Procedimiento
Administrativo Sancionador
Dr. Fernando Javier Costa Moscol
TEMARIO
1. 4.
Principios de la Potestad Los eximentes y atenuantes
Sancionadora de responsabilidad
Administrativa administrativa.
2. 5.
Actividad administrativa La Caducidad del
de fiscalización procedimiento
administrativo sancionador
3.
Procedimiento
Administrativo
Sancionador
01
Principios de la
Potestad Sancionadora
Administrativa
Legalidad: Es atribuible la potestad sancionadora a las entidades solo por normas
con rango de ley. Estas normas no pueden habilitar el disponer de la privación de
libertad.
Debido procedimiento: Se debe respetar el procedimiento respectivo y sus
garantías. Existencia de la separación entre la fase instructora y sancionadora.
Razonabilidad: La comisión de la conducta sancionable no debe resultar más
ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción.
Las sanciones deben ser proporcionales al incumplimiento, en observancia a los
siguientes criterios para su graduación:
• El beneficio ilícito
• Probabilidad de detección
• Gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico
• Perjuicio económico
• Reincidencia.
• Circunstancias de la comisión
• Existencia o no de intencionalidad
Tipicidad: Solo son conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación. No se admite interpretación extensiva o analogía
Irretroactividad: Resultan aplicables las disposiciones sancionadoras
vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar,
salvo que las posteriores le sean más favorables.
Concurso de Infracciones: Cuando una misma conducta califique como más
de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.
Continuación de infracciones: Para determinar la procedencia de la
imposición de sanciones por infracciones en las que el administrado incurra en
forma continua, se requiere que hayan transcurrido por lo menos treinta (30)
días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se
acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la
infracción dentro de dicho plazo.
Causalidad: La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa de la infracción.
Presunción de licitud: La Administración Pública presume que los
administrados han actuado de acuerdo a sus deberes mientras exista
evidencia en contrario.
Culpabilidad: La responsabilidad es subjetiva, salvo se haya dispuesto por
ley o decreto legislativo que la responsabilidad se determina de forma
objetiva.
Non bis in idem: No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una
pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos donde
existan la identidad del sujeto, hecho y fundamento, salvo casos de
continuación de infracciones
02
Actividad de
Fiscalización
Administrativa
Definición de Actividad Administrativa
de Fiscalización
Conjunto de actos y diligencias de investigación, supervisión, control o inspección
sobre el cumplimiento de las obligaciones, prohibiciones y otras limitaciones exigibles
a los administrados, derivados de una norma legal o reglamentaria, contratos con el
Estado u otra fuente jurídica, bajo un enfoque de cumplimiento normativo, de
prevención del riesgo, de gestión del riesgo y tutela de los bienes jurídicos protegidos.
Puede atribuirse la actividad de fiscalización a las entidades solo por Ley o Decreto
Legislativo .
Las autoridades pueden coordinar para la realización de acciones de fiscalización
conjunta o realizar encargos de gestión entre sí.
Facultades de las entidades que
realizan actividad de fiscalización
Dicha actividad inicia de oficio, por propia iniciativa o como consecuencia de orden
superior, petición motivada o por denuncia.
Dentro de las facultades de la Administración Pública en ejercicio de las actividades
de fiscalización, puede realizar lo siguiente:
• Requerir al administrado objeto de la fiscalización, la exhibición o
presentación de todo tipo de documentación o información necesaria, con
respeto al principio de legalidad.
• Interrogar a las personas materia de fiscalización o a sus representantes,
empleados, funcionarios, etc.
• Realizar inspecciones, con o sin previa notificación, en los locales y/o bienes de
las personas naturales o jurídicas objeto de las acciones de fiscalización, con
respeto a los derechos fundamentales según corresponda.
• Usar en general los medios necesarios para generar un registro completo y
fidedigno de su acción de fiscalización.
• Realizar exámenes periciales sobre la documentación y otros aspectos técnicos
relacionados con la fiscalización.
• Utilizar los equipos que consideren necesarios. Los administrados deben
permitir el acceso de tales equipos, así como permitir el uso de sus propios
equipos, cuando sea indispensable para la actividad de fiscalización.
• Ampliar o variar el objeto de la acción de fiscalización en caso que se detecten
incumplimientos adicionales a los expresados inicialmente en el referido
objeto.
• Las demás que establezcan las leyes especiales
Deberes de las entidades que realizan
actividad de fiscalización
• Previamente, realizar la revisión y/o evaluación de la documentación que contenga
información relacionada con el caso concreto objeto de fiscalización.
• Identificarse a requerimiento de los administrados, presentando la credencial
otorgada por su entidad, así como su documento nacional de identidad.
• Citar la base legal que sustente su competencia de fiscalización, sus facultades y
obligaciones, al administrado que lo solicite.
• Entregar copia del Acta de Fiscalización o documento que haga sus veces al
administrado al finalizar la diligencia, debe consignarse de forma clara las
observaciones encontradas en dicha acta.
• Guardar reserva sobre la información obtenida.
• Deber de imparcialidad y prohibición de mantener intereses en conflicto.
Derechos y deberes de los administrados en
la actividad de fiscalización
DERECHOS DEBERES
Ser informados del objeto y del sustento legal de la acción de Realizar o brindar todas las facilidades para ejecutar las
supervisión facultades listadas en el artículo 240 de la LPAG
Permitir el acceso de los funcionarios, servidores y terceros
fiscalizadores, a sus dependencias, instalaciones, bienes y/o
Requerir las credenciales y el documento nacional de equipos, de administración directa o no, sin perjuicio de su
identidad de los funcionarios
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio cuando
corresponda.
Poder realizar grabaciones en audio o video de las diligencias
Suscribir el acta de fiscalización
en las que participen
Se incluyan sus observaciones en las actas correspondientes Las demás que establezcan las leyes especiales
Presentar documentos, pruebas o argumentos adicionales
con posterioridad a la recepción del acta de fiscalización
Llevar asesoría profesional a las diligencias si el administrado
lo considera
Contenido Mínimo del Acta de
Fiscalización
Nombre de la persona natural Lugar, fecha y hora de
Nombre e identificación de los
o razón social de la persona apertura y de cierre de la
fiscalizadores.
jurídica fiscalizada. diligencia
Nombres e identificación del Manifestaciones u
representante legal de la Los hechos materia de observaciones de los
persona jurídica fiscalizada o verificación y/u ocurrencias representantes de los
de su representante de la fiscalización fiscalizados y de los
designado para dicho fin fiscalizadores
La firma y documento de
identidad de las personas
participantes. Si alguna de La negativa del administrado
ellas se negara a firmar, se de identificarse y suscribir el
deja constancia de la negativa acta
en el acta, sin que esto afecte
su validez
Conclusión de la Actividad de Fiscalización
Concluye en:
• La certificación o constancia de conformidad de la actividad desarrollada
por el administrado.
• La recomendación de mejoras o correcciones de la actividad desarrollada
por el administrado.
• La advertencia de la existencia de incumplimientos no susceptibles de
ameritar la determinación de responsabilidades administrativas.
• La recomendación del inicio de un procedimiento con el fin de
determinar las responsabilidades administrativas que correspondan.
• La adopción de medidas correctivas.
• Otras formas según lo establezcan las leyes especiales.
03
Procedimiento
Administrativo
Sancionador
Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)
ACTUACIONES PREVIAS
1. Se realizan actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con
el fin de determinar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación.
INICIO DEL PAS Y ETAPA DE INSTRUCCIÓN
2. Cuando se decida iniciar el PAS, se realiza notificación de cargo al presunto
infractor, para la presentación de descargos por escrito en un plazo no menor a
cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
3. Vencido el plazo y con descargo o sin él, la autoridad instructora realizará de
oficio las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando
datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existencia de
responsabilidad susceptible de sanción.
4. Recibido el Informe Final, el órgano sancionador puede disponer la realización
de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables
para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción debe ser notificado
al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco
(5) días hábiles.
Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS)
ETAPA DE RESOLUCIÓN
5. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el
procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u
entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de
ser el caso.
MEDIDAS DE CARÁCTER PROVISIONAL
6. La autoridad que tramita el procedimiento puede disponer, en
cualquier momento, la adopción de medidas de carácter provisional
que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
7. Dichas medidas deberán ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidad de los objetivos que se pretende
garantizar en cada supuesto concreto.
04
Los eximentes y
atenuantes de
responsabilidad
administrativa.
Eximentes de
responsabilidad
Desde el punto de vista semántico hay dos
circunstancias bien definidas: primero, una persona
tiene una obligación que cumplir o asumir; segundo,
por una razón especial, esta misma persona es liberada
de su obligación.
Eximentes de responsabilidad
Artículo 255.- Eximentes y atenuantes de
responsabilidad por infracciones
1.- Constituyen condiciones eximentes de la
responsabilidad por infracciones las siguientes:
a. a. El caso fortuito o la fuerza mayor.
b. b. Obrar en cumplimiento de un deber legal o el
ejercicio legítimo del derecho de defensa.
c. c. La incapacidad mental debidamente
comprobada.
d. d. La orden obligatoria de autoridad competente.
e. e. El error inducido por la administración o por
disposición administrativa confusa o ilegal.
f. f. La subsanación voluntaria con anterioridad a la
notificación de la imputación de cargos.
Eximentes de responsabilidad
A. CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR
El artículo 255 (1.a) señala que constituye condición
eximente «El caso fortuito o la fuerza mayor
debidamente comprobada». Como se sabe,
estas son circunstancias eximentes que están
contempladas desde hace mucho tiempo atrás en la
legislación civil y penal. Conforme a diversas
tradiciones jurídicas, al caso fortuito también se lo ha
denominado «hechos de la naturaleza» o «actos de
dios» y a la fuerza mayor, «procederes de la autoridad»
o «hechos del príncipe». Por ello, se señala que el caso
fortuito y la fuerza mayor, desde el punto de vista
objetivo, son acontecimientos extraordinarios,
imprevisibles e inevitables. Desde el punto de vista
subjetivo, se trata de un hecho en el que hay ausencia
de voluntad directa o indirecta, es decir, no hay autoría
moral (Vidal Ramos, 2014, p. 142).
Eximentes de responsabilidad
B. CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL Y
LEGITIMA DEFENSA
El artículo 255 (1.b) establece condiciones eximentes. Como se
sabe, por regla general toda conducta típica es antijurídica. Sin
embargo, en algunos casos especiales no se cumplirá esta
situación, pues, por un lado, el ordenamiento jurídico prohíbe
una conducta determinada, pero, por otro lado, la permite. Es
decir, existe una aparente contradicción al interior del
ordenamiento jurídico.
La legítima defensa es el caso más unívoco y tangible de
causal de justificación. Aquí se puede reconocer notoriamente
al ilícito agresor frente al derecho defendido, básicamente la
legítima defensa no depende de una ponderación de intereses
en disputa, la defensa se determina según la peligrosidad e
intensidad de la agresión y no de acuerdo al valor del bien
atacado.
Eximentes de responsabilidad
C. INCAPACIDAD MENTAL
El artículo 255 (1.c) establece que constituye condición
eximente «la incapacidad mental debidamente
comprobada por la autoridad competente, siempre que
esta afecte la aptitud para entender la infracción».
Una infracción administrativa se produce cuando la
acción es típica, antijurídica y culpable. En este
contexto, la culpabilidad está referida a que debe
evaluarse si el administrado tiene la capacidad para
responder jurídicamente por sus acciones. Es decir,
será imputable en la medida que esté en pleno uso de
sus facultades físicas y mentales, y que estas le
permitan percibir adecuadamente la realidad.
Eximentes de responsabilidad
D. ORDEN OBLIGATORIA DE AUTORIDAD
COMPETENTE
El artículo 255 (1.d) establece que constituye
condición eximente «la orden obligatoria de autoridad
competente, expedida en ejercicio de sus funciones».
En dicha circunstancia también encontramos un
conflicto normativo por la contraposición de dos
bienes jurídicos protegidos. Cabe anotar que la
ejecución de una orden obligatoria de autoridad
competente, para que sea un eximente de
responsabilidad administrativa, debe tener una
apariencia de legitimidad, es decir, no debe ser
groseramente ilegal. Muñoz Conde señala, entre otros,
como presupuestos que determinan la actuación del
administrado los requisitos siguientes: 1) competencia
del subordinado para ejecutar el acto ordenado por el
superior; y 2) que la orden sea expresa y que aparezca
revestida de las formalidades legales necesarias.
Eximentes de responsabilidad
E. EL ERROR INDUCIDO POR LA ADMINISTRACIÓN
El artículo 255 (1.e) establece que constituye condición
eximente «el error inducido por la Administración o por
disposición administrativa confusa o ilegal». Esto es así
debido a que, en virtud del principio de predictibilidad o
confianza legítima contemplado en el Título Preliminar del
TUO de la LPAG, la autoridad administrativa tiene la
obligación de brindar a los administrados información veraz,
completa y confiable sobre los procedimientos a su cargo.
Pues bien, en el error inducido por la administración, se da la
vulneración manifiesta del citado principio. Este «mal
consejo» genera, como consecuencia principal, que la
autoridad administrativa no podrá sancionar al administrado y,
como consecuencia secundaria, al interior de la propia
administración, que se tenga que determinar la responsabilidad
del funcionario que emitió dicho acto.
Eximentes de responsabilidad
F. LA SUBSANACIÓN VOLUNTARIA
El artículo 255 (1.f) establece que constituye condición
eximente «la subsanación voluntaria por parte del
posible sancionado del acto u omisión imputado como
constitutivo de infracción administrativa, con
anterioridad a la notificación de la imputación de
cargos…». Dicho precepto no nos dice cuáles son y no
son insubsanables. Es posible observar esta dicotomía
en una norma sectorial correspondiente al Organismo
Supervisor de la Inversión Privada el
Telecomunicaciones (Resolución 056-2017-CD-
OSIPTEL). En dicha normal, se precisa que operará la
subsanación voluntaria siempre que se verifique que la
infracción ha cesado y que se han revertido los efectos
negativos de la misma. Es decir, si los efectos
negativos de la conducta no se pueden revertir, por
definición, no puede haber subsanación de la conducta.
Atenuantes de responsabilidad
Artículo 255.- Eximentes y atenuantes de
responsabilidad por infracciones
2.- Constituyen condiciones atenuantes de la
responsabilidad por infracciones las siguientes:
a. a. Si iniciado un procedimiento administrativo
sancionador el infractor reconoce su
responsabilidad de forma expresa y por escrito;
con lo que se reduce la multa.
b. b. Otros que se establezcan por norma especial.
05
La Caducidad del
procedimiento
administrativo
sancionador
La caducidad del procedimiento administrativo
sancionador consiste, a diferencia de la prescripción, en
que el PAS ya iniciado sobrepasa los plazos legales
máximos. Un procedimiento administrativo, por más
necesario que sea, no puede durar para siempre. Por ello,
para mejorar la administración de los recursos, existe la
caducidad de los procedimientos.
A diferencia de la prescripción, la caducidad no existía antes en
la Ley Nº 27444. Fue incorporada en el artículo 257 del TUO
mediante el Decreto Legislativo Nº 1272.
La ley establece que los procedimientos sancionadores solo
duran 9 meses, pudiendo ser ampliados excepcionalmente por 3
meses más. Para ello, el órgano competente debe emitir una
resolución sustentando la ampliación antes de su vencimiento.
Algunas entidades pueden tener un plazo mayor para resolver
sus PAS, con lo cual la caducidad también se amplia. Vencido el
plazo sin haberse ampliado, el PAS debe archivarse, pudiendo
ser solicitado por el administrado en caso de no declararse de
oficio.
Si el PAS ha caducado, pero no ha prescrito, la autoridad
competente puede iniciar un nuevo PAS. La caducidad no
interrumpe el tiempo de prescripción vigente.
La Caducidad del procedimiento
El plazo para que comience a correr la caducidad empieza desde el
momento mismo en que se incoa el procedimiento sancionador, y no desde
que se comunica al administrado el inicio de éste.
- Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador
1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de
nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos.
Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3)
meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada,
justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad
administrativa no aplica al procedimiento recursivo.
GRACI
AS!
