DERECHO ADMINISTRATIVO
GENERAL
NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ADMINISTRACION
Sentido material o funcional: se refiere a manejar una entidad, negocio
o empresa.
Sentido orgánico: órganos o personas que manejan la entidad, negocio
o empresa.
Concepto especial técnico jurídico: La palabra administración se utiliza
tanto en el sector privado como en el público. Ejemplo: la
administración de empresas como disciplina académica y la
administración pública.
NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En cuanto al fin perseguido, la privada protege intereses particulares,
por el contrario la pública persigue el interés general.
En relación con los medios, en la privada, las relaciones entre los
sujetos están regidas por los principios de igualdad jurídica y
autonomía de la voluntad.
En la administración pública se toman decisiones unilaterales que
crean derechos e imponen obligaciones. Los mecanismos especiales
por medio de los cuales actúa la administración y que implican una
serie de prerrogativas a su favor, se conocen con el nombre de PODER
PÚBLICO.
NOCIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Desde el punto de vista funcional, la administracion debe diferenciarse de las
otras actividades públicas: la legislativa y la jurisdiccional.
Administrar consiste en adoptar las medidas y ejercer las acciones necesarias
para manejar el Estado y lograr los fines por él perseguidos, con fundamento en
la ley.
Desde el punto de vista orgánico, la administración se refiere al conjunto de
personas u órganos del estado, que ejercen de manera principal la actividad o
función administrativa.
En nuestro sistema, de acuerdo con la división tripartita del poder (art. 113 C.P),
el ejercicio de esa actividad le corresponde a la rama ejecutiva del poder
público. Rama administrativa.
RELACIÓN ENTRE LO FUNCIONAL Y ORGÁNICO
Teoría de la tridivisión del poder público expuesta y sistematizada por
MONTESQUIEU: la función legislativa exclusiva del poder legislativo, la función
administrativa por el poder ejecutivo y la jurisdiccional por el poder judicial.
La evolución del Estado no permitió la aplicación estricta de ese esquema claro
y sencillo.
En el Estado contemporáneo, se conserva el principio general de la tridivisión
del poder público, pero ha sido atenuado de forma importante, por el principio de
colaboración entre las diferentes ramas del poder.
RELACIÓN ENTRE LO FUNCIONAL Y ORGÁNICO
Art. 113 C.P. “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas
pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”.
La rama ejecutiva o administrativa ya no ejerce total y exclusivamente la función
administrativa, la rama ejecutiva y la rama judicial, a veces la ejercen también,
cómo cuando nombran internamente sus funcionarios.
La rama ejecutiva, tampoco desempeña exclusivamente la función
administrativa, algunas veces también la legislativa, como cuando el presidente
de la república, dicta decretos con fuerza de ley. En otras oportunidades
desempeña la jurisdiccional, como cuando autoridades militares por excepción la
cumplen a través de la jurisdicción penal militar. (C.P. Art. 221).
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
LAS PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS
Persona: concepto propio del derecho civil, es todo organismo capaz de ser
sujeto de derechos y obligaciones.
Para la CSJ: “en lenguaje jurídico son personas los seres capaces de tener
derechos y contraer obligaciones”. En reiteradas sentencias. ( S21ago1940).
Art. 73 C.C. “Las personas son naturales o jurídicas “.
Art. 74 C.C. Respecto de personas naturales “ todos los individuos de la especie
humana, cualquiera que sea su edad, sexo, estirpe o condición “.
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Art. 633 C.C. “ se llama persona Juridica, una persona ficticia, capaz de ejercer
derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente”.
CSJ en Sent de 21 de agosto de 1940: “La doctrina corriente reconoce dos
clases de personas: 1. Los individuos de la especie humana considerados como
hombres y llamados personas físicas, y 2. Ciertos establecimientos, fundaciones
o seres colectivos a los cuales se les da indiferentemente el nombre de
personas morales o personas jurídicas”.
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Las personas en el derecho administrativo
Dentro de la administración y en sus relaciones encontramos tanto personas
naturales o físicas como personas jurídicas o morales.
Los empleados de la administración son personas naturales que trabajan para
una persona jurídica.
Las personas jurídicas tienen una importancia especial, pues la actividad de la
administración se lleva a cabo siempre dentro del marco de una persona
Juridica.
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
A pesar de que la administración esté representada por personas naturales,
salvo en algunos casos relacionados con la responsabilidad, la actuación de los
funcionarios no es personal, sino que ella se lleva a cabo en nombre de una
persona Juridica a la cual ellos representan, y que es, en consecuencia, la
afectada por esa situación.
En toda relación de derecho administrativo estará presente por lo menos una
persona Jurídica pública, presencia que no es necesaria en las relaciones
jurídicas de derecho privado.
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Personas jurídicas privadas y publicas
Las personas jurídicas privadas son las corporaciones y fundaciones; a su vez
las corporaciones se clasifican en asociaciones y sociedades o compañías.
Código Civil.
En relación con las personas jurídicas públicas, en la doctrina y jurisprudencia
encontramos diversos factores de los que depende esa calidad.
Para algunos, las personas públicas son las que persiguen fines de interés
público o general; para otros, son las creadas por iniciativa del mismo ESTADO,
para un tercer grupo, son aquellas cuyo capital es estatal o público, y para un
cuarto grupo, son aquellas sometidas al derecho público.
FUNDAMENTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
En el régimen jurídico colombiano las personas jurídicas publicas, o entidades
públicas, son aquellos organismos de origen estatal, cuyo capital o patrimonio
también es estatal o público, a los cuales el ordenamiento jurídico les ha
reconocido el carácter de personas jurídicas y que por regla general se
encuentran sometidos al derecho público, salvo excepciones legales.
Fundamento legal: constitución de 1991, decretos leyes 1122/1986, 1333/1986,
leyes 128 y 136 de 1994, 489 de 1998, 1454 de 2011, entre otras.
RELACIONES ENTRE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LAS
LOCALES.
La organización de un Estado lleva a plantearse si el ejercicio del poder y de las
respectivas funciones públicas se distribuyen o no desde el punto de vista
territorial. Es decir, si el poder se concentra exclusivamente en manos del
Estado, o si se distribuye entre el y las diversas comunidades que integran su
territorio.
Esta división territorial encuentra su fundamento en la imposibilidad física de
resolver todos los asuntos desde el centro del Estado, desde la capital, y
también por la existencia de necesidades locales y la presión desde las
comunidades locales para que se les permita resolverlas directamente (pues son
ellas quienes las viven y quienes las conocen).
RELACIONES ENTRE LAS AUTORIDADES NACIONALES Y LAS
LOCALES.
La existencia o no de estas divisiones del territorio estatal, dan lugar a diferentes
modelos de organización estatal, dependiendo de la mayor o menor
dependencia entre el Estado y las divisiones territoriales, dicho de otra manera,
de la mayor o menor autonomía.
Modelos de organización estatal: El Estado federal y el Estado unitario.
Además de estas dos clases, la doctrina reconoce otras organizaciones que
resultan de la unión de Estados, como confederaciones, organizaciones
comunitarias (agrupaciones de carácter internacional o supranacional).
Debemos mencionar también los Estados regionales o autónomos, como
España e Italia que tienen un modelo intermedio entre el federal y el unitario.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Estado Federal
Según el profesor francés, George Burdeau, “el Estado federal es una
asociación de Estados sometidos en parte a un poder único y que, en parte
conservan su independencia”.
“El Estado federal es el que apareciendo como único en las relaciones
internacionales, está constituido por Estados miembros, que conservan ciertas
prerrogativas de soberanía interna y sobretodo el poder legislativo. Lo que
distingue estos Estados miembros de las colectividades descentralizadas de un
Estado unitario es que los primeros participan en la formación de la voluntad del
Estado central”.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Ejemplos de Estados federales: Estados Unidos de América, Canadá, Suiza.
Nuestro país, durante el siglo XIX, también estuvo organizado como estado
federal.
Características
1. El Estado federal constituye una unidad desde el punto de vista internacional,
es una sola persona jurídica.
2. Existe una pluralidad política desde el punto de vista interno, representada por
la existencia de Estados federados.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Características
3. El Estado federal ejerce en el ámbito nacional todas las funciones estatales: la
constituyente, la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional, pues existe una
constitución nacional y órganos que ejercen las otras funciones . Los Estados
federados participan en la integración de los órganos nacionales y en la toma de
decisiones.
4. Los Estados federados también conservan el poder de ejercer las tres
funciones básicas, por medio de órganos propios, no sometidos jerárquicamente
a los nacionales. En algunos casos también conservan un poder constituyente
para su territorio, para lo cual existe constitución para esos Estados federados,
además de que existe una nacional.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Estado Unitario
Según George Burdeau, “es el que solo posee un centro de impulsión política y
gubernamental. El poder público en la totalidad de sus atributos y funciones
cuenta en él con un único titular, que es la persona jurídica Estado. Todos los
individuos bajo su soberanía obedecen a una misma y única autoridad, viven
bajo el mismo régimen constitucional y están regidos por las mismas leyes”.
Ejemplos de Estado unitario: Francia, Portugal, Perú y Colombia, entre otros.
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Estado Unitario
Art. 1 C.P. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de
República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la
dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del interés general”.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
En la práctica, difícilmente el Estado unitario se presenta como lo define
Bordeau, pues hay una serie de matices que regulan las relaciones entre las
autoridades centrales y las locales.
Tal vez sería mejor definir el Estado unitario como aquella forma de organización
estatal en la cual existe unas autoridades centrales muy fuertes, frente a unas
autoridades locales con escasa autonomía, de manera que la mayoría de
funciones públicas, las desempeña directamente la persona jurídica Estado,
mientras que a las colectividades locales sólo se les permite el ejercicio
autónomo de unas cuantas tareas.
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La Centralización
Fenómeno jurídico – político que consiste en que todas las tareas y funciones
públicas se radican en la persona jurídica Estado. El Estado monopoliza todas
las tareas y funciones públicas.
El Estado es la única persona jurídica, las divisiones territoriales son simples
circunscripciones, tendientes a permitir una gestión más práctica de los servicios
públicos estatales.
Las autoridades locales de existir, sólo transmiten y ejecutan órdenes, no toman
decisiones, están subordinadas a las autoridades centrales.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La centralización puede presentarse en dos grados:
Una centralización absoluta, cuando no se reconoce forma alguna de división
territorial y por lo tanto tampoco autoridades diferentes de las que gobiernan el
territorio del Estado en su conjunto.
Una centralización atenuada o limitada, cuando se reconoce la existencia de
divisiones territoriales y de autoridades que ejercen funciones estatales en esas
divisiones, aunque en ambos casos sin autonomía.
A través de la historia, la existencia del municipio, que es una colectividad casi
natural y que ha buscado siempre alguna autonomía, ha constituido un
obstáculo para la centralización absoluta. Salvo en aquellos Estados
minúsculos, la centralización no es aplicada en términos absolutos.
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La Desconcentración
Es la primera limitación que encontramos a la centralización absoluta.
Art. 8 ley 489 de 1998, “es la radicación de competencias y funciones en
dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad
administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e
instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la administración”.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Las funciones continúan monopolizadas por las entidades centrales, pero
algunas son desempeñadas por agentes de aquellas, que se desplazan
físicamente a las diversas partes del territorio, por imposibilidad o inconveniencia
de ejercerlas desde la capital. Las decisiones se toman en nombre de la entidad
central.
Ejemplo:
Brigada militar en alguna región del país. Se produce él fenómeno de la
desconcentración. El Estado actúa a través del Ministerio de Defensa,
desplazando a unas autoridades que van a ejercer en ese territorio una actividad
nacional, sin que se le otorgue ninguna autonomía.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Es decir, en definitiva, la desconcentración es un fenómeno de limitación a la
excesiva centralización, pero se ubica dentro de ésta, pues el Estado continua
monopolizando el ejercicio de las funciones.
Es una centralización atenuada.
Clases de Desconcentración
Desconcentración territorial:
Desplazamiento de las funciones de la capital hacia las provincias.
Ej: Cuando un establecimiento público nacional crea oficinas o agencias
seccionales, desplaza las funciones para que se desarrollen en la región.
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Desconcentración Jerárquica:
Otorgamiento de funciones de las autoridades superiores a las inferiores, sin
que exista desplazamiento físico, es decir, continúan siendo ejercidas desde la
capital.
Ej: El presidente de la república, como suprema autoridad administrativa, le
correspondería ejercer todas las funciones administrativas, si embargo, por
aspectos prácticos, muchas de esas funciones son otorgadas a los ministros.
De la misma forma los ministros, otorgan competencias a los demás
funcionarios del despacho ministerial.
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La Delegación
Es una atenuación de la centralización porque las autoridades conservan el
monopolio del poder.
Art. 9 L 489 de 1998, Consiste en que las autoridades pueden transferir el
ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras entidades, con funciones
afines o complementarias.
Mediante la delegación, el funcionario que es titular de una función (delegante)
traslada su ejercicio a otra autoridad (delegataria), para que ésta la cumpla en
nombre de aquel.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
La ley 489 establece las principales reglas que regulan la delegación:
Los ministros, directores de departamento administrativo, superintendentes,
representantes legales de organismos y entidades que posean una estructura
independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y la
decisión de los asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos
respectivos, en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor.
Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán hacerlo de
conformidad con la ley, con los requisitos y en las condiciones que establezcan
los estatutos internos.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El acto de delegación será escrito y en el se determinará la autoridad delegataria
y las funciones o asuntos específicos objeto de ella.
El presidente de la república, los ministros, los directores de departamento
administrativo y los representantes legales de entidades descentralizadas
deberán informarse, en todo momento, sobre el desarrollo de las delegaciones
que hayan otorgado, e impartir orientaciones generales sobre el ejercicio de las
funciones delegadas. (Art. 10)
Salvo norma especial, no podrán transferirse mediante delegación, la expedición
de reglamentos de carácter general; las funciones, atribuciones y potestades
recibidas en virtud de delegación, y las funciones que por su naturaleza o por
mandato constitucional o legal, no son susceptibles de delegación. (Art. 11)
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Los actos expedidos en virtud de la delegación estarán sometidos a los mismos
requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y
serán suceptibles de los recursos procedentes contra los actos de dicha
autoridad o entidad (art. 12).
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual, en consecuencia,
estará radicada exclusivamente en cabeza del delegatario, sin perjuicio de que
en virtud por lo dispuesto por el art. 211 de la C.P. La autoridad delegante pueda
en todo tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el
delegatario, con sujeción a lo dispuesto por el CPACA, y sea responsable por su
deber de vigilancia y control de las funciones delegadas.
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
En materia de contratación, el acto de la firma expresamente delegada, no
exime de responsabilidad legal civil y penal, al agente principal (art. 12).
También, en materia de contratación, el art. 21 de la L 1150 de 2007, precisa
que los jefes y representantes legales de las entidades estatales, por virtud de la
delegación, no quedarán exonerados de responsabilidad por sus deberes de
control y vigilancia de la actividad precontractual y contractual.
El presidente podrá delegar en los ministros, directores de departamento
administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas,
superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado, el ejercicio de
las funciones a que se refieren los numérales 13, 18, 20 a 24 y 26 a 28 del art
189 de la C.P. (Art 13 modificado por el art 45 del decreto ley 19 de 2012).
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Los organismos y entidades administrativas del orden nacional podrán delegar
sus funciones en favor de entidades descentralizadas o territoriales, en cuyo
caso deberán celebrar convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones
de la entidad delegante y delegataria, los recursos necesarios para el ejercicio
de la función delegada y el funcionario que tendrá a cargo el ejercicio de las
funciones delegadas.
El art. 20 de la L 1454 de 2011 establece que la Nación y los diferentes órganos
del nivel central podrán delegar en las entidades territoriales o en los diferentes
esquemas asociativos territoriales y en las áreas metropolitanas, por medio de
convenios o contratos plan, atribuciones propias de los organismos y entidades
públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados
del orden nacional.
