LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL
ESTADO DESCENTRALIZADO
Mgtr. Carla Emperatriz Ortiz Castañeda
Derecho Administrativo I
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL
ESTADO DE DERECHO
Sesión
Mgtr. Carla Emperatriz Ortiz Castañeda
9
OBJETIVOS
Analizar que la descentralización requiere de una real
reestructuración de competencias a favor de las entidades
más próximas a los ciudadanos, con el fin de lograr el
desarrollo integral del país.
Entender qué significa descentralización desde el punto de
vista del Tribunal Constitucional.
Rescatar la honestidad ética e intelectual que cabe al
agente del Derecho en el estudio de los principios de
descentralización.
Bajo la vigencia de la C° Introdujeron los principios de
de 1979, a finales de la Tridente denominado por
gradualidad, flexibilidad, el TC “bloque de
década de los ochenta, el irreversibilidad, participación y
gobierno aprista realizó el constitucionalidad”
neutralidad fiscal; y
1° proyecto establecieron las competencias
descentralizador, aunque exclusivas de los niveles de
sin preparación previa de gobierno y los recursos con los Por el interés gubernamental de
los gobiernos ni la que contarían. realizar elecciones regionales y
población. municipales lo antes posible, se
cuestionó el apuro e
improvisación de estas leyes, al
Se sentaron las bases para un nuevo no clarificar objetivos,
orden jurídico: Ley 27783 (Ley de competencias o transferencias
En 1992 tras su autogolpe, Bases de la Descentralización-LBD);
Fujimori cortó el proceso, de recursos.
la Ley 27867 (Ley Orgánica de los
actuar cuestionado por el Gobiernos Regionales-LOGR); y, la
TC, cerrando las regiones Ley 27972 (Ley Orgánica de
de los ochenta. Pese a esto, el proceso de
Municipalidades-LOM).
descentralización en el país no
tuvo vuelta atrás (según la LBD se
basa en un principio de
Recuperada la democracia, Toledo cumplió su compromiso irreversibilidad) y aun cuando se
hubo un nuevo impulso. En el electoral de descentralizar, apoyado piense que todavía no se ven
gobierno transitorio de por la voluntad política en el frutos, la importancia de nuevos
Paniagua, las elecciones Congreso. El proceso recién se da en niveles de gobierno aparece como
congresales se realizan sobre el 2002, con una reforma una apuesta al futuro nada
la base de distrito múltiple. constitucional (Ley 27680). desdeñable.
El plan ha sido observado El proceso, se guía por el
En esta línea, está el mandato
como una política principio de dinamismo,
de descentralización
permanente, al realizarse “por ejecutado en forma gradual
presupuestaria: el
etapas, en forma progresiva y que exige una sistematización,
Presupuesto que depende del
ordenada, conforme a criterios seguimiento y evaluación de
Congreso deberá buscar un
que permitan una adecuada fines y objetivos, así como de
gasto descentralizado y
asignación de competencias y los instrumentos para su
diferenciado.
transferencia de recursos” consolidación.
Las etapas previstas eran 4:
Estas transferencias si bien presentan un
(i) Instalación y organización de los avance cuantitativo, en términos reales no
nuevos gobiernos regionales; han sido debidamente complementados
(ii) Consolidación del proceso de con los recursos financieros y humanos
regionalización, con la formación requeridos.
de regiones sostenibles (fase
bloqueada en su momento);
(iii)Transferencia y recepción de En el proceso descentralizador, el TC,
competencias sectoriales; y, órgano encargado de velar por la
(iv) Traspaso competencial en observancia de la C°, ha jugado un papel
educación y salud, etapa en la preponderante. No solo en definir cómo iba
cual hoy nos encontramos.
a presentarse un Estado con tres niveles, si
no coadyuvando la tarea del legislador.
• La descentralización tiene como fin el desarrollo integral, armónico y sostenible del país,
mediante la separación de competencias y el equilibrado ejercicio del poder por los tres
niveles de gobierno, en beneficio de la población.
• Con la unidad estatal, en conjunción con la descentralización, se logra el mayor bienestar
general de la población que se conjuga con la promoción del desarrollo integral y equilibrado de
la Nación.
• La democratización política del gobierno central y su administración constituyen condición
inevitable para lograr el desarrollo descentralista, así como la satisfacción de las necesidades
urgentes que sean materia de su competencia.
• Sin embargo, debe reconocerse las limitaciones de la descentralización en vista del
carácter autonómico de las distintas regiones. Con la sola descentralización no se van a
solucionar los problemas que aquejan al país, sino es una propuesta para la mayor participación
de la sociedad y de mayor eficiencia en la solución de dificultades estructurales.
• La descentralización posibilita acercar las decisiones de políticas públicas a las
autoridades locales, aquellas que se encuentran más próximas a las poblaciones las
cuales conocen con mayor exactitud las demandas de la ciudadanía.
Los GR tienen la obligación genérica de
respetar la Constitución y las leyes que Existen 3 retos:
limitan su actuación competencial, y una (i) garantizar la autonomía;
obligación específica de cooperar con el
gobierno nacional y los gobiernos (ii) asegurar la unidad del ordenamiento;
locales, cuando se precise de la asistencia (iii) favorecer la integración y el dinamismo
regional para el cumplimiento de sus del sistema.
fines.
El gobierno nacional ha reconocido la
Las regiones se crean sobre la base de
autonomía de los gobiernos regionales,
áreas contiguas integradas histórica,
pues estos permiten el arbitrio del
cultural, administrativa y
manejo y organización interna de una
económicamente, conformando
circunscripción territorial, división
unidades geoeconómicas sostenibles.
administrativa básica del Estado.
REGIONALIZACIÓN
Esta condición especial en la estructura
Una situación sui generis se encuentra orgánica descentralizada del Estado es
en la Municipalidad Metropolitana de reafirmada al atribuírsele un cúmulo de
Lima (MML). Ésta tiene un carácter competencias, denominadas ‘especiales’. Art.
mixto: es municipalidad y al mismo 161 de la LOM: competencias privativas de la
tiempo goza de un estatus especial como MML, sin perjuicio de que esta en ejercicio de
región, casi como capital federal. su autonomía institucional, resuelva ejercerlas
en coordinación con otros órganos del Estado.
Su función se centra en el
Eje de actuación: el desarrollo integral y
armonioso de las
tema urbano circunscripciones de su
jurisdicción.
MUNICIPALIZACIÓN
P. de PRINCIPIOS DE
DESCENTRALIZACIÓN
Unidad
P. de
subsidiariedad
10 M. Tesen
La descentralización busca que dentro de un Estado unitario se puedan repartir competencias:
PRINCIPIO funcional y territorial. La unidad prima sobre la diversidad, pues uno de los límites de la política
DE descentralizadora es reconocer la unicidad e indivisibilidad del Estado.
UNIDAD El criterio básico de la unidad nacional se centra en determinar si la materia es de interés general
del Estado, y mientras más importante sea para el país se corresponderá a un nivel más alto del
gobierno.
Cláusula de residualidad: no reconocida en la C°, a partir del principio de unidad podemos
determinar que las competencias regionales sólo serán aquellas que explícitamente estén
consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo de descentralización, de modo que lo
que no esté señalado en ellas, corresponde a la competencia exclusiva del Gobierno Central.
Está en correspondencia con el principio de selectividad y eficacia, ligado a una proyección de
capacidad de gestión efectiva. Ante distintos órganos que pueden ejercer una función con un mismo
grado de efectividad a nivel cualitativo (interés nacional y necesidad pública), se otorga la
competencia a aquel que irradie tal eficacia a un mayor número de personas (nivel cuantitativo).
Por tanto, es el gobierno nacional el que mantiene la función legislativa básica con el fin de
conservar la unidad del país: una norma deberá ser competencia del Congreso de la República, salvo
corresponda a los gobiernos regionales y municipales. Es así como las ordenanzas regionales y
locales, por tener rango de ley, no pueden estar subordinadas jerárquicamente a las leyes
nacionales sino a la materia específica que regulan, y deben considerarse también parte del
bloque de constitucionalidad en ciertos aspectos.
11 M. Tesen
Es un principio ligado con el de unidad, y sirve para la determinación de
competencias funcionales entre el órgano nacional, regional o autonómico.
Principio de
subsidiariedad Está vinculada a los principios de proporcionalidad y de necesidad que
suponen que la acción del Estado no debe exceder lo que es necesario para
lograr los objetivos de la Constitución. Una materia se asigna al gobierno más
próximo a la sociedad si a partir del análisis de la competencia discutida, esta
concesión favorece a la población en un triple sentido:
(i) La asignación debe ser congruente con los fines de la C° y a los principios
básicos de la descentralización.
(ii) La solución debe ser la más efectiva y adecuada admisible.
(iii) La determinación de contenidos no debe afectar el funcionamiento de
alguno de los gobiernos existentes, por lo que busca la conveniencia
constitucional del resultado al cual se llegue.
LOS NIVELES DE GOBIERNO
Nacional
Es uno e indivisible.
Regional
Actúa sobre la base de 26
gobiernos regionales.
Local
Recae en las municipalidades,
que ejercen su autoridad sobre
los municipios.
El Estado está dividido en 24 departamentos y una provincia
constitucional: Amazonas, Ancash, Apurímac, Arequipa,
Autonomía Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Ica,
administrativa Junín, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios,
Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Tacna, Tumbes,
Ucayali; y la Provincia Constitucional del Callao.
• Utiliza un modelo de Estado social y democrático de derecho.
• Se sustenta en los principios de libertad, seguridad, propiedad
GOBIERNO Autonomía privada, soberanía popular, separación de las funciones
supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
NACIONAL política fundamentales.
• Tres poderes clásicos y cuenta con diez órganos
constitucionales.
• Utiliza una economía social de mercado. El Estado orienta el
desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de
Autonomía promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios
económica públicos e infraestructura.
• Está basado en un Presupuesto General de la República
equilibrado, principio también establecido en la C°.
Autonomía Está relacionada con la capacidad de discrecionalidad de la administración,
concepto también aplicado a los gobiernos locales. En términos generales, si
administrativa bien tienen discrecionalidad, está expulsada la arbitrariedad.
Se traduce en la elección de sus representantes, en la elaboración del Plan de
Desarrollo Regional, en virtud de la cual ejercen funciones ejecutiva y normativa.
La estructura orgánica básica de estos gobiernos la conforman:
-El Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador. Los consejeros tienen
un estatus especial pues perciben a través de dieta y no tienen dedicación
exclusiva.
Autonomía -El Presidente como órgano ejecutivo y máxima autoridad. Al igual que al alcalde,
política el TC ha convalidado la reforma constitucional del artículo 191 que permite la
GOBIERNO revocatoria popular de su cargo.
-El Consejo de Coordinación Regional.
REGIONAL Los GR emiten ordenanzas regionales, con rango de ley y aplicable al territorio de
la región. Tiene un ámbito de vigencia y aplicación delimitado a la circunscripción
de cada gobierno, además de encontrarse sometido a la Constitución, a la LBD y
a la LOGR.
Es esencial para las regiones, aunque no se le ha reconocido la capacidad de
crear impuestos. El Ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y la política de
descentralización fiscal, propone al Congreso para su aprobación, los tributos
Autonomía regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de estos
económica gobiernos. Frente a esta limitación, sí se han establecido los bienes y rentas
que le corresponden. El manejo económico de cada región sólo puede
corresponder a todos los órganos según sus competencias.
Constituye una garantía institucional, un instituto constitucionalmente
protegido, se dota a los gobiernos locales de la capacidad de autonormarse y
fijar su estructura operacional para cumplir los objetivos que a ellas se
haya previsto. El que se trate de un instituto que la Constitución ha
establecido a favor de las Municipalidades, no quiere decir que éste no pueda
Autonomía sufrir algún tipo de regulación por parte del Legislador ordinario (por medio de
administrativa la LOM), pues lo que la C° garantiza es que tal regulación legal de la que
puedan ser objeto los gobiernos locales en ámbitos administrativos, no
suponga nunca que el instituto de la autonomía administrativa quede
vaciada de contenido, ocasionando de ese modo la existencia de una
situación jurídica que la C° no autoriza y, antes bien, proscribe.
GOBIERNO Se reconocen 2 niveles: el provincial y el distrital, cuyas funciones están
LOCAL debidamente delimitadas. El primero con mayor amplitud territorial que el
segundo.
Autonomía Son dos los órganos que integran: el Concejo Municipal y la Alcaldía. Al igual
política que el caso regional, el Concejo se elige de forma concurrente y conjunta con
el alcalde y tiene la capacidad de emitir normas con rango de ley: las
ordenanzas municipales, a través de las cuales las municipalidades
pueden ejercer y manifestar su autonomía.
Sus ingresos están claramente establecidos en la C°, que explica los bienes
Autonomía
y rentas municipales sin reconocerse potestad tributaria. Tienen el mismo
económica problema que los gobiernos regionales.
LAS RELACIONES ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO
• Es un Estado con gobiernos diferenciados, en el que no hay jerarquía entre ellos, pues la búsqueda
de democratización implica relaciones más directas y de coordinación entre el centro y la periferia.
• A entender del TC, existe un principio de solidaridad y colaboración, todos los niveles de
gobierno deben procurar conjuntamente el desarrollo equilibrado del país, especialmente
económico.
Desde el
Desde el ámbito
ámbito local
Desde el
ámbito regional
nacional
Control presupuestal
Secretaría de Descentralización de la PCM En el ámbito económico, el GN se presenta el garante de los GR y los GL,
para asumir endeudamiento público externo, emitir bonos y titularizar
Para canalizar a los diversos estamentos del poder se estableció el cuentas. Es la Contraloría de la República (CGR), como parte del Sistema
Consejo Nacional de Descentralización (CND), responsable directo Nacional de Control, el organismo supervisor del gasto de los GR y GL,
de todas las acciones de coordinación y que dependía de la aunque estos también deben ejercer control.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Hace pocos años fue
desactivado y sus funciones fueron asumidas por la Secretaría de El TC ha precisado que la transparencia incluso debe exigirse a quienes
Descentralización de la PCM, entidad que hoy dirige, coordina y postulen a cargos regionales y locales. Este problema se considera ligado
articula una política nacional “para construir un país con menores a un insuficiente control institucional en el ámbito regional y municipal.
desequilibrios políticos, administrativos y territoriales”. Se Según la CGR, por ejemplo, en el año 2006, sólo el 10,9% de gobiernos
cuestiona que con los cambios producidos falta un organismo que locales contaban con una Oficina de Control Interno, tendencia
lidere el proceso. mantenida en años subsiguientes. También existe déficit en portales de
transparencia.
DESDE EL ÁMBITO
NACIONAL
Tribunal Constitucional
En el ámbito jurisdiccional el TC resuelve los conflictos de competencias y
Prefecto atribuciones entre los distintos niveles de gobierno, función relevante en
el proceso descentralizador.
Representa específicamente al Presidente de la
Es preocupante como este ente ha cumplido la obligación de que el
República, como delegado o comisario del gobierno. Se
proceso descentralización también abarque a los poderes del Estado y los
cuestiona mucho la existencia de este cargo, tanto así que órganos autónomos. Según su ley orgánica, la sede del TC está en la
el ex presidente de la República, Alan García, prometió su ciudad de Arequipa, pero aprovechándose de la disposición que le
desaparición. permite sesionar en cualquier parte del país, labora en Lima, lo cual fue
materia de cuestionamiento judicial. Inicialmente, se señaló que el TC
“ciertamente no puede caer en un centralismo de la capital de la
República ni tampoco en un centralismo de las provincias”.
Desde el Ámbito Regional: Los GR deben estar en constante relación con el GN y los GL.
Colaboración bilateral Canales de comunicación
interregional
Según la LBD y la LOGR, están obligados a colaborar
bilateralmente con los otros gobiernos en un triple sentido: En la actualidad, existen cuatro
intercambio informativo, creación de organismos mixtos y Juntas de Coordinación
conferencia permanente entre sí. Además sus políticas tendrán Interregional (JCI) y una
que estar en armonía con las nacionales y las locales. agrupación de GR:
Conjuntamente con la sociedad, elabora el Plan de Desarrollo -Entre las primeras, se encuentran
Regional. la Junta de Integración Regional
del Norte (INTERNOR), la de
Coordinación Interregional de la
Consejo de Coordinación Regional Amazonía (CIAM), la de
Coordinación del Centro-Sur
Es el órgano consultivo regional y está integrado por los alcaldes
(CENSUR) y la Macro Región Sur
provinciales y distritales, así como por representantes de la
(MACROSUR).
sociedad civil.
- La segunda es llamada
Cuando un presidente regional decide plantear una demanda de
Asociación Nacional de Gobiernos
inconstitucionalidad, requiere contar con el acuerdo de este
Regionales y es una plataforma de
Consejo.
información y conocimiento.
Desde el Ámbito Local: Toda actividad que desarrolle el gobierno local estará en contacto
con el nacional y los regionales.
Armonización vertical
Según la C°, sus políticas tendrán Comunicación vecinal
que estar en armonía con las
nacionales y las regionales. Se deben comunicar con la Redes intermunicipales
sociedad civil, y lo hacen a través de
su participación en la formulación Varias municipalidades han
del Plan de Desarrollo Local y la formado asociaciones, siendo las
existencia de juntas vecinales. principales la Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales
del Perú (REMURPE) y la Asociación
de Municipalidades del Perú (ANR).
REFERENCIAS
• Montoya, Víctorhugo. (2023). La descentralización según el Tribunal Constitucional.
Ius et veritas. N°66, 250-258.
M. Tesen
Mgtr. Carla Emperatriz Ortiz Castañeda.
[email protected]
