TEMARIO DESARROLLADO

CAPITULO 1
¨ RECTORÍA ECONÓMICA¨.

TEMA 1.- RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO.

1.1 El Estado Policía.

El tema de rectoría económica constituye la parte esencial del derecho administrativo.

Por estado policía puede entenderse:

a) las primeras sociedades políticas, anteriores al estado moderno surgido en el
siglo XV europeo, y
b) el liberalismo inicial de los siglos XVIII y XIX.

En las primeras sociedades políticas, el poder público lleva implícita su condición de

policía guardián o guardián de la sociedad. Así el estado se encarga fundamentalmente
de legislar, hacer a guerra y mantener la tranquilidad pública; persigue la armonía entre
las relaciones de los particulares, manteniendo un sistema esclavista, sin que surjan
actividades significativas en materia de servicios públicos y económicos por parte del
gobierno

La forma de Estado que existía hasta antes de la Revolución Francesa de 1789 era la
del Estado Monárquico- Absolutista, que estaba caracterizado porque el rey era el
soberano, es decir, que por encima de su poder no había otro poder humano; porque el
origen de su poder era de derecho divino, es decir, Dios y solamente Dios se lo
otorgaba y solo ante Él respondía. Porque concentraba todo el poder, es decir, el rey
"hacía" la ley, el rey "aplicaba" la ley y el rey "interpretaba" la ley. Un Estado donde el
soberano tenía concentrado todo el poder y tenía no solo derecho sobre la vida, la
libertad y la propiedad de todos sus súbditos, sino que además determinaba la vida
económica.

En el liberalismo en esta segunda concepción del estado policía es que se deje actuar
libremente a los particulares y que la sociedad política se limite únicamente a vigilar
que las acciones de un particular no dañen o invadan la libertad de otro.

1.2 Las tendencias liberales del siglo XIX.

El liberalismo surge a partir de una crítica contundente al sistema monárquico-feudal,
que tuvo su expresión más acabada en la frase del Rey Luis XIV, que acuñó la famosa
frase “El Estado soy Yo”.

Este liberalismo original tenía solo una dimensión política, sino también económica y
filosófica. Los pensadores o ideólogos fueron los siguientes: Juan Jacobo Rousseau,
Montesquieu, Diderot Voltaire, David Schmit, David Ricardo, Malthus, Dimensión
filosófica: Jhon Locke, Hobbes, etc.

Todos estos filósofos y pensadores hicieron una crítica a la sociedad absolutista-

monárquica que culminó en un proceso revolucionario de carácter político-social: la
Revolución Francesa, y al mismo tiempo coincidió con la de un fenómeno de carácter
científico-tecnológico: la 1ª Revolución Industrial que en un proceso simultáneo y
convergente dieron origen a un nuevo tipo de sociedad: la sociedad capitalista y a un
nuevo tipo de Estado: el Estado Liberal- Burgués.

Esta convergencia dio origen también a un nuevo tipo de trabajador el obrero

industrial (el proletariado así denominado por Marx) y a una superexplotación de ese
mismo proletariado naciente.

Ricardo Conbellas, en su libro “Estado de Derecho, Crisis y Renovación, el Estado

Liberal, afirma que “El Estado Liberal surgió como un concepto de lucha. Un arma
política de la burguesía con el objeto de imponer un nuevo orden político frente al viejo
orden del Absolutismo (monárquico).

El liberalismo económico es la respuesta teórico y práctica que emerge en el

momento en que la industria y el comercio comienzan a operar en gran escala; esta
concepción teórico práctica va aunada a una mayor interrelación económica entre las
naciones y constituye una consecuencia del resquebrajamiento del absolutista estado
protector.
El liberalismo económico propugna porque se deje al individuo realizar libremente sus
actividades económicas; al estado sólo debe corresponderle defender al país,
administrar justicia y ocuparse de algunas tareas que no interesen a los particulares.

1.3 El intervencionismo Estatal.

Se califica de intervencionismo a corrientes muy distintas que han surgido a lo largo de

tiempos históricos diferentes, dentro del estudio de esta categoría cabe considerar dos
cuestiones principales:
a) la que corresponde a una etapa político-económica del estado, y
b) la que concierne al análisis de un conjunto de escuelas económicas que, desde

el siglo XVI, sostiene la conveniencia de que el estado decida, participe o maneje

directamente la marcha de la economía.

 1.- El inicialmente calificado como intervencionismo estatal es anterior al

surgimiento del liberalismo económico, ya que durante la Edad Media (siglos V a

XV) aparece el fenómeno del feudalismo, en el que el estado va apropiándose

cada vez de más atribuciones, a fin de garantizar el desarrollo de los feudos y

las pequeñas aldeas y el de su peculiar modo de producción y circulación de

mercaderías.

2.- Escuelas económicas que propugnan la participación estatal en la economía;

en este grupo caben:

a) Los mercantilistas hacen hincapié en la actividad comercial; sus exponentes

Jean Bodin, Juan Colbert y Juan Botero, entre otros.

b) Los socialistas utópicos, entre otros, Roberto Owen, Charles Fourier.

c) Otros socialistas como Pedro Proudhon y Fernando Lasalle;

d) El comunismo o socialismo científico expuesto principalmente por Carlos
Marx y Federico Engels,
e) Los neoliberales, destacan John Keynes y Milton Friedman, ya en el siglo XX,
así como el llamado padre de esta corriente, Friedrich von Hayek, y
f) La economía mixta la cual estuvo vigente en numerosos países a lo largo de
varias décadas del siglo XX.

1.4 El sistema de economía mixta y la rectoría económica del Estado.

En la economía mixta, se da una participación del estado en algunas de las

áreas de producción y de la comercialización de bienes y servicios que se
estiman importantes, y el resto de las actividades se deja a la libre
concurrencia de los gobernados. Su propósito es conciliar los intereses de la
colectividad con los del empresariado privado.

El sistema mexicano, predominantemente de libre empresa es en menor medida

de economía mixta, ya que pone en manos del estado los recursos
estratégicos señalados en el Art. 27 constitucional, pero protege a la
iniciativa y la actividad particular, a la vez que incluye al poco desarrollado
sector social.

La rectoría económica del estado significa que éste puede, soberanamente

indicar la orientación que ha de seguir la economía nacional. El estado por otra
parte posee también atribuciones de rectoría cultural, sanitaria, demográfica,
ecológica, energética, etc.

1.5 Comentarios de algunas disposiciones rectoras de la economía mexicana.

Toda la legislación de contenido económico es, de cierta forma, rectora de la

actividad económica y se encuentran en los siguientes rubros:
- el Art. 25 constitucional
- el Art. 131 de la misma constitución (comercio exterior).
- la Ley Federal de Competencia Económica y,
- lo relativo a monopolios.

1.6 Artículo 25 Constitucional.

El Art.25 contiene una declaración de política económica del estado mexicano. Se

refiere a tres puntos concretos:
a) La rectoría económica.
b) Los sectores productivos.

c) Las áreas económicas en que pueden participar los sectores (privado, social y

público).

a) En materia de rectoría económica se establece que el desarrollo nacional

implica, por parte del estado, lo siguiente:
 definir actividades de interés público; los lineamientos del sistema económico
del país; que áreas corresponden a cada sector; la responsabilidad social en
actividades empresariales;
 fundamentar unificadamente las acciones estatales en éste renglón; las
medidas de interés público;
 proteger los recursos productivos; proteger al sector privado para que
contribuya al desarrollo económico del país; el ambiente; las libertades
individuales en actividades económicas;
  fomentar al sector social; una más justa distribución del ingreso; actividades
de interés público; la expansión económica, el empleo, y
 coordinarse para la planeación, la marcha de la economía y para el
desarrollo con estados y municipios.

b) Sectores productivos. Se garantiza la existencia y participación de los sectores

privado (iniciativa privada), social y público (empresas estatales y paraestatales).En
cuanto al sector social, se señala que forman parte de él ejidos, sociedades
cooperativas, empresas sindicales, comunidades indígenas, empresas en que
participen mayoritariamente trabajadores.

c) Áreas económicas. Se pueden interpretar que existen tres:

 estratégica: reservada al estado e incluye acuñación de moneda, correos,
telégrafos, radiotelegrafía, emisión de billetes, petroquímica básica, minerales
radioactivos, energía nuclear, electricidad y lo que señale mediante ley el
congreso federal;
 prioritaria: reservada al sector público, solo o con la participación de los
sectores privado y social. Su delimitación queda en manos del legislador; por
ejemplo: servicio de banca y crédito, y
 libre: incluye toda actividad económica no considerada en las áreas
estratégica y prioritaria; en ella pueden actuar libremente los particulares,
que quedan sujetos únicamente a un sistema de vigilancia por parte del estado.

1.7 Comercio exterior.

La constitución política reiteradamente señala que el comercio exterior es materia

reservada a la federación. Entre las disposiciones constitucionales que hacen
referencia al comercio exterior podemos citar los arts. 73, fracc XXIX-A; 118, fracc I;
117, fracc. V, VI y VII, y el art. 131 constitucional, éste último tiene especial importancia
dentro de los medios de acción de la administración pública y establece que:

“Es facultad privativa de la federación gravar las mercancías que se importen o

exporten, o pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en
todo tiempo, y aún prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el
interior de la república de toda clase de efectos cualquiera que sea su procedencia,
pero sin que la misma federación pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los
impuestos y leyes que expresan las fracs. VI y VII del Art.117.
El Ejecutivo podrá ser facultado por el congreso de la unión para aumentar,
disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación o importación,
expedidas por el propio congreso, y para crear otras, así como para restringir y
para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos,
artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior,
la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier
otro propósito en beneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al congreso el
presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho
de la facultad concedida”.
 Estas facultades las ejerce el presidente con base en el propio Art. 131,

mediante los mecanismos contemplados en la Ley de Comercio Exterior, los

cuales operan por medio de decretos que han de publicarse en el Diario Oficial de

la Federación.

La ley reglamentaria del Art. 131 permite decidir cuotas compensatorias cuando algún
importador efectúa prácticas desleales. Mediante este mecanismo se estuvo en
condiciones de permitir la salida o entrada de mercancías solamente cuando ello le
convenía a la economía nacional, protegiendo al fabricante mexicano contra productos
extranjeros y asegurándole un amplio mercado interno.

Cuando en la novena década del siglo XX (1986), México decide incorporarse al

Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) – actualmente
Organización Mundial de Comercio-, ese mecanismo legal permitió abandonar la
política proteccionista y abrió el mercado, en numerosos casos, conforme a los
compromisos adquiridos, para, a su vez, intentar un aumento en las exportaciones a
nuevos mercados. Lo mismo aconteció para el Tratado de Libre Comercio de América
del Norte, celebrado en 1993.

1.8 Ley Federal de Competencia Económica.

Ley Federal de Competencia Económica (1992) su objetivo general es tutelar la libertad

de comercio y combatir para ello las prácticas que la lesionen.

Para aplicar la ley antes mencionada se crea la COMISION FEDERAL DE

COMPETENCIA ECONOMICA como un órgano administrativo desconcentrado de la
secretaría de comercio y fomento industrial, que contará con autonomía técnica y
operativa, y tendrá a cargo prevenir, investigar y combatir los monopolios, las
prácticas monopólicas y las concentraciones, en los términos de ley, y gozará de
autonomía para dictar sus resoluciones.

Esta ley es aplicable a todos los agentes económicos, sean personas físicas o
morales, dependencias o entidades de la administración pública federal, estatal o
municipal, asociaciones o agrupaciones de profesionales, fideicomisos o cualquier otra
forma de entes que participen en la actividad económica.

1.9 Monopolios.
Monopolio: Privilegio exclusivo a un individuo o sociedad de vender o explotar alguna
cosa en una región o territorio determinado.

El monopolio es una contradicción propia del sistema capitalista o economía de

mercado, en cuya virtud, mediante el ejercicio de la libre concurrencia se obtiene el
control de un área de la industria o del comercio, lo cual atenta contra la libertad
económica.

El Art. 28 constitucional establece como derecho individual la libre concurrencia y, por

tanto, prohíbe el monopolio y sus variantes. Ante el auge de las corrientes neoliberales,
el tema del monopolio readquiere interés y relevancia.

La citada disposición de la ley suprema, reglamentada por La Ley Federal de

Competencia Económica, establece que:

Están prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las
exenciones de impuestos. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de
protección a la industria.
La ley castigará, y las autoridades perseguirán toda concentración o acaparamiento
en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto
obtener aumentos de precios; todo acuerdo o combinación de los productores,
comerciantes o empresarios de servicios, que hagan de cualquier modo, para evitar la
libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar
precios altos, y todo lo que constituya una ventaja indebida a favor de una o varias
personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.
No constituirán monopolios las actividades que el estado realice de manera exclusiva
en las áreas estratégicas a que se refiere la propia constitución.

El estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés público,

concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y
aprovechamiento de bienes de dominio federal. Las leyes fijarán las modalidades
y condiciones que aseguren la adecuada prestación de los servicios y la debida
utilización de los bienes.

TEMA 2.- SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN.

2.1 Antecedentes y evolución de la Planeación en México.

La planeación del desarrollo económico y social surge en 1926 en la hoy disuelta

Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas; posteriormente, países no socialistas

adoptan ese sistema para prever sus acciones de gobierno. En México a pesar de

existir antecedentes significativos, la planeación es relativamente reciente (1980).

Los antecedentes nacionales del actual mecanismo de planeación son:

a) Ley sobre Planeación General de la República, 12 de julio de 1930, tuvo

aplicación nula.

b) El primer plan sexenal (1934-1940), sin ser un verdadero plan de desarrollo, si

contenía elementos de planeación.

a) Los programas de gobierno presentados de 1940 a 1976, estos documentos

tuvieron
Planeación.

d) Plan de desarrollo económico y social (1966-1970), que por falta de una

adecuada infraestructura jurídica y administrativa no tuvo aplicación.

b) Plan global de desarrollo 1980-1982, elaborado conforme a las experiencias

anteriores
de acuerdo con bases técnicamente más adecuadas y que sirvió para la reforma
constitucional de 1983, la cual estatuyó el sistema vigente.

2.2 Fines de la Planeación.

La Administración, considerada como un proceso, no puede ser arbitraria ni caprichosa,

razón por la cual se recurre a la Planeación como la etapa primordial.

La planeación, dice la ley, es la ordenación racional y sistemática de acciones del

ejecutivo federal para la regulación y promoción de la actividad económica, social y
cultural con el propósito de transformar la realidad del país conforme a la constitución.

A través de la planeación se deciden anticipadamente acciones de gobierno fijando

objetivos.
 Mediante el llamado sistema nacional de planeación democrática se han de llevar
a cabo las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparación,
formulación, instrumentación, control, actualización y evaluación. Dicho sistema estará
integrado por las unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos
a la planeación dentro de cada secretaría o paraestatal y, además, permitirá la
participación de los distintos grupos sociales en esa actividad y será coordinado por la
secretaría de hacienda y crédito público, ala que le compete aplicar la ley de la materia.

2.3 La planeación en las políticas: agropecuaria, educativa, laboral, de seguridad

social, de asentamientos humanos, turística, tributaria, de gasto público, monetaria
y crediticia, de comercio exterior, de estímulos y de procuración y administración
de justicia.

La planeación en las distintas áreas de la actividad de la administración pública se

efectúa al detalle por medio de programas sectoriales que el mismo plan nacional
ordena que sean elaborados y puestos en práctica, para lo cual determina los
lineamientos de su contenido. Mencionaremos algunos datos relativos a las políticas en
materia:

a) Agropecuaria. Por este medio se pretende aumentar la producción y

productividad del campo.
b) Educativa: El programa se denomina de desarrollo educativo y con él se pretende
mejorar la calidad de la educación y elevar la escolaridad de la población.
c) Laboral: Está orientada hacia la creación de empleos productivos y la protección
del nivel de vida de los trabajadores.
d) De seguridad social: A este rubro se le considera una necesidad básica de la
población, y a cuya satisfacción debe otorgársele un trato preferencial en los
presupuestos de gastos; se le estima como un complemento de la salud.
e) De asentamientos humanos: Este renglón se propone lograr un crecimiento
racional y equilibrado de los centros de población, así como fortalecer la planeación
urbana en los niveles estatal y municipal.
f) Turística: Está destinado a generar más empleos y divisas e incrementar el
turismo social y cultural.
g) Tributaria: Tiende a ampliar las bases tributarias de los distintos impuestos y
número de contribuyentes con menores tasas impositivas.
h) De gasto público: se quiere reducir el déficit presupuestario y perfeccionar los
mecanismos de control del presupuesto.
i) Monetaria y crediticia: Se requiere lograr por su medio que el aumento de la base
monetaria sea congruente con el crecimiento de la actividad económica, así como
proveer tasas de interés moderadas y reales.
j) De comercio exterior: Se pretende propiciar los avances tecnológicos que den
competitividad a los productos mexicanos.
k) De estímulos: Está encaminada a promover la actividad económica de los
particulares con miras en los objetivos nacionales que el plan prevé.
 l) De procuración de justicia: En este rubro la política está destinada a lograr el
respeto a los derechos humanos, mejoramiento salarial al personal, el aumento de la
seguridad pública y el combate al narcotráfico.
m) Administración de justicia: Se requiere propiciar reformas a la legislación a
efecto de actualizarla y eliminar reglas anticuadas, fortalecer procedimientos
conciliatorios y promover cambios a los planes de estudio de las escuelas y facultades
de derecho.

2.4 Bases constitucionales de la planeación en México.

En nuestro país la base Constitucional de la Planeación fue determinantemente

precisada en la reforma del 3 de febrero de 1983, en la que se publicaron los nuevos
textos de los artículos 25 y 26 del Supremo Ordenamiento. El primero establece la
responsabilidad a cargo del Estado de regir la economía, en tanto que el segundo
precisa el imperioso acatamiento de la Planeación.

El Art. 26 cuyo contenido es materia del presente tema establece resumidamente:

que se organizará un sistema de planeación del desarrollo económico en el que
participen los sectores de la sociedad, mediante la elaboración de un plan
obligatorio para la administración pública federal; ésta podrá celebrar convenios
con las entidades federativas y los particulares para coordinarse en la
formulación y ejecución de dicho plan.

2.5 Objeto de la Ley de Planeación.

La Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983, es reglamentaria del Art. 26 de

la constitución federal, en su primera disposición señala que tiene por objeto
establecer:
 las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la
planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de ésta, las
actividades de la administración pública federal;
 las bases de integración y funcionamiento del sistema nacional de planeación
democrática.
 las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeación
con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;
 las directrices para promover y garantizar la participación democrática de los
diversos grupos sociales, por medio de sus organizaciones representativas, en
la elaboración del plan y los programas a que se refiere esa ley, y
 los lineamientos para que las acciones de los gobernados contribuyan a
alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.
La planeación es un asunto de la competencia de la secretaría de hacienda y

crédito público, en la cual intervienen, mediante el “sistema nacional de planeación

democrática”, las dependencias y entidades de la administración pública federal; el

sistema está integrado por las unidades que tengan asignadas las tareas en esta

materia dentro de cada órgano administrativo.

CAPITULO DOS
¨EL PATRIMONIO ESTATAL¨.

TEMA 3.- EL PATRIMONIO ESTATAL.

3.1 Nociones generales.

El estado como persona moral o colectiva que es cuenta con un patrimonio cuyo
manejo le corresponde.

El patrimonio está integrado por los recursos materiales del estado, tan
importante, como su sistema jurídico, su ámbito territorial de actuación, su estructura
política y su población

3.2 Patrimonio del Estado. Concepto.

Patrimonio del estado: Universalidad de bienes, derechos y recursos financieros con

que cuenta el Estado para cumplir sus atribuciones.

3.3 Elementos del patrimonio. El territorio y todas sus partes integrantes.

Como elementos del concepto de patrimonio del estado se pueden señalar:

a) El titular del patrimonio: el estado, como persona jurídica colectiva que es;
b) Qué integra dicho patrimonio: cosas, derechos y recursos financieros; es decir
medios de tipo económico;
c) Una finalidad: el bien común, el interés general, la justicia social, cumplir
los cometidos o las atribuciones estatales, etc.

El TERRITORIO: es considerado uno de los elementos del estado, es el

espacio geográfico en que se puede aplicar el sistema jurídico creado por el
ente político soberano (estado).
 Dentro de la idea de territorio se incluye: la superficie terrestre, el
subsuelo, los mares y el espacio ubicado sobre aquél. Conforme al art. 42
constitucional, el territorio nacional comprende:
a) El de las partes integrantes de la federación (o sea, las entidades
federativas);
b) El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
c) El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo;
d) La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas.
e) Las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el
derecho internacional, y las marítimas interiores, y
f) El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades
que establece el propio derecho internacional.

Resulta claro que el territorio no es del estado, en a una acepción

patrimonial, sino que únicamente es (y ello no es poco) el ámbito de
aplicación o validez del orden jurídico; es el lugar geográfico determinado en
donde se pueden imponer las decisiones soberanas de dicho estado.

Cuando el art. 27 de la constitución federal afirma que la propiedad del

territorio nacional corresponde originariamente a la nación, se refiere a que
ésta, en su versión estatal, puede fijarle modalidades a los bienes de los
particulares.

3.4 Todos los Bienes de titularidad directa del Estado.

El estado tiene la posibilidad de imponer modalidades a todos los bienes

ubicados dentro del territorio nacional en que ejerce su soberanía, pero solo
es titular de algunos bienes que por diversas causas le pertenecen, las
cuales son consideradas patrimonio estatal, bienes éstos que el estado posee
directamente o los cede en casos aislados y temporalmente a los particulares por
medio de concesión o contrato, cuando la ley así lo permite.

El estudio del patrimonio del estado se hace a partir de un concepto amplio

que incluye todo su caudal de contenido económico, para luego suscribirlo a los
bienes o cosas; así se clasifica en bienes de dominio público y bienes de dominio
privado estatal, siendo los primeros los más importantes y socialmente
trascendentales.

3.5 Los bienes de dominio privado del Estado.

Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los cuales el
legislador ha considerado innecesario otorgarles una protección tan rígida
como a los bienes que integran el dominio público.

3.6 Los ingresos del Estado por vías del Derecho Público y el Derecho Privado.

El poder público, en sus tres niveles: federal, local o estadual, y municipal,

capta recursos financieros en volúmenes de determinante consideración
para la economía nacional; ello lo puede hacer por vías de derecho público y
por vías de derecho privado.

Ejemplo de ingresos por vías de derecho público: impuesto sobre la renta

3.7 Derechos de los que el Estado es titular.

Entendidos los derechos con un contenido económico, distintos de los bienes

y recursos financieros, el estado es titular de una larga serie de ellos:
servidumbres, patentes de invención, marcas, derechos de autor, participación en
sociedades y asociaciones, derechos sucesorios.

3.8 El derecho del Estado sobre su patrimonio.

Para la corriente civilista, se trata de un derecho de propiedad con las mismas

notas esenciales de esta figura en el derecho privado.

Rafael Bielsa sostiene que, si existe un verdadero derecho de propiedad, cuyo

titular es el pueblo y que el estado únicamente administra el patrimonio común.

Concluimos hay una titularidad soberana del estado sobre sus bienes.

3.9 Evolución del concepto jurídico del Dominio Público.

En ocasiones se le identifica, erróneamente, con la totalidad de los bienes

públicos. Para muchos autores, el dominio público está ya precisado desde el
derecho romano; otros ubican su delimitación en la doctrina francesa de fines del
siglo XVIII.
Dominio Público: forman parte de él los bienes más importantes del estado y que
hay un interés cultural y ecológico, un afán de que cierto patrimonio trascienda,
aún sobre el interés social, y sobre el momento histórico que se vive.

TEMA 4.- LA ADMINISTRACIÓN Y DISPOSICIÓN DE LOS BIENES DEL

ESTADO.

4.1 Clasificación de los bienes del Estado.

La subdivisión tradicional del patrimonio del estado seguido por la mayoría de los
autores y por nuestra Ley General de Bienes Nacionales, es:
 bienes de dominio público, y
 bienes de dominio privado.

4.2 Bienes del dominio público.

Dominio Público: es el sector de los bienes del estado sobre los cuales éste ejerce
una potestad soberana, conforme a reglas de derecho público, a efecto de regular
su uso o aprovechamiento, y de esa manera se asegure su preservación o
racional explotación.

Conforme a nuestra legislación federal, serán bienes de dominio público:

a) Los de uso común:

1.- Espacio aéreo y sideral;
2.- Mar territorial;
3.- Mar patrimonial;
4.- Aguas marítimas interiores: bahías, radas y ensenadas;
5.- Playas;
6.- Zona marítima terrestre;
7.- Puertos marítimos y sus obras;
8.- corrientes de agua, incluye cauce, ribera y zona federal;
9.- Vasos de lagos, lagunas y esteros;
10.- Obras hidráulicas;
11.- Caminos y puentes: calles, avenidas, carreteras, caminos vecinales,
terracerías, viaductos, autopistas y similares;
12.- Parques, jardines y explanadas, y
13.- Monumentos arqueológicos, históricos, artísticos y ornamentales;
b) Ciertos recursos naturales: hidrocarburos, minerales, aguas del subsuelo y de
las minas, plataforma continental y zócalos submarinos;
c) Lechos del mar territorial y de las aguas marítimas interiores;
d) Inmuebles destinados a un servicio público o a una actividad asimilada a éste:
palacios de los poderes federales, templos, establecimientos, fabriles; los
afectos a organismos federales, a otros gobiernos, a entes de la federación y
a asociaciones no lucrativas de interés social; predios rústicos al servicio de
la federación, y los de los descentralizados (excepto sus oficinas);
e) Terrenos baldíos y terrenos ganados al mar, incluyendo sus servidumbres
cuando sean predios dominantes, y
f) Muebles valiosos e insustituibles: expedientes de oficina, documentos,
grabados, colecciones de museos, fono grabaciones, libros, etcétera.

4.3 Régimen de los bienes de dominio público.

Características de los bienes de dominio público:

a) Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera de sus tres
niveles: federal, local o municipal: En efecto los arts. 27, 73 y 132
constitucionales reservan a la federación solamente algunos bienes en tanto
que de acuerdo con el Art. 124, el resto del patrimonio público está regulado
por la ley local, la que, conforme al orden jurídico de cada entidad federativa,
distribuirá los mismos entre las órbitas competenciales correspondientes.
Entre los bienes que quedan fuera de la órbita federal se señalan, aunque sin
generalizar, las calles, los mercados públicos y los panteones.
b) Su incorporación, desincorporación o cambio de destino, requiere un
procedimiento especial de derecho público: Aparte de que la constitución
política es la que señala cuáles son los bienes estatales y la misma remite a
una ley secundaria para regular las cuestiones dominicales, los arts. 17 y 37
de la Ley General de Bienes Nacionales estatuyen que este tipo de actos de
administración patrimonial habrán de efectuarse mediante un decreto emitido
por el presidente de la república. Además, la propia ley contempla detalles
del cambio de destino, si se trata de cambiar de usuario dentro de la
administración central, el acto lo emitirá el secretario del ramo.
c) Son imprescriptibles: El estado jamás perderá la potestad sobre los bienes
de dominio público a favor de los particulares, por el transcurso del tiempo
(art. 16).
d) Son inalienables: El dominio público está, por esencia, fuera del comercio;
hay; sin embargo, quien afirma que tal idea se refiere al comercio en el
ámbito de los particulares y que, si están, este tipo de bienes, dentro del
ámbito, dentro del comercio de derecho público, mientras no haya un acto
de desafectación, esas cosas no podrán válidamente enajenarse en
beneficio o a nombre de los administrados;
e) Son inembargables: En nuestro derecho esta característica es común a
todo patrimonio estatal.
f) Generalmente son concesionables: Los bienes dominales son en algunas
ocasiones concesionables, dada su naturaleza o su importancia económica.
Tal es el caso del espacio aéreo, la zona marítima terrestre, los yacimientos
minerales, las aguas.
Los bienes así concesionados no salen del patrimonio del estado: este
conserva el dominio y al particular concesionario le es permitido el uso y
disfrute, según modalidades impuestas por la autoridad en el acto de la
concesión; dichas modalidades contemplarán las circunstancias por cuya
causa los bienes pueden regresar a la tutela directa del estado.
g) Existe un régimen especial de infracciones y sanciones tendientes a
protegerlos: La Ley General de Bienes Nacionales vigente, contempla este
aspecto de la dinámica de los bienes estatales: su protección represiva por
parte del derecho público. A esto habrán de agregarse las disposiciones que
para los propios bienes estatuyen el código penal y otros ordenamientos.
h) Régimen fiscal privilegiado: El orden jurídico les otorga un tratamiento fiscal
de excepción, al establecer que los bienes de dominio público estarán libres
de cargas tributarias en los tres niveles de gobierno.

4.4 Inalienabilidad de los bienes de dominio público.

Los bienes del dominio público están fuera del comercio. Aquí es importante
recordar la división del patrimonio estatal en bienes de dominio público y
bienes de dominio privado; en aquellos existe un interés por conservarlos,
mientras que los segundos está claramente aceptado que pueden ser
sustituidos con facilidad.

4.5 Decreto de destino para incorporar o desincorporar bienes al dominio

público.

Si un bien va a ser incorporado o desincorporado del dominio público, se

requiere para ello de un acto administrativo llamado decreto de destino.

Los requisitos del llamado decreto de destino son:

a) Que sea emitido por el presidente de la república (si solo es cambio de
usuario, el acto será del secretario de estado);
b) Que sea refrendado por el secretario de la función pública y del titular de
cualquier otro órgano centralizado relacionado con el bien que cambia de
destino;
a) Que sea publicado en el Diario Oficial;
 b) Que esté fundado y motivado correctamente, y
e) Que se indique con claridad la justificación para que el bien salga del
dominio público, pase a formar parte de él o cambie de usuario sin perder
tal naturaleza.

Este decreto tiene por finalidad que los particulares sean informados acerca del
manejo de estos bienes que a ellos les son valiosos, para que de esta manera
opere el control social ante posibles abusos o desvíos en la administración
del patrimonio común.

4.6 Bienes del dominio privado del Estado.

Los bienes de dominio privado del estado son aquellos a los que el
legislador ha estimado innecesario otorgarles tantos requisitos como a los
que se hallan dentro del dominio público.

TEMA 5.- MODOS DE ADQUISICIÓN DE BIENES POR PARTE DEL ESTADO.

5.1 Explicación previa.

Existen medios jurídicos que permiten al estado incorporar a su ámbito de

actividad directa algunos bienes y comportarse con éstos como verdadero
dueño; ello ocurre además de la posibilidad que tiene el poder público de
legislar en materia patrimonial de manera plena, sin más límites que el
propio orden jurídico.

5.2 Modos de adquisición por vías de Derecho Público y por vías de Derecho
Privado.

El estado adquiere bienes tanto por vía de derecho privado como por vía de
derecho público, según actúe como particular o haga uso de su carácter de
ente soberano.

Estará adquiriendo bienes por vía de derecho privado cuando reciba un legado
o una herencia, realice contratos de compraventa, comodato, donación,
fideicomiso, o bien mediante la prescripción, accesión, etc.

Entre los modos de adquirir bienes, regulados por el derecho público, existen
algunas excepciones como la conquista, la recuperación de territorios y la
anexión. Usualmente el poder público adquiere bienes por: la expropiación, el
decomiso y la requisición, la obra pública y el contrato de suministro.

5.3 Crítica a la doctrina de procedimiento de adquisición.

Según la naturaleza del patrimonio estatal no se adquieren bienes, sino

solamente se afecta a fines públicos o se le imponen modalidades para que
queden sujetos a la administración pública. En todo caso, el patrimonio
público ha de servir a los fines y atribuciones estatales.

5.4 Adquisición y soberanía territorial.

El territorio no es propiedad del estado, sino su ámbito espacial de

actuación jurídico-política; por tanto, no se adquiere territorio, sino que se
ejerce o no un poder soberano dentro de un cierto lugar geográfico.

Según el Art. 27 constitucional, la propiedad de las tierras y aguas

comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde
originariamente a la nación.

La propiedad originaria, como la entiende el constituyente, se limita a que el

estado es jurídicamente soberano para establecer modalidades a la propiedad
privada y regular el patrimonio público, es decir, el llamado dominio eminente
sobre el territorio.

Al lado de ese dominio eminente (imperio del estado sobre su territorio)

existe el dominio directo, por medio del cual el estado sí se reserva ciertos
bienes o actividades.
Respecto de recursos hidrológicos y mineros, la administración pública
puede otorgar concesiones, pero el estado conserva el dominio.

El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el Art.27,

párrafos cuarto, quinto, sexto y séptimo.

Dominio directo: un sector de recursos naturales sobre los cuales el estado se

reserva su explotación exclusiva, y que excepcionalmente concesiona.

5.5 Expropiación por causa de utilidad pública.

Constituye el más importante de los modos de adquirir bienes que tiene el
estado dentro del derecho público.

La expropiación aparece entre los medios de acción que la administración

ha empleado desde siglos atrás. Ya en la época del imperio romano era
utilizado, y a lo largo de los siglos que siguieron a la caída de éste fue uno
de los contados instrumentos con que el poder político podía enfrentarse al
gran poderío económico de la iglesia.

A raíz de la Revolución Francesa de 1789, la expropiación se regula como

una necesaria excepción al derecho de propiedad, que tan vehementemente
defiende y consagra ese movimiento; y se establece que la expropiación
será siempre mediante indemnización justa, previa y en dinero.

5.6 Concepto de expropiación.

Expropiación: es el acto unilateral de la administración pública para adquirir

bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante
indemnización.

Se trata de un acto unilateral del estado, acto administrativo, en virtud de

lo cual no se requiere l consentimiento del particular afectado; si bien es
cierto que en ocasiones la administración pública procura obtener los bienes
requeridos por otro medio, por ejemplo, compraventa o permuta.

La expropiación es un acto administrativo, de ninguna manera legislativo o

jurisdiccional.

5.7 Elementos de la expropiación.

La doctrina señala como elementos de la expropiación:

 la autoridad expropiante,
 el particular afectado,
 el bien expropiado,
 la causa de utilidad pública que motiva el acto, y
 la indemnización.

5.8 Concepto de utilidad pública.

Utilidad pública: habrá cuando un bien o servicio, material o cultural, común
a un importante sector de la población, es considerado por el poder público,
de primordial importancia protegerlo o proporcionarlo.

La Ley de Expropiación publicada en el Diario Oficial de la Federación del 25

de noviembre de 1936, incluye una amplia enumeración de causas de
utilidad pública:
a) Servicios públicos;
b) Caminos y puentes;
c) Parques;
d) Embellecimiento y saneamiento de poblaciones;
e) Conservación de lugares históricos, artísticos y de belleza panorámica;
f) Guerra exterior o interior;
g) Abastecimiento de artículos de consumo necesario;
h) Impedir incendios plagas o inundaciones;
i) Conservación de elementos naturales explotables;
j) Distribución de la riqueza.

5.9 Bienes que pueden ser expropiados.

Cualquier bien puede ser expropiado, pero debe pertenecer a un particular, ya

que no puede concebirse que el estado se expropie a sí mismo.

Para que determinado bien resulte susceptible de expropiación, se

requiere que sea precisamente el adecuado para satisfacer la causa de
utilidad pública que pretende ser atendida con él.

5.10 Procedimiento para decretar la expropiación.

La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la

república, por publicarse en el Diario Oficial de la Federación y con el
refrendo de los secretarios de Función pública, de Hacienda y crédito
público y de la dependencia directamente involucrada en el acto.

Como acto administrativo que es, debe de estar debidamente fundado y

motivado ese decreto y publicarse, por segunda vez, en el Diario Oficial, si
se desconociera el domicilio o el nombre del particular afectado. Esta
segunda publicación suele efectuarse en tiempos muy variados: ocho días.
tres días, 90 días, etc., pues la ley es omisa al respecto.
 También deberá existir un decreto presidencial, con los mismos requisitos
antes señalados, para declarar de utilidad pública determinada acción
concreta gubernamental, y en virtud de la cual va a proceder la expropiación.

Esta declaratoria de utilidad pública, suele incluirse en el mismo decreto

de expropiación, de tal manera que el decreto presidencial se refiere a tres
cosas: la declaratoria de utilidad pública, la expropiación y la incorporación
del bien al dominio público.

Con motivo de la aplicación de la Ley de Expropiación, el particular

afectado puede interponer recurso administrativo. Este recurso habrá de ser
gestionado ante la secretaría expropiante en un término de 15 días,
cuestiones complementarias de procedimiento no se establecen en la ley,
por lo que será necesario acudir a la teoría y jurisprudencia en materia de
recursos administrativos y, en el plano legal, a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, y de forma supletoria, al Código Federal de
Procedimientos Civiles.
Si bien en el procedimiento expropiatorio no se requiere respetar la
garantía de previa audiencia, la necesidad de integrar un expediente en la
oficina que los efectúa ha sido considerada por la autoridad judicial
mexicana como una obligación.

5.11 Derecho de reversión en la expropiación. Concepto de indemnización o justo

precio.

La Ley de Expropiación establece la re-expropiación o retrocesión

llamándola reversión, la cual deberá intentar el gobernado si en un lapso de
cinco años la cosa que se le quitó no ha sido utilizada, o bien se le destinó a fin
distinto para aquél que fue expropiada.

La autoridad debe resolver en 45 días; el particular sólo está obligado a

regresar lo que se le haya pagado por concepto de indemnización.

La indemnización, compensación que el estado hace al particular por la merma

efectuada a su patrimonio, está prevista en nuestro texto constitucional como
esencia de la expropiación.

El Art. 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de

1917 considera que la expropiación procederá por causas de utilidad pública
y previa indemnización.
 La Constitución señala que sea el valor catastral declarado o consentido
por el particular, la base para la indemnización, y la ley de la materia
establece un lapso máximo de un año para el pago de la misma. Un plazo
mayor ha sido considerado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
como anticonstitucional.

En la práctica opera la comisión de avalúos de bienes nacionales, la que

auxiliándose de instituciones bancarias determina el monto o las bases para
fijar el importe de la indemnización, dicha indemnización no puede ser más
baja que el valor catastral.

La expropiación es una medida excepcional, en tanto el impuesto tiene

carácter permanente, usualmente el estado, en la expropiación capta bienes
y en el impuesto, dinero.

5.12 El decomiso.

El decomiso. Por medio de éste pasan a propiedad del estado los objetos,
los instrumentos y el producto involucrados en la comisión de algún ilícito.

Si el delito es intencional se decomisarán los instrumentos, objetos y

productos lícitos e ilícitos; si el delito es no intencional, solamente los
ilícitos pasarán al estado.

El particular pierde bienes a favor del estado, como una sanción por su
conducta ilícita (penal o administrativa).

El Art. 21 constitucional parece prohibir el decomiso administrativo, al

limitar las sanciones que puede imponer el ejecutivo a multa y arresto. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha admitido que sí procede el
decomiso ordenado por la autoridad administrativa, no obstante, lo señalado
por el constituyente.

El aseguramiento. El aseguramiento que de ciertos bienes llega a ordenar el

ministerio público no es una forma de adquirir bienes; se trata de retener
algunos muebles e inmuebles que sirvan para averiguaciones previas o
como medios de prueba en algún proceso penal, pero la propiedad no pasa
al estado.
5 13 La requisición.

Requisición: recuento y embargo de ciertas cosas en la guerra.

La requisa o requisición es una figura que surge en el derecho militar y se da

ante una situación de guerra con el exterior o conflicto interior. Por medio de
ella el estado va a adquirir temporalmente bienes. El último párrafo del art.16 de
la constitución general de la república establece al respecto:

En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular
contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra
los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en
los términos que establezca la ley marcial correspondiente.

La finalidad que se persigue al regular la requisición es limitar la acción de

los ejércitos a efecto de preservar a la población civil de posibles saqueos.

La requisición ha de ser decretada por una autoridad militar (en nuestro

caso la secretaría de la defensa nacional o la secretaría de marina),
obedecerá a una situación de excepción (el estado de beligerancia), debe ser
mediante indemnización y no implica perder la propiedad en definitiva (salvo
cuando se trata de bienes perecederos).

La diferencia entre la requisición y la expropiación reside en que debe de existir

una suspensión de garantías y que el particular perderá la propiedad
solamente en forma temporal; además, debe ir referida a bienes que
necesiten los militares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte,
habitaciones, etcétera.

La indemnización será en proporción a la temporal merma en su

patrimonio que sufra el gobernado por la transitoria pérdida.

Existe la posibilidad de requisar servicios personales, no estamos en

presencia, de un modo de adquirir bienes, pero sí derechos a favor del
estado. La requisición de trabajos personales está contemplada en la
legislación federal ante situaciones catastróficas o que dañen gravemente
algún servicio público importante.
 Para que proceda esa requisición de trabajo personal deberá ser
suspendida previamente la garantía del Art. 5º constitucional, el cual prohíbe
la prestación de servicios sin consentimiento del afectado.

CAPITULO TRES
¨FINANZAS PÚBLICAS¨.

TEMA 6. FINANZAS PÚBLICAS.

6.1 Nociones generales.

Los ingresos y egresos del estado, esto es, la captación y el gasto de los
elementos pecuniarios de la organización política soberana, dada su
trascendencia para la comunidad son objeto de estudio de diversas disciplinas
jurídicas y no jurídicas.

A continuación, nos introduciremos al estudio jurídico de las instituciones

relacionadas con los recursos monetarios del estado.

La actividad que el estado efectúa en el ámbito financiero se instrumenta,

básicamente, por medio de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, los
cuales se fijan en cada uno de los niveles federal, local, y municipal. Dichos
ordenamientos son de carácter temporal: su vigencia dura lo que el año fiscal, que
en nuestro caso corresponde al año civil o calendario; es decir, del 1º. de enero al
31 de diciembre.

Constitucionalmente, esa actividad se encuentra regulada por el art 31, fracc IV.

6.2 Actividad financiera del Estado.

En materia financiera, el estado realiza una importante actividad en materia

financiera, encaminada a recaudar los recursos pecuniarios necesarios para
cumplir con sus atribuciones. Dicha labor se efectúa sin móviles de lucro y se
califica de financiera porqué está referida a transacciones monetarias.

Actividad financiera del Estado.

Es la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios
necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las
necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines.

La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtención, el

manejo y la erogación de recursos pecuniarios.

6.3 Importancia del gasto público

El gasto público, es el que realiza el estado, o éste y los particulares por cuenta
del mismo, es la vía por cuyo medio se solventan la mayor parte de las tareas
estatales: vigilancia, fomento, educación, salubridad, relaciones con el exterior,
seguridad, etcétera.

Mediante el gasto público el estado influye decisivamente en la marcha de la

economía de la sociedad, en los sistemas de economía planificada o socialista la
importancia es trascendente en extremo.

.
6.4 Vías de ingresos.

El estado obtiene ingresos por vía de derecho público y por vía de derecho
privado. Los más importantes son por vía de derecho público entre los que se
cuentan los tributarios, los empréstitos, la emisión de moneda y las
contraprestaciones por servicios públicos. Unos y otros conforman el ingreso
público o estatal, el que debe corresponder al gasto público.

Los ingresos obtenidos por el estado, por mecanismos públicos o privados,

representan un capítulo fundamental dentro de su patrimonio e instrumento
imprescindible para cumplir sus atribuciones y ejercer sus funciones. Los recursos
financieros captados deben cubrir, de una u otra forma, las erogaciones que
efectúe el poder público.

6.5 Derecho Financiero. Concepto.

Es la rama del derecho administrativo que regula la actividad financiera estatal.

Cada uno de los campos de la actividad financiera estatal corresponde a una

rama del derecho financiero, del siguiente modo:

* Captación u obtención: derecho fiscal o tributario;

* Administración o manejo: derecho patrimonial público, y
* Gasto o erogación: derecho presupuestario.
6.6 Gasto público. Concepto.

El gasto público está constituido por las erogaciones monetarias que realiza
el estado en el ejercicio de sus funciones; forma parte de la actividad financiera
y se efectúa conforme a la respectiva autorización del poder legislativo
(presupuesto de egresos).

TEMA 7.- INVENTARIOS DEL PATRIMONIO DEL ESTADO Y CONTABILIDAD.

7.1 Inventarios.

Los inventarios son la expresión escrita del patrimonio, entendiéndose éste, como
el conjunto de bienes, derechos y obligaciones pertenecientes a una
persona, sea esta física o moral.

En el caso de las personas morales o colectivas el concepto adquiere mayor

relieve, en atención de derechos y obligaciones o activos y pasivos, ya que la
información proporcionada por el balance les permitirá a aquéllas la toma más
acertada de decisiones.

Cuando se trata de personas físicas, el uso del concepto se circunscribe a

situaciones muy específicas como son las cuestiones sucesorias, o bien la
constitución o disolución de la sociedad conyugal.

7.2 Nociones generales.

El estado, en su carácter de persona moral o colectiva posee, de acuerdo con sus

fines, un enorme patrimonio que comprende, entre otros, aquellos bienes de
naturaleza intransmisible, como son los culturales y del subsuelo, los bienes de
uso común; muebles e inmuebles que pudieran ser transmitidos a los particulares
mediante procedimiento especial y que el estado destina a participar en
organismos descentralizados y en empresas privadas. Todos ellos son
susceptibles de ser inventariados, según sea su naturaleza.

Así, la Secretaría de la Función Pública debe llevar un registro de la propiedad

federal y manejar el inventario general de los bienes inmuebles de la nación
(Art.37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal). A dicha
dependencia, conjuntamente con sus similares de economía, de medio ambiente,
recursos naturales y pesca, y de energía, le corresponde determinar las reglas
aplicables en la elaboración y actualización de catálogos e inventarios generales
de los bienes que conforman el patrimonio del estado. Y a la Secretaría de
Economía, vigilar su estricto cumplimiento por parte de todas las dependencias y
entidades de la administración pública federal (Ley General de Bienes
Nacionales).

Por otro lado, la secretaría de educación pública se encarga de llevar un registro

de la propiedad literaria y artística y formular el catálogo de los monumentos
nacionales, y la secretaría de medio ambiente, recursos naturales y pesca de
efectuar el inventario de recursos naturales (Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal).

7.3 Contabilidad. Nociones generales.

Es el método para inscribir el valor monetario de las operaciones comerciales

(compras, ventas, ingresos, egresos, etc.) de una persona física o moral, con el
objetivo de ponderar sus consecuencias sobre el patrimonio de la persona de que
se trate.

Los fines de la contabilidad son tres:

1.- Expresar la situación financiera de un patrimonio (toda persona física o moral

tiene uno);
2.- Servir información para efectuar los cálculos relativos al pago de las cargas
fiscales,
3.- Proporcionar los datos que requiere el responsable de la toma de decisiones,
para el eficiente control de su actividad.

En la práctica las negociaciones pequeñas omiten la contabilidad; sólo cuando

sus ingresos así lo justifican y están en la posibilidad de llevarla lo hacen.

Los inventarios forman parte del sistema contable, puesto que con ellos se
consignan los activos y pasivos de las personas morales o físicas. Podemos
afirmar que los libros o mecanismos que contienen la contabilidad periódica de las
negociaciones constituyen verdaderos diarios de la vida de las empresas.

El estado, como ya se afirmó, cuenta con un patrimonio cuya existencia obedece

al cumplimiento de los fines que se ha fijado, para lo cual, a su vez, requiere
realizar diversas operaciones que afectan dicho patrimonio, lo que provoca una
gran movilidad, la cual hace necesario, al igual que en cualquier empresa,
consignar esa gama de transacciones para, de esa manera, reflejar la situación
financiera del estado.

De la misma manera que toda persona física requiere un control que le permita
balancear los ingresos obtenidos como producto de su actividad económica, con
los egresos que se ve obligado a efectuar para la realización de dicha actividad
(incluida su manutención cotidiana), el estado en su calidad de ente social que
cuenta con un patrimonio muy superior al de los gobernados, patrimonio éste con
el que lleva a cabo numerosas y complejas operaciones, cuyo propósito es cumplir
con los fines que le son propios, es lógico que requiere un control tan complejo
como lo son las mismas operaciones. De otra manera, no se podría pensar en la
administración, no solo del estado sino de cualquier ente o patrimonio de persona
alguna, sin que cuente con un sistema idóneo de contabilidad.

CAPITULO CUATRO.
¨ACTIVIDADES CONTRACTUALES DEL ESTADO¨.

TEMA 8.- CONTRATOS QUE CELEBRA LA ADMINISTRACIÒN PÙBLICA.

8.1 Concepto de contrato administrativo.

El estado por la diversidad de cuestiones que realiza tiene la necesidad de realizar

convenios y contratos que le permitan realizar sus fines, para lo cual se hace
indispensable que entable relaciones con los particulares, ya que necesita de
éstos en virtud de que el estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios
que requiere.

Existen pues relaciones entre el estado y los particulares en que aquél

despojándose aparentemente de su poder soberano, habrá de recurrir a concertar
determinados pactos para producir, transferir, modificar o extinguir derechos y
obligaciones.

De esta manera, puede haber contratos celebrados por la administración

pública, los cuales son regulados por el derecho privado, pero el estado cuenta
con determinadas ventajas respecto al particular, ya que no le son aplicables, el
procedimiento de ejecución ni las vías de apremio.

A pesar de las múltiples ventajas con que cuenta la administración y que sea ella
la que necesita del bien o servicio, los particulares parecen ser los más
interesados en contratar con la administración pública, en razón del volumen de
los bienes o servicios que se proporciona a los entes del estado, lo que hace
ganar a los particulares de una manera superior que si contratan entre ellos.

Ahora bien, es una realidad que la administración pública celebra convenios y

contratos.

El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o

extinguir obligaciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio
tiene dos funciones, una positiva: que es crear o transmitir obligaciones y
derechos, y otra negativa: modificarlos o extinguirlos.

El contrato es un acuerdo de voluntades para crear o transmitir derechos y

obligaciones, es una especie dentro del género de los convenios.
 Dada la evolución del derecho administrativo, es necesario concluir que sí
existen los contratos administrativos, los que pueden definirse como aquellos
que celebra la administración (más precisamente el estado, como persona
jurídica) a efecto de cumplir con un fin público, o por cuyo medio se
pretende satisfacer una necesidad pública.

8.2 Características del contrato administrativo.

a) Constituyen verdaderos contratos en razón de que son celebrados por

acuerdo de voluntades, y que ésta es generadora de derechos y
obligaciones.
b) Una de las partes es siempre un órgano competente de la Administración
Pública.
c) El órgano administrativo lo celebra para satisfacer intereses públicos.
d) Su régimen jurídico es de derecho público, razón por la cual puede
contener cláusulas exorbitantes al derecho privado, aunque el hecho de
que no las contenga expresamente no implica que el órgano administrativo
no las pueda ejercer, ya que las mismas siempre se hayan presentes por la
naturaleza propia del contrato.

TEMA 9.- ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.

9.1 Sujetos.

Sujetos. Son por una parte el particular, persona física o moral; por la otra, el ente
de la administración pública que pretende celebrar un contrato.
En cuanto al particular, no basta que tenga la capacidad de ejercicio que marca
la legislación civil, sino que, además, si se trata de personas morales, sus
representantes deben acreditar fehacientemente su personalidad para obligar a su
representada. En ciertos casos se necesita que estén inscritos con la calidad de
proveedores del gobierno federal o local, según sea el caso; es fácil advertir que la
capacidad del particular se rige por normas tanto de derecho privado como
público.

Respecto al ente de la administración pública, su competencia para contratar se

encuentra prevista en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, o
local, en su caso, sus reglamentos interiores y disposiciones legales correlativas,
como en el caso de organismos descentralizados, donde se prevé al servicio
público facultado para suscribir convenios y contratos.
 Cuando se trata de órganos centralizados y desconcentrados, quien contrata es,
en estricto derecho la federación como persona moral. Cuando se trata de
contratos locales o municipales, los correspondientes municipios y entidades
federativas si cuentan con personalidad jurídica propia cada uno de ellos.

9.2 Consentimiento.

Consentimiento. Presupone el acuerdo de voluntades de los contratantes, pero la

forma de manifestarlo es diferente para cada uno ya que el particular, persona
física o moral, la exterioriza en una forma simple y llana. Para el ente de la
administración pública no es tan sencillo, ya que su consentimiento va precedido
de ciertos requisitos que debe cubrir, ya sean legales o formales, como pueden
ser la convocatoria y licitación pública, la autorización de la partida
correspondiente, la verificación de que el particular se encuentre inscrito en el
registro de proveedores, etc.

9.3 Objeto.

Objeto. Como todo contrato, es necesario que se contenga ene estos

instrumentos un objeto determinado, lícito y posible.

9.4 Causa.

Causa. De un lado encontramos que el particular busca obtener un lucro como

causa determinante de su actuación, en tanto que los entes de la administración
tendrán como causa fundamental alcanzar sus cometidos o el interés público.

9.5 Finalidad.

Finalidad. En el contrato administrativo consiste en el propósito para la

celebración de tal acto, lo cual se traduce en el fin último que se persigue con él
que no es otra cosa que la satisfacción del interés público, tal y como acontece
en los actos administrativos. Este elemento es de suma importancia, ya que la
irregularidad de la finalidad en los contratos administrativos lo torna inválido; tal
situación puede presentarse cuando el órgano administrativo adjudicara un
contrato a favor de un licitador cuya oferta no sea la más conveniente para el
Estado.

9.6 Forma.

Forma. Los contratos administrativos deben guardar la forma escrita. En algunos

casos, estos instrumentos son elaborados en formatos establecidos (“machotes”),
impuestos generalmente por la administración pública o por organismos
internacionales; éstos lo hacen a efecto de asegurar el destino de los préstamos
otorgados a los entes de la administración; así fuerzan a ésta y a su contratante a
ceñirse a determinado formato.

TEMA 10.- SISTEMAS DE CONTRATACIÓN.

10.1 Sistemas de contratación.

La celebración de los contratos administrativos que realiza la Administración está

precedida de un procedimiento específico que, además de constituir un requisito
legal para la formulación de la voluntad administrativa contractual, servirá para
seleccionar a su cocontratante. Por ello dependiendo del régimen jurídico
adoptado, la Administración Pública podrá elegir libre y directamente la persona
con la cual contratará, o bien carecerá de la libre elección, y tendrá que hacerlo
bajo las formas restringidas.

10.2 Sistema de libre elección.

El sistema de libre elección del contratante de la Administración Pública consiste

en la facultad que tienen los órganos administrativos para elegir, en forma directa
y discrecional, a la persona con la cual van a contratar, sin sujetarse a
procedimiento especial alguno.

10.3 Sistema de restricción:

Los sistemas de restricción limitan la libertad de los órganos administrativos para

seleccionar a su cocontratante, ya que deben realizarla a través de un
procedimiento especial. Estos sistemas restrictivos constituyen una excepción al
sistema de libre elección, puesto que sólo son obligatorios cuando la norma
jurídica los establece. Tal obligatoriedad es de vital importancia para la validez del
contrato a celebrar, pues su incumplimiento trae consigo la nulidad de dicho
contrato e inclusive acarrea responsabilidades administrativas para los servidores
públicos que hayan participado en tal irregularidad.

Los procedimientos restrictivos que pueden adoptar los sistemas jurídicos

son:
a) licitación en sus diferentes tipos.
b) la contratación directa;
c) el remate o subasta
d) el concurso.

TEMA 11.- LICITACIÓN PÚBLICA.

11.1 Concepto.

Para Rafael Bielsa, la licitación pública es un procedimiento administrativo

que consta de varias etapas y por el cual se selecciona la mejor oferta en
precio y calidad de un bien o servicio que la administración pública requiere.
La licitación pública tiene su base constitucional en el Art. 134; sin embargo, las
leyes han utilizado el término concurso como sinónimo de aquélla.

11.2 Naturaleza jurídica.

La naturaleza jurídica de la licitación consiste en un llamado que la

Administración Pública hace a los particulares de manera impersonal para que le
formulen sus ofertas a fin de llevar a cabo la contratación. En tal virtud, con la
licitación la 1.- Es un procedimiento, en virtud de que se compone de una serie de
actos regulados por las normas administrativas.
2.- Ese procedimiento tiene como finalidad la de escoger la persona física o
jurídica, con la cual la Administración Pública habrá de celebrar un contrato
determinado.
3.- La selección se hace sobre quien haya ofrecido las condiciones más
ventajosas para la Administración Pública.

Administración Pública no hace ninguna propuesta, sino que la recibe de los

licitadores.

11.3 Fines de la licitación.

La tramitación de la licitación, además de perseguir como finalidad asegurar para

la Administración Pública las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, financiamiento y oportunidad, también contempla la eficiencia, eficacia y
honradez; aspectos, estos últimos que integran la moralidad administrativa.
A fin de evitar que la licitación pública se preste a rebajas excesivas del precio,
que comprometan en definitiva la correcta prestación contratada, nuestro sistema
jurídico, tratándose de obras públicas y de adquisiciones, arrendamientos y
prestación de servicios relacionados con bienes muebles, no sólo tomó en cuenta
la oferta de más bajo precio, sino que también la condiciona a la calidad de los
productos, al financiamiento, a la oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Por otro lado, la licitación pública, al contemplar como finalidad la moralidad

administrativa, evita que pueda existir complicidad entre funcionarios y
contratistas o proveedores del Estado, que llevarían a adjudicaciones con motivos
diversos a los requeridos por la Administración Pública.

11.4 Fases de la licitación.

 La licitación pública, como todo procedimiento administrativo, requiere de una
serie sistemática de actos que se desarrollan dentro de distintas etapas o fases
que deben ser cumplidas para llegar a la decisión final. Las fases que integran el
procedimiento licitatorio son:
1.- Autorización presupuestaria.
2.- Preparación de las bases o pliego de condiciones.
3.- Publicación de la convocatoria.
4.- Presentación de ofertas o propuestas.
5.- Apertura de ofertas.
6.- Admisión de ofertas.
7.- Adjudicación.
8.- Perfeccionamiento o formalización del contrato.

TEMA 12.- LICITACIÓN PRIVADA.

12.1 Concepto.

La licitación privada, como un sistema restringido consiste en un procedimiento

cerrado a través del cual se invita a personas físicas o jurídicas determinadas para
que presenten sus ofertas, ante el órgano convocante, de las cuales se elegirá la
más conveniente para el Estado.

Este tipo de licitación se caracteriza por constituir un procedimiento cerrado, en

cuanto que el número de licitadores invitados a participar en ella son debidamente
determinados.

Tal situación constituye una diferencia con la licitación pública, en cuanto en

ésta el procedimiento es abierto, ya que el llamado se hace a personas
indeterminadas, y puede concurrir a él todo interesado que satisfaga los requisitos
legales. En cambio, en la privada sólo pueden concurrir las personas que
expresamente hayan sido invitadas.

TEMA 13.- CONTRATACIÓN DIRECTA.

13.1 Concepto.

La contratación directa es un procedimiento que realiza la Administración pública,

a través del cual elige directa y discrecionalmente a una determinada persona,
física o jurídica, para que contraten sin que exista la concurrencia u oposición de
oferente alguno.
 La contratación directa solo es aplicable en aquellos casos especialmente
previstos en el ordenamiento jurídico, con lo cual adquiere el carácter de
excepcional, ya que es procedente solo en casos específicos o de manera
subsidiaria “como cuando se aplica ante el fracaso de una licitación”.

TEMA 14.- SUBASTA PÚBLICA.

14.1 Finalidad.

La subasta pública consiste en la compra y venta de bienes en público, con

ilimitada concurrencia y al mejor postor.

Tiene como finalidad obtener el mejor precio posible, a diferencia de la

licitación que, como vimos, su fin es obtener las mejores condiciones, no sólo en
cuanto a precio, sino también en calidad, financiamiento, oportunidad y demás
circunstancias pertinentes, aunque como en la licitación, dicho fin se logra
mediante la concurrencia de una pluralidad de participantes. Para ello es menester
la publicación de la convocatoria respectiva. Por medio de la subasta pública la
Administración Pública actúa como vendedora de bienes que son de su propiedad
o de la propiedad de terceros. Como ejemplo del primero tenemos el caso de los
bienes inmuebles del dominio privado de la Federación. O bien, tratándose de
bienes decomisados administrativamente. El segundo caso se presenta en
aquéllos supuestos en los cuales los órganos administrativos correspondientes
recurren a tal medio para hacer efectivo el importe de créditos fiscales a cargo de
los particulares propietarios de los bienes subastados.

TEMA 15.- EL CONCURSO.

15.1 Concepto

. El concurso es aquel procedimiento de oposición que se lleva a cabo para elegir

el co contratante de la Administración Pública, atendiendo a la capacidad
científica, técnica, cultural o artística de las personas que se presentan a él, a fin
de seleccionar a aquellas que tengan la mayor capacidad

15.2 Diferencia con la licitación.

El concurso se diferencia de la licitación en cuanto que ésta se basa en

aspectos económicos que reviste la oferta más conveniente, en cambio, en el
concurso la selección se apoya en la capacidad intelectual, científica, artística o
técnica del participante, sin tomar en cuenta o sin interesar otros aspectos. De
esta manera, a través del concurso la Administración Pública elige a la persona
idónea que, por ejemplo, realice una investigación científica: esculpa un
monumento público o realice cualquier otra obra de arte; o haga una composición
de un himno u otra obra musical alusiva; o en su caso, para ingresar a la función
pública.

TEMA 16.- CRITERIOS PARA DISTINGUIR LOS CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS DE LOS CONTRATOS DE DERECHO CIVIL.

16.1 Criterio subjetivo.

Conforme a los autores que adoptan este criterio para calificar a un contrato como
administrativo, deberá atenderse a que el propio contrato sea de interés
público, es decir, que satisfaga una necesidad colectiva, circunstancia que lo
identificaría con el servicio y la utilidad pública, ya que mediante el servicio público
se pretendió revestir de naturaleza administrativa al contrato de un servicio público
que el particular ejecutaba directamente.

16.2 Criterio de la jurisdicción.

En México, los únicos contratos cuya interpretación y cumplimiento son materia de

algún tribunal administrativo son los de obra pública, para los cuales es
competente el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.; cualquier otro contrato
celebrado por la administración pública, en caso de controversia, será conocido
por los tribunales federales dependientes del poder judicial.

16.3 Criterio del régimen a que están sujetos:

A) De derecho público: El estado debe respetar la normatividad. En este sentido,

su actividad contractual tiene un definido matiz de derecho público; en el caso
de contratos administrativos, es claro que el régimen a que éstos se sujetarán
es de derecho público, con apego estricto a todas las disposiciones que se
encuentren relacionadas con la materia específica en la que se pretenda
celebrar un contrato

B) De derecho privado: Como ya se ha expuesto, la administración pública, en

nombre de la federación, puede celebrar contratos de toda índole (a los que se ha
denominado contratos de la administración), los cuales son regulados por normas
de derecho privado, ya sean éstas civiles o mercantiles.
16.4 Criterio de las cláusulas exorbitantes.

Es necesario definir las cláusulas exorbitantes, Georges Vedel dice que “son
estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos u obligaciones ajenos
por su naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos
por una persona en el marco de las leyes civiles o comerciales”.

En este sentido, las ventajas son siempre para el estado, lo cual determina que
se rompa el principio de igualdad de las partes, que es fundamental en derecho
privado y que en éste daría lugar a la ilicitud o nulidad.

Como ejemplos de cláusulas exorbitantes tenemos la rescisión unilateral, el

estado excluido de la acción ejecutoria, las cláusulas penales y la obligación de
ejecución forzosa del contrato

TEMA 17.- CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA.

17.1 Concepto de obra pública

El contrato de obra pública es el más usual e importante de los contratos

administrativos.

Concepto de obra pública: es la construcción o mejora de un mueble o

inmueble realizada para comodidad o servicio de la sociedad y que
pertenece a un ente público.

La ley regula que el contrato de obra pública sólo hace referencia a los
inmuebles, por lo que debemos concebirla como toda construcción,
ampliación, conservación o mejora que realiza un particular contratista, en
bienes inmuebles del estado y que éste utiliza en sus cometidos.

17.2 Elementos del contrato de obra pública.

Elementos del contrato de obra pública. Como elementos de este contrato

administrativo señalaremos:
a) Sujetos. Entidad o dependencia de la administración pública (federal, local o
municipal) y el particular que realizará la obra, llamado contratista.
b) Consentimiento. Habrá de otorgarse por decisión del funcionario facultado
legalmente y el particular contratista o su representante acreditado en
debida forma.
c) La obra pública. Es la construcción o mejora de algún inmueble propiedad
del estado. Es el objeto del contrato.
 d) Forma. Se celebrará por escrito, previo procedimiento de licitación.
e) Causa. Una necesidad pública que debe ser satisfecha, para el particular: la
obtención de un lucro razonable.
Licitación. Es necesario seguir el procedimiento de concurso previsto en la
legislación, o exceptuarlo del mismo en los casos citados

17.3 Base constitucional

Base constitucional. La base o el fundamento constitucional del contrato de

obra pública se encuentra en el Art. 134, El contenido de esta disposición
jurídica es:
El contenido de esta disposición jurídica es:

Los recursos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del

Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas
paraestatales, se administrarán con eficiencia y honradez para satisfacer los
objetivos a los que están destinados.
Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de
bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de
obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones
públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten
proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a
fin de asegurar al estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a
precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias
pertinentes.
Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean
idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases,
procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la
economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las
mejores condiciones para el estado.
El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de
este artículo.
Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas
bases en los términos del título cuarto de la constitución.

17.4 Ley de obras públicas.

Ley de Adquisiciones y Obras Públicas. Esta ley del 30 de diciembre de 1993 es

reglamentaria del Art. 134 constitucional y establece una serie de
disposiciones respecto al modo como se habrán de realizar los contratos de
obra pública; de sus disposiciones podemos señalar las siguientes:
a) Reglas acerca del concurso o licitación a que habrán de someterse la
asignación de los contratos, así como las excepciones a este
procedimiento.
b) Los distintos tipos de procedimientos para la asignación.
c) Diversas clases de obra pública.
d) Las obligaciones del contratista, previas o posteriores a la celebración del
concurso de obra pública.
e) Las causas de terminación del contrato: conclusión de las obras objeto del
contrato, por irregularidades en el acto, rescisión, causas de fuerza mayor,
convenio entre las partes.

TEMA 18.- CONTRATOS DE SUMINISTRO.

18.1 Contrato de suministro. Concepto.

El contrato de suministro, junto con el de obra pública, se considera el típico

contrato administrativo; se puede definir como el que celebra la administración
pública con algún particular a efecto que éste le proporcione de una forma
continua, ciertos bienes o servicios que el ente administrativo requiere para sus
tareas.

Este contrato se realiza para la obtención de determinados bienes de uso

corrientes de la administración, como papelería, artículos de escritorio,
refacciones, mobiliario y productos para limpieza.

18.2 Características.

El contrato de suministro tiene las siguientes características:

1.- La parte compradora es una entidad de la Administración Pública

Federal, ya sea central o paraestatal.
2.- La parte vendedora, puede ser una empresa privada o también puede
ser alguna empresa del sector paraestatal que produzca bienes.
3.- Está sujeto a normas de Derecho Público.
4.- Tiene cláusulas exorbitantes.
 5.- A través de este contrato. La Administración Pública Federal, cumple
con los cometidos que cada dependencia tiene atribuidos.

CAPITULO CINCO.
¨ CONCESIÓN¨.

TEMA 19.- TEORIA GENERAL DE LA CONCESIÓN.

19 .1 Concepto.

Concesión: Es una figura jurídica en la cual el estado le permite al Particular

desempeñar actividades que son propias del estado, en cuanto persiguen la
satisfacción de las necesidades colectivas.

19 .2 Naturaleza jurídica de la concesión.

a) Contrato de derecho privado: Se presupone un acuerdo de voluntades entre el

estado y el particular, se trata de un contrato puro y simple, regido por normas
de derecho privado.
b) Contrato administrativo: Aquí se hace valer una posición privilegiada de la
administración pública frente al particular.
c) Acto unilateral: La concesión es un típico acto administrativo unilateral.
d) Acto mixto o complejo: La concesión comparte elementos tanto del acto
administrativo unilateral, como del contrato.

19. 3 Elementos subjetivos de la concesión.

Los elementos personales de la concesión son el concedente (órgano estatal), el

concesionario (particular) y el usuario (al tratarse de servicios públicos).

a) El concedente: Es la autoridad competente que otorga la concesión al

gobernado, al cual selecciona (la mayoría de las veces) entre varios
solicitantes, y después de valorar una serie de factores para normar su
criterio de decisión.

b) El concesionario: Es la persona física o moral a quien se otorga la

concesión. Sus actos no pueden considerarse como función pública, ni su
personal será calificado de servidores públicos, excepto cuando se trate de
alguna paraestatal.
 c) El usuario: Es la persona física o moral cuyos requerimientos de
prestaciones van a ser satisfechos con el servicio público concesionado.

Derechos y obligaciones de la concesión.

19. 4 Derechos y obligaciones de la concesión.

DERECHOS DEL CONCESIONARIO:

Derechos de disponer de la cosa concesionada, dentro de los límites que le

señalen la ley y el título de la concesión. Podrá realizar los cambios y armar las
instalaciones que se requieren para lograr el objeto de la propia concesión y
recibir los beneficios económicos generados por las tareas realizadas; además
tendrá la posibilidad de oponerse al otorgamiento de nuevas concesiones que
interfieran en su ámbito de operaciones.

OBIGACIONES DEL CONCESIONARIO:

El concesionario deberá ejercerla personal y directamente, es decir, no

podrá transmitirla, cederla o enajenarla. Tiene la obligación tanto de cuidar los
bienes concesionados como la de no interrumpir el servicio público. También
de acatar puntualmente la tarifa que corresponda. Además, los bienes deben
ser cuidados y los servicios prestados con la mayor diligencia posible,
cumpliendo con todas las disposiciones legales, ya que se trata de cuestiones
de interés público.

19. 5 Formas de extinción de la concesión.

DERECHOS DEL CONCESIONARIO:

Derechos de disponer de la cosa concesionada, dentro de los límites que le

señalen la ley y el título de la concesión. Podrá realizar los cambios y armar las
instalaciones que se requieren para lograr el objeto de la propia concesión y
recibir los beneficios económicos generados por las tareas realizadas; además
tendrá la posibilidad de oponerse al otorgamiento de nuevas concesiones que
interfieran en su ámbito de operaciones.

OBIGACIONES DEL CONCESIONARIO:

El concesionario deberá ejercerla personal y directamente, es decir, no

podrá transmitirla, cederla o enajenarla. Tiene la obligación tanto de cuidar los
bienes concesionados como la de no interrumpir el servicio público. También
de acatar puntualmente la tarifa que corresponda. Además, los bienes deben
ser cuidados y los servicios prestados con la mayor diligencia posible,
cumpliendo con todas las disposiciones legales, ya que se trata de cuestiones
de interés público.
CAPITULO SEIS.
¨POLITICA ESTADUAL¨.

TEMA 20.- POLÍTICA ESTADUAL. POLÍTICA ADMINISTRATIVA. PODERES DE

POLICÍA Y FACULTADES DE POLICÍA.

20.1 La política estadual y administrativa.

Política proviene del latín politicus y del griego politiké; es una ciencia
social, que en ocasiones ha sido identificada con el derecho político. Su
objeto de estudio son los principios o fenómenos dentro de los que se
desarrolla la vida del estado, su nacimiento, sus tareas; ya como unidad
básica se habla de organización y funcionamiento de la política estatal para
el logro de sus cometidos.

El Diccionario de Sociología, de Henry Pret Fairchild, define a la política,

como “teoría, arte y práctica del gobierno”.

Desde una perspectiva que, acaso, permite definir mejor el tema, política
es una forma de gobernar, de atender el sistema de gobierno adoptado por
un país, por supuesto siempre velando por los intereses propios de la
sociedad tanto en el aspecto interno como en el externo, lo que se logra
cuando se sigue un procedimiento para la solución de los problemas en
general, o se aplica en especial, a cualquier dificultad. En este sentido, la
política significa la orientación, la dirección, las prioridades que el poder
ejecutivo y que en ocasiones el poder legislativo dan a la tarea de la
administración o del estado.

Es válido el razonamiento de que la tarea política es un actuar orientado al

logro de los fines estatales, basado en los principios de justicia y seguridad
para propiciar una vida mejor de la colectividad. Es por eso que su especial
poder jurídico deviene de propósitos no jurídicos, nada está sobre la ley y ésta
puede establecer la regulación de la denominada política estadual, más no su
control.

Sin embargo, es preciso dejar establecido que la política estadual (o estatal,

mejor dicho) no se refiere a acciones autónomas ni fuera del derecho; por el
contrario, la tarea misma del estado debe ser justificada y plenamente
aceptada en un marco jurídico e institucional por la comunidad, por lo que
sus actos son y deben ser regidos por el derecho público.

La política estatal tiene muchos rubros y en cada uno de éstos se

encuentra un encargado o titular; en nuestro país podemos citar a los
secretarios de estado (en el nivel federal), quiénes tienen la misión de
conducir en sus respectivas ramas las reglas marcadas, pero la
responsabilidad recae directamente en el jefe del ejecutivo, puesto que él
asume la orientación general que se le imprimirá a la política estatal.

Lo anterior no implica que los secretarios de estado no tengan

responsabilidad; la tienen, pero es respecto a su superior jerárquico, porque
además con base en su actuación, y a la información y desarrollo de su
despacho, es como el presidente puede formular su plan de acción, tomar
las medidas pertinentes, lograr el avance deseado o rectificar su política. En
cada nivel de gobierno se pueden trasladar los conceptos y las teorías aquí
expuestas.

Es el momento de recapitular y exponer un concepto de política estatal o

administrativa, la cual se entiende como la orientación o directriz que le dan los
responsables del gobierno a la actividad del estado.

De lo anterior se desprende que no se trata de afectar la esfera jurídica de

los particulares, puesto que lo que se busca es el mejoramiento de la
sociedad, la conservación de la paz, el orden interno, la salubridad, el estado
de derecho y, en una acepción más amplia, lograr los fines estatales.

Para el autor, política estadual y política administrativa es un solo

concepto. Quienes sostienen que son dos conceptos distintos, argumentan
que su diferencia radica en que política estadual es dirección e impulso, y
política administrativa es la acción complementaria y subordinada y que, por
tanto, responden a fines distintos. Ello no es contundente, porque no se
trata de dos categorías diferentes y complementarias, sino de sinónimos, ya
que tienen los mismos principios y elementos, son esencialmente iguales;
tal vez con fines didácticos se pensó en separarlas, lo que ha creado
confusión, porque si se actuara de esta manera, cualquier concepto sería
factible de desmembrarse, pudiendo caer en el absurdo de encontrarnos con
política ejecutiva, legislativa, judicial, administrativa, municipal, etc., como
categorías autónomas.
20.2 Concepto de policía.

Es necesario aclarar que policía no es equivalente de gendarme, sujeto

físico, al menos en derecho.
Policía proviene del latín politia y del griego politiké, entendiendo como tal al
buen orden y la guarda en las ciudades y repúblicas, mediante el
cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el
mejor gobierno.

La policía se abstiene de intervenir para reprender o apremiar la correcta

relación de los seres humanos, y se aboca a mantener el orden ya existente,
lo defiende y tutela con los medios a su alcance, es decir, por medio de la
coacción, porque ella actúa sobre los efectos y no sobre las causas que
alteran al orden imperante.

La policía no protege valores jurídicos propios del derecho natural, no se

manifiesta exclusivamente como un conjunto de normas prohibitivas, sino
que también encierra disposiciones de carácter positivo; se rechaza su
realización como única de los órganos administrativos o ejecutivos, pues es
notorio que esta tarea pertenece a los tres poderes, y fundamentalmente se
impugna que tenga un objeto determinado.

Por otro lado, como lo establece Andrés Serra Rojas, es necesario no

confundir el concepto de policía con el de gendarme o guardián de la paz
callejera, también denominado agente de policía ; ésta se encuentra
constantemente y en relación directa con los grandes o pequeños problemas
que a diario existen en una población, los cuales parece ser que aumentan
sustancialmente a medida que la sociedad se vuelve más compleja, y es
mediante ese contacto que el ciudadano entabla una comunicación
inmediata con dicho servidor público, pero de ninguna manera engloba al
término policía. Aún más se puede decir que solamente es una parte ínfima
de la que debe representarse como policía.

Andrés Serra Rojas concluye:

La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder

público, para vigilar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del
concepto moderno de estado, deben regular su actividad con los deberes y
obligaciones que les impone la ley, y se funda en una finalidad de utilidad pública.
 En este sentido, se ha objetado que la policía no es exclusiva de la
administración pública, ya que la parte reguladora o normativa, por
naturaleza propia, pertenece al poder legislativo. Lo que corresponde al
poder ejecutivo es la función, operación y ejecución de lo que se conoce
como policía. Por otro lado, la normatividad que realizará el poder legislativo
nos permite manejar a la policía dentro del margen que establece el derecho,
y así evitar los abusos y desvíos que pudieran suscitarse en el ejercicio de
esta actividad.

Es en este momento cuando podemos definir la policía con la idea que da

Marcello Caetano:

La intervención administrativa de la autoridad pública en el ejercicio de las

actividades individuales susceptibles de hacer peligrar intereses generales,
teniendo por objeto evitar que se produzcan, amplíen o generalicen los daños
sociales que las leyes procuran evitar.

No se puede precisar el alcance de las disposiciones de policía sin que se

dejen de atender los derechos subjetivos individuales, ya que la pauta del
poder de policía es limitar el campo de acción de los particulares por causa
de interés público (siempre prevalecerá sobre el interés individual, el general
o público) que el estado pretenda lograr; desde luego que habrán de
respetarse a las garantías individuales o límites constitucionales, así como
la dignidad humana.

20.3 Policía administrativa.

El concepto de policía tiene un sentido muy amplio y podría hablarse en

diversos sentidos; sin embargo, es importante que se distinga a la policía
judicial de la administrativa. Enseguida se precisarán sus diferencias.

La policía judicial es una corporación encargada de investigar y perseguir los

delitos, para poner a los individuos presuntamente responsables, a
disposición de las autoridades competentes, a fin de que se les consigne y
se les siga el proceso correspondiente

Rafael Bielsa dice:

Policía administrativa es la acción directa que el estado realiza para proteger,
preventiva y represivamente, la integridad física de las personas y de las
cosas, en el orden moral y de la economía pública en lo que puede afectar
inmediatamente a las personas. Ese orden es un presupuesto de existencia
de la propia administración pública.

En el sentido jurídico, se debe designar a la policía administrativa como la

actividad de vigilancia que realiza el estado a efecto de que los particulares
cumplan sus obligaciones de derecho público. Debemos entender que
policía administrativa es una actividad estatal que no puede ser identificada
con el control ejercido por el estado sobre sí mismo, y tampoco con el
personal de policía en cualquier aspecto, porque este personal puede no ser
el agente que detiene en la calle o que porta uniforme o armas. Tal vez nunca
esté en contacto con el particular, porque su función no es represiva sino de
vigilancia, pero no por eso se le puede dejar de identificar como un elemento
de la policía administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal de la secretaría de
hacienda de crédito público, el verificador de precios de la procuraduría
federal del consumidor; el agente del instituto nacional de migración de la
secretaría de gobernación, el verificador de la contaminación de la
procuraduría federal de protección al ambiente o del gobierno del Distrito
Federal.

20.4 Manifestaciones de la policía administrativa.

Las manifestaciones de la policía administrativa son también incontables,

porque se tendrán que estudiar todas las disposiciones administrativas que
se encaminen a limitar la libertad de los gobernados con motivo del
mantenimiento del orden, la seguridad, la economía, la tranquilidad, la
salubridad, etc, es decir, en casi todos los ámbitos de la vida humana,
porque prácticamente en la totalidad de sus aspectos existen disposiciones
de policía que atienden al bienestar de la colectividad y cuyo objeto es
permitir el mejor desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo, podemos
exponer una enumeración de estas manifestaciones:

a) Policía fiscal;
b) Policía aduanera;
c) Policía migratoria;
d) Policía de salubridad;
e) Policía de la propiedad;
f) Policía de cultos;
g) Policía de precios;
h) Policía agraria;
i) Policía del trabajo;
j) Policía de industria y comercio;
 k) Policía de prensa;
l) Policía funeraria;
m) Policía patrimonial;
n) Policía minera;
o) Policía ecológica;
p) Policía de la banca;
q) Policía bursátil;
r) Policía de seguros;
s) Policía de finanzas;
t) Policía de desarrollo urbano, y
u) Policía de espectáculos.

20.5 Clasificación constitucional de la policía.

La constitución política federal menciona los siguientes tipos de policía de

manera directa o indirecta:

 Policía militar. Encargada de la vigilancia en instalaciones militares y de

investigar, perseguir y denunciar las faltas y los delitos del fuero común.
 Policía judicial. Depende del ministerio público y le compete la investigación
y persecución d los delitos que habrá de sancionar, llegado el caso, el
poder judicial.
 Policía administrativa. Actividad del poder ejecutivo para sancionar las
infracciones a los ordenamientos administrativos, y
 Policía preventiva. Encargada de cuidar el orden en los lugares y en la vía
públicos. Es la tradicional gendarmería.

Cabe aclarar que en los cuatro supuestos, desde un punto de vista

orgánico, estamos en presencia de servidores públicos o actividades del
poder ejecutivo.

CAPITULO SIETE.
¨ DISCRECIONALIDAD Y COACCIÓN ADMINISTRATIVA¨.

TEMA 21. FACULTAD DISCRECIONAL Y FACULTAD REGLADA, LOS ACTOS

EMITIDOS EN USO DE ESAS FACULTADES. DELEGACION DE
FACULTADES.

21.1 Definición de facultad vinculada o reglada y acto reglado.

FACULTAD VINCULADA O REGLADA: Es aquélla que la ley otorga y exige
imperativamente al órgano administrativo su cumplimiento, es una obligación
ineludible.

ACTO REGLADO: Es aquél que consiste en el cumplimiento exacto de la

obligación que impone la ley al órgano administrativo.
Por ejemplo, el jefe de Estado mexicano no debe dejar de cumplir con la
obligación de informar anualmente del estado que guarda la Administración
Pública del país.

Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su

encargo, rendirá la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella
emanan.

21.2 Definición de facultad discrecional.

FACULTAD DISCRECIONAL: Es discrecional siempre que el ordenamiento

jurídico no establece cuando debe ejercitarse, como debe ejercitarse y en qué
sentido se debe ejercitar, esto ocurre en dos circunstancias: a que no existe una
ley que regule esas circunstancias, o a que, existiendo una ley, en aras de la
eficiencia administrativa, permita la discrecionalidad de tales circunstancias.
(Supone la posibilidad de actuar dentro de cierto marco).

21.3 La facultad discrecional y las garantías individuales.

LA FACULTAD DISCRECIONAL Y LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES: El acto

administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que
cualquier otro del poder público, respetar las garantías individuales o derechos
humanos que la constitución política regula. De no ser así, es posible impugnar
por vía judicial un acto administrativo emitido con base en facultades
discrecionales, invocando violación a las citadas garantías individuales.