44 Poltica econmica II

El proceso de fragmentacin de YPF: rupturas y continuidades entre el gobierno de facto y el de Carlos Menem
Mariano A. Bar rera*
El acelerado y extenso proceso de privatizacin de empresas iniciado durante la administracin de Menem, elemento esencial de las reformas estructurales de esa dcada, incluy la principal empresa nacional, YPF. Segn sostena el gobierno, era necesario reestructurarla vendiendo ciertos activos para acrecentar su valor econmico: ms msculo y menos grasa. Bajo esta seal, se gest el proceso de fragmentacin de la compaa cuya finalidad manifiesta era incrementar su eficiencia en el nuevo entorno competitivo para luego ser transferido su capital social al sector privado. Sin embargo, en el presente trabajo se discute dicha perspectiva al sostener que su fragmentacin tuvo como finalidad que los sectores dominantes locales, que desde mediados de los 70 externalizaban costos e internalizaban renta de YPF, pudieran participar del negocio, al adquirir sus principales activos antes de que fuera privatizada. Este elemento se considera relevante en tanto que marcara una peculiar lnea de continuidad entre el ltimo gobierno de facto y el menemista.

* Ver El legado de la ltima dictadura en el mercado hidrocarburfero: la antesala de las reformas de los noventa, en este mismo nmero,pg. 19.

Mercado hidrocarburfero argentino Introduccin

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El cumplimiento de los 20 aos de sancionada la ley de Privatizacin de Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF) el 24 de septiembre de 1992, y la crtica situacin actual del sector hidrocarburfero -debido a la amplia cada de reservas y de extraccin-, en particular, y del sector energtico, en general, presentan un escenario propicio para analizar cmo y por qu se enajen la principal empresa estatal del pas. En este sentido, el estudio de este proceso resulta trascendente dado que la forma en que se materializ y los motivos que lo posibilitaron, pueden contener embrionariamente la explicacin de la posterior evolucin del sector. De este modo, el presente artculo centra el anlisis sobre la fragmentacin de YPF, aspecto previo -aunque constitutivo- de la posterior privatizacin. El estudio de este proceso permitir desentraar cules fueron los actores que se apropiaron de los principales activos de la empresa, en procura de analizar si los argumentos esgrimidos por el gobierno para legitimar su accionar se condicen con lo acontecido. Para ello, resulta de sustancial relevancia el anlisis de las principales normativas que posibilitaron y acompaaron los sucesos mencionados, como as tambin el modo en que se implementaron. En este sentido, el proceso de fragmentacin constituye el nudo a travs del cual se puede observar la dinmica sociopoltica en conjunto: Hacia atrs, en la confluencia de polticas estatales y privadas que influyen en la aparicin de cada nudo, y hacia adelante, en las nuevas tomas de posicin que, a su vez, contribuyen a generar y que significan desplazamientos hacia un prximo nudo (Oszlak y ODonnell, 1982: 117).

La fragmentacin de YPF en el marco de la disputa por la apropiacin de recursos del Estado

Como se mencion, tanto la venta de los principales activos de YPF como su posterior privatizacin no fueron sucesos aislados, sino que se inscribieron en un proceso ms amplio que incluy a las distintas esferas del Estado. La crisis final del gobierno de Ral Alfonsn con la hiperinflacin que aceler la entrega de su mandato respondi a una disputa por los recursos del Estado entre las distintas fracciones que integraban el bloque de poder en el interior del Estado dado que los sectores dominantes locales perciban el 13% del PIB (en concepto de transferencias fiscales y cuasifiscales), mientras que los acreedores externos se apropiaban de menos del 2% (por el pago de capital e intereses de la deuda) (Basualdo, 2006). Esto se potenci con la moratoria de hecho en la que ingres en 1988 el gobierno ante la escasez de divisas para afrontar los pagos. La respuesta de los acreedores y organismos internacionales y del gobierno de los Estados Unidos consisti en asfixiar al gobierno para que implementara un cambio radical (World Bank, 1993: 16). Ante las presiones externas, el gobierno -marcadamente debilitado- elimin el control sobre la divisa estadounidense lo que desencaden la ms frrea puja de intereses entre las distintas fracciones del capital, con el consecuente incremento de los precios locales producto de la corrida sobre el dlar.

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De esta manera, la hiperinflacin fue la forma que asumi el disciplinamiento por parte de los acreedores externos -a partir del ataque especulativo sobre la moneda local- para materializar un cambio en la dinmica de la distribucin de recursos entre las distintas fracciones del capital. Conforme lo sealado, el marcado incremento de precios de 1989 sumado al de 1990, derivados del proceso mencionado, condicionaron el accionar del gobierno de Carlos Menem, por parte del establishment tanto local como internacional, para que se aplicaran las reformas estructurales que desde haca un lustro reclamaban. En consecuencia, el nuevo gobierno, amparado en el denominado Consenso de Washington, y por medio de las leyes de Reforma del Estado (23.696) y Emergencia econmica (23.697), logr articular los intereses de los sectores dominantes en torno de la privatizacin de las empresas del Estado y la desregulacin de los mercados, transfirindolos con fuertes posiciones dominantes y alta rentabilidad, a los principales actores econmicos. Conforme esto, el programa implementado por Menem signific un verdadero modelo privatizador que transfiri la casi totalidad de los activos estatales al sector privado sin considerar, entre otras dimensiones, el rol estratgico que pudieran ocupar. En lo relativo al sector hidrocarburfero, se sancionaron cuatro normas que transformaron el mercado. La primera fue el decreto 1.055/89 que habilit la concesin de reas secundarias y asociacin en las centrales, otorgando libre disponibilidad sobre el petrleo extraido al suprimir la mesa de crudo por medio de la cual se fijaban las cuotas de crudo que se destinaba a cada refinera, como as tambin libertad en la fijacin de precios. El segundo fue el decreto 1.212/89, el cual no slo profundizaba la fragmentacin de YPF al reconvertir los contratos de explotacin en concesiones sino que tambin persista en la eliminacin de los mecanismos de control estatal al fijar fechas para el inicio de los precios libremente pactados y ratificaba la libertad para importar y exportar hidrocarburos. Asimismo -con dudosa legalidad- flexibiliz el lmite de cinco concesiones de explotacin e igual cantidad de permisos de exploracin que fijaba la ley de hidrocarburos (17.319), lo que posibilit el posterior proceso de concentracin privada de las reas. El tercero fue el decreto 1.589/89 que adems de consolidar las disposiciones previas y ampliar ciertos mecanismos desregulatorios -entre ellos, garantizar la eliminacin de aranceles y derechos de exportacin- permita la libre disponibilidad del 70% de las divisas que obtuvieran del comercio local e internacional del petrleo y/o sus derivados. Finalmente, al ao siguiente, se decret la norma 2.778/90 que habilit la etapa final del proceso de fragmentacin, en tanto que detallaba el Plan de Transformacin Global de YPF, al delimitar fechas para enajenar los principales activos de la compaa. La articulacin de estas normas sancionadas por parte del Poder Ejecutivo posibilit una frrea reestructuracin del sector hidrocaburfero en tanto que inici el proceso de fragmentacin de la petrolera estatal.

Mercado hidrocarburfero argentino

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El proceso de fragmentacin de YPF como el nudo de la cuestin

Como se seal, el estudio del proceso de fragmentacin de YPF es un elemento de anlisis sustancial para comprender la dinmica que adquiri la privatizacin de la petrolera estatal. Por fragmentacin se entiende el proceso de desmembramiento, que se desarroll entre 1989 y 1993, que en el discurso oficial se denomin reestructuracin o transformacin, de ciertos activos de YPF, como aspecto previo -aunque constitutivo- de la posterior privatizacin. Se refiere al proceso de escisin de determinados activos, entre los que se encuentran los buques tanque, embarcaciones menores, refineras, ductos, reas centrales y secundarias cuya finalidad u objetivo ulterior podra dividrselo analticamente en dos aspectos: por un lado, el econmico y, por el otro, el poltico. Conforme esto, en el plano preeminentemente econmico (aunque lo econmico y lo poltico forman una unidad indisoluble), se estima que, la fragmentacin tuvo como objetivo, por una parte, desintegrar parcialmente tanto vertical como horizontalmente la compaa de modo tal que los grupos econmicos locales pudieran ingresar al negocio mediante la compra de activos que estuvieran en relacin con su capacidad financiera y de lobby. Por la otra, y como consecuencia de esta desintegracin, la fragmentacin tuvo como finalidad la entrega de la propiedad de la empresa al capital privado sin la capacidad cuasimonoplica que posea bajo la administracin estatal. Finalmente, la fragmentacin, a travs de la venta, concesin o asociacin de los activos, permitira transferir la compaa relativamente saneada en trminos econmicos. En su aspecto preferentemente poltico, el proceso encarado con la fragmentacin de YPF le confiri al gobierno de Carlos Menem una herramienta de invalorable importancia para obtener la legitimidad del capital en su conjunto ante el posterior proceso de privatizacin en tanto que parte de las fracciones del capital que adquirieron los activos de la empresa, eran las que durante la administracin estatal de YPF externalizaban costos e internalizaban renta econmica por medio de los contratos de locacin firmados, fundamentalmente, desde 1977. Este flujo de recursos se obstruira definitivamente con la transferencia al capital privado de la propiedad de la empresa y la liberalizacin de los precios con la desregulacin del mercado ampliado de hidrocarburos. En este marco se inserta, incluso, la trasferencia de la flota martima al Sindicato Unido de Petroleros del Estado para obtener el beneplcito -o connivencia- de dicho actor ante el proceso iniciado. La necesidad de fragmentar la empresa emergi en la literatura hacia finales de la dcada de los ochenta, cuando Daniel Artana y Luis Soto (1987) presentaban como modelo para tornar ms eficiente a la empresa, dado que no existan las condiciones polticas para privatizarla, la subdivisin en tantas firmas como cuencas existen en la actualidad. Quedaran as cinco sociedades annimas de propiedad estatal en la faz productiva (Artana y Soto, 1987: 37).

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El argumento de la ineficiencia de YPF era recurrente en aquellos que sostenan la necesidad de privatizarla1 y fue utilizado por el gobierno como leitmotiv (desde una retrica discursiva) para la fragmentacin de la firma. Sin embargo, sobre la base de investigaciones previas (Barrera, 2011; Barrera, 2012) es posible cuestionar que la mala performance de la compaa se originara en su supuesta ineficiencia en tanto que puede sostenerse que estos desequilibrios se debieron a una sistemtica poltica de desarticulacin de la compaa que comenz en 1976 con la ltima dictadura. A pesar de ello, la reestructuracin era presentada como un instrumento necesario para incrementar el nivel de eficiencia y, de esta manera, el valor mismo de la compaa:
La transformacin y reestructuracin de YPF, permitir la oferta pblica de sus acciones; la participacin en los mercados burstiles de mayor envergadura internacional () Debe subrayarse que este proceso [reestructuracin] est reduciendo el tamao fsico de la empresa, pero aumentando sustancialmente su valor econmico por la simple razn de eliminar los sectores antieconmicos y no necesarios para un desenvolvimiento (Estenssoro, 1992: 92).

Sobre la base de los argumentos del Poder Ejecutivo, tanto el Estado como la empresa carecan de los recursos pertinentes para incrementar las inversiones en exploracin y extraccin, por lo que propiciaron, por medio de las cuatro normas sealadas, la fragmentacin de la compaa. El descrdito de la firma por parte del gobierno era de tal magnitud que para evaluar las reservas de hidrocarburos contrataron los servicios de la consultora estadounidense Gaffney, Cline & Associates, financiada nuevamente por el Banco Mundial. El estudio de la auditora privada que evalu los 237 yacimientos existentes al 31 de diciembre de 1989, dio como resultado un valor considerablemente inferior a los niveles que manejaba YPF. En efecto, la disminucin de las reservas de petrleo alcanz el 28,7% mientras que las de gas natural, el 27,9 por ciento. La diferencia sealada en la prctica signific menores ingresos monetarios a las arcas estatales a partir de la inferior cantidad de hidrocarburos existentes en los yacimientos que, posteriormente, el capital privado adquirira a travs de las concesiones. Esta revaluacin de los yacimientos se dio en un contexto en el que no exista desconfianza en los clculos de reservas existentes al momento, por lo menos, por una parte de los propios empresarios que se desempeaban en el sector2.
1

En esta lnea se encuentran Gerchunoff y Guadagni (1987); FIEL (1989 y 2000); Vicente (1992); Montamat (1995 y 2007); entre otros. Al respecto, el presidente de Prez Companc, Oscar Vicente, expresaba tres o cuatro meses antes de presentarse el informe de la consultora: En ese ao [1968] la relacin reservas/produccin era realmente crtica para el pas [e] incorporamos a las reservas primarias las posibles reservas secundarias que podan obtenerse de todos los yacimientos del pas. As se logr mejorar la relacin (). A partir de ese momento tenamos que obtener produccin por secundaria (). As fue como, de los xitos y fracasos empezamos a comprender que no todos los yacimientos respondan como se haba pensado que iban a responder, y fuimos reduciendo lentamente las reservas asignadas a secundaria. En una palabra, hicimos un blanqueo (). Cuando realmente incorporbamos ms, aprovechbamos para blanquear la mentira inicial. As como en aquella poca dudbamos de esos datos, hoy podemos decir que las cifras actuales son bastante correctas, tanto las que maneja YPF como aquellas que manejan las compaas privadas (negritas en el original y cursivas propias, Vicente, 1990: 4.412).

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A partir del mtodo probabilstico utilizado para calcular las reservas -esto es, asumiendo cierta la probabilidad de que las cantidades realmente recuperadas sern iguales o superiores a las estimadas-, el conocimiento emprico de los yacimientos deviene un elemento central para la evaluacin ms cercana de los hidrocarburos, dado que, como seal Vicente, las previsiones tericas, por diversas circunstancias, no siempre responden como se espera. Asimismo, el fuerte descenso de las reservas tal como se presentaba en el informe, le otorgaba un marcado poder de legitimidad al gobierno frente a la opinin pblica para profundizar el proceso que haban iniciado: a) mayor injerencia del capital privado en el sector; y, b) desarticulacin de la petrolera estatal, para su posterior privatizacin. En este sentido, el proceso de fragmentacin encarado por el gobierno liderado por Menem, guardaba marcadas similitudes con el Petropln lanzado -sin xito de ser implementado- durante la administracin radical (Barrera, 2012). En efecto, las reas marginales eran definidas como aquellas en las que se extrajera menos de 200 m3 diarios y seran adjudicadas a las empresas que ofrecieran mayor cantidad de dinero por los derechos de explotacin entregados, al igual que bajo el decreto 1.055/89. A su vez, el Plan radical tena previsto la conformacin de un mercado de petrleo de libre disponibilidad, como el creado luego de 1989. No obstante, tambin existieron diferencias de no menor trascendencia. Conforme esto, mientras que el Petropln prevea que los ingresos por la concesin de las diversas reas seran destinados a YPF, el decreto 1.055/89 estableci que el pago se realizara al Tesoro Nacional3. Asimismo, en las reas secundarias no existieron asociaciones entre YPF y el capital privado por medio de uniones transitorias de empresas sino que se entregaron en concesin luego de que las empresas abonaran los respectivos derechos de asociacin (Kozulj y Bravo, 1993). En suma, si bien los lineamientos generales entre ambos planes fueron los mismos (transferir reas al capital privado, generar un mercado de libre disponibilidad del crudo, incrementar el poder del sector privado, etc.) tambin existieron ciertas diferencias, muy probablemente, debido a la nueva correlacin de fuerzas favorable al capital en su conjunto.

La fragmentacin de YPF/S.A.: reas marginales

Dentro de la poltica desarrollada por el gobierno para incrementar la participacin del capital privado en el mercado primario de hidrocarburos, se ubic la transferencia de reas que YPF operaba en 1988 con una extraccin diaria en promedio menor a los 200 m3 o que estaban en inactividad desde haca 5 aos; las denominadas reas marginales o de inters secundario4.
3

Esto, sin duda, estaba en funcin de la nueva relacin de fuerzas y del inters por parte del Gobierno de incrementar la recaudacin para mantener los pagos a los acreedores internacionales. Es importante recordar que, a raz del Plan Huergo implementado en 1987, la empresa estatal se concentr en las reas de mayor productividad relegando o pasando a la inactividad las de menor rendimiento (Barrera, 2012). En este sentido, el hecho de que algunas reas tuvieran una

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Estas reas transferidas al capital privado alcanzaron volmenes que representaban el 13% de la extraccin del conjunto del pas (YPF, 1991: 109). La gran mayora se encontraba con una explotacin diaria menor a los 100 m3 diarios o inactivas; sin embargo, existieron algunas con volmenes superiores a los que exiga la norma para considerarlas marginales. Por otra parte, otro dato de considerable relevancia para mencionar es el de las reservas de petrleo y gas natural. La totalidad de las reas de inters secundario cedidas al sector privado entre 1989 y 1993 contenan un 10% de las reservas de petrleo del pas. Sin embargo, la revaluacin de reservas realizada por la consultora internacional signific, para las 86 reas transferidas, una reduccin de petrleo crudo del 28,2% (9,9 millones de m3), similar a la disminucin relativa del conjunto del pas (-28,7%); lo que, en ltima instancia, termin repercutiendo en el precio al que las empresas adquirieron las reas. En sntesis, por la concesin de las 86 reas de inters secundario entre 1989 y 1993 el Estado recaud en concepto de derechos de explotacin un total de 450 millones de dlares y un flujo anual de extraccin de petrleo operado por el capital privado cercano al 13% del pas (YPF, 1991: 109) pas a formar parte del mercado de libre disponibilidad de crudo. A su vez, las reservas de petrleo y gas natural bajo concesin al sector privado alcanzaron el 10% y 4% de las totales nacionales, respectivamente. La relacin entre reservas de petrleo concesionadas y dinero abonado oscila entre 17,8 y 12,8 dlares el m3, muy por debajo de las estimaciones realizadas por Bravo (1990) respecto del valor de las reservas comprobadas que se estaban entregando y que, como mnimo, se encontraba en los 43,6 dlares el m3. En efecto, la resolucin del conflicto en torno de las zonas de produccin secundaria signific un primer proceso de concentracin privada de reas por parte de las principales fracciones del capital -aunque, en rigor, la mayora de los grupos econmicos y conglomerados extranjeros que adquirieron activos estatales no se centraron nicamente sobre una actividad sino que procuraron consolidarse a partir de integraciones verticales, dinmica que coadyuv a profundizar el proceso de centralizacin del capital en la economa-. Por otro lado, es dable resaltar un elemento que contraviene el cmulo de normativas analizadas. El decreto 1.212/89 licuaba la restriccin de participacin establecida por la ley 17.319 y fijaba que la limitacin de 5 reas de explotacin se aplicara exclusivamente cuando los titulares constituyan una misma persona jurdica, una idntica Unin Transitoria de Empresas o igual asociacin. A pesar de ello, e incluso, por el incumplimiento de esas mismas laxas restricciones impuestas por la norma, Compaa Naviera Prez Companc particip como nico operador y con esa persona jurdica en siete reas excediendo el lmite marcado por la norma. Al introducir el anlisis en un plano ms agregado, si se observa el cuadro N 1 se puede percibir que los primeros cinco grupos econmicos o empresas de capital extranjero concentraron el 31,5% de las zonas entregadas a un nico operador al participar en 27 de las 86 concedidas al capital privado. Ahora bien,
performance menor a los 200 m3 diarios, pudo deberse a que la petrolera centr sus actividades sobre las ms rentables y no a que fueran yacimientos insignificantes.

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Cuadro N 1. Primeros 5 grupos econmicos y empresas transnacionales con mayor participacin en las 86 reas de inters secundario, 1989-1993 (en valores absolutos y %)*
Participacin compartida Acumulado de % sobre reas en Total el total las que de reas tienen injerencia 17 12 7 6 6 111 19,8 14,0 8,1 7,0 7,0 17 29 36 42 48

nico operador

Techint (Argentina) Prez Companc (Argentina) Glacco Ca. Petrolera (Canad) Pluspetrol S.A. (Argentina) Astra Capsa (Argentina) Resto

9,3

9 10,5 2 3 2 5 94 2,3 3,5 2,3 5,8

19,8 33,7 41,9 48,8 55,8

10 11,6 4 4 1 17 4,7 4,7 1,2

86 100,0

Total de reas 86 86 86 86 de inters secundario *El total excede las 86 reas dado que se est contemplando la cantidad de zonas en las que cada grupo tiene participacin tanto como operador nico o compartida. Fuente: Elaboracin propia sobre Barrera (2011).

si se considera la cantidad total de reas en las que cada compaa participaba (ya sea como nico operador o compartiendo con otra firma) se puede apreciar que el nivel de concentracin es considerablemente superior. En efecto, las primeras cinco (Techint, Prez Companc, Glacco Ca. Petrolera, Astra Capsa y Pluspetrol S.A.) controlaban 48 reas, esto es, el 55,8 por ciento5.

La fragmentacin de YPF: reas reconvertidas

La desarticulacin de la empresa estatal tambin implic la reconversin de los contratos de locacin de obra y servicios otorgados entre 1958 y 1983 (con sucesivas renegociaciones, y que muchos estaban prximos a vencer), en concesiones de explotacin por 25 aos prorrogables por 10 aos ms6.
5

Vale resaltar que ninguna de estas firmas participa conjuntamente en las 48 reas sealadas, por lo que no existe superposicin en su contabilizacin. A la fecha de la cesin existan dos contratos vigentes que haban sido firmados en 1958 (en el gobierno de Frondizi), tres concretados entre 1967 y 1972 (bajo la dictadura de Ongana, Levingston y Lanusse) y veintids rubricados durante 1976 y 1983 (en el marco del ltimo gobierno de facto).

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La conversin de contratos de explotacin en concesiones de explotacin, era la derivacin lgica del proceso de eliminacin de la intervencin de YPF y del Estado en el mercado. Sin embargo, vale resaltar que la reconversin fue una suerte de adjudicacin directa a las empresas que estaban operando en el mercado bajo la modalidad de contratos, circunstancia que estaba prohibida por la ley 17.319, que establece como nico mecanismo la licitacin internacional. La caracterstica de estos acuerdos entre el capital privado y la petrolera estatal consista en que, sobre reas con reservas de hidrocarburos de dominio de esta ltima, se permita el accionar de empresas privadas para que extrajeran los hidrocarburos a condicin de que, con un precio pactado en el contrato, se los vendieran a YPF. En este sentido, estas empresas que haban ingresado de forma subordinada a YPF, con el paso de los aos y las polticas implementadas principalmente por la ltima dictadura militar-civil y que el gobierno radical no supo -o no procur- revertir, terminaron condicionando tanto el propio accionar de la petrolera estatal como del sector en su conjunto. Esto se debi, en gran medida, a que los volmenes que extraan las compaas (35,3% hacia 1989), necesarios para alcanzar el autoabastecimiento, las investa de un poder de presin de considerable magnitud. La forma en que se reconvirtieron los contratos vari en funcin de las caractersticas de stos y estuvo asociada con diversas reuniones que se extendieron entre 1990 y 1992. En este sentido, en aquellos que luego de las recurrentes renegociaciones haban pactado un precio del crudo adquirido por YPF superior al internacional, se estableci la poltica de concesionar el rea a la empresa privada. Contrariamente, si los precios del contrato eran inferiores a los internacionales, la empresa estatal se asociara con la firma privada en la explotacin de esos yacimientos (Kozulj y Bravo). Sin embargo, un rasgo caracterstico del proceso de concesin de estas reas fue que, a diferencia de las anteriores reas marginales, en primer lugar, no fueron entregadas luego de un Concurso Pblico Internacional y, en segundo, no se realizaron desembolsos monetarios para su adquisicin. Al igual que las disposiciones del decreto 1.212/89 -que limitaban las restricciones implementadas por la ley 17.319, de dudosa legalidad-, la reconversin de contratos se realiz al margen de la ley de Hidrocarburos en tanto que no existe como figura en la norma. La legislacin sealada expresa que son absolutamente nulos () c) Los permisos y concesiones adquiridos de modo distinto al previsto en esta ley. Este dato es importante resaltarlo dado que, primero, se estaba transfiriendo el 33,8% de la explotacin de petrleo y el 19,7% de la produccin de gas natural, segn los valores de 1990. Segundo, los volmenes de reservas representaban entre el 20% (segn YPF) y 25% (en virtud de los datos de la consultora) para el petrleo y entre 13% y 18%, respectivamente, para el gas natural. Tercero, la gran mayora de las reservas fueron descubiertas por la empresa estatal y entregadas al capital privado para su explotacin, con lo cual, se les transfirieron reas para extraer con reservas comprobadas para las cuales no haban invertido. Finalmente, a diferencia de lo que estipulaba la ley de Hidrocarburos 17.319 para las concesiones, los contratistas nunca abonaron canon o pago alguno por la explotacin que realizaron durante la vigencia de los contratos. Luego de un estudio de los costos de las principales reas y de la posible evolucin de los precios internacionales, Kozulj y Bravo (1993) realizaron estima-

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ciones respecto del impacto que esto ocasionara tanto para la petrolera estatal como para el capital privado
Desde el punto de vista de YPF, la reconversin ha significado una reduccin de sus egresos del orden de los 100 millones de dlares por las regalas que deja de pagar y un ingreso del orden de los 94 millones de dlares en concepto de ingresos por su asociacin en base a los volmenes actuales y precios de U$S 18,5 por barril. Sin embargo, la reconversin le significara a YPF un desembolso adicional de 81 millones de dlares si debiese adquirir todo el crudo de los ex contratistas a los precios internacionales actuales, estimados en 18,5 U$S/bl (Kozulj y Bravo, 1993: 122).

En efecto, los volmenes diarios de extraccin de petrleo en el conjunto de estas reas reconvertidas alcanzaban, en 1990, los 24.285 m3 (8,9 millones de m3 anuales, 33,8%), niveles superiores a las necesidades de las refineras privadas, aspecto que habilitara el inicio del mercado de libre disponibilidad del crudo. Al adentrarse en el anlisis de los contratos reconvertidos se observa un dato de significante relevancia: 19 de las 27 reas de las que se tiene informacin, presentaban una extraccin diaria en 1990 superior al lmite establecido para definir las zonas de inters secundario, 200 m3 diarios7. La media de explotacin diaria arribaba a los 899 m3, mientras que la mxima alcanzaba los 6.528 m3 (Anticlinal Grande-Cerro Dragn -descubierto por YPF en 1958-, la cual representaba el 8,5% de la extraccin del pas). En cuanto a las reservas, es importante detenerse para examinar los datos. El estudio de la consultora internacional arroj como resultado que el conjunto de estos yacimientos posean un total de 61,0 millones de m3 de petrleo, esto es, un 11,8% menos que los contabilizados por YPF, 69,1 millones de m3. Esta cada en las reservas es 16,9 puntos porcentuales menor a la media nacional (-28,7%). A su vez, respecto del gas natural, los volmenes publicados arriban a los 98.095 y 98.358 millones de m3, respectivamente, lo que estara expresando un descenso en torno del -0,3% con los datos de la institucin internacional, 27,6 puntos porcentuales por encima del promedio del pas (-27,9%). La comparacin de ambos anlisis demuestra que para el conjunto de estas reas, la revaluacin realizada por la consultora es considerablemente similar a la de YPF. Llama la atencin que en estas reas que seran transferidas al capital privado sin que mediara pago por derechos de explotacin las reducciones en las reservas, producto de la revaluacin realizada por Gaffney, Cline & Associates, se alejara tanto de la media nacional, o, en el caso del gas natural, sea similar a las de YPF. El proceso de reconversin, como era esperable, consolid el poder de aquellas fracciones que durante gobierno de facto potenciaron su intervencin en el mercado primario de hidrocarburos, por medio de la apropiacin tanto de una porcin considerable de la renta hidrocarburfera como de las reas de explotacin, aspectos que contribuyeron al debilitamiento de la petrolera estatal y a la posterior imposicin de una nueva arquitectura en el mercado de hidrocarburos (Barrera, 2012). De la sistematizacin de la informacin brindada por el cuadro N 2 se puede observar que la formidable injerencia que tres o cuatro grupos
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En rigor, la norma estableca que esa magnitud deba haber sido extrada en 1988 para ser considerada marginal. Sin embargo, sirve para fijar un parmetro de comparacin respecto de lo sustancial de estas reas.

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Cuadro N 2. Participacin de los cinco primeros grupos econmicos y empresas transnacionales en las reas reconvertidas en concesiones de explotacin (en valores absolutos y %)*
nico operador Prez Companc (Argentina) Bridas (Argentina) Astra (Argentina) Pluspetrol S.A. (Argentina) Techint (Argentina) Resto % Participa cin compartida % Total % Acumulad o de reas en las que tienen injerencia 14 18 22 23 24 29 %

7 0 1 1 1 2

24,1 0 3,4 3,4 3,4

7 24,1 8 27,6 5 17,2 2 1 15 6,9 3,4

14 8 6 3 2 17

48,3 27,6 20,7 10,3 6,9

48,3 62,1 75,9 79,3 82,8 100

Total de reas 29 29 29 29 reconvertidas *El total excede las 86 reas dado que se est contemplando la cantidad de reas en las que cada grupo tiene participacin tanto como operador nico o compartido. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Barrera (2011).

econmicos posean en dichas reas. En efecto, Prez Companc consigui como nico operador tener participacin en siete de las 29 reas reconvertidas, esto es, el 24,1%. A su vez, si se considera el total de zonas en las que pas a tener injerencia, el nmero asciende a 14 (48,3%). Por su parte, el grupo Bridas intervino de forma compartida en ocho reas (27,6%), Astra Capsa en seis (20,7%), Pluspetrol S.A en tres (10,3%). Asimismo, sobre la base del cuadro N 2, se puede observar que las primeras cinco tuvieron injerencia -ya sea como nico operador o con participacin compartida- en 24 de ellas, lo que representa el 82,8% del total (si se consideran las primeras tres, el nmero desciende a 22 reas, 75,9%). El anlisis de las reas concedidas al capital privado muestra una marcada concentracin en un nmero acotado de grupos econmicos o conglomerados extranjeros, en gran medida, permitido por la modificacin de los lmites que contena la ley 17.319 dispuestos en el decreto 1.212/89. En segundo lugar, la comparacin del cuadro N 1 con el cuadro N 2 permite encontrar ciertas lneas de continuidad en ambos procesos (concesin de reas secundarias y reconversin de contratos de explotacin) en tanto que, cuatro de los primeros cinco grupos o conglomerados extranjeros que participaron en las reas marginales son los mismos que en las reconvertidas, con excepcin de la canadiense Glacco Ca. Petrolera S.A. y la argentina Bridas.

Mercado hidrocarburfero argentino La fragmentacin de YPF: reas centrales

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El decreto 1.055/89 y las leyes 17.319 y 23.696 establecieron el marco de referencia de la transferencia al capital privado de las principales reas hidrocarburferas del pas en calidad de asociaciones con la empresa estatal, hasta ese momento operadas por YPF. Conforme las disposiciones de la primera norma, las firmas participantes deberan incorporar las ms modernas tecnologas. El plazo de vigencia de estos convenios, sobre la base de la conformacin de Uniones Transitorias de Empresas (UTEs) sera como mximo de 25 aos y resultaran adjudicadas a las compaas privadas o extranjeras que ofrecieran el mayor monto -en un pago al contado- en concepto de derecho de asociacin, el cual ingresara al Tesoro Nacional. Al igual que en las dems concesiones, los hidrocarburos extrados seran de libre disponibilidad al igual que el 70% de las divisas obtenidas por su venta. En una primera instancia, el gobierno por medio del decreto 1.216/90, haba establecido que la cesin girara en torno del 35% y 50% de las reservas, la extraccin y las instalaciones en cada rea; sin embargo, un ao despus, aduciendo que ese porcentaje respondi a polticas de privatizacin que, revisadas y actualizadas, indican la conveniencia de incrementar la participacin del capital privado en la explotacin de hidrocarburos asociado con YPF, ampliaron la participacin hasta el 90% a travs del decreto 1.727/91 (rectificado por el 1.805/91). En rigor, las modificaciones en los porcentajes correspondan a la necesidad del Poder Ejecutivo de generar mayores ingresos al fisco para cubrir el dficit en las cuentas. Es dable recordar que en 1991 las finanzas pblicas cerraron con un resultado operativo negativo de 4.538 millones de dlares, parcialmente corregido por los ingresos de las ventas de las empresas pblicas, 2.194 millones de dlares (de los cules, el 36,6%, 803,6 millones de dlares correspondi solamente a la cesin del 60% de Puesto Hernndez, el 90% de Vizcacheras, el 70% de El Huemul y el 90% de El Tordillo) dando como resultado fiscal final (incluyendo las privatizaciones) un dficit de 2.344 millones de dlares. A su vez, 1992 tuvo un saldo negativo entre ingresos y egresos en torno de los -298 millones de dlares sin considerar las privatizaciones, las cuales generaron entradas monetarias por 1.787 millones de dlares, lo que permiti alcanzar el supervit fiscal luego de varios aos (1.489 millones de dlares) (Alexander, 2000). El gobierno, iniciadas las gestiones, haba calculado que por las asociaciones de entre el 35% y 50% en las primeras cuatro reas centrales (Puesto Hernndez, Vizcacheras, El Huemul y El Tordillo), recaudara un valor no inferior a los 1.300 millones de dlares; no obstante, luego de la evaluacin realizada por Gaffney, Cline & Associates, los valores estimados por la consultora por la venta de los derechos de asociacin oscilaron en torno de los 223 millones de dlares (con un petrleo a 2 dlares el barril y con una asociacin del 35%) y 447 millones de dlares (con un crudo a 3 dlares el barril y alcanzando el 50%). En consecuencia, ante la necesidad de incrementar los ingresos fiscales, desde el ejecutivo se decidi extender las participaciones del capital privado en las reas con un valor de la nueva cesin que no sera inferior al derecho de asociacin abonado por las empresas asociadas en cada contrato, apli-

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cado proporcionalmente sobre el porcentaje de participacin que se cede y descontado el valor correspondiente a las reservas extradas del rea desde el ltimo da del mes anterior a la fecha de vigencia del contrato hasta dos das anteriores a la fecha de pago del precio de la cesin. Estas cuatro reas licitadas contenan, hacia 1989, alrededor de 40 millones de m3 de petrleo (entre el 12% y 16% de las reservas del pas) y entre 5.318 y 9.722 millones de m3 de gas natural (cerca del 1% del total de la Argentina), dependiendo si se toma como fuente, respectivamente, a la consultora internacional o el informe de YPF. A su vez, en volmenes de 1992, se extrajeron 5,2 millones de m3 de petrleo (el 16,3% del total). Esta marcada participacin en la explotacin de crudo del pas se debi, adems de a la alta productividad de estos yacimientos, a que, producto del Plan Huergo de 1987 (Barrera, 2012), YPF logr fuertes incrementos en su produccin. Luego de la ampliacin de los porcentajes de participacin, por la concesin de entre el 60% y 90% de estas cuatro reas, el Estado Nacional recaud 803,6 millones de dlares, un precio considerablemente menor al que haban estimado. El resultado de la licitacin fue que el 70% del rea El Huemul-Koluel Kaike se le adjudic a la francesa Total Austral; el 60% de Puesto Hernndez se le cedi a Prez Companc, Occidental Exploration (Oxy), Petrolera Patognica e Inter Ro Holding Establishment (ambas propiedad de Prez Companc); el 90% de Vizcacheras lo obtuvieron Astra y Repsol y el 90% de El Tordillo fue concesionado a Tecpetrol, Petrolera Santa Fe, Energy Development Corporation y Entre Ros Inversiones (perteneciente a Prez Companc). Como puede apreciarse, las empresas que consiguieron asociarse con YPF se encontraban operando en el pas haca varios aos, por lo que no es plausible sostener que se gener un ingreso de nuevos capitales en estas zonas. El programa de concesin de reas centrales incluy tambin las Cuencas Austral y Noroeste. En cuanto a la primera de ellas, las tres reas licitadas (Tierra del Fuego y Santa Cruz I y II) tenan un potencial gasfero importante, entre el 6% y 9% de las reservas del pas, mientras que posean un flujo de extraccin anual de petrleo del 11% en 1992, a pesar de contar con el 4% de las reservas de crudo nacional. Por estos yacimientos, desde el gobierno se pretenda recaudar entre 500 y 600 millones de dlares. En tal sentido, se fij una primera base, por el 70% de las tres reas de la Cuenca, de 356,3 millones de dlares. Sin embargo, al no conseguir interesados el gobierno decidi bajar el precio base, por las reas restantes, a 247,7 millones de dlares. A partir de all, se presentaron los distintos oferentes y se terminaron adjudicando las reas. Por un lado, en Tierra del Fuego la petrolera estatal se asoci con el consorcio conformado por Bridas, Valdana (propiedad de Bridas), Chauvco Resources y Coastal Argentina. Por otra parte, Santa Cruz II fue concedida a Prez Companc, Astra e Inter Rio Holding Establishment (del primero de los holdings). Por el total de las reas de esta cuenca, el Estado recaud 340,1 millones de dlares. Finalmente, en noviembre de 1992 se logr cerrar la licitacin de las ltimas reas centrales, ubicadas en la Cuenca Noroeste: Palmar Largo y Aguarage. Los yacimientos de estas zonas, eran ricos en petrleo (posean alrededor del 7% de las reservas del pas) y en gas natural (contenan entre el 8% y 11% de

Mercado hidrocarburfero argentino

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los reservorios argentinos). Conforme la voluntad del Presidente, el precio base de ambas reas se fij en 146,6 millones de dlares. El proceso cont con la participacin de cinco consorcios que se disputaron estos yacimientos y que, finalmente, fueron adjudicados por un precio de 210,6 millones de dlares (un 43,7% superior al precio base). En este sentido, el 70% de Palmar Largo fue concedido por 36,1 millones de dlares a Pluspetrol, Norcen, Compaa General de Combustibles (CGC, Soldati) y Dong Won. Asimismo, el 55% de Aguarage fue obtenido por Tecpetrol, Ampolex, CGC (Soldati) y Braspetro, por 174,6 millones de dlares. En conjunto, por el total de las nueve reas centrales, las cuales en 1992 representaban el 29,5% de la extraccin de crudo del pas y un nivel de reservas de petrleo y gas natural de entre el 20% y 15%, respectivamente, el Estado recaud 1.354,4 millones de dlares, un monto similar de lo que esperaban cobrar slo por las primeras cuatro reas licitadas. Asimismo, y un dato no menor, si el objetivo, tal como lo expresaban, era crear un mercado de libre disponibilidad para abastecer a las refineras privadas, con la reconversin de los contratos de explotacin y las reas de inters secundario, que sumaban un flujo de extraccin de petrleo cercano a los 11,5 millones de m3, alcanzaba para satisfacer las demandas de las destiladoras privadas. De alguna manera, lo que est expresando este hecho, es la causa real de la reestructuracin del mercado petrolero: la voluntad de los capitales que participaban en el sector, sumado a otros operadores internacionales que buscaban ingresar al mercado, de obtener una mayor participacin en la renta petrolera. En el cuadro N 3 se puede apreciar la participacin que los respectivos grupos econmicos o conglomerados extranjeros tuvieron en las nueve reas centrales concesionadas al capital privado. Del anlisis del cuadro emerge, en primer lugar, la existencia de una gran cantidad de empresas participando del negocio, lo que estara sealando la gran productividad y rentabilidad de los yacimientos en cuestin. Segundo, nuevamente se observa que los grupos econmicos con mayor intervencin en las reas son los mismos que crecieron fuertemente con el ltimo gobierno de facto (Barrera, 2012) y que controlaron la mayor cantidad de reas de inters secundario y reas reconvertidas: Prez Companc participaba en tres reas, CGC (Soldati) en idntica cantidad y Astra Capsa en dos al igual que Techint. Asimismo, si se contemplan las primeras tres firmas del cuadro, con sus respectivas subsidiarias, se puede observar que, con mayor o menor participacin, tienen injerencia en siete de las nueve reas (77,8%). En definitiva, slo seis empresas (Prez Companc, CGC, Astra Capsa, Tecpetrol, Total Austral y Bridas) tuvieron marcada intervencin en todas las reas.

La fragmentacin de YPF: permisos de exploracin

En octubre de 1991, cuando se desarrollaba en el pas el XIII Congreso Mundial del Petrleo, Menem lanz el denominado Plan Argentina de exploracin, el cual consista, en una licitacin pblica internacional para concursar 140 reas en todas la cuencas sedimentarias del pas, con la finalidad de expandir al sector privado la actividad exploratoria por medio de permisos de

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Cuadro N 3. Participacin de los primeros siete grupos econmicos y empresas transnacionales en las reas centrales concesionadas (en valores absolutos y %)
nico Participacin Total operador compartida* Prez Companc (Argentina) Compaa General de Combustibles (CGC) (Argentina) Astra CAPSA (Argentina) Tecpetrol (Techint) (Argentina) Total Austral (Francia) Bridas (Argentina) Pluspetrol (Argentina) Resto Total de reas 9 1 1 1 12 9 % sobre total 33,3 33,3 22,2 22,2 11,1 11,1 11,1 100 Acumulado de reas en las que tienen injerencia 3 6 7 7 8 9 9 9

3 3 2 2

3 3 2 2 1 1 1 12 9

33,3 66,7 77,8 77,8 88,9 100 100

*El total excede las 9 dado que se est contemplando la cantidad de reas en las que cada grupo tiene participacin tanto como operador nico o compartido. No obstante, aquellas reas en las que una empresa intervena con otra de su propiedad fueron consideradas con una nica participacin. Fuente: Elaboracin propia sobre Barrera (2011).

exploracin con los mismos beneficios descriptos para las concesiones de explotacin -libre disponibilidad del hidrocarburo extrado y del 70% de las divisas generadas por su venta, libertad para exportarlo, etc.-. El objetivo explcito del gobierno era acrecentar el horizonte de reservas que estaba en descenso desde 1976. A su vez, si bien responda a la nueva lgica que asuma el mercado a travs de su nueva arquitectura institucional, este plan pretenda revertir los exiguos resultados del Plan Houston. A diferencia de este ltimo, no obligaba a las firmas privadas a asociarse con la petrolera estatal, ni deban abonar ningn derecho para realizar la exploracin, sino nicamente asumir un compromiso de inversin (que no deba ser inferior a 1,5 millones de dlares). Las reas licitadas en el Plan Houston sumadas a estas nuevas realizadas en el marco del Plan Argentina transferan una superficie cercana al 94% del pas, por lo que reduca notablemente las zonas de exploracin de YPF. La implementacin del Plan consisti en un sistema de apertura peridica de licitaciones durante los meses impares que, en una primera instancia, contempl alrededor de veinte reas revertidas del Plan Houston. Las primeras rondas realizadas hasta 1993 dieron como resultado la adjudicacin al capital privado de 23 reas para su exploracin.

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Cuadro N 4. Participacin de los primeros siete grupos econmicos y empresas transnacionales en las reas de exploracin entregadas en el marco del Plan Argentina (en valores absolutos y %)
Acumu% % % lado de nico sobre reas sobre sobre Participacin opera- el total el total Total el total en las compartida* dor que tiede de de reas reas reas nen injerencia YPF (Argentina) Victrix Petroleum S.A. Bridas (Argentina) Pluspetrol S.A. (Argentina) Triton Arg. Inc. (EUA) Chauvco Resources (Arg) S.A. (Canad) Prez Companc (Argentina) Resto Total de reas de exploracin 4 4 2 8,7 1 3 17,4 17,4 4,3 13,0 4 4 3 3 17,4 17,4 13,0 13,0 4 8 11 11

17,4 34,8 47,8 47,8

13,0

13,0

12

52,2

8,7

8,7

14

60,9

1 6 23

4,3

1 14 23

4,3

2 20 23

8,7

16 23 23

69,6

*El total excede las 23 dado que se est contemplando la cantidad de reas en las que cada grupo tiene participacin tanto como operador nico o compartido. Fuente: Elaboracin propia sobre Barrera (2011).

A primera vista, al igual que en los contratos de exploracin propiciados por la ltima dictadura y en el Plan Houston del radicalismo, queda de manifiesto la aversin del capital privado para asumir inversiones de riesgo. Expresin de esto es que en tres aos solamente se entregaron 23 permisos de exploracin sobre 140 que se licitaron, apenas el 16,4%. Al analizar el cuadro N 4 se puede apreciar que el mayor nmero de empresas fue de origen extranjero. Sin embargo, si se consideran las de capital nacional, entre las que ms reas adquirieron se encuentran: Prez Companc, Pluspetrol, Astra Capsa, Bridas y Techint (Cadipsa). Otro dato relevante es que la mayor empresa que adquiri derechos de exploracin fue la petrolera estatal siendo, nuevamente, la que mayor riesgo asumi.

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La fragmentacin de YPF: otros activos

En virtud de lo establecido por el Plan de Transformacin de YPF, siempre en el marco de las leyes madre que habilitaron los procesos de privatizacin, se dispuso la licitacin de un conjunto de activos de la petrolera que, en los parmetros de la consultora McKinsey, no eran estratgicos y/o rentables. Conforme esto, luego de las licitaciones pertinentes se privatizaron diversos activos de la empresa. El primero en ser vendido fue el complejo Campo Durn, conformado por la refinera ubicada en Salta y el poliducto que una la destilera con la planta Montecristo en la provincia de Crdoba. En noviembre de 1992, el consorcio liderado por Pluspetrol result adjudicatario, por 64,1 millones de dlares, del 70% de sus acciones conservando YPF el 30% restante. La sociedad ganadora, la cual constituy la empresa Refinera del Norte S.A. (Refinor), estaba integrada por Prez Companc (28%), Pluspetrol (21%), Isaura (10,5%) y Astra (10,5%). La siguiente refinera en ser vendida en enero de 1993 fue Dock Sud, adquirida en un 100% por Destilera Argentina de Petrleo S.A. (DAPSA) perteneciente al grupo Soldati, que abon 11,7 millones de dlares. Finalmente, a los dos meses se firm el decreto que habilit la transferencia de la totalidad del paquete accionario de la ltima destilera, San Lorenzo, ubicada en la provincia de Santa Fe, al consorcio conformado por Prez Companc (42,5%), PASA (perteneciente a este mismo grupo, 12,5%) y CGC (Soldati, 42,5%), por 12,2 millones de dlares. El primer anlisis permite observar que tanto Prez Companc como Soldati obtuvieron marcada participacin en las refineras transferidas al sector privado, lo que les permiti un marcado proceso de integracin vertical. El otro ducto en el que la petrolera estatal cedi el 70% de las acciones fue el Allen-Puerto Rosales, convertido luego en Oleoductos del Valle S.A.. Bajo esta operacin se estaban transfiriendo al dominio privado los troncales de acceso al oleoducto Allen junto con el ducto que finaliza en la terminal Puerto Rosales, con una capacidad de transportar por una extensin de 1.000 kilmetros, alrededor de 24.000 m3 de petrleo crudo por da (el 33% de la produccin del pas). A la licitacin se presentaron dos consorcios y en enero de 1993 se le adjudic el conformado por Prez Companc (23,1%), Bolland (14,0%), Bridas SAPIC (11,9%), Pluspetrol (11,9%), Astra (7,0%) y Tecpetrol (2,1%) que haban ofertado 77,1 millones de dlares. A mediados de 1993 se llam nuevamente a Concurso Pblico Nacional e Internacional para, en este caso, seleccionar las empresas que estuvieran interesadas en adquirir el 70% de las acciones de la Terminales Martimas Patagnicas S.A., una sociedad encargada de la prestacin de los servicios de almacenaje y embarque de petrleo crudo de las terminales martimas de Caleta Crdova, ubicada en la provincia de Chubut y Caleta Olivia, en Santa Cruz. Luego de recibir tres presentaciones, se las concedieron al consorcio que hizo el mayor ofrecimiento (10,1 millones de dlares) compuesto por Prez Companc (13,8%) Astra Capsa (6,0%), Bridas SAPIC (4,8%), Dapetrol -Techint(9,2%), Amoco Andina (20,3%), Cadipsa -Techint- (5,3%), CAPSA (3,2%), Total Austral (7,4%).

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Por esta fase del proceso de fragmentacin de la petrolera estatal8, se recaudaron 269,2 millones de dlares que, comparando con lo recaudado por la concesin de las reservas, no representa una suma muy significativa, pero s contribuyeron a consolidar el proceso de desarticulacin tanto vertical como horizontal de YPF y la constitucin del oligopolio privado. En otro orden, no es casual que los grupos econmicos que obtuvieron la mayor cantidad de concesiones ya sea en las reas secundarias, centrales o la reconversin de contratos (Prez Companc, Techint, Astra Capsa, Pluspetrol S.A., Bridas, CGC -Soldati-), hayan sido las que participaron en la asociacin tanto de refineras, ductos como de terminales y transportes martimos, en tanto que les confera una considerable posicin dominante en el mercado a partir de la integracin vertical adquirida, ms all de la concentracin que en cada sector este proceso les confiri. A su vez, el control de las terminales martimas patagnicas los posicionaba en un lugar estratgico para el comercio internacional de hidrocarburos y sus derivados, de ah que el consorcio integrara a los principales grupos econmicos. De este modo, esta parte del proceso de fragmentacin contribuy a consolidar un posicionamiento estratgico de los grupos econmicos y conglomerados extranjeros, en la conformacin del denominado oligopolio petrolero por la fuerte integracin tanto vertical como horizontal que adquirieron.

La fragmentacin como proceso de desarticulacin de YPF como empresa testigo y de concentracin privada en el mercado primario de hidrocarburos
El objetivo manifiesto del gobierno en relacin con la amplia reforma desarrollada entre 1989 y 1993 en el mercado de hidrocarburos, tena como puntos nodales, por un lado, la creacin de un mercado competitivo, a travs de los procesos de fragmentacin sealados, en el que ningn operador pudiera controlar, como hasta entonces realizaba YPF, grandes magnitudes de petrleo y/o gas natural. Por el otro, y vinculado con el anterior, eliminar toda intervencin del Estado y de la petrolera estatal en el sector, aspecto que contemplaba la desaparicin de la mesa de crudos, la liberalizacin de los precios de dichos recursos y la anulacin de la restriccin para importar y exportar petrleo, gas natural y sus derivados, asumiendo que, a partir de esto y con un mercado de competencia perfecta, el precio estara determinado por el costo marginal de extraccin y el costo marginal de su uso, como resultado de la decisin descentralizada de productores maximizadores de beneficios en el marco del libre juego entre la oferta y la demanda. Dicha competencia entre productores que buscan maximizar ganancias, a su vez, propiciara, por una parte, inversiones de riesgo en exploracin con el consecuente impacto en el incremento de las reservas y, por la otra, un aumento en el flujo de explotacin, lo cual producira saldos exportables con la conse8

Por cuestiones de espacio no se incluy en el anlisis, pero s en el monto de recaudacin, las embarcaciones, buques tanque, mquinas de exploracin y la Estacin de Bombeo y Terminal Martima Puerto Rosales (EBYTEM S.A.), que en su totalidad suman 94,0 millones de dlares.

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cuente generacin de ingresos de divisas al pas. En este mercado de competencia perfecta, argumentaban, la petrolera estatal no poda seguir funcionando con activos no rentables ni estratgicos que aumentaran su ineficiencia, motivo por el cual emprendieron el proceso de fragmentacin -o reestructuracin, en el discurso oficial- de YPF para que pudiera adaptarse al nuevo entorno. Finalmente, el objetivo de maximizar los beneficios por parte de los nuevos operadores, sumado a que en el mercado de competencia perfecta el precio de los hidrocarburos se igualara al costo marginal de su provisin, originara una redistribucin ms equitativa y eficiente de la renta petrolera entre todos los actores (extractores, refinadores, comercializadores, consumidores y el Estado), anteriormente captada por un Estado ineficaz. En funcin de estos objetivos se sancionaron los decretos 1.055, 1.212 y 1.589 todos de 1989, entre otras disposiciones. Si bien desde la corriente neoclsica, sustento terico de las polticas del gobierno, estos preceptos -desvinculados de la dinmica de desarrollo de cualquier sociedad- se cumplen, como no poda ser de otra manera, en la prctica no funcionaron as. Como se observa en el cuadro N 5, dentro de las reas entregadas a un nico operador9, conforme las 147 que se concesionaron, los primeros cinco grupos econmicos (todos argentinos en su origen de capital) luego del proceso de fragmentacin controlaban el 25,2% de ellas, nmero que ascenda al 27,9% considerando los seis primeros grupos econmicos o conglomerados extranjeros. En efecto, teniendo en cuenta el total de reas de cada empresa, Prez Companc posea injerencia en 31 de las 147 zonas transferidas (21,1% del total), Techint en 22 (15,0%), Astra Capsa en 15 (10,2%), Pluspetrol en 13 (8,8%) y Bridas en 13 (8,8%). Al considerar las zonas en las que operaban, ya sea con mayor o menor participacin o como nico operador o compartido, se advierte que los primeros cinco tienen injerencia, en 81 reas (55,1% del total) cifra que asciende a 88 (59,9%) si se considera los primeros seis grupos econmicos o conglomerados extranjeros y a 92 (62,6%) al contemplar las siete principales (cuadro N 5). En conjunto, finalizado el proceso de fragmentacin y luego de un desembolso estimado en 1.804 millones de dlares, el capital privado pas a operar sobre cerca del 40% de las reservas de gas natural del pas y alrededor del 55% de las de petrleo, lo cual le permiti extraer, en volmenes de 1993, el 53% y 62% de ambos hidrocarburos, respectivamente. Conforme esto, la distribucin inequitativa de reas podra haber afectado la competencia perfecta del mercado -del planteo neoclsico- y, de forma derivada, se podra haber generado una formacin de precios oligoplica con la correlativa apropiacin por parte de un sector de una renta extraordinaria. En cuanto al argumento tanto del gobierno como de quienes participaban en el mercado, basado sobre que esta apertura al capital privado generara inversiones de riesgo en el sector y, consecuentemente, un incremento en los niveles de reservas que le atribuiran una dinmica mayor al mercado, es preciso remarcar que, al igual que el Plan Houston, las empresas asumieron el menor riesgo posible e invirtieron en las zonas ya conocidas y de mayor productividad.
9

Ya sea por la reconversin de contratos, transferencia de reas de inters secundario o central, o como permisos de exploracin.

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Cuadro N 5. Participacin de los siete primeros grupos econmicos y empresas transnacionales en las reas entregadas al capital privado (concesiones de explotacin de reas secundarias y centrales, reconversin de contratos y permisos de exploracin) (valores absolutos y %)
nico operador Prez Companc (Argentina) Techint (Argentina) Astra Capsa (Argentina) Pluspetrol S.A. (Argentina) Bridas (Argentina) Glacco Ca Petrolera S.A. (Canad) Compaa General de Combustibl es (CGC) (Soldati) (Argentina) Resto Total reas entregadas % % Participa sobre sobre cin el total el total comparde de tida reas reas 12,2 6,1 1,4 13 13 13 8,8 8,8 8,8 % sobre el total de reas 21,1 15,0 10,2 Acumula do de reas en las que tienen injerencia 31 52 62

Total*

18 9 2

31 22 15

21,1 35,4 42,2

5 3

3,4 2,0

8 10

5,4 6,8

13 13

8,8 8,8

73 81

49,7 55,1

2,7

2,0

4,8

88

59,9

0,0

4,8

4,8

92

62,6

30 147

135 147

165 147

147 147 100

*El total excede las 147 dado que se est contemplando la cantidad de reas en las que cada grupo tiene participacin tanto como operador nico o compartido. Fuente: Elaboracin propia sobre Barrera (2011).

En efecto, si se dejan de lado las reas centrales -debido a su gran rentabilidady las zonas con contratos de explotacin reconvertidos -las cuales ya estaban siendo operados por estas empresas con, por lo general, altos rendimientos-, se observa que las inversiones de capital fueron hacia las zonas de riesgo bajo o moderado10.
10

Vale aclarar que si a estos datos se le agregaran los relativos a los contratos reconvertidos y los de las reas centrales, los niveles de concentracin de la inversin en las zonas de bajo o moderado riesgo seran todava mayores (Barrera, 2011).

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En efecto, es dable sostener que el capital privado tendi a realizar inversiones en las reas de mayor seguridad, relegando aquellas que presentaban alto o muy alto riesgo. En este sentido, concentr sus esfuerzos en las concesiones de explotacin y posterg las relativas a los permisos de exploracin. Ms an, cuando decidi invertir en estas ltimas, lo hizo en las que ms probabilidades de hallar hidrocarburos posea. El anlisis de la venta de los activos que no se cea a la concesin de las reservas otorg una perspectiva similar. En este sentido, la adquisicin de las diversas propiedades de YPF (refineras, ductos, terminales martimas, etc.) confera nulo riesgo al inversor y acrecentaba el poder dominante de los grupos econmicos y conglomerados extranjeros que participaron, al permitirles generar procesos de integracin vertical.

Reflexiones finales
Los objetivos manifiestos del gobierno, en realidad, colisionaban con el diseo e implementacin de las polticas pblicas que ellos mismos llevaron a la prctica, tanto en el sector petrolero como en el conjunto de la economa. Expresin de esto es la anulacin de las restricciones establecidas en los segundos prrafos de los artculos 25 y 34 de la ley de Hidrocarburos, reemplazndolas por un lmite de tal laxitud que permitieron concentrar una gran cantidad de reas por parte del capital privado, contrario al (supuesto) espritu del denominado proceso de desregulacin que sostenan propiciar. Todo parece indicar que contrariamente al discurso del gobierno, el cual se basaba sobre generar un proceso de desregulacin e ingreso masivo de capitales en un escenario de competencia perfecta, el proceso de fragmentacin de YPF estuvo guiado por la disputa en el plano agregado entre el capital concentrado local (tanto nacional como extranjero) y los acreedores externos por la apropiacin de los recursos del Estado11. En un proceso en que los organismos internacionales reclamaban, por un lado, la privatizacin de las empresas pblicas -con el objetivo de que el Estado incrementara sus ingresos para pagar el capital de la deuda externa y los intereses devengados y, a su vez, se habilitara el acceso del capital a mercados con alta rentabilidad- y, por el otro, la reestructuracin de los diversos mercados -con la finalidad de que el Estado no interfiriera en el proceso de acumulacin privada- se desarroll la fragmentacin de YPF, en el marco de la transferencia de la capacidad regulatoria al sector privado12. Conforme esto, la resolucin del conflicto, a partir de la puesta en escena pblica por parte de las diversas fracciones del capital en disputa, estuvo con11

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La fraccin acreedora fue la gran beneficiaria en el proceso de venta del paquete accionario dado que obtuvo altos rendimientos especulativos de su inversin por la subestimacin del precio de la compaa al momento de iniciar la enajenacin. En esta lnea, Basualdo expres: Si bien la privatizacin de las empresas estatales era una condicin sine qua non de los acreedores, como forma de recuperar buena parte del capital adeudado por el Estado, el desarrollo de los acontecimientos hizo que la fraccin dominante local coincidiera con ellos, porque percibi que de esa manera accedera a la propiedad de activos de enorme magnitud con elevada tasa de rentabilidad potencial (Basualdo, 2006: 291).

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dicionada por las presiones que ejercieron, en el plano local, los grupos econmicos y conglomerados extranjeros, y en el internacional, por los acreedores externos, que se vieron beneficiados por las polticas sectoriales -e incluso, macroeconmicas- durante el ltimo gobierno de facto y que no estaban dispuestas a perder sus lugares de privilegios (Barrera, 2012). Es menester recordar que parte de las fracciones del capital que adquirieron los activos de la empresa (Prez Companc, Bridas, Techint y Astra), eran los que desde 1977 fueron beneficiados con las transferencias de reas y que externalizaban costos por medio de los contratos de locacin firmados (Barrera, 2012), drenaje que se obstruira definitivamente con la transferencia al capital privado de la propiedad de la empresa y la liberalizacin de los precios con la eliminacin de la intervencin estatal en el mercado ampliado de hidrocarburos. A su vez, estas fracciones fueron las que durante el decenio regresivo de los ochenta (Azpiazu, 2011) por medio de persistentes presiones obtuvieron incrementos de precios de los hidrocarburos vendidos a la petrolera estatal, condicionando su solvencia econmica. Los principales operadores del sector petrolero, producto de las polticas econmicas instauradas por la ltima dictadura, no solamente se haban fortalecido en ese mbito, sino que haban logrado una mayor diversificacin e injerencia en el agregado nacional, deviniendo en generales de la economa (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 2004), lugar que les permita presionar fuertemente para obtener respuestas favorables a sus reclamos. En este marco, y frente a la necesidad del gobierno de incrementar sus ingresos para saldar las cuentas con los acreedores internacionales y reducir el dficit fiscal se decidi iniciar el proceso de fragmentacin de YPF con la finalidad de que estas fracciones que se desenvolvan en el sector acompaaran y legitimaran (no sin contradicciones) la posterior privatizacin de YPF. Indudablemente, la dinmica macroeconmico-poltica condicion la resolucin del conflicto, elemento que puede observarse a travs del estudio de su nudo: la fragmentacin. En un escenario de transferencia de capacidad regulatoria desde el Estado al sector privado, la desarticulacin de YPF cumpli con el objetivo de, por un lado, desintegrar parcialmente tanto vertical como horizontalmente la compaa eliminndola, de este modo, como empresa testigo y reguladora del mercado de hidrocarburos y, por el otro, ampliar el proceso de acumulacin del capital de los operadores a partir de la adquisicin de nuevos activos. Como sostiene Thwaites Rey:
Definida la estrategia global, ninguna otra racionalidad poda anteponerse. () Porque si desde la conduccin del Estado se disea una poltica pblica cuyo resultado ser una reduccin significativa precisamente de la capacidad estatal para formular y ejecutar polticas pblicas, cedida a las fuerzas espontneas del mercado, va de suyo que no habr plan alternativo que pueda ser siquiera discutido o meramente considerado (Thwaites Rey, 1993: 66).

De esta manera, es plausible sostener que los procesos de fragmentacin de la petrolera estatal y de reestructuracin de la arquitectura del mercado primario de hidrocarburos fueron expresin de la colisin de intereses entre las fracciones de clase que integraban el bloque de poder gestado desde el ltimo gobierno de facto y no el resultado del intento de generar un mercado competi-

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tivo. Este hecho marca una peculiar lnea de continuidad entre las privatizaciones perifricas realizadas por el equipo econmico de Martnez de Hoz y el gobierno de Menem, que contribuyeron a desarticular a YPF, eliminando su capacidad de empresa testigo en el mercado. La intencin de desmembrarla y profundizar la transferencia de renta al sector privado, iniciada desde 1976, se manifiesta, adems, en el hecho de que no se cumpli con la propuesta inicial de mantener los activos estratgicos y rentables, entre los que podran ingresar las reas centrales de produccin. En realidad, en el Plan de fragmentacin de la empresa, figuraba que las reas centrales relativas a las Cuencas Cuyana, Neuquina y San Jorge las mantendra la empresa, aunque finalmente fueron concesionadas en diversa proporcin. A su vez, la concesin de estas reas, estratgicas y de alta rentabilidad, tampoco era necesaria para crear el mercado de libre disponibilidad para abastecer a las refineras, ya que alcanzaba con la extraccin proveniente de las viejas concesiones, la concerniente a las reas de inters secundario y la relativa a la reconversin de contratos. En sntesis, la fragmentacin de la petrolera estatal, en el marco de la disputa por la apropiacin de los recursos del Estado, tena entre sus principales objetivos reales, por un lado, transferir ingentes cantidades de reservas de petrleo y gas natural al capital privado y, con stas, la capacidad de apropiarse de una proporcin mayor de la renta petrolera. Por el otro, eliminar definitivamente la regulacin pblica, en primer lugar, al generar una nueva arquitectura institucional del mercado de hidrocarburos en el contexto de la denominada desregulacin, y, en segundo, al anular a YPF como empresa testigo. En definitiva, la finalidad era articular los intereses de los sectores dominantes para consolidar el modelo de valorizacin financiera y ajuste estructural.

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