CENTRO DE ESTUDIOS
SUPERIORES NAVALES.
AUTORIDAD MARÍTIMA NACIONAL
Y CAPITANÍAS DE PUERTO.
PROMOCIÓN XV
TIPOS DE ADMINISTRACIONES PORTUARIAS
TEMARIO
IV.- TIPOS DE ADMINISTRACIONES
PORTUARIAS.
1.- Previo. Historia del Reino Unido como creador de los
tipos de administración.
2.- Puertos Nacionalizados.
3.- Administraciones de Fundaciones.
4.- Administraciones de Autoridades locales
5.- Administraciones Privadas.
6.- Posibilidades que ofrece nuestra Ley de Puertos
PREVIO
PREVIO
HISTORIA DEL REINO UNIDO COMO CREADOR DE
LOS TIPOS DE ADMINISTRACIONES PORTUARIAS.
En muchos aspectos tanto de los negocios como de la cultura, el
Reino Unido se ha destacado por ser pionero.
El ámbito marítimo y portuario son un ejemplo típico de ello. No
tan sólo en aspectos como el Seguro Marítimo, o en las
tecnologías de construcción de embarcaciones, sino hasta en las
estructuras organizacionales de las empresas navieras y
portuarias.
Pero enfoquémonos un poco en el ámbito portuario.
Previo, cont.
De una u otra forma, el Reino Unido fue una de las primeras
naciones que adoptó antes que ningún otro país, una sociedad
económica liberal, y un capitalismo moderno. Ello influyó
grandemente para que los puertos se modernizaran.
Entender la historia de lo que ocurrió en Inglaterra, nos
ayudará a comprender porque arribaron a las soluciones que
posteriormente adoptaron.
Situación muy distinta a la mexicana, que está más
acostumbrada a dar saltos cuánticos y luego preparar el
andamiaje para hacer frente a dichos saltos.
Previo, cont.
La historia portuaria del Reino Unido puede dividirse en tres
grandes etapas:
a).- Épocas antiguas hasta la Dinastía Tudor en el siglo XVIII;
b).- Desde el inicio de la Dinastía Tudor hasta los tiempos en
que dominaron los muelles privados;
c).- Historia reciente a partir de la formación de la
administración portuaria.
No es el caso adentrarnos en las épocas antiguas, mejor
analicemos qué ocurrió en la dinastía Tudor.
Previo, cont.
Durante este periodo, Inglaterra desarrolló fuertemente su
comercio, así como sus flotas para lograr dominar los mares y el
comercio marítimo. Sus productos eran exportados a todas las
partes del mundo y muchas materias primas, incluyendo el té y
otras especias, eran llevadas a Inglaterra desde el Oriente.
El incremento en el volumen de carga que llegaba al puerto de
Londres hizo que éste se viera rebasado al no poder recibirla,
con sus consecuentes demoras, obstaculizando las operaciones
de carga y comprometiendo el despacho diligente de los buques.
De continuarse esta situación se afectaría el desarrollo del país.
Previo, cont.
Por tal motivo, surgió la iniciativa de acudir al Parlamento
para tomar medias preventivas para eliminar el cuello de
botella.
Como resultado, el Parlamento autorizó la construcción de los
muelles de West India que iniciaron operaciones en 1802.
Siguieron con otras construcciones de muelles.
Durante todo el siglo XIX se construyeron muchos muelles,
hasta 1886 que se construyeron los de Tilbury.
Todos los muelles eran operados por empresas privadas, que
estaban sujetas a las leyes de oferta y demanda.
Previo, cont.
El aumento del número de instalaciones portuarias generó una
competencia feroz entre todas ellas.
Además, a mediados del siglo XIX surgió una mala administración
del río Támesis lo que hizo que éste se volviera un problema
mayúsculo.
A lo anterior, hay que agregar que comenzó una indebida
competencia entre compañías de muelles y compañías
almacenadoras.
Ello llevó a una crisis en la que varias empresas cayeron en
bancarrota, y mucha otras ya no podían mantener sus instalaciones
como debía hacerse.
Previo, cont.
El problema empezó a verse no como un problema de las empresas del
puerto de Londres, sino como un problema del puerto de Londres como un
todo.
Ante la situación, se conformó una Comisión Real en 1900 para deliberar el
asunto.
Se buscó cómo eliminar la indebida y excesiva competencia entre las
empresas. El objetivo era restaurar el uso eficiente y la ordenada
administración de los muelles.
La Comisión envió su recomendación al Parlamento, mismo que la aceptó y
así surgió la Ley del Puerto de Londres.
Esta ley generó la Autoridad Portuaria de Londres (Administración
Portuaria de Londres).
Previo, cont.
Esta Administración Portuaria de Londres se crea para restringir las
actividades desordenadas del sector privado en el ambiente de
competencia excesiva del capitalismo, en un intento de introducir
neutralidad pública.
En ese instante, al hablar de «autoridad» se trataba de una entidad
administrativa que intervenía en la administración portuaria.
Para empezar, dicha APL tuvo que disponer de diversos asuntos para
consolidar su autoridad, adquiriendo la propiedad de diversos
muelles.
Se solicitó a Scotland Yard que se encargara de la seguridad del
puerto, como autoridad policiaca del municipio londinense.
Previo, cont.
Y para poder sufragar sus finanzas, se autorizó a la APL para que
emitiera acciones.
Después de la APL, surgieron 4 tipos de Administraciones
Portuarias:
a).- Puertos nacionalizados;
b).- Administración por Fundaciones;
c).- Administraciones por autoridades locales;
d).- Administraciones por empresas privadas.
Vayamos viendo cada una de ellas para comprender sus alcances y
características.
PUERTOS
NACIONALIZADOS.
PUERTOS NACIONALIZADOS.
Desde la Dinastía Tudor, los puertos habían sido
tradicionalmente propiedad y operados por empresas privadas.
Al término de la Segunda Guerra Mundial, en 1945, el Partido
Laboral salió victorioso en las elecciones y su gabinete
implementó algunas reformas políticas socialistas, modificando
factores traídos por el capitalismo e introduciendo un sistema
de comprensiva seguridad social para concebir un bienestar
nacional. De esta forma, el gobierno comenzó a nacionalizar
de forma estratégica toda la industria, incluyendo los puertos.
Sólo las compañías navieras continuó siendo privada.
Puertos nacionalizados, cont.
En 1951 el Partido Conservador regresó al poder, pero lo volvió a perder en
1964. Mientras, algunas industrias fueron privatizadas nuevamente. Y con
la alternancia en el poder entre ambos partidos, algunos puertos
permanecieron administrados por el gobierno, en tanto que otros fueron
definitivamente privatizados.
El Comité de Muelles y Trasporte Británicos (hoy Puertos Británicos
Asociados –P.B.A.-) maneja alrededor de 20 puertos, entre ellos, el de
Southampton. En tanto que el Comité de Vías de Navegación Británico, y el
Comité Ferroviario Británico manejan unos 10 puertos.
P.B.A. hoy en día pertenece a una S.R.L. gubernamental en términos de la
Ley de Empresas de 1948. El 51% de las acciones las conserva el gobierno,
en tanto que el 49% fueron vendidas al público.
ADMINISTRACIÓN POR
FUNDACIÓN.
ADMINISTRACIÓN POR FUNDACIÓN
Algunos puertos fueron adquiridos por Fundaciones, que
tienen su propia forma de gobierno.
Estos puertos son usualmente capitalizados por préstamos
con intereses fijos.
Los puertos de Londres, Clyde, Forth Tess y Hartispool son
ejemplos de este tipo de puertos. Algunos de estos puertos
datan del siglo XIX. Aunque tenemos puertos como el
puerto de abrigo de Belfast que data del siglo XVII.
AUTORIDAD LOCAL.
AUTORIDAD LOCAL.
Algunos puertos han sido conservados en propiedad y administrados
por gobiernos locales
Se les ha conocido como puertos de propiedad municipal.
Ejemplos de dichos puertos son el de Bristol, Boston, Preston, etc. que
suelen ser puertos pesqueros.
Las entidades administrativas que manejan estos puertos suelen ser
comités creados por las asambleas municipales (algo parecido al
cabildo).
A manera de ejemplo, el puerto de Bristol es manejado por un comité,
constituido por el Alcalde y unos miembros designados por la
asamblea municipal.
ADMINISTRACIONES PRIVADAS.
ADMINISTRACIONES PRIVADAS.
Existen puertos que son administrados por empresas privadas.
Si bien es cierto que son pocos los puertos que entran en esta
categoría, consideremos que son puertos como Liverpool, Manchester,
Felixtowe.
De hecho, Liverpool era una Administración por Fundación, pero
posteriormente se convirtió en una Administración Privada,
constituida bajo la Ley de la Empresa de Muelles y Puertos del
Mersey.
Algunos de estos puertos son considerados puertos industriales. Así
tenemos el ejemplo de Par y Cornwell que son administrados por la
Compañía de Porcelana de Barlo de Inglaterra.
Administraciones privadas, cont.
A pesar de existir varios tipos de administraciones de los
puertos, los más importantes, desde el punto de vista de la
cantidad de carga, y de la importancia económica nacional,
son administrados por Fundaciones, Nacionalizados y por
empresas privadas.
POLÍTICA NACIONAL
PORTUARIA.
POLÍTICA NACIONAL PORTUARIA
Las administraciones portuarias forman parte del Ministerio para la
Industria del Transporte. Su equivalente en México sería la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, que a su vez, forma
parte de la Secretaría del Medio Ambiente.
De hecho, a partir de 1964 se crea el Consejo Nacional de Puertos,
como órgano consultivo del Ministerio para la Industria del
Transporte. Esta entidad hace un pronóstico de la demanda futura de
carga e instalaciones, y basado en ello, cada administración
portuaria elabora su propio plan de desarrollo portuario.
Como puede observarse, dicho Consejo Nacional de Puertos fue
creado para mejorar la planeación portuaria.
Política nacional portuaria, cont.
El hecho de mejorar esta planeación portuaria, promueve el comercio
exterior y la industria portuaria, revisando también las inversiones que
se hacen en cada administración portuaria.
Los puertos son considerados como una industria separada, de aquí
que los puertos sean mantenidos en una base financiera autosuficiente
(salvo aquellos que se manejan por préstamos).
Además de todo lo anterior, el Consejo Nacional Portuario recopila y
publica boletines de los que se puede obtener estadística de
contenedores y carga rodante, información financiera portuaria, etc.
También planea y desarrolla proyectos relacionados con la industria
portuaria y sus afiliados.
Política nacional portuaria, cont.
Financiamiento Portuario.
Como hemos visto, realmente no hay una intervención del gobierno
central en la administración directa de los puertos. Incluso en los
puertos nacionalizados, vimos que éstos son encargados a Puertos
Británicos Asociados, son constituidos como empresas con
participación mayoritaria, pero realmente se manejan cual si fueran
empresas de participación gubernamental.
En este sentido, el gobierno no rige o interviene de manera directa
sobre el control del puerto.
Su administración es autónoma por lo que también tienen cierta
libertad de autogobierno y de finanzas de su patrimonio.
Política nacional portuaria, cont.
Algo muy peculiar es que no se les otorga subsidios ni cualquier
otra forma de ayuda financiera disponible.
La autosuficiencia es un factor fundamental para los puertos
británicos.
De ahí que hablar de subsidios a un puerto implicaría romper con el
equilibrio del ambiente de libre competencia que se tiene
establecido.
La política general es que todos los puertos deben ser
autosuficientes, por lo que cualquier desembolso o gasto debe ser
obtenido de los ingresos, ya sea en forma de derechos o impuestos
portuarios.
Política nacional portuaria, cont.
Ahora bien, en caso de algún déficit a consecuencia de escasez de
fondos, deberán solucionarlo mediante préstamos bancarios.
Incluso, aún antes de la promulgación de la Ley de Puertos de 1964,
las inversiones para construcción, renovación de instalaciones,
equipos, así como para la expansión del área portuario, eran
obtenidos por financiamiento bancario (obviamente, la banca
comercial).
Los fondos bancarios deben obtenerse del Fondo Nacional de
Préstamos, sujetos a la aprobación del ministro encargado, previa
consulta del Consejo Nacional de Puertos. Ello incluye a los
puertos nacionalizados.
Política nacional portuaria, cont.
RÉGIMEN DE PROPIEDAD.
En términos generales, la administración portuaria es propietaria del
terreno, las instalaciones e infraestructura en el área portuaria.
Aunque existen sus excepciones.
Esta norma general incluye las instalaciones especializadas como
muelles para uso industrial de fábricas localizadas sobre el área
portuaria.
Existen ejemplos de excepción como el puerto de Miliford Haven,
que es administrado por el Comité de Conservación de Miliford
Haven. Este puerto es enteramente una base petrolera y la mayor
parte de la infraestructura es propiedad de compañías petroleras.
Política nacional portuaria, cont.
Sin embargo, en el puerto de Londres, todos los muelles son propiedad
de la Administración Portuaria, salvo algunas instalaciones que son
propiedad privada, para uso exclusivo de fábricas a lo largo del río.
Para lograr algo así, es necesario celebrar un acuerdo específico entre
la Administración Portuaria y la compañía en cuestión.
Un detalle muy particular es que el área portuaria sobre la que se
ejerce la administración no es extensa, sino más bien pequeña. Tanto
el área de tierra como el de agua están perfectamente limitadas. No
obstante, la responsabilidad de la Administración Portuaria se extiende
a las aguas adyacentes, por lo que debe darse mantenimiento a dichas
áreas también.
Política nacional portuaria, cont.
DERECHOS COBRADOS.
Entre los derechos cobrados encontramos los siguientes:
1.- Derecho de Mantenimiento.- Se cobra según el tonelaje de registro del
buque. Son aplicados a dragado, mantenimiento y ayudas a la navegación.
2.- Derechos de puerto.- Entre éstos tenemos:
- Cargo por uso de muelle
- Tarifa por mercancías
- Tarifa por pasajeros;
- Cargos por manejo de carga;
- Grúas y Muelles flotantes
- Almacenaje.
POSIBILIDADES DE NUESTRA
LEY DE PUERTOS.
POSIBILIDADES DE NUESTRA LEY
DE PUERTOS.
EL SALTO CUÁNTICO.
En los primeros años del México independiente, los puertos, por
su situación estratégica e histórica, eran administrados por la
Marina de Guerra.
Hacia 1970, se crearon compañías gubernamentales denominadas
«Servicios Portuarios» en las que participaban el gobierno, los
trabajadores y usuarios. Sin embargo, la empresa era parte del
gobierno.
En 1989 se crea Puertos Mexicanos como órgano desconcentrado
del gobierno federal.
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
Pero con la Ley de Puertos de 1993, se crea las Administraciones
Portuarias Integrales.
Nuestro artículo 38 de la LP prescribe así:
ARTICULO 38.- Existirá administración portuaria integral cuando
la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a
los bienes y servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a
una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso,
aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los
servicios respectivos.
Hagamos un breve análisis de este párrafo, antes de entrar al
siguiente
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
«Existirá administración portuaria integral cuando la planeación,
programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y
servicios de un puerto, se encomienden en su totalidad a una
sociedad mercantil…»
Esta parte es de suyo clara, la API debe ser una sociedad
mercantil, regida por nuestra Ley General de Sociedades
Mercantiles.
Nada se menciona en torno a los accionistas de dicha API, sólo se
indica que debe ser una sociedad mercantil.
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
Por tanto, y regresando a todo lo que vimos anteriormente,
encontramos la imposibilidad de que la API sea una entidad del
gobierno central o local o municipal. Forzosamente debe ser una
empresa, aunque sea socio mayoritario el gobierno, eso no
interesa. Lo que importa es que no sea una Secretaría de Estado la
que opere el puerto.
Tampoco puede ser una Fundación, pues las fundaciones son
constituidas como Asociaciones Civiles, es decir, que no tienen
fines lucrativos. Y si acudimos a nuestra legislación, encontramos
que la sociedad mercantil busca el lucro, es decir, la ganancia
lícita.
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
Pero sigamos con el breve análisis:
«… mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación
de los bienes y la prestación de los servicios respectivos…»
Es decir, la forma en que se legitimará dicha empresa para poder
prestar servicios y explotar los bienes es mediante concesión para
el uso y aprovechamiento.
En otras palabras, la ASIPONA NO SON DUEÑAS DE LAS
INSTALACIONES ni de los equipos, sino que tiene la
autorización de aprovecharlos.
Ello es así pues es el Estado el propietario, en términos de la
Constitución Federal.
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
El segundo párrafo nos indica lo siguiente:
«…Asimismo, se podrá encomendar, mediante concesión, la
administración portuaria integral de un conjunto de terminales,
instalaciones y puertos de influencia preponderantemente estatal,
dentro de una entidad federativa, a una sociedad mercantil
constituida por el Gobierno Federal o Estatal correspondiente.»
Si nos fijamos, no se hace excepción, pues incluso en caso de que
las terminales, instalaciones y puertos tengan una influencia
preponderantemente estatal dentro de una entidad federativa, de
todas formas debe constituirse una sociedad mercantil constituida
por el gobierno federal o Estatal (o Municipal).
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
Más adelante, el artículo 39 nos expresa lo siguiente:
ARTICULO 39.- La administración portuaria integral será
autónoma en su gestión operativa y financiera, por lo que sus
órganos de gobierno establecerán sus políticas y normas internas,
sin más limitaciones que las que establezcan las disposiciones
legales y administrativas aplicables
Si nos fijamos bien, notaremos que, a pesar de que la ASIPONA
pueda ser de participación gubernamental, deberá ser autónoma
en su gestión operativa y financiera. De ahí que las políticas y
normas internas también sean establecidas por sus órganos de
gobierno.
La limitación son las políticas y disposiciones legales y
administrativas.
Posibilidades de nuestra Ley, cont.
Por tanto, y regresando a lo que estuvimos analizando a lo largo
de la sesión de hoy, vemos que los puertos mexicanos se parecen
más al esquema de administración que ahora desarrolló Inglaterra,
es decir, una compañía de participación mayoritariamente
gubernamental (puertos nacionalizados), o una administración por
una compañía privada.
Pero de ninguna forma, podemos ver que sea administrada por
una Fundación, ni por un gobierno local.
Posibilidades de nuestra ley, cont.
Por otra parte, notamos a lo largo de esta sesión, que la
Administración Portuaria era propietaria del terreno y las
instalaciones.
En el caso mexicano, ello no es posible, pues por la
Constitución (artículo 27 CPEUM) la propiedad del terreno es
del Estado.
Incluso, se indica en el artículo 38 de la LP que se otorga una
concesión, es decir, un contrato para el uso y disfrute de un
bien del Estado, por un tiempo determinado, a cambio de una
contraprestación.
Posibilidades de nuestra ley, cont.
No contento con lo anterior, analicemos brevemente unas fracciones del
artículo 40:
ARTICULO 40.- Además de los derechos y obligaciones que se establecen
para los concesionarios, corresponderá a los administradores portuarios:
IV. Construir, operar y explotar terminales, marinas e instalaciones
portuarias por sí, o a través de terceros mediante contrato de cesión
parcial de derechos;
V. Prestar servicios portuarios y conexos por sí, o a través de terceros
mediante el contrato respectivo;
Como podemos apreciar, no es indispensable que sea la ASIPONA
quien construya, opere o preste servicios por sí misma.
Posibilidades de nuestra ley, cont.
Se habla de cesión parcial de derechos, pues es una parte de toda la
concesión que recibió la ASIPONA mediante el título respectivo.
De ahí que dichos contratos de cesión parcial puedan ser para:
- Construir, operar y explotar terminales, marinas o instalaciones
(no el puerto, pues sería sustitución del concesionario);
- Prestar servicios portuarios y conexos;
- Operar servicios de vigilancia (con independencia de lo que
menciona el artículo 18). Recordemos que esta fracción es
facultad de la API, el artículo 18 es facultad del Capitán de Puerto.
