Capítulo 5.

Modelos de fiscalización en Europa

Las instituciones fiscalizadoras de los países de Europa proceden, en la mayoría

de los casos, de estructuras heredadas de su pasado monárquico, aun cuando, en
la actualidad, algunas naciones hayan adoptado formas de gobierno republicanas,
situación que permite corroborar la continuidad de la percepción del Estado
respecto a la revisión del adecuado registro y uso de los recursos públicos. Otro
factor relevante es el predominio de las Cortes y Tribunales de Cuentas como
modelo fiscalizador, lo cual muestra la relevancia que los países europeos dan a la
observancia de las normas y procesos jurídicos de la gestión pública, así como su
análisis y solución a través de instituciones colegiadas.

No obstante, este enfoque no es el único existente. La Gran Bretaña, si bien

comparte en gran medida el pasado medieval y monárquico de los países
continentales, fue pionera en el establecimiento de estructuras parlamentarias en
sustitución del régimen absolutista, por lo cual las características de su ente
fiscalizador se separaron notablemente de sus contrapartes europeas, al
convertirse en un instrumento moderno que ha servido de base para el desarrollo
de las instituciones auditoras de los países que formaron parte de su imperio
colonial.

Este capítulo versa sobre los entes auditores de Francia y del Reino Unido, como
arquetipos de dos modelos de auditoría: la jurisdiccional basada en una Corte de
Cuentas y el denominado “Westminster”, centrado en proporcionar una opinión al
Parlamento sobre la fidelidad de los estados financieros y evaluar la economía, la
eficiencia y la eficacia del gasto público. Evidentemente, no es viable establecer
una jerarquía respecto a las bondades de cada sistema fiscalizador, en tanto que
sus diseños corresponden tanto a la arquitectura constitucional como a las
necesidades de cada Estado en materia de auditoría gubernamental.

5.1. Francia: Corte de Cuentas

La fiscalización de los recursos públicos en Francia data del Medioevo, y la

continuidad de la función auditora hasta nuestros días hace de la institución
auditora la estructura estatal más antigua del país. La primera noción de
fiscalización se registra en la orden emitida por el rey Luis IX en 1256, a través de
la cual instruye a sus principales súbditos a que le hagan llegar las cuentas sobre
los recursos bajo su control, con el fin de que fueran revisadas por funcionarios
designados (gens des comptes) específicamente para verificar su exactitud. El
grupo de auditores creció y diversificó sus funciones para dedicarse
exclusivamente al control de las cuentas. A partir de 1297, las revisiones se
practicaron dos veces al año.

El siguiente hito en la evolución de la fiscalización en Francia se dio en el reinado

de Felipe IV. El monarca decidió hacer una reorganización general de las
estructuras administrativas, fiscales y financieras del reino, con el fin de hacer

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frente a una serie de compromisos bélicos y al incremento de los gastos
gubernamentales. Una de las medidas adoptadas fue despojar a la Orden de
Caballeros Templarios de sus atribuciones como tesoreros del reino y revisores de
las cuentas públicas para asignarla a un cuerpo de oficiales vinculados
directamente a la corona francesa. Dicho organismo fue el antecedente a la
llamada Cámara de Cuentas (Chambre des Comptes). Esta institución centralizó
el registro y la auditoría de los ingresos y gastos de los funcionarios locales, se
constituyó en autoridad judicial para resolver conflictos respecto a la contabilidad
del reino y se dedicó al examen de los registros financieros para asegurar que los
fondos se manejaran correctamente y llegaran al tesoro real. Asimismo, estuvo
facultada para administrar las tierras pertenecientes a la corona.

El ente fiscalizador se convirtió, en el siglo XV, en la segunda institución más

grande del reino, después del Consejo Real. En esta etapa, fue dotado de
atribuciones judiciales que le permitían perseguir a los infractores, aplicar multas e
inclusive imponer penas corporales. Desde esta época la fiscalización francesa
distinguió a los funcionarios encargados de la aplicación de los recursos, llamados
“gestores u ordenadores” de aquellos que tenían bajo su responsabilidad los
registros correspondientes, denominados “contadores”.

En los siglos posteriores, la influencia del ente fiscalizador disminuyó

notablemente, al pasar directamente al control del rey y su consejo, en
concordancia con la tendencia absolutista de la monarquía francesa. Con la
revolución francesa, esos cuerpos fiscalizadores fueron abolidos y sustituidos por
la Oficina de Contabilidad Nacional, dedicada a apoyar al Cuerpo Legislativo a
gestionar los recursos públicos, pero que estaba desprovista de autoridad real. En
1807, el emperador Napoleón I decidió revivir la institución fiscalizadora con la
creación de la Corte de Cuentas (Cour del Comptes) con autoridad sobre todo el
territorio. Esta institución fiscalizadora auditaba las cuentas de los contadores y
supervisaba la gestión de los ministros y demás ordenadores, con el deber de
informar directamente al emperador de cualquier abuso que descubriera durante
sus auditorías.

Durante los gobiernos subsiguientes, la Corte de Cuentas amplió sus facultades;

en 1822 el ente auditor asumió la tarea de certificar las cuentas del Estado para el
gobierno y para el cuerpo legislativo, y en 1832 dispuso que el informe anual de
las revisiones practicadas fuera puesto en manos de los integrantes del
Parlamento. En el siglo XX la jurisdicción de la Corte de Cuentas fue ampliada: en
1939 a las asociaciones subvencionadas, en 1950 a la Seguridad Social, en 1976
a las empresas públicas y en 1991 a las organizaciones solicitantes de donaciones
públicas. Asimismo, en 1982 se determinó que la Corte de Cuentas de Francia
(CCF) compartiera sus competencias con las Cámaras de Cuentas Regionales y
Territoriales (CCRT) y fungiera como su tribunal superior para efectos
jurisdiccionales. La actual CCF adquirió su carácter de ente constitucional en
virtud del artículo 47-2 de la Constitución Francesa de 1958, como entidad
asistente del Parlamento para la supervisión de la actuación del Poder Ejecutivo.
El ente fiscalizador francés cuenta con atribuciones jurisdiccionales y de

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supervisión administrativa, pero no depende ni del Poder Judicial ni de las otras
dos ramas del Estado.

5.1.1. Bases jurídicas e institucionales

En la Constitución de la llamada “Quinta República Francesa”, instituida por el

General Charles de Gaulle en 1958, la institución fiscalizadora ratificó su estatus
de ente constitucional. El artículo 47-2 de ese instrumento jurídico dispone que la
CCF asista al Parlamento en la supervisión de la actuación del Gobierno, así como
que preste su apoyo al cuerpo legislativo, formado por la Asamblea Nacional y el
Senado, y al Poder Ejecutivo en el seguimiento de la aplicación de las leyes de
finanzas y de financiación de la seguridad social, y en la evaluación de las
políticas públicas. Este artículo dispone además que el ente auditor rinda informes
públicos, con el fin de informar a la ciudadanía respecto a la exactitud y veracidad
de las cuentas de la administración pública en cuanto a los resultados de su
gestión, patrimonio y situación financiera.

Estas disposiciones constitucionales son explicitadas y hechas operativas a través

de la legislación que rige la actuación de la CCF. Sus leyes más relevantes son el
Código de Jurisdicciones Financieras (CJF) que norma la gestión y define las
competencias de la autoridad fiscalizadora central y las CCRT, y la Ordenanza
2022-408 del 23 de marzo de 2022, la cual modificó la legislación contable y
reformó radicalmente el régimen de responsabilidad de los administradores
públicos.

La CCF está encabezada por un Primer Presidente, nombrado por decreto del
Presidente de la República entre los magistrados del ente auditor. Su mandato es
irrevocable, lo cual garantiza su independencia respecto a cualquier poder. El
mandato del Presidente de la CCF es de tres años, y puede ser renovado
indefinidamente.

El Primer Presidente ejerce su cargo hasta que libremente desee dejarlo, se vea
imposibilitado físicamente para realizar su labor o bien, cuando alcance la edad de
67 años. No obstante, por decreto del Presidente de la República, es posible
prorrogar el nombramiento del titular de la CCF en el caso de que éste supere esa
edad antes del término de su mandato.

La CCF está integrada por siete Salas, las cuales pueden ser divididas por el
Primer Presidente en secciones. Las cuentas de los entes sujetos al control de la
CCF son auditadas por la sala correspondiente y los temas de su competencia son
los siguientes:

 Sala 1: competencias económicas y financieras del Estado, financiación de

la economía y de las instituciones financieras públicas, finanzas públicas y
cuentas del Estado, comercio y servicios, industria y telecomunicaciones;

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  Sala 2: energía, transporte, medio ambiente, agricultura y asuntos
marítimos;

 Sala 3: educación, juventud y deportes, educación superior, investigación,

cultura y comunicación;

 Sala 4: defensa, seguridad interior, justicia, asuntos exteriores, poderes

públicos constitucionales e inteligencia, servicios del Primer Ministro,
administración descentralizada y finanzas públicas locales;

 Sala 5: trabajo y empleo, desarrollo urbano y vivienda, cohesión territorial,

inmigración e integración, cohesión social y solidaridad y generosidad
públicas;

 Sala 6: salubridad, seguridad social y sector médico-social, y

 Sala 7, o Sala de lo Contencioso: se encarga de las revisiones judiciales y

litigios. A diferencia de las otras seis salas, está compuesta por magistrados
del Tribunal y de las CCRT.

Cada sala está compuesta por un presidente, auditores; asesores de referencia

(elegibles como tales después de ejercer tres años el cargo de auditor), y
asesores superiores (tras doce años de experiencia en el cargo de asesor de
referencia). Cabe mencionar que el reclutamiento de auditores se hace a través de
concursos de oposición entre egresados, primordialmente, de la Escuela Nacional
de Administración, fundada en 1945, mientras que los asesores de referencia y
superiores pueden ser reclutados de manera externa.

Adicionalmente, la CCF cuenta con el apoyo de una Fiscalía, la cual tiene la

función de ilustrar al ente fiscalizador con sus dictámenes, contribuir a la ejecución
de sus resoluciones y supervisar su actividad, así como servir de intermediario
entre la CCF y las distintas autoridades del Estado. Su principal función es
garantizar la correcta aplicación de la ley, la coherencia de la jurisprudencia de la
CCF y de las CCRT, así como por la observancia de los procedimientos jurídicos
correspondientes. El Fiscal General que la preside, así como el personal a su
cargo, no dependen orgánicamente de la CCF.

Respecto a la aplicación de normas de auditoría, la Ordenanza n.º 2016-1360, del

2016 señala, en su artículo 3, que los integrantes del Tribunal de Cuentas están
obligados, en el ejercicio de sus funciones, a respetar las normas profesionales
establecidas por el Primer Presidente de la Corte de Cuentas, con la aprobación
del Consejo Superior. Las normas profesionales fueron desarrolladas para
alcanzar los siguientes objetivos:

 Describir la manera en la cual la CCF realiza su trabajo en todos los

aspectos relevantes;

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  Ofrecer los desarrollos metodológicos necesarios y suficientes para facilitar
su comprensión por parte de quienes realizan la labor fiscalizadora, sus
destinatarios y aquellos a quienes se dirigen a sus resultados;

 Presentar una estructura idéntica y un diseño homogéneo, sin referencia a

textos legales o herramientas internas de control, y

 Formar un conjunto autónomo que sea consistente con las disposiciones

contenidas en las ISSAI emitidas por la INTOSAI.

Cada una de las principales misiones del CCF (auditoría jurisdiccional, auditoría
de cumplimiento y rendimiento, auditoría de estados financieros y evaluación de
políticas públicas) está sujeta a normas profesionales específicas, además de un
conjunto de normas comunes. Dichas normas constituyen los términos de
referencia que permiten una ejecución diligente de la labor auditora y permiten
formalizan las condiciones necesarias para generar decisiones fundamentadas en
los asuntos de su competencia.

En el 2017 la CCF emitió sus Normas Profesionales, las cuales deben ser
observadas tanto por el ente auditor nacional como por las auditorías regionales y
territoriales para el desahogo de sus funciones. Estas normas son públicas y
oponibles; sin embargo, no sustituyen las disposiciones legales contenidas, en
particular, en el CJF, las cuales regulan la organización, las labores y los
procedimientos de la CCF y las CCRT. Solamente la existencia de circunstancias
excepcionales podría dar lugar a la no aplicación total o parcial de una norma, las
cuales deben ser documentadas en el informe de auditoría. Las normas están
contenidas en seis capítulos:

I. Disposiciones comunes: planificación y programación, recursos humanos y

ética y sistema de control de calidad;

II. Auditoría jurisdiccional: etapa de auditoría, etapa de juicio y resultados;

III. Auditoría financiera, de cumplimiento y de desempeño: ejecución de la

auditoría, decisiones colegiadas y resultados y seguimiento de la auditoría;

IV. Evaluación de políticas públicas: ejecución de la evaluación, decisiones

colegiadas e informe de evaluación y seguimiento;

V. Auditoría de estados financieros: marco general, normas internacionales de

auditoría, y

VI. Examen de actos presupuestarios: ejecución del examen, decisiones

colegiadas y dictamen del examen y seguimiento.

Cabe mencionar que la CCF puede apoyarse en las ISSAI, las Normas
Internacionales de Auditoría (ISA, por sus siglas en inglés) en la evaluación de

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políticas públicas y en la certificación de cuentas. En las auditorías que la CCF
practica a organizaciones internacionales, la institución fiscalizadora puede valerse
de las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (IPSAS, por sus
siglas en inglés).

5.1.2. Autonomía técnica y operativa

La CCF, como lo indica el artículo 47-2 de la Constitución, tiene funciones de

asistencia al Parlamento y de asesoría para el Poder Ejecutivo, a través de la
práctica de auditorías y la evaluación de políticas públicas, las cuales tienen como
resultado la emisión de informes, los cuales son rendidos a ambas Cámaras del
Poder Legislativo, a los entes auditados y puestos a disposición de la ciudadanía
en general a través de su publicación a través de Internet.

El procedimiento de auditoría está basado en la revisión documental y la práctica

de investigaciones in situ. La evaluación de los hallazgos se hace de manera
colegiada, y, en atención al ámbito jurisdiccional en el que se desarrollan las
auditorías, prevé la participación de la parte auditada, la cual tiene derecho a
expresar su punto de vista y presentar pruebas en su descargo sobre el
documento provisional que le entrega la CCF.

Existen dos tipos principales de informes rendidos por la CCF: el informe anual y
los informes temáticos. El informe público anual es el más antiguo; su primera
versión fue elaborada en 1807 y sólo era remitido al emperador; sin embargo,
desde 1938, éste es publicado. Este informe incluye tres volúmenes: el primero
presenta una selección de observaciones y recomendaciones del CCF y de las
CCRT; el segundo aborda el seguimiento dado a las recomendaciones formuladas
en informes anteriores, y el tercero describe las actividades de las instituciones
fiscalizadoras durante el último año.

El informe público anual versa sobre el funcionamiento de los servicios públicos y

la gestión gubernamental. Este informe es amplio y detallado, aunque busca
facilitar su comprensión a través de un lenguaje accesible, con el fin de ser
comprendido por la ciudadanía y sus representantes en el Parlamento.

Por su parte, los informes públicos temáticos son resultado de las investigaciones
practicadas por la CCF, las cuales son generalmente realizadas de manera
conjunta con las CCRT. Anteriormente, estos eran denominados “informes
públicos especiales”.

Cabe mencionar que todos los informes públicos de la CCF, tanto el anual, como
los de tipo temático están disponibles a la ciudadanía para su consulta en el sitio
web institucional. En ese espacio también pueden ser consultadas las
publicaciones de las CCRT.

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La independencia de los entes auditores, tanto en las actividades jurisdiccionales
como administrativas de la CCF y de las CCRT, en su calidad de tribunales
administrativos especializados, se refleja en su poder de planificar libremente sus
actividades, inspecciones e investigaciones. La inamovilidad del titular de la CCF
protege su independencia respecto a presiones de los Poderes Ejecutivo y
Legislativo.

El programa de trabajo es definido libremente, y de manera anual, por el Primer

Presidente, después de consultar al Fiscal General adjunto a la CCF, sin perjuicio
de los trabajos que puedan solicitarle el Parlamento o el Gobierno. Dicho
programa se basa en las prioridades estratégicas libremente determinadas por la
CCF, en función de los riesgos que haya identificado en torno a la regularidad en
la gestión de los recursos públicos, el rendimiento del ejercicio gubernamental y la
eficacia de las políticas públicas propuestas por el Poder Ejecutivo. Otro insumo
para considerar en la integración de la planeación anual son las solicitudes y
propuesta de auditoría expresadas por la población a través de su inclusión en
una plataforma de participación ciudadana.

Adicionalmente a las auditorías consideradas en el programa anual de trabajo de

la CCF, la institución auditora debe llevar a cabo la fiscalización correspondiente a
la ejecución del presupuesto y las cuentas del Estado, así como sobre la
seguridad social, y presentar los informes anuales correspondientes a los
legisladores y al público en general. El Parlamento también puede solicitar al
Tribunal que presente informes sobre temas seleccionados por las comisiones de
finanzas o asuntos sociales de ambas cámaras del Legislativo.

En cuanto al acceso de la CCF a la información que obre en poder de los entes

auditados, la institución fiscalizadora goza de amplias prerrogativas legales para
acceder a toda la documentación necesaria para sus auditorías de los fondos y las
políticas públicas en Francia, así como a entrevistar al personal relevante en sus
visitas in situ. Esta facultad es independiente del gobierno y del parlamento, y la
CCF está autorizada a acceder a todos los documentos financieros y operativos
que considere pertinentes.

Un elemento de gran relevancia para asegurar que la fiscalización practicada rinda

sus efectos es el proceso de seguimiento que lleva a cabo la CCF de los hallazgos
planteados a los entes auditados. La institución fiscalizadora acompaña sus
observaciones críticas con recomendaciones, que comunica a las autoridades
competentes y, en ocasiones, al público y garantiza su aplicación a través de
acciones de seguimiento, cuyo alcance y frecuencia determina de manera
autónoma. Por consiguiente, la CCF puede remitir los asuntos que aún no hayan
sido atendidos a una autoridad administrativa superior, particularmente al ministro
competente, o bien dar a conocer el caso al público mediante su publicación a
través de los medios de comunicación y el sitio web institucional.

5.1.3. Competencias auditoras

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El Tribunal tiene como función principal el control de las cuentas públicas. Sin
embargo, la ejerce con diferentes objetivos y a través del empleo de distintas
técnicas, las cuales pueden agruparse en tres categorías: controlar la calidad y la
regularidad de la gestión y evaluar los resultados; emitir un dictamen para la
certificación de las cuentas del Estado y de la seguridad social, y verificar la
regularidad de las operaciones de los funcionarios que gestionan los recursos
públicos y de los contadores encargados del registro de las operaciones de los
entes auditados.

La CCF ejerce su función fiscalizadora en todas aquellas instancias que ejerzan

recursos públicos, con el fin de asegurar la regularidad, eficiencia y eficacia de su
gestión. Los resultados de la fiscalización deberán ser comunicados de manera
oportuna a las instituciones y organizaciones auditadas, así como a sus
autoridades supervisoras.

Para cumplir con ese objetivo, la institución auditora cuenta con facultades para
auditar los siguientes rubros:

 Organismos y dependencias del Estado;

 Organizaciones de seguridad social;

 Empresas públicas;

 Entidades de derecho privado que reciben subvenciones públicas

 Organizaciones receptoras de donaciones;

 Establecimientos de salud y servicios sociales y las clínicas privadas, y

 Entes gubernamentales a nivel local, con la colaboración de las CCRT.

Asimismo, la CCF certifica anualmente las cuentas del Estado y, desde el 2006, el
sistema general de seguridad social, integrado por cuatro organismos: la Agencia
Central de Organismos de Seguridad Social, la Caja Nacional de Seguro de Vejez
para Trabajadores Asalariados, la Caja Nacional de Seguro de Enfermedad para
Trabajadores Asalariados y la Caja Nacional de Subsidios Familiares. Estas
labores, encomendadas por la Ley Orgánica de Finanzas de 2001 y por la Ley de
Financiación de la Seguridad Social de 2005, garantizanC a la ciudadanía el
acceso a información financiera y contable de manera clara y accesible, así como
proporcionarle una visión más precisa de la situación financiera del Estado y de la
seguridad social.

En cuanto a la fiscalización de los recursos públicos utilizados por el Poder

Legislativo, la autoridad auditora central certifica anualmente las cuentas de

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ambas asambleas, de conformidad con el acuerdo firmado el 23 de julio de 2013
por el Primer Presidente, de la CCF, el Presidente del Senado y el Presidente de la
Asamblea Nacional. Esta misión tiene el objetivo de evaluar la conformidad de los
estados financieros con el marco contable de cada asamblea; sin embargo, no
abarca la gestión de los recursos materiales y humanos movilizados para
garantizar su funcionamiento.

La auditoría de las cuentas públicas tiene como meta verificar la regularidad de los
ingresos y gastos públicos, así como la correcta presentación de las cuentas
públicas. Para alcanzar ese objetivo, la CCF debe revisar que los contables
designados por el Ministro de Hacienda hayan recaudado correctamente los
ingresos de su responsabilidad y que los pagos de los gastos ejecutados se hayan
realizado de conformidad con las normas de contabilidad pública. Es preciso
señalar que la CCF no audita directamente a todos los contadores públicos, sino
únicamente a los principales, los cuales ejercen las funciones de dirección regional
o departamental de las finanzas públicas.

La CJF encomienda a la CCF la certificación de las cuentas del Estado. Esta tarea
es relativamente reciente, ya que el primer ejercicio fiscal sujeto a esta
certificación fue el correspondiente al ejercicio del 2006. En ente fiscalizador debe
formular su posición sobre las cuentas anuales auditadas a la luz de las normas
que rigen la contabilidad del Estado francés. Los principios contables que el
Tribunal debe certificar son la regularidad, acuciosidad y la fidelidad de los
resultados del ejercicio anterior, así como la situación financiera y patrimonial del
Estado al cierre del ejercicio.

Para entender el alcance del mandato auditor, es preciso conocer la manera en

que se desahoga el proceso de fiscalización. La labor auditora de la CCF se rige
por cuatro principios que garantizan la calidad e imparcialidad de sus
observaciones: independencia en la programación y ejecución de las auditorías,
así como en la elección de las medidas que se adoptarán posteriormente, la
colegialidad en la toma de decisiones y la existencia de un procedimiento
jurisdiccional adversativo, el cual asegura al ente auditado la posibilidad de
justificar su actuación y manifestar su desacuerdo respecto a las decisiones del
CCF.

Las auditorías incluidas en el plan anual de fiscalización inician con la notificación

de inicio de auditoría al jefe directo del departamento u organismo auditado. En
este documento se anuncia el alcance de la auditoría, los nombres de los
miembros del equipo auditor y el calendario previsto para su desarrollo.

Los miembros del equipo auditor se reúnen con los responsables y les informan
sobre los temas y procedimientos de la auditoría. Los funcionarios de la CCF, en
ejercicio de sus atribuciones de investigación, examinan los documentos contables
y administrativos de la organización y las respuestas a sus cuestionarios; pueden
además realizar entrevistas y revisar información en las oficinas del ente auditado.

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Una vez agotada esta etapa, los equipos de auditoría registran sus observaciones
y propuestas sobre las acciones previstas derivadas de la auditoría en un
documento denominado "informe de investigación", que es examinado por la sala
de la CCF correspondiente a la materia auditada. Dicho documento, el cual incluye
los hechos constatados y su análisis, es objeto de una primera deliberación:
colectiva, en la cual participan presidente de la Sala y la fiscalía adjunta al CCF. La
decisión respecto a la aprobación de las propuestas del equipo auditor se hace de
manera colegiada respecto a las medidas a tomar, y su contenido es vertido en el
documento denominado “borrador de observaciones de auditoría”, el cual tiene el
carácter de confidencial.

Dicho documento es enviado por el presidente de la sala correspondiente de la

CCF al gerente del ente auditado, con copia a sus autoridades supervisoras, si es
necesario. Si el contenido del borrador implica a terceros, la CCF les envía los
extractos correspondientes. La carta de presentación del borrador debe indicar el
plazo de respuesta concedido a la entidad fiscalizada, el cual debe ser de al
menos un mes. En algunos casos, el borrador de observaciones de auditoría
puede considerarse innecesario, por lo cual la CCF establece directamente su
curso de acción definitivo en la primera deliberación.

La CCF puede decidir celebrar una audiencia con los gerentes del ente auditado,
en la cual se abordarán puntos específicos sobre los cuales la autoridad
fiscalizadora solicita aclaraciones adicionales. En el caso de la publicación de
determinadas observaciones, o de su comunicación al Parlamento, como ocurre
con los informes provisionales a los ministros del informe de auditoría, los
gerentes de los entes fiscalizados tienen derecho a una audiencia.

Tras el desahogo de las audiencias y la entrega de información complementaria

por parte del ente fiscalizado, la sala de la CCF lleva a cabo una segunda
deliberación colectiva, la cual se desarrolla de manera similar a la primera. De ser
necesario, se llevarán a cabo deliberaciones colectivas adicionales para la
definición del informe final de auditoría, el cual será finalmente entregado al Poder
Legislativo y publicado para conocimiento de la ciudadanía.

La CCF, así como las CCRT, revisan tanto la regularidad presupuestaria como la
legalidad administrativa, la mejor relación posible entre las actividades y los
recursos utilizados o movilizados y que los resultados obtenidos por la acción
pública cumplan con los objetivos establecidos. Para ello, en ente auditor francés
lleva a cabo distintos tipos de auditoría, los cuales se mencionan a continuación:

 Auditorías financieras y de gestión: verificación de la regularidad, exactitud

y fiabilidad de las cuentas del Estado y de las organizaciones de seguridad
social; supervisión del uso adecuado de los fondos públicos y la eficacia de
la gestión pública, y evaluación de la responsabilidad financiera de los
gestores públicos.

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  Auditorías de cumplimiento: verificación del cumplimiento de las leyes y
normativas aplicables;

 Auditorías “Flash”: fiscalizaciones realizadas en un plazo breve, con el

objetivo de proporcionar una visión general objetiva de un sistema bien
definido, y

 Auditorías temáticas: centradas en asuntos y rubros específicos, los cuales

a menudo son solicitados por el Parlamento.

La actuación de la CCF no se limita a la práctica de auditorías; también incluye en

su mandato la evaluación de políticas públicas y la revisión de la aplicación de las
leyes de finanzas, para asistir tanto al Parlamento como al Poder Ejecutivo. Dichas
evaluaciones representan un insumo importante para la toma de decisiones en
materia presupuestal y administrativa y pueden ejercer una influencia relevante en
cuanto a la valoración de la ciudadanía respecto a la validez y utilidad de las
políticas públicas.

Cabe mencionar que, desde la perspectiva de la CCF, la labor fiscalizadora y la

evaluación presentan distinciones importantes: mientras que la auditoría se enfoca
en el uso de métodos de investigación para detectar discrepancias entre la gestión
y las cuentas generadas por el ente auditado respecto a un estándar específico, la
evaluación se refiere no a la detección de responsables o la asignación de
responsabilidades, sino a efectuar una revisión objetiva y neutral de una política
gubernamental determinada, la cual destaca aspectos positivos y critica los
elementos negativos detectados, con el fin de conformar su idoneidad o ponerla
en entredicho. La experiencia del ente auditor su neutralidad e independencia, así
como el carácter colegiado de su análisis y resoluciones proporcionan elementos
para asegurar que las evaluaciones practicadas son exhaustivas y confiables.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ordenanza 2016-1360, del 13

de octubre del 2016 la realización de dichas evaluaciones puede ser solicitada por
el Presidente del Senado o de la Asamblea Nacional. Una vez concluida la
evaluación solicitada, el ente auditor presenta en forma de informe en el plazo
determinado por la instancia legislativa solicitante, acordado con el Primer
Presidente de la CCF, y que no podrá exceder el término de doce meses. Cabe
señalar que el Presidente de la Asamblea Nacional o del Senado podrán decidir
acerca de la publicación del informe presentado.

La evaluación no abarca la definición de objetivos por parte de las autoridades

gubernamentales ni juzga las opciones seleccionadas, sino que se concentra en la
valoración de las medidas adoptadas a la luz de los objetivos definidos por las
autoridades que desarrollan la política pública en cuestión. En sus normas
profesionales, la CCF precisa que este control consiste en verificar que la
actividad respeta la Ley y su conformidad con los principios de eficacia, eficiencia
y economía. Por consiguiente, las evaluaciones no son una auditoría de

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desempeño, en tanto no comparan los resultados de la política pública contra el
cumplimiento de sus objetivos,

La evaluación se centra en la pertinencia, efectos e impacto de las políticas

públicas, así como en las necesidades que busca satisfacer. Si bien el análisis del
desempeño se basa en los indicadores disponibles para el análisis de resultados,
la evaluación a menudo requiere la selección, o incluso la creación, de indicadores
ad hoc. Las partes interesadas generalmente participan en el diseño e
implementación de la evaluación y pueden ser consultadas sobre el borrador del
informe.

En el artículo 8 de la Ordenanza 2016-1360 también se incluyen disposiciones

respecto a solicitudes del Poder Ejecutivo, en concreto, por parte del Primer
Ministro. Este funcionario puede solicitar a la CCF la realización de investigaciones
relativa a la aplicación de las leyes de finanzas o las leyes de financiación de la
seguridad social, así como cualquier investigación sobre la gestión de los servicios
u organismos sujetos a su control o al de las CCRT. Las conclusiones serán
presentadas por la institución fiscalizadora en el plazo definido entre su Primer
Presidente y el Primer Ministro; este último podrá decidir sobre la conveniencia de
publicar los hallazgos.

Finalmente, dado el carácter jurisdiccional de la CCF, un tema de la mayor

relevancia para su funcionamiento lo constituye su facultad de aplicar medidas
sancionatorias. El régimen de responsabilidades en Francia ha sufrido importantes
transformaciones al pasar de centrar las investigaciones del ente auditor a la
actuación de los contadores responsables de los entes auditados a aplicar un
sistema unificado de responsabilidades patrimoniales, el cual incluye también a
quienes tienen a su cargo la gestión de los recursos públicos.

En virtud de la Ordenanza 2022-408, del 23 de marzo del 2022, y del Decreto

2022-1605, del 22 de diciembre del 2022, fue establecido un sistema unificado de
responsabilidad patrimonial para los administradores públicos, a aplicarse a partir
del 1° de enero del 2023. Este nuevo sistema tiene los siguientes objetivos:
sancionar más eficazmente a los gestores públicos que, debido a una infracción
de las normas de ejecución de los ingresos y gastos o de la gestión del patrimonio
público, hayan cometido una falta grave que haya causado un perjuicio patrimonial
importante; limitar la sanción de las faltas puramente formales o procesales y
modernizar la tipificación de delitos de orden administrativo.

Existen diez tipos de infracciones en materia financiera previstas en los artículos

L131-9 a L131-15 del CJF son diez y pueden dividirse en cuatro categorías:

1. Delitos presupuestarios y contables: incumplimiento de las normas de

control presupuestario; gastos sin autorización; incumplimiento de la
obligación de rendir cuentas en las condiciones establecidas por decreto, e
incumplimiento de las prerrogativas exclusivas del contador público en
organizaciones sujetas a la contabilidad pública.

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 2. Concesión de una ventaja injustificada financiera o en especie a sí mismo o
a un tercero, para beneficio personal directo o indirecto.

3. Violación de las normas relativas a la gestión de ingresos, gastos y activos

que resulte en una pérdida financiera significativa mediante la comisión de
una falta grave, y la mala gestión grave en una empresa pública o en un
organismo del sector público que resulte en una pérdida financiera
significativa.

4. Delitos que protegen la ejecución de resoluciones judiciales y pagos

ordenados por el tribunal: condena por multa coercitiva por incumplimiento
total o parcial o ejecución tardía de una resolución judicial; incumplimiento
de una resolución judicial que ordena al Estado, a una institución pública o
a una autoridad local el pago de una suma de dinero, cuyo importe fue
fijado por la propia resolución judicial, y acciones que obstruyan un
procedimiento de pago ordenado por la CCF.

Estas infracciones, aplicables tanto a funcionarios como a empleados contratados,

se castigarán con multas con un límite de seis meses de salario, o un mes para
infracciones formales. El juez impondrá multas de forma individual, proporcionales
a la gravedad de las presuntas infracciones, a la posible reincidencia de las
prácticas prohibidas y, en su caso, al alcance del daño causado, y se eliminó la
facultad de la CCF de inhabilitación para el ejercicio del cargo, la cual quedó a
disposición de los mandos superiores del funcionario encontrado culpable. Los
errores puramente formales e intrascendentes ya no serán perseguidos por esta
jurisdicción. Cabe señalar que, con la supresión de la responsabilidad personal y
pecuniaria de los contables públicos, se eliminó la responsabilidad financiera
resarcitoria por daños al patrimonio público.

La ordenanza y el decreto mencionados establecen que la jurisdicción de las

responsabilidades patrimoniales corresponde a la Sala 7 de la CCF, para la
investigación y resolución de los casos. Esta sala está compuesta a partes iguales
por jueces de la CCF y de las CCRT. El Fiscal General adjunto a la CCF, quien
ostenta el derecho exclusivo de ejercer la acción penal, es la única persona
autorizada para remitir un caso a dicha Sala mediante la emisión de un escrito de
acusación.

Tras recibir una solicitud formal, el juez presidente de la Sala de lo Contencioso

designa a un magistrado para que realice una investigación independiente,
examinando tanto las pruebas incriminatorias como las exculpatorias. Al concluir la
investigación, el magistrado emite un auto de resolución, presentando los
resultados de sus pesquisas. Con base en este auto, el Fiscal General puede
decidir sobreseer el caso, por ejemplo, si los hechos resultan insuficientemente
fundamentados, solicitar una investigación adicional o remitir a los acusados a la
Sala de lo Contencioso. En este último caso, el asunto se incluye en la agenda de
una audiencia pública.

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Adicionalmente, en virtud de la Ordenanza 2022-408, del 23 de marzo del 2022
se creó Tribunal de Apelación Financiera (TAF), encabezado por el Primer
Presidente de la CCF e integrado por cuatro Consejeros de Estado, cuatro
Consejeros Superiores del CCF y dos personas cualificadas. Las apelaciones
tendrán efecto suspensivo. Finalmente, el Consejo de Estado seguirá siendo el
tribunal de última instancia para efectos de casación. Los condenados por la Sala
7, así como el Fiscal General adjunto a la CCF, pueden apelar ante el TAF.

5.1.4. Título libre

El modelo de fiscalización seguido por la CCF, a pesar de su evolución, sigue

apegado a su concepción original de fungir como una instancia jurisdiccional para
la verificación de la correcta integración de las cuentas y el apego de la gestión
gubernamental a la normativa correspondiente. La inamovilidad de su titular, si
bien abona a su independencia, no genera un incentivo al líder de la institución
para incrementar la calidad de su actuación o promover la introducción de cambios
sustanciales. El hecho de que no existan causales explícitas que pudieran llevar a
su remoción no solo se explica por su carácter de inamovible, sino también por su
consideración como uno de los actores más importantes del gobierno republicano.
Por otra parte, la rigidez de los métodos de contratación del personal auditor y sus
eventuales ascensos muestran la preocupación por contar con cuadros
fiscalizadores sólidos y con experiencia. La CCF sería una especie de élite dentro
del aparato estatal del país, lo cual puede tener impactos tanto positivos como
negativos, al no depender esencialmente del mérito, sino de la constancia.

Otro aspecto notable del CCF, y por ende, del enfoque fiscalizador francés, es
precisamente su carácter estrictamente jurisdiccional. La fiscalización moderna
debe atender a un número elevado de consideraciones de carácter técnico,
económico y financiero, que rebasan los aspectos jurídicos del proceso auditor. Es
posible afirmar que el modelo de fiscalización jurisdiccional se preocupa más de la
forma del acto gubernamental que de su fondo o significado. El hecho de que las
cuentas esté bien integradas y la actuación del ente fiscalizado se haya apegado
estrictamente a la ley no excluye la posibilidad de que la gestión sea deficiente en
cuanto a sus resultados o esté anclada a prácticas y rutinas administrativas
probadas y seguras, las cuales impiden la innovación, generan inercias
perjudiciales para el interés público y no permiten una mejor calidad del gasto.

La única aproximación a un enfoque más actualizado de la gestión gubernamental

es la práctica de evaluaciones a políticas públicas. No obstante, debido a las
disposiciones que rigen este tipo de procedimientos, no es posible detectar, en los
hechos, si la actuación gubernamental y el uso de recursos públicos se traducen
en el cumplimiento de las metas trazadas a través del análisis de sus resultados.
La auditoría de desempeño pretende, precisamente, determinar el éxito o el
fracaso de una acción o programa gubernamental, pero en el caso de la CCF, está
limitada a un ejercicio más bien especulativo o teórico, al limitarse a revisar la

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lógica y la coherencia intrínseca de las políticas públicas. Nuevamente, el hecho
de que estén correctamente diseñadas, desde una perspectiva meramente formal,
no implica que sirvan para lo que fueron trazadas. Por consiguiente, la acción
evaluativa de la CCF se queda a medio camino y no representa un instrumento
que permita hacer modificaciones o cambios en función de los resultados
obtenidos de su implementación, lo cual puede ocasionar un uso deficiente de los
recursos públicos dedicados al efecto.

Respecto del régimen actual de responsabilidades patrimoniales francés es

posible afirmar que la imposición de multas, a pesar de su efecto disuasivo, no
permite que un daño al erario sea debidamente subsanado. Las multas, además,
no pueden ser proporcionales a la afectación de la hacienda pública, sino que
tienen un techo máximo. El pago de una multa no constituye un factor que
compense la afectación al interés público, la cual se traduce en la pérdida de
oportunidad derivada de un uso deficiente de los recursos presupuestales.

Por último, cabe destacar que, en el contexto de un sistema jurisdiccional, es

positivo el hecho de que las decisiones sobre los entes auditados sean el
resultado de una evaluación colegiada, así como el hecho de que existan
segundas y terceras instancias a las cuales sea posible acudir en caso de
inconformidad con la resolución de la entidad fiscalizadora. Estos mecanismos
permiten el debido proceso y salvaguardan los derechos de las partes acusadas,
lo cual resulta esencial para garantizar la seguridad jurídica del proceso.

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