Gestión Contractual de APPs y Obras por
Impuestos
Sesiones 1 y 2
Ernesto López Mareovich
[email protected] Gestión Contractual de APPs y
Obras por Impuestos
• Bienvenida al curso
• Presentación del docente
Ernesto López Mareovich
• Más de 25 años de experiencia.
• Bachiller en Economía y Máster en Administración de Política Económica.
• Ex Viceministro (e) de MYPE e Industria.
• Ex Director General de Política de Promoción de la Inversión Privada
• Ex Director General de Industria y Director General de Aeronáutica Civil.
• Consultor para organismos internacionales (BM, BID, UNESCO, PNUD,
OPS, OACI, USAID).
• Director de empresas públicas: CORPAC, Fondo Mi Vivienda, Electro
Ucayali, ENAPU, Caja Metropolitana.
• Docente universitario desde 1996.
Ernesto López - Universidad ESAN
Gestión Contractual de APPs y
Obras por Impuestos
• Presentación de participantes:
– Nombre
– Carrera
– De ser el caso, lugar de trabajo
– Expectativas
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Gestión Contractual de APPs y
Obras por Impuestos
Unidades de aprendizaje:
I: Concesiones y Asociaciones Público Privadas
II: Obras por Impuestos
III: Gestión de Contratos
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Obras por Impuestos
EVALUACIÓN
Asistencia y participación en clase : 15%
Ensayo individual: 25%
Trabajo grupal: 25%
Examen final: 35%
TOTAL: 100%
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Metodología
Trabajos grupales
Compartir experiencias, conocimientos entre los
participantes, debatir, analizar, escuchar, consensuar,
practicar trabajo en equipo heterogéneo, de diferentes
especialidades.
Aplicar lo trabajado en clase a un proyecto o a
ejercicios para temas específicos. Las notas pueden ser
diferentes en función al aporte de cada integrante.
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Metodología
Se requiere la lectura del material que se
encontrarán en ESAN Online previo a cada
sesión u otro material remitido por el
profesor. Se evaluará mediante preguntas a
los participantes durante la clase.
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Asociaciones público privadas y
Concesiones
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Ejercicio:
Sector público vs sector privado
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Sector público vs sector
privado
Sector público Sector privado
• Funciones clásicas: • Eficiencia asignativa
administración de • Eficiencia productiva
justicia, orden interno • Eficiencia distributiva
y recaudación • “Soberanía del
• Funciones económicas: consumidor”
asignación, distribución • Competencia
y estabiización
Contras: incentivos inadecuados, Contras: riesgos de prácticas anti-
consideraciones políticas, búsqueda competitivas, producción sub-óptima,
de rentas, riesgo de corrupción baja calidad, riesgo de corrupción
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Sector público vs sector
privado
• Papel del gobierno: fundamentalmente finanzas
públicas.
• Sin embargo, también se constata que el mundo real se
aparta del modelo de competencia perfecta:
– Monopolios naturales
– Competencia imperfecta
– Externalidades
– Información imperfecta
• Dos tipos de medidas gubernamentales:
– Impuestos y subsidios
– Controles directos aErnesto
las López
conductas de los agentes
- Universidad ESAN
Sector público vs sector
privado
Pregunta: ¿es posible mejorar la
eficiencia mediante la colaboración
público privada?
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Definición y beneficios de las APP
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Definición de APP
• Contrato público entre una entidad pública
y una empresa privada para la prestación de
un servicio público, definiendo las
condiciones técnicas y económicas del
mismo, así como los mecanismos de
medición y supervisión del cumplimiento
• La responsabilidad pública no se pierde.
Objetivo de una App
• Optimizar el valor generado por la actividad, de
manera que la población reciba mayores
beneficios económicos (servicios-acceso-tarifas
eficientes) y el sector público pueda dirigir el uso
de sus recursos limitados hacia otros usos;
• Supone que el sector privado pueda generar
ganancias y recuperar la inversión realizada.
Definición de una concesión
Contratos (de APP) cuyo objetivo es promover la participación del
sector privado en el desarrollo de proyectos de infraestructura
pública por un determinado período de tiempo, luego del cual
los bienes vuelven a propiedad del Estado.
Este modelo brinda a los agentes privados una rentabilidad
razonable por sus inversiones, mediante esquemas de tarifas
controladas (peajes, tarifa de uso del aeropuerto, precio de los
servicios públicos, etc.). En tanto, los usuarios acceden a
servicios de infraestructura pública con estándares de calidad
establecidos.
Una característica central de un contrato de Concesión es que acumula
múltiples fases o funciones del proyecto (Diseño, financiamiento, Construcción,
mantenimiento, Operación) en un solo operador.
•
Beneficios de las APP
Las asociaciones público-privadas permiten contar con
servicios públicos de clase mundial, proporcionados en
forma eficiente y segura por empresas internacionales
que poseen el expertise necesario para brindar servicios
de alta calidad.
Estas empresas traen inversiones y financiamiento,
tecnología, capacitación a personal local, equipamiento y
know-how.
Beneficios de las APP
Un beneficio importante es que las APP permiten al
sector público transferir, mediante acuerdos
contractuales, diversos tipos de riesgos al sector
privado: de costos, de plazos, de operaciones, de
construcción, de fenómenos naturales, tecnológicos,
financieros (inflación, tasas de interés, tipo de
cambio), de mercado, comerciales.
El costo de mitigar estos riesgos es incluido en las
tarifas y los flujos de caja del proyecto.
Diferencia conceptual entre una
obra pública y una obra ejecutada
como App
Diferencia conceptual entre obra
pública y Concesiones
Relación entre las partes
En una obra pública hay una relación de
subordinación, donde la empresa contratada debe
seguir las indicaciones, instrucciones del sector
público. El sector público decide, diseña y asume
todos los riesgos que implica la obra o el servicio
prestado.
El poder de decisión y económico lo tiene el
contratante y la parte débil, subordinada es la
empresa privada. No se distribuyen riesgos.
Diferencia conceptual entre obra
pública y Concesiones
En una concesión, hay una relación de socios,
iguales. Se distribuyen riesgos. Incluso algunos
concesionarios son empresas transnacionales.
En teoría hay una relación de igualdad, de pares, sin
embargo en muchos casos la empresa privada tiene
mayores recursos económicos, humanos y la
totalidad de la información del proyecto, que le da
un mayor poder en la renegociación de los
contratos.
Diferencia conceptual entre obra
pública y Concesiones
Responsabilidad en la gestión del proyecto, gestión
de riesgos y en los resultados del proyecto
Dado que tienen la libertad de diseñar, elegir,
optimizar el uso de recursos, maximizar la
generación de ingresos, también se les traslada la
responsabilidad de mitigar los riesgos del proyecto
en lo que compete a su expertise y capacidad
(riesgos de mercado, financieros, de construcción,
de operación, medioambientales), así como de
contratar seguros y otros mecanismos para otros
riesgos como fuerza mayor, riesgo político.
Diferencia conceptual entre obra
pública y Concesiones
Para evitar transferir riesgos y costos que no le
corresponde pagar al sector público, una solución
complementaria estaría en elaborar una detallada matriz
de riesgos, e incluirla en el contrato, y hacerla de
conocimiento de los responsables de ejecutar, supervisar
las obras, y que estas sea considerado al elaborar
informes, actas de acuerdos y en las futuras adendas.
Diferencia entre el marco legal de
una obra pública y una obra
ejecutada como App
Obra pública
Las normas aplicables a las obras públicas son la Ley N°
30225, el Decreto Legislativo Nº 1341 (Ley de
Contrataciones del Estado), el Reglamento de
Contrataciones del Estado (Decreto Supremo Nº 056-
2017-EF).
Además se aplican complementariamente las Directivas,
los pronunciamientos y las opiniones emitidos por el
OSCE y por la Dirección General de Abastecimiento del
MEF, que es el órgano rector del sistema administrativo
de contrataciones públicas en el Perú.
Obra pública
La norma nacional que regula las
contrataciones a suma alzada en todas las
contrataciones de obras publicas a suma alzada
bajo el sistema de suma alzada es el artículo
15° del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, D.S. N°350-2015-EF.
Obras del sector privado-APPs
Para el caso de empresas privadas los contratos se regulan por el Código
Civil, el Libro VII Fuentes de las Obligaciones, en especial los Arts. del 1771°
al 1789°.
Particularmente el Art. 1776° con respecto a suma alzada y el Art. 1781° para
precios unitarios que tiene la denominación de obra por pieza o medida. Es
preciso indicar, que en el caso de contratos privados el ámbito normativo es
laxo y permite que las partes determinen las características y procedimientos
de cada sistema de contratación (suma alzada o precios unitarios) a emplear.
La regulación específica respecto de los procesos de APP viene dada por el
Decreto Legislativo N°1362, su Reglamento y sus modificatorias (Se
desarrollará en la siguiente sesión).
Actividad:
Discutan un ejemplo de obra
pública y un ejemplo de APP, e
identifiquen sus atributos
principles
Beneficios de las APP:
importancia de los incentivos
Para materializar los beneficios, el Estado debe diseñar y
crear los incentivos necesarios para el cumplimiento de las
obligaciones y responsabilidades por parte de los actores
privados;
También es importante realizar un proceso de licitación
competitivo; y, finalmente, supervisar y regular que los
servicios públicos se presten de forma segura y eficiente.
Naturaleza incompleta de los contratos
Los contratos de largo plazo son de naturaleza incompleta, es
decir no puede preveerse todo lo que puede ocurrir y será
necesario regular, actualizar el contrato ante nuevos eventos no
previstos a la firma. Para ello debe respetarse el espíritu del
contrato, las buenas prácticas internacionales en Apps, en la
asignación de riesgos y responsabilidades.
Naturaleza incompleta de los contratos
En Perú un concesionario solicitó que se le pagará como “obras
adicionales” las reparaciones a realizar luego del periodo de
lluvias en el norte del país.
Cuando se le indicó que utilice el seguro contratado para reparar
los daños, el Concesionario indicó que el contrato lo obliga a
contratar seguros pero no a utilizarlos (y es correcto, eso no está
especificado en el contrato)
¿Qué haría usted?
En síntesis…
Una APP es exitosa si permite, mediante
- un proceso de licitación competitivo, seleccionar a la
empresa privada idónea para la prestación del servicio;
- con un diseño del proyecto y del contrato que haga posible
alinear incentivos para el cumplimiento de los compromisos y las
obligaciones, y que genere precios, tarifas, servicios competitivos y
eficientes;
- y si durante la duración del contrato se asegura, mediante
una adecuada supervisión y fiscalización, la prestación de servicios
de calidad a precios justos, cumpliendo (o superando) los estándares
establecidos de servicio, respetando los principios aplicables a la
prestación de sus servicios (neutralidad, no discriminación,
prohibición de subsidios cruzados), con una cobertura o alcance
adecuado.
Resumen de la sesión
Tanto el sector público como el sector privado presentan
atributos que representan ventajas y desventajas. No obstante,
asumiremos que, en la mayoría de los casos, el sector privado
será más eficiente en la asignación de recursos.
La participación del Estado se justifica para realizar sus
funciones básicas y, en el ámbito económico, para corregir
las fallas del mercado, entre otras funciones.
Existen razones poderosas para promover la colaboración público
privada para el desarrollo de la infraestructura pública
Resumen de la sesión (2)
Las APP son contratos de largo plazo en los que se distribuyen
responsabilidades y riesgos entre el inversionista privado y la
entidad pública. Toda concesión es una APP, pero no toda APP
es una concesión.
El éxito en una APP implica: un proceso competitivo; un buen
diseño del proyecto y el contrato, y una adecuada
supervisión y fiscalización.
Muchas gracias
