Memorando Nro.

SERCOP-CGAJ-2021-0089-M

Quito, D.M., 23 de mayo de 2021

PARA: Sra. Econ. Wendy Paulina Barreno Lalama

Directora de Atención al Usuario

ASUNTO: CRITERIO Y ACLARACIÓN JURÍDICA respecto al uso de la

firma electrónica en el Sistema Nacional de Contratación Pública

De mi consideración:

El Servicio Nacional de Contratación Pública [en adelante SERCOP], de

conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública [en adelante LOSNCP], es el organismo que
ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Contratación Pública [en adelante
SNCP]; y, su objetivo fundamental es exigir el cumplimiento de los principios y
objetivos que rigen al SNCP y aquellas actividades inherentes a su cumplimiento.

De conformidad con lo previsto en los numerales 9, 12 y 17 del artículo 10 de la

Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública [LOSNCP], el
SERCOP tiene entre sus atribuciones legales, las de capacitar y brindar
asesoramiento a los actores del SNCP sobre los instrumentos, herramientas y
procedimientos de contratación pública, así como, sobre la inteligencia o
aplicación de las disposiciones normativas que integran el aludido Sistema; y,
dictar normas administrativas, manuales e instructivos sobre el SNCP.

En ese sentido, esta Coordinación ha considerado pertinente emitir determinadas

aclaraciones sobre el uso de la firma electrónica, con la finalidad de que puedan
ser utilizadas en la atención que se da los usuarios por parte de su Dirección, en
cumplimiento de los principios establecidos en el artículo 4 de la LOSNCP,
particularmente el de legalidad, oportunidad, concurrencia y transparencia.

ANTECEDENTES:

Mediante Resolución Externa No. RE-SERCOP-2020-106 de julio de 2020, se

reformó la Resolución Externa No. RE-SERCOP-2016-0000072 de 31 de agosto
de 2016, a través de la cual se expidió la Codificación y Actualización de
Resoluciones emitidas por el SERCOP agregando los artículos 10.1 y 24.1, por
medio de los cuales se dispone que los documentos relevantes correspondientes a
la fase preparatoria, precontractual y contractual, incluyendo las ofertas, deberán

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ser suscritos electrónicamente tanto por las entidades contratantes como por los
proveedores del Estado. Para dicho fin, deberán contar con un certificado de
firma electrónica expedido por una de las entidades de certificación de
información y servicio relacionados, autorizadas y acreditadas por la Agencia de
Regulación y Control de las Telecomunicaciones; además, se estableció que el
sistema oficial de validación de documentos firmados electrónicamente será el
aplicativo “FIRMA EC”, provisto por el Ministerio de Telecomunicaciones y de
la Sociedad de la Información.

El 27 de octubre de 2020, mediante circular No.

SERCOP-SERCOP-2020-0022-C, este Servicio Nacional emitió un comunicado
respecto a la implementación de la firma electrónica en los procedimientos de
contratación pública sometidos al SNCP, aclarando los casos en que su uso es
obligatorio, los casos en que no es obligatorio y los casos en que su
implementación estará sujeta a cronogramas, es decir que se llevará a cabo de
manera paulatina.

Con fecha 15 de enero de 2021, se emitió la Resolución Externa

RE-SERCOP-2021-0112, mediante la cual se reformó algunas disposiciones
respecto a la utilización de la Firma Electrónica en los procedimientos de
contratación pública, delimitando su utilización dependiendo del procedimiento
de contratación pública y conforme con las disposiciones y directrices que emita
este Servicio Nacional.

Con fecha 13 de abril de 2021, se emitió la Resolución

Externa RE-SERCOP-2021-0114, mediante la cual se incluyó una regulación
sobre el foliado y sumillado de las ofertas que se presentan con firma electrónica.

II.- ORDENAMIENTO JURÍDICO APLICABLE:

La Constitución de la República del Ecuador [en adelante CRE], en su artículo

226, establece los principios constitucionales de juridicidad y coordinación entre
instituciones del Estado.

El Servicio Nacional de Contratación Pública, amparado en los principios

previstos en los artículos 226 y 227 de la CRE, tiene entre sus facultades, las que
le confieren los numerales 5, 11, 12 y 17 del artículo 10 de la Ley Ibídem; esto
es, ser el órgano encargado de desarrollar y administrar el Sistema Oficial de
Contratación Pública del Ecuador [en adelante SOCE], establecer las políticas y

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condiciones de uso de la información y herramientas electrónicas del aludido

sistema, e incorporar y modernizar herramientas conexas al SOCE.

La Ley Orgánica para la Optimización y Eficiencia de Trámites Administrativos

establece, en el numeral 4 de su artículo 3, que las entidades reguladas por ella
harán uso de tecnologías de la información y comunicación con el fin de mejorar
la calidad de los servicios públicos y optimizar la gestión de trámites
administrativos; esto último, en concordancia con los artículos 15 y 18, numeral
5, Ibídem. Lo cual debe ser efectuado sobre la base de los criterios de calidad y
eficiencia establecidos en el artículo 4 y 5 del Código Orgánico Administrativo
[en adelante COA].

Ahora bien, el artículo 90 del COA dispone que, las actividades a cargo de las
administraciones puedan ser ejecutadas mediante el uso de nuevas tecnologías y
medios electrónicos. Para el efecto, el artículo 94 del citado cuerpo legal ordena
que la actividad de la administración sea gestionada mediante certificados
digitales de firma electrónica y, asimismo las personas podrán utilizar los
referidos certificados en sus relaciones con la administración. Sobre el particular,
la Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos, en su
artículo 13, contempla a la firma electrónica como los datos en forma electrónica
consignados en un mensaje de datos que pueden ser utilizados para identificar el
titular de la firma; y, el artículo 14 de la misma Ley establece que dicha firma
“[…] tendrá igual validez y se le reconocerán los mismos efectos jurídicos que a
una firma manuscrita en relación con los datos consignados en documentos
escritos, y será admitida como prueba en juicio”.

El artículo 45 de la Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y

Mensajes de Datos, dispone que: “Los contratos podrán ser instrumentados
mediante mensajes de datos. No se negará validez o fuerza obligatoria a un
contrato por la sola razón de haberse utilizado en su formación uno o más
mensajes de datos”. Por su parte, el artículo 51 Ibídem señala que: “Se reconoce
la validez jurídica de los mensajes de datos otorgados, conferidos, autorizados o
expedidos por y ante autoridad competente y firmados electrónicamente”.

A este respecto, las Normas de Control Interno de la Contraloría General del

Estado[1], en su numeral 410-17, con respecto a la firma electrónica, prevé que:

“Las entidades, organismos y dependencias del sector público, así como las
personas jurídicas que actúen en virtud de una potestad estatal, ajustarán sus

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procedimientos y operaciones e incorporarán los medios técnicos y tecnológicos

necesarios, para permitir el uso de la firma electrónica, de conformidad con la
Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y Mensajes de Datos y su
Reglamento, y demás normativa que disponga o sugiera su uso […]”.

La Codificación y Actualización de Resoluciones emitidas por el Servicio

Nacional de Contratación Pública,[2] fue reformada mediante la Resolución
Externa Nro. RE-SERCOP-2020-106 de julio de 2020,[3]agregando los artículos
10.1 y 24.1, por medio de los cuales se dispone que los documentos relevantes
correspondientes a la fase preparatoria, precontractual y contractual, incluyendo
las ofertas, deberán ser suscritos electrónicamente tanto por las entidades
contratantes como por los proveedores del Estado. Para dicho fin, deberán contar
con un certificado de firma electrónica expedido por una de las entidades de
certificación de información y servicio relacionados, autorizadas y acreditadas
por la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones; además, se
estableció que el sistema oficial de validación de documentos firmados
electrónicamente será el aplicativo “FIRMA EC”, provisto por el Ministerio de
Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información.

III. CRITERIO Y ACLARACIONES

FORMA DE SUSCRIPCIÓN ELECTRÓNICA:

Es menester aclarar algunos puntos de la Circular Nro.

SERCOP-SERCOP-2020-0022-C de 27 de octubre de 2020, para lo cual,
respecto a la utilización de la herramienta FirmaEc para firmar los documentos
relevantes, dentro de los diferentes procedimientos de contratación pública, es
necesario indicar que:

El aplicativo FirmaEC es un software gratuito desarrollado por la Subsecretaría

de Gobierno Electrónico del Ministerio de Telecomunicaciones y Sociedad de la
Información (MINTEL); la finalidad de éste aplicativo es:

Firmar documentos a través de certificados digitales.

Verificar la información de documentos firmados electrónicamente.
Validar certificados digitales.

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El mencionado aplicativo está disponible para todos los ciudadanos, de manera

gratuita en el siguiente link: [Link]

No obstante, existen varios programas informáticos de manejo de documentos en

formato PDF, tales como “NITRO” o “ADOBE READER”, que ofrecen la
funcionalidad de firmar electrónicamente documentos, sin embargo estos no
tienen los controles que el aplicativo FIRMA EC brinda, por lo cual
exclusivamente se debe utilizar este aplicativo para firmar.

Adicionalmente, es importante que el documento firmado electrónicamente sea

validado con éxito en el aplicativo FirmaEc, por lo que tanto entidades como
proveedores deben validar sus documentos antes de enviarlos o publicarlos.

Dentro del acápite VI Forma de entrega y recepción de ofertas, en el numeral 6.1,

literal d), de la Circular No. SERCOP-SERCOP-2020-0022-C, se estableció:

“d) Descargar el archivo de la vista previa de la oferta y firmar electrónicamente

en cada uno de los formularios. Cada formulario de la oferta, o sus particiones
debido a que su tamaño supera los 10 Mb, deben ser firmados electrónicamente
de manera individual; para así cumplir con el mandato de integridad de estos
mensajes de datos”.

En este punto es necesario reiterar que la firma electrónica debe insertarse en

cada archivo que se genere de la oferta, tomando en consideración que los
archivos a ser subidos deben pesar máximo 10 Mb, por lo tanto, la oferta puede
dividirse en varios archivos, los cuales deben ser firmados electrónicamente de
manera individual.

Por otro lado, los modelos de pliegos en algunas secciones prevén la posibilidad
de que las ofertas sean presentadas de forma física; por lo que, de tratarse de un
proceso de contratación sujeto a la utilización de firma electrónica, deberá
tomarse en cuenta que para que sean válidas estas ofertas deberán estar firmadas
electrónicamente. Por tanto, al establecerse que la oferta podrá ser entregada de
forma física, se debe entender exclusivamente que se ingresará en las ventanillas
de la entidad el dispositivo de almacenamiento magnético, óptico o electrónico,
que contenga la oferta debidamente firmada electrónicamente, mas no se refiere
al ingreso por ventanilla de la oferta firmada electrónicamente pero impresa.

En este punto, se debe aclarar que los documentos que son suscritos

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electrónicamente pierden su validez legal una vez que se imprimen, eliminando la

integridad y autenticidad del documento electrónico.

CERTIFICADO DE FIRMA ELECTRÓNICA PARA PERSONAS

JURÍDICAS:

El segundo inciso del artículo 24.1 de la Codificación y Actualización de

Resoluciones emitidas por el SERCOP, determina que “[…] El certificado de
firma electrónica deberá ser individual y estar vinculado exclusivamente a su
titular. Para el caso de personas jurídicas, estará obligado a poseer el
certificado de firma electrónica, quien ejerza la representación legal o quién esté
facultado legalmente para actuar en dicha calidad. El certificado de firma
electrónica de estos representantes legales se obtendrá conforme lo determine
cada Entidad de Certificación” (énfasis añadido)

Al respecto, resulta pertinente aclarar que en el caso de personas naturales el

certificado de firma electrónica debe estar vinculada a determinada persona,
quien por su propios y personales derechos es titular del certificado de firma
electrónica.

Por otro lado, el mencionado artículo establece que para el caso de personas
jurídicas, la persona que ejerza la representación legal, es quien debe poseer el
certificado de firma electrónica; lo cual no se debe entender que la persona que es
el representante debe obtener el certificado de firma electrónica por sus propios y
personales derechos, como es el caso de las personas naturales; sino que debe
obtenerlo en su calidad de representante legal de la persona jurídica.

Es por esta razón que las entidades certificadoras, realizan la distinción entre
personas naturales y jurídicas, para el trámite de obtención o renovación de
certificados de firma electrónica, para el caso de personas jurídicas, dentro de los
requisitos consta el registro previo de la compañía en el sistema, el RUC de la
misma, el nombramiento o certificado laboral del representante legal; con esto se
denota que el titular del certificado de firma electrónica es una determinada
persona, en calidad de representante legal de la compañía.

De este modo, se colige que la Codificación y Actualización de Resoluciones, al

hablar de certificado de firma electrónica de persona jurídica, se entiende que es
aquel obtenido según los requisitos determinados por las entidades certificadoras

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para las personas jurídicas; siendo completamente diferentes a la previstos para la

obtención del certificado como persona natural.

FECHAS DE DOCUMENTOS FIRMADOS ELECTRÓNICAMENTE

El artículo 16 de la Ley de Comercio Electrónico, Firmas y Mensajes de Datos

establece que: “Cuando se fijare la firma electrónica en un mensaje de datos,
aquella deberá enviarse en un mismo acto como parte integrante del mensaje de
datos o lógicamente asociada a éste. Se presumirá legalmente que el mensaje de
datos firmado electrónicamente conlleva la voluntad del emisor, quien se
someterá al cumplimiento de las obligaciones contenidas, en dicho mensaje de
datos, de acuerdo a lo determinado en la ley”.

En virtud de lo cual, es preciso determinar lo siguiente:

En la celebración de un vínculo contractual, en el cual intervengan dos

voluntades o partes, la fecha que se considerará como fecha de suscripción
de este, será la fecha en que el último interviniente lo firme
electrónicamente, ya que solo en ese momento se plasma la voluntad de las
partes.
Cuando se trate de actas donde intervienen varias personas, se considerará
como fecha del acta la que conste en dicho documento, independientemente
de la fecha de las firmas electrónicas consignadas. Esto se debe a que el
firmante conoce y acepta la fecha del acta al firmarla. Finalmente, es
indispensable que en estos casos las firmas electrónicas sean posteriores a la
fecha del acta; y, esta suscripción posterior no violente el principio de
oportunidad previsto en la LOSNCP. En caso de que un acta no tuviera una
fecha señalada en el documento, se debe entender como fecha del acta, la
fecha de la última firma consignada.

EXPEDIENTE ELECTRÓNICO DE CONTRATACIÓN:

En el Acápite V “Sobre la validez de los documentos firmados electrónicamente,

su almacenamiento y conservación” del oficio circular Nro.
SERCOP-SERCOP-2020-0022-C se ha efectuado el análisis correspondiente del
que se ha concluido que los documentos firmados electrónicamente pierden su
validez legal cuando se imprimen puesto que pierden su integridad y

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autenticidad. Por lo que en caso de necesitar archivarlos en expedientes físicos

los mismos deberán ser conservados a través de dispositivos de almacenamiento
por medios magnéticos, ópticos o electrónicos; o, efectuar la solicitud de
materialización de los respectivos documentos acorde al literal b) del numeral 5
del artículo 18 de la Ley Notarial, en concordancia con el artículo 4 del
Reglamento General a la Ley de Comercio Electrónico, Firmas Electrónicas y
Mensajes de Datos, lo cual implica un costo adicional. No obstante, como ya se
ha establecido, la Ley de la materia entrega a los documentos firmados
electrónicamente la misma validez y eficacia jurídica que a los documentos
suscritos físicamente.

Ahora bien, respecto del control previo al pago que efectúan las áreas financieras
de las entidades contratantes de forma primigenia, la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado establece en su artículo 9, que:

“Art. 9.-Concepto y elementos del Control Interno.-El control interno constituye

un proceso aplicado por la máxima autoridad, la dirección y el personal de cada
institución que proporciona seguridad razonable de que se protegen los recursos
públicos y se alcancen los objetivos institucionales. Constituyen elementos del
control interno: el entorno de control, la organización, la idoneidad del
personal, el cumplimiento de los objetivos institucionales, los riesgos
institucionales en el logro detales objetivos y las medidas adoptadas para
afrontarlos, el sistema de información, el cumplimiento de las normas jurídicas y
técnicas; y, la corrección oportuna de las deficiencias de control.

El control interno será responsabilidad de cada institución del Estado, y tendrá

como finalidad primordial crear las condiciones para el ejercicio del control
externo a cargo de la Contraloría General del Estado.”

El artículo 12 de la Ley Ibídem prevé el ejercicio del control interno se aplicará

en forma previa, continua y posterior:

“[…] a) Control previo.-Los servidores de la institución, analizarán las

actividades institucionales propuestas, antes de su autorización o ejecución,
respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y
conformidad con los planes y presupuestos institucionales […]”

Por su parte, las Normas de Control Interno de la Contraloría General del Estado,
señalan en el numeral 100-01 respecto del control interno lo siguiente:

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“El control interno será responsabilidad de cada institución del Estado y de las
personas jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos y
tendrá como finalidad crear las condiciones para el ejercicio del control.

[…] El control interno está orientado a cumplir con el ordenamiento jurídico,

técnico y administrativo, promover eficiencia y eficacia de las operaciones de la
entidad y garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información, así como
la adopción de medidas oportunas para corregir las deficiencias de control.”

Como uno de los objetivos del control interno, el numeral 100-02 de las Normas
Ibídem prevé que:

“El control interno de las entidades, organismo del sector público y personas
jurídicas de derecho privado que dispongan de recursos públicos para alcanzar
la misión institucional, deberá contribuir al cumplimiento de los siguientes
objetivos:
[…]
-Proteger y conservar el patrimonio público contra pérdida, despilfarro, uso
indebido, irregularidad o acto ilegal.”

Ahora bien, de forma específica respecto del control previo al pago, el numeral
403-08 indica que las servidoras y servidores de las instituciones del sector
público designados para ordenar un pago deberán:

“[…] suscribir comprobantes de egreso o cheques, devengar y solicitar pagos vía

electrónica, entre otros, previamente observarán las siguientes disposiciones:

a) Todo pago corresponderá a un compromiso devengado, legalmente exigible,

con excepción de los anticipos previstos en los ordenamientos legales y contratos
debidamente suscritos;
b) Los pagos que se efectúen estarán dentro de los límites de la programación de
caja autorizada;
c) Los pagos estarán debidamente justificados y comprobados con los
documentos auténticos respectivos;
d) Verificación de la existencia o no de litigios o asuntos pendientes respecto al
reconocimiento total o parcial de las obligaciones a pagar; y,
e) Que la transacción no haya variado respecto a la propiedad, legalidad
y conformidad con el presupuesto.

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Para estos efectos, se entenderá por documentos justificativos, los que

determinan un compromiso presupuestario y por documentos comprobatorios,
los que demuestren entrega de las obras, bienes o servicios contratados.”
(énfasis añadido).

Es importante puntualizar que las Normas de Control Interno de la Contraloría

General del Estado indican en su numeral 405-04, respecto de la documentación
de respaldo y su archivo, lo siguiente:

“[…] Para efectos del ejercicio de las actividades de control, la documentación

generada mediante archivos digitales, electrónicos o desmaterializados, tendrán
el mismo valor jurídico que los documentos físicos.

Toda entidad pública dispondrá de evidencia documental de sus operaciones,

suficiente, pertinente y legal. La documentación sustentatoria de transacciones
financieras, operaciones administrativas o decisiones institucionales estará
disponible en formato físico, o en medios magnéticos, electrónicos o
desmaterializados y se utilizará para acciones de verificación o auditoría, así
como para información de otros usuarios autorizados, en ejercicio de sus
derechos.

Todas las operaciones financieras estarán respaldadas con la documentación de

soporte suficiente y pertinente que sustente su propiedad, legalidad y veracidad,
esto permitirá la identificación de la transacción ejecutada y facilitará su
verificación, comprobación y análisis.

La documentación sobre operaciones, contratos y otros actos de gestión

importantes debe ser íntegra, confiable y exacta, lo que permitirá su seguimiento
y verificación, antes, durante o después de su realización.

Corresponde a la administración financiera de cada entidad establecer los

procedimientos que aseguren la existencia de un archivo adecuado, físico y/o,
magnético o digital, para la conservación y custodia de la documentación
sustentatoria, que será ordenado cronológicamente, de manera secuencial y se
mantendrá durante el tiempo que fijen las disposiciones legales vigentes. […]”

La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública prevé respecto

del expediente del proceso de contratación en su artículo 36 que: “Las Entidades

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Contratantes deberán formar y mantener un expediente por cada contratación en

el que constarán los documentos referentes a los hechos y aspectos más
relevantes de sus etapas de preparación, selección, contratación, ejecución, así
como en la fase pos contractual. El Reglamento establecerá las normas sobre su
contenido, conformación y publicidad a través del portal de
COMPRASPÚBLICAS”

Por su parte, el Código Orgánico Administrativo en su artículo 146 prevé

respecto del expediente electrónico. “Las reproducciones digitalizadas o
escaneadas de documentos públicos o privados que se agreguen al expediente
electrónico tienen la misma fuerza probatoria del original. […] Los expedientes
electrónicos deben estar protegidos por medio de sistemas de seguridad de
acceso y almacenados en un medio que garantice la preservación e integridad de
los datos” (énfasis añadido).

La transcripción de estas normas tiene como finalidad evidenciar que existen

regulaciones para llevar un expediente de cada procedimiento de contratación,
tanto físico como digital, pues ambos tienen igual validez, por lo que las
entidades contratantes están sujetas a revisar y aplicar esta normativa. Una buena
práctica de almacenamiento de documentos electrónicos, puede ser la utilización
de dispositivos de almacenamiento por medios magnéticos, ópticos o
electrónicos, o la utilización de nubes de almacenamiento, sin embargo siempre
se deberá buscar la conservación de la integridad y autenticidad del documento.

Nuevamente se debe recalcar que los documentos que son suscritos

electrónicamente pierden su validez legal una vez que se imprimen, eliminando la
integridad y autenticidad del documento electrónico.

Finalmente, el SERCOP pone a disposición del público en general su micrositio

oficial de normativa, donde se podrá encontrar cualquier resolución o circular
emitida, de forma ágil, confiable e inmediata:
[Link]

Quien suscribe, lo hace debidamente autorizado por la Directora General del

SERCOP, al amparo de lo previsto en el artículo 13 de la Resolución Interna Nro.
R.I-SERCOP-2018-00000459, publicada en el Registro Oficial Nro. 392, de 20
de diciembre de 2018.

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[1] Acuerdo Nro. 39-CG-2009, publicado en el Suplemento del Registro Oficial

Nro. 87, de 14 de diciembre de 2009; cuya última modificación fue a través de
Acuerdo Nro.013-CG-2019, publicado en el Suplemento del Registro Oficial
Nro. 486, de 13 de mayo de 2019.
[2] Publicada en la Edición Especial del Registro Oficial Nro. 245, de 29 de
enero de2018, así como en la sede electrónica del SERCOP, con sus
consecuentes reformas
[3] Publicada en la Edición Especial del Registro Oficial Nro. 832, de 29 de julio
de 2020.

Con sentimientos de distinguida consideración.

Atentamente,

Documento firmado electrónicamente

Abg. Stalin Santiago Andino González
COORDINADOR GENERAL DE ASESORÍA JURÍDICA
Copia:
Sr. Dr. Gustavo Alejandro Araujo Rocha
Subdirector General

Sr. Abg. Andrés Ecuador Loor Moreira

Coordinador Técnico de Control

Sr. Guillermo Wladimir Taco Lasso

Coordinador Técnico de Operaciones

Sra. Abg. Mercedes Estefanía Mediavilla Yandún

Directora de Asesoría Jurídica

cá/sa

Firmado electrónicamente por:

STALIN SANTIAGO
ANDINO GONZALEZ

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