse aux crises.

Ces modes d’actions ne présentent absolument rien de novateur, en ce qui

concerne la politique européenne de protection civile.

Il s’agit d’un « copié-collé » des concepts existants au niveau des Etats-Membres,

qui ont subi aucune évolution fondamentale depuis près de 80 ans.

Mais il faut remarquer que l’ambition européenne souhaite couvrir ainsi

l’ensemble du cycle de la crise.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les Etats-Membres auraient pu choisir de privilégier collectivement une de ces

trois phases, notamment celle de la réponse aux crises.

Cette phase semble essentielle, car elle est susceptible d’apporter une réponse
dès les premières heures de la crise, dans lesquelles les minutes comptent pour retrouver
des survivants.

Il convient d’apporter une attention particulière à la phase de préparation de la

réponse à la crise, qui peut être source d’incompréhension.

Cette phase de préparation concerne en effet la préparation de la réponse aux

catastrophes naturelles ou technologiques, mais il est admis qu’elle peut également
inclure la prévention des conflits.
Or, le domaine de la prévention des conflits est spécifique et fait appel à des
connaissances, des savoir-faire particuliers et des requiert une aptitude spécifique.

Les protections civiles s’entraînent et s’organisent pour sauver des vies en

utilisant des techniques simples ou sophistiquées qui nécessitent une pratique régulière et
constante.
Par conséquent, la prévention des conflits ne fait pas partie du champ d’action de
la protection civile.

Il est donc nécessaire, face à l’accroissement des conflits, de définir désormais

avec précision ce que signifie la préparation de la réponse à la crise.

Elle dépend d’abord du type de crise en présence, les acteurs susceptibles d’y
répondre avec le plus d’efficacité ne devant pas être perçus confusément, compte-tenu
de leurs champs de compétence qui sont très différents.
 | 278

b) SANS POSITIONNEMENT STRUCTUREL DEFINI, LA PROTECTION

CIVILE EUROPEENNE EST AU SEIN D’UN ESPACE DISJOINT.

Au niveau structurel, l’unité de protection civile, au sein de la Commission

Européenne, a été rattachée, dés sa création et jusqu’en 2010, à la « Direction Générale
Environnement ».

La protection civile était parfois considérée par les acteurs humanitaires,

regroupés au sein de la Direction Générale E.C.H.O579., comme une menace pour leurs
activités, notamment lors de la rédaction, par la Commission, du consensus sur l’aide
humanitaire en 2007580.

Pour les acteurs humanitaires, la protection civile est du ressort des Etats
membres et ne présente pas les conditions d’humanité, de neutralité, d’impartialité et de
non discrimination, et d’indépendance, nécessaires.

Cette absence ne permettrait pas à la protection civile, d’après les acteurs

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

humanitaires, d’apporter l’assistance requise pour le travail exercé en cas de crise

complexe.

Dans le cadre de son mandat humanitaire, E.C.H.O., a (entre autres missions)

celle de sauver et préserver des vies dans les situations d’urgence et de post-urgence
immédiate, et à l’occasion de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme.

Or ce champ d’action est également celui de la protection civile. Il en résulte

donc une zone grise, ou ces deux acteurs, estiment chacun légitime d’exercer et de
réaliser leur mission. Pour les raisons évoquées ci-dessus, leur coopération est difficile,
parfois impossible sur le terrain.

579
European Community Humanitarian aid Office.
580
Le Consensus signé en décembre 2007 conjointement par le Conseil, le Parlement et la Commission,
affirme les valeurs, les principes de base et l'étendue politique de l'aide humanitaire européenne, et
renforce la capacité de l'UE à aider les gens qui souffrent dans les zones de crise à travers le globe.
 | 279

c) LA COOPERATION ET LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE.

L’adoption du traité de Lisbonne, le 13 décembre 2007 par les vingt-sept États-

Membres de l'Union européenne a transformé l'architecture institutionnelle de l'Union.

La protection civile soudainement, sans transition ni préparation quitte le champ

de la Direction Générale de l’Environnement.
Il faut remarquer, que dès l’origine, les fondements de ce rattachement n’avaient
pas été définis avec exactitude.
Le périmètre, le rôle, et les missions de la protection civile n’ont toujours pas été
précisés.

C’est donc sous la direction du Président portugais José Manuel Barroso, que la
nouvelle Commission Européenne confie, pour la période 2010-2014 à la bulgare Kristalina
Georgieva, la coopération internationale, l’aide humanitaire et la réponse aux crises581,
dont la protection civile fait désormais partie.
La commissaire Kristalina Georgieva reconnait ainsi qu’elle a probablement plus
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de tâches que ses autres collègues de la Commission Européenne.

Elle considère qu’il s’agit d’utiliser au mieux les ressources disponibles en Europe
pour aider les populations dans le besoin, qu’il s’agisse des crises humanitaires ou des
catastrophes.
Ses priorités consistent à renforcer l’effectivité de la réponse de l’Union
Européenne aux catastrophes, mais également à prendre soin de la préparation aux
catastrophes et des mesures de prévention.
La commissaire souhaite également développer le corps européen des volontaires
pour l’aide humanitaire prévu par le traité de Lisbonne.
Elle est aidée par le fait que l’année 2011 est celle du volontariat européen et a
pour objectif de constituer ce corps, actuellement en gestation.

L’aide humanitaire, quant à elle, est issue d’une ancienne direction générale, la
D.G. E.C.H.O., véritable pilier européen en matière de coopération et de développement.
Le montant des dépenses d’E.C.H.O. s’élève à plus de 700 millions d'euros par an
soit 30 à 40% du volume total de l'aide humanitaire européenne.
Cette forte identité est très présente dans cette nouvelle organisation, la D.G.
E.C.H.O. constitue un acteur mondial de premier plan dans le domaine humanitaire.
Le mandat précédemment donné par la Commission Européenne à E.C.H.O.582 est
de distribuer une aide d’urgence et de secourir les victimes d’une catastrophe naturelle
ou d’un conflit armé en dehors de l’Union Européenne.

L’aide humanitaire doit parvenir directement aux populations affectées, sans

tenir tenu compte de leur race, de leur religion ou de leurs convictions politiques.

581
Lettre de mission du Président Barroso du 27 janvier 2010, Bruxelles, attribuant le portefeuille pour la
coopération internationale, l’aide humanitaire et la réponse aux crises à Mme Kristalina Georgieva.
582
Règlement (CE) No 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire.
 | 280

Le premier considérant de ce règlement précise que les populations en détresse,

victimes de catastrophes naturelles, d'événements tels que les guerres et les conflits ou
d'autres circonstances extraordinaires comparables, ont le droit de recevoir une
assistance humanitaire internationale lorsqu'il s'avère qu'elles ne peuvent être
efficacement secourues par leurs propres autorités.
L’actualité de cette question est centrale, puisque c’est souvent le point de
départ d’incompréhensions, ou de retard dans l’acheminement des secours ou la
mobilisation de la communauté internationale.
Alors que les gouvernements attendent la demande officielle d’assistance
provenant des gouvernements des Etats sinistrés avant d’autoriser leur protection civile à
intervenir, les humanitaires se déclenchent sans attendre d’autorisation, ni du
gouvernement d’accueil, ni de leur pays d’origine.
L'aide humanitaire de la Communauté est précisément définie, elle « comporte
des actions non discriminatoires d'assistance, de secours et de protection en faveur des
populations des pays tiers, notamment les populations les plus vulnérables et en priorité
celles des pays en développement, victimes de catastrophes naturelles, d'événements
d'origine humaine583.»

Outre le champ d’action relevant du domaine du secours, partagé avec les

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

missions de protection civile, l’aide humanitaire est également susceptible d’intervenir

pour « des actions de préparation préalable aux risques ainsi que des actions de
prévention de catastrophes ou circonstances exceptionnelles comparables584 ».

Au niveau européen, le champ d’action humanitaire recouvre donc deux domaines

traditionnellement dévolus à la protection civile :

 Les actions de secours en faveur des populations

 Les actions de prévention des catastrophes

Au niveau international global, l’assistance humanitaire est déclenchée par les

Nations-Unies (les équipes OCHA585 dépendent directement du Secrétaire Général), ou par
des organisations régionales.

L’Union Européenne a ses propres équipes de protection civile dénommée équipes

de protection civile de l’Union Européenne (connues sous l’appellation E.U.C.P.T.586) qui
interviennent conjointement avec les équipes des Nations-Unies (U.N.D.A.C587.) et
réalisent parfois un travail commun588.
Mais leur activation repose, pour eux aussi, sur la demande d’aide émise par le
gouvernement du pays touché par la catastrophe589.

Le cadre d’action de l’Union Européenne respecte les traités et conventions

antérieures, notamment la convention cadre d’assistance en matière de protection
civile590.
583
Règlement du 20 juin 1996 chapitre I «Objectifs et orientations générales de l’aide humanitaire» article 1
584
Règlement du 20 juin 1996 chapitre I «Objectifs et orientations générales de l’aide humanitaire» article 1
585
Office Central for Humanitarian Affairs / United Nations Disaster Assessment and Coordination.
586
European Union Civil Protection Team.
587
United Nations Disaster Assessment and Coordination.
588
Notamment à Haïti séisme de Janvier 2010.
589
Par le biais du Coordinateur résident pour l’ONU et par le délégué aux affaires européennes pour l’U.E.
 | 281

Les initiatives de protection civile sont toujours mises en œuvre, au niveau de

l’Union Européenne, en vertu du principe de subsidiarité.
La Commission européenne s’est toujours donnée pour objectif de soutenir et
d’encourager les efforts déployés aux niveaux national, régional et local, et toujours suite
à la demande d’assistance d’un Etat-Membre.

Les niveaux régionaux et locaux ne peuvent adresser de demandes directement

aux autorités européennes et doivent utiliser le point national de contact (en général le
centre de crise national).

Si plusieurs régions ou localités sont sinistrée simultanément, il n’existe pas

actuellement de mécanisme de coordination ou d’échange d’information au niveau infra
national.
Seul le niveau national décide de l’attribution et du déploiement des moyens
européens de renfort sur son territoire.

Il n’appartient pas au cadre de cette étude d’étudier les relations existantes

entre l’aide humanitaire et la coopération internationale, toutefois, cette dernière
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

réalise en général des projets de développement, qui s’étendent sur des durées plus
longues que la phase de post urgence ou de reconstruction.

Au niveau temporel ces phases sont donc successives

Par contre, en ce qui concerne les actions d’urgence, l’aide humanitaire et la

protection civile ont des missions identiques, dans le même espace de temps.

590
Convention cadre d’assistance en matière de protection civile, Secrétariat Général des Nations Unies
Volume 2172- 38131, pages 237 à 241, 22 mai 2000 Genève.
 | 282
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En termes d’attribution de ressources, le financement des actions de protection

civile a permis de réaliser des exercices transfrontaliers, de renforcer les connaissances
des experts européens grâce à des actions de formation, et d’effectuer des actions de
sensibilisation de la population locale.

Le financement de la protection civile est modeste, alors qu’au centre de

l’agenda politique européen, les mécanismes de gestion de crise prennent une place
croissante.

En témoignent le conflit des Balkans dans les années 1990, la crise des réfugiés du
Kosovo en 1999, la maladie de la vache folle en 1996, le scandale de la dioxine, la
catastrophe du pétrolier «Erika» en 1999591, le naufrage du «Prestige » en 2002, les
inondation en Europe de l’Ouest en 1990, celles en Europe centrale en 2002, la menace
de l’Anthrax suite aux attentats du 11 septembre 2001, puis les attentats de Madrid
(2004) et Londres (2005).
Les récents incendies qui ont ravagé la Fédération de Russie, dés le début du mois
de juillet 2010 ont un lourd bilan : 1,1 million d’hectares détruits, 53 morts, prés de 800
blessés, plus de 3 500 sans abris.
Mais ce n’est pas uniquement le territoire de la Fédération de Russie qui a été
menacé, car cette catastrophe a également fait craindre une pollution radioactive,
lorsque l’incendie s’est rapproché du site nucléaire de Sarov.
Les régions polluées par le nuage de Tchernobyl sont en effet toujours
susceptibles de produire, si elles sont incendiées, des nuages pouvant propager au-delà
des frontières une contamination radioactive.

591
Sur ces crises européennes plusieurs auteurs, dont Bos (2003), Ekengren (2004), Grönvall (2000; 2001),
Olsson (2005), Ramberg (2005), Rosenthal and Hart (1998).
 | 283

d) POUR LA PROTECTION CIVILE, LE TRAITE DE LISBONNE A

PERMIS DE REELLES AVANCEES.

Selon le rapport d’information du Sénat sur le traité de Lisbonne, ce traité

comporte des évolutions significatives au niveau de la gouvernance économique et
sociale592 en attribuant de nouvelles compétences à l’Union en matière de protection
civile.

En effet, l’article 6 du Traité de Lisbonne 593précise que dans le domaine de la

protection civile, l’«Union dispose d'une compétence pour mener des actions pour
appuyer, coordonner ou compléter l'action des États-Membres.»

La protection civile est donc légitime pour mener différentes actions, mais
uniquement pour venir en aide aux Etats-Membres de l’Union Européenne.
Il est en effet précisé que les États membres restent et demeurent totalement
compétents pour l’ensemble des domaines d’actions concernés594.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’Union peut, dans ces domaines, mener uniquement des actions d’appui ou de
coordination.
De facto toute possibilité d’harmonisation éventuelle au niveau européen dans un
de ces domaines, est exclue, et en particulier dans celui de la protection civile.
Cette restriction, par ailleurs, est précisée dans l’article 196595 du Traité sur le
Fonctionnement de l’Union Européenne (dit « T.F.U.E. »), qui précise que «l’Union
encourage la coopération entre les États membres afin de renforcer l'efficacité des
systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d'origine humaine et de protection
contre celles-ci ».
Bien que l’action de l'Union ait pour objet de soutenir et de compléter l'action des
États membres596 pour la prévention des risques, la préparation des acteurs de la
protection civile il est précisé que son domaine d'intervention en cas de catastrophes
reste limité à l'intérieur de l'Union.

Pourtant, le même article précise que l’Union Européenne doit également

«favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international en matière de
protection civile ».
Ce niveau international, est d’habitude le champ d’action de la réponse et de
l’aide humanitaire, comme précisé dans le consensus sur l’aide humanitaire de 2007.

592
Sénat. Rapport d’information fait au nom de la délégation pour l’Union Européenne sur le Traité de
Lisbonne par monsieur le Sénateur Hubert HAENEL, annexe au procès verbal de la séance du 8 novembre
2007. Page 38.
593
Titre I Catégories et domaines de compétences de l’Union dans « Traités Consolidés, Charte des Droits
fondamentaux », Page 52, Office des publications de l’Union Européenne, 2010 ISBN 978-92-824-2579, mars
2010.
594
La protection et l'amélioration de la santé humaine, l'industrie, la culture, le tourisme, l'éducation, la
formation professionnelle, la jeunesse et le sport, la coopération administrative.
595
Version Consolidée du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, Chapitre 5 Dispositions
Transitoires dans « Traités Consolidés, Charte des Droits fondamentaux », Pages 135 et 136, Office des
publications de l’Union Européenne, 2010 ISBN 978-92-824-2579, mars 2010.
596
Cette action est menée au niveau national, régional et local.
 | 284

En tout état de cause, toute harmonisation des dispositions législatives et

réglementaires des Etats-Membres dans le domaine de la protection civile est exclue par
le même article.

La version consolidée du Traité de l’Union Européenne (dit « T.U.E. »), précise

dans son article quatre597 que toute compétence non attribuée à l'Union dans les traités
appartient aux États-Membres.

Les domaines relatifs au maintien de l’ordre public, la sauvegarde de la sécurité

nationale restent de la seule responsabilité de chaque Etat-Membre.

Le domaine de la protection civile n’est pas expressément cité, et rien ne permet

d’affirmer qu’il relève du champ de la sécurité nationale, étant donné que les actions
menées par les forces de protection civiles sont majoritairement créées, entretenues,
recrutées et financées sur les budgets des collectivités locales.
La complexité des enjeux nécessite un concept clair, en matière de protection
civile européenne.
Une fois adopté, il permettrait à l’action européenne d’obtenir une efficacité
accrue, et une lisibilité, qui font actuellement défaut.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

e) L’ACTION EXTERIEURE DE L’UNION CONSIDERE LA

PROTECTION CIVILE EUROPEENNE COMME UN INSTRUMENT PEU UTILE
A SON RAYONNEMENT.

Si l’Union Européenne disposait d’une véritable force de protection civile, son

utilisation pourrait être réalisée soit au profit des Etats-Membres, soit au profit d’Etats à
l’extérieur de l’Union.
Elle dépendrait donc de l’action extérieure de l’Union.

Malgré la nomination récente d’une haute représentante598 pour le Service de

l’Action Extérieure, l’Union doit veiller à la cohérence de son action extérieure, et
dispose pour cela d’un cadre institutionnel599 lui permettant d’assurer la continuité de
son action pour atteindre cet objectif.
Or la cohérence de l’action extérieure est réalisée sans aucun contrôle
juridictionnel direct.

597
Version consolidée du Traité sur l’Union Européenne dans «Traités Consolidés, Charte des Droits
fondamentaux », Page 18, Office des publications de l’Union européenne, 2010 ISBN 978-92-824-2579, mars
2010.
598
Il s’agit de la baronne anglaise Catherine ASHTON.
599
Définit notamment dans l’article 3 du TUE.
 | 285

L’Union est structurée en trois piliers :

- le pilier communautaire (englobe les trois communautés européennes :

Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier « C.E.C.A. »,
Communauté Européenne Economique « C.E.E. », Communauté Européenne
de l’Energie Atomique « Euratom »),

- la Politique Etrangère de Sécurité Commune « P.E.S.C. »,

- La Coopération Policière et Judiciaire en matière Pénale « C.P.J.P. ».

Le domaine et les champs d’action de la protection civile, sont disséminés entre

ces trois piliers.

A cette division fonctionnelle, s’ajoute une division structurelle, concernant la

dissémination du champ de la protection civile entre les pouvoirs du Conseil Européen, de
la Commission Européenne, et du Parlement Européen.
Chaque structure européenne obéit à des mécanismes complexes qui lui sont
propres et apprécier la cohérence de l’ensemble est un exercice subtil et difficile.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Enfin l’éclatement des compétences externes, entre les domaines de la Politique

Extérieur de Sécurité Commune, des relations extérieures, des politiques commerciales,
des politiques de coopération et des politiques internes, rendent l’action de l’Europe
assez peu lisible.

C’est pour cela que l’article 3 du Traité sur l’Union Européenne cherche à
atténuer les effets issus de la fragmentation de l’Union.

Malgré la création du Service Européen à l’Action Extérieure (S.E.A.E.) l’action

extérieure reste dépourvue de portée juridique contraignante et le caractère de son
action est limité à un aspect déclaratoire.
L’exigence de cohérence est donc sous-tendue par une autre évidence, l’action
extérieure est d’abord au service de l’affirmation de l’identité de l’Union sur la scène
internationale600.
Pourtant, dans ce domaine, les actions en matière de protection civile pourraient
influencer de manière très positive la perception de l’action extérieure de l’Union, tant
pour les citoyens de l’Union Européenne que pour les non-citoyens.
Il est nécessaire, pour l’Union d’être perçue et reconnue sous une forme
particulière, puisque il est nécessaire de reconnaître la double acception de sa
spécificité et de son unité.
En terme d’image, de nombreux Etats préfèrent aujourd’hui mobiliser leur force
de protection civile et recueillir les bénéfices de ce type d’action sans les partager par
ailleurs : la médiatisation de la protection civile ne présente, en général, et sauf cas
particulier601 aucun risque.

600
Exprimée dans l’article 2 du Traité sur l’Union Européenne également appelé «Traité de Maastricht».
601
Lors du tremblement de terre à Yogyakarta en Indonésie, en 2006, un avion de la protection civile d’un
Etat européen est autorisé à atterrir alors que l’aéroport est encore fermé. La presse locale démontrera
que les autorités de l’aéroport ont été corrompues, réduisant sensiblement l’image positive que cette
action était sensée apporter.
 | 286

Dans un cadre plus particulier, le rôle de l’Union en matière de sécurité et de

protection des citoyens, dévolu à la coopération policière et judiciaire, notamment en
matière de terrorisme, s’est aujourd’hui énormément élargi.
Sont désormais concernés, les menaces pesant sur la santé publique, les risques
liés à la sécurité des transports, les infrastructures, les risques liés à la sécurité
alimentaire et de façon plus générale, la réduction des risques en matière de catastrophe
d’origine naturelle ou humaine.
Le point commun de toutes ces activités, éclatées dans de nombreux secteurs au
sein des différentes institutions de l’Union reste basé sur la protection des individus
contre les risques, menaces et dangers.

Ce constat illustre les différents efforts réalisés par de nombreux acteurs, sans
qu’aucune mesure de coordination n’existe, à aucun niveau, ni qu’aucun leadership
global ne soit exercé.
Il n’existe pas encore de stratégie politique dans ce domaine, acceptée,
commune et partagée par tous, alors qu’un consensus existe sur la nécessité de
disséminer le concept de protection des citoyens.

Le domaine de la protection des citoyens démontre une absence de vision pour

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l’avenir au niveau du Conseil.

De même, aucun débat d’orientation au sein des instances de l’Union Européenne
notamment au niveau du Parlement, n’a eu lieu à ce sujet.
Enfin suivant la même logique, il n’existe pas de stratégie élaborée dans ce
domaine, notamment par la Commission, pour la protection des citoyens.

Il apparaît donc clairement, alors que tout s’y rapporte, que rien ne définit la
protection des citoyens comme étant une priorité en matière de gouvernance.
Paradoxalement, ce constat survient alors que le développement de l’Union,
(notamment son élargissement) repose précisément sur l’importance de ce nouveau rôle.
Est- ce par abandon ? Est-ce par nécessité ? Si cette nécessité existe, quelle est-
elle ? Est-ce par manque d’ambition politique ? Est-ce par manque de prise de
conscience ? Est-ce par manque d’études et de recherches menées à ce sujet ? Est-ce par
volonté de préserver jalousement au sein de chaque pays, le système de protection
existant pour ses citoyens, et de ne pas le partager ?

Afin d’améliorer l’efficacité du mécanisme européen de protection civile, le

Parlement Européen et le Conseil ont décidé d’allouer 7,3 millions d’Euros en 2010 afin
de réaliser une action préparatoire pour développer la capacité de réaction rapide de
l’Union Européenne.

L’Union pourra ainsi répondre immédiatement lors de la phase d’urgence lors de

catastrophes de grande ampleur.

Toutefois, à titre de comparaison, le rapport entre les sommes allouées la

protection civile, et celles distribuées par E.C.H.O. dans le cadre de l’assistance
humanitaire est de 1 à 100.
 | 287

En effet, le montant alloué à la protection civile est totalement insignifiant au

regard du budget 2010602, qui s’élève à 141,5 milliards d'euros en crédits d'engagements,
et ne représente donc que 0.005% du budget annuel.

Pourtant, ces ressources mobilisables, doivent répondre, en permanence à deux

critères contraignants :

 leur mise en œuvre est toujours possible,

 leur disponibilité est toujours garantie.

Elles sont mises à disposition du mécanisme par les Etats-Membres, qui assurent
l’achat, l’entretien, et le maintien en condition opérationnel des matériels.

Le mécanisme de subsidiarité est renforcé par un mécanisme de solidarité qui

impose donc aux Etats une nouvelle contrainte : celle de pouvoir envoyer, en
permanence, des moyens de protection civile identifiés en amont, au profit d’un état
bénéficiaire.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

D’autres ressources financières sont mobilisables pour la protection civile,

notamment celles du programme opérationnel Fonds Européen de Développement
Régional (F.E.D.E.R), dans le cadre de l’objectif numéro 1, connu sous le nom d’objectif
de «Convergence ».
Le Fonds Européen de Développement Régional permet ainsi de financer des
mesures dans le cadre de la prévention des risques, alliées au cadre de l’objectif trois
«coopération territoriale européenne ».
Ce mécanisme ne prend pas en considération la nécessité de cohérence avec les
autres dispositifs de prévention financés par E.C.H.O.

Dans les domaines de la prévention des risques, mais également au niveau des
capacités opérationnelles de protection civile de l’Union Européenne, l’approche réalisée
par les Etats leur permet de satisfaire aux obligations qu’ils ont contractées.
Ces mesures sont minimalistes : dans une communication de la commission603 à
destination des différentes instances européennes, il est précisé que les différentes
catastrophes ayant touché l’Europe notamment en 2002 et 2003, « obligent les
gouvernements à agir pour renforcer les mesures préventives et accroître les capacités
d’intervention604 ».

Ces dispositions, qui semblent plus subies que souhaitées, permettront sans doute
que la question du sens que l’on souhaite donner à la protection civile soit posée, tant sur
le fond que sur la forme.
La protection civile est parfois reconnue comme étant la pièce manquante à
l’Union européenne en tant que puissance civile.
L’Union Européenne, est pourtant un acteur remarquable de la sécurité à
l’extérieur de l’Union.

602
Arrêté au cours de la séance plénière du Parlement européen du 17 décembre 2009.
603
Commission des communautés européennes COM(2004) 200 final, Bruxelles, 25 mars 2004.
604
Document COM(2004) Page 3.
 | 288

En effet, au sein de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune605, la

politique Européenne606 de sécurité et de Défense se réalise en commun pour les pays
européens souverains souhaitant y participer607.
La mise en œuvre de moyens provenant des différents états membres permet de
réaliser de nombreuses actions, de types très variés, dans le monde entier.

Les questions de sécurité intérieure font l’objet d’une attention moins soutenue,
bien que la volonté des Etats-Membres de protéger leurs populations vis-à-vis des
différentes menaces ne soit plus à démontrer.

2 / DEFINIR LA STRATEGIE DE PROTECTION CIVILE EUROPEENNE POUR

ASSURER LA COHERENCE DE SON ACTION ET LE RENFORCEMENT DE SA
VISIBILITE.

« Les idées audacieuses sont comme les pièces qu’on déplace sur un échiquier : on risque
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de les perdre, mais elles peuvent aussi être l’amorce d’une stratégie gagnante. »

Johann Wolfgang Von Goethe

L’Union Européenne soucieuse de la protection, de la sûreté et de la sécurité de

ses citoyens, ne limite pas son rôle aux actions de coopération dans les domaines de la
police, de la justice, de la défense.
Elle élargit sans cesse ses actions, vis-à-vis des menaces qui pèsent sur la santé
publique, les infrastructures de transport, le domaine des risques liés aux produits
chimiques608, la sécurité alimentaire et dans de nombreux autres domaines.
L'un des principaux objectifs de l'Europe est d’assurer la préservation de ses
valeurs, comprenant notamment le respect des droits et des libertés fondamentales.

Comment concilier ce fondement, tout en restant également en mesure de faire

face aux menaces accrues et diverses pour la sécurité ?
Ces efforts ont un but commun, celui de protéger les individus contre les maux de
toute nature auxquels ils peuvent être exposés.

Pourtant, ces efforts sont réalisés dans différents secteurs, au sein de diverses
administrations de l’Union, et sont relayés avec plus ou moins de volonté et de force dans
les Etats-Membres.

605
P.E.S.C.
606
P.E.S.D.
607
Cas du Danemark. Conformément à l'article 6 du protocole sur la position de cet Etat annexé au traité
sur l'Union Européenne et au traité instituant la Communauté Européenne, le Danemark ne participe pas à
l'élaboration et à la mise en œuvre des décisions et actions de l'Union Européenne ayant des implications en
matière de Défense. Paragraphe (21) du ACTION COMMUNE 2004/551/PESC DU CONSEIL du 12 juillet 2004
concernant la création de l'Agence Européenne de Défense (Journal officiel de l’Union européenne L 245/17
du 17 juillet 2004).
608
Règlement (CE) n°1907/2006 du Parlement Européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, concernant
l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions
applicables à ces substances (REACH).
 | 289

Pour autant le rôle de l’Union Européenne, en matière de protection des citoyens,

manque cruellement d’orientations stratégiques, de critères d’évaluations, de concepts
fondamentaux, en un mot de « Politique ».

La volonté de l’ensemble des Etats-Membres, constitue un a priori indispensable,

et le programme politique en résultant sera long à élaborer.
Pourtant, ce développement revêt une criticité qui n’est pas encore mise en
relief.

En effet si l’on considère qu’il est nécessaire de prendre en compte plusieurs

facteurs objectifs, dans le domaine de la chimie par exemple, le nombre croissant de
produits chimiques créés chaque année rend nécessaire de réaliser une étude de danger
définie avec méthode et rigueur.
Or aujourd’hui 99% des produits chimiques utilisés dans les produits quotidiens
n’ont jamais été testés609.

D’autres facteurs dépendent de la « logique floue » puisque ce sont des risques

inconnus et donc non étudiés.
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Ainsi, aucune étude n’a pris en compte l’hypothèse du risque de crash de l’A 380
plus gros avion civil au monde, avant la fin de la construction de ce dernier.
Il ne s’agit pas, en l’espèce, de considérer la chute accidentelle d’un avion de
ligne.
Mais les études de résistance structurelle des centrales nucléaires existantes
n’ont pu, dans le passé, modéliser les impacts en cas de crash d’un avion de ce type car il
n’existait pas.
Dans le même domaine le retentissement mondial de l’attentat contre les deux
tours new yorkaises du World Trade Center était lui aussi unique, totalement novateur et
n’avait jamais été envisagé.

Il y a toujours une « première » et cette première a d’autant plus de

répercussions qu’elle n’était ni envisageable, ni concevable auparavant.

L’approche stratégique et la prospective en matière de sécurité est développée

dans d’autres domaines mais soigneusement évitée dans celui de la protection civile.

A titre d’exemple, l’Europe participe à la stratégie pour une approche intégrée de

la gestion internationale des produits chimiques610.
Pour la sécurité quotidienne des citoyens, les services de protection civile des
Etats-Membres effectueront, en cas d’appel d’urgence, la mise en œuvre des mesures de
protection et la réalisation opérationnelle des sauvetages et mises en sécurité.
Cet aspect opérationnel concerne également les interventions à caractère
spécialisé dans le domaine chimique : il serait donc utile d’associer, en amont, les
protections civiles des Etats-Membres, afin de fournir une réponse similaire sur
l’ensemble du territoire de l’Union Européenne.

609
http://ec.europa.eu/environment/chemicals/reach/publications_en.htm reach video in French.
610
Rapport « Améliorer la sécurité des produits chimiques à l’horizon 2020 ».
 | 290

C’est pourquoi des lignes de rassemblement au niveau politique doivent être

définies (a) et le niveau administratif rationnalisé (b).

Le rôle opérationnel de la protection civile doit être confirmé et renforcé (c) et

un coordonnateur unique en matière de gestion de crise doit être désigné (d).

a) DESSINER LES LIGNES DE RASSEMBLEMENT AU NIVEAU

POLITIQUE

Il est reconnu que la protection civile constitue le « maillon manquant» lors de la

gestion de crises de niveau européen.
Qu’il s’agisse des missions réalisées au titre de la Politique Européenne de
Sécurité et de Défense (P.E.S.D.) soit sous forme d’interposition militaire (Tchad) ou
civile (Géorgie ou Gaza), de rétablissement de l’Etat de droit (Kosovo, Iraq, Congo) ou de
missions d’aide humanitaire (E.C.H.O.), ou de missions de coopération internationale et
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de développement, ces missions constituent indéniablement la marque de la «puissance

civile» de l’Union Européenne.

La protection civile est, au niveau du Conseil, placée entre la Politique

Européenne de Sécurité et de Défense (P.E.S.D.), la Justice et les Affaires Intérieures
(J.A.I.).

Au niveau de la Commission, elle occupe un espace restreint entre l’aide

humanitaire et la coopération internationale.
Son positionnement est diffus, disséminé, malgré la permanence de sa présence,
de manière transversale sur l’ensemble de ces sujets.
Cette transversalité nuit fortement à la connaissance précise des actions qu’elle
est susceptible de mener, et plus encore à sa reconnaissance.

L’Union Européenne au travers du pilier « Justice et Affaires Intérieures », fait

référence essentiellement à la coopération en matière de police et de justice, mais l’aire
européenne, de « Liberté, de Sécurité et de Justice » auquel ce secteur est rattaché
n’est pas assez défini avec précision : il se perd dans un domaine très large et trop vague.

Le thème de la « Sécurité Domestique » (ou le concept de sécurité du territoire,

proche de celui anglo-saxon de l’«Homeland Security») s’est développé au niveau des
politiques nationales et son champ d’action concerne l’organisation interne des Etats
souverains.

Il existe de nombreux programmes de protection des infrastructures civiles, et la

Direction Générale « Justice, liberté et Sécurité », tout comme la Direction Générale
« Santé et consommation des consommateurs » ont élaboré des directives pour la lutte
contre la Grippe aviaire.
 | 291

De même, la Direction Générale « Agriculture » a préconisé de nombreuses

mesures lors de la crise de l’Encéphalite Spongiforme Bovine (E.S.B., dite maladie de la
« vache folle »), et diverses préconisations en matière de lutte contre le terrorisme ont
été émises par le Conseil et la Commission.

Ces approches, bien que semblables à priori, permettent pourtant de comprendre

l’éclatement des concepts et leur manque de clarté a posteriori.

Pourtant, les actions menées par la protection civile sont spécifiques.

En mai 2006, Michel Barnier a remis à la Commission Européenne un rapport611

plaidant pour la création d’une force de protection civile européenne.

Ce rapport n’a pour le moment pas été intégralement suivi, son aspect novateur a
été qualifié d’irréaliste par plusieurs Etats-Membres.
Toutefois quelques mesures ont pu être appliquées.

Les choses évoluent néanmoins.

Le Royaume-Uni, la Suède, la Pologne et la Bulgarie, opposées à l’époque à ce
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type d’argumentation, apportent désormais leur soutien à cette politique.

La mutualisation d’équipes spécialisées entre les pays membres, en cas
d’évènement majeur commence à être reconnue comme indispensable.

Des équipes de protection civile européennes ont été déployées en France, en

2003, pour lutter contre les inondations à Arles.
Les équipes européennes de protection civile interviennent surtout dans le
domaine de la lutte contre les feux de forêts au Portugal en 2003.
En Grèce en 2007 la France envoie deux canadairs en moins de 24 heures, et ce
sont près de 20 hélicoptères provenant de 14 pays européens qui seront déployés.

La Grande Bretagne a organisé, en 2010, un exercice nommé «ORION», son

scénario s’est déroulé sans arrêt pendant 56 heures.
L’objectif de cet exercice était d’observer la réaction des différents acteurs,
mobilisés pour la circonstance, en cas d’évènements multiples.
L’exercice a prévu que 8 incidents majeurs soient déclenchés quasi-
simultanément.
Outre la mobilisation des ressources nationales de Grande-Bretagne, cet exercice
a impliqué huit équipes de secours provenant d’autres pays européens, et il s’est déroulé
dans des conditions très proches de la réalité.
L’animation de cet exercice ne suivait pas de plan prédéfini au niveau du
scénario, et les équipes internationales se sont installées et ont commencé à travailler
sans aucune directive, de leur propre initiative.
Le retour d’expérience a été très intéressant, puisque les équipes de chaque pays
ont réagi de manière différente, en fonction de leurs références, de leur champ culturel
et de leurs pratiques opérationnelles.
Ce retour d’expérience tend à prouver qu’en cas de catastrophe majeure au
niveau européen, les différents pays ne sont pas prêts pour une réponse coordonnée.

611
Europe Aid : pour une force européenne de protection civile. Mai 2006.
 | 292

Ce changement d’approche est peut-être, en partie, la conséquence des effets de

la crise économique, les Etats éprouvent des difficultés à entretenir des forces lourdes et
coûteuses.
La mutualisation de certains moyens est donc préférable et le cas échéant, la
possibilité de faire appel aux autres Etats-Membres au niveau de l’Union Européenne est
envisageable.

Dans le domaine spécifique de la lutte contre les feux de forêts, cette solution est
d’ailleurs mise en application depuis 2009, avec succès.
Un module aérien européen de lutte contre les feux de forêts, composé de 2
avions bombardiers d’eau de type Canadair CL 215612 a été mis en place, suite à un appel
d’offre, au profit, essentiellement, de l’ensemble des pays de l’arc méditerranéen.

Des modules de renfort terrestres ont également été créés, dans le cadre du
projet European Rapid Response Capacity 7 (E.R.R.C. 7), fournis par les pays
méditerranéens et la Belgique.
Ces unités terrestres, provenant essentiellement des forces armées des pays
membres, se sont spécialisées dans le domaine de la protection civile.
Leur format est harmonisé, chaque unité de base compte une trentaine d’hommes
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munis de leur matériel.

En matière de Feux de Forêts, dans le domaine des nouvelles technologies, et dés
l’an 2000, la Commission a instauré le système European Forest Fire Information System
(E.F.F.I.S.) permettant de fournir une approche intégrée, à l’échelle européenne, de
l’évaluation des risques et du suivi des incendies.

Le Joint Research Center (J.R.C.) est également très présent, puisque parmi ses
activités se trouve un secteur «réponses aux catastrophes».

Pour répondre aux inondations, plusieurs systèmes sont mis en place par le Joint
Research Center de l’Union Européenne :

 un système d’information européen sur l’eau, nommé Water Information

System for Europe (W.I.S.E.) doté d’un portail internet.

 un observatoire européen des inondations mis en place en 2009, dénommé

European Flood Observatory (E.U.F.O.).

 un système d’information de d’alerte sur les inondations European Flood

Alert System (E.F.A.S.), sous forme de portail internet.

En 2002, le Monitoring Information Center est créé et ce centre fonctionne 24

heures sur 24, coordonne l’assistance entre les pays européens, au niveau des directions
nationales de protection civile.
La nouvelle commissaire pour la coopération internationale, l’aide humanitaire et
la réponse aux crises, Kristalina Georgieva a annoncé, le 26 octobre 2010, qu’un Centre
Européen de Réponse aux Urgences serait créé.

612
Avions loués à une compagnie italienne, suite à un appel d’offres européen, basés durant l’été à
l’aéroport de Bastia, en Haute-Corse.
 | 293

Ce centre aura pour mission de constituer une nouvelle plateforme, pour

améliorer la coordination de l’Union Européenne, lorsqu’une catastrophe survient.
Il sera issu de la fusion entre les salles de crise de la M.I.C. et celles chargées de
l’aide humanitaire (E.C.H.O.).
Cette nouvelle stratégie est souhaitée également afin de renforcer la visibilité de
l’Union Européenne en matière de réponse aux catastrophes.

Dans le cadre de la nouvelle stratégie pour la sécurité intérieure, des

clarifications seront apportées dès 2011.

En effet, le rôle du service pour l’action extérieure de l’Union613 dans le domaine

de la réponse aux catastrophes, devra être harmonisé avec la nouvelle « Clause de
Solidarité » introduite dans le traité de Lisbonne.

La représentativité de l’Union Européenne, en matière de Protection Civile, était

assurée jusque-là par le Conseil Européen, chargé, entre autre, de définir les orientations
et les priorités politiques générales.

Pour obtenir l’information nécessaire, tant au niveau stratégique qu’au niveau

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

opérationnel, les informations sont fournies par le Joint Situation Center614, placé sous
l’autorité du Secrétariat Général du Conseil, et dépendant du Haut-Commissaire pour les
Affaires Extérieures et la Sécurité.

La position de ce centre est à la croisée du second pilier615 et du troisième

pilier616 de l’Union Européenne.

Spécialisé dans le renseignement, renforcé dans le cadre de la lutte contre le

terrorisme, le SitCen dans le cadre de la protection civile, utilise des réseaux informels,
horizontaux, efficaces, flexibles et pragmatiques617.
Le SitCen délaisse les remontées d’informations verticales, basées sur l’utilisation
des réseaux bureaucratique, qui incluent des lourdeurs contre-productives, surtout dans
le domaine de la gestion de crise dans lequel le niveau de volatilité de la valeur
informative est très élevé.

Ainsi, lorsque l’Union Européenne participe à des conférences internationales sur

la réduction des risques, ou la coopération opérationnelle en matière de gestion de crise,
l’aspect sécuritaire prend le pas sur celui de la protection civile.

Cette représentation est exercée en fonction du sujet principal de la réunion, soit

par la formation «Justice et Affaires Intérieures», soit par la formation «Politique de
Sécurité et de Défense Commune».

613
Plus connu par son acronyme E.E.A.S. European External and Action Service, dirigé par Catherine
ASHTON.
614
SitCent, occupe une place importante entre les aspects de sécurité intérieurs et extérieurs à l’U.E.
615
Affaires extérieures et Politique de Sécurité.
616
Justice et affaires intérieures.
617
Buuren,J Van (2009) Secret Truth. The EU joint Situation Centre. Amsterdam. Eurowatch.
 | 294

Lors de la Conférence Post-Tsunami organisée dans le cadre du Forum Asiatique

Régional618, l’Union Européenne était représentée par un haut-fonctionnaire issu de la
formation «Justice, Affaires Intérieures».

Le lien avec la protection civile au sein de la Direction Générale Environnement

de la Commission n’est pas assuré, puisqu’il s’agit du niveau de décision stratégique et
non de l’étage opératif.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Pour la Sécurité et la Défense, la Politique Européenne de Sécurité et de Défense

(P.E.S.D.) est chargée de réaliser des tâches très spécialisées.

Elle s’appuie sur trois agences, spécialement créées pour l’assister dans ces
tâches, qui sont de nature technique, scientifique ou administrative.
Parmi elles, l’Agence européenne de défense619 (E.D.A.), agit sous l’autorité du
Conseil.

618
Asean Regional Forum, Décembre 2008 Banda Aceh, Indonésie.
619
European Defense Agency (ou Agence Européenne de Défense) créée par une action commune du Conseil
du 12 juillet 2004, basée à Bruxelles.
 | 295

Malgré la création de l’Agence Européenne de Défense, les compétences et

responsabilités du Comité des représentants permanents620, du Comité Politique et de
Sécurité (CO.P.S.) et du Comité Militaire de l’Union Européenne (C.M.U.E.) restent
inchangées.

Pourtant la mission de l'Agence est d'assister le Conseil et les États-Membres dans

le domaine de la gestion des crises, et de soutenir la Politique Européenne de Sécurité et
de Défense dans ses buts actuels et son développement futur

L'Agence Européenne de Défense, travaille donc principalement dans le

développement des capacités de défense, et en particulier dans le domaine de la gestion
des crises.
Elle dispose, pour acquérir des informations et obtenir du renseignement fiable,
du Centre satellitaire de l'Union européenne621.
Enfin, elle utilise, dans le domaine de la recherche, de la veille informationnelle
de l’Institut d'Etudes de Sécurité de l'Union européenne622 .

La Politique Européenne de Sécurité et de Défense a permis depuis sa création en

2003, de développer les capacités autonomes d’action de l’Union Européenne grâce au
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

développement de nouveaux outils.

Cette politique constitue le volet opérationnel, dans les domaines militaires et
civils, de la Politique Etrangère de Sécurité Commune (P.E.S.C.), qui est aujourd’hui très
dynamique au sein de la construction européenne.
Au-delà de l’Espace européen, elle a permis de développer la coopération
Régionale Euro-méditerranéenne en matière de protection civile, placée au rang des
priorités à l’occasion de l’anniversaire des dix ans du Processus de Barcelone.

Cette déclaration n’est toutefois pas nouvelle, puisque, lors des réunions Euro-
méditerranéen des Ministres des Affaires Etrangères de Tampere, en novembre 2006, et à
Lisbonne, en novembre 2007, elle avait été également réalisée.
L’intérêt marqué pour cette région, est dû à son exposition aux risques de
catastrophes, mais aussi son fort peuplement et surtout à sa proximité avec l’Europe.

Au niveau politique le centre de situation (SITCEN) partage l’information avec les

27 pays membres, au niveau des diplomates qui siègent au comité politique et de sécurité
(P.S.C.623).
A sa création, en 2010 le Service de l’Action Extérieure, s’appuie sur le Centre de
situation du Conseil624, organe de renseignement composé d’environ 110 personnels625,
dirigé par un diplomate français, Patrice Bergamini.
Le centre de situation comprend trois cellules, la première est chargée du
renseignement civil.
Dénommée Civilian Intelligence Cell (C.I.C.) elle procède à l’analyse de la
situation politique et l’évaluation de la lutte contre le terrorisme.

620
En vertu de l'article 207 du traité instituant la Communauté européenne.
621
E.U.S.C. ou European Union Satellite Centre, créé en 2002 par une action commune du Conseil du 20
juillet 2001 (JO L 200 du 25.7.2001 situé à Torrejón de Ardoz, près de Madrid.
622
I.S.S. ou Institute for Security Studies, basé à Paris.
623
Political and Security Committee (PSC).
624
Council’s Joint Situation Centre, communément appelé SITCEN.
625
Situé à Bruxelles, Avenue de Cortenbergh, au cœur du quartier de l’Union Européenne.
 | 296

L’unité des Opérations Générales626, seconde cellule du SITCEN, est activée

24H/24H c’est le General Operations Unit « G.O.U.» qui permet le support opérationnel.
Il est chargé de la recherche et de l’analyse des renseignements existants dans les milieux
ouverts, non classés « secrets».
Enfin la troisième cellule est l’unité des Communications, chargée de la sécurité
des communications, qui opère le centre de communication du Conseil627 (Com Cen).
Le SITCEN, depuis l’adoption du traité de Lisbonne, est placé auprès du nouveau
Service Européen de l’Action Extérieure.
Le Centre de Crise628 de la Commission Européenne échange également avec le
SITCEN.

Au niveau économique, comparée à l'attention considérable accordée à la

politique de sécurité et au domaine de la recherche militaire, le secteur de la protection
civile en termes de compétitivité et de politique industrielle est très réduit.
Le concept de secteur de sécurité au niveau économique est vaguement défini.
Toutefois, la Direction Générale « Entreprises et industrie » a pour objectif
d'évaluer l'étendue d'une telle industrie en tenant compte des priorités de sécurité ainsi
que de l'organisation et des structures des chaînes d'approvisionnement des équipements
et systèmes de sécurité.
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Dans le domaine de la santé, lors de l’épisode de 2010 concernant l’épidémie de

grippe aviaire H1N1, le centre européen pour la prévention et le contrôle des maladies et
la direction générale pour la santé et la protection des consommateurs étaient mobilisés.
Le Centre européen pour la prévention et le contrôle des maladies 629 ( E.C.D.C.)
a pour mission de renforcer la protection de l'Europe contre les maladies infectieuses
(grippe, Syndrome Respiratoire Aigu Sévère (S.R.A.S.), Virus Immuno-Deficitaire
Humain).
Il dispose de peu de personnel mais son réseau de partenaire est étendu dans
toute l'Union Européenne.
Travaillant en association avec les organismes nationaux de protection de la santé
il permet renforcer des systèmes de surveillance sanitaire et d'alerte précoce à l'échelle
du continent.
Grâce à cette collaboration, le Centre européen pour la prévention et le contrôle
des maladies centralise les connaissances au niveau européen dans le domaine de la santé
et élabore des avis scientifiques autorisés sur les risques présentés par les maladies
infectieuses nouvelles et émergentes.

Ce centre est notamment chargé :

1. de renforcer la capacité de la Communauté et des différents États membres

de protéger la santé humaine grâce à la prévention et au contrôle des maladies ;

2. d'agir de sa propre initiative lorsque des foyers de maladies d'origine

inconnue menacent la Communauté;

626
G.O.U. General Operations Unit.
627
ComCen Communication Centre.
628
Situé dans les locaux de la Commission Européenne, Immeuble Charlemagne, Bruxelles.
629
Institué par le règlement (CE) n° 851/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004. Il est
opérationnel depuis 2005.
 | 297

3. de garantir la complémentarité et la cohérence des mesures dans le

domaine de la santé publique en assurant la liaison entre les tâches et les responsabilités
des États membres, des institutions de l'Union Européennes et des organisations
internationales compétentes.

Toutefois, il n’existe pas de processus de communication avec les autorités

nationales de protection civile dans les différents Etats membres, qui sont les primo-
intervenants en cas d’urgence ou d’assistance à des patients porteurs de maladies.

En conclusion, compte-tenu des éléments apportés, il semble nécessaire de

clarifier la situation en matière de protection civile et de proposer des axes d’action au
niveau politique pour :

 augmenter la sécurité des citoyens par des actions en matière de

protection civile réalisés par des spécialistes dans ce domaine.

 renforcer les capacités opérationnelles de la protection civile européenne,

en reliant les différents niveaux de la chaine opérationnelle de protection
civile, depuis le lien de l’évènement jusqu’au centre de coordination des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

crises européens.

 définir et adopter des concepts communs et partagés en matière de

protection civile (amener l’hôpital au patient ou le patient à l’hôpital ?
Harmoniser les méthodes de prise en charge des accidents de toute nature,
et pour les accidents de transports, définir des méthodes d’extraction des
véhicules identiques).

 concilier les principes éthiques, le partage d’information interservices et

les innovations technologiques. (Ex : caméras d’utilisation de vidéo
surveillance, recherche des causes d’incendie etc.…).

 définir un modèle européen d’ « agent de protection civile » permettant de

rassembler les acteurs actuellement dispersés, pour unifier et rationaliser
leurs coûts et augmenter leur efficacité

 organiser la recherche du renseignement pertinent, et des sources

connexes, au niveau du flux informationnel opérationnel (In-Out).

 identifier parmi les industriels de la sécurité les fournisseurs et

intégrateurs d'équipements et de systèmes de sécurité dans le domaine de
la protection civile et accompagner leur développement hors du champ
d’action militaire.
 | 298

b) RATIONALISER LES STRUCTURES TECHNIQUES ET

ADMINISTRATIVES

En matière de sécurité, les études et recherches en développement, sont

nombreuses630 et intégrées au sein des politiques développées par la Commission
Européenne.

La Direction Générale « Entreprises et Industries » assure la coordination des

programmes de recherche et développement.

Pour les programmes liés à la sécurité, le 7ème Programme Cadre couvre la période
de 2007 à 2013, et la dépense globale représente plus de 1,4 milliards d’euros631.

Cette somme consacrée à la sécurité représente 4,3 % du budget total consacré aux
actions de coopération en matière de recherche et de développement au niveau
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

européen.

Il faut replacer cette politique ambitieuse dans la stratégie de Lisbonne632, qui

souhaite développer pour l’Europe un « triangle de la connaissance » basé sur la
recherche, l’éducation et l’innovation.

Le Joint Research Center propose de nombreux outils, très performants, mais

souvent peu disséminés auprès des Etats-Membres.

Les raisons sont structurelles, puisque les services opérationnels de protection

civile, utilisateurs finaux de ces systèmes, ont des difficultés d’accès à ces programmes.

 D’une part, ces services sont généralement locaux, et ne disposent pas de

relais au niveau régional ou national.
Leur accès à l’information disponible est limité, et leur participation directe
n’est pas toujours possible, la priorité étant donnée aux Etats membres,
chargés de la Protection civile.

 D’autre part, ces services locaux ne disposent pas toujours de personnel

disponible et formé pour prendre en charge des projets ou des programmes
de niveau européen, dont le montage est long et complexe.

630
Dans le 7ème Programme Cadre pour la Technologie et la Sécurité, plus de 45 projets, dans le champ de la
sécurité, dont ADABTS - AMASS - BeSeCu - COCAE - COPE - CPSI – CREATIF - CRESCENDO - CrisComScore -
DEMASST – DETECTER - EFFISEC - ESCoRTS - EULER - EU-SEC II - EUSECON - FESTOS - FORESEC - FRESP -
GLOBE - iDetecT 4ALL – IMSK - INDECT - INEX - INFRA - LOTUS - NMFRDisaster - Odyssey -OPERAMAR - OPTIX -
SAFE-COMMS - SAMURAI – SECRICOM- SECTRONIC - SecurEau - SECURENV - SEREN - SGL for USaR- SICMA -
STRAW - SUBITO - TALOS - UNCOSS - WIMA2S
631
Décision N°1982/2006/EC du Parlement Européen et du Conseil du 18 décembre 2006 relatif au 7ème
Programme de la Communauté Européenne pour les actions de recherche, de développement
technologique et de démonstration. Journal Officiel de l’Union Européenne, du 31 décembre 2006 L 412/1.
632
Définie lors du Conseil Européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000.
 | 299

Prenons l’exemple des systèmes d’alerte précoce : ils permettent non seulement
de détecter, mais également de diffuser les messages d’alerte aux populations.

Ils sont utilisés depuis plusieurs années pour les opérations menées par E.C.H.O. et
le M.I.C., les quatre principaux systèmes sont :

a) le système « Common Emergency Communication and Information System »

C.E.C.I.S., principalement destiné aux utilisateurs finaux, le M.I.C et les
Points de Contacts Nationaux.
Les points de contacts nationaux, ont été désignés sur la base de l’article 3
du Conseil, dans sa décision du 23 octobre 2001 établissant le mécanisme
communautaire en matière de protection civile.
Il s’agit, en général des centres de crise nationaux, et pour la France c’est
le Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises (C.O.G.I.C.)
du ministère de l’Intérieur, à la Direction Générale de la Sécurité Civile et
de la Gestion des Crises, qui est désigné.
Les informations opérationnelles, peuvent, grâce à C.E.C.I.S. être échangées
de manière fiable et sécurisée.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

b) le système Européen d’Alerte en Matière d’Inondations633 (E.F.A.S.) permet

d’améliorer la préparation aux inondations en Europe, en complétant les
systèmes d’informations nationaux, en étant capable d’estimer les
probabilités de nouvelles inondations, sur 10 jours, se basant sur des
prévisions météorologiques complexes.

c) le Système Européen d’Information sur les Feux de Forets634 (E.F.F.I.S.),

distribue une information conséquente et harmonisée pour l’ensemble des
feux de forêts en Europe, se basant sur les prévisions et des indices en
matière de risque d’éclosion, et permet également de détecter les feux en
cours depuis des observations satellites, mais également d’évaluer les
dommages réalisés aux forêts635.

d) enfin le Système de Coordination et d’Alerte Global en cas de

catastrophes636 (G.D.A.C.S.) créé sur une plateforme web.
Il permet de manière fiable et en temps réel d’alerter la communauté
internationale sur le désastre qui vient d’arriver (Ex en cas de séisme).
G.D.A.C.S. est utilisé par l’ensemble des acteurs internationaux dans les
domaines de la protection civile et humanitaires, notamment les Nations-
Unies.

633
E.F.A.S. : European Flood Analysis System.
634
E.F.F.I.S. : European Forest Fire Information System.
635
Ces données d’observations satellites ont une importance dans la lutte contre les feux au niveau
opérationnelle lors de grands chantiers, où elles permettent de définir les tactiques opérationnelles à
mettre en œuvre (cas des feux de Corse-du-Sud, 22 juillet 2009, déclenchement de la Charte
Internationale).
636
G.D.A.C.S. : Global Disaster Alert and Coordination System.
 | 300

Outre la mesure précise de l’évènement au niveau scientifique (s’il s’agit

d’un tremblement de terre ou d’inondations) d’autres données, telles que
l’estimation de l’impact sur la population affectée, (Estimation du nombre
de décès), la densité de la population in situ, la vulnérabilité de celle-ci en
fonction du type de construction et du type de terrain, sont fournies.
Ces données sont très utiles pour la mobilisation et la préparation
immédiate des équipes et elles évitent des pertes de temps importantes,
tant pour la recherche de l’information que pour son analyse.

Parmi les modifications apportées par le Traité de Lisbonne, « le Service Extérieur

à l’Action Européenne (S.E.A.E.) restera probablement traversé par une séparation
invisible entre deux cultures : une culture plus communautaire héritée de la « Direction
Générale des Relations Extérieures » (RELEX) et une culture intergouvernementale
héritée de l’unité politique du Conseil637. »

La culture communautaire sera numériquement la plus importante, et imprègnera

les directions géographiques, thématiques, ainsi que les délégations, la protection civile y
sera donc disséminée, abordée sous ces perspectives spécifiques et appréhendée selon
des cultures différentes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La culture intergouvernementale provient, elle, des structures de gestion de

crise, et gardera une certaine autonomie, recherchant à contrôler l’information et à
maîtriser le déploiement de la protection civile, englobée sous des aspects sécuritaires
intérieurs (police, justice) et extérieurs (défense, sécurité commune).

L’unité de la politique extérieure communautaire semble donc précaire, toutes

les politiques communautaires ayant un volet externe (commerce, élargissement, visas,
énergie, environnement, aide humanitaire, etc.) sont gérées par la Commission, puisque
le Service Extérieur à l’Action Européenne n’a aucune compétence technique dans ces
domaines.

Les institutions de l’Union ont développé, tous azimuts, de nombreuses initiatives

dans le cadre de la protection des populations, définies par référence à un besoin
croissant de « sécurité sociétale638 ».

Ces intentions sont louables et il faut souligner leur présence dans la quasi-
totalité des domaines.

Toutefois, il faut remarquer que leur développement est souvent contraint par
l’environnement légal, politique et la nature institutionnelle du processus de décision
interne, qui est propre à l’Union Européenne.

En effet, il n’appartient pas, en réalité, à l’Union Européenne de prendre en

compte les différents aspects concernant la sécurité sociétale, elle ne dispose d’aucun
mandat pour celà.

637
Selon Christophe Hillon Professeur de droit européen, Universités de Leiden et de Stockholm, chercheur
au Swedish Institute of European Policy Studies, Stockholm.
638
Concept permettant de donner un sens au rôle sans cesse croîssant de l’Union Européen en matière de
protection des citoyens, sans qu’il soit défini, ni partagé par tous, faute de travaux et de recherche d’un
consensus dans ce domaine.
 | 301

L’Union Européenne, en fait, suit le même processus que celui auparavant mis en
place dans les Etats-Membres : celui de l’empirisme et du pragmatisme.
On peut s’en étonner puisque les retours d’expériences, les leçons apprises
semblent parfois atteindre leurs limites.
En réalité, il s’agit d’une difficulté en termes de gestion de l’information et de
partage, ce sujet étant particulièrement sensible dans le domaine de la sécurité.

Il est traditionnel de constater dans la prévention, que les évolutions de la

réglementation suivent presque toujours les catastrophes survenues.

L’action est placée en général a posteriori, après l’analyse des causes du sinistre,
pour en tirer des enseignements et mettre en pratique dans le domaine de la prévention
afin d’éviter à nouveau le même type d’accident.
Les premiers décrets639 en matière de protection contre l’incendie pour les
Etablissements Recevant du Public (E.R.P.), font suite au sinistre des Nouvelles Galeries à
Marseille le 28 octobre 1938, qui donnera naissance au Bataillon des Marins Pompiers de
Marseille.
C’est également au niveau des Etats-Membres de l’Union Européenne, que les
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

améliorations en matière de protection de la population dans le domaine des risques

bâtimentaires se sont réalisées de manière irrégulière, toujours par réaction aux
événements dramatiques et médiatisés.

Cette construction fragmentaire et décousue a donc eu pour effet la dispersion

des volontés et des compétences puisque ce vaste domaine, très varié, n’a jamais été
précisément défini.

En conséquence, toute nouvelle initiative dans ce domaine est vouée soit à

l’indifférence générale, soit à la méfiance, compte tenu des difficultés rencontrées par
les acteurs dans leurs domaines respectifs.

De plus les acteurs économiques (entreprises de vérification, de certification,

d’analyse, etc.) se divisent entre ceux qui occupent une position confortable, dans un
secteur contrôlé, et ceux qui souhaitent des évolutions afin de renforcer ou d’accéder à
de nouvelles parts de marché.

De nouvelles procédures, dans le domaine de gestion de crise et des mécanismes

de coordination sont sans cesse développées, de nouveaux experts souvent autoproclamés
surgissent, mais la question du «sens», qui est fondamentale, n’est jamais évoquée.

Peu de responsables en charge des orientations politiques (haute administration,

ou élus) ont pris conscience de l’extension rapide du spectre, sans cesse élargi de la
sûreté et de la sécurité civile en particulier.

Il est probable que cette politique ne soit pas lisible, car son rôle est considéré
comme secondaire, soit par les responsables administratifs, soit dans le domaine de la
sécurité intérieure, soit dans celui de la Défense Nationale.

639
Décret du 7 février 1941 et décret 54-856 du 13 août 1954 relatifs à la protection contre les risques
d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public.
 | 302

La logique incrémentale prévaut dans le domaine de la protection civile et

entraîne un certain nombre de répercussions, notamment sa marginalisation vis-à-vis des
autres structures.
Depuis sa création, l’unité de protection civile au niveau Européen était intégrée
à la Direction Générale en charge de l’Environnement640.
Son positionnement, immédiatement après le bureau de la gouvernance et de la
communication marque le peu d’intérêt qui était consacré au domaine de la Protection
Civile au sein de la « Direction Générale Environnement ».

Cette analyse est confirmée puisque le sixième programme641 de la « Direction

Générale Environnement’, intitulé « Environnement 2010 : notre futur, notre choix »
comprend quatre domaines d’action et aucun ne concerne celui de la Protection civile.

Ces actions sont relatives à la lutte contre le changement climatique et le

réchauffement de la planète, la protection de la nature et de la diversité biologique, le
traitement des problèmes liés à l’environnement et à la santé, la préservation des
ressources naturelles et des déchets.

Sept stratégies thématiques sont également retenues, elles concernent l’air, la

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

préservation des déchets et leur recyclage, l’environnement maritime, les sols, les
pesticides, les ressources naturelles et l’environnement urbain.

L’unité de protection civile, dans le dernier trimestre de l’année 2010 a été

intégrée à la Direction Générale des « Affaires humanitaires et de la protection civile -
E.C.H.O. », de façon très discrète.
Le Directeur Général642 provient de l’ancienne direction d’E.C.H.O., et le
domaine de la protection civile, dans ce vaste ensemble, n’est pas, à priori, appelé à se
développer.
Il a ensuite été remplacé par Claus SORENSEN, ancien Directeur Général de
Communication à la Commission Européenne.

Au sein de la nouvelle Direction Générale « Aide humanitaire, Protection Civile

E.C.H.O.», une nouvelle direction est créée643, la direction C en charge de la Politique
générale et de la Coordination.

La protection civile est scindée en deux unités, C.3 « Protection civile – Lutte
contre les catastrophes » et C.4 « Protection civile- Prévention et préparation ».

L’aspect opérationnel de la protection civile, présent dans l’unité C.3 est très
largement sous représenté, puisque la Direction «A» a en charge les opérations, et la
Direction B l’appui aux opérations.

640
Directorate A Governance, Communication & Civil Protection ENV.A.5 - Civil Protection.
641
Couvrant la période 2001-2010.
642
Peter ZANGL, DG E.C.H.O. depuis 2008.
 | 303

Cette Direction Générale a un caractère humanitaire marqué, contrairement à

l’intitulé du titre qui supposait qu’un équilibre entre la protection civile et l’action
humanitaire puisse s’instaurer.

Il faut noter que le regroupement de l’action humanitaire et de la protection

civile sou l’autorité d’un seul commissaire européen était prévu par le rapport Barnier644,
dès 2006 (calendrier proposé).

ORGANIGRAMME DE LA NOUVELLE DIRECTION GENERALE

« AIDE HUMANITAIRE, PROTECTION CIVILE E.C.H.O.»
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 D’une part, les activités de l’Union Européenne sont souvent caractérisées

par des conflits internes, au niveau de la définition et de la mise en pratique
des politiques applicables.
La cohérence des politiques au niveau de l’Union Européenne n’est pas
seulement en cause.
Les idéologies et les pratiques des pays européens en matière de sécurité,
dans le champ de la protection civile en particulier, sont très différentes et
sensibles au niveau politique.
Il n’existe pas de référentiel commun et partagé, et les avis souvent
divergent car les interlocuteurs ne parlent pas de la même chose, ne font
pas référence au même champ de connaissance.

644
Pour une force européenne de protection civile. Rapport de Michel Barnier, Page 29
 | 304

 D’autre part, chacun, dans ce domaine, est le détenteur d’une vision

culturellement marquée, propre à ce champ d’action.
L’absence de consensus international sur ces questions, renforce
l’impression que ces valeurs sont propres à la société intéressée, et qu’elles
n’ont pas à être discutées.
Ainsi, personne ne souhaite partager sa vision au niveau international, et
considère trop souvent qu’il s’agit tout d’abord de défendre les intérêts
stratégiques de son pays d’origine.

Or le domaine de la protection civile et de la gestion des crises est marqué par la

nécessité de réaliser un niveau de partage d’information élevé.
La configuration actuelle des Etats, basés sur des réseaux d’infrastructures
complexes, rendent l’ensemble vulnérable si une de ses parties vient à s’effondrer.

La création d’une Agence de protection civile, afin de permettre la genèse d’une

nouvelle politique dans ce domaine pourrait-elle constituer une avancée ?

Les vingt-cinq agences européennes déjà existantes, permettent de résoudre

différentes questions au niveau supra national, mais elles bénéficient d’un statut
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

d’indépendance relative, peu propice à la création d’une structure de contrôle et de

commandement efficace.

c) RENFORCER ET CONFIRMER LE ROLE OPERATIONNEL DE LA

PROTECTION CIVILE

L’unité de protection civile, au sein de la « Direction Générale Environnement »,

avait pour atout opérationnel le Monitoring Information Center (M.I.C.), qui assurait
24H/24H une veille et une remontée d’information provenant des différentes protections
civiles des pays européens.
Au niveau opérationnel, le Monitoring Information Center (M.I.C.) assurait
l’assistance et le soutien pour les experts européens, déployés sur les théâtres
d’opération mondiaux, où ils travaillent conjointement avec les experts des Nations-
Unies, du bureau central des affaires humanitaires645.

La création du nouveau Centre Européen de Réponse aux Urgences (C.E.R.U.),

annoncé par la commissaire européenne pour la coopération internationale, l’aide
humanitaire et la Réponse aux crises Kristalina Georgieva646 doit fusionner les centres de
crise d’E.C.H.O. et de la Protection Civile (M.I.C), afin de devenir une plateforme unique,
pour une réponse européenne plus efficace.
Le Centre Européen de Réponse aux Urgences (C.E.R.U.) pourra collecter en
temps réel les informations sur les désastres, assurer la surveillance des risques, préparer
les scénarios pour les différents types de catastrophes, et travailler avec les Etats-
Membres pour réaliser la cartographie des vulnérabilités, et assurer une meilleure
coordination des efforts de l’Union Européenne lors d’un désastre.

645
Connus sous le terme d’UN OCHA - UNDAC sur les théâtres d’opérations.
646
Creating an European Disaster Response Capacity. EPC Breakfast, Bruxelles, 28 Octobre 2010, page 6.
 | 305

Ce centre aura également un lien direct avec les autorités en charge de l’aide
humanitaire et celles en charge de la protection civile, afin de permettre une approche
conjointe lors de la réponse aux catastrophes.
Il sera placé à la jonction de l’action diplomatique, de l’action militaire et de
l’action civile afin de renforcer l’efficacité de l’Union Européenne.

Une des contradictions majeures de la construction européenne particulièrement

criante dans le domaine spécifique de la protection civile, résulte de la tension entre
l’intérêt général de l’Union européenne et l’intérêt particulier, national.
Ainsi, en 2006, lors du tremblement de terre de Yogjakarta, en Indonésie, l’aide
humanitaire proposée par le délégué de la commission européenne au gouvernement
indonésien, s’est additionnée aux aides directement apportées par les pays européens,
sans coordination.
Les responsables locaux au sein du centre de crise de l’aéroport ont manifesté
leur étonnement, et parfois leur incompréhension.

Au niveau interne de l’Union Européenne, l’aide envoyée lors de catastrophes

naturelles est elle-même divisée, au sein du pilier communautaire entre les mécanismes
d’aide et ceux du développement.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Elle peut également provenir de la Politique Européenne de Sécurité et de

Défense, au sein des équipes de réponses civiles.647

Les Etats-Membres établissent également des accords de coopération en matière

de prévision et de prévention des catastrophes naturelles et industrielles.
L’Autriche, la Croatie, la Hongrie, l’Italie, la Pologne et la Slovénie ont ainsi
conclu, en 1996 l’accord « Initiative Centre Européenne » (I.C.E), octroyant à la
Commission Européenne le statut d’observateur.
Cet accord permet un échange régulier d’informations scientifiques, techniques
et de données sur des programmes communs de gestion de la protection civile et des
catastrophes.

Ainsi il semble que les institutions de l’Union s’impliquent de manière non

coordonnée dans la fonction de gestion de crise en Europe.
Pourtant, les capacités et les rôles respectifs de chaque niveau doivent, pour
améliorer la résilience et la capacité de résistance, constituer un réseau au maillage
étroit, interdépendant et réactif.
Qu’il s’agisse de la verticalité propre aux structures administratives, à la réalité
des territoires, ou de l’horizontalité nécessaire à développer au niveau des acteurs de
terrain ou des salles de crise, sans cet entrecroisement et ce maillage , c’est l’ensemble
qui se fragilise.

Cette organisation ne peut fonctionner, ni surgir « ex nihilo », elle doit être

soigneusement préparée, testée, améliorée de façon continue et en permanence.

Peu d’exercices, en matière de protection civile, impliquent simultanément le

niveau local, régional, zonal, national et international et aucun ne leur permet de réaliser
un débriefing commun afin de remédier aux difficultés rencontrées.

647
Civilians Response Team ou C.R.T.
 | 306

C’est donc à la fois au niveau local, mais aussi au niveau international que doit
désormais être pensé tout système de gestion de crise.

L’European Policy Centre utilise le terme d’ «intermestique648» jouxtant les

besoins internationaux et domestiques qui doivent désormais être couplés.
Après la révolution dans les affaires militaires des années 1990, c’est une
profonde transformation du monde de la protection civile qui est nécessaire.

Pour illustrer ces propos, prenons un cas concret : l’utilisation de la flotte

européenne d’avions bombardiers d’eau, déployée en 2009 et 2010 dans le sud de
l’Europe.
L’utilisation de ces appareils dans un Etat a été préalablement conditionnée par
leur disponibilité, or celle-ci est uniquement dépendante des conditions opérationnelles
dans les autres Etats susceptibles de les utiliser.
Il n’y a donc aucune garantie de disponibilité opérationnelle des appareils.

Au niveau supérieur, entre organisations régionales, ou intergouvernementales, la

coopération en matière de protection civile, n’obéit pas à des règles, ni à des pratiques
établies.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ainsi, pour la grippe H1N1, H5N1 ou pour l’épidémie du Syndrome Respiratoire

Aigu Sévère (S.R.A.S.) l’Union et les Etats-Membres ont coopéré efficacement avec
l’Organisation Mondiale de la Santé, se basant sur des mesures de prévention.
Dans le même temps, les équipes chargées du déclenchement de l’alerte
biologique dépendaient des ministères de l’Environnement, sans lien avec ceux de la
Santé.

Au niveau de la sécurité sociétale, ce sont les sociétés, non les frontières qui
constituent la cible à protéger.
Par conséquent, la coopération entre l’Union Européenne et l’Organisation du
Traité de l’Atlantique Nord (O.T.A.N.) en utilisant ce concept relève plus du domaine
virtuel dans le domaine de la protection civile.

Les conséquences sont considérables, étant donné que l’Organisation du Traité de

l’Atlantique Nord (O.T.A.N.) a des capacités militaires de réponse considérables, tant en
matière logistique, que dans le domaine Nucléaire Radiologique Biologique Chimique
Explosifs (N .R.B.C.E.).

Les capacités de l’Union sont pourtant réelles, chaque Direction Générale est
dotée, au niveau de la commission de cellules ou de centres de veille, d’outils
technologiques très sophistiqués, d’un réseau humain d’experts, répartis sur l’ensemble
du territoire européen et issus des Etats-Membres.

648
« Intermestic » dans Building Societal Security in Europe / the EU’s role in managing emergencies page
17.
 | 307

Elles doivent désormais franchir le seuil de l’efficacité et parvenir à celui de

l’efficience, en optimisant l’architecture générale, afin de gagner en efficacité sous trois
conditions au moins :

1. désigner tout d’abord un niveau de coordination général, doté de capacités

d’analyses et d’anticipation sur les évènements dès la détection d’un signal
de faible amplitude dans un des centres de veille (nommé Point unique
Européen Protection Civile).

2. permettre ensuite à ce centre de fonctionner avec des personnels de

différents horizons, en leur fournissant des repères et des bases communes,
notamment en gestion de crise.

3. accepter le principe du partage de l’information entre les centres de veille

et le chef de file désigné, dans un sens bimodal.

Le chef de file désigné, à son tour, échangerait sur le même mode avec les
différents centres de crise des Etats-Membres désignés comme points d’entrée unique
(Focal Point) en matière de protection civile.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013
 | 308

Il est reconnu que les experts européens possèdent une haute capacité d’analyse
et traitent de problèmes complexes.
Cette capacité doit être mise à profit par l’Union, et l’ensemble de ces
informations hautement spécialisées est parfois extrêmement techniques.

Au niveau européen, dans le domaine de la gestion de crise, c’est plus d’une

dizaine de structures qui travaillent de manière non coordonnée, telles que :
- la salle d’opération de l’aide humanitaire (ECHO),
- le Monitoring Information Center,
- la plateforme de crises pour les délégations de l’Union Européenne,
- le centre d’opération de l’agence pour les frontières (Frontex),
- le service de soutien maritime de l’Agence de sécurité maritime,
- la cellule d’urgence de la « Direction Générale Santé et
Consommation »(Sanco),
- la structure de veille radiologique à la « Direction Générale Energie »,
- la « secure room » de la « Direction Générale Affaires intérieures »
mobilisable en cas de terrorisme,
- le bureau de permanence de la « Direction Générale Administration »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

A ces structures civiles il faut ajouter les structures de la Défense comme le

centre de situation (SITCEN) et les organismes de veille stratégique (Watchkeepers) qui
s’impliquent au sein de l’Etat-Major de l’Union Européenne.

Le traitement des signaux faibles doit être réalisé dans un système interconnecté,
réactif, et adaptatif, permettant d’extraire des informations du contexte spécialisé et de
les comparer à l’ensemble global.
Il sera ainsi possible de s’assurer que le système, dans sa globalité conserve un
sens identique et non modifié, afin de le prévenir de toute menace ou de modification.
Au sein des sociétés européennes complexes, la demande dans le domaine de
gestion de crise manque de bases de compréhension communes, mais aussi d’une
expérience partagée.

Cette approche pragmatique doit se baser sur les forces existantes, et faire
évoluer les structures aux compétences reconnues et éprouvées, à un niveau supérieur de
coopération et d’intégration.

Les rôles complémentaires des Etats dans le domaine de la réponse aux

catastrophes, à l’échelle européenne, pourrait se comparer au principe de subsidiarité
invoqué à l’intérieur de ceux-ci.

Mais les Etats, comme les institutions européennes ne sont pas prêts à apporter
une réponse immédiate en cas de nécessité.

Il faut, en effet, tenir compte des processus de remontée d’information, de

traitement et de vérification, puis de prise de décision au niveau politique.
Le mécanisme et le système bureaucratique ont tendance à considérer les aspects
internes liés à la crise, plutôt que de réagir en cherchant à créer des synergies et des
réseaux.
 | 309

Cette tendance se retrouve dans les mesures de préparation aux urgences

majeures qui ne dépassent pas encore le niveau national, et cela concerne tous les pays
Européens.

Au niveau des centres de crises existants actuellement, au sein de la Commission,

le système intégré de gestion de l’information649 n’a pas été testé lors d’exercice de
grande ampleur, incluant ces centres simultanément.

d) DESIGNER UN COORDONNATEUR UNIQUE DES ACTIVITES

EUROPEENNES EN MATIERE DE GESTION DE CRISE :

Le centre opérationnel de la protection civile européenne650 participe au système

de veille et de réponse apportée par l’Union dans le domaine des catastrophes.

Ce centre bien qu’unique, co-existe avec de nombreuses structures, le plus

souvent placées sous des directions différentes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La création de chacune d’elle, répondant à un besoin d’information ou d’alerte

dans un domaine spécifique a été validée par la techno-structure européenne, les budgets
approuvés par les membres du Parlement Européen.
Toutefois, la coordination de l’ensemble de ces entités n’a pas été prévue.

Afin de clarifier la situation actuellement existante décrite dans les schémas

suivants, la progression concernant l’intégration des niveaux est proposée.

 systèmes de notification et d’alerte rapide. (1)

 système d’alerte précoce.(2)

 systèmes des plateformes de coordination.(3)

 systèmes des salles de veille et de crise.(4)

1 / Le premier niveau est constitué des centres chargés d’envoyer des

notifications et messages d’alertes.

Ces messages sont en général destinés aux cadres de la Commission ou du Conseil,

afin de les tenir informés en temps réel de l’évolution d’une situation précise, dans un
domaine sensible.

Cet accès immédiat à l’information utile permet aux équipes de préparer une
réponse adaptée si l’information reçue n’est pas conforme aux prévisions initiales.

649
ARGUS système général européen d’alerte Rapide permettant de relier tous les systèmes spécialisés en
cas d’urgence.
650
M.I.C. Monitoring Information Center.
 | 310

Plus simplement, il s’agit uniquement de suivre l’évolution d’une situation et de

s’assurer qu’elle correspond bien à celle planifiée.

Parmi ces notifications et systèmes d’alerte certains peuvent également être

ouverts au public.

C’est le cas d’Europe Media Monitor, (E.M.M651.) un web-agrégateur très puissant,

ouvert à tous, sur simple demande d’inscription par le biais d’internet.

Ces systèmes de notification permettent plus précisément de prêter attention aux

signaux faibles.

Cette approche constitue une indéniable avancée dans le domaine de

l’anticipation des crises, permettant de mettre en œuvre des processus d’évitement de
crise.

Compte tenu de la technicité et de la complexité régnant au niveau des instances

de décisions européennes, cette détection de signaux faibles est particulièrement utile et
performante.
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L’information systématique des cadres ou des hauts responsables n’est pas

toujours pratiquée dans tous les pays652.

Une fois cette information primaire distribuée, les ajustements ou les

mobilisations nécessaires s’avèrent toujours plus difficiles à mettre en œuvre.

En effet, le système de notification est basé sur des procédures automatisées,

sans intervention d’opérateurs de manière permanente et directe.

De puissants méta-moteurs de recherche, pourvus d’algorithmes très sophistiqués

remplissent cette tâche.

Le tableau ci après permet de visualiser les systèmes d’alertes et de notification

existants au niveau des institutions européennes (représentés en couleur violette).

651
http://emm.newsexplorer.eu
652
Phénomène canicule de l’été 2003, en France, entrainant la démission du Directeur Général de la Santé
puis du Ministre de la Santé, consécutivement à l’estimation de 15 000 morts durant tout le mois d’août.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

| 311
 | 312

Les centres de notification couvrent des domaines très variés, sans forcément de
liens entre eux.

Ainsi l’agence Maritime de Sécurité Européenne (E.M.S.A.), dispose d’un centre

de support d’informations relatives aux services maritimes Maritime Support Service
(M.S.S.).
Ce centre est accessible 24H/24H, 7J/7J et à la disposition des Etats membres
constituant le point de contact de l’Agence Maritime de Sécurité Européenne (E.M.S.A.)
pour les urgences maritimes.

Le réseau “European Network for the Research on the Economic Impact of

Information and Communication Technologies” connu sous son abréviation « ICT Net » est
un réseau européen pour la recherche sur l’impact économique des nouvelles
technologies de l’information et de la communication.
Ses applications dans le champ de gestion des crises sont variées.

Le réseau “Early Warning and Response System” (E.W.R.S.), est un réseau chargé
de la surveillance et du contrôle des maladies transmissibles.
Il a été établi conjointement par le Parlement Européen et le Conseil Européen
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

(Décision du Conseil 2119/998/EC).

E.W.R.S. assure la coopération et la coordination entre les Etats-Membres et
maintient une communication permanente entre les autorités chargées de la santé
publique.

Le système de notification et d’alerte rapide pour la santé globale et sécurité

collective “Global Health Security Action Group” (G.H.S.A.G), a été constitué suite à la
réunion des Ministres de la Santé dans le cadre de l’Initiative de Sécurité Globale pour la
Santé (G.H.S.I. Global Health Security Initiative).
Ce réseau est composé d’experts chargés du développement de propositions et
d’actions concrètes en vue d’améliorer la sécurité dans le domaine de la santé.

Le système de notification « C.R.M.S.- R.I.F. » (pour Common Risk Assessment

Structure – Risk Information Form), dépend de la fiscalité et de l’Union Douanière de la
Commission Européenne.
Il est en charge de la gestion du risque au sein de l’Union, basé sur des éléments
communs, avec un système d’échange, le Formulaire d’Information des Risques (R.I.F.).
Le R.I.F. peut attirer l’attention des bureaux sur les irrégularités potentielles,
suscitées lors des contrôles de routine exercés par les douanes d’un des pays membres.

Lors de la grippe aviaire sévissant en Thaïlande, les administrations douanières de

l’Union Européenne ont reçu des informations précises leur permettant ainsi d’évaluer les
risques.

Le système de notification et d’alerte rapide « R.A.P.E.X. » est le système

européen d’alerte rapide concernant les produits de consommation dangereux.(Produits
alimentaires, pharmaceutiques et médicaux exceptés).
Il comprend les mesures ordonnées par les autorités nationales et celles prises par
les producteurs et les distributeurs, de manière volontaire.
Chaque semaine, la Commission Européenne publie une liste des produits
dangereux, notifiés par les autorités nationales, appelée « Notification RAPEX ».
 | 313

Le Système d’Alerte Rapide pour la Nourriture et les Aliments (R.A.S.F.F. pour

Rapid Alert System for Food and Feed) est placé sous l’autorité de la Direction Générale
de la Santé et des Consommateurs (DG SANCO) et a été créé en 1979.
En 2009, il a émis près de 8 000 notifications.

Dés qu’une maladie animale infectieuse est détectée dans un Etat-Membre, le

système de notification et d’alerte rapide « A.D.N.S. » (Animal Disease Notification
System) de la « Direction Générale Santé et Consommation » diffuse une information
détaillée.

2 / Le second niveau est composé des Centres chargés du Déclenchement des

Alertes Précoces (E.W.S.653):

Le déclenchement d’alertes précoces nécessite qu’un réseau, surveillé en

permanence, composé de capteurs actifs ou passifs, puisse donner une alerte en fonction
d’une veille donnée.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il s’agit de capteurs, non d’informations qui proviennent sans analyse.

L’alerte sera diffusée, une fois l’authenticité vérifiée par un expert dans le
domaine concerné.

Ce système est plus élaboré que le premier, il est capable de réaliser des
interprétations de données.

Ces alertes précoces doivent pouvoir être correctement interprétées par les
populations qui les reçoivent, mais le système européen ne déclenche pas directement de
messages à la population de l’Union Européenne, cette compétence restant nationale.

Ce système peut être automatisé en partie, mais sa plus value est indéniablement
apportée par l’expertise et la connaissance des spécialistes qui l’animent.

Le tableau ci après permet de visualiser les systèmes d’alertes précoces existants

(représentés en orange).

653
Early Warning System.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

| 314
 | 315

Le système de surveillance de la croissance des récoltes en Europe (Crop Grow

Monitoring System), placé sous le contrôle de la Direction Générale pour l’agriculture, a
été développé par le projet européen MARS.

L’agence Maritime Européenne, dispose du Maritime Support Service (M.S.S.)

complété par un système soit de notification, soit de déclaration, le Mandatory Report
System (M.R.S.).
Il impose de reporter les informations de toutes les activités portuaires à l’Agence
Maritime Européenne.

Un autre système de notification le système Safe Sea Net (S.S.N.) ou réseau des
océans sûrs, permet de d’informer les Etats-Membres dès qu’une pollution est détectée
ou qu’un incident survient.

Sous l’autorité de l’Agence Maritime, le système CLEANSEANET permet, en temps

réel, de détecter par satellite, tout déversement de pétrole et de surveillance des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

navires, depuis avril 2007.

Il a pour base juridique la direction 2005/35/CE relative à la pollution des navires
et sur l’introduction de sanctions pénales pour les infractions de pollution.

L’European Media Monitor (E.M.M.) est un outil très puissant d’information

utilisant les ressources avancés des réseaux d’information, intégrant les dernières
découvertes relatives au web-mining, et se basant sur les Sources de Renseignements
Ouvertes.654

E.M.M. est accessible au public, mais des systèmes dédiés très puissants et bien
plus riches en contenu d’information sont développés pour que les Directions Générales
de la Commission réalisent leurs lettres d’actualités.
La « Direction Générale de la Communication » (DG COMM) est l’utilisateur le plus
important d’E.M.M.
Mais E.M.M. est également un fournisseur d’information pour le centre de
situation du Conseil (SITCEN), et le système de renseignement européen.
L’automatisation d’E.M.M. lui permet de scanner milles nouveaux sites par jour,
dans plus de trente langues, et couvrant plus de 600 sujets.

MEDISYS655 est un système d’information médicale, développé par le centre de

recherche commune de la commission (J.R.C. Joint Research Center), en collaboration
avec la « Direction Générale Santé et Consommation »DG SANCO, afin d’identifier
rapidement les risques à la santé publique, qu’il s’agisse de maladies transmissibles, de
risques liés aux accidents nucléaires ou chimiques, ou d’attaques terroristes.

Le système « Global Disaster Alert Coordination System » ou G.D.A.C.S. est un

système mondial d’alerte et de coordination pour les catastrophes naturelles, très utilisé
par les membres opérationnels des Nations-Unies et de la protection civile européenne,
ainsi que des organisations non gouvernementales dans le monde entier.

654
Qualifiées d’Open Source Intelligence.
655
Medical Information System.
 | 316

Il est relié à tous les services nationaux de protection civile, il permet de donner
en temps réel une information sur tous les évènements se déroulant sur la planète
(Tremblements de terre, Cyclones, Inondations, Activité Volcanique). G.D.A.C.S. permet
également d’accéder aux autres acteurs internationaux et constitue une source
d’information inégalée dans ce domaine.

European Flood Alert System (E.F.A.S.) est un système d’Alerte Européen pour les
inondations en Europe. Il collecte les données de tous les établissements spécialisés dans
ce domaine, pour tous les pays membres, et est systématiquement utilisé. Il est relié à
G.D.A.C.S., qu’il alimente lorsque des inondations surviennent en Europe.

European Forest Fire Information System (E.F.F.I.S.) est l’équivalent du système

précédent, relié également à G.D.A.C.S., mais son champ d’information concerne les feux
de forêts qui se déclenchent en Europe.

Il a été particulièrement utilisé lors de la mise à disposition d’une flotte

européenne d’avions bombardiers d’eau, durant les étés 2007 à 2010, permettant aux
Etats-Membres concernés de partager l’analyse du risque dans le domaine des feux de
forêts.
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EU – BTNET est un système de surveillance pour la maladie de la langue bleue (ou

fièvre catarrhale) dans l’Union Européenne. Il collecte, analyse et dissémine toutes les
données épidémiologiques fournies par les Etats-Membres.
EU- BTNET établit les mesures appropriées permettant de contrôler la maladie,
de vérifier leur efficacité, et d’assurer les déplacements d’animaux contaminées de
manière sûre. Il a été créé par la décision de la commission 2007/367/EC du 25 mai 2007,
renforcé par la réglementation n°1266/2007 de la commission européenne visant à
contrôler la restriction des mouvements d’animaux contaminés.

3 / Plateformes de Coordination :

Les plateformes de coordination sont essentiellement chargées d’organiser ou de

permettre des rencontres entre décideurs et partenaires.

Les décideurs ont la responsabilité de définir les orientations politiques sur des
sujets variés, les partenaires quant à eux, sont très différents car ils représentent :

 les groupes concernés par ces orientations, la population « cible »,

qui peut être composée de spécialistes dans un domaine spécifique,
 les groupes chargés de réaliser et de mettre en œuvre ces
orientations, ils peuvent alors être publics ou privés.

Ces partenaires sont nombreux, il s’agit des membres des Parlements nationaux,
des responsables d’Entreprises Européennes, ou des représentants d’associations de
citoyens européens.

Les plateformes de coordination sont chargées de diffuser l’information, au niveau de

partenaires européens en charge du domaine concerné, et relient les systèmes
précédents.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

| 317
 | 318

Parmi ces plateformes, on notera l’outil utilisé par tous les services nationaux de
protection civile européenne, le « Common Emergency Communication and Information
System » (C.E.C.I.S.).
Cette plateforme, constitue un système d’échange d’informations et de
communication relative aux urgences et à la protection civile.
Les informations opérationnelles peuvent être échangées dans un mode fiable et
sécurisé, entre les points de contacts nationaux des Etats membres, mis en place sur la
base de l’article 3 de la décision du conseil du 23 octobre 2001 établissant le mécanisme
communautaire de protection civile.

La plateforme « European Perspective on the Information Society » (E.P.I.S.) est

issue d’un projet réalisé par la Direction Générale de l’information.
E.P.I.S. doit permettre d’approfondir les tendances et les développements des
évolutions technologiques, en particulier pour les entreprises privées.

La plateforme de coordination SAFESEANET permet un échange rapide

d’informations maritimes, en cas d’accident ou de marée noire.
Son intérêt réside surtout dans la mutualisation des moyens disponibles, afin de
préserver l’environnement marin.
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Cette plateforme a été créée suite au naufrage du supertanker « Prestige » en

2002.

La plateforme appelée « European Network for Rural Development » (E.N.R.D.P.)

est une base de données hébergeant des informations sur les projets relatifs au
développement rural dans les Etats Membres.
Elle découle du fait que plus de la moitié de la population des 27 vit dans une
zone couvrant plus de 90% du territoire, et que les activités liées à la ferme et à la forêt
sont cruciales pour l’usage des sols et la gestion des ressources naturelles.

Autre exemple dans le domaine de la santé, « The European Surveillance System »

(T.E.S.S.Y.) et un système de métadonnées permettant de recueillir, de valider
d’analyser et de disséminer les données.
Son objet principal concerne l’action dans le domaine de la santé publique.
T.E.S.S.Y a été développé suite à la décision de la Commission Européenne
n°2007/875/EC. et a remplacé les bases de données qui réalisaient précédemment les
D.S.N.( Réseaux de Surveillance Dédiés ou Dedicated Surveillance Networks),
exclusivement gérés par des experts.

Le système d’identification et de suivi des navires à longue distance « Long Range

Identification and Tracking of Ships data Centre » (L.R.I.T.) est un outil également
performant.
Initialement créé par l’Organisation Maritime Mondiale, il a été complété par un
centre de données, accessibles par l’Etat dont le navire bat pavillon, l’Etat côtier ou le
navire circule, les ports de destination, et les autorités de sauvetage et de recherche
(S.A.R. Search and Rescue).
La résolution du conseil du 2 octobre 2007, précise que la mise en œuvre de
L.R.I.T. s’effectue sous le contrôle de l’Agence Maritime de Sécurité Européenne
(E.M.S.A.).
 | 319

Permettant de veiller aux infrastructures critiques en Europe, Critical

Infrastructure Warning Information Network (C.I.W.I.N.) a été proposé par le Royaume
Uni, suite aux attentats de Madrid et de Londres.
C.I.W.I.N. est une partie du programme européen pour la protection des
infrastructures critiques.
Il a fait l’objet d’une décision du Conseil du 27 octobre 2008 pour sa création.

Basée sur la thématique du changement climatique global et de la préservation

des écosystèmes la plateforme de coordination ENSEMBLE a été développée dans le cadre
du 6ème Programme de Recherche et de Développement.

Système d’informations élaboré pour la protection des êtres humains, des

animaux et des végétaux, EUROPHYT est un réseau entre les Etats membres et la
Commission Européenne.
Il permet d’assurer le contrôle de l’état de santé des végétaux, plantes et
animaux importées hors de la zone européenne et malgré un budget modeste d’une
centaine de milliers d’euros, il dépend de la « Direction Générale Santé et
Consommation ».
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Lorsqu’une menace pour la santé a été identifiée, le « Health Emergency and

Disease Information System » (H.E.D.I.S.) répond à un besoin identifié, celui d’avoir un
point unique d’entré, afin que tous les partenaires puissent obtenir, en permanence, une
synthèse de la situation générale.
H.E.D.I.S. a été développé par le Joint Research Center et la « Direction
Générale Santé et Consommation ».
C’est une plateforme qui repose sur un portail web, relié aux autres sources
d’information (Organisation Mondiale de la Santé, MediSys, Etats membres, etc…) en
permanence mis à jour.
Pour chaque crise, un « sous portail » lui est dédié, afin que les personnes
concernées puissent y trouver toute l’information nécessaire.

La plateforme European Space Policy (E.S.P.) fixe les orientations européennes

dans le domaine de la politique spatiale.
Son impact sur la gestion des crises est important, puisque c’est grâce à cette
politique que l’important programme européen de sécurité G.M.E.S656 est né.
Ce programme inclut de nombreux projets de télédétection des catastrophes
naturelles, de cartographie ou de suivi des zones touchées, et d’optimisation des
communications entre les services d’urgences.

Relative aux douaniers TARICA (TARif Intégré des Communautés Européennes) est
une base de données partagée entre les pays membres.
Elle contient toutes les mesures de législation tarifaire, commerciale et agricole
existantes au sein de la Communauté.
Ces mesures intégrées permettent, grâce à TARICA, une application uniforme par
l'ensemble des États membres.
De plus, tous les opérateurs économiques ont ainsi une vision claire des mesures à
prendre à l'importation ou à l'exportation de marchandises.

656
Global Monitoring Environment Security.
 | 320

La plateforme KREIOS fait partie de « Cri Tech » (Crisis Monitoring and Response
Technologies), pour fournir un support aux politiques de l’Union Européenne dans el
domaine de la gestion de crise.
Les crises peuvent être humanitaires, résulter de catastrophes naturelles ou
humaines, d’épidémies ou de problèmes de santé, et de conflits et de crises politiques.

3 / Salles de situation (Veille + Crise) :

Les salles de situation sont composées d’opérateurs et de surperviseurs, qui

peuvent ou non être présents de manière permanente.

L’élément clé, concernant les salles de situation repose sur la qualité des agents
chargés de son animation.

Le tableau ci après permet de visualiser les salles de situation existantes

(représentés en couleur rouge).
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tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

| 321
 | 322

La plateforme de crise est désormais rattachée au Service Européen de l’Action

Extérieure, dirigé par Lady Catherine ASHTON.

Elle regroupe les services auparavant isolés, tels que :

 le centre de situation européen (SitCen),

 la Direction de la planification et de la gestion de crise (C.M.P.D. Crisis

Management and Planning Directorate), avec le Centre de planification
civil et de Conduite (Civilian Planning and Conduct Capability),
anciennement regroupés au sein de la Politique de Défense et de Sécurité
Commune (C.D.S.P. Common Security and Defense Polilcy),

 l’Etat-Major Militaire de l’Union Européenne (E.U.M.S. European Union

Military Staff),

 les services extérieurs de la commission (Délégations),

 la Direction Générale des relations extérieures.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La salle de situation pour l’action de l’Union en mer, le Maritime Support

Service, partie de l’E.M.S.A., veille en permanence les espaces maritimes européens et
reste en étroit contact avec les services nationaux des Etats-Membres, notamment ceux
chargés du sauvetage et de la sauvegarde des vies en mer (S.A.R.).

Le Monitoring and Information Centre (M.I.C.), est le point focal pour les échanges
d’informations, les demandes d’aide provenant soit des pays membres, soit de pays
extérieurs à l’Union.
Tous les Etats de l’Union participent au M.I.C., ainsi que l’Islande, le
Liechtenstein, la Norvège, et la Croatie.
Le M.I.C. édite un bulletin quotidien d’informations, et est en lien permanent
avec les nations unies, plus particulièrement le Bureau de Coordination de l’Aide
Humanitaire (B.C.A.H. / O.C.H.A.).
Il est connecté aux réseaux C.E.C.I.S, et G.D.A.C.S.

Enfin, l’office Européen de Lutte Anti Fraude (O.L.A.F.) est doté d’un centre de
veille, O.L.A.F. Secure Zone, permettant de réagir rapidement dans le domaine de la
lutte contre la criminalité organisée transnationale, la fraude et toute autre activité
illégale préjudiciable au budget communautaire.
 | 323

2. B / LA PROTECTION CIVILE EST INSUFFISAMENT RECONNUE

MALGRE L’ACCROISSEMENT DES CRISES INTERNATIONALES

« Aucune nation n’aime à considérer ses malheurs comme ses enfants légitimes. »

Paul Valéry
Regards sur le monde actuel

La protection civile, au-delà des frontières européennes, subit diverses

influences, et la communauté internationale des Etats a promu de nombreuses initiatives
dans des domaines qui se rattachent à son action (1).

Bien que ces systèmes de coopération internationale soient centrés sur les actions
de protection civile, elle ne peut assurer aucun leadership, car elle ne s’exprime qu’au
travers des représentants des Etats-Membres.

Toutefois, lors d’évènements majeurs, la réponse internationale s’est organisée

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

et les actions de protection civile des Etats-Membres sont coordonnées par les Nations-
Unies (2).

1 / LA COOPERATION INTERNATIONALE ET LA PROTECTION CIVILE :

« La seule voie qui offre quelque espoir d’un avenir meilleur pour toute l’humanité est
celle de la coopération et du partenariat. »

Kofi Annan
Secrétaire Général des Nations-Unies
Discours à l’Assemblée Générale
24 septembre 2001

La fin du siècle dernier a permis de reconnaître que des actions renforcées

devaient être prise dans le domaine de la prévention des catastrophes.
Les actions de prévention sont intégrées dans la démarche globale de protection
civile, elles constituent des mesures à réaliser en amont de la crise.

La situation est paradoxale, une stratégie internationale de réduction des risques

de catastrophes a été adoptée alors qu’il n’existe pas de structure de protection civile au
sein des Nations-Unies (a).

Face à ce constat, il a été nécessaire de définir des conditions de déploiement

des forces de protection civiles des Etats-Membres, qui ont fait l’objet des directives
d’Oslo (b).
 | 324

Dans un autre domaine sensible, celui de la protection des radiocommunications,

la convention de Tampere a permis aux équipes opérationnelles déployées d’utiliser des
moyens de communication en cas de catastrophe naturelle ou humaine (c).

La protection civile, aux contours juridiques mal définis, a dû être prise en

compte, lors de la rédaction des conventions de Genève.

Mais sans réel défenseur de sa cause, la protection civile a été reléguée à un rôle
secondaire, laissant un énorme potentiel inexploité (d).

a) DE YOKOHAMA A HYOGO, CREATION DE L’U.N.I.D.S.R.

La décision d’adopter une stratégie internationale en matière de réduction des

risques est récente, elle fait suite à la prise de conscience qu’il était nécessaire de
réduire les effets de nombreuses catastrophes naturelles (1).

Les principes adoptés initialement ont du être renforcés, car les résultats, bien
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

qu’encourageants, n’étaient pas suffisants (2)

Malgré ces mesures, après vingt ans de mise en œuvre, le bilan laisse apparaître
que de nombreux progrès restent à accomplir (3)

01) LA CONFERENCE DE YOKOHAMA, ACTE FONDATEUR

DE LA REDUCTION DES RISQUES

Suite à la conférence de Yokohama, la décennie internationale de prévention des

catastrophes naturelles s’est progressivement mise en place, de 1994 à 2004.
Vis-à-vis des catastrophes naturelles, pour la première fois dans l’histoire de
l’humanité, une stratégie et un plan d’action pour un monde plus sûr ont été élaborés.
Malgré cet important accord international, signe incontestable d’une réelle
avancée dans ce domaine, une part très modeste de crédits a été consacrée à la
réalisation de projets, notamment dans le cadre des projets de développement visant à la
réduction des risques de catastrophes657.

L’analyse, a posteriori, permet de révéler que la faible dotation financière, et le

niveau insuffisant de mobilisation des gouvernements dans ce domaine n’ont pas été les
seuls facteurs en cause.

A ces difficultés conjoncturelles, il faut ajouter une difficulté provenant de la

réalité géographique et physique, celle de la dispersion des zones d’implantation des
projets de réduction des risques.
La conséquence en résultant, repose sur les différentes structures administratives
qui pilotent les réalisations en matière de réduction des risques.

657
Réduction des Risques de Catastrophes (R.R.C.), ou en anglais Disaster Risk Reduction (D.R.R.)
 | 325

Ces projets peuvent ainsi être pilotés au niveau national, au niveau régional ou
local, par différentes entités, et les objectifs poursuivis restent circonscrits au sein du
cadre administratif de référence.
La cohérence de ces ensembles n’est pas toujours assurée par une administration
ou un organisme unique.

On retrouve les mêmes constantes, dans le domaine des projets de réduction des
risques de catastrophes (ex ante) que dans celui de la gestion de crise lors des
catastrophes (ex post).
Cela renforce l’idée que ce champ d’action humaine doit désormais être
considéré comme représentant un tout, cohérent.
Ces actions doivent être fédératives, ayant pour mission première et comme but
ultime de réaliser la sauvegarde des populations.

Des études approfondies et de nombreux rapports ont été commandités par les
Nations-Unies pour tirer des enseignements à la fin de cette première décennie.
Selon ceux-ci, cinq domaines d’action ont présenté de réelles lacunes, c’est ainsi
qu’il a été ensuite décidé de relever un certain nombre de défis.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La synthèse de ces travaux a fait l’objet d’une attention soutenue et a permis de

définir le nouveau cadre d’action de la décennie 2005-2015 :

1) en matière de gouvernance, l’absence de cadre organique est un obstacle

particulièrement important, car le modèle reste à créer.
En conséquence, dans les domaines juridiques et au niveau stratégique pour les
politiques générales, des lacunes ont été constatés.

2) dans le domaine des risques, leur identification est lacunaire, parfois même
absente.
De même leur évaluation et leur surveillance est incomplète.
Si ces objectifs sont atteints, des difficultés en matière d’alerte rapide des
populations subsistent néanmoins.

3) la gestion de la connaissance des risques et l’éducation vis-à-vis de la

conduite à tenir lors de catastrophe ne sont ni intégrées, ni prises en compte
par les différents systèmes éducatifs.
Cette activité est souvent prise en charge au niveau des communautés par des
Organisations Non Gouvernementales, mais elles ne sont pas coordonnées, et
les programmes réalisés sont souvent très différents, tant sur le fond que sur la
forme.

4) la réduction des facteurs de risque sous-jacents658 est peu développée,

compte tenu de la difficulté à identifier et à agir sur les risques primaires.
Or les risques sous-jacents sont souvent les plus léthaux.

5) la préparation de plans d’intervention et de relèvement efficace,

normalement du ressort des administrations locales, est négligée.

658
Un risque sous-jacent s’exprime lorsque la situation devient instable, et résulte d’une cause première.
C’est par exemple des maladies qui apparaissent, compte-tenu d’un manque d’hygiène, mais celui-ci est à
son tour lié à la destruction du réseau d’eau potable.
 | 326

Les raisons évoquées sont un manque de moyens matériels ou humains, et de

compétences techniques de base dans ces domaines.

C’est une résolution de l’Assemblée Générale des Nations-Unies659 qui permettra

d’organiser cette conférence mondiale sur la prévention des catastrophes dans la ville de
Kobe, (dépendant de la préfecture de Hyogo), au Japon.
Le choix de cette ville a été motivé par le fait qu’elle s’est relevée de manière
remarquable, suite au grand tremblement de terre de Hanshin-Awaji du 17 janvier 1995.

Plusieurs objectifs spécifiques ont été poursuivis, par cette conférence, mais le
résultat principal consiste à parvenir à « réduire de manière substantielle les pertes en
vies humaines et les dommages subis par les collectivités et les pays sur les plans social,
économique et environnemental provoqués par les catastrophes. »

02) LES PRINCIPES DE YOKOHAMA ONT ETE RENFORCES

LORS DE LA CONFERENCE DE HYOGO.

La conférence de Hyogo permettra l’adoption de la « stratégie internationale de

prévention des catastrophes » pour la période 2005-2015.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La conférence a adopté trois objectifs stratégiques devant permettre de parvenir

au résultat attendu :

(a) intégrer les risques de catastrophe dans les politiques, plans et

programmes de développement durable, à tous les niveaux, en privilégiant
la prévention des catastrophes, la préparation à celles-ci, l’atténuation de
leurs effets et la réduction de la vulnérabilité,

(b) renforcer (à défaut mettre en place) les institutions, mécanismes et

capacités à tous les niveaux, notamment au niveau des collectivités, qui
peuvent aider systématiquement à renforcer les capacités de résistance aux
catastrophes,

(c) envisager la réduction des risques aux stades de la conception et de

l’exécution des programmes d’aide aux collectivités menacées par une
catastrophe de manière systématique.
Préparer ces collectivités aux situations d’urgence, leur apprendre à y faire
face et à se relever.

La référence au développement durable n’a pas toujours eu les résultats

escomptés.
En effet, elle a orienté le domaine de la réduction des risques en l’inscrivant
comme résultante des programmes de développement durable.

Ainsi, les institutions chargées du développement durable ont hérité de cette

problématique de réduction des risques sans en avoir forcément ni la légitimité, ni les
compétences.

659
Assemblée Générale, Résolution 58/214, 23 Décembre 2003.
 | 327

Mais, poursuivant ses buts et afin de parvenir à la réalisation de ces objectifs, la

conférence de Hyogo a défini cinq priorités, notamment :

 Veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale
et locale et à ce qu’il existe, un cadre institutionnel solide, pour mener à bien les
activités correspondantes.

 Mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les

systèmes d’alerte rapide.

 Utiliser les connaissances, les innovations et l’éducation pour instaurer une culture
de la sécurité et de la résilience à tous les niveaux.

 Réduire les facteurs de risque sous jacents.

 Renforcer la préparation en prévision des catastrophes afin de pouvoir intervenir

efficacement à tous les niveaux lorsqu’elles se produisent.

Ces priorités répondent parfaitement, comme un écho, aux lacunes constatées

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lors de la précédente décennie 1994-2004.

Il s’agit donc, à priori, de poursuivre l’effort entrepris, dans la précédente

décennie.

03) APRES DEUX DECENNIES D’EFFORTS DE NOMBREUX

PROGRES RESTENT A ACCOMPLIR

Le nouveau processus, souhaite s’inscrire dans la continuité de l’action, mais deux

réflexions demeurent néanmoins :

- soit le temps alloué pour réaliser les objectifs de la conférence

de Yokohama n’était pas suffisant.
Il s’agit alors d’une erreur de programmation stratégique.
Le temps de planification nécessaire pour assurer la réalisation complète
des actions a été sous estimé, ou des facteurs inattendus se sont produits.

- soit les administrations ou organismes chargés de réaliser ces

actions n’ont ni les compétences, ni les moyens pour y parvenir.
Le choix de l’effecteur se révèle alors défectueux.
Il faut soit réorienter la stratégie de l’effecteur, soit changer d’effecteur.

Les résultats initialement fixés par l’assemblée générale des Nations-Unies n’ont
pas été atteints, pourtant aucun Etat-Membre n’a souhaité dénoncer la méthode de
travail choisie.

Cette situation est paradoxale, puisque les conférences et les résolutions de

l’assemblée générale des Nations-Unies sont d’une grande complexité, et reposent sur le
plus large consensus possible entre les Etats-Membres.
 | 328

Toutefois, dans le domaine de la « Stratégie internationale de prévention des

catastrophes », il semble qu’une confusion se soit dès l’origine, introduite de façon
subreptice.

Dans le vocabulaire opérationnel, les phases et action de prévention et de

prévision sont différenciées, dans le temps et pour leur mise en œuvre, par rapport à
l’évènement non souhaité.
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Ainsi, la prévention consiste à prendre en amont, toutes les mesures structurelles

ou non structurelles,660 avant l’irruption de la crise, permettant dans le meilleur des cas
son évitement.

Idéalement la prévention doit permettre d’éviter que la crise ne survienne.

Elle peut également réduire l’impact ou les conséquences de l’évènement.

Cette distinction est importante, car l’approche est différente selon l’action sur
la source ou sur la cible.

Les Anglo-Saxons définissent par le terme de « mitigation » le phénomène de

réduction des conséquences une fois l’évènement survenu.
Au contraire la prévision résulte de l’hypothèse que malgré tous les dispositifs de
prévention réalisés en amont, l’Evènement Non Souhaité (E.N.S.) peut néanmoins
survenir.
Une fois cet Evènement Non Souhaité (E.N.S.) enclenché, le glissement vers la
crise s’installe progressivement.

C’est alors que la prévision trouve tout son sens, puisque les mécanismes qu’elle a
patiemment mis en place ex ante, vont révéler leur efficacité ex post.

Pour illustrer ces différences fondamentales et trop souvent confondues, prenons

l’exemple d’un incendie dans une habitation.

660
Au sens défini par les Nations-Unies (Confer Lexique).
 | 329

Si les mesures de prévention sont efficaces, la détection du feu dès les premiers
instants de son éclosion devrait permettre de limiter les dégâts.
Une fois le sinistre déclaré, les mesures de prévision rentrent en action pour aider
au retour à la normale le plus rapidement possible.
C’est par exemple les mesures de prévision qui envisagent la vérification en
amont, des capacités du réseau d’eau urbain afin de permettre aux véhicules d’incendie
et de secours d’utiliser les bouches et poteaux d’incendie pour procéder à l’extinction.

Peu de pays, néanmoins, estiment nécessaire de se doter d’un cadre de politique

générale ou de cadres législatifs et institutionnels pour la réduction des risques de
catastrophe.
Pourtant les pays qui ont mis en œuvre ce cadre légal sont en mesure d’évaluer
les progrès accomplis, grâce à des indicateurs précis et mesurables.
Ils sont également mieux préparés à la gestion des risques.
Ces Etats permettent également, dans toutes les couches de la société, que les
mesures de réduction des risques de catastrophe soient l’objet du consensus le plus large.

Cette démarche implique au préalable de sensibiliser les populations, mais aussi

permet à chacun de devenir l’acteur de sa sécurité.
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Ainsi le citoyen devient-il soucieux de participer à l’effort collectif, pour son

bien-être mais aussi celui de tous, et de se conformer à l’application des principes de
sécurité.

Il est certain que « La déclaration de Hyogo » a mis en exergue la nécessité de

promouvoir une culture de la prévention des catastrophes et a permis de développer la
résilience à tous les niveaux.

Pourtant une autre confusion demeure à propos du rôle des communautés en cas
de catastrophe, elles sont supposées assurer simultanément un double rôle, celui de
sauveteur, et celui de victime.
Il est évident que seule la population locale est capable de réaliser une entraide
de proximité immédiate, surtout lors des premières minutes de la catastrophe.
Pendant cette période, de nombreuses vies peuvent être sauvées, avec des
moyens limités et non spécialisés.
Il est illusoire, une fois la phase des sauvetages réflexes terminée, de penser que
la population pourra échapper à un nouveau positionnement, au niveau psychologique et
physique, en tant que victime.
Ce nouvel état ne doit pas plonger dans l’apathie ou la désolation les victimes,
car le plus souvent elles sont heureuses d’être toujours en vie…

b) LES DIRECTIVES d’OSLO

Ces directives définissent l’assistance internationale en cas de catastrophe,

comme étant « le matériel, le personnel et les services fournis par la communauté
internationale à un Etat touché pour répondre aux besoins des victimes d’une
catastrophe ».
 | 330

Cette définition n’est donc pas réservée aux relations entre les Etats. Une société
privée, une association ou une fondation peuvent donc également porter assistance
internationale en cas de catastrophe.
Toutefois, les directives d’Oslo introduisent un concept nouveau : si l’assistance
internationale est fournie dans le respect des principes humanitaires, il s’agit d’une
assistance humanitaire.
Par conséquent, c’est de la manière de servir, la façon de délivrer l’assistance au
niveau international qui permet de définir la nature de la prestation, non le but poursuivi
ou l’intention déclarée.

Lors de la conférence internationale de janvier 1994, plus de 45 Etats et de 25

organisations étaient réunis pour adopter les directives d’Oslo, finalisées et applicables
dés le mois de mai 1994.

Compte-tenu de l’engagement croissant des forces et des ressources militaires,

souvent en appui des secours humanitaires suite à des catastrophes naturelles, un
nouveau consensus s’est dégagé le 28 novembre 2007.

Ce traité inclut deux notions, sous le terme de R.M.P.C., ou Ressources Militaires

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et de Protection Civile.
Ce traité définit un organisme de protection civile « toute autorité qui, sous
l’autorité d’un gouvernement, s’acquitte des fonctions énumérées à l’article 61 du
protocole additionnel 9 aux conventions de Genève de 1949661.»

La coordination des opérations humanitaires, réalisées dans le pays concerné,

dépend du Coordinateur des Opérations Humanitaires662 (C.O.H.).
Au niveau global, le Coordonateur des Secours d’Urgence (C.S.U.) est assuré par
le Secrétaire Général Adjoint aux Affaires Humanitaires.
El préside le comité permanent inter-organisations qui regroupe tous les
organismes à vocation humanitaire des Nations-Unies663.

Les directives d’Oslo relatives à l’utilisation des ressources militaires et de la

protection civile, sous le contrôle des Nations-Unies, s’adressent également aux
organisations humanitaires des Nations-Unies et à leurs partenaires.

Il est précisé que ces directives peuvent également être utiles aux Etats membres
pour aider les populations civiles touchées par des catastrophes naturelles ou confrontées
à des situations d’urgence technologique ou environnementale en temps de paix.

Axées sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile dans le

cadre d’opérations de secours en cas de catastrophe, les directives d’Oslo complètent
celles de mars 2003 sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile
dans le cadre des situations d’urgence complexes.

661
Pour cet aspect, confer partie suivante.
662
Il s’agit en général du Coordonnateur Résident, chef des équipes de l’ONU, mais un Coordinateur des
Opérations Humanitaires (C.O.H.) « ad hoc » peut être nommé par les Nations-Unies.
663
Haut Commissariat aux Réfugiés (H.C.R.), Organisation Internationale pour les Migrations (O.I.M), Banque
Mondiale, mais aussi, Comité International de la Croix-Rouge, et Fédération Internationale de la Croix-
Rouge.
 | 331

Si la résolution 46/182 de l’Assemblée Générale des Nations-Unies précise que

« La souveraineté, l’intégrité territoriale et l’unité nationale des Etats doivent être
pleinement respectés en conformité avec la Charte des Nations Unies.» elle insiste
également sur le fait que «...l’aide humanitaire devrait être fournie avec le
consentement du pays touché, et en principe sur la base d’un appel du pays touché.»

Ce principe est souvent inapplicable pour deux raisons :

 Le pays victime peut ne pas souhaiter solliciter l’aide extérieure, pour des
raisons relevant de l’ « intérêt supérieur de la nation, touchant à la
sécurité nationale ».
Ce principe a été souvent appliqué (notamment en Birmanie, suite au
typhon de 2008). Il traduit essentiellement la crainte, pour le pays victime
de la catastrophe, d’établir des liens avec des états étrangers.
Ceux-ci peuvent être immédiats, juste après la catastrophe, ou se
construire sur des programmes de court, moyen ou long terme engageant
ainsi les parties.
Ces engagements sont susceptibles d’êtres récupérés au niveau politique
du pays receveur.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En effet, l’opposition peut dénoncer une allégeance sournoise car déguisée

sous des raisons humanitaires, ou une dépendance économique vis-à-vis des
pays fournisseurs de l’aide internationale.
Dans d’autres cas tels que le Japon an avril 2011, il s’agit d’une question
de politique interne au sens strict, puisque les Forces d’Auto-Défense
(F.A.D.) japonaises, sont militarisées et qu’elles constituent l’équivalent
de la Défense Nationale.
Faire appel à l’étranger serait reconnaître que les F.A.D. ne sont pas
dimensionnées pour la défense du territoire national.
Il s’agirait alors, pour ce pays, d’une atteinte à l’honneur et à la dignité
nationale.

 La seconde possibilité de refus de l’aide tient à ce que le pays touché ne

soit pas en mesure de formuler cette demande d’aide (Etats défaillants,
guerre civile, vacance du pouvoir etc.).
C’est par exemple le cas, lors du tremblement de terre d’Haïti de janvier
2010.
Lors de la phase d’urgence initiale, la demande d’aide immédiate s’est
révélée complexe, et a été assurée grâce à la présence de la force de
maintien de la Paix des Nations-Unies, la MINUSTAH.
Mais il est encore plus difficile, voire impossible d’implémenter des
programmes de « retour aux conditions normales » (qualifiés de Post-
Recovery Programs), en l’absence de validation des propositions par le
gouvernement en place.
Pour les mêmes raisons, lorsque d’autres types d’actions sont mis en place
dans le domaine de la prévention ou de la réduction des risques, le taux
d’échec est élevé.
La participation des populations ne peut être assurée sans soutien
gouvernemental, qu’il soit local, régional ou national.
Enfin, les programmes de renforcement de la gouvernance, dans ces
conditions, ne couvrent que rarement l’ensemble des acteurs.
 | 332

Soit l’organisation de l’Etat est extrêmement centralisée et ces actions ne

permettent pas au niveau local d’en bénéficier, soit l’organisation
décentralisée de l’Etat rend difficile la coordination des actions aux
différents niveaux administratifs.

Toutefois, l’aide humanitaire, lorsqu’elle est déployée, se base sur des principes
définis et reconnus au niveau international.

Il s’agit, comme il est précisé dans la résolution 46 / 182 de l’assemblée générale

des Nations-Unies, des principes de :

 humanité,

 neutralité,

 impartialité.

Le principe d’humanité consiste à soulager les souffrances des être humains, en

accordant une attention particulière aux groupes les plus vulnérables, en veillant à
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

défendre la dignité et les droits de toutes les victimes.

Le principe de neutralité doit fournir l’assistance humanitaire sans participer aux

hostilités, ni à s’immiscer dans des controverses de nature politique, religieuse ou
idéologique.

Enfin, le principe d’impartialité permet de ne pas effectuer de discrimination

fondée sur l’origine ethnique, le sexe, la nationalité, les opinions politiques, la race ou la
religion. Les secours apportés se résument à répondre uniquement aux besoins des
victimes.

Les directives d’Oslo considèrent que la protection civile est un simple

complément aux dispositifs de secours existants.

L’intervention de la protection civile et son déploiement n’est dû qu’au

déséquilibre existant, lors des catastrophes, entre les besoins que la communauté
humanitaire est appelée à satisfaire et les ressources effectivement disponibles664.

La protection civile doit être essentiellement utilisée pour réduire et essayer de

combler ce déséquilibre.

Ce principe semble extrêmement réducteur et confine la protection civile à un

rôle secondaire de complément éventuellement mobilisable.

D’autre part, toutes les initiatives de secours demeurent sous la responsabilité de

l’Etat touché665, et les ressources de protection civile doivent en principe être fournies
gratuitement666.

664
Article 24 des Directives d’Oslo « Complémentarité »
665
Article 27 des Directives d’Oslo «Responsabilité et Gestion »
666
Article 26 des Directives d’Oslo « Coûts et financement »
 | 333

Sans prendre en considération le seul aspect économique des grandes

catastrophes, il faut reconnaître que les appels à la générosité publique et aux dons
permettent parfois de récolter des sommes considérables667.

La protection civile est donc simplement, selon l’article « 32 ii » des Directives

d’Oslo, un moyen de dernier ressort.

En effet, les organisations humanitaires des Nations-Unies doivent faire appel à la

protection civile uniquement s’il n’existe aucune autre solution civile disponible pour
répondre à des besoins humanitaires urgents.

D’autre part, il est recommandé de suivre, pour les différents partenaires, le

Code de Conduite pour le mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-
Rouge lors des opérations de secours.

La position hésitante de la France pour l’adoption des Directives d’Oslo, semble

être essentiellement motivée par les réserves vis-à-vis de leur compatibilité avec la
doctrine nucléaire française.
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c) LA CONVENTION DE TAMPERE

La Convention de Tampere a été élaborée à la fin du XXème siècle et constitue

une réelle avancée de la communauté internationale pour l’amélioration des conditions
opérationnelles.

Elle permet d’intervenir plus rapidement dans la gestion des catastrophes et des
opérations de secours (1), grâce à l’autorisation permanente de mise en place de réseaux
de communications efficaces (2).

01) LA CONVENTION DE TAMPERE FACILITE LE

DEPLOIEMENT DES COMMUNICATIONS LORS D’UNE CRISE

La France adhérera également tardivement668 à la Convention de Tampere sur la

mise à disposition de ressources de télécommunication pour l'atténuation des effets des
catastrophes et pour les opérations de secours en cas de catastrophe.

667
Fin 2007, alors que les phases de reconstruction en Indonésie étaient presque terminées, la F.I.C.R.
disposait de plus de 650 millions de dollars à utiliser (Selon Bob Mac Kerrow, coordinateur pour l’Indonésie
de la Fédération).
668
Loi n° 2007-1813 du 24 décembre 2007 autorisant l'adhésion à la convention sur la mise à disposition de
ressources de télécommunication pour l'atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations de
secours en cas de catastrophe NOR: MAEX0600199L
 | 334

Cette convention à été signée le 18 juin 1998 à Tampere, en Finlande, par les
délégués des soixante-quinze pays représentés à la Conférence intergouvernementale sur
les télécommunications d'urgence (ICET-98).

Elle est entrée en vigueur le 8 janvier 2005 après avoir été ratifiée par trente
pays.

La Convention de Tampere trouve son fondement dans la Conférence

internationale sur les communications en cas de catastrophe (Genève, 1990) et la
Conférence mondiale de développement des télécommunications (Buenos Aires, 1994) de
l'Union Internationale des Télécommunications (U.I.T.).

Son objectif est de faciliter la mise à disposition rapide d'une assistance en

matière de télécommunications pour atténuer les effets des catastrophes, elle porte sur
l'installation et la mise en œuvre de services de télécommunications fiables.

Ses buts sont de lever les obstacles réglementaires qui empêchent l'utilisation des
ressources de télécommunications notamment l'utilisation de fréquences et le paiement
de droits pour leur utilisation, mais aussi de réaliser la protection des techniciens utilisant
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

les équipements.

Les deux principaux acteurs de la Convention de Tampere sont le bureau des

Nations-Unies de la coordination des affaires humanitaires (O.C.H.A.) et l'Union
Internationale des Télécommunications (U.I.T.).

Cette convention a été conçue pour que les Etats facilitent la mise à disposition
rapide d'une assistance en matière de télécommunications, lors de la survenance d'une
catastrophe.

Les Etats receveurs de l’aide internationale doivent également assurer que

l'installation et la mise en œuvre de services de télécommunications fiables par les
secours internationaux se déroulera sans difficulté, au niveau administratif et technique.
Les télécommunications jouent un rôle essentiel, toujours grandissant, et
permettent d'assurer plus facilement la sécurité, tant pour le personnel chargé des
secours que pour les moyens à mettre en œuvre pour l’assistance humanitaire.

Dans un cadre plus élargi, en dehors des liaisons nécessaires entre les acteurs de
secours, la radiodiffusion joue un rôle déterminant, dans la diffusion d'informations
générales ou particulières, destinées aux populations sinistrées.
Elle permet notamment aux familles de se reconstituer et à la vie collective de
reprendre aussi rapidement que possible.

Les rédacteurs de la Convention de Tampere ont levé les obstacles

réglementaires, qui empêchent l'utilisation des ressources de télécommunications, telles
que l’attribution de fréquences, téléphones satellitaires, messagerie.

La circulation d'informations fiables est facilitée, permettant de réduire les

pertes en vies humaines, les souffrances et les dégâts causés par les catastrophes aux
biens et à l'environnement.
 | 335

Les obstacles à la ratification de la convention de Tampere par la France, étaient

dus au fait que la Convention couvrait à la fois des domaines communautarisés669 et des
domaines de compétence partagée.

La Convention dans sa rédaction initiale, autorisait uniquement l’adhésion

d’Etats-Membres des Nations-Unies ou de l’Union Internationale des Télécommunications.

Or, les Etats de la Communauté Européenne ne pouvaient appliquer cette

Convention que si la Communauté y était elle-même partie, à cause des domaines
communautarisés.

Une fois cet obstacle juridique levé, la convention de Tampere fût ratifiée par la
France.
Les personnels français engagés dans une opération de secours à l'étranger ont pu
déployer, au niveau international, des systèmes de télécommunications d'urgence
(attribution de fréquences, téléphones satellitaires, messagerie...).

Auparavant, les accords internationaux bilatéraux ou multilatéraux réalisés par la

France dans le domaine de la protection civile, permettaient uniquement aux équipes de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

la protection civile et aux organisations humanitaires d’utiliser les moyens de

télécommunications des équipes de secours.

Lors de la mise en œuvre opérationnelle des équipes françaises, les fournisseurs

français de matériel de télécommunication, ont ainsi l’opportunité de démontrer leur
savoir faire industriel, mais aussi la robustesse et la fiabilité de leurs équipements.

02) LA MISE EN ŒUVRE DE MOYENS DE COMMUNICATIONS

SUPPLEMENTAIRES, EN AMONT ET EN AVAL DE LA PHASE DE
CRISE PERMET UNE MEILLEURE PRESERVATION DES VIES ET
ACCELERE LA RECONSTRUCTION .

L’utilisation des nouvelles technologiques de l’information et de la

communication est particulièrement remarquée dans le domaine de la prévention des
catastrophes et de l’alerte des populations, bien que ces domaines soient hors du champ
d’application de la convention de Tampere.

Ainsi, en 2004, les autorités jamaïcaines ont été en mesure de diffuser des
messages d’alerte plusieurs jours avant l’arrivée de l’ouragan « Ivan » permettant de
sauver de nombreuses vies.

En 2007, le cyclone Félix ravage le Nicaragua et menace d’autres pays voisins,

dont le Honduras.
Le Honduras est alors en alerte face à l’imminence de l’ouragan Henriette et le
risque d’inondation de la vallée du Sula.

669
Notamment l’article 9 de la Convention de Tampere, relatif aux obstacles règlementaires.
 | 336

Grâce à la diffusion d’un message d’évacuation, plus de 30.000 Honduriens

évacueront leur logement670 de manière temporaire, aucune victime ne fût à déplorer.

L’Union Internationale des Télécommunications intervient en cas de catastrophe,

au niveau opérationnel et de manière très concrète, fournissant des téléphones portables
par satellite Thuraya et des terminaux permettant l’accès au réseau mondial d’Inmarsat.

Les téléphones par satellite Thuraya utilisent les réseaux satellites et les réseaux
des téléphones portables671, fournissant des coordonnées de positionnement672 précises
qui facilitent les opérations de secours.
Les terminaux du réseau d’Inmarsat (Broadband Global Area Network ou
B.G.A.N.673) sont principalement utilisés pour les communications vocales, mais ils
peuvent être également utilisés pour la transmission de données à haut débit.

L’Union Internationale des Télécommunications prend en charge l’ensemble des

dépenses, y compris celles liées au transport, à l’acheminement, à l’utilisation du
matériel, et les coûts de fonctionnement une fois le matériel déployé sur le terrain.
Elle a fondé en 2007 un Forum mondial sur l’utilisation efficace des
télécommunications dans la gestion des catastrophes naturelles, afin d’élaborer des
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stratégies concrètes et d’adopter des mesures pratiques pour le développement de

systèmes de télécommunication et des Nouvelles Technologies pour l’Information et les
Communications pour la gestion des catastrophes.
Les recommandations et résolutions de l’Union Internationale des
Télécommunications, suivies par le Groupe de travail « ad hoc » sur les
télécommunications d’urgence, (Working Group on Emergency Telecommunications –
W.G.E.T.), sont élaborées conjointement avec le Bureau des Nations-Unies chargé de la
coordination des affaires humanitaires (United Nations Office for Humanitarian Affaires –
O.C.H.A.).

En amont, ces nouvelles technologies doivent permettre également d’être

utilisées lors de la phase de préparation aux catastrophes et surtout de les utiliser lors de
l’alerte avancée et pendant les opérations de secours.

Il est donc souhaitable qu’une nouvelle convention internationale soit réunie afin
de compléter l’action entreprise à Tampere et qu’elle établisse les moyens de
communications nécessaires aux mécanismes d’alerte des populations, afin qu’ils soient
standardisés au niveau mondial.

d) LES CONVENTIONS DE GENEVE et les protocoles additionnels.

Les conventions de Genève ont permis à l’humanité de réaliser des avancées

majeures au XIXème et au XXème siècle, dans le domaine de la protection des populations
en temps de guerre ou lors de conflits (1).

670
Le Monde, 6 septembre 2007.
671
Global System Mobile G.S.M.
672
Global Positioning System G.P.S.
673
B.G.A.N. est un service basé sur l’Internet Protocol (I.P.) et voix, délivré simultanément en haut débit à
travers le réseau 3G d’Inmarsat , sur près de 85% de la terre.
 | 337

La protection civile a du faire l’objet, au sein de ces conventions d’une définition

a minima, handicapant pour longtemps ses possibilités de développement ultérieur (2).

01) ISSUES DU DROIT DE LA GUERRE ET DES CONFLITS

ARMES, LES CONVENTIONS DE GENEVE ONT PERMIS
L’ELABORATION DU DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE .

Dans le domaine du droit international humanitaire, tout comme dans celui de la

prévention des risques, on peut remarquer une constante qui semble a priori paradoxale.

D’une manière générale, l’ensemble des mesures préventives sont prises, par les
Etats, les collectivités ou les individus, systématiquement « a posteriori ».

Le paradoxe réside dans le fait qu’en matière de prévention, l’efficacité de la

démarche se situe dans la préparation aux catastrophes, uniquement si le mécanisme
préventif est initié en amont de l’évènement.
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Cette remarque est partagée au niveau international par l’ensemble des acteurs
de la sécurité.

Quelles sont les raisons de ce décalage entre la nécessité, universellement

reconnue, de l’anticipation et de la préparation à une catastrophe « ex ante » et la
réalité de la mise en œuvre de ces mesures qu’une fois la catastrophe survenue ?

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, la protection des populations

civiles en cas de conflits armés est intégrée au droit humanitaire, suite à la prise de
conscience de la communauté internationale des atrocités qui ont été commises pendant
ces années.

Jusqu’alors, paradoxalement, seule la protection des forces armées avait été

prise en compte et faisait l’objet de conventions internationales (qui ne sont pas décrites
dans le cadre de cette étude).

Tous les gouvernements, lors des conflits armés, cherchent toujours à obtenir la
victoire finale le plus rapidement possible.
Même si l’histoire tend à nous démontrer que les conflits ne sont que très
rarement de courte durée, il faut probablement y voir l’intérêt porté à la protection des
forces militaires.

Les leçons tirées de la Shoah, des déportations massives de civils, mais surtout
l’ampleur des destructions perpétrées tout au long de la deuxième guerre mondiale
permettent d’aboutir aux quatre conventions de Genève, élaborées sous l’égide du
Comité International de la Croix-Rouge (C.I.C.R.) et adoptées le 12 août 1949.
Le droit international humanitaire sera à nouveau en retard d’un conflit, lorsque
vingt-cinq ans plus tard, l’évolution des armements, les guerres de libération coloniale, la
deuxième guerre du Vietnam et les guerres israélo-arabes soumettent les populations
civiles à des conflits armés internationaux ou non internationaux.
 | 338

C’est ainsi que les deux protocoles additionnels aux conventions de Genève seront
conçus, au terme d’une longue négociation qui dura plus de trois ans.
La France a ratifié les conventions de Genève de 1949 le 28 juin 1951.
Pour les protocoles additionnels du 8 juin 1977, le protocole additionnel 1 a été
signé plus tardivement par la France que l’adhésion au protocole additionnel 2 (réalisée
le 24 février 1984).

Les conventions de Genève se préoccupent des « règles du droit international

applicable dans les conflits armés ».
L'expression "les Conventions" correspond aux quatre Conventions de Genève du
12 août 1949 pour la protection des victimes de la guerre :

 La 1ère Convention s’entend pour l'amélioration du sort des blessés et des

malades dans les forces armées en campagne,

 La 2ème Convention concerne l'amélioration du sort des blessés, des malades

et des naufragés des forces armées sur mer,

 La 3ème Convention est relative au traitement des prisonniers de guerre,

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 La 4ème Convention prend en compte la protection des personnes civiles en

temps de guerre.

A ces conventions de Genève se rajoutent des protocoles additionnels, rendus

nécessaires pour adapter ces conventions aux nouveaux conflits ou à l’évolution des
crises.

La constante de mise en œuvre des mesures préventives « ex post » s’applique

donc également aux conventions de Genève.

Le premier Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949, est

relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I).
Il réaffirme le principe de la protection due aux populations civiles en temps de
guerre et détermine les conditions d’intervention à cette fin dans les zones de combat ou
les territoires occupés.
Ce protocole, a été adopté le 8 juin 1977 lors de la conférence diplomatique sur
la réaffirmation et le développement du droit international humanitaire applicable dans
les conflits armés et il compte 160 Etats parties674.

Entrée en vigueur : le 7 décembre 1978, conformément aux dispositions de

l'Article 95, il a été ratifié par la France, le 11 avril 2001, vingt ans après.

Cette ratification tardive s’explique pour les Etats détenteurs d’armes nucléaires
et la ratification par le Royaume-Uni en 1998 a contribué à rendre envisageable une
adhésion de la France.

674
Revue Internationale de la Croix Rouge (RICR) Mars 2003, Volume 85, N°849, page 143, «Les réserves aux
Protocoles additionnels aux Conventions de Genève pour la protecion des victimes de la guerre » par Julie
Gaudreau.
 | 339

Lors de la ratification du premier Protocole additionnel, neuf Etats675 ont formulé

des déclarations relatives aux armes nucléaires, dont l’emploi souhaitait être
exclusivement réservé.
La France a ainsi déclaré676 continuer « de considérer que les dispositions du
protocole concernent exclusivement les armes classiques, et qu’elles ne sauraient ni
règlementer ni interdire le recours à l’arme nucléaire, ni porter préjudice aux autres
règles du droit international applicables à d’autres activités, nécessaires à l’exercice par
la France de son droit naturel de légitime défense. »

L’adhésion de la France au protocole additionnel 2 a été réalisée plus

rapidement, sept ans après son adoption à Genève, sans réserve particulière, le 27 février
1984.
La Chine et l’ex-URSS ont ratifié le protocole I considérant qu’il ne s’appliquait
pas dans les cas de recours à l’arme nucléaire, comme cela a été admis lors de la
Conférence, puisque la question de l’emploi et des restrictions à l’emploi de l’arme
nucléaire a été tenue à l’écart de la Conférence diplomatique.
La Cour internationale de justice, a jugé, dans son avis consultatif de 1996 qu’il
n’était pas nécessaire d’y répondre, puisque « la Conférence diplomatique de 1974-1977
n’a consacré aucun débat de fond à la question nucléaire677.»
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En dehors de ces questions relatives à l’emploi des armes nucléaires, ce protocole

est intéressant, puisqu’il définit la Protection civile.

02) LES MISSIONS DE LA PROTECTION CIVILE SONT

DEFINIES, LEUR ORGANISATION EST LAISSEE A
L’APPRECIATION DES ETATS SOUVERAINS.

Le protocole I des conventions de Genève définit, dans son chapitre VI678 la

Protection civile.
En particulier son article 61 précise les missions et le champ d'action de la
Protection civile

« a) l'expression "protection civile" s'entend de l'accomplissement de toutes les

tâches humanitaires, ou de plusieurs d'entre elles, mentionnées ci-après, destinées à
protéger la population civile contre les dangers des hostilités ou des catastrophes et à
l'aider à surmonter leurs effets immédiats ainsi qu'à assurer les conditions nécessaires à sa
survie.

Ces tâches sont les suivantes :

A. Service de l'alerte;
B. Evacuation;
675
Allemagne, Belgique, Canada, Espagne, France, Irlande, Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni.
676
Revue Internationale de la Croix Rouge (RICR) Mars 2003, Volume 85, N°849, page 160, «Les réserves aux
Protocoles additionnels aux Conventions de Genève pour la protection des victimes de la guerre » par Julie
Gaudreau.
677
C.I.J. Avis Consultatif du 8 juillet 1996 sur la licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires.
Recueil C.I.J. 1996, Par.84.
678
Articles 61 à 67 inclus.
 | 340

C. Mise à disposition et organisation d'abris;

D. Mise en œuvre des mesures d'obscurcissement;
E. Sauvetage;
F. Services sanitaires y compris premiers secours et assistance religieuse;
G. Lutte contre le feu;
H. Repérage et signalisation des zones dangereuses;
I. Décontamination et autres mesures de protection analogues;
J. Hébergement et approvisionnements d'urgence;
K. Aide en cas d'urgence pour le rétablissement et le maintien de l'ordre
dans les zones sinistrées
L. Rétablissement d'urgence des services d'utilité publique
indispensables;
M. Services funéraires d'urgence;
N. Aide à la sauvegarde des biens essentiels à la survie;
O. Activités complémentaires nécessaires à l'accomplissement de l'une
quelconque des tâches mentionnées ci-dessus, comprenant la
planification et l'organisation mais ne s'y limitant pas. »

Le protocole I assure la protection et le respect des organismes civils de

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

protection civile, et précise qu’ils ont le droit de s'acquitter de leurs tâches de protection
civile, sauf en cas de nécessité militaire impérieuse679.

Les civils qui, bien que n'appartenant pas à des organismes civils de protection
civile, mais répondent à un appel des autorités compétentes et accomplissent sous leur
contrôle des tâches de protection civile, bénéficient également de cette protection.

La protection civile peut être armée, puisque le Protocole prévoit que son
personnel peut être désarmé dans l’article 63.

L’importance de la coordination dans le domaine de la protection civile est

rappelée, puisque la coordination internationale des actions de protection civile doit être
facilitée par les parties au conflit.

Cette coordination étant réalisée par les organismes internationaux

compétents680.

Le protocole définit également, pour la première fois, l’identification de la

protection civile681, et le signe distinctif international de la protection civile, consiste en
un triangle équilatéral bleu sur fond orange.
Il est utilisé pour la protection des organismes de protection civile, de leurs
bâtiments, de leur personnel et de leur matériel ou pour la protection des abris civils.
De plus, le personnel civil de protection civile se fera reconnaître au moyen du
signe distinctif international de la protection civile et d'une carte d'identité attestant son
statut.

679
Article 62 du Protocole Additionnel I Protection Générale.
680
Précisé dans l’article 64 du Protocole additionnel I.
681
Alinéa 4 de l’Article 66 protocole I additionnel aux Conventions de Genève.
 | 341

La possibilité d’affecter des membres des forces armées et des unités militaires
aux organismes de protection civile est définie, à condition que ce personnel soit affecté
en permanence à l’accomplissement de toute tâche de protection civile et s’y consacre
exclusivement.
C’est dans ce cas, défini à l’article 67 que le personnel de protection civile peut
être doté d’armes légères, en vue du maintien de l’ordre ou d’assurer leur propre
défense.

L’Organisation Internationale de la Protection Civile (O.I.P.C.) est donc issue de

ce premier protocole additionnel.

2 / LES CATASTROPHES DE GRANDE AMPLEUR ET LA PROTECTION CIVILE,

ORGANISATION DE LA REPONSE INTERNATIONALE :

« L’histoire de l’humanité devient de plus en plus une course entre l’éducation et la

catastrophe. »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Herbert George Wells

Le droit international humanitaire682 précise qu’il appartient aux États de garantir

certains droits fondamentaux en cas de catastrophe.

Parmi ceux-ci, une certaine continuité se dessine, notamment à propos du

principe de protection des populations, puisqu’il est pratiquement en usage dans tous les
Etats.
Cette continuité peut être qualifiée d’approche intégrée (A) et regroupe tous les
acteurs.
Cette approche permet d’identifier le besoin de coordination qui doit être
unique, et pourrait idéalement être effectuée par la protection civile, lien naturel entre
tous les acteurs.

L’approche réalisée par les Etats est plus restrictive, et s’exerce en général dans
un cadre civilo-militaire (B).
Dans ce cas, la protection civile est reléguée à la réalisation de missions
subalternes d’appui, et ne peut exprimer pleinement ses potentialités.

a) APPROCHE INTEGREE DE LA PROTECTION DES POPULATIONS

Le Droit Internationale Humanitaire (D.I.H.) précise que les Etats doivent assurer
l'assistance humanitaire et la protection nécessaires aux civils dont ils sont responsables.

682
Issu essentiellement des Conventions de Genève I à IV et Protocoles additionnels I et II.
 | 342

Pourtant, l’assistance humanitaire n’est pas précisément définie, ni en termes de

moyens à mettre en œuvre, ni en termes de résultat à obtenir.

Les indicateurs permettant de les évaluer sont l’objet de discussions

permanentes, et ils ne sont pas systématiquement définis.

A minima, l’assistance humanitaire viserait, selon le Petit Robert, à permettre

d’assurer « le bien de l’humanité », objectif ambitieux dont l’apparente simplicité
contraste fortement avec la réalité.
En l’absence de définition de ce champ conceptuel par les autorités étatiques ou
de déclaration commune au niveau international, il était nécessaire, pour la communauté
internationale de disposer d’une base de références communes.

Le réseau associatif humanitaire international, composé d’Organisations Non

Gouvernementales et du mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a élaboré,
dès 1997, des nomes essentielles à la satisfaction des besoins fondamentaux dans cinq
secteurs :

 Approvisionnement en eau et assainissement,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 Nutrition,

 Aide alimentaire,

 Abris,

 Services de santé.

Ces normes constituent des minima vitaux, désormais adoptés et standardisés au

sein du champ humanitaire.

Le projet SPHERE (Charte humanitaire et standards minimum pour la réponse

humanitaire), dont la mise à jour est constante, fait désormais référence et sans
s’appliquer aux Etats, il constitue une base commune pour l’ensemble des organisations
d’aide et de secours, dans le monde entier.

La publication du premier manuel, en 2000, s’est poursuivie par des mises à jour
et des évolutions permanentes.

SPHERE repose sur deux principes :

 La recherche de l’atténuation des souffrances humaines causées par les

calamités ou les conflits.

 Le droit à des conditions de vie dignes, pour les personnes affectées par
une catastrophe, qui correspond au droit de recevoir une assistance.

Ces actions incluent donc celles menées par la protection civile dont l’objet
premier est de sauver des vies mais également de préserver les biens et l’environnement.
 | 343

Ce type d’action, dans le domaine de la protection civile, est un acte hautement

politique, permettant de faciliter les relations diplomatiques, notamment lorsqu’il se
produit hors de l’Union Européenne.

L’intervention en matière de protection civile démontre, grâce à la présence et

l’aide apportée aux victimes et impliqués, la proximité des peuples.
Elle est la preuve de la capacité d’intervention de l’Etat qui déploie ses forces à
des fins pacifiques et désintéressées, et est un signe de sa puissance.
C’est donc un acte politique pur, sui generis.
A l’occasion d’une catastrophe, des relations peuvent être renouées, de nouvelles
relations diplomatiques redevenir envisageables.

L’aspect économique ne doit pas être occulté, puisque ces aides immédiates sont
également susceptibles de déboucher, à court ou moyen terme, sur des projets de
reconstruction, de développement ou d’assistance technique.
A l’intérieur de l’Union Européenne, l’intervention et l’assistance mutuelle entre
Etats-Membres est une preuve de solidarité, démontrant la solidité des relations, et la
valeur des engagements pris antérieurement.
L’affichage de l’unité politique européenne, dépasse l’aspect symbolique grâce à
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

la concrétisation de ses effets.

En outre, c’est un moyen, pour l’Union Européenne, de démontrer ses capacités
d’actions dans différents domaines opérationnels.

En amont des catastrophes, dans le domaine de la prévention et de la gestion des

risques, l’accord EUR-OPA683 a mis en exergue la situation particulière des pays membres,
où les situations dans ce domaine sont très disparates.
Le manque de coordination et d’approche intégrée fait défaut entre les
différentes composantes de la gestion des risques.
Qu’il s’agisse des ministères nationaux dans les pays centralisés, ou les ministères
fédéraux ou régionaux dans les pays décentralisés, la vision verticale et cloisonnée de la
gestion des risques est une constante.
Cette vision possède un inconvénient majeur.
Toute administration, dans son domaine de compétence et à tous les niveaux
hiérarchiques, applique le principe de responsabilité, indivisible.

La gestion d’un Evènement Non Souhaité, lorsqu’il ne permet pas d’éviter la

crise, doit s’effectuer par la mise en commun des compétences, par l’activation des
solutions proposées collectivement.

Or le principe de responsabilité ne permet pas d’échanger des informations qui

pourraient ensuite être portées à charge de l’administration qui les a fournies.
Cette vision possède un avantage indéniable, trop souvent utilisé : elle permet la
maîtrise de l’information et la culture du secret.
Toutefois, en cas de crise majeure, face à une forte pression des fournisseurs
d’informations (agences de presse, grands reporters, journalistes spécialisés) cette
culture du secret trouve rapidement ses limites.

683
« Accord EUR-OPA Risques Majeurs à la Stratégie internationale de prévention des catastrophes » proposé
par le Conseil de l’Europe, lors de la conférence mondiale des Nations-Unies sur la prévention des
catastrophes Kobe, Japon, 18-22 janvier 2005.
 | 344

En matière de stratégie de communication, tenter de restreindre l’accès à

l’information amène rapidement à une perte de crédibilité inévitable et irréparable.

L’approche horizontale en matière de préparation et de gestion des situations de

crise comporte également des inconvénients.
L’effort de coordination doit être l’objet, en permanence, d’une attention
constante et d’ajustements systématiques, compte-tenu des nombreux d’acteurs
impliqués.
La répartition des compétences et des responsabilités entre les acteurs est plus
complexe et nécessite une connaissance approfondie du fonctionnement des structures
et de leurs capacités.

Pour pallier à cette approche basée sur le principe de responsabilité et rendre les
structures plus transversales, il pourrait être proposé une approche intégrée.

En matière de gestion de crise, l’approche intégrée consisterait à doter chaque

structure évoluant dans ce champ d’action, des quatre piliers fondamentaux constitutifs
des phases de la crise :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 la prévention de la crise,

 la gestion de la crise,

 la réhabilitation post-crise,

 le contrôle de l’efficacité pour l’ensemble des phases précédentes.

Actuellement une ou plusieurs composantes sont absentes, notamment dans le

domaine du contrôle.
En effet, il n’existe pas de structure spécialisée, capable d’analyser et de
contrôler l’efficacité de l’action des acteurs relevant de différentes structures, lors d’une
crise, et ce, en temps réel.

Quatre modèles de gestion de crise sont identifiés, et ont fait l’objet de

développement dans les chapitres précédents :

 en France, la gestion interministérielle « de lege » (prévue par la

législation),

 en Belgique la gestion interministérielle « de fait » (sans mention explicite

dans la législation),

 en Russie, la gestion ministérielle est réalisée par un ministère unique,

spécialisé dans la gestion des risques,

 en Bulgarie, le système permet la coexistence d’une agence d’état

spécialisée et de Comités Permanents.
 | 345

La diversité des systèmes existants, les différences culturelles dues à leurs

structures de rattachement et l’évolution des pratiques dans le domaine de la gestion des
crises, tend donc vers une complexité croissante.

Les domaines militaires et policiers sont établis depuis longtemps, sous des
formes similaires, dans des régimes démocratiques comme non démocratiques.

Dans le domaine de la gestion de crise, deux phénomènes majeurs et nouveaux

sont apparus depuis une vingtaine d’années.

Tout d’abord un changement quantitatif : il concerne le nombre toujours

croissant d’acteurs engagés sur le théâtre opérationnel, que cet engagement soit ou non
coordonné.
Ensuite, un changement qualitatif indéniable.
Il se base sur le développement des normes et mécanismes de contrôle existants
et concerne essentiellement les Organisations Non Gouvernementales et leur
financement.

Ces deux phénomènes démontrent que le renforcement de la synergie entre les

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

acteurs constitue un véritable challenge au niveau de la communauté internationale.

Malgré l’importance de ces enjeux et leur actualité, l’absence de débat au sein

des organisations intergouvernementales internationales est la conséquence de plusieurs
facteurs.

 D’une part les enjeux politiques forts surgissant dès qu’une crise fait
irruption, indépendamment de son origine (catastrophe naturelle, conflits
armés, guerre civile, catastrophe technologique, etc.).

 D’autre part, les concepts actuels de gestion des crises ou de protection

des populations, incertains, peu ou mal définis, et en sont pas partagés au
niveau international.

Il existe toutefois, un consensus au niveau international, résultant plus de

l’observation des pratiques que du partage de valeurs communes.

Il consiste à préserver le libre arbitre et le libre choix des gouvernements, dans le

respect du principe de souveraineté internationale, afin de déterminer :

 le seuil de déclenchement de la crise,

 le moyens matériels et humains à déployer pour y faire face.

Ces deux critères, a minima, concernent les limites territoriales des Etats, alors
que la crise :

 est susceptible de dépasser les frontières de l’Etat initialement concerné,

 peut nécessiter une aide et des renforts extérieurs, extra- nationaux.

 | 346

Face à l’évolution du contexte international en matière de catastrophes humaines

ou naturelles, un nouveau point de départ semble nécessaire.
Il est souhaitable de préciser et de clarifier les rôles et fonctions de l’ensemble
des acteurs lors d’une crise, qu’ils soient ou non institutionnels.
Ces définitions réalisées, un accord international doit ensuite être recherché, au
sein d’une organisation intergouvernementale reconnue, telle que l’Organisation des
Nations-Unies.

L’accord international, une fois finalisé, devra être diffusé à l’ensemble des
parties.
Mais c’est en portant à la connaissance du plus grand nombre les mesures à
prendre, individuelles ou collectives en cas de catastrophe, qu’une réussite pourra être
assurée.
Cette information fait partie de la préparation des populations aux catastrophes,
domaine souvent négligé.

Parvenir à clarifier ces notions nécessite, à minima, de trouver le plus petit

commun multiple initial entre elles.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ce point de départ, permettant de clarifier la situation, pourrait se baser sur

trois domaines transversaux, toujours présents dans les phases de déroulement d’une
crise ; l’interdisciplinarité, la multidisciplinarité et l’approche intégrée.

Ces trois domaines sont actuellement trop souvent enchevêtrés, ils développent
et entretiennent la confusion et de nombreuses incompréhensions dans le champ
opérationnel.

 L’interdisciplinarité concerne essentiellement la connaissance du risque.

Placée en amont de la gestion de crise, elle nécessite d’apporter un soin
particulier à l’approche interdisciplinaire.
Cette approche est la seule capable de définir collectivement les
informations nécessaires à déterminer quels seront les signaux faibles à
veiller pour éviter la crise.

La collecte de ces informations doit ensuite être centralisée pour d’une

part conserver une vision globale permanente, en temps réel, et d’autre
part être en mesure de rester réactif 24H/24H et 7J/7J, connecté avec
l’ensemble des services opérationnels.

A contrario, la spécialisation empêche parfois les experts scientifiques de

s’intéresser aux apports provenant d’autres disciplines.
En effet, les différents référentiels très spécialisés (type d’approche,
logique, méthodologie, langage) peuvent constituer un obstacle
infranchissable.
Une approche globale de la gestion des risques doit être développée, et
pour y parvenir, il faut élaborer une stratégie pour la prévention des
risques, renforçant celle déjà mise en place684 en la précisant et en la
complétant.

684
Stratégie Internationale de Réduction des Risques (I.S.D.R.R.)
 | 347

Cette stratégie doit être déclinée en indicateurs mesurables et

accompagnée au niveau international afin qu’une approche commune et
uniforme soit applicable.

Mais cette stratégie isolée n’est pas suffisante, elle doit être combinée
avec une stratégie en matière de préparation aux risques.

Il en est de même en matière de Gestion des crises, une stratégie claire,

connue de tous, évaluable et réévaluée en permanence grâce aux retours
d’expériences opérationnelles doit être mise en place.
Son pilotage doit être réalisé par une structure unique dédiée
exclusivement à ces tâches de stratégie générale, dotée de réels pouvoirs
en matière de coordination.
Son positionnement hiérarchique doit être élevé afin qu’elle soit reconnue
comme chef de file incontesté de ce domaine et que son autorité,
directement issue des plus hautes instances de l’Etat lors d’une phase de
crise, prime sur les autres départements ministériels.

De la même manière, une stratégie post-crise, permettant de mettre en

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

œuvre les phases de réhabilitation et de préparer le retour à la situation

normale doit être élaborée.
Ces stratégies sont interdépendantes, et doivent être intégrée au sein d’un
concept commun, plus vaste et intégrateur qui pourrait être celui de la
protection civile.

C’est pour cela que le concept d’interdisciplinarité doit désormais

émerger, en amont de la gestion des crises et laisser la place à la
multidisciplinarité lors de la phase de crise.

 La multidisciplinarité est relative aux acteurs.

Elle prend en considération leurs différences, traite leur afflux.
Les populations, une fois rassemblées dans des endroits sécurisés,
nécessitent que des mécanismes de coordination soient mis en place.
Ces mécanismes, et la prise en compte de cette multidisciplinarité ont fait
l’objet, au sein des Nations-Unies, d’une réforme récente en 2006,
qualifiée d’ « approche de responsabilité sectorielle » (ou « cluster
approach »).

Destinée à désigner préalablement à l’évènement un chef de file dans un

secteur déterminé, cette approche a l’avantage d’être internationale.
 | 348

Ainsi les chefs de file sont désignés, l’Office pour la Coordination de l’Aide
Humanitaire (O.C.H.A.) pour la coordination générale, l’Organisation
Mondiale de la Santé, (O.M.S.) en matière de Santé, le Fonds des Nations-
Unies pour les Urgences internationales concernant les Enfants
(U.N.I.C.E.F685.) pour la nutrition, l’eau et l’assainissement, le Haut-
commissariat aux Réfugiés (H.C.R.) pour les abris d’urgence en cas de
conflits, et la Fédération Internationale des Croix Rouges (F.I.C.R.) en cas
de catastrophes naturelles, le Programme Alimentaire Mondial (P.A.M.) en
matière de logistique, etc.

Mais cette approche doit être améliorée, car elle comprend deux écueils.
o D’une part, elle n’intègre pas l’action des Etats alors que ceux –ci
sont, en général, les garants de la protection des populations.
o D’autre part, cette approche n’est pas déclinée au niveau national
ou local, et très peu portée à la connaissance des populations.

Enfin, la multidisciplinarité ayant pour conséquence la désignation d’un

chef de file, les autres acteurs peuvent alors développer une certaine
réticence ou méfiance vis-à-vis de ce leadership.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Bien qu’il ne s’agisse pas de la dissolution des partenaires au sein d’une

chaîne de commandement où la subordination serait la seule issue, de
nombreux acteurs, dont l’indépendance est érigée en valeur fondamentale,
apportent une faible contribution et une adhésion minimale à cette
approche.

La déclinaison au niveau national et local de ce type d’approche

permettrait certainement que ces peurs et incompréhensions s’estompent,
grâce à une meilleure connaissance des partenaires entre eux (« savoir
être ») de leur type d’approche (« savoir »), et de leurs capacités (« savoir
faire ») respectifs.

La multidisciplinarité, indispensable dans les phases de gestion de crise et

de planification d’urgence, reste plus difficilement applicable lors des
autres phases.
Il est alors nécessaire de chercher une complémentarité des compétences
au sein de l’approche intégrée.

 L’approche intégrée respecte la préservation des spécialisations, et a pour

but de s’intégrer dans un ensemble cohérent, respectant les spécificités et
la dynamique de chacun.

La spécialisation est une des caractéristiques de notre monde, les acteurs

de l’Urgence n’y échappent pas, ils préfèrent souvent s’attacher à leur
secteur d’excellence et réaliser une tâche à laquelle ils sont parfaitement
préparés.

685
United Nations of International Children's Emergency Fund.
 | 349

L’établissement de liens quasi-mécaniques, sur les plans chronologiques et

fonctionnels s’imposent alors.
Ces liens permettent de concrétiser des mécanismes qui s’avèrent
efficaces, il peut s’agir, par exemple à « Aviation Sans Frontière »
d’amener des équipes médicales de « Médecins sans Frontière » dans des
zones très éloignées, et d’apporter également une aide logistique grâce à
une autre Organisation Non Gouvernementale spécialisée dans ce domaine.
Comme le reconnaît la définition proposée par le comité inter-agences des
Nations-Unies (Inter-Agency Standing Committee « I.A.S.C. »), une situation
d’urgence complexe « demande une réaction internationale dépassant le
mandat ou la capacité d’un seul organisme ».

Les Nations-Unies ont ainsi créé dès 1992 un bureau de coordination qui
deviendra rapidement le « Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires » plus connu
sous le terme d’ « Office for the Coordination of Humanitarian Affairs » (ou
B.C.A.H./O.C.H.A.).

Son rattachement direct au Secrétariat Général prouve que la sensibilité politique

du domaine de la gestion des crises est effectivement partagée par l’ensemble des Etats-
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Membres des Nations-Unies.

Les Nations-Unies, se sont imposées comme le premier acteur de coordination

humanitaire, reconnu au niveau mondial, grâce à O.C.H.A.

Une nouvelle ambition est nécessaire, afin qu’O.C.H.A. puisse intégrer les phases
en amont et en aval des catastrophes et être ainsi le garant de la cohérence de
l’ensemble.

Malgré les nombreux efforts et progrès réalisés depuis les années 1990, la
cohérence globale dans le domaine de la gestion de crise reste à construire, les liens à
établir, et la notion de leadership à accepter et à partager.

Mais une fois la phase d’urgence terminée, la transition à la phase de

développement reste à définir.
Résoudre de manière durable les situations d’urgences complexes, nécessite
d’intégrer en amont le risque de rechute dans la crise initiale.
L’élaboration des stratégies et des programmes à réaliser doit être soumis à cet
objectif futur.
Le passage de la phase d’urgence, prise en charge par les acteurs de l’aide
humanitaire, à la phase de développement, souvent réalisée en partie par d’autres
acteurs reste problématique.
A l’immédiateté et à la réactivité des acteurs de l’aide humanitaire, s’ »oppose »
les caractéristiques de l’aide au développement.
La figure ci-après représente les flux de ressources à l’intérieur du système de
secours international.686

686
D’après la source : OCDE, 1999, Conseils pour l’évaluation de l’aide humanitaire apportée dans les
situations d’urgence complexe (modifications apportée par auteur).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

| 350
 | 351

L’aide au développement dispose d’instruments, conçus pour des Etats

récipiendaires pacifiés dans le cadre de relations institutionnelles établies,

Elle se réalise sur du long terme.

Les programmes se préparent en commun, avec les autorités locales, ils ne sont
pas sujets au phénomène de « pression temporelle ».
Cette planification établit soigneusement les risques et les bénéfices attendus par
les bénéficiaires et par les donateurs, veille à promouvoir le respect des principes
internationalement reconnus, et fait l’objet d’études d’impact longues et soignées.

En dehors de cet aspect structurel s’ajoute un autre aspect conjoncturel.

Les contextes post-conflictuels présentent souvent des besoins spécifiques et

consécutifs à la crise, qui n’ont pas pu être préalablement pris en compte dans les phases
de développement de projet.
Une « période d’absence » entre urgence et développement est donc bien réelle,
d’autant que souvent les acteurs de l’urgence, une fois leur travail terminé, partent pour
se consacrer ou se préparer à d’autres mission.
Une énorme perte d’information survient, en général à cette occasion.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les besoins exprimés par la population aux primo-intervenants, spécialistes du

secours et de l’urgence, ne font pas l’objet d’un recensement systématique par ceux-ci,
étant donné qu’ils ne font pas partie de leur champ de compétences propres.

L’absence de lien avec les acteurs du développement est préjudiciable, en termes

de gestion de l’information, car la population pourra hésiter à exprimer à nouveau ses
besoins, étant donné que sa première expérience a été infructueuse.

En terme de gestion financière, une réflexion institutionnelle des bailleurs a été

menée et à abouti à un nouvel acronyme, utilisé par la Commission Européenne, le Lien
entre les phases de Secours, Réhabilitation, et Développement (L.R.R.D.687).

Les réponses élaborées afin prendre en compte la particularité de cette période,

post-urgence complexe on abouti à la création de nouvelles structures.

Ainsi, le Programme des Nations-Unies pour le Développement (P.N.U.D.) d’une

unité spécifique a créé le Bureau pour la Prévention des Crises et le Relèvement
(B.C.P.R.).
La mission du B.P.C.R. depuis 2001 consiste à relier l’urgence humanitaire au
développement de long terme, mais l’élaboration de nouveaux outils toujours plus
nombreux rajoute à la complexité.
Or les acteurs majeurs du développement sont identifiés et leurs méthodes de
travail partagées, le leadership étant assuré par des établissements financiers de
dimension mondiale (Fonds Monétaire International « F.M.I. », World Bank, Banque
Centrale Euroépenne « B.C.E », Banque de Développement Asiatique « A.D.B. » etc.)

Ainsi, il serait préférable de renforcer les acteurs principaux de la phase

d’urgence, d’établir dans ce domaine un leadership reconnu.

687
L.R.R.D. = Linking Relief, Rehabilitation and Development.
 | 352

La transition entre phase d’urgence et de développement pourrait ainsi être

facilitée par la création d’équipes « ad hoc » mixtes.

Dès la phase d’urgence, des spécialistes688 pourraient ainsi être déployés sur le
terrain afin de récolter en amont les informations qui leur sont nécessaires pour réaliser
les projets de développement futur.

A contrario, la phase de développement devrait intégrer des spécialistes des

urgences689 procédant à un recensement des actions menées, évaluant le niveau de
satisfaction des populations secourues, les problématiques rencontrées, et permettant
ainsi d’établir de manière systématique un retour d’expérience sur chaque mission, afin
de pouvoir améliorer la phase d’urgence.
Ces spécialistes pourraient également échanger utilement avec leurs partenaires
du développement vis-à-vis des problématiques de sécurité liées à la planification des
projets, les enrichissant des retours d’expérience effectués.

La continuité d’action des acteurs de l’urgence pourrait également permettre de

renforcer le lien sécurité-développement, qui émerge lentement depuis le milieu des
années 1990.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’aide au développement joue un rôle important en matière de consolidation de

la paix et de prévention des conflits.
Mais la continuité des actions pour les acteurs de l’urgence est encore absente,
alors que les populations, une fois secourue, restent vulnérable vis-à-vis des risques
courants de la vie quotidienne.

Or la construction de programmes de résilience des populations, où la constitution

de force de protection civile est souvent trop souvent négligée.
Ce lien sécurité développement gagnerait donc, pour le bien être et la protection
des populations, au développement de programmes selon un double objectif :

 développer ou renforcer la résilience des populations, leur préparation aux

catastrophes et la diffusion de gestes élémentaires de survie.

 construire des structures de proximité permettant d’assister la population,

établies en fonction de l’organisation de la société considérée, afin de
réaliser les tâches de protection civile.

Dans toute société, la protection civile doit maintenir ce lien de solidarité entre
les générations, indépendant des capacités et contributions de chacun.

Cette protection constitue une des bases essentielles de la volonté d’être

ensemble, permettant à chacun de conserver sa dignité, et de savoir que la protection de
sa vie et de ses bien en cas d’accident est assurée.

688
Provenant par exemple de l’U.N.D.P. spécialisés dans la gestion de projets.
689
Provenant par exemple d’UNDAC, spécialisés dans le retour d’expérience.
 | 353

b) APPROCHE CIVILO-MILITAIRE.

« Il semble que l’esprit militaire français répugne à reconnaître à l’action de guerre le

caractère essentiellement empirique qu’elle doit revêtir. Il s’efforce sans cesse de
construire une doctrine qui lui permette, a priori, d’orienter l’action et d’en concevoir la
forme, sans tenir compte des circonstances qui devraient en être la base. (...) Sans
doute, l’esprit français y est-il plus particulièrement porté par son goût prononcé de
l’abstraction et du système, son culte de l’absolu et du catégorique qui lui assurent de
clairs avantages dans l’ordre de la spéculation, mais l’exposent à l’erreur dans l’ordre de
l’action

Général Charles de Gaulle

« Le fil de l’épée690 »

Le Général de Gaulle, dans Le fil de l’épée, a souligné les faiblesses d’une pensée
militaire trop empreinte de rationalisme.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les interventions, en matière de protection civile, sont effectuées par la France

mais aussi très souvent par les autres pays, en utilisant leur force armée.
Il semble donc qu’un consensus international existe, bien que plusieurs Etats dont
la France fait partie, n’aient pas souhaité se positionner à ce sujet.

Ce choix de classer la protection civile au sein des forces armées, s’explique pour
des raisons idéologiques et pratiques.

Au niveau idéologique, les forces armées constituent le rempart ultime

permettant de protéger la nation.
Si la défense du territoire est défaillante, à minima la protection de la
population doit être assurée.

Historiquement, lors de la défaite de Sedan, seule les membres de la Garde

Nationale étaient armés et chargés d’assurer la protection de la population.
Il faut noter également que ce modèle français a été adopté par les Etats-Unis,
qui ont conservé leur garde nationale, propre à chaque état fédéral et dépendant du
gouverneur.
Ce lien illustre, par ailleurs, le fait que la protection des populations pour être
effective, doit être réalisée au plus près des populations à assister.

L’apport logistique apporté par les forces armées constitue un appui majeur et
d’une utilité indéniable (01).
En outre, l’analyse du concept de coopération civilo-militaire en France, faisant
suite aux préconisations du Livre Blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale, intègre
pleinement l’approche exercée au niveau international (02).

690
Editions Berger-Levrault, 1944, Union générale d’Editions, 1962, page 112-113.
 | 354

01) L’APPUI LOGISTIQUE MILITAIRE AUX OPERATIONS

HUMANITAIRES .

Au niveau pratique, les moyens logistiques à déployer sont considérables et on

constate, sur les vingt dernières années, l’accroîssement de cette tendance.
Or les capacités disponibles immédiatement et toujours mobilisables, dans la
majorité des pays, sont essentiellement militaires.

Malgré ces raisons, le classement des forces de protection civile au sein des forces
armées, déclenche systématiquement une réaction de méfiance de la part des acteurs
humanitaires et des populations vivants dans des zones de conflits armés.
Le doute sur le bien fondé des actions de protection civile demeure, et plus
encore sur leurs capacités à respecter les principes d’humanité, d’impartialité et de
neutralité, cette dernière étant considérée comme incompatible avec le statut militaire
des personnels.

Ce positionnement des acteurs humanitaires stricto sensu vis-à-vis de la

protection civile rend parfois les relations tendues, mais il n’est pas le seul.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les rapports entre les forces de protection civile de plusieurs pays peuvent aussi
être compliqués, lorsqu’elles sont amenées à travailler au niveau opérationnel, de
manière coordonnée par les Nations-Unies.
En effet, lorsque des différends diplomatiques, militaires ou économiques
demeurent entre leurs nations respectives, ces sujets sensibles ont inévitablement des
répercussions sur les attitudes et comportements des uns et des autres.
Pourtant acteurs humanitaires et militaires entretiennent, de facto, des relations
depuis de nombreuses années.
Les relations entre civils et militaires dans les situations d’urgence complexes
n’ont jamais été simples, et la connaissance mutuelle des uns et des autres facilite
toujours la façon d’opérer de chacun.

Des directives opérationnelles691 ont été élaborées par le bureau des Nations-
Unies chargé de la coordination humanitaire, en relation avec le comité permanent inter-
organisations, le comité exécutif pour les affaires humanitaires692, et le groupe des
ressources militaires et de la protection civile.
Les situations d’urgence complexes comprennent, en général, un domaine
d’actions militaires et un domaine d’actions civiles, qui ont toujours été distingués.
Ils découlent tous deux des principes du Droit International Humanitaire,
distinguant les combattants des non-combattants.

La confusion existant actuellement provient du constat que les actions militaires

ont récemment pris de nouvelles initiatives.
Elles participent de plus en plus activement à la fourniture de services de secours
et à la réalisation de prestations de services au bénéfice des populations locales.

691
Directives et références civiles-militaires pour les situations d’urgence comlexe, IASC BCAH New York
2009.
692
C.E.A.H. ou Comité Exécutif pour les Affaires Humanitaires.
 | 355

D’autre part, les humanitaires sont désormais pris pour cibles, enlevés,
rançonnés, parfois même exécutés, rendant nécessaires de nouvelles formes de
coordination avec les militaires.
Ainsi la coordination civile et militaire a profondément évolué, un dialogue
constant et des interactions permanentes sont indispensables entre les acteurs civils et
les acteurs militaires.

La méfiance réciproque, l’ignorance des uns et l’indifférence des autres doit

désormais faire place à des relations durables basées sur la connaissance mutuelle, le
respect et la confiance.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Entre civils et militaires, les principales stratégies vont de la coexistence (forme

la moins intégrée) à la coopération (forme la plus intégrée).

La coexistence est souvent source de difficultés, car civils et militaire ne

partagent pas d’information.
Cette attitude est contre-productive et source de tensions mutuelles.

La coordination consiste à partager les informations provenant du terrain, à

s’informer mutuellement des actions en cours ou planifiées, et à immédiatement alerter
l’autre en cas de difficultés ou d’accident, afin de se porter une assistance mutuelle.

La coopération doit faire l’objet d’une attention particulière, car elle peut être
source de confusion lorsque les actions civiles et militaires ne se distinguent plus, et
surtout ne sont plus distinctes pour les populations locales.

En cas de fortes tensions, et dans des zones à insécurité élevée, les civils sont
alors inutilement et dangereusement exposés.
 | 356

La coordination est une tâche facilitée par la liaison et une formation commune,
qui doit inclure dans les mêmes formations, civils et militaires.
Le plus souvent, les opérations ont une dimension civile, et la modernisation des
formes de coopération civilo-militaire (CIMIC) doit permettre aux forces armées de mieux
s'intégrer dans leur environnement.
Ce point est désormais essentiel car la majorité des opérations s’effectuent dans
un cadre multinational.

02) LA COOPERATION CIVILO-MILITAIRE EN FRANCE, DU

LIVRE BLANC AUX LOIS DE PROGRAMMATION MILITAIRES

En France693, les moyens militaires peuvent être redéployés, comme c’est le cas
dans les Départements d’Outre-Mer, en fonction de leurs missions de souveraineté et de
leur contribution à la lutte contre cinq risques majeurs :

 les catastrophes naturelles,

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 les atteintes à la sécurité du centre spatial guyanais,

 le narcotrafic,

 les flux migratoires illégaux,

 le pillage des ressources naturelles.

Certaines des missions de service public que remplissaient les armées seront donc
progressivement confiées à la gendarmerie nationale.
Les autres missions seront assurées par la sécurité civile.

Le Livre Blanc de la Défense et de la Sécurité Nationale précise que les capacités

de protection Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique (N.R.B.C.E.) des armées et
du Service de Santé des Armées (S.S.A.) sont conçues pour contribuer à la protection des
populations.

D’autre part, la recherche d'une meilleure inter-opérabilité entre les moyens des
ministères de l'Intérieur et de la Défense est une priorité.

Les Etats-Majors de Zone de Défense pourront ainsi bénéficier de 6 détachements

de liaison694 dans ce domaine, en cas de crise Nucléaire, Radiologique, Biologique,
Chimique (N.R.B.C.E.).

Les capacités de détection et d'analyse des menaces biologiques issues du

programme de Détection et Identification des agents biologiques (DETECBIO) ont
également été renforcées.

693
Rapport annexé à la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les
années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, L.B.D.S.N.
694
Provenant du régiment N.R.B.C. de Fontevraud.
 | 357

Un système intégré Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique (N.R.B.C.E.)

coordonnera l'ensemble des moyens du Ministère de la Défense à partir de 2015.

En matière de coordination civilo-militaire, le Livre Blanc prévoit la création d'un

Comité Stratégique Interministériel de Défense Nucléaire, Radiologique, Biologique,
Chimique (N.R.B.C.E.) chargé de trois missions principales :

 coordonner les efforts de recherche,

 garantir une identification partagée des menaces et des

risques,

 développer les entraînements et les exercices en commun.

La création d'un centre national de formation et d'entraînement Nucléaire,

Radiologique, Biologique, Chimique (N.R.B.C.E.) civil et militaire commun aux ministères
de l'Intérieur et de la Défense sera prochainement implanté au sein de l’Ecole Nationale
Supérieure des Officiers de Sapeurs Pompiers (E.N.S.O.S.P.).
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Enfin, l'inter-opérabilité entre unités de protection Nucléaire, Radiologique,

Biologique, Chimique (N.R.B.C.E.) civiles et militaires sera améliorée.

Les capacités de réaction rapide des pouvoirs publics en cas de crise majeure sur
le territoire national seront développées, les moyens de gestion interministérielle des
crises renforcés.

Une attention particulière sera accordée au rapprochement des structures de

planification et de conduite des opérations de sécurité intérieure et de sécurité civile et
sur l'accroîssement de la coopération civilo-militaire dans les Zones de Défense et de
Sécurité.

L'objectif de la fonction protection décrite dans le Livre Blanc sur la Défense et la

Sécurité Nationale est d'assurer une mission permanente de protection de la population et
du territoire, de renforcer la résilience de la société et des institutions, et d'améliorer les
moyens de gestion de crise et de réaction rapide des pouvoirs publics.

Des contrats opérationnels, des objectifs pour les armées et pour le dispositif de
sécurité intérieure et de sécurité civile sont fixés.
Il sera nécessaire, pour y parvenir, de renforcer la coopération européenne.
 | 358

III ELABORER UN DROIT UNIVERSEL

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

POUR LA PROTECTION DES

POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX
 | 359

« Nous ne créons jamais pour autrui que des points de départ »

Simone DE BEAUVOIR

Les concepts en matière de sécurité sont multiples (sécurité publique, sécurité

intérieure, sécurité nationale, etc.), font l’objet de nombreuses études et couvrent un
vaste champ de recherches.

Un des principaux enjeux pour l’Etat, en matière de sécurité, réside dans la

défense des intérêts supérieurs de la Nation.

L’efficacité du dispositif réside dans l’organisation des structures opérationnelles

et administratives, et dans leur répartition judicieuse, du niveau local au niveau
national.

Au niveau des domaines régaliens, qu’il s’agisse de la police, de la justice, ou des

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

forces armées, toutes ces institutions disposent d’états-majors très structurés, présents à
tous les niveaux administratifs695.
Ces institutions reposent sur une tradition historique bien ancrée et possèdent
une culture solide.
Elles sont, de manière constante, intégrées aux cercles les plus proches du
pouvoir tant au niveau administratif que politique.

Cette organisation n’est pas spécifique à la France, puisque les Etats-Unis,

devenus ultra-sécuritaires depuis le 11 septembre 2001, se sont dotés d’une organisation
similaire.

Il est singulier qu’aucun conseiller, au niveau interministériel, ou présidentiel,

n’existe dans les deux pays, dans le domaine de la gestion d’évènements non souhaités ou
de la gestion de crise.
Les conseillers actuels, politiques, techniques ou opérationnels sont très
spécialisés, et les informations qu’ils détiennent ne sont pas partagées, échangées et
analysées à un niveau transversal.

Aucun conseiller, trop absorbé par son champ de spécialisation, ne cherche à

agréger les informations provenant des différents centres opérationnels pour des raisons
de temps, ou de domaines « réservés » et de « confidentialité ».
Le conseiller ne peut donc, en fonction de son expérience dans les domaines de
crise, produire une synthèse au plus haut niveau, susceptible de donner un sens aux
nombreuses informations provenant des différents centres de crise.
A un tel niveau de complexité, il est toujours difficile de prétendre à la
simplification, car pour chaque sujet de multiples répercussions se créent.

Un dénominateur existe pourtant, apporté par la plus-value et l’expérience qui se

trouve dans les services chargés de la gestion des urgences au quotidien.

695
Département, Région, Zone, Nation.
 | 360

Ce savoir faire patiemment acquis, dans des conditions souvent difficiles, tant
matérielles qu’humaines, est actuellement exploité de façon insuffisante.
Ainsi, la réponse apportée par les services de secours et d’incendie pendant
l’attaque du 11 septembre ou lors de la tempête qui a touché la France en fin d’année
1999, ont été remarquables et unanimement appréciées.

Ces hommes ont payé un lourd tribut à la Nation.

Pourtant, au niveau financier, ces services sont réputés dépensiers, bien que seul
le niveau local puisse être valablement apprécié en France, compte tenu des
financements croisés existants pour le Bataillon des Marins Pompiers de Marseille, Brigade
des Sapeurs Pompiers de Paris, Unités d’Instruction et d’Intervention de la Sécurité Civile,
Sapeurs Pompiers Territoriaux.

Mais ces services sont sans commune mesure avec le financement des
départements d’études et de recherche dans le domaine militaire, en France comme aux
Etats-Unis.
A titre d’exemple, le ministère de la Défense des Etats-Unis rassemble 52,7 % des
ressources budgétaires de l’ensemble du budget fédéral pour la recherche et le
développement, totalisant plus de 80 milliards de dollars US696.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La recherche en matière de sécurité ou de protection civile n’est pas évaluée en

termes financiers, compte tenu de son faible développement.
Quelques programmes européens dont Global Monitoring for Environment and
Security (G.M.E.S.697) concernent la protection et la sécurité civile, mais ils ont de
nombreux autres objectifs.
Si la volonté initiale est louable, en pratique, les services d’urgence locaux,
supposés être les réels utilisateurs finaux, n’accèdent que très rarement à ce type de
projets.

Les raisons sont variées.

Les collectivités locales n’ont pas toujours connaissance des projets européens
dans le domaine de la sécurité, qu’elles ne considèrent pas comme prioritaires : il
n’existe pas de veille systématique à ce sujet au sein des services de secours.

Le niveau d’abstraction des projets est élevé, les mécanismes de participation

contraignants et les ressources financières disponibles au niveau local ne permettent pas
d’allouer les sommes nécessaires pour développer ces projets.

De plus le système Global Monitoring for Environment and Security (G.M.E.S.) est
qualifié d’horizontal, car il est destiné à répondre à la fragmentation des divers systèmes
d’observations nationaux, basés sur des normes parfois différentes, résultant de la
compétition entre compagnies privées.

Les systèmes nationaux d’évaluation des risques doivent pouvoir être

correctement interprétés par tous, et partout.

696
Le coût total de la sécurité civile en France est estimé à 5,5 milliards de dollars U.S.
697
G.M.E.S.(Global Monitoring Environment Security) dépend de la Direction Générale « Entreprises et
Industries » de la Commission Européenne.
 | 361

C’est le cas en matière des systèmes d’alerte précoce dans le domaine

météorologique.
En effet différentes modélisations mathématiques de l’atmosphère s’appliquent à
des régions définies, dotées de capteurs et d’enregistreurs.
L’intégration poussée de ces systèmes de détection ou de prévision ne permet pas
le partage d’informations avec les systèmes opérationnels.

Dans un domaine similaire, bien que plus général, le préambule de la constitution

française du 4 octobre 1958 affirme que la Nation assure à l'individu et à la famille les
conditions nécessaires à leur développement.
Ces conditions incluent le devoir d’assistance et de solidarité.
L’exercice de ce devoir implique, en cas de catastrophe ou de calamité
l’obligation de porter secours à ses semblables.

Pourtant, cette question n’est pas débattue.

Le paragraphe suivant du préambule de la constitution est plus explicite.
En effet, la constitution« garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux
vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs.
Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la

collectivité des moyens convenables d'existence.»

Enfin « La Nation proclame la solidarité et l'égalité de tous les Français devant les
charges qui résultent des calamités nationales.»
Cet élément de la doctrine s’applique uniquement lorsque l’ampleur de la
calamité, est d’importance nationale.
Or il semble désormais nécessaire d’appliquer et d’étendre ces principes pour
une catastrophe d’importance locale, régionale, ou zonale.
Il est nécessaire de proposer un nouveau concept, pour que la sauvegarde et le
sauvetage des civils soient universellement reconnus.
Les droits sont déjà reconnus, dans le cadre des actions de guerre et des conflits,
mais aussi dans celui des transports, qu’ils soient maritimes ou aériens.
L’obligation de porter secours à son prochain reste à être établie de manière
universelle, et en temps de paix, bien que sa reconnaissance ne soit pas une évidence.

Ce chaînon est actuellement manquant et génère de nombreux conflits.

En effet, définir un droit à la protection des populations en temps de paix

permettrait d’éviter deux types de crises.

 D’une part, celle résultant lorsqu’un Etat estime que sa population est dans
une situation normale, alors que la communauté internationale estime le
contraire (Cas de la Birmanie pour le cyclone Nargis en 2008).

 D’autre part, un autre type de crise pourrait aussi être évité, lorsqu’un
Etat désire « assister » la population d’un Etat limitrophe, prétextant que
la sécurité de cette population n’est pas assurée.
Lors du conflit des Sudètes, au milieu du XXème siècle et à de nombreuses
reprises dans l’histoire, la question de la protection des minorités à aboutit
à des déclarations de guerre.
 | 362

Le secours n’a jamais été abordé, dans ces deux questions.

En outre quelle réalité recouvre la notion de protection des populations ?

Dans le cas de l’action de porter secours, il paraît difficile de contraindre à

réaliser, par la loi ou la force, un acte qui doit rester désintéressé, dans lequel le
sauveteur peut perdre la vie.
Ce qui se vérifie pour un individu devrait donc pouvoir s’étendre à un ensemble
d’individus.
Mais de l’action de secours immédiat à celle de l’aide humanitaire, la ligne de
séparation est parfois mince.

Pourtant, l’Union Européenne a récemment procédé à une politique innovante,

sans chercher à bénéficier d’une base théorique établie.
Suite au traité de Lisbonne, la décision de rapprocher la direction des affaires
humanitaires du service de protection civile a été prise, malgré les différences existant
entre ces deux structures.

Le résultat de ce rapprochement a permis de confier à une commissaire

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

européenne la coopération internationale, l’aide humanitaire et la réponse aux crises,

constituant un ensemble plus homogène, plus cohérent et donc plus efficace.

L’Assemblée Générale des Nations-Unies, nous le rappelle d’ailleurs, puisqu’au

début des années 1990, elle a estimé que l’aide humanitaire est un « point cardinal »
pour les victimes de catastrophes naturelles ou les autres types de situations d’urgence.

La protection civile malgré de nombreux progrès, ne possède pas encore un

système collaboratif intégré, mais de nombreux systèmes différents et non inter-
connectés.

Cette situation résulte de la diversité des concepts actuellement existants, qui

doivent au préalable s’unifier avant de pouvoir disposer d’un système performant (3.A).

Compte-tenu de cette situation, il apparait donc qu’un chaînon est manquant.

Sans ce dernier, toute nouvelle progression dans le domaine de la protection

civile semble compromise au niveau collectif, des concepts disparates continueront alors
à se développer sans véritable sens.

La nécessité de trouver ensemble ce nouveau concept de protection civile serait

plus aisée, s’il était possible de l’ériger sur des fondements juridiques de référence.

Dans ce sillon, l’avènement d’un droit universel de protection des populations en

temps de paix s’impose alors comme une nécessité (3.B).
 | 363

3. A / UN CHANGEMENT CONCEPTUEL EST NECESSAIRE

« Le concept de droits de l’homme n’est pas d’origine morale, mais une modalité
spécifique du concept moderne de droit subjectif… ces droits de l’homme ont par nature
un caractère juridique. »

Jürgen Habermas
Le monde de l’Education
Août 2001

Le monde est en constante évolution et les crises qui en résultent sont également
changeantes.
Pour y répondre, de multiples mécanismes de gestion des crises ont été imaginés,
et la diversité des solutions apportées démontre la complexité persistante de ce domaine.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Toutefois, un essai de classification des pratiques en gestion de crise est proposé,

il permet de mettre en évidence qu’un changement est désormais nécessaire (1).

En effet, les conceptions actuelles, basées sur l’opposition au lieu de la

coopération doivent évoluer (2).

Cette nouvelle approche est facilitée par les progrès constants dans le domaine
des nouvelles technologies de l’information et de la communication (3).

1 / L’ESSAI DE CLASSIFICATION DES PRATIQUES EN GESTION DE CRISE

MET EN EVIDENCE LA NECESSITE DE CHANGEMENT CONCEPTUEL :

« Si les nuances infinies du langage ne s’accommodent point des classifications rigides

qu’on veut faire, tant pis pour les classifications.
La science doit s’accommoder à la nature.
La nature ne peut s’accommoder à la science. »

Ferdinand Brunot
La Pensée et la Langue
1922

Il n’y a pas une crise identique à une autre, et pour la même raison il n’y a pas de
méthode identique à une autre, aucune classification n’a pu encore être réalisée, malgré
quelques essais théoriques (a).
 | 364

Basé sur l’observation des crises et des méthodes apportées pour y répondre, un
outil de classification des pratiques basé sur des critères simples d’approche est proposé
(b).

Ces considérations, au-delà de leur aspect de recherche, doivent permettre au

niveau politique de disposer de mécanismes de gestion de crise performants, afin que les
processus de décision stratégique soient garantis et optimisés (c).

a) DES THEORIES PALLIENT l’ABSENCE DE CLASSIFICATION

SYSTEMIQUE DES PRATIQUES DE GESTION DE CRISE

A priori, l’existence d’une méthode de gestion de crise, reconnue, adoptée et

acceptée au niveau local, national et international, applicable de manière universelle fait
encore défaut.
Cette question semble élémentaire, triviale, étant donné que les risques naturels,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

générateurs de catastrophes, auxquels les sociétés humaines ont été exposées, depuis la
nuit des temps, sont inchangés.
Inondations, sécheresse, feux de brousse ou de forêt, tremblements de terre,
éruptions volcaniques, etc…accompagnent consubstantiellement l’homme depuis sa
naissance sur terre.

L’inventivité de l’ « homo sapiens sapiens » a probablement réussi à mettre au

point un type d’action à réaliser, pour faire face aux évènements, lorsqu’ils se répètent.
En cas d’échec d’élaboration de notre ancêtre, en l’absence de méthode
universelle, il est alors nécessaire, pour progresser dans ce domaine, de définir des
indicateurs de référence, qualitatifs et quantitatifs.

Grâce à ces indicateurs, des méthodes comparatives des systèmes de gestion de

crises pourraient être mises en place, et les résultats partagés pour permettre des
progrès collectifs.
Des points communs existent entre de nombreuses nations souveraines, mais
l’enjeu consiste à changer de paradigme.
Il s’agit de passer d’une culture basée sur des secrets d’Etat (ou supposés tels)
donc non communicables, à un échange d’informations prédéfinies et à haute valeur
ajoutée pour tous les acteurs qui les partagent.
Ce système ne peut être que collaboratif.

Actuellement, parvenir à un échange d’information se résume à énumérer a

minima le nombre de victimes et l’évaluation des dégâts.

Dans le même temps, nous considérons que l’attribution par des agences de
notation d’une note à un pays pour ses performances financières relève des informations
communicables.
 | 365

Or, réaliser une classification systémique des informations à communiquer en cas

de catastrophe de niveau national, entre centres de gestion de crise, supposerait au
préalable qu’une étude soit réalisée, se basant sur l’ensemble des Etats reconnus par la
communauté internationale.

Il est nécessaire de pouvoir échanger les données au niveau opérationnel pour

permettre de réaliser des plans d’actions par la communauté internationale.
Ces plans d’actions sont à créer dans le domaine de la gestion de crise, aucun
n’existe actuellement au niveau mondial.
Ces plans, techniques, ne feraient référence qu’aux possibilités de déploiement
de matériel, d’équipes spécialisées, de matériel spécifique, leur faisabilité est donc
aisée.
Il ne s’agit, au niveau opérationnel, que de mettre au point, dans un temps
limité, des moyens pour réaliser des actions en fonction des besoins exprimés par le pays
victime, grâce à un échange d’informations.
Il s’agit donc de décliner les actions réalisées par tous les centres de gestion de
crise existant au monde, mais au profit d’une nation touchée par une catastrophe, au lieu
de réaliser ce type de planification pour leur territoire national seulement.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Aucune difficulté particulière n’existe techniquement.

Seule une phase transitoire serait nécessaire, pour permettre aux responsables
opérationnels de réaliser un système d’échange d’informations standardisées.
Une fois défini, ce système pourrait alors être mis à la disposition de tous et
chacun trouverait alors le moyen de collaborer.

Toutefois, il reste également à formaliser les aspects politiques pour parvenir à

un accord diplomatique, et à une solution négociée, acceptée par la majorité.
Ces décisions de niveau stratégique peuvent heurter les traditions établies en
matière de gestion de crise dans chaque pays, elles constituent pour cela un véritable
challenge.

Face des standards internationaux peu développés698, et en attendant

l’émergence de la décision politique dans ce domaine, quelques universitaires699 ont tracé
les premiers des lignes directrices pour l’action stratégique au niveau politique.

En cas de crise il est admis, par des théoriciens Anglo-Saxons700 qu’un

gouvernement doit remplir au moins cinq tâches afin de contenir au mieux l’évènement.

1. Trouver l’origine, la source du problème (Il ne s’agit pas d’un truisme,

mais dans une crise complexe, ce point de départ peut se révéler extrêmement
difficile à identifier).

2. Mettre en œuvre immédiatement tout le savoir-faire disponible afin

d’éviter que ses effets initiaux ne provoquent une crise d’un autre type.

698
Seule la norme ISO 22399 : 2007 « Sécurité sociétale. Lignes directrices pour être préparé à un incident
et gestion de continuité opérationnelle » a été publiée.
699
Les Professeurs Quarantelli aux Etats-Unis, Patrick Lagadec en France etc…
700
« The Politics of Crisis Management » A. Boin, P. Hart, E. Stern and B. Sundelius Cambridge.Cambridge
University Press.
 | 366

3. Communiquer afin d’expliquer le phénomène et commenter les

actions en cours, justifier leur bien-fondé.

4. Intégrer les retours d’expériences, et les enseignements à en retirer.

5. Se positionner en assumant la responsabilité des actions entreprises et

réalisées une fois la phase d’urgence terminée.

Sous forme schématique :

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013
 | 367

b) RESULTANT D’OBSERVATIONS OPERATIONNELLES, UN OUTIL

SIMPLE DE CLASSIFICATION EST PROPOSE :

Dans les pratiques mises en œuvre par les principaux Etats dans le domaine de la
gestion de crise, deux tendances principales se dessinent.

Nous considérons par simplification, qu’en dehors de ces deux tendances

principales, les pays ne sont pas dotés de structures spécialisées de gestion de crise.

Ainsi, ces pays ne peuvent disposer de structures en mesure d’anticiper dans le

domaine de la gestion de crise.

 La première tendance, dans de très nombreux pays, consiste à faire le

choix, au niveau politique, de se doter au moins d’une structure de gestion
de crise au moins, que nous qualifierons d’ « élémentaire ».
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Bien entendu, afin de rester dans le cadre défini dans cette étude, nous
n’étudierons que les crises pouvant impliquer les forces de protection
civile.

Dans ce cas, les structures administratives et techniques existent, une

volonté politique est affichée, et l’on peut identifier au moins une
structure spécifiquement dédiée à ce champ d’action.
Les pays dotés de structures élémentaires, sont en général, appelés à
évoluer, (lorsqu’ils en ont les moyens humains et financiers), en améliorant
leur système qui montre rapidement ses limites.
Ils ont développé, de manière empirique, une « méthodologie primaire »,
qui présente des analogies et des caractéristiques identiques,
indépendamment des pays et de la période d’implémentation.

En règle générale dès que le système est mis en place, le personnel, une
fois les concepts de base acquis, souhaite améliorer ses pratiques en
matière de gestion de crise.
La transition entre cette première tendance et la seconde est alors
réalisable.

 La deuxième tendance, en matière de gestion de crise, se retrouve dans les

pays qui disposent d’une culture plus ancienne dans ce domaine.
Ils sont, en général, passés de la « méthodologie primaire » à une
évolution, qualifiée de « méthodologie secondaire ».

Les pays pratiquant ces différents types de gestion de crise n’ont pas
encore fait l’objet d’une classification.
Il serait utile qu’une étude internationale soit réalisée de manière
indépendante, à la demande des Etats souverains de la planète.
 | 368

Idéalement, cette étude devrait être faite sous la responsabilité d’une

organisation intergouvernementale, idéalement l’organisation des Nations-
Unies, et pilotée par le bureau de coordination des affaires humanitaires
(B.C.A.H. /O.C.H.A.), spécialisé dans la gestion des crises de grande
ampleur.
Pour l’instant, ce champ d’action, mais aussi de connaissances, n’intéresse
pas les milieux politiques, intellectuels ou économiques, probablement
pour les raisons décrites dans la première partie de cette étude.

Face à l’absence d’études préalables, reconnues et acceptées au niveau de la

communauté internationale, il est proposé d’étudier le type de réponse à la crise apporté
en fonction des méthodologies définies ci-dessus, qu’elles soient « primaires » ou
« secondaires ».

Le choix des onze thèmes suivants se base sur la pratique, accumulée depuis
plusieurs années, dans différents pays, et en fonction de crises impliquant toujours la
protection civile.
Ils n’ont ni la prétention d’être exhaustifs, ni celle d’être parfaitement définis,
leur ordre n’est pas chronologique, ils ne sont pas classés par ordre d’importance.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces thèmes ont pour objectif de mettre en évidence les différentes

caractéristiques selon les méthodologies pratiquées dans les états.

Ainsi, face à une structure de gestion de crise, l’identification de la méthodologie

primaire ou secondaire est aisément réalisable.

Les onze thèmes sont centrés sur des attitudes et comportements humains,
rencontrés en général dans les centres de gestion de crise.

Ces centres, en général, sont composés de 3 types d’acteurs :

 les opérateurs (agents d’exécution), dont la présence est permanente,

 les managers (ou cadres intermédiaires), qui encadrent les opérateurs et

dont la présence est également permanente,

 les superviseurs (ou cadres supérieurs), seuls habilités à alerter le plus haut
niveau politique et administratif de l’Etat en cas de crise.

THEME 1 : Attitude individuelle et collective face à la crise

Sont principalement concernées les victimes, lorsqu’elles réalisent des actes de

sauvegarde et de sauvetage immédiats.

Ce comportement est souvent le résultat d’actions de formations pour développer

la résilience des populations, lors de la phase de préparation des communautés
aux catastrophes.
Elle indique un niveau de civisme élevé, et un fort attachement aux valeurs
partagées de la nation d’appartenance.
 | 369

Cette attitude est également importante pour les sauveteurs et les gestionnaires
de l’évènement, et conditionne leur réactivité opérationnelle, fonction de leurs
expériences.

S’ils parviennent à mettre en commun leurs différents retours d’expérience, ils

seront alors d’une grande efficacité et pourront continuellement progresser.

L’attitude individuelle peut parfois être contrariée par des décisions prises par
des autorités qui se situent hors contexte.

Ce fut le cas à Haïti lors du tremblement de terre de 2010 où il a été demandé à

une équipe de secours nationale déployée de s’attacher prioritairement à la
recherche des ressortissants du pays.

THEME 2 : Capacité d’initiative

Elle intervient soit au sein des communautés touchées, qui développent des
stratégies d’auto-organisation résultant des acquis dispensés (par les Etats ou les
Organisations Non Gouvernementales (O.N.G.) ou l’Organisation des Nations-Unies
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

(O.N.U.), dans le cas de programmes basés sur le « capacity building » ou la

réduction des risques, ou le mécanisme de résilience)

Ces stratégies d’auto-organisation peuvent être inscrites dans la culture locale,

sans avoir été traduite au niveau régional, national ou international.

Lors du tsunami de 2004 en Indonésie, un îlot peuplé de pêcheurs n’a pas eu de

victimes à déplorer, car les signes visibles à l’approche du tsunami (mer qui se
retire sans raison, vols d’oiseaux groupés vers l’intérieur des terres) étaient
connus de leur communauté de manière ancestrale, leur permettant de se
réfugier sur la montagne proche.
Cette capacité d’initiative est essentielle également au sein de la chaîne
hiérarchique et administrative, jusqu’au plus haut niveau de l’Etat.

Elle est essentielle compte tenu du caractère toujours déstructurant de la crise.

Lors d’une crise, il est nécessaire de mobiliser des capacités normalement
inutilisées.
Même soigneusement préparée, une crise recèle des évènements nouveaux, ou un
mode de pensée créatif et toujours adaptable est essentiel.

Il faut, en effet, s’assurer à ce niveau de l’adéquation permanente de la réponse

apportée, des solutions proposées et de celles mises en œuvre, avec la réalité du
sinistre (boucle de rétro action).

THEME 3 : Comportement

Le comportement est façonné dans un groupe par les habitudes collectives et par
une façon de penser qui n’est pas toujours affichée.
 | 370

La découverte des mécanismes de compréhension, interne au groupe, peut être

longue pour un observateur extérieur.
Ce comportement peut être plus ou moins rationnel, rendant sa compréhension
par un observateur extérieur ardue.

Il faut tenir compte de la proximité culturelle et des liens affectifs que

l’observateur a pu créer avec le groupe.
Le comportement des populations affectées doit être accepté par les sauveteurs
provenant de l’extérieur, qui, à leur tour, sont observés par les populations
secourues.

Il est nécessaire de dispenser des connaissances de base sur les modes de vie des
personnes secourues afin de respecter leurs traditions et coutumes.

THEME 4 : Niveau de coordination existant

Ce niveau existe soit à l’intérieur d’un service (ou d’une administration), soit au
niveau inter-service au sein de l’Etat.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Il permet d’apporter aux secours extérieurs une information identique et

coordonnée ce qui est essentiel pour leur permettre de trouver un sens commun à
l’action entreprise et permet de s’assurer d’une égalité de traitement
indistinctement de l’origine des équipes de secours.

Il peut être également prévu afin de réaliser la coordination d’organismes

extérieurs (Organisations Inter-Gouvernementales, Organisation Non
Gouvernementales, Pays tiers portant assistance dans le cadre d’accords
bilatéraux ou multilatéraux, société civile etc…).

Pour les catastrophes de grande ampleur, cette tâche est réalisée par les équipes
U.N.D.A.C701., dépendant d’O.C.H.A.

THEME 5 : Type de procédure administrative bureaucratique / opérationnelle

Cette question est très importante, notamment pour les pays qui n’ont pas signé
les Directives de Stockholm, étudiées précédemment.

En effet, en l’absence d’une convention internationale ou de traités bilatéraux,

l’assistance provenant de l’extérieur est confrontée à des difficultés liées aux
réglementations existantes dans le pays receveur de l’aide humanitaire ou de
protection civile étrangère.
Celles-ci peuvent être strictes, et l’aide peut être renvoyée dans son pays
d’origine, générant une réelle frustration de part et d’autre.

La procédure est basée sur des besoins opérationnels, elle prépare en amont, les
modes de résolution des problèmes (visas, procédures règlementaires douanières,
autorisation d’utilisation de fréquences radio, importation de drogues médicales
ou d’animaux de sauvetage, etc.).

701
United Nations Disaster Assessment and Coordination / Office for Coordination of Humanitarian Affairs.
 | 371

La présence d’officiers de liaison peut être imposée par l’Etat receveur de l’aide,
si aucune convention n’a été signée au préalable.

THEME 6 : Attitude théorique / pragmatique

Lors d’une catastrophe, l’Etat touché peut sur-réagir, dans le but de prouver qu’il
conserve malgré tout la maîtrise de la situation.
Dans ce cas, des rappels aux lois préalablement existantes, et aux cadres de
référence préétablis peuvent se révéler contre-productifs et retarder, le
déploiement des équipes opérationnelles, surtout au cours des premiers jours.

A l’opposé, l’Etat peut avoir préparé un certain nombre de ses cadres pour
l’accueil des équipes de secours.
Le déploiement de ces équipes sera ainsi facilité, et la coordination plus efficace,
utilisera les remontées d’information provenant du terrain.

THEME 7 : Mode de décision

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Le mode de décision traditionnel de l’Etat victime peut être déstructuré par la

catastrophe et être profondément modifié.

Par exemple, cela à été le cas à Banda Aceh, en Indonésie, ou le tsunami de

décembre 2004 a touché une région placée sous régime d’exception, et sous
administration militaire.
Or les Etats-Majors militaires placés à proximité du bord de mer, ont tous disparus
avec le tsunami, et l’administration civile a perdu plus de la moitié de ses cadres.

Les responsables locaux sont parfois peu enclins à prendre des décisions rapides
qui ne correspondent ni à la culture locale, ni au passé.
Il est essentiel que les équipes de secours déployées aient connaissance de ces
modes de décision, afin qu’elles puissent avoir une compréhension globale du
système, et rester organisées.
Le mode de fonctionnement peut rester centralisé, ou agir en mode décentralisé.

Le premier cas pose une difficulté si les réseaux de communication sont détruits,
car les informations nécessaires seront plus longues à obtenir.

THEME 8 : Contrôle de la décision

Une fois la décision prise, il faut s’assurer qu’il n’existe pas de contre-pouvoirs,
formels ou informels, institutionnels ou non.

En effet, la crise permet plus facilement que dans une situation stabilisée, de
jeter le trouble dans un système décisionnel.
Ceci est d’autant plus vrai que le temps de décision est long et complexe.

Aboutir à une indécision ou une non décision revient au même, alors qu’il faut
agir rapidement et ne pas tergiverser.
 | 372

THEME 9 : Existence de coordinateur à chaque niveau interne

Dans chaque domaine, un coordonateur est nécessaire, afin de s’assurer qu’en cas
de difficulté avec la population ou les autorités locales, il pourra réaliser le lien
de manière efficace.

Sa compétence doit rester au niveau technique, et éviter de provoquer des

interférences avec le niveau stratégique.

THEME 10 : Lieu de coordination spécifique, connu et accepté par tous les acteurs

En règle générale, lors d’une catastrophe de grande ampleur, la structure de

gestion de crise nationale déploie, sur le lieu de la catastrophe, un poste de
commandement de terrain, appelé « Local Emergency Management Agency »
(L.E.M.A.) ou agence locale (sous-entendu nationale) de gestion de crise.

S’il n’y a pas de structure au niveau national, c’est en général le plus haut niveau
de l’administration locale qui tient lieu de centre de crise.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La localisation de l’agence locale nationale de gestion de crise (L.E.M.A.)

constitue un point essentiel pour tous les acteurs de secours.

Ce système de coordination doit être préféré, même s’il est imparfait, car il
correspond toujours à la plus haute autorité locale.

Sans son soutien, toute opération de sauvetage peut être stoppée ou rendue plus
difficile à réaliser.

Les acteurs internationaux de l’urgence et du monde humanitaire ont ainsi

toujours un point unique où ils pourront obtenir des informations et les partager.

THEME 11 : Présence ou absence de coordinateur général

Ce coordinateur général n’est pas toujours désigné, mais il est toujours

souhaitable.

Il est plus aisé, lorsqu’un coordinateur général est nommé, de s’adresser à lui
pour les problèmes de fond que le coordinateur local technique ne sera pas
forcément en mesure de régler.

A l’heure actuelle ce mécanisme général est utilisé en opération, mais ne fait pas
l’objet d’enseignement dans aucune structure.

En conclusion, le tableau suivant décrit ces onze thèmes en fonction des

méthodologies rencontrées dans les deux catégories d’Etats.
 | 373

Th. METHODOLOGIE PRIMAIRE METHODOLOGIE SECONDAIRE

1 Attitude attentiste, inhibition. Attitude proactive.

Initiatives coordonnées, en liaison avec

Absence d’initiative. les autres acteurs connus, partage de
2
l’information.

Comportement fataliste, cela devait

3 arriver, seul le temps améliorera la Comportement réaliste ne rien faire est
situation. pire que (éventuellement) de mal faire.

Services administratifs refermés sur eux

4 mêmes, coordination interne Coordination interservices souhaitée et
uniquement. acceptée par l’ensemble des acteurs.

Procédures administratives élaborées, Mode opératif, orienté vers l’obtention

minimisation du risque, ou de la du résultat, les procédures
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

5 dimension de l’évènement une fois administratives sont considérées comme

celui-ci survenu. Culture du secret. secondaires en cas de crise.

Théoriciens du laisser-faire, pensée peu Pragmatisme soucieux de l’efficacité

6 étayée, tournée parfois vers une foi dans l’action.
obscure.

Décision attendue de l’autorité Prise de décision systématique en

7
supérieure, position de procrastination. fonction du niveau de responsabilité
hiérarchique

Partage systématique de la décision en

interne, à niveau de responsabilité Décision naturelle, basée sur la
équivalente. responsabilité individuelle, assumée à
8
Cette attitude suscite de nombreux chaque niveau de commandement.
blocages, et débouche souvent sur La décision finale, prise par l’échelon
l’absence de consensus. hiérarchique le plus élevé est légitime.

Une coordination est effectuée au sein Un coordinateur à chaque niveau, pour

de chaque service, par cooptation du tous les services concernés, qu’ils soient
coordonateur, elle ne se préoccupe pas internes ou externes , désigné par
9 de connaître les répercussions de son l’autorité supérieure.
positionnement en interne par rapport
aux autres.
 | 374

Th. METHODOLOGIE PRIMAIRE METHODOLOGIE SECONDAIRE

Pas d’endroit spécifique coordination.

Recherche permanente du consensus. Un lieu dédié, appelé « centre de crise »
Pas de besoin exprimé de pouvoir ou le coordonateur pourra recueillir des
hiérarchique. données objectives, chiffrées, résultant
10 d’évaluations faites par d’autres services
Se base sur l’expérience et le feeling du
coordonateur, qui reste généraliste et ou en interne.
ne se base pas sur les données
factuelles.

Pas de coordinateur au niveau Un coordinateur technique maîtrisant les

technique le rôle tenu par le nouvelles technologies de l’information.
coordinateur général consiste à faire Expert et à temps plein.
11 appel à l’expérience passée pour Possédant une bonne connaissance des
trouver une réponse adaptée à la bases de données, de la programmation
situation. de projets, il prépare la prise de décision
du coordonateur.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

(Rappel)

THEME 1 : Attitude individuelle et collective face à la crise.

THEME 2 : Capacité d’initiative.

THEME 3 : Comportement.

THEME 4 : Niveau de coordination existant.

THEME 5 : Type de procédure administrative bureaucratique / opérationnelle.

THEME 6 : Attitude théorique / pragmatique.

THEME 7 : Mode de décision.

THEME 8 : Contrôle de la décision.

THEME 9 : Existence de coordinateur à chaque niveau interne.

THEME 10 : Lieu de coordination spécifique, connu et accepté par tous les acteurs.

THEME 11 : Présence ou absence de Coordinateur Général.

 | 375

c) LA GESTION DE CRISE DOTEE D’OUTILS PERFORMANTS

OPTIMISE LES DECISIONS STRATEGIQUES

En cas de crise, l’organisation technico-administrative de la structure assurant le

leadership et la coordination de l’ensemble, est importante.
Toutefois, elle n’est pas le seul élément à prendre en considération pour s’assurer
de la bonne conduite de la crise : elle n’est que l’élément le plus élevé au sein d’une
chaîne intégrée et complexe.
Il faut surtout conserver la vision « téléologique » initiale de cette structure, en
prenant en considération ses buts et sa fonction, en dehors de la phase de crise aigüe.

L’accomplissement des tâches de gestion de crise est lié à l’objectif défini pour
cette organisation initialement.

Ainsi il est logique d’affirmer que la structure la mieux positionnée pour agir en
cas de crise sera celle qui :
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

 agit quotidiennement dans le domaine de l’assistance aux populations,

 est confrontée en permanence à des situations inédites,

 est en contact permanent avec les autres administrations, avec lesquelles

elle échange,

 est en lien avec les différents niveaux hiérarchiques, politiques et sociaux,

et en mesure de réaliser des interactions fréquentes ave ceux-ci.

 agit dans un espace délimité, ou elle est connue et reconnue.

Ces dispositions constituent d’importants pré-requis actuellement négligés.

En effet, dès les premiers instants d’une crise de grande ampleur les plus hautes
autorités se retrouvent placées, malgré elles, dans une situation très inconfortable.

Il n’est actuellement pas possible, d’obtenir de la part des différents services

présents sur le terrain, en temps réel, un bilan immédiat et exact de la situation.
Pourtant, seul ce type d’information permet aux plus hautes autorités de justifier
que les actions sont efficacement coordonnées, que les services sont synchronisés,
réactifs, et adaptés aux circonstances, même lorsque l’évènement non souhaité n’a pas
été prévu.

Dans d’autre domaines, les plus hautes autorités peuvent définir des objectifs, a
priori.
Par exemple, dans le cadre d’une intervention militaire, la stratégie politique
précisément définie en amont, est mise en œuvre : la décision politique précède
l’évènement qui est ensuite déclenché.
 | 376

C’est le contraire dans le cas d’une intervention d’assistance et de secours, la

stratégie est étroitement dépendante de l’information qui provient du terrain et du
niveau opérationnel.

L’évènement n’est pas déclenché, il survient sans que l’on ait pu l’empêcher
d’arriver, la décision au niveau politique doit attendre les résultats des évaluations
opérationnelles avant de se mettre en œuvre.

Ce facteur temps, pour les plus hautes autorités constitue une double contrainte :

 d’une part, il n’est pas possible de choisir une stratégie appropriée, sans
posséder au préalable, une vision globale de l’étendue de la catastrophe.
Une fois celle-ci connue, l’établissement de priorités d’actions à réaliser
devient alors envisageable.

 d’autre part, les plus hautes autorités sont souvent incapables de

communiquer efficacement, dès les premiers instants, par manque
d’information fiable.
Or plus la stratégie de communication est précoce, plus elle est efficace, à
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

condition toutefois qu’elle se base sur des éléments factuels irréfutables.

Il faut différencier la communication de crise de celle à réaliser post-crise, et qui

devra répondre aux interrogations inévitables que les médias, locaux, régionaux,
nationaux et internationaux se poseront sur le fait que la crise n’a pas pu être évitée.

La communication post-crise doit se préparer lors de la phase de crise, elle se

base sur des informations consolidées durant celle-ci.

Il est intéressant de remarquer que ce phénomène est récurrent dans tout type de
crise.

Ainsi lors de la crise due aux inondations à Nîmes, il a été signalé que « ce n’est
pas l’incapacité de faire face aux ravages provoqués par la crue qui explique la crise de
Nîmes, une rapide mobilisation de multiples acteurs ayant eu lieu, mais l’incapacité des
autorités à faire rapidement un bilan crédible des pertes humaines et matérielles702».

2 / LES CONCEPTIONS ACTUELLES, BASEES SUR L’OPPOSITION AU LIEU DE

LA COOPERATION DOIVENT EVOLUER

« L’opposition systématique se donne bien garde de demander quelque chose qu’elle

pourrait obtenir, car alors il lui faudrait être contente ; et être contente pour
l’opposition, c’est cesser d’être. »
Alphone Karr

702
C GILBERT dans « Le pouvoir en situation extrême » 1995, Page 107.
 | 377

La comparaison entre l’application des concepts militaires doctrinaux et les

pratiques mises en œuvre dans le domaine de la protection civile, permettent de
différencier clairement ces deux activités (a).

Des observations similaires sont réalisées entre la doctrine de la police et les

concepts de protection civile, notamment dans le domaine du partage des informations
(b).

Enfin, il est nécessaire de lever l’ambiguïté relative à l’utilisation de la protection

civile, et à son utilisation dans le champ humanitaire, à la limite des actions civiles et
militaires (c).

a) LES CONCEPTIONS CULTURELLES ET OPERATIONNELLES,

ENTRE L’ARMEE ET LA PROTECTION CIVILE, SONT DIFFERENTES.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Un concept doit reposer sur un nombre limité de piliers, qui constituent les
valeurs de référence du champ de l’activité concernée.
Le choix de deux facteurs, culturel et opérationnel a été retenu.

La caractéristique de chaque institution est de générer ses codes, ses procédures,

afin qu’elle puisse exister et se démarquer des autres structures, ce qui explique le choix
du facteur culturel (1).

La sélection du facteur opérationnel se justifie par le fait qu’il est

particulièrement important dans le domaine des secours, car c’est à ce niveau que se
réalise l’essentiel des actions (2).

Ces deux critères seront donc décrits et comparés, dans les domaines militaires
et de la protection civile, afin de comprendre leurs interactions mutuelles lors de
situations de crise ou de catastrophes.

01) AU NIVEAU CULTUREL

La culture des organisations militaires, repose sur la clarté et des procédures

rigoureuses, qui vont du détail particulier a une vue générale.
Elles possèdent un niveau de coordination pyramidale, aux responsabilités
hiérarchiques clairement établies et précisément définies.
Toutefois, cette chaîne pyramidale et strictement organisée, peut présenter des
défaillances qu’il faut alors s’efforcer de corriger.

Cela peut-être le cas au sein de la chaîne du Service de Santé des Armées,

compte-tenu de raisons liées à l’exercice de l’art médical et couvertes par le secret.
 | 378

Des facteurs externes peuvent également interagir, dans le domaine de

l’aéronautique militaire, des conditions météorologiques défavorables peuvent contrarier
la réussite d’une opération déjà planifiée.

Ces équipes seules aptes à déterminer le risque, estiment alors que les actions
proposées pourraient mettre en danger la sécurité du patient, ou de l’aéronef.

Pour des raisons de sécurité nationale, plusieurs secrets sont inaccessibles à

certains des niveaux pourtant élevés de la chaîne de commandement, comme les codes
de tir pour le déclenchement des armes nucléaires.

Ce type de comportement est corroboré, pour les militaires et le service

médical703 par les travaux du professeur Paul Hart, professeur de Sciences Politiques à
l’université nationale Australienne (A.N.U.) et à l’institut d’administration publique à
l’université d’Utrecht.

Il faut noter que dans le domaine civil, la volonté de non-coopération, affichée ou

dissimulée, peut exister entre les différentes structures qui participent à la chaîne des
urgences.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces différentes institutions peuvent se retrouver, essentiellement dans des

domaines spécialisés ou techniques, en situation de compétition.

Cette situation, bien que paradoxale, n’est malheureusement pas exceptionnelle.

C’est pourquoi il est utile de déterminer, lors des phases de gestion de crise
utilisant les forces de protection civile, le positionnement respectif des différents
acteurs.
Une fois leur déploiement opérationnel effectué, il semble intéressant de
comparer ces structures et d’étudier leurs ressemblances et leurs différences.

Comparer les acteurs civils et les acteurs militaires est aisé, car ils sont tous deux
différenciés et donc immédiatement identifiables.

Pour y parvenir, le tableau ci-après est proposé.

Sans prétendre à l’exhaustivité, il propose une description des observations
réalisées lors de différentes missions opérationnelles.
Ces observations ont pour objectif de permettre d’identifier des modes
opérationnels des acteurs militaires ou de la protection civile, une fois ceux-ci déployés
sur le terrain.
Elles permettent de dégager d’importantes différences, entre les types
d’approches militaires et civiles.
Il est nécessaire d’intégrer, au niveau des Etats-Majors politiques, ces pratiques
parfois opposées, tant sur le fond que sur la forme.

Ce recadrage est nécessaire pour peu que l’on souhaite éviter toute confusion ou
contre-sens.

703
P. Hart, A. Boin « The politics of crises management» 2005, page 58.
 | 379

Dans le cas contraire, une mauvaise interprétation de la situation ne peut qu’en

résulter, d’autant que les langages et formes d’expression employées par les deux parties
sont parfois proches et peuvent sembler similaires.

Ces observations ont été listées sous neuf thèmes principaux, non exhaustifs, mais
choisis compte tenu de leur aspect caractéristique :

1. Le mode de commandement

L’organisation et la structuration du mode de commandement permet de

décrire les principales caractéristiques des organisations étudiées.

2. Le mode de fonctionnement interne

Le mode de fonctionnement est différent du mode de commandement, car

il dépend de l’adhésion des membres du groupe.
Ce principe justifie et légitime le fonctionnement du groupe.
Il permet également de réguler les mécanismes imprévus, de manière
informelle mais acceptée par tous.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Cette adhésion à ce fonctionnement peut être obligatoire.

Toutefois, l’individu peut faire partie du groupe sans en partager ses
principes fondateurs, il peut s’agir d’une alliance de circonstance, motivée
par la poursuite d’autres buts.

3. La visibilité

Elle dépend étroitement de la perception qui en résulte par des groupes

extérieurs.
La visibilité peut devenir un objectif à atteindre, permettant ainsi
d’obtenir des moyens (matériels ou financiers) qui pourront ainsi être
déployés.
La visibilité d’une organisation peut également permettre de promouvoir
des principes éthiques ou des règles de déontologie, dans un but
stratégique de diversification.
Afin d’assurer en permanence la cohérence du groupe, cette visibilité doit
également correspondre à la réalité existant en interne, afin d’éviter toute
dissonance.

4. Le niveau de solidarité

Il s’agit tout d’abord du partage souhaité et voulu entre ses membres.

Le niveau de solidarité peut être privilégié au sein des règles qui
définissent le fonctionnement interne du groupe, le mode de
fonctionnement, basé sur l’intérieur est considéré comme centripète.
Mais il s’agit également de permettre l’affichage de cette solidarité entre
les membres du groupe et l’extérieur : ce mode est alors centrifuge.
Les deux formes peuvent interagir l’une et l’autre sans difficulté, à
condition qu’elles soient équilibrées.
 | 380

5. Les valeurs communes du groupe

Elles constituent les fondements du groupe, mais aussi d’une manière plus
ou moins formalisée, le cadre de référence de l’ensemble de ses membres.
Ces valeurs, si elles sont écrites, constituent une charte, qui devient
essentielle dans l’affichage fort des valeurs du groupe, tant en interne
qu’en externe.
Cette charte permet alors de promouvoir les valeurs du groupe, se basant
sur un document existant et incontestable.

6. Les buts de l’action

C’est la perception et la vision, par les individus du groupe, de la façon

dont l’action doit se construire.
Ces buts ne sont pas toujours affichés clairement vis-à-vis de l’extérieur, et
la stratégie du groupe peut consister à les dissimuler pour parvenir à son
objectif qu’il peut maintenir secret.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

7. La compliance

Le groupe réagit et s’adapte en fonction des moyens à sa disposition.

Il peut également chercher à utiliser des moyens qui proviennent d’autres
groupes et qui ont des objectifs différents.
Il peut alors décider d’utiliser ses moyens propres, ou accepter ceux
d’autres groupes.
Cette acceptation peut être soumise à certaines conditions (poursuite
d’objectif commun ou charte de valeurs fondamentales partagées, dans les
domaines de l’éthique, de la déontologie).

8. La durée

Elle est souvent assujettie aux moyens financiers possédés par le groupe.
Elle reflète le niveau d’engagement dont peut disposer le groupe pour
réaliser ses objectifs, et sa possible projection pour mener à bien ses
actions.

9. Le degré d’ouverture

Le groupe a ses contraintes internes, des traditions, une culture qui lui sont
propres. Il peut diffuser et partager ces valeurs avec son environnement,
on le qualifiera alors d’un degré d’ouverture large.
Au contraire, le groupe peut souhaiter se préserver vis-à-vis de l’extérieur
et ne pas échanger (en général par crainte, par méconnaissance ou par
peur) avec les autres groupes.
 | 381

10. La culture.

Au niveau civil, la culture est souvent très diverse, elle s’exprime

librement et considère les différences comme source d’enrichissement
interpersonnel.
A contrario, au niveau militaire, la culture de base est unifiée, au service
d’un pays, d’une doctrine et de sa défense.
Cette culture militaire présente toutefois des variantes en fonction des
spécialisations techniques , par arme (Aviation, Marine, Armée de terre)
mais aussi par domaine (Service de santé, Commandos, Génie, Soutien
etc…).

DIFFERENCES D’APPROCHES CULTURELLES ENTRE LES ACTEURS

CIVILS ET MILITAIRES
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

APPROCHE CIVILE APPROCHE MILITAIRE

1 DECENTRALISEE CENTRALISEE

2 DISCIPLINE ADAPTABLE DISCIPLINE STRICTE

3 NON HIERARCHISEE HIERARCHISEE

4 COLLABORATIVE DIRECTIVE

FORCE RESULTANT DE LA
5 FORCE RESULTANT DE L’UNITE
DIVERSITE

6 ORIENTEE SUR LE BESOIN ORIENTEE SUR LA MISSION

7 CREE DE NOUVEAUX BESOINS PLANIFIE AVEC LES BESOINS EXISTANTS

POSITIONNEMENT SUR ACTION DE POSITIONNEMENT SUR ACTION DE LONG

8
COURT OU MOYEN TERME TERME
ELEMENTS DE LANGAGE COMMUNS ELEMENTS DE LANGAGE
9
et PARTAGES PROPRES et NON PARTAGES
CULTURE INITIALE UNIFIEE
10 CULTURE DIVERSIFIEE
VARIANTES SPECIALISEES
 | 382

02) AU NIVEAU OPERATIONNEL,

Les phases opérationnelles peuvent être séquencées, bien avant le

déclenchement de la mission.
Les onze mécanismes fondamentaux, lors des phases d’urgence et de sauvetage
ont été choisis comme référence, afin de procéder à une comparaison entre la protection
civile et la Défense Nationale.

1) La prise de décision

C’est un élément essentiel, notamment dans les situations de crise et de

catastrophe, il faut donc précisément définir quelle est la liberté
d’initiative, mais aussi d’action ou de manœuvre des différents acteurs
engagés sur le terrain.

2) L’adaptation

Il ne s’agit pas de l’adaptation des hommes au milieu ambiant en fonction

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

des conditions (météo, terrain, ressources etc...).

L’adaptation fait appel à la possibilité, au cours de l’action, de modifier
celle-ci de l’adapter, pour tenir compte de nouvelles circonstances.
A l’opposé, il peut également être impossible d’adapter un scénario déjà
élaboré possédant un plan d’action considéré comme immuable. C’est
l’exemple, au niveau militaire de la ligne Maginot qui n’a pas pris en
considération l’environnement radicalement différent constitué par la
guerre de mouvement et de l’arme blindée.

3) L’information

L’information est un domaine essentiel, pour les deux domaines de la

protection civile et de la Défense Nationale.
Seuls les mécanismes de remontée d’information et de cheminement des
ordres seront pris en considération pour cette comparaison.

4) Le commandement

Le mode d’élaboration de la décision peut être réalisé au plus haut niveau

politique avant sa mise en œuvre.
Il peut également dépendre, au préalable, des remontées d’information
du terrain.

5) La conduite

Au cours de l’action, des ajustements sont nécessaires.

Pour être autorisés, et mis en œuvre, ils doivent être validés par un
niveau décisionnel, clairement identifié au préalable.
 | 383

6) La coordination

Elle est soit interne, au sein du groupe considéré, soit externe, en

fonction des partenaires des groupes de référence.
La coordination peut dépendre de plusieurs responsables au sein de
chaque structure, elle est alors multiple.
Elle peut également être organisée avec un seul coordonnateur par
structure, qui réalise la liaison avec son homologue, elle est alors unique.

7) L’approche locale terrain / et centrale Etat-Major

Elle est conséquente à la coordination.

L’échelon central peut décider de la mise en place d’une stratégie.
Dans ce cas les informations du terrain remontent à l’échelon central qui
vérifie que le plan d’action s’applique correctement.
Le terrain peut également faire remonter les informations à l’échelon
central et réaliser des demandes face à la situation à laquelle il est
confronté.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Dans ce cas l’échelon central devra planifier, et réaliser un plan d’action

à postériori.

8) Les transmissions et communications

Elles sont descendantes ou montantes.

Le premier cas consiste à émettre un ordre, répercuté à tous les échelons.
Le second intègre des informations multiples qu’il doit traiter, comparer
et analyser avant de pouvoir décider au plus haut niveau.
Le partage de l’information est important, mais n’est pas possible si le
réseau est fermé.
Souvent, l’approche civile est basée sur une ouverture totale des réseaux,
des logiciels libres et des échanges permanents de données.
Alors que les réseaux militaires sont protégés et luttent contre tout type
d’intrusion en matière de télécommunication.

9) Le facteur humain

Il s’agit ici du comportement individuel vis-à-vis de la structure de

rattachement et d’emploi.

10) La Logistique

La logistique fait partie d’une chaîne intégrée, ou se repose sur

l’agrégation d’acteurs extérieurs.

11) Les ressources humaines

Elles sont essentielles, leur niveau de gestion est soit local, soit national,
en fonction de quoi dépend leur possibilité de mobilisation, sa rapidité et
sa garantie.
 | 384

DEFENSE NATIONALE PROTECTION CIVILE

Décision politique prise en Décision politique prise en aval,

amont, planification, l’analyse des informations est
DECISION exécution et contrôle nécessaire afin d’optimiser
1
réalisés par la chaîne l’organisation de la réponse.
hiérarchique.

Opérations tactiques Opérations tactiques réalisées

planifiées. selon le degré d’urgence locale,
les objectifs sont définis en
ADAPTATION
2 Elles suivent le cadre général fonction.
de la stratégie définie en
amont.

Les canaux d’informations sont

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

multiples, non contrôlés.

Un seul canal, hiérarchisé,
INFORMATION organisé, sécurisé, secret et Ils peuvent être en compétition,
3 sans que les acteurs soient
fermé.
informés les uns et les autres de la
situation et de l’ambiance
générale.

Assuré par le ministère de

l’Intérieur.

Pas de commandement aux

procédures opérationnelles
unifiées entre les acteurs.
Ordres donnés par le niveau (Sécurité Civile, Sapeurs pompiers,
politique, définissant la Croix-Rouge, associations,
Défense Nationale en vue de communautés etc..)
la protection du pays.
COMMANDEMEN Réseaux administratifs et
4 T techniques, parfois constitués
Ils sont ensuite formulés et
adaptés par l’Etat-Major d’experts, offrant analyses et
pour être transmis aux forces synthèse. Celles ci peuvent-être
opérationnelles. contradictoires à l’échelon
politique.

La décision à prendre par l’échelon

politique est toujours complexe.
Le lien avec les unités sur le
terrain est parfois distendu.
 | 385

DEFENSE NATIONALE PROTECTION CIVILE

Stricte observation des « Interprétation » fréquente des

ordres donnés. ordres compte-tenu des
différences culturelles entre les
Pas d’interprétation. acteurs.

La situation opérationnelle L’adaptation résulte des

CONDUITE est connue immédiatement appréciations et analyses de la
5
par le niveau supérieur. situation opérationnelle en
fonction des objectifs poursuivis
Ordres cloisonnés au niveau par les acteurs.
de responsabilité.
La transparence décloisonne le
système qui perd en efficience.

COORDINATION EXTERNE : COORDINATION EXTERNE :

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Sans objet dans ce cas. Nécessité absolue, compte-tenu

du nombre d’acteurs.
Aucun organisme extérieur
ne peut influencer ou Les objectifs et les cultures étant
modifier les décisions prises souvent différents, cette
au niveau politique national, coordination externe est donc
qui sont appliquées par la faible et fait l’objet d’un
Défense. consensus mou.

Elle est rarement pilotée, aucun

leadership n’est prédéfini, sauf
pour les catastrophes
internationales elle devient alors
COORDINATION pilotée par les Nations-Unies
6 (O.C.H.A.)

COORDINATION INTERNE : COORDINATION INTERNE :

Réalisée au sein de la chaîne Réalisée par les acteurs, dans leur

de commandement, permet domaine respectif sans souci de
de renforcer l’efficacité. cohérence globale.
 | 386

DEFENSE NATIONALE PROTECTION CIVILE

Commandement tactique local

permet une remontée
Commandement unifié. d’informations.

TRANSMISSION L’analyse des informations doit

Le cadre d’ordre est transmis
ET être rapide, avant de décider d’un
8 et adapté du niveau national
COMMUNICATION plan d’action, et de le faire
au niveau local.
valider au niveau politique
Réseau fermé. approprié.

Réseau ouvert.

Hors services de secours, la

réactivité et faible.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Réactivité quasi immédiate. Peu de mobilisation et de

FACTEUR sensibilisation hors de structures
9 HUMAIN Même hors service, reste professionnalisées.
mobilisable.
Malgré de nombreuses possibilités
(réserves communales,
associations, service civil etc…)

Appel à des prestataires

extérieurs.

Structurée et intégrée, elle Difficulté à mobiliser hors

reste disponible en situations d’urgence.
LOGISTIQUE permanente.
10 Est permanente au sein des
Elle est terrestre, maritime services de secours uniquement
ou aérienne. pour leurs besoins.

Subit les contraintes de la vie

civile, politique et administrative.

Différence de statuts entre sapeurs

pompiers professionnels, et
Mobilisation aisée, compte- volontaires.
RESSOURCES
tenu du statut unique de la
11 HUMAINES
ressource mobilisable. Mobilisation locale uniquement, pas
de mécanisme de mobilisation
nationale.
 | 387

Ces interactions civilo-militaires sont essentielles, car elles permettent à ces

différentes structures de travailler dans de meilleures conditions.

Il est également important, sur le terrain, de connaître les différences existantes

entre les acteurs, qu’ils dépendent du secteur public, du secteur privé, ou du secteur
associatif.
Cela facilite leur positionnement au sein de leur contexte particulier et permet
d’accepter ainsi la diversité des modes d’actions.
Seule la compréhension globale des enjeux lors d’une crise permet à chaque
acteur de participer à un ensemble dont il constitue une partie.
Il doit intégrer et accepter que les rôles et actions à mener par les autres
partenaires puissent être différents et réalisés en fonction de leurs propres contraintes.

Il est fréquent, dans de nombreux pays, de constater que des administrations

nationales adoptent parfois des attitudes peu collaboratives et des positionnements
contre-productifs.
D’autres types de conflits peuvent survenir, entre acteurs du secteur privé, ou
entre acteurs du secteur public et acteurs du secteur privé.
Les exemples les plus nombreux de dysfonctionnement sont désormais identifiés.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Lorsque le rôle des acteurs est insuffisamment défini, la mission souffre

d’impréparation, chacun cherchant à se positionner sur un secteur d’activité et
entendant occuper une position de leadership, sans tenir compte des impératifs des
autres acteurs.
Lorsqu’aucun mécanisme de coordination entre acteurs n’est prévu, aucune
partie ne souhaite alors réaliser de médiation, ou établir le dialogue entre deux
structures qui s’ignorent.
Une des meilleures solutions réside actuellement en l’attribution de cette
compétence de coordination à une institution unique.
Pour être accepté et reconnu, ce mécanisme de coordination doit être exempt de
tout parti pris vis-à-vis des acteurs et ne veiller qu’au fonctionnement global, au dessus
des intérêts particuliers.

C’est pour cela qu’il est difficile aux Etats souverains de remplir cette fonction,
et que les Nations-Unies assurent cette tâche dans les crises humanitaires de grande
ampleur seulement.
Grâce au mécanisme de coordination mis en place, l’information est disséminée,
partagée et connue par tous.
Les mécanismes de compétition entre structures différentes peuvent trouver ainsi
un mode de régulation, au moins a minima.
Pourtant l’entraide qui devrait prévaloir dans ce type de mission entre ces
structures n’est pas toujours effective.
Bien qu’aucune structure ne détienne l’exclusivité de la mission le partage
commun des objectifs est souvent difficile.
Chaque organisation souhaite le plus souvent réaliser une tâche pour son propre
compte, en dehors de la surveillance ou du contrôle d’une autre structure.

Penser que ce type d’attitude n’est possible que dans des pays lointains, pour des
crises complexes et dans des environnements aux structures de secours peu développées
est erroné.
 | 388

En effet, en France, le domaine du secours en mer est un bon exemple, de cette

complexité.
Bien entendu, il est toujours possible d’objecter que ce domaine est
exclusivement attribué et du ressort de l’Action de l’Etat Mer (A.E.M.).
Lors d’une phase de secours, les moyens sont en général mis en œuvre par
l’administration de l’Etat, d’autres effecteurs dont les Collectivités Territoriales font
partie, elles sont toutes coordonnées par l’action des Centres Régionaux Opérationnels de
Surveillance et de Sauvetage (C.R.O.S.S.) dont c’est la mission principale.
Ces derniers peuvent également avoir à leur disposition des associations, (comme
par exemple la Société Nationale de Sauvetage en Mer, S.N.S.M.) voire des moyens privés
(Sociétés Privées de Remorquage).
Pour les collectivités territoriales, depuis la loi sur la sécurité civile de 1987 et
celle du 3 mail 1996 dite de départementalisation, seuls les Services Départementaux
d’Incendie et de Sauvetage (S.D.I.S.) sont susceptibles de fournir à la fois des moyens
matériels et des équipes spécialisées qu’il s’agisse des plongeurs de la sécurité civile, ou
des sauveteurs côtiers.
En dehors de ces moyens d’action au sens large, les communes peuvent prendre
des mesures de prévention pour la surveillance du littoral.
Cette fonction de surveillance du littoral peut impliquer de nombreux acteurs
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

(associations départementale de Protection Civile, Associations agréées par la sécurité

civile, Croix Rouge, police nationale, police municipale, sapeurs pompiers, SNSM etc…)
sans grande cohérence entre eux, ni souci d’efficacité de la réponse opérationnelle.
A titre d’exemple il n’existe pas de suivi des différentes activités opérationnelles
des postes de secours, qui dépendent uniquement de l’échelon municipal (ou parfois
intercommunal).
Sans procédure, sans mécanisme de traitement de l’information, il n’y a pas de
possibilité de détection d’un signal faible, avant coureur d’une situation de crise en
amont.
Les administrations de l’Etat exercent un contrôle, a minima sur les conditions
d’utilisation des postes de secours sur les plages, s’assurent que leur équipement
correspond à la règlementation, et que les sauveteurs sont diplômés et recyclés.
Mais la mise au point de procédures opérationnelles communes entre les
différents services n’existe pas704.
En outre, souvent mises en place pour la saison estivale, ces mesures de
protection des populations ne font pas l’objet d’études, d’inspections extérieures ni
d’évaluation de la qualité de la prestation opérationnelle, délivrée par des organismes
indépendants.

Basées sur des critères objectifs précis (en dehors des obligations réglementaires
définies par les textes officiels) ces études permettraient de réaliser un classement au
niveau de la qualité de l’assistance pouvant être fournie.

704
Ainsi, en août 1988 suite à l’explosion d’une vedette au large de l’aéroport de Nice, avec 6 personnes à
son bord, les embarcations des sapeurs pompiers de Nice, de Cagnes sur mer, de l’aéroport, celles de la
police municipale de Saint-Laurent-du-Var, de la Police Nationale de Cagnes-sur-Mer (poste de secours
C.R.S.), une autre de la S.N.S.M. de Villeneuve Loubet, et une embarcation du poste du Cros de Cagnes
(Protection civile départementale) se sont portés simultanément sur les lieux de l’accident, sans liaison
possible entre elles la gestion de cet accident fut problématique pour la meilleure orientation hospitalière
des blessés, une fois récupérés (7 embarcations « autonomes » pour 6 victimes).
 | 389

Cela permettrait ainsi aux vacanciers soucieux de leur sécurité de connaître le

niveau de protection dont ils bénéficient sur leur lieu de villégiature.
D’autre part, les liens avec les Services Départementaux d’Incendie et de Secours
ne font pas l’objet de procédures ni de protocoles formalisés.
En cas d’urgence, ces postes de secours rentrent en contact le Services
Départementaux d’Incendie et de Secours comme n’importe quel particulier.

L’intérêt de ce type de classification est pourtant reconnu dans le domaine de la

protection civile.

En effet, le Haut-Comité Français pour la Défense Civile décerne aux communes

soucieuses d’assurer un niveau de sécurité élevé un label dit « pavillon orange ».

Le niveau d’implication de la commune est donc récompensé, mais

l’harmonisation du travail entre les hommes ne fait pas partie de ce cadre de référence.

b) CONCEPTS POLICIERS ET PROTECTION CIVILE A LA

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

RECHERCHE DU PARTAGE DE L’INFORMATION.

Il existe un autre service public travaillant pour des missions de protection civile,
la Police Nationale.

Au cours de son histoire, cette dernière exerce depuis longtemps des

compétences en matière de sauvetage de secours et d’assistance aux populations, sous
l’appellation générique de « protection des populations ».

La comparaison entre Protection Civile et Police Nationale est identique à celle

déjà réalisée dans le paragraphe précédent, entre Protection Civile et Défense
Nationale.

Il existe un secteur ou la Police Nationale assure seule la mission de protection

des populations, dans le domaine de la prévention routière.

La Police Nationale et la Gendarmerie Nationale se partagent ces actions,

réalisées avec efficacité et persévérance.

La stratégie, en matière de Prévention Routière, est définie par le Ministère du

Transport, au niveau national, expliquant ainsi l’exclusion des sapeurs pompiers, qui
dépendent des structures territoriales, à un niveau administratif départemental.

Certes, cette exclusion n’est pas volontaire ni souhaitée.

Mais il n’est pas envisageable de demander aux cent Services Départementaux

d’Incendie et de Secours de France de participer à la politique nationale en matière de
prévention routière, sans les associer en amont aux processus de décision, ce qui semble
difficilement réalisable.
 | 390

DIFFERENCES D’APPROCHES CULTURELLES ENTRE LES ACTEURS

PROTECTION CIVILE ET POLICIERS

PROTECTION CIVILE POLICE NATIONALE

1 DECENTRALISEE CENTRALISEE

2 DISCIPLINE ADAPTABLE DISCIPLINE STRICTE

3 NON HIERARCHISEE HIERARCHISEE

4 COLLABORATIVE DIRECTIVE
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

5 FORCE RESULTANT DE LA DIVERSITE FORCE RESULTANT DE L’UNITE

6 ORIENTEE SUR LE BESOIN ORIENTEE SUR LA MISSION

7 CREE DE NOUVEAUX BESOINS PLANIFIE AVEC LES BESOINS EXISTANTS

POSITIONNEMENT SUR ACTION DE POSITIONNEMENT SUR ACTION DE COURT

8
COURT OU MOYEN TERME TERME, MOYEN ET LONG TERME

9 ELEMENTS DE LANGAGE PARTAGES ELEMENTS DE LANGAGE PROPRES

10 CULTURE UNIQUE CULTURE TRES DIVERSIFIEE

11 GESTION OUVERTE DE L’INFORMATION GESTION FERMEE DE L’INFORMATION

En ce qui concerne le point 9 (niveau d’ouverture) l’approche policière est

traditionnellement orientée vers le secret, pour des raisons de confidentialité ou pour des
besoins liés éventuellement à une enquête en cours.
Cela ne permet, au mieux qu’un partage extrêmement limité d’informations. Or
nous avons vu que le domaine de la gestion des crises nécessite dès les premiers instants
un énorme échange d’information, afin d’être en mesure d’anticiper sur la suite des
évènements le plus rapidement possible.
Au niveau opérationnel, les onze mécanismes fondamentaux, permettent de procéder à
une comparaison entre la Protection Civile et la Police Nationale, de manière identique à
la comparaison réalisée avec la Défense Nationale.
 | 391

POLICE NATIONALE PROTECTION CIVILE

Décision politique prise en Décision politique prise en aval.

amont.
DECISION L’analyse des informations est
1
Planification, exécution et nécessaire afin d’optimiser
contrôle réalisés par la chaîne l’organisation de la réponse.
hiérarchique.

Opérations tactiques planifiées. Opérations tactiques réalisées

selon le degré d’urgence locale.
ADAPTATION Elles suivent le cadre général
2 de la stratégie définie en Les objectifs sont fonction de la
amont. situation réellement
rencontrée.

Canaux d’informations
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

multiples, non contrôlés,

pouvant être en compétition.
Un seul canal, hiérarchisé,
INFORMATION organisé, sécurisé, secret et
3 Les acteurs ne sont pas toujours
fermé.
informés les uns et les autres de
la situation et de l’ambiance
générale.

Réseaux administratifs et
techniques, parfois constitués
Ordres donnés par le niveau uniquement d’experts hyper
politique, définissant la spécialisés, offrant analyses et
4 COMMANDEMENT
Sécurité Publique en vue de la synthèses à l’échelon politique,
protection du pays. en vue de décisions à prendre.

Le lien avec les unités sur le

terrain est distendu.

Stricte observation des ordres Interprétation fréquente des

donnés. ordres, adaptation résultant
La situation opérationnelle est d’une différence d’appréciation
connue au niveau supérieur en et d’analyse de la situation
temps réel. opérationnelle.
5 CONDUITE
Ordre cloisonné au niveau de La transparence décloisonne le
responsabilité. système qui perd en efficience.
Différentes unités sous un
commandement unifié (C.R.S.
/ D.D.P.U./ G.D./ G.M.)
 | 392

POLICE NATIONALE PROTECTION CIVILE

COORDINATION EXTERNE : COORDINATION EXTERNE :

Positionné sous l’autorité Nécessité absolue, compte-tenu

directe du Préfet ou d’un du nombre d’acteurs.
membre du corps préfectoral.
Les objectifs sont souvent
différents, cette coordination
externe est faible et fait l’objet
d’un consensus mou.

Elle n’est pas pilotée, sauf pour

6 COORDINATION les sapeurs-pompiers aucun
leadership n’est prédéfini.

COORDINATION INTERNE : COORDINATION INTERNE :

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Réalisée au sein de la chaîne de Réalisée par les acteurs, dans

commandement, permet de leur domaine respectif sans
renforcer l’efficacité. souci de cohérence globale.
Information éventuelle d’autres
services rattachés (missions de
renseignement, déminage)

Le déroulement tactique des

opérations poursuit deux
objectifs. Rendre compte et
APPROCHE établir des demandes en
LOCALE Terrain Le déroulement tactique des moyens.
7
/ opérations suit un cadre d’ordre
Echelon central et des procédures précises. La coordination est donc «ex
post» une fois que les
informations remontent du
terrain.

Commandement unifié. Commandement tactique local.

Réseau propre redondant et non Permet une remontée

TRANSMISSION
partagé avec les autres services d’informations rapide.
8 ET
(Acropole et Rubis).
COMMUNICATION
Mais analyse ex post nécessaire
avant de définir une stratégie.
 | 393

POLICE NATIONALE PROTECTION CIVILE

Réactivité immédiate. Hors services de secours, la

réactivité et faible.
Mobilisation permanente pour
les unités territoriales et les Peu de mobilisation et de
unités mobiles. sensibilisation hors de
FACTEUR
9 structures professionnalisées.
HUMAIN
Malgre de nombreuses
possibilités (réserves
communales, associations,
service civil etc…).

Appel à des prestataires

extérieurs.
Structurée.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Difficulté à mobiliser hors

Intégrée. situation d’urgence.

10 LOGISTIQUE Disponibilité. Est permanente au sein des

services de secours uniquement
Permanence. pour leurs besoins.

Subit les contraintes de la vie

civile, politique et
administrative.

Mobilisation aisée, compte tenu Différence de statuts entre

du statut et de la ressource sapeurs-pompiers
RESSOURCES mobilisable. professionnels, et volontaires.
11
HUMAINES
Mobilisation locale uniquement,
pas de mécanisme de
mobilisation national.

Les actions de la Police Nationale et de la Protection Civile sont donc

complémentaires, bien que leur champ d’action soit différent.

Dépendants du ministère de l’Intérieur, ces services n’ont pas de mécanismes

d’échanges ou de formation croisées, qu’il s’agisse des échelons opérationnels, ou au
niveau des corps de commandement ou de direction.

Pourtant, cette ouverture mutuelle enrichirait, sans aucun doute, les services de
manière mutuelle.
 | 394

c) LA PROTECTION CIVILE, NI ACTION HUMANITAIRE, NI CIVIL0-

MILITAIRE.

Dans la culture fondamentale de l’institution militaire, et à tous les niveaux

hiérarchiques, le terme de meeting signifie qu’il s’agit d’un évènement structuré,
efficient, dirigé par un leader, vous assistez au meeting afin que l’on vous dise ce que
vous avez à faire, vous y recevez les instructions et les ordres que vous aurez à exécuter.
Votre devoir est de vous assurer que vous pourrez atteindre les objectifs qui vous sont
fixés, et vous devez rendre compte des conditions dans lesquelles vous avez exécuté
votre mission.
Les réunions sont internes, les participants ont des formations similaires, ou
complémentaires, mais reposant toujours sur les mêmes valeurs.
L’autorité n’est pas contestable, les objectifs définis par la hiérarchie ne peuvent
être remis en question.
Ce type de structure est pyramidal et axé sur la verticalité (les informations
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

partent du sommet vers la base par un seul canal).

A contrario, pour la culture civile, et en particulier le domaine humanitaire, un

meeting est considéré plutôt comme un forum ou une réunion de collaboration pour
arriver à trouver et à adopter une décision selon une approche consensuelle. Vous
participez à un meeting pour travailler sur ce que vous allez décider de faire en commun.
Le monde civil est diversifié, des forces centripètes (renforcement de l’autorité
hiérarchique, centralisation des décisions etc.) sont contrebalancées par des forces
centrifuges (Organes Collégiaux de décision, représentants du personnel, contre-pouvoir
des partis politiques, des syndicats, structures verticale et horizontale, partage
permanent de l’information).
Ces conditions s’appliquent aussi bien dans le monde civil privé ou public, mais
les limites et différences entre ces deux entités tendent de plus en plus à s’estomper.
Ce type de structure privilégie le mode horizontal d’échanges d’information et est
axé sur les échanges bilatéraux et multilatéraux.
L’objectif est donc défini en commun, en fonction des caractéristiques propres
aux différentes structures.

Il existe certes des contraintes extérieures pour chacun des acteurs, mais leur
action commune, poursuivant le même objectif permet d’estomper les défaillances
éventuelles d’un des acteurs.
La réalisation sera commune, partagée et connue de tous, lors de ses différentes
phases d’évolution et de réalisation.
La coordination réalisée lors de catastrophes de grande ampleur, dans le domaine
des catastrophes humanitaires rend les meetings de coordination des acteurs
indispensables.
La nécessité de désigner un coordonateur de cet ensemble hétérogène, garant de
la procédure et de la circulation des informations, s’est très vite imposée, sans pour
autant qu’un leadership soit clairement établi.

Dans le domaine spécifique des crises humanitaires, les premiers jours sont
cruciaux en matière de secours et de sauvetage de blessés.
 | 395

Les structures nationales locales, souvent débordées et déstructurées, ne peuvent

seules assurer cette tâche.
Les Nations-Unies, du fait de leur caractère intergouvernemental, possèdent la
légitimité requise pour assurer la coordination dans ce domaine.
L’intervention internationale dans un pays souverain nécessite que la neutralité
des secours soit avérée, mais aussi qu’ils soient reconnus dans leur domaine de
compétence respectif.
C’est donc le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires705 directement
placé sous l’autorité du Secrétaire Général des Nations-Unies qui assume cette tâche,
Le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (B.C.A.H. / O.C.H.A.) a
donc pour mission de préparer et de constituer les équipes d’experts en évaluation et
coordination, (U.N.D.A.C.706).
Celles-ci sont immédiatement déployées en cas de catastrophes de grande
ampleur, dès que le gouvernement du pays où s’est déroulée la catastrophe a émis une
demande d’assistance.
Cette demande est relayée par représentant des Nations-Unies pour ce pays,
appelé le résident coordinateur, de niveau équivalent à un ambassadeur.
Ces équipes U.N.D.A.C. sont constituées d’une part de membres permanents du
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (B.C.A.H. / O.C.H.A.) et d’autre part

d’experts internationaux.
Ces experts sont mis à disposition du B.C.A.H. par leur pays d’origine pour la
phase d’urgence, pour une durée moyenne, de trois semaines.

La crise, qu’il s’agisse d’une catastrophe de grande ampleur, d’une crise

humanitaire ou d’une situation d’urgence complexe, comporte quatre phases principales,
illustrées dans le schéma ci-dessous.

La phase de déconstruction provient de la perte des repères habituels (habitat,

repères familiaux et ou sociaux, atteinte physique ou psychique).
Le retour vers le passé, la situation préalable à la crise est évoqué, car il
constitue souvent le seul point d’ancrage.

705
Plus connu sous son abréviation U.N. « O.C.H.A. ».
706
United Nations Disaster Assessment Coordination, (Equipe d’Evaluation des Catastrophes et des
Coordinations des Nations Unies).
 | 396

La modification de l’ordre établi est consécutive à l’effondrement ou à la

disparition des structures sociales pré-existantes.
Si elles parviennent parfois à se maintenir, leur fonctionnement est loin d’être
optimal, et la population a alors le sentiment d’être délaissée.

Le développement des capacités d’adaptation est considéré comme essentiel et

doit faire l’objet d’une préparation de la population, hors des phases de crises, afin
d’augmenter son potentiel de résilience.

L’ouverture de fenêtres sur le réel est la capacité que chacun d’entre nous garde,
une lucidité permettant d’accomplir des actions de solidarité ou de protection pour les
membres de la communauté qui restent à protéger ou qui ont besoin d’aide.
Elle permet, grâce à la réalisation d’actions concrètes, notamment vis-à-vis des
plus jeunes et des plus âgés, de regagner la confiance en soi et de développer à nouveau
une capacité de projection vers l’avenir.

Grâce aux nombreux retours d’expérience, et à une pratique du terrain, les

stages de formation des membres U.N.D.A.C. intègrent ces problématiques propres à
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

toutes les crises.

Ayant pour objectif d’assurer la meilleure formation possible aux candidats

envoyés par les pays membres, les stages de préparation des membres U.N.D.A.C.
présentent quatre caractéristiques.

Il s’agit d’assurer la préparation la plus adéquate possible (1), de constituer un

fort esprit d’équipe (2), de définir des buts collectivement (3), et enfin de créer entre les
membres des relations interpersonnelles fortes.

1 / Préparation aux missions humanitaires, phase de sélection du personnel

Au sens de la psychologie sociale, les groupes de gestion de crise sont des groupes
restreints (ANZIEU, 1968) ils regroupent, de par la nécessaire pluridisciplinarité, de leurs
membres, des points communs décrits ci-dessous :
 | 397

Ces points communs sont des pré-requis indispensables.

Ils sont intégrés par les organisations internationales et les Organisations Non
Gouvernementales, lors des stages de « mise en situation opérationnelle » et de
« formation initiale appliquée » qui durent plusieurs semaines.
Ces stages constituent un indéniable apport pédagogique, ils apportent la mise en
commun d’expériences variées, provenant de différents pays.
La compréhension du contexte des urgences complexes, des catastrophes
humanitaires et de leurs enjeux est ainsi facilitée et approfondie.
Ces stages sont un important moyen de sélection pour les cadres permanents et
expérimentés du Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (B.C.A.H. / O.C.H.A.)
qui ont à leur disposition un « vivier de compétences », constitué par les stagiaires.

Il est essentiel de s’assurer que les candidats qui seront ensuite retenus pour
réaliser les missions opérationnelles correspondent effectivement aux attentes des
équipes de coordination et de secours internationales, selon le triptyque encadré ci-
dessus.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ces compétences collectives permettront de réaliser les objectifs toujours définis

en amont de la mission, au travers d’une lettre de mission.
Il est aussi très important d’arriver à construire rapidement une équipe soudée,
dès que les membres sont sélectionnés, préalablement à leur engagement sur le théâtre
d’opérations.

2 / Constitution et réalisation de l’esprit d’équipe (Team spirit).

Tout d’abord, l’effectif étant limité, il faut insister sur l’importance, pour chacun
des membres, de la perception individuelle qu’ils ont des autres membres de l’équipe,
vis-à-vis de leur champ de représentation personnel.
Cet aspect est essentiel, afin que chacun soit impliqué, mais surtout en phase
avec ses autres collègues-partenaires, connaissant les points forts et les points faibles de
chacun.
Cette phase de cémentation initiale conditionne et représente les ferments de la
solidité de l’équipe, et permet le partage et l’établissement de la confiance en son sein.
Ces équipes sont confrontées en permanence à des situations extrêmes en termes
d’enjeux, de décisions, de tensions et susceptibles d’entraîner de lourdes conséquences,
en permanence, dans une cinétique très rapide.
A cette perception individuelle, s’impose la nécessité d’établir une
communication efficace et ouverte.

Plusieurs entretiens d’échanges inter-individuels doivent être réalisés, afin que

l’adhésion de tous puisse être obtenue et garantie.
Une attention particulière doit également être portée afin que tous les membres
disposent d’une information accessible et partagée.
 | 398

Cette étape essentielle utilise des moyens technologiques perfectionnés et des

systèmes de gestion de l’information performants et innovants707.

Il faut noter, en parallèle, au sujet des mécanismes de gestion des informations

dans les urgences complexes, que l’Union Européenne réalise depuis 2010 des formations
spécialisées dans ce domaine708.
Les experts européens, rattachés au Monitoring Information Center, sont ainsi
formés dans les mêmes conditions que ceux des Nations-Unies.
Lorsqu’ils sont projetés sur les théâtres d’opérations, ils retrouvent de manière
quasi-systèmatique leurs homologues du Bureau de Coordination des Affaires
Humanitaires (B.C.A.H. / O.C.H.A.).
Ainsi, dotés de formations identiques, l’entente entre membres des Nations-Unies
et de la Commission Européenne est toujours cordiale.
Le rapprochement entre les équipes des Nations-Unies et Européennes devrait se
confirmer dans un proche futur.

3 / Poursuite des mêmes buts assignés comme buts du groupe :

Préalablement à chaque mission, ou dans les premières heures de la mission, la

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

réalisation de l’énoncé de la mission (Terms Of Reference : TOR) appelée lettre de

mission en français) est absolument indispensable.
Une mission ne peut se dérouler en l’absence de ce document essentiel, pour que
les membres du groupe, en cas de fortes difficultés, puissent se recentrer sur les
éléments qu’ils ont défini ou au moins partagé ensemble initialement.
D’autre part, dès l’arrivée du groupe sur le territoire de l’Etat receveur de l’aide,
préalablement à toute action un double briefing est réalisé, par le résident coordinateur
et par le responsable du département de la sécurité et de la protection des nations-
unies709.

4 / Forte interdépendance entre membres :

Le fort sentiment de solidarité entre les membres permet à l’équipe U.N.D.A.C.

de surmonter les difficultés de manière collective.
Un soutien et une écoute mutuelle se développent entre les membres du groupe.
L’attention soutenue des uns aux autres permet à la mission de se dérouler dans
des conditions optimales.
Dès que le rapport final de la mission, réalisé collectivement sous la direction du
Team Leader, est terminé, une journée ou un moment convivial permet à une phase de
transition de se dérouler.
Cette phase est indispensable, afin de faciliter le retour dans le pays d’origine des
membres de l’équipe U.N.D.A.C., dans des conditions optimales.

707
Un système mondialement accepté, dans les équipes OCHA est le logiciel de microsoft « Groove » qui
permet de mettre en réseau les membres quelle que soit la distance les séparant ou le volume
d’information à échanger.
708
Information Management Course, première session réalisée à l’Ecole Nationale de Protection Civile
(E.N.P.C.) en Espagne, à Madrid, pour le compte de DG E.C.H.O. PROTECTION CIVILE (24 -29 Octobre
2010).
709
U.N.D.S.S. United Nations Department of Safety and Security.
 | 399

3 / LES PRATIQUES DE GESTION DE CRISE DOIVENT INTEGRER LES

PROGRES DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION

« Celui qui n’appliquera pas de nouveaux remèdes doit s’attendre à de nouveaux maux,
car le temps est le plus grand des innovateurs. »
Francis Bacon

Les désastres de grande ampleur présentent une caractéristique commune.

Les réseaux de communications existants sont soit détruits soit saturés compte
tenu des nouveaux besoins à réaliser.

Ils sont dûs aux équipes de secours une fois déployées, mais aussi aux recherches
menées par les familles ou les proches des victimes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En outre, les besoins de communications des agences de presse, l’afflux massif

de journalistes exerçant leur activité hors des réseaux traditionnels,710 accroît la
demande disponible au niveau des réseaux existants.

Un nouveau déséquilibre apparait, et par effet domino le réseau fragilisé,

submergé présente des risques important d’effondrement.

710
Free lance, indépendants, Journalistes Reporters d’Images agissant à leur compte, Grands Reporters
etc…
 | 400

La connectivité, au niveau tactique et opérationnel, est essentielle afin de

maintenir un flux permanent d’échanges d’informations entre les services de secours,
ceux de la santé, les autorités civiles, les communautés, les réseaux politiques locaux,
régionaux, nationaux, internationaux, les organisations non gouvernementales, sans que
cette liste puisse prétendre à l’exhaustivité.

Les réseaux d’infrastructures doivent permettre la circulation libre et continue

d’information et de diffusion des connaissances entre les unités terrestres engagées, les
centres opérationnels et les centres de crise, mais aussi les structures civiles et militaires
participant aux opérations de secours.

Les demandes, lors de méga-catastrophes, sont en augmentation constante elles

peuvent parfois devenir sources de conflits :

 elles nécessitent des moyens d’informations supplémentaires,

 elles recherchent des connaissances, l’accès à des bases de données

contenant des sources historiques fiables, souvent inaccessibles en cas de
désastres, toute extraction pour analyse est le plus souvent impossible.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les communications avec les agences d’information (nationales ou

internationales) représentent une criticité certaine.

Il en est de même pour distribuer en temps réel, une information utile, mais aussi
utilisable (recherche de membres familiaux disparus etc…).

L’information des populations est également importante à prévoir pendant la

phase de catastrophe.

Il faut être en mesure de donner des consignes aux populations touchées,

permettre de recréer au plus tôt le lien social, ne pas les laisser à elles-mêmes,
constituer des espaces de parole, de porter à la connaissance de la population
l’organisation de la distribution des soins médicaux, de l’eau potable, des produits
alimentaires et d’hygiène de base etc…

La prise en compte de ces aspects n’est pas systématique, en l’absence de norme

internationale.

En dehors des phases de crise, la difficulté de partage de l’information entre les

services a été évoquée, notamment pour les services de Police et ceux de la Défense
Nationale.

Leur forte résistance culturelle est compréhensible, mais doit évoluer face aux
nouvelles contraintes de protection de population en cas de crise.

Pour la Police, la préservation du secret permet d’éviter toute divulgation

d’information susceptible de créer un trouble à l’ordre public, d’éveiller des soupçons
vis-à-vis d’organisations criminelles sous surveillance etc…
 | 401

La Défense Nationale doit, elle, se préserver du risque extérieur : toute

divulgation d’information sensible pourrait rendre vulnérable l’ensemble du système
chargé de la défense du territoire ou de la préservation des intérêts nationaux à
l’étranger.

Ces aspects sont importants, mais ils ne constituent pas des priorités absolues lors
d’une crise, puisque les efforts doivent se concentrer sur le sauvetage et la sauvegarde
des vies humaines.

Concernant les activités de Protection Civile plusieurs rapports ont noté la

vulnérabilité actuelle des systèmes existants.
Les faiblesses de la chaîne de remontée d’information ont été décrites à plusieurs
reprises, et des difficultés d’adaptation peuvent apparaître.
Obtenir une réponse appropriée implique de maintenir un état de préparation et
de vigilance élevé, et une réactivité dans des délais courts.

Il a été remarqué qu’en cas de crise au niveau des systèmes de

télécommunications, le niveau de gestion le plus approprié désigné est l’échelon
central.711
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ainsi, chaque niveau de responsabilité possède des compétences propres, des

capacités d’action et des réseaux efficaces.

L’adoption au niveau international, puis national d’un plan d’action simple,

répondant à des questions de même type, serait une démarche utile, permettant à
chacun d’avoir une connaissance approfondie de son rôle et des résultats attendus.

Les technologies de l’information permettent désormais à tout être humain, sur

toute la planète, et en permanence712, de vivre tout évènement de façon presque
immédiate.

Notre compréhension du monde en est donc affectée, et la distinction entre les

repères traditionnels des sociétés contemporaines, et ceux dont nous sommes abreuvés
par les images ou la diffusion de l’écrit, tend à s’estomper.
Les dangers liés à l’immédiateté sont souvent dénoncés, tout comme les analyses
de situation réalisées sans recul et à chaud.
Le temps nécessaire à la recherche d’informations complémentaires, la prise en
compte de points de vue différents, la vision globale d’un évènement n’est plus toujours
possible.
Il faut donc être particulièrement attentif à ce que notre soif de connaissance ne
s’achemine pas, de manière silencieuse, à une simple saturation permanente
d’informations sans valeur ajoutée et au fond sans grand intérêt.

Pour maintenir la distanciation nécessaire, un effort de volonté et de clairvoyance

est désormais indispensable, mais cet effort ne peut qu’être individuel.
Toutefois, ces nouveaux accès à l’information permettent de mettre en relief
certains paradoxes, autrefois moins visibles, car moins portés à connaissance de tous.

711
Rapport sur la résilience des réseaux de télécommunications, Juin 2007 Page 34.
712
Sous réserve de l’accès à ces technologies, compte tenu de la fracture numérique existant actuellement.
 | 402

C’est le cas dans le domaine de la protection civile.

Le paradoxe auquel nous sommes aujourd’hui confrontés réside dans le fait que
les Etats ont érigé le principe de protection de leur population comme un principe
essentiel.
Or, de nombreux régimes ont montré, face à des catastrophes naturelles de
grande ampleur, ou face à des mouvements sociaux importants que ce principe ne pouvait
s’appliquer.

Les raisons sont d’ordre naturel, lorsque les évènements physiques sont d’une
intensité extrême, mais aussi d’ordre politique, lorsque les populations souhaitent le
départ des gouvernements.

C’est là que réside le paradoxe, puisque il faut beaucoup de savoir-faire à un

gouvernement pour prétendre assurer la protection d’une population, lorsque cette
dernière estime que celui-ci est responsable de son oppression.

Une fois plongée dans ce paradoxe, la sortie de crise s’effectue toujours de

manière délicate.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Un mécanisme d’évitement de cette situation consiste à définir, de la manière la

plus objective possible, en quoi consiste la protection des populations, et plus
précisément la protection civile.
L’existence d’un consensus, entre les différents Etats, permettrait d’accepter de
manière universelle, à ce que chacun d’entre eux assure un niveau de service minimum
de prestations dans ce domaine.
Un des avantages consisterait à pouvoir, en cas de catastrophe naturelle de
grande ampleur, mobiliser immédiatement des Etats-voisins, disposant de capacités et de
méthodes identiques.

Enfin, la disparition des guerres conventionnelles et le développement

d’évènements dramatiques, d’intensité croissante, doit orienter de manière différente
notre recherche du bien-être.
C’est donc aussi dans le domaine du secours que des progrès doivent être
réalisés.

Plusieurs sociétés privées l’ont bien compris, car elles proposent à leur clients, ou
qu’ils se trouvent dans le monde, un service de prise en charge médicale, d’évacuation et
de rapatriement sanitaire dans des conditions exceptionnelles.

Il est donc du ressort des Etats, d’assurer un « niveau plancher », afin que la
protection des populations puisse devenir un critère évaluable, ce dernier étant
actuellement absent.
 | 403

3. B / LE DROIT UNIVERSEL POUR LA PROTECTION DES

POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX, CHAINON MANQUANT, SERA
GARANTI PAR LA PROTECTION CIVILE

« Car il est bien plus beau de savoir quelque chose de tout que de savoir tout d’une
chose ; cette universalité est la plus belle. »
Blaise Pascal
Discours sur les passions de l’amour

La protection des populations en temps de paix est assurée par la protection

civile, en général, dans la plupart des Etats de l’Union Européenne et au-delà.

Toutefois, ce principe n’est pas juridiquement établi, au niveau des services

publics, cette tâche est répartie entre diverses institutions, et au niveau privé, des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

sociétés ou des associations sont également en mesure d’assurer cette mission.

Les crises sont ainsi complexes, non seulement de par leur origine, mais aussi
dans la mise en œuvre de leur résolution.

C’est pour cela que le Droit universel à la protection des populations en temps de
paix doit être établi (1).

Ce Droit permettra de réaliser des comparaisons entre ces systèmes et de les faire
progresser, dans la continuité des principes de bien être social récemment établis par Sen
Armartya Kumar.713
L’application de ceux-ci permettra de réduire les tensions résultant de
différences dans ce domaine de la protection des populations, actuellement considéré
sans réel intérêt.

Ce Droit pourra ensuite utiliser la protection civile comme effecteur majoritaire

et prioritaire, elle aura alors les moyens suffisants pour anticiper et innover afin de
prévenir efficacement les crises (2).

713
Prix Nobel d’Economie en 2001.
 | 404

1 / LE DROIT UNIVERSEL DE PROTECTION DES POPULATIONS EN TEMPS DE

PAIX FACTEUR DE RESOLUTION DES CRISES.

« Les moments de crise produisent un redoublement de vie chez les hommes. »

François-René de Chateaubriand
Mémoires d’outre-tombe

L’enjeu réside à mettre en œuvre un droit basé sur le principe juridique du

« parallélisme des formes » vis-à-vis d’autres droits universels, plus anciens et déjà
existants.

Ainsi, il faudra au préalable s’appuyer sur les principes consacrés par les
conventions de Genève, s’appliquant aux militaires et aux civils lors de conflits.
Ces droits doivent être étendus à tous, en situation de paix, et devenir un facteur
de stabilité et de bien être commun.
Il sera également nécessaire de reprendre les principes d’observation mutuelle,
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de proportionnalité et d’échange d’information afin que ces droits, une fois établis,
puissent être contrôlés régulièrement au sein de la communauté internationale.

Pour la mise en pratique de ce droit, deux voies sont possibles.

L’une est d’initiative publique (a), reposant sur la volonté et le rôle des Etats,
l’autre est d’initiative privée (b).

a) Sous forme d’initiative publique,

Plusieurs étapes sont nécessaires, avant de procéder à la consécration de ce droit

universel.
Il faut tout d’abord désigner un coordonnateur, car pour mener à bien cette
tâche, un véritable leadership doit être mis en place.
Se pose donc la question d’établir la légitimité de ce coordonnateur.
Idéalement, il pourrait s’agir d’un Etat, légitime par les actions déjà menées dans
des domaines similaires, tel que ceux relatifs à la protection des Droits de l’Homme.
La France serait alors idéalement positionnée pour réaliser cette mission.
Au préalable un débat national serait nécessaire.

Mais cette question de leadership pourrait aussi servir de prétexte à des pays en
quête de puissance, un contrôle est donc nécessaire.
Ce contrôle doit être alors réalisé par un groupe d’Etats, ou une organisation
regroupant les Etats.

Mais considérer uniquement l’aspect technique de ce projet ne suffit pas.

 | 405

Parmi les candidats, une autre possibilité consisterait à ce qu’un pays neutre714
soit candidat pour cette tâche.

Quel que soit l’Etat-candidat, le processus doit ensuite être validé par
l’ensemble de la communauté internationale et à ce titre, le positionnement de
l’organisation des Nations-Unies dans ce processus est incontournable.
Se pose alors une seconde difficulté, liée à la maîtrise de l’agenda de cette
institution, et à l’inscription de cette proposition à l’ordre du jour de l’assemblée
générale.
Pour y parvenir, l’organisation d’une conférence internationale semble constituer
un préalable indispensable.

L’Etat organisateur se positionnerait alors dans une situation de favori pour

réaliser le processus dans son ensemble.

b) Sous forme d’initiative privée,

Ces conditions seraient alors identiques à celles qui ont déjà fait leurs preuves
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

pour les conventions de Genève.

La création de la Croix-Rouge par Henri Dunant et un groupe d’amis proches, a

permis ensuite d’aboutir aux normes actuelles du Droit International Humanitaire.
C’est pourquoi il est légitime de considérer que ce Droit International
Humanitaire, bien que résultant d’accords internationaux, est d’origine privée.
Sans la forte conviction et l’acharnement vertueux des membres fondateurs de la
Croix-Rouge, ce dernier n’aurait certainement pas vu le jour.

Toutefois l’environnement institutionnel s’est profondément modifié, puisque

lorsque le mouvement de la Croix-Rouge a été créé, les Nations-Unies n’existaient pas
encore.

L’hypothèse de réaliser sous forme d’initiative privé un tel projet, est grevée par
les interactions actuellement existantes entre le monde des humanitaires et celui des
protections civiles.

Il semble donc peu probable que ce type d’initiative puisse voir le jour, avec des
acteurs privilégiant le mode compétitif au mode collaboratif ou coopératif.

Par conséquent, l’élaboration d’un processus d’initiative privée, pour parvenir à

la réalisation d’un droit universel de protection des populations en temps de paix semble
difficilement réalisable.

Toutefois, il est nécessaire de créer des processus nouveaux.

Ainsi, sous la forme d’un groupe de travail mixte, réunir les représentants des
Etats, du monde des secours, et des acteurs humanitaires n’est pas utopique.

714
Suisse, Autriche, Finlande, Belgique.
 | 406

Outre l’objectif initial de proposer un plan pour la réalisation du droit universel

de protection des populations en temps de paix, une structure mixte présenterait
d’autres avantages.

 D’une part, elle permettrait de constituer une plate forme d’échanges

entre les acteurs, cette plateforme n’existant pas actuellement.

 D’autre part, elle contribuerait à améliorer la résilience globale des

sociétés participant à ce projet.

Enfin, cet objectif est certes ambitieux, mais il nous concerne tous.
L’amélioration des moyens de transport, le développement des infrastructures
nous a permis une mobilité, insoupçonnée autrefois.

Ces raisons rendent d’autant plus urgentes la mise au point de procédures

standards, et de normes minimales, afin que chaque être humain sache qu’il peut être
traité, à minima, avec soin, dignité et respect s’il est victime d’un accident,
indépendamment du lieu ou il se trouve.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

2 / LA PROTECTION CIVILE ETAYANT CE NOUVEAU DROIT RETROUVERA

SA LEGITIMITE

« Il y a des bienfaits qui doivent être secrets, ce sont ceux qui secourent ; il y en a qui
doivent être publics, ce sont ceux qui honorent. »

DIDEROT
Essai sur les règnes de Claude et de Néron
et sur les mœurs et écrits de Sénèque

La protection civile, habituellement utilisée en temps de paix, sans être définie

avec précision, fait par contre l’objet de conventions détaillées en temps de guerre, ou
son emploi et son utilisation est alors précisée (a).
Ce paradoxe est choquant, car il est contraire au principe de son existence.
L’activité de la protection civile étant avant tout destinée à protéger les citoyens
(civils ou militaires) mais aussi tout individu se trouvant sur le territoire.

La protection civile doit anticiper en permanence sur les évolutions de la société

et les risques de crises conséquents, elle nécessite des moyens pour innover et analyser
les menaces en amont.

Compte-tenu des importants besoins d’information en situation de crise,

l’utilisation de moyens nouveaux de technologie de l’information et de la communication
(N.T.I.C.) constitue un enjeu majeur pour la protection civile (b).
 | 407

a) LA PROTECTION CIVILE, EN TEMPS DE PAIX OU DE CONFLIT

DOIT ETRE IMPLIQUEE

La gestion des crises a fait l’objet d’ouvrages rédigés par d’éminents spécialistes,
chacun dans son domaine.

Qu’il s’agisse d’une approche théorique ou pragmatique, basée sur des

expériences opérationnelles, l’approche de la gestion de crise est toujours très
spécialisée.
Par conséquent, l’expression des différentes expériences individuelles dans leur
champ de compétence respective est extrêmement variée.
Au-delà de leur spécialisation et de leur aspect parfois aride, ces travaux sont
riches et variés.

Mais ces champs de connaissance sont issus le plus souvent des champs de
recherche universitaires, et ne s’intéressent ainsi que de manière exceptionnelle aux
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

activités relevant de la protection civile ou de l’étude de ce phénomène au niveau des

centres de décision opérationnelle.

La compréhension du monde, probablement en écho à son actuelle complexité,

réside ainsi dans une tendance constante, celle de l’hyperspécialisation.

L’expertise présente un indéniable atout lors d’une situation de crise, ou la perte

des repères est souvent la constante majeure : face à l’incertitude, l’expert, lui, sait.
Or, le rôle et la place occupés par les experts, peuvent parfois conduire à de
nouvelles formes d’herméneutique.

Cet aspect peut constituer une sorte de repli identitaire, sur des bases certaines,
celles liées à la connaissance, qui permettent d’apporter une réponse rassurante à la
collectivité.

Cet instant de quiétude, très bref, n’est qu’apparent.

Dès qu’un autre expert est consulté, les hypothèses ou les résultats du premier
sont parfois contestés, ou rejetés, et rarement unanimement approuvés.

Lorsque plusieurs experts sont consultés dans des domaines proches, il est
frappant de constater que ces champs de connaissance s’ignorent le plus souvent l’un et
l’autre.
S’ils ne se contredisent pas, les deux univers ne coopèrent pas, ni ne coordonnent
leurs axes d’orientation, ne consolident pas leurs constations initiales dans la démarche
intellectuelle.
Cette recherche de la compétence et de la connaissance la plus parfaite possible
pose donc un nouveau défi, celui de la capacité de réaliser une synthèse entre des
spécialistes de renom.
 | 408

Cette capacité doit être préservée, afin d’être en mesure de prendre une décision
adaptée au bon moment.
Il s’agit souvent de faire appel à son bon sens, mais celui-ci est difficile à
percevoir et à établir lorsque les paramètres sont très nombreux, et que l’incertitude liée
à la décision est d’autant plus grande.
Il faut alors éviter la rigidification des conduites, le dogmatisme et l’absence de
souplesse intellectuelle, mais le plus important reste de conserver du recul par rapport à
l’évènement, et ce, de manière inversement proportionnelle.
Remédier à cette situation pourrait consister à rechercher un « expert »
d’experts, comme il existe une formation de formateur.

Mais il semble préférable de rechercher des solutions au niveau de la mise en

réseau des informations, de l’orientation et de la coordination, du partage des
connaissances et de l’aptitude à la compréhension globale.

Cette ambition n’est d’ailleurs pas réservée au domaine de la gestion des crises
puisque l’Union Européenne avait fixé comme objectif pour 2010 que l’Union devienne
l’économie basée sur la connaissance la plus compétitive du monde715.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Ainsi, il serait certainement utile de développer de nouveaux enseignements

basés sur des compétences transversales poussées dans les domaines scientifiques et
littéraires, utilisables par les responsables des différents centres de gestion de crise.

La compréhension des spécialités scientifiques, alliée à la capacité de synthèse

des informations, permettrait certainement de former les futurs managers des crises de
demain.

Au niveau européen c’est dans cette optique que le septième programme cadre
de l’union européenne, a été lancé, pour un montant de plus de 50 milliards d’euros pour
la période 2007-2013716, soit une moyenne de plus de 7,2 milliards annuels.
Au sein de ce programme cadre, quelques projets concernent la sécurité et la
gestion de crise, notamment au sein du projet G.M.E.S.717

Il reste à convaincre tant les milieux universitaires que les milieux politico-
administratifs, pour qu’un enseignement de ce type puisse se réaliser.

L’acquisition de connaissances poussées en matière de gestion de l’information et

des nouvelles technologies de l’Information et de la Communication n’est pas uniquement
en question.

Il est important que cet enseignement, pour les futurs managers, repose
également sur un partage de valeurs communes qui leur permettront, lors de nouvelles
formes de crise surgiront, de s’adapter en se basant sur des principes fondamentaux,
universellement reconnus.

715
Rapport de la Commission Européenne « Vers une Europe de la connaissance » 2003 (Confer la section
Rapports)
716
Décision 1982/ 2006/CE du Parlement Européen et du Conseil du 18 décembre 2006 relative au septième
programme cadre de la Communauté Européenne pour des actions de recherche, de développement
technologique et de démonstration.
717
Global Monitoring Environment Security.
 | 409

Bien entendu, les critères de sélection des candidats, indispensables pour la

tenue effective de ces postes seraient multiples.
Les principaux reposeraient sur des capacités physiques et psychiques,
une stabilité émotionnelle, une aisance à la communication, mais aussi un véritable
« savoir-être » en matière de persévérance et l’humilité.

b) LA PROTECTION CIVILE DOIT INNOVER POUR ANTICIPER SUR

LES NOUVELLES MENACES

Il existe relativement peu de services capables d’assurer de manière permanente

immédiate et sans interruption, la sécurité des citoyens.
L’expérience accumulée dans ce domaine constitue donc un atout majeur, et sa
transmission est difficile, tant les situations d’hier n’ont que peu de points communs avec
celles de demain.

C’est pourquoi, au sein des services d’urgence, existe un rapport particulier, qui
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

sera décrit de manière succincte, entre le temps et le besoin d’information

opérationnelle (1).

Dans le même espace temps, et en parallèle avec les opérations en cours, une
veille est indispensable, et doit être novatrice, afin de détecter le plus en amont possible
les nouvelles menaces, et d’élaborer une stratégie de réduction de leur occurrence (2).

01) DES OUTILS DE TRAITEMENT DE L’INFORMATION

PUISSANTS SONT NECESSAIRES

« La crise est une accélération de temps normal produisant une surcharge des capacités
de réponse habituellement mise en œuvre pour gérer les dysfonctionnements
quotidiens.»

Jean-Louis Sayous.
Rapport I.H.E.S.I.
Numéro 5 mars 1993

Une entreprise, un individu ou un gouvernement peuvent être confrontés à des

types d’urgence718 différents.

Il faut poser comme postulat, que la recherche de l’optimisation du traitement de

l’urgence est réalisable, quel que soit le niveau auquel s’applique l’urgence.

718
A l’exception du cas ou des équipes spécialisées et équipées sont déjà sur le lieu de l’urgence dès que
celle-ci survient.
 | 410

Lors d’une phase d’urgence, c’est bien un type de réponse optimale qui est
recherché, dans tous les cas.

Lorsqu’un individu est confronté à une situation d’urgence, il peut soit s’y
soustraire seul, soit minimiser les conséquences, soit faire appel à une aide extérieure.
Au niveau d’un service recevant un appel d’urgence, le niveau de réponse
opérationnelle à apporter à la demande doit être pris en considération.

Définissons ce niveau de réponse à l’urgence par son abréviation NR (Ur).

Ce niveau consiste à établir un équilibre entre les moyens humains et matériels à
déclencher pour venir en aide à une personne victime d’un accident, en fonction de la
gravité de son état ou de ses conditions particulières d’accès.
Le niveau de réponse à l’urgence NR(Ur) résulte de la recherche de l’adéquation
entre les moyens de secours adaptés à déclencher (en quantité et en qualité), qui seront
modulés en fonction du degré de gravité de cette urgence.

NR(Ur) = Moyens Secours (Humains, Matériels)  (degré de gravité)

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Mettre en adéquation les moyens de secours en fonction de la gravité (ou du type)

d’urgence repose sur l’évaluation de cette gravité, qui permettra de déterminer les
moyens nécessaires tant au niveau quantitatif qu’au niveau qualitatif.

Il est possible que les moyens déclenchés, suite à la demande initiale de secours
réalisée par les victimes soient insuffisants.
Ils peuvent également être non adaptés, si des facteurs de risques extérieurs à
l’évènement n’ont pas été analysés au préalable.

Dés l’arrivée des secours sur place, le premier chef du détachement de secours,
procède à une évaluation de la situation opérationnelle.

La fonction d’appréciation du degré de gravité est donc déterminante pour

classifier le type d’urgence, ou pour décider de l’envoi approprié des moyens adaptés.

La courbe ci-après illustre lors d’une urgence, la difficulté de posséder

l’information en amont, rendant peu aisé d’anticiper sur la nature et le nombre des
moyens nécessaires, et à en exprimer la demande.
 | 411

Temps
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Informations

Schéma : Temps / Informations immédiatement disponibles lors de phase d’urgence

Dès que l’appel d’urgence parvient au centre opérationnel l’appréciation du

degré de gravité doit être activement recherchée.
Cette recherche est parfois difficile, car les éléments d’appréciation sont souvent
transmis par des personnes impliquées et très souvent émotionnellement affectées.
Toutefois, un certain nombre de facteurs, lors de la prise d’information, sont à
prendre en considération, car le cycle illustré ci-dessous début immédiatement.

A partir de l’alerte et du déclenchement de la première équipe de secours,

jusqu’à la phase de reconnaissance après le transit, la course contre le facteur temps et
l’information nécessaire à l’évaluation correcte de la situation s’engage.

Les premières phases d’une urgence sont cruciales, et tout retard dans le
traitement de ces informations oriente inévitablement l’action et le déploiement
opérationnel des premières équipes de secours.

Suite à la reconnaissance du premier échelon si une seconde équipe est

nécessaire, la demande de renfort du 2d échelon est alors effectuée, et une nouvelle
course contre la montre débute… ce cycle s’arrête lors du retour à la situation normale.

Ce cycle est illustré ci-après.

Actuellement, en France, il n’existe pas encore de procédure opérationnelle

standard de recueil de ce type d’informations, pourtant à haute valeur opérationnelle.
 | 412

Chaque opérateur, d’un Service Départemental d’Incendie et de Secours ou d’un

Service d’Aide Médicale Urgente applique l’enseignement qu’il a reçu, mais le recueil des
informations n’est pas traité au-delà du département.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Les évènements se déroulent progressivement, et comprennent :

 L’alerte des secours :

o L’appelant ou la victime précise sa localisation, des éléments de
contexte et un bilan de son état.

 L’alarme des Secours :

o L’opérateur du centre de réception des appelle transmet aux
moyens de secours les éléments qu’il a recueillis et procède à leur
engagement opérationnel.

 Le temps de transit des moyens de secours :

o Une fois engagés, les moyens de secours sont en transit jusqu’à leur
arrivée sur les lieux de l’intervention.
 La reconnaissance du premier échelon et la demande éventuelle de
renforts :
o Le chef du premier échelon évalue la situation et estime le besoin
éventuel de renforts.
 | 413

PHASE DE RECHERCHE ACTIVE D’INFORMATION

EVENEMENT / DUREE COMMENTAIRES

Fortement dépendant de la précision apportée

Alerte des secours : par l’appelant, de sa concision et de sa capacité à
De 1 minute à plusieurs minutes. évaluer l’aide nécessaire au premier échelon.

Les secours sont déclenchés, mais peuvent faire

appel à différents services, aucun mécanisme
Alarme des secours déclenchés à priori : n’existe au monde permettant de contrôler
1minute à plusieurs minutes. l’arrivée des différents services dans des durées
équivalentes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Temps de transit des secours : Fortement dépendant d’une part de la proximité

Théoriquement inférieur à 20 minutes en du lieu de la catastrophe, mais aussi, en fonction
France, peut être estimé en heures dans de son ampleur, des perturbations pouvant être
certains cas. soumises aux services primo-intervenants.

En cas de commandement clairement établi, et

prédéfini, la responsabilité exercée est connue et
pratiquée régulièrement. Par contre, peut être
Reconnaissance du premier échelon et
rendu complexe si plusieurs canaux d’information
demande de renfort éventuel :
font remonter des appréciations différentes,
Immédiat à plusieurs heures
compte-tenu de leurs champs culturels et de
technicités respectifs.

N.B. : Cette approche est itérative.

AJUSTEMENT PROGRESSIF BESOINS NECESSAIRES / MOYENS ENVOYES

Dés que le premier échelon de la chaîne de l’urgence arrive, il évalue la situation,
et demande des renforts, si nécessaire.

Le même processus s’enclenche alors pour le premier élément de renfort, qui,

une fois arrivé sur les lieux de l’urgence va à nouveau réaliser, au profit de son équipe,
une nouvelle évaluation de la situation accroîssant ainsi le volume de l’information qui
sera mise à disposition.
 | 414

Cette représentation est comparable à la méthode de Deming, plus connue sous le

terme de la « roue de Deming », mais illustre généralement le processus itératif
nécessaire au traitement des causes d’un risque.

Cette méthode est aussi utilisée dans le cadre de la gestion de la qualité, et est
qualifiée de cercle vertueux, suivant les quatre étapes de Planification (préparation à la
réalisation), de réalisation (développement, test et mise en œuvre), de contrôle
(vérification) et de réaction (ajustement et réaction en vue d’améliorer le processus).
Elle est également connue sous une forme abrégée « Plan Do Check Act »
(P.D.C.A.).

02 ) L’INNOVATION POUR LA PROTECTION CIVILE PERMET

D’ANTICIPER SUR LES NOUVELLES MENACES

« Il devient indispensable que l’humanité formule un nouveau mode de pensée si elle

veut survivre et atteindre un plan plus élevé. »
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Albert Einstein

L’innovation est un processus d’amélioration, d’adaptation ou de développement

d’un système ou d’un service permettant de délivrer de meilleurs résultats et de créer
une plus value pour la population.

Cette innovation est indispensable en matière de protection de populations, pour

plusieurs raisons.
Tout d’abord, dans l’état actuel du droit international et afin d’intégrer le
principe de souveraineté des nations, l’assistance humanitaire, en accord avec la Charte
des Nations-Unies, a pour principe le respect de la souveraineté, de l’intégrité territoriale
et de l’unité nationale des Etats.
Ce principe a désormais atteint ses limites, et les conflits récents démontrent que
la complexité d’organiser la protection des populations et bien réelle.
Il est en effet nécessaire de prendre en compte les déplacements de la
population, compte-tenu de l’accroîssement et du développement des moyens de
transport d’une part et du changement des modes de vie d’autre part.

La définition du champ d’action de l’assistance humanitaire réduit son application

qui ne peut être universelle.
Cet écueil a incité plusieurs acteurs d’Organisations Non Gouvernementales
reconnues, a promouvoir la notion de « droit d’ingérence humanitaire », mais ce dernier
se heurte aux principes de souveraineté précédemment évoqués.

Un autre inconvénient, pour la promotion de ce droit, résulte du positionnement

des Organisations Non Gouvernementales qui le soutiennent dans un champ résolument
politique, heurtant ainsi le principe fondamental de neutralité, issu du monde de
l’humanitaire.
 | 415

Développer un droit d’assistance universel en matière de protection des

populations, (D.A.U.P.P.) pourrait donc s’ériger sur trois principes fondateurs, qui
reposeraient sur :

 un concept applicable à tous. (universalité humaine)

 un concept applicable en tous lieux. (universalité géographique)

 un concept applicable en permanence. (universalité temporelle)

L’enjeu consiste à trouver le plus petit commun dénominateur, afin d’élaborer

des règles acceptables par la plus grande majorité des Etats, indépendamment de leur
niveau de développement.

L’objectif est d’être en mesure de fournir aux populations civiles, en tout temps
et en tout lieu des services d’assistance, de secours et de sauvetage efficaces.

Le cœur du sujet ne se réduit pas à leur organisation, qu’ils soient ou non

composés de personnel spécialement formé aux secours et sauvetages.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

L’essentiel est de parvenir collectivement, à un niveau de résilience et de

confiance qui permettra à ces mécanismes naturels d’assistance, de secours et de
sauvetage, d’être enfin établis.
Les services actuellement spécialisés dans ces domaines constitueront les
vecteurs pour la diffusion de ces concepts.

Ils devront donc élaborer et mettre en œuvre des standards minimum, mais aussi
promouvoir leur dissémination en participant activement à la sensibilisation du public et à
sa préparation aux catastrophes.

Les formations dispensées et le niveau de prestation fournie ainsi standardisés

constitueraient, pour les Etats, une réelle avancée sur la voie du progrès humain et un
renforcement des capacités collectives de réponse en cas de crise.

Une gradation, en fonction de l’intensité de la crise pourrait alors se mettre en

place :
 Pour des crises de faible et moyenne intensité :

Le service spécialisé dans le domaine de la réponse aux risques courants,

interviendrait alors en tout temps, et en tout lieu.
Pour rester en adéquation avec l’intensité de la crise, des mécanismes de
coopération de proximité seraient mis en œuvre.
Les territoires adjacents à ceux soumis à une crise de faible ou de moyenne
intensité, permettraient à leur service spécialisé d’être projeté hors de son
territoire d’implantation habituelle, renforçant ainsi le territoire voisin.

 Pour des crises de forte ou très forte intensité :

Une coopération entre services spécialisés, même renforcée par des

éléments provenant de territoires plus lointains que les territoires
adjacents, atteint inéluctablement ses limites.
 | 416

Lors de crises de ce type, les actions de proximité et l’entraide doit être

tout d’abord être développées au sein même de la population.
Pour y parvenir, élaborer une stratégie nationale ne suffit pas.
Il est nécessaire afin d’obtenir l’adhésion de la population, de la faire
participer.

L’enjeu consiste donc à inverser la situation actuelle.

Il est nécessaire, que l’attitude passive actuelle de la population, sujette à

l’assistanat, se transforme en une attitude active, pour développer des
mécanismes de solidarité entre les citoyens.

Il ne s’agit pas d’une utopie, mais d’une nécessité.

Actuellement plusieurs Etats ont élaboré diverses stratégies, la plus aboutie est
réalisée par la Grande-Bretagne.719
Cet aboutissement est du à la prise en compte des deux extrêmes de la chaîne
d’informations dans ce domaine.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Au plus haut niveau, la stratégie est menée par la structure interministérielle

dépendant du Premier ministre, le « cabinet office ».
Ce positionnement permet d’éviter le développement d’initiatives non
coordonnées aux niveaux ministériels, et de définir les priorités.

La dissémination de cette doctrine, la conduite à tenir par la population, sa

sensibilisation et sa préparation aux catastrophes est ensuite réalisée par les services de
proximité, notamment les services d’incendie et de secours, mais aussi les services de
police.
Ce fonctionnement s’explique par l’organisation de ces services, qui disposent de
standards et de normes applicables à l’ensemble du territoire.

Ces normes sont strictes, notamment en matière de délais de départ des véhicules
opérationnels et de délais d’arrivée sur les lieux de l’intervention.

Dans d’autres pays, dont la France, ces règles existent, mais elles résultent de
standards internationaux et ne s’appliquent que dans le domaine spécifique des secours
pour la navigation aérienne.

L’organisation des secours des aéroports, nommée Service de Sauvetage et de

Lutte contre l’Incendie des Aéronefs (S.S.L.I.A.) est standardisée, au niveau national,
européen et mondial.
Les S.S.L.I.A. sont pour chaque aéroport, placés en France sous le contrôle de
Direction Générale pour l’Aviation Civile (D.G.A.C.).

719
http://www.cabinetoffice.gov.uk/ukresilience
 | 417

Ils respectent les directives édictées dans le code de l’aviation civile qui précise
que « le service de sauvetage et de lutte contre l'incendie des aéronefs a pour objet
principal de sauver des vies humaines en cas d'accident ou d'incident d'aéronef par la mise
en place, sur les aérodromes visés aux articles R. 221-1 et D. 232-1 où le préfet exerce le
pouvoir de police, de moyens et d'une organisation adaptés au niveau de protection
requis.»

Au niveau international, l’article 37 de la convention de Chicago a donné à

l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale (O.A.C.I.) la possibilité d’adopter et
d’amender, selon les nécessités, les normes, pratiques recommandées et les procédures
internationales.

Ce choix, basé sur des mesures d’opportunité, peut être mis en place « lorsqu’il
parait approprié de le faire de tout autre sujet intéressant la sécurité la régularité et
l’efficacité de la navigation aérienne »

Cette adoption est transcrite dans le Code de l’Aviation Civile Français.

Ceci explique que les Services de Sauvetage et de Lutte contre l’Incendie des
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Aéronefs (S.S.L.I.A.), peuvent passer des conventions avec les Services Départementaux
d’Incendie et de Secours, mais ils sont le plus souvent gérés par les Chambres de
Commerce et d’Industrie.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

CONCLUSION
| 418
 | 419

«Notre civilisation sépare plus qu’elle ne relie. Nous sommes en manque de reliance, et
celle-ci est devenue besoin vital; elle n’est pas seulement complémentaire à
l’individualisme, elle est aussi la réponse aux inquiétudes, incertitudes et angoisses de la
vie individuelle. Parce que nous devons assumer l’incertitude et l’inquiétude, parce qu’il
existe beaucoup de sources d’angoisse, nous avons besoin de forces qui nous tiennent et
nous relient. Nous avons besoin de reliance parce que nous sommes dans l’aventure
inconnue. Nous devons assumer le fait d’être là sans savoir pourquoi. Les sources
d’angoisse existantes font que nous avons besoin d’amitié, amour et fraternité, qui sont
les antidotes à l’angoisse.».

Edgar MORIN
« Ethique » La Méthode,
Tome VI 2005, page 115

Préalablement au changement, il est nécessaire d’adopter un nouveau

positionnement.
L’évolution des mentalités dans le domaine des secours et de l’urgence est
perceptible, même si elle reste discrète.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Depuis les temps anciens, où seul le secours divin était imploré, les rapports se
sont modifiés.
Peu à peu l’intervention d’un être humain pour sauver son prochain a été
reconnue, elle a connu des excès, allant jusqu’à devenir spécialisée et survalorisée.720
Paradoxalement, en Europe et dans d’autres pays, c’est désormais l’absence de
l’acte de porter secours qui peut être sanctionné auprès des tribunaux.

En effet, l'omission de porter secours à une personne en péril est désormais un

délit, qui peut être simplement établi si l'auteur de l'abstention a manifesté sa volonté de
ne pas intervenir.
Cette intervention doit être immédiate afin de pouvoir prêter assistance à une
personne exposée à un péril grave
La loi fait désormais obligation d’agir et l’abstention constitue un délit formel par
l'inaction volontaire, indépendamment du résultat dommageable ou non de cette
inaction.
Pour que l'infraction soit matériellement constituée, il faut qu'une personne soit
en péril et qu'une autre, informée du danger, s'abstienne de lui porter secours.

La diversité des menaces est considérable, mais c’est leur mutabilité, illustrée
lors des attentats du 11 septembre 2001 que personne n’avait pu prévoir ni envisager, qui
pose le plus grand défi aux sociétés actuelles.

Ce défi est celui de l’intelligence, de l’adaptation aux nouvelles menaces et de

notre capacité à y répondre.

Un élu local, probablement choqué par l’effondrement des immeubles alors que
les sauveteurs s’y étaient massivement engagés, a demandé s’il était possible que les
responsables des forces de sécurité puissent être un jour qualifiés de criminels : ils ont
envoyé leurs hommes à une mort certaine.

720
En témoigne le taux de satisfaction du public à l’égard des sapeurs pompiers en France, par exemple.
 | 420

C’est un paradoxe : aucun avion commercial de ce type n’était auparavant entré

en collision avec une tour à cette vitesse.
Aucun retour d’expérience n’existait donc à l’époque du drame, puisqu’aucune
intervention de ce type n’avait déjà eu lieu.
Le champ référentiel était donc absent, vide de toute ressource tant humaine que
scientifique et immédiatement disponible.

Le conflit asymétrique qui a suivi est tout autant paradoxal, la plus puissante
armée du monde étant en échec face à un ennemi invisible, mais omniprésent,
insaisissable et donc plus puissant malgré la démesure et l’absurdité des forces en
présence.
La solution politique choisie, répressive, tout comme la solution militaire ne
semblent-elles pas avoir atteint leurs limites ?

Pourtant il n’a pas encore été question d’améliorer le système de sauvegarde ou

de sauvetage des populations civiles qui subissent des attentats de façon quotidienne et
en sont les premières victimes.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Au niveau des risques naturels, le tsunami de 2004 a démontré que les Etats
devaient coordonner la distribution de l’aide lorsque plusieurs pays sont simultanément
touchés.

Enfin nous devons nous souvenir qu’en 1884, l’explosion du Krakatoa, en

Indonésie, avait recouvert l’Europe d’un épais brouillard pendant près de 6 mois.
Mettre fin au morcellement de l'humain, relier les connaissances et les articuler
afin de leur donner un sens, réussir à penser la complexité humaine sont des objectifs
ambitieux.

Ils prennent pleinement leur sens lors de catastrophes naturelles ou d’origine

anthropique, car c’est alors que des liens jusque-là sans rapport apparents entre eux
surgissent soudainement.
L’humanité est riche de contradictions, comme cette étude a pu le démontrer,
entre volonté et immobilisme, repli sur soi et ouverture aux autres, rationalité et
affectivité, elle est donc constamment menacée entre les extrêmes qu’elle secrète et
tente de justifier.

La crise mondiale actuelle doit donc être considérée comme une opportunité,
permettant de repositionner le destin fragile de l’identité humaine, dont elle n’a que
trop peu conscience : il faut désormais enseigner l’humanité à l’humanité.

Nos sociétés occidentales, sont, pour la plupart, baignées dans la conception

judéo-chrétienne de la lutte éternelle entre le bien et le mal.
Cette dichotomie peut sembler universelle, puisque les cultures asiatiques ont
également identifié le principe féminin (ying) et le principe masculin (yang).
Toutefois, bien et mal, ying et yang font partie de l’univers, constituant une
troisième entité, englobant les deux autres.
 | 421

Si la lutte contre le mal semble devoir concentrer les efforts de l’humanité depuis
cette prise de conscience originelle, elle en revêt pourtant des aspects très différents :
quelle société pourrait ainsi ne pas prétendre vouloir protéger ses membres du mal ou des
maux qui la tourmentent ?

De nombreux concepts existent pourtant en matière de sécurité, tels ceux de

Sécurité Nationale.
Le concept de sécurité globale est multi-dimensionnel.
Il fait à la fois référence à l’espace et a l’ensemble des activités humaines, son
ambition est démesurée, ses résultats sont limités.

Le concept de sécurité sociétale, est moins vaste, mais plus polymorphe.

Il introduit en effet l’idée, selon laquelle, la structure sociale de référence pour

les individus en matière de sécurité, voit son rôle tendre vers une expansion sans fin.

La sécurité publique est la fonction assurée par le gouvernement en vue de

protéger les citoyens, organisations et institutions contre les menaces de toute sorte.
L’objectif est d’assurer de manière permanente le bien être, et la prospérité de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

ces communautés.

Ce terme doit être toutefois employé avec prudence, car au Vietnam, la police
secrète est appelée “sécurité publique”, et dans d’autres pays elle porte le nom de
“sécurité civile”.

Les pays scandinaves, suite à leur projet de “défense totale” débutée lors de la
guerre froide, reconnaissent que la majorité des capacités, en matière de sécurité, se
trouvent au niveau local.
L’approche de la sécurité est donc plutôt orientée selon le concept “Bottom-up”
(de la base au sommet ou du particulier au général) que selon le concept “Top-Down” (du
général au particulier, philosophie qui sied au principe de subsidiarité de l’Union
européenne)
Il serait donc utile de se doter d’outils pour évaluer une approche de la sécurité
sociétale.

L’adoption de principes directeurs, donnant des indications précises, utilisés pour

la réalisation des plans d’Organisation de la réponse de la Sécurité Civile (Plans ORSEC,
qui signifiaient autrefois plans pour l’Organisation des Secours), des plans communaux de
sauvegarde et d’autres plans de secours est perfectible.

Le partage des connaissances et de l’information adéquate au niveau des échelons

locaux doit être amélioré, et constamment réévalué.
Cette méthode n’a, pour l’instant, pas fait l’objet d’évaluations, ni de débat et la
poursuite de ce type d’action doit donc être au centre de ce questionnement.

Une autre option est possible, créer un nouveau concept de protection civile, en
réalisant un changement de paradigme.
C’est la mise en œuvre d’une approche basée sur la participation des acteurs
politiques locaux, des citoyens, et des acteurs de la chaîne des secours, animée et
coordonnée par l’échelon central.
 | 422

Une politique nationale, résultant de ces travaux participatifs, pourra alors

encadrer les obligations de chaque collectivité « a minima ».

Elle permettra également aux collectivités qui possédent l’ambition d’aller au-
delà de la simple assistance à leurs populations, de mettre en œuvre des mécanismes
d’assistance de coopération avec leurs voisins, proches ou lointains.

Le principe de la solidarité vis-à-vis d’autres collectivités, au niveau national ou

international est déjà pratiqué dans le cadre des actions de coopérations bilatérales,
entre collectivités de différents niveaux (communes, départements, régions, etc..) sans
qu’une cohérence de cet ensemble ne soit aujourd’hui réalisée en matière de protection
civile.

Il s’agit donc de développer une nouvelle politique publique, jusque-là peu lisible
et peu visible, la politique de protection civile.

Créer une nouvelle politique publique présente toujours un risque, mais

également une opportunité.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Atteindre cet objectif, et mettre en œuvre une politique de protection civile,

pourrait arriver de deux façons :

 résultant d’un processus rationnel et logique, conduit par la

nécessité, propre à tout système, d’évoluer inéluctablement ou de
disparaître.

 par réaction face à un évènement catastrophique de grande

ampleur, ce qui conduirait à une réaction plus passionnelle que
rationnelle.

L’histoire nous permet d’affirmer que le deuxième mécanisme s’est toujours

appliqué, mais s’est limité à empêcher que les mêmes causes reproduisent les mêmes
effets.

Une véritable politique de protection civile n’existe pas, il n’existe que des
mécanismes, qui se sont créés souvent « ex nihilo », par nécessité.

Notre société est globalisée, et aujourd’hui tous les secteurs ont un rôle à jouer
et possèdent une part de responsabilité dans la protection des populations et des
systèmes d’infrastructures critiques.

Il existe de nombreux défis dans ce domaine, en particulier au niveau de sa

cohérence intrinsèque.
 | 423

En effet, l’implication du niveau national est souvent forte en matière de

protection civile, mais elle est forcément limitée721, étant donné que les acteurs
principaux sont les acteurs locaux.
On constate que, par suite, les problématiques liées à la coopération
internationale en matière de protection civile sont négligées.

De nombreux liens restent à tisser, pour donner du sens à l’ensemble, et des

mécanismes collaboratifs efficaces et efficients restent à trouver.

Il faut, dans le même courant, relier l’action au niveau national ou international,

par l’implication de partenariats entre les organismes publics (ou para-publics) et les
partenaires privés et développer le « renforcement des capacités722» dans le domaine des
actions préventives, de la réponse à l’urgence et de la reconstruction.

Le renforcement des capacités est une notion très peu utilisée en Europe, compte
tenu du haut niveau de développement économique et social déjà atteint.

Sa mise en œuvre est appréciable dans les pays ou l’absence de dispositions

règlementaires en matière de protection contre les risques ne permet pas d’exercer de
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

contrôle en matière d’implantation des constructions.

Toutefois, le monde entier est confronté à des risques sans cesse émergents dus
aux progrès et de nouvelles vulnérabilités inconnues apparaissent, une fois les parades
trouvées aux vulnérabilités répertoriées.

Il faut donc être en mesure de mobiliser, et de coordonner :

 les acteurs au niveau multi-institutionnel,

 les acteurs au niveau multisectoriel,

 au-delà des frontières administratives ou des pays (communes,

départements, régions, zones de défenses ou pays),

 à tous les niveaux hiérarchiques et administratifs,

 les acteurs multidisciplinaires aux compétences parfois enchevêtrées.

Les niveaux hiérarchiques, basés sur un modèle vertical, doivent interagir avec les
mécanismes collaboratifs qui se développent tant au niveau vertical qu’horizontal.

Ainsi, la sécurité sociétale n’est pas basée sur une politique unique, mais sur des
politiques diversifiées, qu’il faut désormais doter d’une cohérence afin de pouvoir gérer
les menaces actuelles.
721
Elle est uniquement représentée par les trois régiments des U.I.I.S.C. qui n’assurent que des missions de
renfort sur le territoire national, alors qu’aucune responsabilité opérationnelle territoriale propre ne leur
est attribuée.
722
Terme de «capacity building » en anglais, selon la terminologie de la stratégie internationale de
réduction des risques, des Nations-Unies.Il s’agit de « la capacité des personnes, des organisations et des
systèmes, en utilisant les compétences et les ressources disponibles, à faire face et à gérer des conditions
difficiles, des situations d’urgences ou de catastrophes ».
 | 424

Le paradigme se retrouve également à ce niveau.

L’Etat centralisé qui repose sur une hiérarchie basée sur la verticalité, a
lentement évolué sur le mode des réseaux et des échanges horizontaux.

La protection civile repose aujourd’hui sur des champs d’action centrifuges par
manque de leadership défini au niveau de l’un d’entre eux, permettant en temps réel
d’être le point de convergence des informations et des signaux, même faibles.
Nous manquons donc d’un maillon essentiel, qui permettrait de mettre en œuvre
des stratégies d’évitement de crise s’il existait.
L’action stratégique politique, conduite au niveau interministériel par les services
du Premier Ministre ne peut s’y substituer totalement.

Compte-tenu de l’éparpillement des ressources qui travaillent parfois de manière

autonome l’absence de ce leadership opérationnel constitue une faiblesse marquée.

La compréhension des enjeux dans ce domaine par la population est

indispensable.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

La pédagogie, l’accompagnement et les campagnes de sensibilisation,

permettront à l’ensemble de la population d’adopter un comportement adapté, partagé,
et de limiter ainsi les effets de toute crise.

L’enjeu consiste à permettre à la population de se mobiliser, grâce à son niveau

de préparation et la conscience qu’elle aura des enjeux en matière de protection civile.

Cet investissement qui doit être réalisé sans tarder, pourra obtenir un effet
démultiplicateur permettant d’atténuer les effets d’une crise de toute nature.

Les catastrophes sont le plus souvent des évènements soudains, causant des
pertes humaines, matérielles, économiques qui peuvent également être
environnementales.

Elles excèdent les capacités d’adaptation des communautés ou des sociétés

affectées.

Elles peuvent être causées par des forces ou des mécanismes naturels (appelés
alors catastrophes naturelles), mais aussi par des actions humaines, négligences ou
erreurs elles sont alors appelées catastrophes anthropogènes.

Les catastrophes naturelles sont réparties en 3 groupes principaux, selon la

classification du Centre de Recherche sur l’épidémiologie des catastrophes de l’université
catholique de Louvain (Centre for Research on the Epidemiology of Disasters C.R.E.D.).

 les catastrophes géophysiques (tremblements de terre, éruption

volcaniques, glissements de terrain, Eboulement de Pierriers, avalanches,
phénomènes de subsidence723)

723
Affaissement de la surface de la croûte terrestre sous l’effet d’une charge.
 | 425

 les catastrophes hydrométéorologiques (inondations, sécheresse, tempêtes,

températures extrêmes, feux de forêts)

 les catastrophes biologiques (épidémies, infestation d’insectes, débandade

d’animaux).

De même, les catastrophes d’origine anthropique sont classées et réparties en

deux groupes :

 catastrophes technologiques (origine nucléaire, chimique)

 catastrophes sociologiques (révoltes, émeutes, guerres civiles, actes

criminels)

Quels que puissent être l’origine ou les termes retenus pour la définition des
catastrophes, la plupart sont aggravées par l’importance des activités humaines.

Alors que le développement humain sur terre atteindra la barre des 7 milliards
d’êtres humains en 2011, jamais une conférence internationale n’a proposé de réaliser
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

des standards a minima en matière de sécurité bâtimentaire.

La construction d’immeubles dans des zones menacées724 dépend de la
réglementation en vigueur dans le pays concerné.

Les catastrophes constituent d’importants bouleversements de fonctionnement

des sociétés et de dommages aux personnes et aux biens, aux infrastructures et à
l’environnement.

Quatre types d’évènements, tremblements de terre, cyclones, inondations,

sécheresse, représentent 94% des catastrophes tandis que 75% de la population mondiale
réside dans des zones affectées par une au moins de ces catastrophes725.

Un citoyen américain a plus de chances de mourir à la suite d'une catastrophe

sanitaire, alimentaire ou environnementale que d'une attaque militaire.

Lors de la guerre du Vietnam, une étude avait démontré que le même citoyen
avait plus de risques de décéder suite à un accident de voiture ou une conduite addictive,
qu’un militaire américain déployé en zone de guerre.

Initialement, l’objectif attribué à la Communauté Européenne du Charbon et de

l’Acier devait permettre de protéger ses citoyens contre la guerre, ce qu’elle a
parfaitement réussi.
Le monde a évolué depuis et ce constat de départ explicite, le refus de la guerre,
s’est transformé : il est désormais implicite.

724
Zones menacées par des inondations, des tremblements de terre, des glissements de terrain, etc…
725
Rapport United Nations Development Program 2004, repris par rapport UNESCO 2007, cité dans « Natural
and Anthopogenetic Disasters » Jha, M.K., ISBN 978-481-2497-8 . 1ere édition 2010 SPRINGER 700 pages,
Introduction, page 1.
 | 426

Assurer la protection des citoyens c’est aussi leur garantir en temps de paix, des
conditions convenables de secours d’urgence définies clairement, acceptées, reconnues
et pratiquées partout et par tous.

Ce nouveau concept, où de nouvelles solutions de coopération sont à trouver,

dans un monde interconnecté et globalisé, est parfois dénommé « sécurité sociétale. »

Il ne constitue pas encore une doctrine politique, d’une part à cause de l’absence
d’une véritable stratégie européenne de sécurité, et d’autre part compte-tenu de la
confusion existante autour de la notion de sécurité.

La sécurité, de manière classique a besoin d’un ennemi identifié pour exister, or

depuis la chute du mur de Berlin en 1989, le limes impérial entre l’Est et l’Ouest est
tombé la difficulté réside précisément dans cette identification.

Le changement progressif des acteurs de la protection civile qui se sont

transformés en acteurs humanitaire pour des actions locales et en acteurs militaires, ont
apporté plus de confusion que de clarification.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

En fait il s’agit d’une transformation de l’ordre international de manière

silencieuse et dans l’indifférence générale.726
Ce qui devait rester dans une logique d’exception, qu’il s’agisse des états
d’urgence727 ou d’un «gouvernement de l’humanitaire » s’est instauré, sur les cinq
continents dans des formes contemporaines d’interventions militaires et humanitaires.
Historiquement, la justification de ces interventions s’est construite sur des
valeurs morales, juridiques, idéologiques et économiques, insistant sur les nécessités
d’apporter une nouvelle « bonne gouvernance » dans des pays anéantis.

Mais c’est précisément cette question de «bonne gouvernance» qui doit être la
question fondamentale et centrale dans les pays donneurs d’aide et souvent de leçons.

Dans le temps de l’urgence, allant de crise en crise, la logique d’exception est

devenue la règle de la politique contemporaine.

Il y a un peu plus de vingt ans, la chute du mur de Berlin mettait fin à plus de
quarante années d’immobilisme.

L’affrontement larvé entre deux blocs qui avaient la capacité de se détruire

mutuellement pour la première fois depuis l’histoire de l’humanité semblait arrivé à son
terme, sous l’action conjuguée et simultanée des peuples de l’Allemagne de l’Ouest et de
l’Est.

L’équilibre mondial, scindé en deux camps opposés depuis longtemps, se

retrouvait dans une situation qualifiée aux échecs de « pat 728 », quasi simultanée mais
surtout que personne n’avait pu prévoir.

726
Cette analyse est en général partagée par les auteurs de l’ouvrage collectif « Contemporary states of
emergency : the politics of military and humanitarian interventions » sous la direction de Didier Fassin.
727
La République égyptienne a proclamé l’état d’urgence depuis la prise de pouvoir du Président Hosni
Mubarak et l’a maintenu jusqu’à sa chute.
728
Caractérisé par l’impossibilité d’effectuer un mouvement de pièce.
 | 427

Cette nouvelle ère aurait pu permettre de diminuer le volume et les moyens des
forces militaires, ou d’impulser une politique de réorientation de celles-ci vers des
activités de protection civile.
Mais sans cette réorientation, face aux nouvelles catastrophes, la réponse
apportée est identique, alors que la menace est désormais impalpable, imprédictible,
permanente, en un mot elle est devenue une galaxie nébuleuse de la peur.

L’approche globale en matière de catastrophes, qualifiée de « all hazards729 »

mobilise des capacités toujours croissantes, dans des champs diversifiés, et les ressources
militaires ne sont pas les plus appropriées.

Cette approche interagit avec de nombreuses politiques établies, telles que la

politique de la Santé, des Transports, de l’Education, de l’Approvisionnement, mais
également impacte les relations traditionnelles avec les acteurs du secteur privé.

Ces entrelacements sont actuellement confus, coûteux, redondants et parfois

agissent de manière concurrente.
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Il faut souhaiter qu’une impulsion politique permette d’élaborer une véritable

politique de protection civile, suffisamment ambitieuse pour la partager et
l’accompagner au niveau international.

Un des points faibles de l’Union Européenne réside effectivement dans l’absence

d’architecture stratégique dans le domaine de la protection des citoyens.

Ce manque de stratégie actuel ne peut perdurer sans risquer de compromettre un

jour, la nécessaire efficacité opérationnelle, qui ne peut rester cloisonnée et
déconnectée du monde qu’elle a pour tâche de protéger.

Cependant, outre la volonté et le leadership politique indispensable, il est

nécessaire également, pour réaliser un projet volontaire, ambitieux et complexe,
d’organiser un vaste débat public, élargi aux collectivités de proximité et aux membres
de la communauté internationale.

729
C'est-à-dire, incluant tous les risques de menace.
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ANNEXES
| 428
 | 429
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CODES LOIS TEXTES

CONVENTIONS ET DIRECTIVES INTERNATIONALES

 | 430

« Convention cadre d’assistance en matière de protection civile », Secrétariat Général

des Nations Unies Volume 2172- 38131, pages 237 à 241, 22 mai 2000 Genève.

Convention de Vienne du 18 Avril 1961 sur les relations diplomatiques.

Convention internationale SAR (Search and Rescue) de Hambourg du 27 avril 1979 sur la
recherche et le sauvetage maritime (signée par la France le 9 avril 1980 et publiée en
droit interne par le décret n° 85-580 du 5 juin 1985. JO 6392). Entrée en vigueur le 22
juin 1985.

International Safety Management (ISM) Code 2002 Délibération de l’Assemblée numéro

880(21) implémentation du Code ISM au 1 Juillet 2002.

Directives sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile étrangères

dans le cadre des opérations de secours en cas de catastrophe (Directives d’Oslo) révision
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

1.1 Novembre 2007.

Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des

armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction. Ouvert à la
signature à Londres, Moscou et Washington le 10 avril 1972. (C.I.A.B.T.)

Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage et de

l’emploi des armes chimiques et sur leur destruction ouverte à la signature à Paris le 13
janvier 1993. (C.I.A.C.)

Convention de Tampere du 18 juin 1998 sur la mise à disposition de ressources de

télécommunication pour l'atténuation des effets des catastrophes et pour les opérations
de secours en cas de catastrophe (dite Convention intergouvernementale sur les
télécommunications d'urgence (CITU-98) entrée en vigueur le 8 janvier 2005)

ASSEMBLEE GENERALE DES NATIONS UNIES ET RESOLUTIONS

Résolutions de l’O.M.I.A 705 (17) « Diffusion de Renseignements sur la Sécurité Maritime »

Résolution de l’O.M.I A 706 (17) « Service Mondial d’Avertissements de Navigation».

Résolution de l’O.M.I 18ème Assemblée A 741, 17 novembre 1993 instaurant le code

I.S.M.(International Safety Management).
 | 431

DROIT DE L’UNION EUROPEENNE

Traités

Traité sur l’Union Européenne «Traités Consolidés, Charte des Droits fondamentaux »
Office des publications de l’Union européenne, 2010 ISBN 978-92-824-2579, mars 2010.

Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne, Traités Consolidés, Charte des

Droits fondamentaux Office des publications de l’Union européenne, 2010 ISBN 978-92-
824-2579, mars 2010

Réglements

Règlement (CE) n°1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire (JO L
163 du 2.7.1996, p. 1).
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Règlement n°1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à

l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
(J.O.C.E., 31 mai 2001 L 145 pages 43 à 48)

Règlement (EC) No 1406/2002 Parlement Européen et Conseil Européen du 27 Juin 2002

établissant l’Agence Européenne de Sécurité Maritime.

Règlement CE N°216/2008 du Parlement Européen et du Conseil du 20 février 2008,

concernant des règles communes dans le domaine de l’aviation civile, instituant une
Agence Européenne de la Sécurité Aérienne.

Directives

Directive 1967/548/EEC du 27 juin 1967 définissant le système européen d'étiquetage des

substances dangereuses (Annexe II).

Directive n°1996/82 du 09/12/96 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents
majeurs impliquant des substances dangereuses dite SEVESO II (JOCE n° L 10 du 14 janvier
1997) modifiée par Directive n°2003/105bn Décret n°63-892 du 28 août 1963.Journal
Officiel page 7 994 nb/CE du 16 décembre 2003 (JOCE n° L 345 du 31 décembre 2003).

Directive 1999/45/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 1999 concernant le

rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États
membres relatives à la classification, à l'emballage et à l'étiquetage des préparations
dangereuses (J.O.U.E. n° L 200 du 30/07/1999 pages 0001 à 0068).
 | 432

Directive n° 2002/59/CE du 27/06/02 relative à la mise en place d’un système

communautaire de suivi du trafic des navires et d’information.

Directive n°2007/60/CE du 23/10 /07 relative à l'évaluation et à la gestion des risques

d'inondation (J.O.U.E. L 288, 06-11-2007, page 27).

Directive 2008/114/CE du Conseil du 8/12/08 concernant le recensement et la

désignation des infrastructures critiques européennes ainsi que l’évaluation de la
nécessité d’améliorer leur protection. (J.O.U.E. du 23 Décembre 2008, L 345 page 75).

Directive n°2009/71/EURATOM du 25/06/09 établissant un cadre communautaire pour la

sûreté nucléaire des installations nucléaires.

Décisions
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Décision 1982/ 2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006

relative au septième programme cadre de la communauté européenne pour des actions de
recherche, de développement technologique et de démonstration.

Décision du Conseil du 19 décembre 1997 instituant un programme d’action

communautaire en faveur de la protection civile (98/22/CE). Journal officiel des
Communautés européennes du 14 janvier 1998 L 8/20.

Communications

COM(2001) 707 final: communication de la Commission au Conseil et au Parlement

européen, «Protection civile — État d’alerte préventive contre les urgences éventuelles».

Documents

Document de travail des Services de la Commission « Résumé de l'analyse d'impact

accompagnant la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative
aux émissions industrielles (prévention et réduction intégrées de la pollution) »
[COM(2007) 843 final] [COM(2007) 844 final] [SEC(2007) 1679] Bruxelles, 21.12.2007
SEC(2007) 1682.
 | 433

DROIT FRANÇAIS

ORDONNANCES

Ordonnance n°59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la Défense.

Ordonnance n°96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et

privée NOR: TASX9600043R

Ordonnance n°2003-850 du 4 septembre 2003 portant simplification du système de santé.

LOIS
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Loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l’organisation de la sécurité civile, à la

protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs.

Loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses
pouvoirs de police en mer. NOR: DEFX9400020L

Loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité

NOR : INTX9400063L.

Loi n°96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d’incendie et de secours

Loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et

naturels et à la réparation des dommages.

Loi n°2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.

Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

NOR : INTEX0300211L.

Loi n°2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière

nucléaire (dite « loi TSN »).

Loi n° 2007-1813 du 24 décembre 2007 autorisant l'adhésion à la convention sur la mise à

disposition de ressources de télécommunication pour l'atténuation des effets des
catastrophes et pour les opérations de secours en cas de catastrophe NOR: MAEX0600199L
 | 434

Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à
la santé et aux territoires (Journal officiel, 22 juillet 2009).

Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années
2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la Défense NOR: DEFX0824148L.

Loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de

fumée dans tous les lieux d’habitation. NOR : LOGX0508798L

Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement

NOR: DEVX0822225L

DECRETS

Annexe n°1871 Journal Officiel Document du Parlement Assemblée Nationale Page 1527.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Annexe n°4164 Journal Officiel Document du Parlement Assemblée Nationale Page 940.

Décret n°42-220 du 16 février 1949. Journal Officiel Page 1835.

Décret n°63-892 du 28 août 1963.Journal Officiel page 7 994.

Décret n°1963-1196 du 3 décembre 1963 portant création d’un Ordre National du Mérite.

Décret n°65-18 du 13 janvier 1965 relatif à l’organisation de la défense civile.

Décret n°1973-235 du 1 mars 1973 relatif à la défense opérationnelle du territoire.

Décret n°1980-369 du 14 mai 1980 portant publication de la convention internationale de

1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer, faite à Londres le 1er novembre 1974.

Décret n°83-321 du 20 avril 1983 relatif au pouvoir des préfets en matière de Défense non
militaire.

Décret n°1984-26 du 11 janvier 1984 portant organisation des recherches et du sauvetage

des aéronefs en détresse en temps de paix.

Décret n°85-1057 du 2 octobre 1985 relatif à l'organisation de l'administration centrale du

ministère de l'intérieur et de la décentralisation.
 | 435

Décret n°87-389 du 15 juin 1987 relatif à l'organisation des services d'administration

centrale. NOR: PRMX8700033D

Décret n°1988-531 du 2 mai 1988 portant organisation du secours, de la recherche et du

sauvetage des personnes en détresse en mer.

Décret n°88-662 du 5 mai 1988 relatif aux plans d’urgence.

Décret n°1989-655 du 13 septembre 1989, relatif aux cérémonies publiques, préséances,

honneurs civils et militaires. NOR PRMX8900039D.

Décret n°90-394 du 11 mai 1990 relatif au code d’alerte national.

Décret n°90-758 du 24 août 1990 portant, à titre expérimental en région militaire de

défense méditerranée dérogation aux dispositions relatives au commandement, ou à la
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

direction, et à l’administration dans l’armée de terre, la gendarmerie nationale et les

services communs. NOR : DEFD 9001874D.

Décret n°92-1483 du 31 décembre 1992 relatif à l'organisation de la représentation du

ministre de la Défense au sein des missions diplomatiques françaises à l'étranger. NOR :
DEFD9202291D.

Décret n°1994-802 du 14 septembre 1994 portant organisation de l’Institut National

d’Etudes de la Sécurité Civile.

Décret n°2003-145 du 21 février 2003 portant création du comité interministériel pour le

développement durable NOR: DEVX0300013D.

Décret n°2004- 502 du 7 juin 2004 relatif à l’Ecole Nationale Supérieure des Officiers de
Sapeurs Pompiers NOR : INTE 0400142D

Décret n°2004-612 du 24 juin 2004 portant création d'un Office central de lutte contre les
atteintes à l'environnement et à la santé publique NOR : DEFD0400420D

Décret n°2004-750 du 27 juillet 2004 portant création de l’Institut National des Hautes
Etudes de Sécurité.

Décret n°2005-1130 du 7 septembre 2005 relatif aux modalités et aux délais de mise en
œuvre des P.P.R.T. (Plans de Prévention des Risques Technologiques).
 | 436

Décret 2006-55 du 17 janvier 2006 (JO 19 janvier 2006) relatif à la prévention des risques
technologiques et à la sécurité du personnel, et modifiant le code du travail.

Décret n°2006-1088 du 30 août 2006 relatif à l’organisation des services de sécurité

intérieure au sein des missions diplomatiques à l’étranger. NOR : INTC0600188D J.O n°
201 du 31 août 2006 page 12889 texte n°4.

Décret n°2006-237 du 27 février 2006 relatif à la procédure d'agrément de sécurité civile.

NOR: INTE0600032D

Décret n° 2007-1144 du 30 juillet 2007 portant création d’une commission chargée de

l’élaboration du livre blanc sur la Défense et la Sécurité Nationale.

Décret n°2008-682 du 9 juillet 2008 modifiant le décret n°85-1057 du 2 octobre 1985

relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Intérieur et de la
décentralisation. NOR : IOCA 0815771D
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Décret n°2008-932 du 12 septembre 2008 portant statut particulier des officiers du corps
technique et administratif des affaires maritimes. NOR : DEFH0801140D

Décret n°2009-1321 du 28 octobre 2009 relatif à l’institut National des Hautes Etudes de
la Sécurité et de la Justice. NOR PRMX0904470D

Décret n°2010-116 du 4 février 2010 modifiant le décret 89-655 du 13 septembre 1989

modifié relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires.

Décret n°2010-224 du 4 mars 2010 relatif aux pouvoirs des Préfets de zone de défense et
de sécurité. NOR : IOCX1001151D

Décret no 2010-225 du 4 mars 2010 portant modifications de certaines dispositions du

code de la défense relatives aux Préfets délégués pour la Défense et la Sécurité, aux
Etats-Majors Interministériels de Zone de Défense et de Sécurité, aux délégués et
correspondants de Zone de Défense et de Sécurité et à l’Outre-mer ainsi que certaines
dispositions relatives aux secrétariats généraux pour l’administration de la police et
certaines dispositions du code de la santé publique. NOR : IOCA1001332D

Décret n°2010-687 du 24 juin 2010 relatif à l’organisation et aux missions des services de
l’Etat dans la région et les départements d’Ile de France.

Décret n°2010-973 du 27 août 2010 modifiant le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985

modifié relatif à l’organisation de l’administration centrale du ministère de l’Intérieur et
de la décentralisation.
 | 437

Décret n°2011-36 du 10 janvier 2011 relatif à l’installation de détecteurs de fumées dans

tous les lieux d’habitation. NOR : DEVL1022270 D.

Décret n°2011-988 du 23 août 2011 modifiant le décret n° 85-1057 du 2 octobre 1985

modifié relatif à l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'Intérieur et
de la décentralisation. NOR: IOCA1119682 D

CIRCULAIRES

Circulaire d’orientation du 5 mars 2004 pour les S.R.O.S. de troisième génération. (2005-
2010) (Ministère de la Santé).

Circulaire du 3 octobre 2005 relative à la mise en œuvre des plans de prévention des
risques technologiques.
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Circulaire interministérielle HFDS/ DPSN n°2008-389 du 31 décembre 2008 relative à

l’organisation actuelle de la Défense et de la Sécurité dans le domaine des affaires
sanitaires. NOR SJSX 0831394C.

Circulaire du 10 mai 2010 récapitulant les règles méthodologiques applicables aux études
de dangers, à l'appréciation de la démarche de réduction du risque à la source et aux
plans de prévention des risques technologiques (P.P.R.T.) dans les installations classées
en application de la loi du 30 juillet 2003.(M.E.D.D.M.)

ARRETES

Arrêté du 22 avril 2005 portant organisation et attributions de la Direction de la Défense

et de la Sécurité Civile. NOR INTE 0500290A (J.O. du 7 mai 2005)

Arrêté du 2 juin 2006 fixant la liste des secteurs d'activités d'importance vitale et
désignant les Ministres coordonnateurs desdits secteurs. NOR : PRMX 0609332A

Arrêté du 27 août 2010 relatif aux missions et à l’organisation de la direction de la

coopération internationale. NOR : IOCC1018202A
 | 438

INSTRUCTIONS

Instruction Secrétariat d'Etat à la Mer n°978 du 15 octobre 1992 relative aux Centres
Régionaux Opérationnels de Surveillance et de Sauvetage (C.R.O.S.S).

Instruction relative à l’Organisation Territoriale Interarmées de Défense (O.T.I.A.D.)

N°433/DEF/EMP/4/ NP du 27 janvier 2005.

RAPPORTS PARLEMENTAIRES

Rapport au nom de la commission des Affaires Etrangères, de la Défense et des forces

armées sur le projet de loi autorisant l’adhésion à la convention sur la mise à
disposition de ressources de télécommunication pour l’atténuation des effets des
catastrophes et pour les opérations de secours en cas de catastrophe, Par M. André
TRILLARD, Sénateur. Rapport N°378 Sénat Session Extraordinaire de 2006-2007 Annexe au
procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007
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« Rapport d’Information fait au nom de la commission des Finances, du contrôle

budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l’Ecole Nationale Supérieure des
Officiers de Sapeurs Pompiers » par M Claude HAUT Sénateur, Sénat Rapport N°484
session extraordinaires 2007-2008 annexe au procès verbal de la séance du 22 juillet
2008.

CODE DE LA DEFENSE

Article L1142-1 Article L1142-2 Article L1142-2 Article L1311-1

Article D3223-51 Article D3223-53 Article R 1212-5 Article R 1311-3

Article D3223-54 Article R 1311-7 Article R 1311-26 Article R 1311-27

Article R 1311-28 Article R 1421-1 Article R 1511-1 Article R 1511-2

Article R 3223-4 Article R 3223-48 Article R 3223-49 Article R 1211-26

Article L1142-1 Article L1142-2 Article L 1142-6

 | 439

CODE DE L’ENVIRONNEMENT

Article L 210- 1 Article R 512-6 Articles R 515-39 A Articles R 515-50

CODE GENERAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Article L 1424-1 Article L 1424-2 Article L 1424-3 Article L 1424-4

Article L 1424-5 Article L 1424-6 Article L 1424-7 Article L 1424-8-1

Article L 2212-2

CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L’HABITATION

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Article L 129-8 Article L129-9

CODE DES ASSURANCES

Article L122-9

QUESTIONS PARLEMENTAIRES

Question écrite n° 14722 de M. Hubert Haenel (Haut-Rhin - UMP) publiée dans le JO Sénat
du 11/03/1999 - page 737.

AUTRES

Convention Collective des Entreprises de Prévention et Sécurité du 15 février 1985.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

BIBLIOGRAPHIE
| 440
 | 441

ALEXIS Jean Paul

Titre : Au protocole du Général de Gaulle. Souvenirs insolites de l’Elysée.

Editeur : Perrin

Langue : Français

Date de Parution: 1999.

Nombre de pages : 279

ISBN - 10 : 2262015925

BECK Ulrich
Titre : Pouvoir et contre-pouvoir à l'heure de la mondialisation.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Flammarion

Langue : Français

Date de Parution : 2003

Nombre de Pages : 599

ISBN : 978-2080801159

BOSSE-PLATIERE Isabelle
Titre : L'article 3 du traité de l’Union Européenne : Recherche sur une exigence de
cohérence de l’action extérieure de l’Union Européenne.

Editeur : Bruylant

Langue : Français

Collection : Collection droit de l'Union européenne Thèses N° 13

Date de Parution : 2009

Nombre de Pages : 860

ISBN : UMR 6262 IODE Institut de l’Ouest

 | 442

BOUTTE Gilbert
Titre : Risques et catastrophes : comment éviter et prévenir les crises.

Editeur : Papyrus

Langue : Français

Date de parution: 2006

Nombre de pages : 334.

ISBN-10 : 2876031833

BUSEK Erhard
Titre : Europe needs a better crisis management system
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Springer Link / journal Transition Studies Review

Langue : Anglais.

Date de parution : Juillet 2007

Nombre de pages : de 193 à 205

ISBN : Inconnu

CASTEL Robert
Titre : L’insécurité sociale, qu’est-ce qu’être protégé ?

Editeur : Seuil / La république des idées

Langue : Français

Date de parution : Septembre 2003

Nombre de pages : 96

ISBN 13: 978-2020623490

 | 443

CASTEL Robert
Titre : La gestion des risques.

Editeur : Editions de minuit / Le sens commun

Langue : Français

Date de Parution : 1981

Nombre de Pages : 228

ISBN : 2707305944

CASTORIADIS Cornelius
Titre : Une société à la dérive. Entretiens et débats 1974- 1997.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Editions du Seuil

Langue : Français

Date de Parution : 2005

Nombre de Pages : 389

ISBN : 978-2-7578-2151-0

CHARTRIER Emile
Titre : Les propos d’un Normand de 1912. Edition critique intégrale en 10 tomes par
J.-M.Allaire, R.Bourgne et P.Zachary, avec la coopération de G.Pascal et P.Heudier

Editeur : Institut Alain

Langue : Français

Date de Parution : 1998

Nombre de pages : Inconnu

ISBN : Inconnu
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COHEN Samy
Titre : La résistance des Etats. Les démocraties face au pouvoir de la mondialisation.

Editeur : Seuil

Langue : Français

Date de Parution : 2003

Nombre de Pages : 264

ISBN : 978-2020396103

COREY Robin
Titre : La peur Histoire d’une Idée Politique
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Auteur : Corey Robin

Editeur : Hachette littératures

Langue : Français

Date de Parution : 2006

Nombre de Pages : 539

ISBN : 978-2-01-279356-9

DAMASIO Antonio R.
Titre : Spinoza avait raison : Joie et tristesse, le cerveau des émotions

Éditeur: Odile Jacob

Langue : Français

Date de parution : 06 / 2008

Nombre de pages : 346

ISBN-13: 978-2738120694
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DE GAULLE Charles
Titre : Le fil de l’épée, et autres écrits.

Editeur : Omnibus

Langue : Français

Date de Parution : 1999

Nombre de Pages : 824

ISBN : 978-2259191395

DEBRAY Régis
Titre : L’état séducteur
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Gallimard / Folio Essais

Langue : Français

Date de Parution : 1997

Nombre de Pages : 220

ISBN : 978-2070403035

DELOYE Yves, HAROCHE Claudien, IHL Olivier

Titre : Le protocole ou la mise en forme de l’ordre politique.

Editeur : l’Harmattan

Langue : Français

Date de parution : 1997

Nombre de pages : 352

ISBN : 2-7384-4968-9
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DEMPSEY John S.
Titre : Introduction to private security (second edition)

Editeur : Wadsworth Cengage Learning

Langue : Anglais

Date de Parution : 2011

Nombre de Pages : 464

ISBN-13 : 978-0-4958-0985-2

FARASMAND Ali
Titre : Handbook of crisis and emergency management
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Marcel Dekker

Langue : Anglais

Date de Parution : 2001

Nombre de Pages : 788

ISBN: 0-8247-0422-3

FASSIN Didier PANDOLFI Mariella

Titre: Contemporary states of Emergency: the politics of military and humanitarian
interventions.

Editeur : Zone Book

Langue : Anglais

Date de Parution : 2010

Nombre de Pages : 406

ISBN : 978-1935408000
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FISCHER Robert J., HALIBOZEK Edward

Titre : Introduction to security

Editeur : Elsevier

Langue : Anglais

Date de Parution : 2011

Nombre de Pages : 515

ISBN : 978-0-7506-8432-3

GANDOUIN Jacques
Titre : Guide du Protocole et des usages.
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Editeur : Stock

Langue : Français

Date de Parution : Août 1998

Nombre de Pages : 600

ISBN : 2-234-02374-2

GARNOT Benoît
Titre : Histoire de la justice, France, XVIème - XXème siècle.

Editeur : Gallimard

Langue : Français

Date de Parution : 2009

Nombre de Pages : 789

ISBN : 978-2-07-039668-9
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GENOVESE Marc
Titre : Droit appliqué aux services d’incendie et de secours.

Editeur : Editions du Papyrus

Langue : Français

Date de Parution : 2008

Nombre de Pages : 388

ISBN : 978-2- 87603-193-7

GLEIZAL Jean Jacques

Titre : La police en France.
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Editeur : Presses Universitaires de France / Que Sais-Je ? n°276.

Langue : Français

Date Parution : 1993

Nombre de Pages : 228

ISBN : 2707305944

HARDT Michael NEGRI Tony

Titre : Empire

Editeur : Harvard University Press

Langue : Anglais

Date de Parution : 2000

Nombre de Pages : 478

ISBN : 978-0674006713
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HAVIDAN Rodriguez, QUARANTELLI Enrico L., DYNES Russel D.

Titre : Handbook of disaster research

Editeur : Springer

Langue : Anglais

Date de Parution : 2007

Nombre de Pages : 611

ISBN-13 : 978-0-387-73952-6

HOUBEN Marc
Titre: International Crisis Management. The approach of European states.
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Editeur : Routledge

Langue : Anglais

Date de Parution : 2005

Nombre de Pages : 464

ISBN : 0-415-35455-2

KERNEVERN Georges Yves, RUBISE Patrick

Titre : L’archîpel du danger, introduction aux cyndiniques.

Editeur : Economica

Langue : Français

Date de Parution : 1991

Nombre de Pages : 444

ISBN : 2717820612
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KERMISCH Céline
Titre : Les paradigmes de la perception du risque.

Éditeur : Lavoisier / Collection Sciences du risque et du danger Série Innovations.

Langue : Français

Date Parution : Avril 2010

Nombre de pages : 266

ISBN : 978-2-7430-7870-6

KORN Henri, BERCHE Patrick, BINDER Patrice

Titre : Les menaces biologiques biosécurité et responsabilité des scientifiques.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Éditeur : Presses Universitaires de France/ Académie de France

Langue : Français

Date Parution : 29/10/2008

Nombre de pages : 169

ISBN : 978-2-13-057159-9

LAGADEC Patrick, Xavier GUILHOU

Titre : La fin du risque zéro

Editeur : Eyrolles Société

Langue : Français

Date de Parution : 2002

Nombre de Pages : 316

ISBN : 2-7081-2707-1
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LAGADEC Patrick
Titre : La gestion des crises : outils de réflexion à l’usage des décideurs

Editeur : Edisciences International

Langue : Français

Date de Parution : 1992

Nombre de Pages : 326

ISBN-13 : 978-2704212590

MOREAU Bernard
Titre : Protocole et cérémonial parlementaires.

Auteur : Bernard Moreau

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Editeur : l’Harmattan

Langue : Français

Date de Parution : 1998

Nombre de Pages : 228

ISBN : 2707305944

MORIN Edgar
Titre : La Méthode - Tome VI, Ethique, 2005

Editeur : Editions du Seuil

Langue : Français

Collection : Points Essais

Date de Parution : 2005

Nombre de Pages : 399

ISBN : 978-2020057714
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MURPHY Thomas Joseph, COL

Titre : Disaster response staff officer’s handbook.

Editeur : U.S. Center for Army Lessons Learned (CALL)

Langue : Anglais

Date de Parution : Décembre 2010

Nombre de Pages : 210

ISBN-13 : 978-0-4958-0985-2

PENVERNE Fanny
Titre : L’Union Européenne et la Protection Civile.
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Editeur : Editions Apogée

Langue : Français

Date de parution : 2008

Nombre de Pages : 127

ISBN : 978-2-84398-303-0

PERROW Charles
Titre : The next catastrophe. Reducing our vulnerabilities to natural, industrial, and
terrorist disasters.

Editeur : Princeton and Oxford University Press

Langue : Anglais

Date de parution : 2007

Nombre de Pages : 388

ISBN-10 : 978-0-691-12997-6
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SCHNAPPER Dominique
Titre : La communauté des citoyens. Sur l’idée moderne de la nation

Editeur : Gallimard Folio Essais

Langue : Français

Date de Parution : 2003

Nombre de Pages : 320

ISBN : 2-07-042882-6

SULL Donald
Titre : The upside of turbulence
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Harper Business

Langue : Anglais

Date de Parution : 2009

Nombre de Pages : 259

ISBN : 978-0-06-177115-6

TAYLOR Charles
Titre : Le malaise de la modernité.

Editeur : Editions du Cerf

Langue : Français

Date de Parution : 2002

Nombre de Pages : 130

ISBN : 2-204-07066-1
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TISSOT Bernard
Titre : Sécurité sanitaire et gestion des déchets: quels liens ? Réflexions et
propositions. Rapport à l'Académie des sciences, Paris

Éditeur: Lavoisier

Langue : Français

Date de parution : 10/2004

Nombre de pages : 188

ISBN : Inconnu

VIRET Jean, QUEYLA Jean Luc

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Titre : Sécurité civile en France : organisation et missions.

Editeur : Editions Pompiers de France

Langue : Français

Date de Parution : 2008

Nombre de Pages : 287

ISBN : 978-2-916079-19-6

WALTER François
Titre : Catastrophes Une histoire culturelle XVI-XXème siècle

Editeur : Editions du Seuil

Langue : Français

Date de Parution : 2008

Nombre de Pages : 380

ISBN : 978-2-02-0960939-7
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WATTEGAMA Chanuka
Titre : ICT for disaster management

Editeur : UNDP Regional Centre in Bangkok

Langue : Anglais

Date de Parution : 2007

Nombre de Pages : 60

ISBN : 978-974-8283-94-4

ZAOUI Pierre
Titre : La traversée des catastrophes
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Editeur : Editions du Seuil L’ordre philosophique

Langue : Français

Date de Parution : 2010

Nombre de Pages : 375

ISBN : 978-2-02-102983-3
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

THESES
| 456
 | 457

BERGERON Caroline Diane

Titre : Le rôle des figures dans le cadrage d’une gestion de crises : l’analyse
interactionnelle du centre des opérations d’urgence.

Matière : Maîtrise en Sciences de la communication (M.Sc) Option Communication

organisationnelle

Année : Juillet 2010

Université : Université de Montréal, Faculté des études supérieures et postdoctorales

Langue : Français

Parution : 19 août 2010

BERNIER Sandrine Charlotte

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Titre : Perception des risques industriels et nucléaires. Enjeux, négociations et

construction sociale des seuils d’acceptation des risques.

Matière : Thèse pour obtenir le grade du doctorat en « Sociologie »

Année : 29 novembre 2007

Université : Université de Tours (François Rabelais)

Langue : Français

Parution : Inconnue

BESSETTE Claudine
Titre : La tempête de verglas au Québec en 1998. Etude de la communication en période
de crise.

Matière : Mémoire présenté pour obtenir le grade de Maître ès Arts (M.A.)

Année : Août 1998

Université : Université Laval (Québec, Canada) Faculté des Lettres

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 458

BRIZON Ambre
Titre : Compréhension et gestion des signaux faibles dans le domaine de la santé-sécurité.

Matière : Doctorat Ecole des Mines ParisTech spécialité « Sciences et Génie des Activités à
Risques «

Année : 28 Avril 2009

Université : Mines ParisTech

Langue : Français

Parution : Inconnue

CHANTEBOUT Bernard
Titre : « L’organisation générale de la Défense Nationale en France depuis la fin de la
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

seconde guerre mondiale. »

Matière : Thèse pour le doctorat en Droit.

Année : 15 mars 1966

Université : Université de Paris Faculté de Droit et des Sciences Economiques

Langue : Français.

Parution : présentée et soutenue le 16 mars 1966.

CHARALAMBOS Iacovou
Titre : Managing misproject failures : a crisis management perspective.

Matière : Doctor of Philosophy

Année : January 1999

Université : University of Vermont Faculty of Commerce and Business Administration

Langue : Anglais

Parution : Inconnue
 | 459

DAUTUN Carole
Titre : Contribution à l’étude des crises de grande ampleur : connaissance et aide à la
décision pour la Sécurité Civile.

Matière : Thèse pour obtenir le grade de docteur de l’Ecole Nationale Supérieure des
Mines de Saint Etienne

Année : 14 décembre 2007

Université : E.N.S.M. Saint Etienne

Langue : Français.
Parution : Inconnue

DEDIEU François
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Titre : La sécurité civile dans la tempête : autopsie organisationnelle de la catastrophe du

27 décembre 1999.

Matière : Doctorat de sociologie, Sociologie de l’action, Centre de sociologie des

organisations Institut d’Etudes Politiques de Paris

Année : 17 décembre 2007

Université : Pierre et Marie Curie Paris 6

Langue : Français

Parution : Inconnue

DELAVALLADE Thomas
Titre : Evaluation des risques de crise, appliquée à la détection des conflits armés intra-
étatiques.

Matière : Thèse pour obtenir le grade du docteur de l’Université Paris 6 Spécialité

« Informatique »

Année : 27 novembre 2006

Université : Pierre et Marie Curie Paris 6

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 460

DUARTE-COLARDELLE Cheila
Titre : Analyse de la dynamique organisationnelle en temps de crise.

Matière : Thèse de doctorat pour obtenir le grade de docteur en « Ingénierie et Gestion.

Sciences de Gestion » de l’Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris

Année : 14 novembre 2006

Université : Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris

Langue : Français

Parution : Inconnue

DUPORTAL Christophe
Titre : Historique et évolution de la formation des sapeurs pompiers.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Matière : Thèse pour obtenir le grade de docteur en « Sciences de l’Education »

Année : 22 juin 2003

Université: Université Lumière – Lyon II

Langue : Français

Parution : Inconnue

FAUCHOUX Catherine
Titre : Le web, un outil net face à la crise ?

Matière : Mastère en Intelligence scientifique, technique et économique thèse

professionnelle.

Année : 19 octobre 2005

Université : Groupe ESIEE Paris

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 461

FOASSO Cyrille
Titre : Histoire de la sûreté de l’énergie nucléaire civile en France (1945-2000)

Matière : Thèse pour obtenir le grade de docteur en «histoire moderne et

contemporaine »

Année : 28 octobre 2003

Université : Université Lumière – Lyon II

Langue : Français

Parution : Inconnue

GAUTHIER Marc
Titre : La gestion de la crise environnementale : pour un modèle d’intervention.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Matière : Thèse pour obtenir le grade de Philosophiae Doctor (Ph.D) en «

Communication »

Année : Avril 1996

Université : Université de Montréal

Langue : Français

Parution : Inconnue

GRALEPOIS Mathilde
Titre : Les risques collectifs dans les agglomérations françaises. Contours et limites d’une
approche territoriale de prévention et de gestion des risques à travers le parcours des
agents administratifs locaux.

Matière : Thèse pour obtenir le grade de Docteur de l’Université de Paris Est en

aménagement de l’Espace et Urbanisme (CNU 24)

Année : 25 novembre 2008

Université : Université de Paris Est Laboratoire Territoires, Techniques et Sociétés

(LATTS, UMR 8134 UPE –ENPC-CNRS)

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 462

GROSSEMY Dolores
Titre : De l’assistance à l’ingérence humanitaire : progrés ou regression du droit
international public ?

Matière : Thèse pour obtenir le grade de Maître en Droit

Année : Mai 1998

Université : Université Laval (Québec, Canada) Faculté de Droit

Langue : Français

Parution : Inconnue

HARDELIN Julien
Titre : Essais sur l’assurance, la prévention et les politiques publiques.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Matière : Thèse pour obtenir le grade de Docteur de l’Ecole Polytechnique. Domaine :

Sciences de l’Homme et de la Société. Spécialité : Economie

Année : 25 Mars 2010

Université : Université Laval (Québec, Canada) Faculté de Droit

Langue : Français

Parution : Inconnue

LIECHTMANEGER- LEPITRE Nicolas

Titre : L’aide médicale urgente en mer. Le rôle du centre de consultations médicales
maritimes (CCMM)

Matière : Doctorat en médecine.

Année : Septembre 2006

Université : Université Paris V, Faculté de médecine.

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 463

NASSIOS Démétrios
Titre : La chaîne de responsabilité de la sécurité maritime.

Matière : Faculté de Droit, Obtention du grade de Maître en droit (LL.M)

Année : Août 2002

Université : Université de Montréal

Langue : Français

Parution : Inconnue

RASSE Gabrièle
Titre : Les plans de prévention des risques technologiques au prisme de la vulnérabilité.
Le point de vue du juriste.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Matière : Thèse pour obtenir le grade du doctorat en « Sciences et Génie des activités à
risques »

Année : 4 février 2009

Université : Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris

Langue : Français

Parution : Inconnue

SZPIRGLAS Mathias
Titre : Genèse et mécanismes du quiproquo : approches théoriques et organisationnelles
des nouvelles formes de gestion des risques.

Matière : Thèse pour obtenir le grade du doctorat en « Sciences de Gestion »

Année : 27 novembre 2006

Université : Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris

Langue : Français

Parution : Inconnue
 | 464

TEA Céline
Titre : Retour d’expérience et données subjectives : quel système d’information pour la
gestion des risques ? Le cas de la sécurité dans le transport ferroviaire.

Matière : Thèse pour obtenir le grade de docteur en «Sciences de Gestion » de l’Ecole

Nationale Supérieure d’Arts et Métiers

Année : 22 juin 2009

Université : Ecole Nationale Supérieur d’Arts et Métiers Mines de Paris Laboratoire du

GRID (Groupe de Recherche sur le risque, l’information et la décision).

Langue : Français

Parution : Inconnue

VEZINA Louis-Philippe
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Titre : La responsabilité de protéger l’intervention humanitaire : de la

reconceptualisation de la souveraineté des Etats à l’individualisme normative.

Matière : Faculté des Etudes Supérieures, en vue de l’obtention du grade de M.Sc en

études internationales.

Année : Avril 2010

Université : Université de Montréal

Langue : Français

Parution : ISBN 978-91-7357-375-7

VON SCHREEB Johan

Titre : Needs assessments for international humanitarian health assistance in disasters.

Matière : Thesis for doctoral degree (Ph.D)

Année : 14 décembre 2007

Université : Karolinska institutet Stockholm

Langue : Anglais

Parution : ISBN 978-91-7357-375-7

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

RAPPORTS ET ARTICLES
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 | 466

« L’EPLE et ses missions » Rapport conjoint de l’Inspection Générale de l’Education

Nationale et de l’Inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la
Recherche n° 2006-100 décembre 2006 Rapport à monsieur le Ministre de l’Éducation
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« Secret Truth. The EU joint Situation Centre.» Buuren, J Van (2009) Amsterdam.
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tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

« Private provision for public services in Denmark: the case of Falck » in Safety Science
30. Hansen, H. (1998) Rapport annuel du groupe Falck.

« Public Versus Private Provision of Governmental Services: The Case of Danish Fire
Protection Services » Kristensen, Ole (1982)ECPR, Aarhus Universitet Institute for
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« Europe Aid : pour une force européenne de protection civile.» Michel Barnier Mai 2006.

« Delivering Emergency and Rescue Services - Explaining and Understanding Different

Forms of Public, Private and Voluntary Provision » Murdock, Alex and Pedersen, O.Q.
(1999) Sheffield Hallam University

« Etude en temps réel de la gestion de la crise en Haïti après le séisme du

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opérations internationales de secours et d’assistance au relèvement initial en cas de
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DOI: 10.1007/s11300-008-0175-2 *Anglais.
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« Protecting the Homeland: European Approaches to Societal Security”. D. Hamilton, B.

Sundelius, and Grönvall (eds) (2005) Center for Transatlantic Relations, Johns Hopkins
University, USA.

« Natural and Anthopogenetic Disasters » Rapport UNDP 2004, repris par rapport UNESCO
2007Jha, M.K.,. 1ère édition 2010 SPRINGER 700 pages ISBN 978-481-2497-8

« La participation de la sécurité privée à la sécurité générale en Europe » Livre Blanc

2008 Institut National des Hautes Etudes de Sécurité, Confederation of European Security
Services. 95 pages.

« Building societal security in Europe : the EU’s Role in managing emergencies »

European Policy Centre Working Paper 27, Avril 2007, 67 pages.

« The Politics of Crisis Management » A. Boin, P Hart, E. Stern and B. Sundelius

Cambridge Cambridge University Press.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Explaining the Emergence of the European Union Crisis and Emergency Management
through the Sociological Neo-institutionalist Concept of Divergent Isomorphism. Cecil
Wendling.

« La protection civile européenne : quelles perspectives pour les services départementaux

d’incendie et de secours ? » Mémoire DDASIS, Bruno Maestracci ENSOSP 2009.

Revue Internationale de la Croix Rouge (RICR) Mars 2003, Volume 85, N°849, page 143,
«Les réserves aux Protocoles additionnels aux Conventions de Genève pour la protection
des victimes de la guerre » par Julie Gaudreau.

« Crisis Management : leadership training » Patrick Lagadec, Revue « Crisis Response »,

Volume 6 Issue 3 Avril 2011, pages 40 à 43

« The mega-crisis unknown territory. In search of Conceptual and Strategic

Breakthroughs » Patrick Lagadec, Magazine « National Safety and Security and Crisis
Management »

« Zones de défense et de sécurité. Propositions d’évolution » rapport définitif Inspection

Générale de l’Administration n°07-066-050. Août 2008, 60 pages.

« La cellule d’urgence et de veille et les interventions humanitaires de la France à

l’étranger » Rapport de mission, Roger Parent, Juin 1991, 102 pages.
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« Quelle vision stratégique proposer à l’Etat pour une intégration réussie et optimisée de
la Sécurité civile dans un contexte de Sécurité Globale ? » Rapport d’expertise. Colonel
de sapeurs pompiers Christophe MIGNOT. Centre des Hautes Etudes du Ministère de
l’Intérieur. Direction de la Sécurité Civile. Mai 2011. 46 Pages.

« Vers une Europe de la Connaissance. L’Union européenne et la société de

l’Information. » Commission Européenne, Office des publications Officielles des
Communautés européenne 2003. 28 pages. I.S.B.N. 92-894-4423-1

« Community conflict : its absence and its presence in natural disasters » E.L. Quarantelli
and Russel R.Dynes, in Mass Emergencies 1 (1976) 139-152 Elsevier Scientific Publishing
Company, Amsterdam
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

WEBOGRAPHIE
| 469
 | 470

http://cartorisque.prim.net/

(Ensemble des cartes des risques naturels et technologiques majeurs en France)

http://disasters.videohq.tv/

http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/atlas/index_fr.htm

http://ecdc.europa.eu/en/Pages/home.aspx

http://effis.jrc.ec.europa.eu/current-situation

http://emsa.europa.eu/
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

http://expertiseinternationale.croix-rouge.fr

http://globesec.jrc.ec.europa.eu/

http://helid.desastres.net/fr

http://hisz.rsoe.hu/alertmap/index2.php

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(Prévention des risques et luttes contre les pollutions et des plans de prévention des
risques technologiques P.P.R.T.)

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GMT/0,,menuPK:341021~pagePK:149018~piPK:149093~theSitePK:341015,00.html

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 | 471

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http://www.bruxelles2.eu/secours-securite-civile/lasecuritecivilelapiecemanquantealue-
puissancecivile.html

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tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

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resolutions-061207/$File/30IC_Resolution4Annex_IDRLGuidelines_FRA_FINAL.pdf/

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Mines Paris Tech.)

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http://www.ineris.fr/aida/

http://www.irgc.org

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http://www.lcpc.fr

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 | 474

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http://www.proventionconsortium.org/

http://www.recoveryplatform.org/

http://www.redcross.org/
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

http://www.redhum.org/

http://www.riskred.org/ Risk Reduction Education

http://www.risques.gouv.fr/

(Portail Interministériel de la Prévention des Risques Majeurs)

http://www.S.G.D.S.N..gouv.fr/

http://www.securite-privee.org

http://www.setra.equipement.gouv.fr/

http://www.side.developpement-durable.gouv.fr/

( Portail du Système d’Information Documentaire de l’Environnement.)

http://www.umb.edu/crscad/ Centre de l’Université du Massaschusetts à Boston

http://www.unisdr.org/

http://www.un-spider.org/

http://www.unv.org/
 | 475

http://www.usd.edu/dmhi

http://www.who.int/hac/en

http://www.wpro.who.int/sites/eha/about.htm site de l’OMS consacré aux urgences

http://www.wsscc.org/ traitement et purification de l’eau

www.adamsmith.org.

www.humanitarianinfo.org

www.icva.ch
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

www.reliefweb.org

www.vigicrues.gouv.fr/ (S.C.H.A.P.I.)
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ACRONYMES
| 476
 | 477

ACRONYME SIGNIFICATION ET ORGANISME DE RATTACHEMENT

Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Énergie.

A.D.E.M.E.
(M.E.D.D.T.L.)

A.D.F. Association des Départements de France.

A.E.M. Action de l’Etat en Mer.

A.E.S.M. Agence Européenne de Sécurité Maritime.

Agence Française de Sécurité Sanitaire de l'Environnement et du

A.F.S.S.E.T.
Travail. (M.E.D.D.T.L.)

A.M.F. Association des Maires de France.

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Agence Nationale de la Sécurité des Systèmes d'Information.(Dépend

A.N.S.S.I.
du S.G.D.N.)

A.N.U. Australian National University.

A.R.F. Association des Régions de France.

A.S.I. Attaché de Sécurité Intérieure.

Bureau d’Analyse des Risques et Pollutions Industrielles.

B.A.R.P.I.
(M.E.D.D.T.L.)

Brevet d’Etat d’Educateur Sportif aux Activités Nautiques.

B.E.E.S.A.N
(Ministère des Sports).

B.G.A.N. Broadband Global Area Network.

B.M.P.M. Bataillon des Marins Pompiers de Marseille.

Brevet National de Sécurité et de Sauvetage Aquatique. (Ministère

B.N.S.S.A.
des Sports).

B.R.G.M. Bureau de Recherches Géologiques et Minières. (M.E.D.D.T.L.)

 | 478

B.S.P.P. Brigade des Sapeurs Pompiers de Paris.

Centre de Coordination des Opérations de Transmissions (B.S.P.P.

C.C.O.T.
équivalent du C.T.A. C.O.D.I.S. pour les sapeurs pompiers).

C.C.S. Cellule de Crise Sanitaire (Ministère de la Santé et des Sports).

Centre de Commandement des Services Opérationnels

C.C.S.O.D.
Départementaux.

C.C.-T.N. Cellule de Crise – Territoire National.(MINDEF)

C.D.C. Centre De Crise. (M.A.E.E.)

C.D.C. Control Disease Center (Centre de Contrôle des Maladies, Etats Unis)
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C.E.A.H. Comité Exécutif pour les Affaires Humanitaires.

C.E.C.I.S. Common Emergency Communication and Information System.

C.E.D.E.A.O. Communauté Economique Des Etats de l'Afrique de l'Ouest.

C.E.E.A.C. Communauté économique des États d’Afrique centrale

CEntre national du MAchinisme Agricole, du Génie Rural et des Eaux

C.E.M.A.G.R.E.F. et Forêts transformé en institut de recherche en sciences et
technologies pour l'environnement. (M.E.D.D.T.L.)

C.E.P.R.I. Centre Européen de Prévention du Risque Inondation.

C.E.R.N. Centre Européen de Recherche Nucléaire.

Centre d'Etudes sur les Réseaux, les Transports, l'Urbanisme et les

C.E.R.T.U.
constructions. (M.E.D.D.T.L.)

C.E.R.U. Centre Européen de Réponse aux Urgences.

C.E.T.E. Centre d’Etudes Techniques de l’Equipement. (M.E.D.D.T.L.)

 | 479

C.E.T.M.E.F. Centre d’Etudes Techniques Maritimes et Fluviales. (M.E.D.D.T.L.)

C.I.A.B.T. Convention sur l’Interdiction des Armes Biologiques ou à Toxines.

C.I.A.C. Convention sur l’Elimination et l’Interdiction des Armes Chimiques.

C.I.C. Civilian Intelligence Cell (Conseil de l’Union Européenne)

C.I.C730. Centre Interministériel de Crise (Ministère de l’intérieur).

Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du

C.I.C.I.D.
Développement.

C.I.C.R. Comité International de la Croix Rouge (I.C.R.C. en anglais)

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C.I.D.D. Comité Interministériel pour le Développement Durable.

C.I.MER Comité Interministériel de la Mer.

C.I.P. Critical Infrastructure Protection.

C.L.I.C. Comité Local d’Information et de Concertation.

Classification Labelling and packaging (ou Classification, Etiquetage

C.L.P. et Empaquetage des substances et des mélanges de produits
chimiques).

C.M.P. Crisis Management Planning.

C.M.R. Cancérigènes, Mutagènes, Reprotoxiques.

C.M.S. Coordonnateur des Missions de Sauvetage.

C.N.A.P.S. Commission Nationale des Activités Privées de Sécurité.

C.O.E.S.S. COnfédération Européenne des Services de Sécurité.

730
Centre Interministériel de Crise, place Beauvau inauguré le mercredi 1er juillet 2009 à 17h00 par Brice
Hortefeux. Ministre de l’Intérieur de l'Outre-mer et des Collectivités Territoriales.
 | 480

Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises.

C.O.G.I.C.
(D G.S.C.G.C. / M.I.O.M.C.L.)

C.O.H. Coordinateur des Opérations Humanitaires.

Conseil d’Orientation pour la Prévention des Risques Naturels

C.O.P.R.N.M.
Majeurs

Service communautaire d'information sur la recherche et le

C.O.R.D.I.S. développement (ou Community Research and Development
Information Service).

Centre Opérationnel de Réception et de Régulation des Urgences

C.O.R.R.U.S.S731.
Sanitaires et Sociales (Ministère de la Santé et des Sports).
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C.O.S.S.I. Centre Opérationnel de la Sécurité des Systèmes d'Information.

Centre de Perfectionnement aux Actions post conflictuelles de

C.P.A.D.D.
Déminage et de Dépollution.

Capacité de Planification Civile et de Conduite ( Etat major civil de

C.P.C.C.
gestion de crise de l’U.E.)

C.P.C.O. Centre de planification et de conduite des opérations. (MIN.DEF)

C.S.T.B. Centre Scientifique et Technique du Bâtiment. (M.E.D.D.T.L.)

C.S.U. Coordonateur des Secours d’Urgence.

C.T.A. Centre de Traitement des Alertes (service du S.D.I.S.).

COM CENT Communication Center (Conseil de l’Union Européenne).

Crisis Center EC Centre de Crise de la Commission Européenne.

Délégation Action Humanitaire (Intégrée au Centre de Crise du

D.A.H.
M.A.E.E. à sa création en 2008-2009).

731
Le Département des urgences sanitaires (DUS) abritant le CORRUSS, a été créé par arrêté du 11 mai
2007 (J.O. du 13 mai 2007), au sein de la Direction générale de la Santé.
 | 481

D.A.I.E. Délégation aux Affaires Internationales et Européennes.

D.A.M. Direction des Affaires Maritimes. (M.E.D.D.T.L.)

D.C.M.D. Direction de la Coopération Militaire et de Défense.

D.C.P.J. Direction Centrale de la Police Judiciaire.

D.C.S.D. Direction de la Coopération de Sécurité et de Défense.

D.D.C.S. Direction Départementale de la Cohésion Sociale. (M.E.D.D.T.L.)

Directions Départementales de la Protection des Populations.

D.D.P.P.
(M.E.D.D.T.L.)
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D.D.R.M. Document Départemental sur les Risques Majeurs.

Direction de la Défense et de la Sécurité Civile (devenue, en 2008,

D.D.S.C.
la D.S.C.)

Directions Départementales des Territoires et de la Mer.

D.D.T.M.
(M.E.D.D.T.L.)

Direction de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement

D.E.A.L.
(Outre-mer). (M.E.D.D.T.L.)

Direction Générale de la Coopération Internationale et du

D.G.C.I.D.
Développement.

D.G.P.R. Direction Générale de la Prévention des Risques. (M.E.D.D.T.L.)

D.G.P.R. Direction Générale de la Prévention des Risques (M.E.D.D.T.L.).

D.I.H. Droit International Humanitaire.

D.I.R. Direction Interdépartementale des Routes. (M.E.D.D.T.L.)

Direction Interrégionales de la Mer pour la Métropole.

D.I.R.M.
(M.E.D.D.T.L.)
 | 482

Directions de la Mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique).

D.M.
(M.E.D.D.T.L.)

D.O.T. Défense Opérationnelle du Territoire.

Direction de la Prospective et de la Planification de Sécurité

D.P.P.S.N.
Nationale. ( Ex D.P.S.N. Direction de la Planification).

Directions Régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du

D.R.E.A.L.
Logement. (M.E.D.D.T.L.)

Direction Régionale et Interdépartementale de l’Equipement et de

D.R.E.I.A.
l’Aménagement. (M.E.D.D.T.L.)

Direction Régionale et Interdépartementale de l’Environnement et

D.R.I.E.E.
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

de l’Energie. (M.E.D.D.T.L.)

Direction Régionale et Interdépartementale de l’Hébergement et du

D.R.I.H.L.
Logement. (M.E.D.D.T.L.)

Disaster Risk Reduction (ou en Français Réduction des Risques de

D.R.R.
catastrophes).

Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des

D.G.S.C.G.C.
Risques.

Direction de la Sécurité Civile, avant 2008, appelée D.D.S.C., puis

D.S.C.
devenue en septembre 2011 D.G.S.C.G.C.

D.S.C.R. Délégation à la Sécurité et à la Circulation Routières (MEEDDM).

Direction des Territoires, de l’Alimentation et de la Mer (Saint

D.T.A.M. Pierre et Miquelon). (M.E.D.D.T.L.)

DETECBIO Programme de détection et d’identification des agents biologiques.

European Centre for Disease Prevention and Control ou (Centre

E.C.D.C.
Européen de Contrôle et de Prévention des Maladies).

E.D.A. European Defence Agency (Agence Européene de la Défense).

 | 483

E.E.A.S. European External Action Service.

E.F.A.S. European Flood Analysis System (UE-Joint Research Center).

E.F.F.I.S. European Fire Forest Information System (U.E.).

E.H.E.S.S. Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales.

E.M.I.A.Z.D. Etat Major Inter Armées de la Zone de Défense.

European Maritime Safety Agency. (Agence Européenne de la

E.M.S.A.
Sécurité Maritime) (Union Européenne)

E.M.T.-P Emergency Medical Technician- Paramedic.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

E.N.S.M. Ecole Nationale Supérieure Maritime.

E.P.C.I.P. European Programme for Critical Infrastructure Protection.

E.P.L.E. Etablissement Public Local d’Enseignement.

E.R.P. Etablissement Recevant du Public

E.R.R.C. 7 European Rapid Response Capacity 7.

European Union Civil Protection Team (Equipes européennes de

E.U.C.P.T. protection civile) dépendent DG Affaires humanitaires Protection
civile.

E.U.F.O. European Flood Observatory (ou Observatoire Européen des

Innondations).

E.U.NAV.FOR European Union Naval Force (Force Navale de l’Union Européenne)

EMERgency COntrol Ministry, ou Ministère des situations d’Urgence,

le nom officiel est le « ministère de la Fédération de Russie pour la
EMER.CO.M. Défense civile et la gestion des situations d’urgence et l’atténuation
des effets des catastrophes naturelles.»
 | 484

F.D.C. Fonds De Concours.

F.E.D.E.R. Fonds Européen de Développement Régional (U.E.).

F.N.R.A.S.E.C. Fédération Nationale des Radio Amateurs de la Sécurité Civile.

F.P. Fourgon de Protection.

F.P.R.N.M. Fonds de Prévention des Risques Nationaux Majeurs.

F.P.T.L. Fourgon Pompe Tonne Léger.

F.S.R. Fourgon de Secours Routier.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

FOR.MI.S.C. Formations Militaires de la Sécurité Civile.

G.D.A.C.S. Global Disaster Alert and Coordination System

G.M.E.S. Global Monitoring Environment Security

G.O.U. General Operation Unit (Conseil de l’Union Européenne).

H.F.D. Haut Fonctionnaire de Défense.

H.F.D.S. Haut Fonctionnaire de Défense et de Sécurité.

I.A.S.C. Inter Agency Standing Committee.

I.A.T.A. International Air Transport Association.

I.C.E. Infrastructure Critique Européenne.

I.C.E. Initiative Centre Européenne.

International Conference on Emergency Telecommunications

(Conférence Internationale sur les télécommunications d’Urgence).
I.C.E.T.
 | 485

International Consortium on Landslides, O.N.G. internationale

I.C.L.
scientifique promouvant la recherché sur les glissements de terrain.

International Disaster Response Laws, Rules and Principles.

I.D.R.L.
(I.F.R.C.)

I.E.R.S.E. Institut d’Etudes et de Recherche pour la Sécurité des Entreprises.

I.F.R.C. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies.

Institut Français des Sciences et Technologies des Transports, de

I.F.S.T.T.A.R.
l'Aménagement et des Réseaux. (M.E.D.D.T.L.)

I.G.A.D. Inter Governmental Authority on Development.

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

I.G.A.D.D. Inter Governmental Authority on Drought and Development.

I.H.E.J. Institut des Hautes Etudes sur la Justice.

I.N.A.V.E.M. Institut National d’Aide aux Victimes et de Médiation.

Institut National de l'EnviRonnement Industriel et des riSques.

I.N.E.R.I.S.
(M.E.D.D.T.L.)

International Nuclear Event Scale (Echelle Internationale des

I.N.E.S.
Accidents Nucléaires).

I.N.H.E.S. Institut National des Hautes Etudes sur la Sécurité.

I.N.H.E.S.J. Institut National des Hautes Etudes sur la Sécurité et la Justice.

Institut National de Recherche sur les Transports et leur sécurité.

I.N.R.E.T.S.
(M.E.D.D.T.L.)

Integrated Pollution Prevention and Control. (Réduction et

I.P.P.C
Prévention intégrée de la Pollution) Directive européenne.

I.R.G.C. International Risk Governance Council.

 | 486

I.R.S.N. Institut de Radioprotection et de Sûreté Nucléaire. (M.E.D.D.T.L.)

International Strategy for Disaster Risk Reduction. (Stratégie

I.S.D.R.
Internationale de réduction des risques de catastrophes)

I.S.M. International Safety Management Code.

International Uniform Chemical Information Database ou (Base de

I.U.C.L.I.D. données internationales uniformisée d’informations sur les produits
chimiques).

International Maritime Satellite Organization. Compagnie de

IN.MAR.SAT
télécommunications britannique.

J.A.I. Justice, Affaires Intérieures.

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J.O.U.E. Journal Officiel de l’Union Européenne.

L.B.D.S. Livre Blanc Défense et Sécurité.

L.C.P.C. Laboratoire Central Ponts et Chaussées. (M.E.D.D.T.L.)

L.O.P.P.S.I. Loi d’Orientation et de Programmation pour la Sécurité Intérieure.

L.R.R.D. Linking Relief, Rehabilitation and Development.

M.D.A.C. Ministère de la Défense et des Anciens Combattants.

Ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports

M.E.D.D.T.L.
et du Logement.

M.E.F.I. Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

M.I.C. Mission Information Center (Union Européenne).

Ministère de l’Intérieur, de l’Outre Mer, des Collectivités Locales et

M.I.O.M.C.L.I.
de l’Immigration. (France)

M.I.S.MER Mission InterminiStérielle de la Mer.

 | 487

M.M.C. Mission Militaire de Coopération.

Maritime Rescue Coordination Center ( Assuré en France par les

M.R.C.C.
C.R.O.S.S.)

Mission des Relations Internationales.(anciennement rattachée à la

M.R.I.
D.S.C. , M.I.O.M.C.L.I)

M.R.S.C. Maritime Rescue Sub-Center.

M.S.N.R. Mission Sûreté Nucléaire et Radioprotection

M.S.S. Ministère de la Santé et des Sports.

N.F.P.A. National Fire Protection Association.

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N.R.B.C.E. Menace Nucléaire, Radiologique, Biologique, Chimique et Explosive.

NR(Ur) Niveau de Réponse à l’Urgence.

O.A.C.I. Organisation de l’Aviation Civile Internationale.

O.C.H.A. Office Central for Humanitarian Affairs (Nations-Unies).

Office Central de Lutte contre les Atteintes à l’Environnement et à

O.C.L.A.E.S.P.
la Santé Publique.

O.H.I. Organisation Hydrographique Internationale. (O.N.U.)

O.I.A.C. Organisation pour l’Interdiction des Armes Chimiques.

O.I.C. Observatoire International des Crises

O.I.P.C. Organisation Internationale de la Protection Civile (O.N.U).

O.M.I. Organisation Maritime Internationale (ONU).

O.M.M. Organisation Météorologique Mondiale. (O.N.U.)

 | 488

O.N.F. Office National des Forêts. (M.E.D.D.T.L.)

Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scientifiques et

O.P.E.C.S.T.
Technologiques.

P.A.P.I Programmes d’Actions de Prévention des Inondations.

P.B.T. Persistantes, Bio-accumulatives et Toxiques.

P.C.A. Plan de Continuité d’Activité.

P.E.S.C. Politique Européenne de Sécurité Commune.

P.E.S.D. Politique Européenne de Sécurité et de Défense (U.E.).

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P.I.B. Produit Intérieur Brut.

Plan Local d’Urbanisme. (Remplace le P.O.S. depuis la loi Solidarité

P.L.U.
et Renouvellement Urbain ou loi S.R.U.)

P.N.S.E. Plan National Santé Environnement.

P.O.S. Plan d’Occupation des Sols (remplacé par le P.L.U).

Plan Particulier de Mise en Sûreté (Face aux Risques Majeurs,

P.P.M.S.
ministère de l’Education Nationale).

P.P.P. Partenariat Public Privé.

P.P.R.I. Plan de Prévention des Risques Inondations.

P.P.R.I.F. Plan de Prévention des Risques d’Incendies de Forêts.

P.P.R.N. Plan de Prévention des Risques Naturelles.

P.P.R.T. Plan de Prévention des Risques Technologiques.

P.S.A.P. Public Safety Answering Points.

 | 489

P.S.O.T.C. Peace Support Operations Training Center.(Bosnie Herzégovine)

Rescue Coordination Center. (Centre de Coordination et de

R.C.C.
Sauvetage)

R.C.C.N.Z. Rescue Coordination Centre New Zealand.

R.C.P.N. Réseau Permanent des Correspondants Nationaux.

enRegistrement, Evaluation et Autorisation des substances

R.E.A.C.H.
Chimiques. (Registration, Evaluation, Authorization of Chemicals)

R.E.G.A. REttunGsflugwAcht ou Garde Aérienne Suisse de Sauvetage.

Regional Marine Pollution Emergency Response Center for the

tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

R.E.M.P.E.C.
Mediterranean Sea.

R.G.I.E. Règlement Général des Industries Extractives. (M.E.D.D.T.L.)

R.I.C.R. Revue Internationale de la Croix Rouge.

R.M.P.C. Ressources Militaires et de la Protection Civile.

Renseignements sur la Sécurité Maritime. (ou M.S.I. Maritime Safety

R.S.M.
Information)

Stragégic Approach to International Chemicals Management (ou

S.A.I.C.M. Approche Stratégique de la Gestion Internationale des produits
chimiques).

S.A.I.P. Système d’Alerte et d’Information des Populations.

S.A.M. Sous-direction de l’Assistance Militaire.

S.A.R. Search And Rescue.

Service Central d’Hydrométéorologie et d’Appui à la Prévision des

S.C.H.A.P.I.
Inondations. (M.E.D.D.T.L.)
 | 490

S.C.O.T. Schéma de Cohérence Territoriale.

S.C.T.I.P. Service de Coopération Technique Internationale de la Police.

S.D.A.C.R. Schéma Départemental d’Analyse et de Couverture des Risques.

Schéma Départemental d’Aménagement et d’Urbanisme (remplacé

S.D.A.U.
par le S.C.O.T.)

S.D.I.S. Service Départemental d’Incendie et de Secours.

Sous-Direction de la Planification et de la Gestion des Risques (créée

S.D.P.G.R. au sein de la D.G.S.C.G.C., succède à la Sous-Direction de la Gestion
des Risques qui était rattachée à la D.S.C.)
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Service Européen de l’Action Extérieure ou (European External

S.E.A.E.
Action Service (E.E.A.S. ou E.A.S.)

Organisme d’Etudes et de Coordination pour la Recherche et le

S.E.C.M.A.A.R.
Sauvetage.

S.E.T.R.A. Service d’Etudes sur les Transports, Routes et Aménagements.

(M.E.D.D.T.L.)

S.G.D.N. Secrétariat Général de la Défense Nationale (Premier Ministre).

Secrétariat Général de la Défense et de la Sûreté Nationale (Premier

S.G.D.S.N.
Ministre).

Système Global Harmonisé (de classification et d'étiquetage des

S.G.H.
produits chimiques).

S.G.S. Système de Gestion de la Sécurité. (S.M.S anglais)

Service Hydrographique et Océanographique de la Marine.

S.H.O.M.
(M.D.A.C.).

Service Mondial d’Avertissement de Navigation. ( W.W.N.W.S. World

S.M.A.N.
Wide Navigational Warning Service)
 | 491

Service Mondial de Détresse et de Sécurité en Mer. (ou G.M.D.S.S.

S.M.D.S.M. Global Maritime Distress and Safety System)

S.M.S. Safety Management System.

S.N. Services de Navigation. (M.E.D.D.T.L.)

S.N.D.D. Stratégie Nationale de Développement Durable. (M.E.D.D.T.L.)

S.N.E.S. Syndicat National des Entreprises de Sécurité privée.

S.N.S.M. Société Nationale de Sauvetage en Mer.

S.O.L.A.S. Safety Of Life At Sea.

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S.R.O.S.S. Schéma Régional d’Organisation des Services de Santé.

Solidarité et Renouvellement Urbain. (Loi 2000-1208 du 13

S.R.U.
décembre 2000).

S.S.L I.A. Service de Sécurité de Lutte contre l’Incendie et d’Assistance.

S.T.M. Secteurs Territoriaux de la Marine.

SIT CENT Situation Center (Conseil de l’Union Européenne).

T.C.D.D. TétraChloroDibenzoparaDioxine (ou «dioxine»).

U.I.C. Union des Industries Chimiques.

U.I.T. Union Internationale des Télécommunications.

United Nations Disaster Assessment Coordination (OCHA United

Nations) Equipes d’évaluation et de coordination lors de
U.N.D.A.C.
catastrophes du Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires
(B.C.A.H.) des Nations-Unies.

U.N.D.S.S. United Nations Department of Safety and Security.

 | 492

U.N.I.T.A.R. UN Institute for Training and Research.

UN Operational Satellite Applications Programme (Dépend

U.N.O.S.A.T.
d’UNITAR).

United Nations Resident Coordinator (Résident Coordinateur Nations

U.N.R.C.
Unies).

U.S.A. P.A.T.R.I.O.T.
Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools
Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act.
Act

U.S.P. Union des entreprises de Sécurité Privée.

V.L.R.T.T. Véhicule Liaison Radio Tout Terrain.

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V.S.A.V. Véhicule de Secours et d’Aide aux Victimes.

vP.vB. Très Persistante Très Bio-accumulative.

Working Group on Emergency Telecommunications (Groupe de

W.G.E.T. travail international sur les télécommunications d’urgence).

W.I.S.E. Water Information System for Europe portal (UE-JRC).

Z.S.P. Zone de Solidarité Prioritaire.

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LEXIQUE
| 493
 | 494

Conditions déterminées par des facteurs ou processus physiques,

sociaux, économiques ou environnementaux qui accentuent la
sensibilité d’une collectivité aux conséquences des aléas. ( Selon la
VULNERABILITE
définition donnée par l’ONU / Secrétariat inter-institutions de la
Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève,
2004).

Manifestation physique, phénomène ou activité humaine susceptible

d’occasionner des pertes en vies humaines ou des préjudices
corporels, des dommages aux biens, des perturbations sociales et
économiques ou une dégradation de l’environnement. Font partie des
aléas, les conditions latentes qui peuvent à terme constituer une
ALEA menace. Celles ci peuvent avoir des origines diverses: naturelles
(géologiques, hydrométéorologiques ou biologiques) ou anthropiques
(dégradation de l’environnement et risques technologiques). Selon la
définition donnée par l’ONU/Secrétariat inter-institutions de la
tel-00769885, version 1 - 3 Jan 2013

Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève,

2004).

Aptitude d’un système, d’une collectivité ou d’une société

potentiellement exposés à des aléas à s’adapter, en opposant une
résistance ou en se modifiant, afin de parvenir ou de continuer à
fonctionner convenablement avec des structures acceptables. La
résilience d’un système social est déterminée par la capacité de ce
RESILIENCE système à s’organiser de façon à être davantage à même de tirer les
enseignements des catastrophes passées pour mieux se protéger et à
réduire plus efficacement les risques. Selon la définition
l’ONU/Secrétariat inter-institutions de la Stratégie internationale de
prévention des catastrophes, Genève, 2004.

Les mesures structurelles, qui s’entendent de tout ouvrage propre à

réduire les éventuelles conséquences des aléas ou à éviter celles-ci,
comprennent les travaux de génie civil et la construction de structures
et d’infrastructures protectrices et résistantes. Les mesures non
MESURES structurelles s’entendent des politiques, des activités de
STRUCTURELLES/ sensibilisation, du développement des connaissances, de l’engagement
NON du public ainsi que des méthodes et des modes d’exploitation,
STRUCTURELLES y compris des mécanismes de participation et de l’information, qui
sont de nature à réduire les risques et les conséquences connexes.
Selon la définition donnée par l’ONU / Secrétariat inter-institutions de
la Stratégie internationale de prévention des catastrophes, Genève,
2004.
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TABLE DES MATIERES

| 495
 | 496

SOMMAIRE .............................................................................................. ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

RESUME .................................................................................................................................................................... 4

ABSTRACT ............................................................................................................................................................... 7

REMERCIEMENTS .................................................................................................................................................. 9

INTRODUCTION ................................................................................................................................................... 12
a/ DEFINITION DU CONCEPT D’URGENCE ______________________________________________________________ 21
b/ FONDEMENTS DE LA POLITIQUE DE L’URGENCE ET DE LA PROTECTION CIVILE. _____________________________ 29

I SANS REFERENTIEL JURIDIQUE, LA PROTECTION CIVILE A DEVELOPPE DES

ORGANISATIONS VARIEES, LA SPECIFICITE DU MODELE FRANÇAIS EST RECONNUE ................ 42

1. A / LA DIVERSITE DE LA PROTECTION CIVILE PERMET-ELLE DE DEDUIRE DES PRINCIPES SYSTEMIQUES ? ____________ 44

1) LE SECOURS FUT ENTRAVE PAR SA SACRALITE, CE DECALAGE PERDURE ______________________________________ 45
A) LES RELIGIONS OU LES LIMBES DU SECOURS _________________________________________________________ 45
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01) La TRADITION hebraique. _____________________________________________________________________ 47

02) La TRADITION CHRETIENNE ___________________________________________________________________ 49
03) LA TRADITION ISLAMIQUE. ____________________________________________________________________ 50
04) LES TRADITIONS ASIATIQUES __________________________________________________________________ 51
B) LE SECOURS, NOTION PHILOSOPHIQUE _____________________________________________________________ 52
C) LE SECOURS EST-IL POLITIQUE ? ___________________________________________________________________ 58
01 AU NIVEAU DU PROTOCOLE ET DES ORDRES NATIONAUX LA REPRESENTATION DU SECOURS EST
MINORITAIRE _________________________________________________________________________________ 59
02. LES PRINCIPES REPUBLICAINS APPLiQUES AUX SECOURS. ____________________________________________ 65
D) LA CONCEPTION CONTEMPORAINE DU SECOURS : ____________________________________________________ 76
2 / LES PROTECTIONS CIVILES PARTAGENT-ELLES DES POINTS COMMUNS ? ____________________________________ 83
A / APPROCHE INSTITUTIONNELLE : __________________________________________________________________ 83
01) COMPARAISON DES MODELES NATIONAUX ______________________________________________________ 92
a) MODELE NATIONAL DE COORDINATION SUPERIEURE. ............................................................................ 94
b) MODELE NATIONAL DE COORDINATION INTERMEDIAIRE........................................................................ 99
c) MODELE NATIONAL DE COORDINATION MULTIPLE. .............................................................................. 103
d) MODELE NATIONAL DE COORDINATION SPECIALISEE. ........................................................................... 108
e) MODELE NATIONAL DE COORDINATION MIXTE. ................................................................................... 113
f) RECAPITULATIF DES DIFFERENTS MODELES NATIONAUX....................................................................... 117
02) SIMILARITES et lIENS TRANSVERSAUX ENTRE LES MODELES NATIONAUX ______________________________ 118
B / APPROCHE SYSTEMIQUE: ______________________________________________________________________ 122

1. B / LE MODELE FRANCAIS DE PROTECTION CIVILE EST RECONNU GRACE A l’INTEGRATION DES PRINCIPES DE
GESTION DES RISQUES ________________________________________________________________________ 127
1 / LA PROTECTION CIVILE N’A PAS BENEFICIE DES PROGRES REALISES DANS LA CONNAISSANCE DES RISQUES _______ 128
A) L’AVENEMENT DES DOMAINES DU RISQUE ET DES CYNDINIQUES _______________________________________ 128
B) L’AMELIORATION DES CONNAISSANCES PERMET UNE MEILLEURE ADAPTATION FACE A LA MONTEE DES
RISQUES _______________________________________________________________________________________ 131
C) LES PRINCIPES DE GOUVERNANCE : _______________________________________________________________ 133
D) LES PRINCIPES STRUCTURANTS : _________________________________________________________________ 134
01) Malgré LE CARACTERE INNOVANT D’UNE INITIATIVE FRANCAISE, LA CREATION D’UNE STRUCTURE
INTERNATIONALE DE PROTECTION CIVILE, NE CONNAITRA QU’UN DEVELOPPEMENT MODESTE. ______________ 136
02) SANS DEFINITION FORMELLE, LA PROTECTION CIVILE VOIT SON DEVELOPPEMENT FRAGILISE. _____________ 144
03) LA PRIVATISATION DEs ACTIONS DE PROTECTION CIVILE EST EN CONSTANTE PROGRESSION. _____________ 146
2 / LE MODELE FRANCAIS EST RECONNU, SON ADAPTATION A UN MONDE EN MUTATION EST PERMANENTE ________ 152
A) L’ORGANISATION FRANCAISE : __________________________________________________________________ 153
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01)LA COORDINATION INTERMINISTERIELLE ________________________________________________________ 154

02) LA GESTION DE CRISE AU SEIN DES MINISTERES __________________________________________________ 161
a) LE MINISTERE DE L’INTERIEUR : .............................................................................................................. 162
A / Organisation générale en matière de protection des populations :...................................................... 163
B / Actions réalisées par la Police Nationale en matière de secours aux personnes .................................. 165
C / Actions réalisées par la Gendarmerie Nationale en matière de secours aux personnes ...................... 168
D / Missions assurées par les services d’incendie et de secours en matière de secours aux personnes :.. 169
b) LE MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET EUROPEENNES ............................................................... 172
I. LE SOUTIEN A L’ACTION HUMANITAIRE ET AU DEVELOPPEMENT . ................................................... 174
II. PRIVILEGIER NOTRE SPECIFICITE, PEUT ABOUTIR A UN ISOLEMENT RELATIF. .................................. 176
III. LE DEVELOPPEMENT DES ACTIONS DE PROTECTION CIVILE A L’ETRANGER . ................................... 183
c) LE MINISTERE DE LA DEFENSE ET DES ANCIENS COMBATTANTS : ......................................................... 185
d) LE MINISTERE DE LA SANTE : .................................................................................................................. 193
e) LE MINISTERE DE L’ECOLOGIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS et DU LOGEMENT :
199
I. LES CHAMPS DE COMPETENCES ETENDUS DU M.E.D.D.T.L. POUR LA GESTION DES RISQUES
REPOSENT SUR DE SOLIDES BASES JURIDIQUES. ........................................................................................ 199
II. L’APPLICATION DES ACCORDS INTERNATIONAUX IMPACTE LA POLITIQUE NATIONALE DE GESTION
DES RISQUES. .............................................................................................................................................. 208
III. LE MINISTERE, CHEF DE FILE DANS LA PREVENTION DES RISQUES, VOIT DES DOMAINES NOMBREUX
HORS DE SON CHAMP D’ACTION. ............................................................................................................... 209
IV. FACE A UNE COMPLEXITE CROISSANTE, LA PREVENTION DES RISQUES DOIT S’INTEGRER DANS UN
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SYSTEME DE GESTION DE LA SECURITE. ..................................................................................................... 214

V. LE SECRETARIAT GENERAL A LA MER : ............................................................................................... 215
f) ORGANISATION GENERALE DE LA PROTECTION CIVILE : ........................................................................ 232
03) LA PROJECTION de La protection civile francaise a l’etranger ________________________________________ 233
B) AMELIORER LA COORDINATION POUR OPTIMISER DE MULTIPLES ACTIONS : ______________________________ 238
01) LES NIVEAUX DE CONDUITE DE GESTION DE CRISE : _______________________________________________ 239
a) L’Approche centralisée de la gestion de crise, résultE d’une longue évolution historique. ................... 242
I. Le Ministre de l’Intérieur et la conduite de la Sécurité Intérieure. ................................................... 242
II. Le Premier Ministre et la conduite stratégique politique de la crise. ................................................ 244
b) LES NIVEAUX DEPARTEMENTAUX et ZONAUX PERMETTENT LA TRANSITION ENTRE LES NIVEAUX
OPERATIONNELS TACTIQUES ET STRATEGIQUES : .......................................................................................... 249
I. Les niveaux départementaux et zonaux sont basés sur le principe de la subsidiarité. ...................... 250
II. Au niveau départemental, les interlocuteurs sont moins nombreux, mais l’information provenant des
différents services doit être recoupée et comparée. .................................................................................. 256
02) LES NIVEAUX NATIONAUX ET ZONAUX DE GESTION DE CRISE : ______________________________________ 258
A) Au niveau National : .................................................................................................................................... 258
B / Au niveau Zonal : ........................................................................................................................................ 260

II. LA PROTECTION CIVILE ET L’INTERNATIONAL, ENTRE COOPERATION ET

COORDINATION ................................................................................................................................................ 266

2. A / UNE ABSENCE DE STRATEGIE POLITIQUE POUR UNE PROTECTION CIVILE EUROPEENNE SANS AMBITION. _______ 268
1 / L’HISTOIRE DECOUSUE ET FRAGMENTEE D’UNE APPROCHE REGIONALE : LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE ____ 268
a) L’ABSENCE DE CONVICTION POLITIQUE POUR UNE PROTECTION CIVILE EUROPEENNE _______________________ 269
b) SANS POSITIONNEMENT STRUCTUREL DEFINI, LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE EST AU SEIN D’UN ESPACE
DISJOINT. ______________________________________________________________________________________ 278
c) LA COOPERATION ET LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE. ____________________________________________ 279
d) POUR LA PROTECTION CIVILE, LE TRAITE DE LISBONNE A PERMIS DE REELLES AVANCEES. ____________________ 283
e) L’ACTION EXTERIEURE DE L’UNION CONSIDERE LA PROTECTION CIVILE EUROPEENNE COMME UN INSTRUMENT
PEU UTILE A SON RAYONNEMENT. __________________________________________________________________ 284
2 / DEFINIR LA STRATEGIE DE PROTECTION CIVILE EUROPEENNE POUR ASSURER LA COHERENCE DE SON ACTION ET
LE RENFORCEMENT DE SA VISIBILITE __________________________________________________________________ 288
a) DESSINER LES LIGNES DE RASSEMBLEMENT AU NIVEAU POLITIQUE ______________________________________ 290
b) RATIONALISER LES STRUCTURES TECHNIQUES ET ADMINISTRATIVES_____________________________________ 298
c) RENFORCER ET CONFIRMER LE ROLE OPERATIONNEL DE LA PROTECTION CIVILE ___________________________ 304
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d) DESIGNER UN COORDONNATEUR UNIQUE DES ACTIVITES EUROPEENNES EN MATIERE DE GESTION DE CRISE : ___ 309

2. B / LA PROTECTION CIVILE EST INSUFFISAMENT RECONNUE MALGRE L’ACCROISSEMENT DES CRISES

INTERNATIONALES ___________________________________________________________________________ 323
1 / LA COOPERATION INTERNATIONALE eT LA PROTECTION CIVILE : _________________________________________ 323
a) DE YOKOHAMA A HYOGO, CREATION DE L’U.N.I.D.S.R. ________________________________________________ 324
01) lA CONFERENCE DE YOKOHAMA, ACTE FONDATEUR DE LA REDUCTION DES RISQUES____________________ 324
02) LES PRINCIPES DE YOKOHAMA ONT ETE RENFORCES LORS DE LA CONFERENCE DE HYOGO. _______________ 326
03) APRES DEUX DECENNIES D’EFFORTS DE NOMBREUX PROGRES RESTENT A ACCOMPLIR __________________ 327
b) LES DIRECTIVES d’OSLO _________________________________________________________________________ 329
c) LA CONVENTION DE TAMPERE ___________________________________________________________________ 333
01) LA CONVENTION DE TAMPERE FACILITE LE DEPLOIEMENT DES COMMUNICATIONS LORS D’UNE CRISE ______ 333
02) LA MISE EN œuvre DE MOYENS DE COMMUNICATIONS SUPPLEMENTAIRES, EN AMONT ET EN AVAL DE LA
PHASE DE CRISE PERMET UNE MEILLEURE PRESERVATION DES VIES ET ACCELERE LA RECONSTRUCTION . _______ 335
d) LES CONVENTIONS DE GENEVE et les protocoles additionnels. __________________________________________ 336
01) ISSUES DU DROIT DE LA GUERRE ET DES CONFLITS ARMES, LES CONVENTIONS DE GENEVE ONT PERMIS
L’ELABORATION DU DROIT INTERNATIONAL HUMANITAIRE . ___________________________________________ 337
02) LES MISSIONS DE LA PROTECTION CIVILE SONT deFINIES, LEUR ORGANISATION EST lAISSEE A
L’APPRECIATION DES ETATS SOUVERAINS. _________________________________________________________ 339
2 / LES CATASTROPHES DE GRANDE AMPLEUR et la protection civile, ORGANISATION DE LA REPONSE
INTERNATIONALE : _________________________________________________________________________________ 341
a) APPROCHE INTEGREE DE LA PROTECTION DES POPULATIONS __________________________________________ 341
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b) APPROCHE CIVILO-MILITAIRE.____________________________________________________________________ 353

01) L’APPUI LOGISTIQUE MILITAIRE AUX OPERATIONS HUMANITAIRES . __________________________________ 354
02) LA COOPERATION CIVILO-MILITAIRE EN France, DU LIVRE BLANC AUX LOIS DE PROGRAMMATION
MILITAIRES __________________________________________________________________________________ 356

III ELABORER UN DROIT UNIVERSEL POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS EN

TEMPS DE PAIX ................................................................................................................................................. 358

3. A / UN CHANGEMENT CONCEPTUEL EST NECESSAIRE ____________________________________________________ 363

1 / L’ESSAI DE CLASSIFICATION DES PRATIQUES EN GESTION DE CRISE MET EN EVIDENCE LA NECESSITE DE
CHANGEMENT CONCEPTUEL : ________________________________________________________________________ 363
a) DES THEORIES PALLIENT l’ABSENCE DE CLASSIFICATION SYSTEMIQUE DES PRATIQUES DE GESTION DE CRISE ____ 364
b) RESULTANT D’OBSERVATIONS OPERATIONNELLES, UN OUTIL SIMPLE DE CLASSIFICATION EST PROPOSE :_______ 367
c) LA GESTION DE CRISE DOTEE D’OUTILS PERFORMANTS OPTIMISE LES DECISIONS STRATEGIQUES ______________ 375
2 / LES CONCEPTIONS ACTUELLES, BASEES SUR L’OPPOSITION AU LIEU DE LA COOPERATION DOIVENT EVOLUER _____ 376
a) LES CONCEPTIONS CULTURELLES ET OPERATIONNELLES, ENTRE L’ARMEE ET LA PROTECTION CIVILE, SONT
DIFFERENTES.___________________________________________________________________________________ 377
01) Au niveau CULTUREL ________________________________________________________________________ 377
02) Au niveau opérationnel, _____________________________________________________________________ 382
b) CONCEPTS POLICIERS ET PROTECTION CIVILE A LA RECHERCHE DU PARTAGE DE L’INFORMATION. ____________ 389
c) LA PROTECTION CIVILE, NI ACTION HUMANITAIRE, NI CIVIL0-MILITAIRE. __________________________________ 394
3 / LES PRATIQUES DE GESTION DE CRISE DOIVENT INTEGRER LES PROGRES DES TECHNOLOGIES DE L’INFORMATION _ 399

3. B / LE DROIT UNIVERSEL POUR LA PROTECTION DES POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX, CHAINON MANQUANT,
SERA GARANTI PAR LA PROTECTION CIVILE _______________________________________________________ 403
1 / LE DROIT UNIVERSEL DE PROTECTION DES POPULATIONS EN TEMPS DE PAIX FACTEUR DE RESOLUTION DES
CRISES. __________________________________________________________________________________________ 404
a) Sous forme d’initiative publique, _________________________________________________________________ 404
b) Sous forme d’initiative privée, ___________________________________________________________________ 405
2 / LA PROTECTION CIVILE ETAYANT CE NOUVEAU DROIT RETROUVERA SA LEGITIMITE __________________________ 406
a) LA PROTECTION CIVILE, EN TEMPS DE PAIX OU DE CONFLIT DOIT ETRE IMPLIQUEE _________________________ 407
b) LA PROTECTION CIVILE DOIT INNOVER POUR ANTICIPER SUR LES NOUVELLES MENACES ____________________ 409
01) DES OUTILS DE TRAITEMENT DE L’INFORMATION PUISSANTS SONT NECESSAIRES _______________________ 409
02 ) L’INNOVATION POUR LA PROTECTION CIVILE PERMET D’ANTICIPER SUR LES NOUVELLES MENACES ________ 414
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CONCLUSION ...................................................................................................................................................... 418

ANNEXES ............................................................................................................................................................. 428

CODES LOIS TEXTES ........................................................................................................................................ 429

BIBLIOGRAPHIE ............................................................................................................................................... 440

THESES ................................................................................................................................................................ 456

RAPPORTS ET ARTICLES ............................................................................................................................... 465

WEBOGRAPHIE ................................................................................................................................................. 469

ACRONYMES....................................................................................................................................................... 476

LEXIQUE .............................................................................................................................................................. 493

TABLE DES MATIERES .................................................................................................................................... 495

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« Ce ne sont pas les évènements qui affectent les hommes, mais les idées qu’ils s’en
font »
Epictète