Derecho Administrativo
Proceso contencioso administrativo
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Base normativa
• Constitución Política del Perú
“Artículo 148°.- Las resoluciones administrativas que causan estado
son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-
administrativa.”
• Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
“Artículo 218°.- Agotamiento de la vía administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán
ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-
administrativo a que se refiere el Artículo 148º de la Constitución
Política del Estado.”
• Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584 - Ley que regula el
proceso contencioso administrativo, modificado por Decreto
Legislativo N° 1068 y aprobado por Decreto Supremo N° 013-
2008-JUS
Definición
• El proceso contencioso administrativo es el instrumento a través del cual los
particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción, solicitar tutela
jurisdiccional frente a una actuación de la Administración Pública, la cual
comprende no solo revisar la legalidad del acto administrativo, sino que el
particular pueda plantear una pretensión solicitando una efectiva tutela a la
situación jurídica subjetiva que alega le ha sido vulnerada o le está siendo
amenazada.
• En un Estado de Derecho es importante el control que debe existir entre los
distintos órganos del Estado a efectos de garantizar que el Poder sea ejercido con
respeto y resguardo de los derechos fundamentales de las personas, así como en
pro del bien común. El contencioso administrativo es uno de los mecanismos de
control del poder en la medida que es el Poder Judicial quien, en definitiva y
última instancia, decidirá si la actuación de la Administración Pública ha sido
realizada de acuerdo al interés público y respetando el marco legal. (PRIORI
POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
Lima: Ara Editores, 2002, pp. 65 y 66)
Fundamentos
• Funcionalidad del Estado de Derecho = administración pública
sometida al Derecho (Constitución, Ley y Reglamentos)
• Contrapeso a la división de las funciones del poder: el control
jurisdiccional de la función administrativa para efectos de verificar
que la administración pública actúa conforme al Derecho
• Tutela judicial efectiva de los ciudadanos: si la Administración
Pública se somete al Derecho, se garantiza el respeto de los
derechos y legítimos intereses de los ciudadanos
Finalidad (Art. 1, LPCA)
La acción contencioso administrativa (o, como lo denomina la
propia Ley, proceso contencioso administrativo) tiene por
finalidad:
•el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
administración pública sujetas al derecho administrativo y
•la efectiva tutela de los derechos e intereses de los
administrados.
Principios (Art. 2, LPCA)
Los principios que inspiran el proceso contencioso administrativo y a los
cuales debe acudir el Juez al momento de pronunciarse cuando
resuelva una impugnación contra una actuación administrativa son los
siguientes:
[Link] de integración: los jueces no deben dejar de resolver el
conflicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por
defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los
principios del derecho administrativo.
2. Principio de igualdad procesal: las partes en el proceso
contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad,
independientemente de su condición de entidad pública o administrado.
Principios (Art. 2, LPCA)
3. Principio de favorecimiento del proceso: el Juez no podrá
rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por
falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la vía previa.
4. Principio de suplencia de oficio: el Juez deberá suplir las
deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de
disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los
casos en que no sea posible la suplencia de oficio.
Asimismo, resulta importante mencionar que también son aplicables los
principios del Derecho Procesal Civil en lo que sean compatibles.
Objeto (Art. 3, LPCA)
El objeto del proceso contencioso administrativo se encuentra
en que el Poder Judicial controle las actuaciones
administrativas impugnables que afecten de alguna manera la
situación jurídica de los administrados.
Asimismo, el proceso contencioso administrativo es el único
medio por el cual se puede impugnar las actuaciones
administrativas, salvo los casos en que se pueda recurrir a los
procesos constitucionales.
Actuaciones impugnables (Art. 4, LPCA)
La acción contenciosa administrativa procede contra toda aquella
actuación realizada por la Administración Pública en ejercicio de
potestades administrativas. El Artículo 4° de la Ley enumera todas las
actuaciones administrativas impugnables:
[Link] administrativos
[Link] administrativo e inercia
[Link]ón material (que no se sustenta en un acto administrativo)
[Link]ón de actos que trasgreden normas y/o principios
[Link] derivadas contratos administrativos, salvo que, por ley,
las controversias se sometan a conciliación o arbitraje
[Link] administrativas sobre personal dependiente de la
Administración
Pretensión (i)
La pretensión del demandante puede ser:
(i)de plena jurisdicción; o,
(ii) de anulación del acto.
La pretensión de plena jurisdicción consiste en que el Juez se pronuncie
sobre el tema de fondo planteado por el demandante, no basta con que se
declare la nulidad del acto, sino que además tiene que emitir un
pronunciamiento sobre la situación jurídica del administrado.
La pretensión de anulación del acto consiste en determinar si la actuación
impugnada fue realizada de acuerdo a ley. Si en caso el Juez resuelve que
el acto fue emitido sin seguir las formalidades de ley, este anularía la
decisión administrativa para que la Administración Pública vuelva a
pronunciarse, ahora sí de conformidad con lo establecido en la ley.
Pretensión (ii)
El sustento del proceso contencioso administrativo objetivo se encontraba
en el principio de separación de poderes, el cual señalaba que cada uno de
los poderes del Estado debía hacer únicamente para lo cual se encuentra
facultado. En tal sentido, el Poder Judicial no podía revisar el fondo de la
actuación administrativa sino tan solo si había actuado de acuerdo a ley. Si
los jueces otorgaban a los particulares lo que estos habían solicitado a la
Administración Pública estarían administrando. Se decía que el Poder
Judicial había sido creado para decidir conflictos intereses entre dos partes
pero no para administrar.
Sin embargo, dicha posición ha sido superada debido a que mediante el
proceso contencioso administrativo objetivo o de anulación del acto no se
daba una real solución al conflicto que mantenía el particular frente a la
administración, con lo cual no se daba una real tutela jurisdiccional
efectiva. Ante ello, se optó por el derecho que tienen las personas a tener
una sentencia que resuelva de manera definitiva la incertidumbre jurídica
que recae sobre su situación jurídica.
Pretensiones (Art. 5, LPCA)
En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con
el objeto de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material
que no se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de
acto administrativo firme.
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,
conforme al artículo 238 de la Ley Nº 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
Partes del proceso
Legitimidad para obrar activa (Artículo 13°)
Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación
jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la
actuación administrativa impugnable materia del proceso.
También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada
por ley para impugnar cualquier actuación administrativa que declare
derechos subjetivos; previa expedición de resolución motivada en la que
se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa
y al interés público, y siempre que haya vencido el plazo para que la
entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede
administrativa.
Partes del proceso
Legitimidad para obrar activa en tutela de intereses difusos
(Artículo 14º)
Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o
amenace un interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso
contencioso administrativo:
1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como parte.
2. El Defensor del Pueblo.
3. Cualquier persona natural o jurídica.
Partes del proceso
Legitimidad para obrar pasiva (Artículo 15º)
La demanda contencioso administrativa se dirige contra:
1. La entidad administrativa que expidió en última instancia el acto o la declaración
administrativa impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento
es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento
administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda
la entidad administrativa que lo expidió en el supuesto previsto en el segundo
párrafo del Artículo 13º de la presente Ley.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la persona en cuyo favor se
deriven derechos de la actuación impugnada en el supuesto previsto en el segundo
párrafo del Artículo 13º de la presente Ley.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten servicios públicos o
ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización
del Estado están incluidas en los supuestos previstos precedentemente, según
corresponda.
Plazos (Art. 19, LPCA)
La demanda deberá ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
1. Cuando el objeto de la impugnación sean las actuaciones a que
se refieren los numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artículo 4º de esta Ley, el
plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento o notificación de
la actuación impugnada, lo que ocurra primero.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el
proceso contencioso administrativo de conformidad al segundo párrafo del
Artículo 13º de la presente ley, el plazo será el establecido en la Ley de75
Procedimiento Administrativo General, salvo disposición legal que
establezca plazo distinto.
Plazos (Art. 19, LPCA)
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará
lo establecido en el numeral 188.5 del artículo 188º de la Ley
Nº27444 Ley del Procedimiento Administrativo General. Carece
de eficacia el pronunciamiento hecho por la administración una
vez que fue notificada con la demanda. Si el acto expreso se
produce antes de dicha notificación, el órgano jurisdiccional
podrá, a solicitud del actor, incorporar como pretensión la
impugnación de dicho acto expreso o concluir el proceso. Cuando
se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades
distinta del silencio administrativo negativo, no se computará
plazo para interponer la demanda.
4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso
del plazo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo
General o por normas especiales, el plazo para el tercero
legitimado será de tres meses.
Plazos (Art. 19, LPCA)
5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se
sustenten en actos administrativos el plazo será de tres meses a
contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las
referidas actuaciones.
Cuando la pretensión sea planteada por un tercero al procedimiento
administrativo que haya sido afectado con la actuación administrativa
impugnable, los plazos previstos en el presente artículo serán
computados desde que el tercero haya tomado conocimiento de
la actuación impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artículo son de caducidad.
Vía procedimental
Se tramita como proceso urgente únicamente las siguientes pretensiones:
1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto
administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud
de acto administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al
contenido esencial del derecho a la pensión.
Para conceder la tutela urgente se requiere que del mérito de la demanda
y sus recaudos, se advierta que concurrentemente existe:
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
Medios probatorios
En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe
a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se
produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido
conocidos con posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos
supuestos, podrá acompañarse los respectivos medios probatorios.
Los medios probatorios deberán ser ofrecidos por las partes en los actos
postulatorios, acompañándose todos los documentos y pliegos
interrogatorios.
Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes
para formar convicción, el Juez en decisión motivada e inimpugnable, puede
ordenar la actuación de los medios probatorios adicionales que considere
convenientes.
Carga de la prueba
Salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a
quien afirma los hechos que sustentan su pretensión.
Sin embargo, si la actuación administrativa impugnada establece una
sanción o medidas correctivas, o cuando por razón de su función o
especialidad la entidad administrativa está en mejores condiciones de
acreditar los hechos, la carga de probar corresponde a ésta.
Medios impugnatorios
En el proceso contencioso administrativo proceden los siguientes
recursos:
1. El recurso de reposición contra los decretos a fin de que el
Juez los revoque.
2. El recurso de apelación contra las siguientes resoluciones:
2.1 Las sentencias, excepto las expedidas en revisión.
2.2 Los autos, excepto los excluidos por ley.
3. El recurso de casación contra las siguientes resoluciones:
3.1 Las sentencias expedidas en revisión por las Cortes Superiores;
3.2 Los autos expedidos por las Cortes Superiores que, en revisión,
ponen fin al proceso.
4. El recurso de queja contra las resoluciones que declaran
inadmisible e improcedente el recurso de apelación o casación. También
procede contra la resolución que concede el recurso de apelación con
un efecto distinto al solicitado.
Medidas cautelares
La medida cautelar podrá ser dictada antes de iniciado un proceso o
dentro de éste, siempre que se destine a asegurar la eficacia de la
decisión definitiva.
La medida cautelar se dictará en la forma que fuera solicitada o en
cualquier otra forma que se considere adecuada para lograr la eficacia
de la decisión definitiva, siempre que de los fundamentos expuestos por
el demandante:
[Link] considere verosímil el derecho invocado.
[Link] considere necesaria la emisión de una decisión preventiva por
constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razón
justificable. No es exigible este requisito cuando se trate de
pretensiones relacionadas con el contenido esencial del derecho a la
pensión.
[Link] estime que resulte adecuada para garantizar la eficacia de la
pretensión.
Sentencia
La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la
pretensión planteada lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado,
de acuerdo a lo demandado.
2. El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda.
3. La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y
la adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinación
de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
4. El plazo en el que la administración debe cumplir con realizar una determinada
actuación a la que está obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente
y la determinación de los daños y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento.
5. El monto de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados.
Ejecución de obligaciones de dar suma de
dinero (i)
Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma
de dinero, serán atendidas por el Pliego Presupuestario en donde se
generó la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, y su
cumplimiento se hará de acuerdo con los procedimientos que a
continuación se señalan:
47.1 La Oficina General de Administración o la que haga sus veces del
Pliego Presupuestario requerido deberá proceder conforme al mandato
judicial y dentro del marco de las leyes anuales de presupuesto.
47.2 En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el
financiamiento ordenado en el numeral anterior resulte insuficiente, el
Titular del Pliego Presupuestario, previa evaluación y priorización de las
metas presupuestarias, podrá realizar las modificaciones presupuestarias
dentro de los quince días de notificada, hecho que deberá ser comunicado
al órgano jurisdiccional correspondiente.
Ejecución de obligaciones de dar suma de
dinero (ii)
47.3 De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento
expresadas en los numerales precedentes, los pliegos presupuestarios,
bajo responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicación escrita
de la Oficina General de Administración, harán de conocimiento de la
autoridad judicial su compromiso de atender tales sentencias en el
ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obliga a destinar hasta
el tres por ciento (3%) de la asignación presupuestal que le corresponda
al pliego por la fuente de recursos ordinarios.
El Ministerio de Economía y Finanzas y la Oficina de Normalización
Previsional, según sea el caso, calcularán el tres por ciento (3%) referido
en el párrafo precedente deduciendo el valor correspondiente a la
asignación para el pago del servicio de la deuda pública, la reserva de
contingencia y las obligaciones previsionales.
47.4 Transcurridos seis meses de la notificación judicial sin haberse iniciado el
pago u obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos
establecidos en los numerales 47.1, 47.2 y 47.3 precedentes, se podrá
dar inicio al proceso de ejecución de resoluciones judiciales previsto en el
Artículo 713º y siguientes del Código Procesal Civil. No podrán ser
materia de ejecución los bienes de dominio público conforme al Artículo
73º de la Constitución Política del Perú.
