Elías Ramírez Aísa

LA INSPECCIÓN
DE EDUCACIÓN
y el artículo 27.8
de la
Constitución
Española
La Inspección de Educación
y el artículo 27.8 de la Constitución
Española

Elías Ramírez Aísa

 Catálogo de publicaciones del MEFP: <[Link]/publiventa>
Catálogo general de publicaciones oficiales: <[Link]

Título de la obra:
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Autor:
Elías Ramírez Aísa

MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL

Subdirección General de Cooperación Territorial e Innovación Educativa

© SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA

Subdirección General de Atención al Ciudadano, Documentación y Publicaciones

Edición: 2021

NIPO en papel: 847-21-108-4

NIPO en línea: 847-21-109-X

ISBN: 978-84-369-6029-7

Maquetación: Negra
 Dedicado a
Clara y Nerea
ÍNDICE

PRESENTACIÓN, por Manuel de Puelles Benítez .............................................................................................. 6

Introducción .......................................................................................................................................................... 8

I. Constitucionalización de la potestad inspectora de educación ............................................................. 11

II. Una propuesta en el Congreso .................................................................................................................... 15

III. El artículo 27.8 de la Constitución Española .......................................................................................... 18

IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo? .................................. 22
IV.1 Antecedentes históricos............................................................................................................................ 22
IV.2 Inspección de Educación y poder legislativo.......................................................................................... 26
IV.3 La posición de la doctrina........................................................................................................................ 30

V. ¿Es singular el caso español? ........................................................................................................................ 32

V.1 Alemania..................................................................................................................................................... 32
V.2 Inglaterra..................................................................................................................................................... 35

VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización ...................................... 37

VI.1 Potestad inspectora de educación........................................................................................................... 37
VI.2 Sus notas................................................................................................................................................... 42

Nota final ............................................................................................................................................................... 60

Conclusión........................................................................................................................................................ 63

Bibliografía ........................................................................................................................................................... 65
Presentación

Cuando Elías Ramírez Aísa publicó en el año 2003 su libro Educación y control en los orígenes de la
España liberal, fruto de una larga investigación sobre la génesis de la Inspección de educación en el
siglo XIX español, llevaba ya varios años publicando en revistas especializadas diversos trabajos so-
bre la Inspección escolar, pero lo cierto es que la actividad de control, supervisión o inspección,
aplicada al campo de la educación e indisolublemente ligada al advenimiento del Estado moderno,
no había sido objeto de un estudio específico acerca de la compleja historia de su nacimiento. La
creación del moderno cuerpo de inspectores de enseñanza primaria en 1849, y su consolidación en
el contexto político e ideológico de la época, tuvo gracias a Ramírez Aísa el debido relato histórico.
Hoy, el autor comienza su nuevo libro sobre La Inspección de Educación y el artículo 27.8
de la Constitución Española recordando que dicho artículo, encarnación máxima del pacto consti-
tuyente sobre la educación, por lo que respecta a la función inspectora en educación, tampoco ha
sido objeto de atención y estudio en lo que convencionalmente llamamos la doctrina, aunque dicho
precepto consagre la constitucionalización de la función inspectora como una atribución esencial de
las Administraciones públicas, precisamente para “garantizar el cumplimiento de las leyes”. Dentro de
este marco, lo que ahora pretende el autor, y a ello dedica este libro, es ocuparse de una proposición
formulada en sede parlamentaria que puso en tela de juicio la propia naturaleza de la Inspección
como un instrumento fundamental de uno de los poderes públicos, el poder ejecutivo. Sucedió en
2017, año en que se creó en el seno de la Comisión de Educación del Congreso de los Diputados
una subcomisión encargada de sentar las bases de lo que entonces se denominó un gran Pacto de
Estado y Político de Educación. En dicha subcomisión el presidente de la Federación de la Asociación
de Inspectores de Educación formuló una propuesta consistente en hacer de la Inspección escolar
un órgano técnico dependiente del Congreso de los Diputados, tal y como, decía, sucede en otros

6
 Presentación

países, señalando al respecto a Alemania y al Reino Unido. En otras palabras, se trataba de que el
Parlamento y las Asambleas Regionales asumieran la organización y dirección de la función inspec-
tora de educación, propuesta que Ramírez Aísa, en mi opinión con razón, considera desacertada y
contraria a lo dispuesto en el artículo 27.8 de la Constitución.
A la defensa de esta posición dedica Ramírez Aisa buena parte del libro, partiendo de la tesis,
que comparto, de que la Inspección de educación es “un servicio auxiliar de la Administración de
carácter preventivo, informativo y corrector”, tesis que hunde sus raíces en el propio artículo 27.8 de
la Constitución al que dedica expresamente un capítulo del libro. Como es usual en este autor, las
claves y las razones de la constitucionalización de la función inspectora en educación están expues-
tas sine ira et studio.
Sobre dicha base, Ramírez Aísa proyecta su mirada sobre el pasado histórico de la Inspec-
ción escolar, sobre sus orígenes y evolución que, como ya quedó indicado, tan bien conoce el autor,
rememorando para ello dicho pasado. Conviene precisar al respecto que rememorar el pasado no
es un puro ejercicio académico ni rememorar es conmemorar. Como en su momento nos recordó
Todorov, conmemorar no es muchas veces sino una adaptación del pasado a las necesidades del
presente, una interpretación interesada del pasado para reforzar las exigencias, a veces espurias, de
nuestro presente. Sin embargo, rememorar es otra cosa, es el intento de aprehender la realidad del
pasado como punto de partida para actualizar nuestro conocimiento de las cosas; en este caso para
profundizar en la inspección profesional de la educación, que surge como un signo de modernidad
y como un elemento esencial de los sistemas educativos públicos nacidos en el siglo XIX y consoli-
dados plenamente en el XX.
En este libro, el autor analiza el proceso de elaboración del articulo 27.8 tanto en el Congreso
de los Diputados como en el Senado, dando cuenta de las escasas enmiendas presentadas en ambas
cámaras, a su juicio señal indubitable de la existencia entre los constituyentes de un consenso básico
sobre la inspección escolar —la redacción original del proyecto constitucional es la que se aprobó
finalmente sin variación alguna. El estudio se completa con el análisis de lo que el autor llama “la
posición de la doctrina”, sin olvidarse del Derecho comparado, a cuyo efecto examina los dos casos
alegados en la propuesta ya citada —Alemania y Reino Unido— como supuestos ejemplos de lo que
sería una función inspectora dependiente de las asambleas regionales de las Comunidades Autóno-
mas.
Particular interés despierta el capítulo VI dedicado al estudio sistemático, global, orgánico y
funcional de la Inspección de educación, un capítulo que no sólo es el más extenso del libro, sino, a
mi parecer, el más importante y decisivo, centrado en el análisis de la naturaleza de esta institución
de control, de sus notas características y de sus funciones, sin que falte un apunte muy sugerente
sobre el desarrollo tecnológico actual y la incidencia futura de la inteligencia artificial en el ejercicio
de la función inspectora.
Creo que para aquellos que estén interesados en los problemas actuales y futuros de la fun-
ción inspectora en el campo de la educación, este libro será de lectura indispensable.

Manuel de Puelles Benítez

Abril de 2021
Madrid

7
Introducción

El artículo 27.8 de la Constitución Española (en adelante, CE), dedicado expresamente a la Inspección
en el sistema educativo por parte de los poderes públicos, no ha sido objeto de estudio. Hasta la fecha
no ha merecido la atención doctrinal sobre su naturaleza, características y posibilidades prácticas. No
se le ha prestado atención ni de modo indirecto, pues los distintos estudios publicados no lo han
tratado ni siquiera de manera colateral, al hilo de otras cuestiones. Quizá este silencio se explique
porque se admite un consenso doctrinal y político sobre su necesidad; o porque todos sienten y con-
ciben su existencia como una obviedad administrativa; o porque en tiempos innovadores en los que
se defiende la creencia, en un contexto creciente de autonomía de los centros educativos, de que los
alumnos construyen el conocimiento, no se considera de interés defender una autoridad administrati-
va indiferente en la promoción de la libertad de ver el mundo por alumnos y profesores; o porque no
encuentra su sitio dentro de un sistema escolar cada vez más fragmentado entre órganos y servicios
administrativos con más recursos para dar respuesta a las necesidades educativas y sociales1. Estas

1 Que
 la Inspección de Educación tiene dificultades desde los años setenta para anclar su identidad, fue advertido por Gonzalo Gómez Dacal
al referirse al modelo de inspección nacido con ocasión de la Ley General de Educación de 1970: «Este hecho [se refiere a los intereses
corporativos anclados en el pasado que obstaculizaban su actualización a los nuevos tiempos]…hacen que la inspección educativa no
encuentre un sitio dentro de un sistema escolar en el que surgen nuevos entes que asumen parte de las funciones que antaño realizaba la
corporación inspectora». Gómez Dacal, G (1993), «Autonomía de los centros docentes, inspección educativa y técnicas de supervisión», en
Gómez Dacal, G., López del Castillo, Mª T.; Soler Fiérrez, E. y Toboso Sánchez, J. (1993), Técnicas y procedimientos de Inspección Educativa,
Madrid, Escuela Española, p.112. Años antes, Adolfo Maíllo, expuso cómo la Inspección de Educación estaba perdiendo su identidad, al hilo
de la reorganización administrativa impulsada por los tecnócratas a través de la Ley General de Educación de 1970, con estas palabras: «La
inspección se pregunta hoy cuáles son el ámbito propio y la esfera y sentido de sus actividades. Quiere mirarse para reconocerse —tarea
esencial para la definición y el encuentro consigo misma— en el espejo de su auténtico self profesional, que no es ya el que fue, y que
atraviesa una profunda crisis de definición y de identificación». Maíllo García, A. (1973), «La Inspección técnica de educación general básica»,
Supervisión Escolar, Madrid, año VI, julio-diciembre, núms. 17-18, p.64.

8
 Introducción

razones, si se dan, no ayudan a dedicar esfuerzos en pos de un conocimiento del artículo constitu-
cional fundante de la Inspección de Educación. Nada se dice. El silencio sobre este artículo parece
su materia2. Pero como creo que la mirada de la Inspección de Educación ayuda a trazar el camino
en los esfuerzos por transformar el sistema educativo y garantizar los bienes educativos de los ciuda-
danos, a contribuir a la calidad a la enseñanza como se afirma en la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación3, defiendo la
necesidad de suministrar análisis y argumentos sobre su tratamiento constitucional y rasgos que la
caracterizan. Y esta es mi pretensión y la razón de este libro: La activación de los resortes contenidos
en la proposición constitucional del artículo 27.8 para ayudar a la mejora de las instituciones educa-
tivas. Una llamada de atención al colectivo de inspectores y estudiosos de la Administración, sin ol-
vidar a quienes quieran aventurarse a conocerla, con la esperanza de abrir la reacción, la reflexión
sobre un artículo constitucional que se constituye en marco regulador, fundamento y fuente de la
actividad inspectora en el ámbito educativo.
Hay un tipo formal de argumento que, sobre la base del concepto de soberanía colectiva, sos-
tiene que el Parlamento debe tener una posición de intervención directa y permanente en la direc-
ción y organización de los poderes del Estado, al tiempo que cuestiona la democracia representativa
liberal con sus poderes autónomos intermedios. Dentro de este gran proyecto democrático, procedi-
mental más que sustancial, debe entenderse la impugnación de la actual configuración constitucional
de la Inspección de Educación en favor de su asunción por los Parlamentos4. Dicho de otro modo, es
a las Cámaras, máxima representación del pueblo, a quienes debería corresponder delinear y dirigir
las líneas estratégicas de la Inspección de Educación.
Pues bien, las páginas que siguen defienden, frente a quienes propugnan su dependencia
directa del poder legislativo, que es un servicio auxiliar de la Administración de carácter preventivo,
informativo y corrector que interviene para velar por los bienes jurídicos protegidos en el ámbito de
la educación. Desplazar su posición del poder ejecutivo al legislativo no solo violenta lo dispues-
to en la CE y en su ordenamiento jurídico, sino que, además, desbarata sus actuaciones objetivas
y neutrales para sustituirlas por parámetros subjetivos, no preexistentes, derivados de la voluntad
política. Defensa sustentada en el propio enunciado del artículo 27.8 y en la voluntad de la comu-
nidad democráticamente expresada en una Constitución que consagra la ejecución normativa como
resultado de la obediencia a la voluntad creadora de la legislación. De este modo se configura un
sistema burocrático sujeto a la ley y al control jurisdiccional, reconocido para satisfacer los derechos
de los ciudadanos y sus necesidades colectivas. Marco que a su vez me ha permitido esbozar sus
elementos actuantes, su caracterización, imprescindible para el cumplimiento de sus funciones. Notas
construidas sobre la praxis inspectora, marcadas en su conformación jurídica, que se constituyen en
el contenido de la Inspección de Educación. De este modo, la potestad inspectora de educación se

Un ejemplo de la posición menor que ocupa la Inspección de Educación en los análisis políticos y educativos la encontramos en la única
2 

obra que hasta la fecha ha abordado de manera global y específica el extenso artículo 27 de la CE: Puelles Benítez, M. de y Menor Currás,
M (Coords.) (2018), El artículo 27 de la Constitución. Cuaderno de Quejas. Madrid, Morata. Ninguno de los trabajos reunidos, ninguna
de las proposiciones contenidas en esta obra, aunque su finalidad está estrechamente relacionada con el pacto educativo y el sentido
constitucional del derecho a la educación y su libertad, recogen mención alguna a la Inspección de Educación.
En el artículo 2 aparece la Inspección de Educación como uno, entre otros, de los factores de calidad de la enseñanza en el sistema
3 

educativo.
Este planteamiento de organizar la estructura política sobre la soberanía colectiva no sólo se extiende entre grupos de izquierdas y
4 

nacionalistas, sino también se da entre posiciones liberales y conservadoras. Un buen ejemplo lo ofrece la proposición de ley 122/000135
para la creación de una agencia independiente que asuma las funciones de la Alta inspección educativa, la Agencia de la Alta Inspección,
presentada el 27 de octubre de 2017 por el Grupo Parlamentario Ciudadanos. Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los
Diputados, n 167-1. Su debate en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Pleno y Diputación Permanente. Año 2017, XII
Legislatura, nº 91, pp. 6-22. El partido político Ciudadanos proponía que su director y consejeros fueran nombrados en terna por el Gobierno
a propuesta de un comité técnico designado por la Comisión de Educación del Congreso.

9
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

despliega, bajo el amparo de la ley y en un contexto proporcionado y de comprensión, a través de

todo un conjunto de rasgos que ahorman su actuación y garantizan los principios constitucionales en
el ámbito educativo. Entre estos rasgos distintivos, como verá el lector, destaco, no solo los propios
y naturales de toda inspección administrativa, sino especialmente la motivación, escudo frente a la
arbitrariedad y técnica a través de la que el inspector de educación explica con el rigor de la exigen-
cia su valoración de los hechos y su propuesta. Llegados a este punto, pocas dudas tengo sobre la
pertinencia y necesidad del estudio de la Inspección de Educación en su formulación constitucional
y jurídica, y máxime con su escasa atención por parte de todos. Deseo que este análisis, a lo largo
de sus seis capítulos y sus númerosas fuentes bibliográficas despegue y crezca en el tiempo vivo de
la historia que, afortunadamente, nunca sigue un único camino.
Como se podrá observar, dejo en el olvido, como parte del artículo 27.8, la Alta Inspección
del Estado, título competencial específico que cumple una función integradora del ordenamiento
jurídico. La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional sostenida desde 1982, aunque podía
haber recurrido al artículo 27 al establecer que «los poderes públicos inspeccionarán el sistema edu-
cativo», y el Gobierno es poder público, ha preferido el criterio interpretarivo de que los controles
de la ejecución de la legislación básica dictada por el Estado deriven de los artículos 153 y 106 de la
Constitución al objeto de preservar la autonomía de las Comunidades Autónomas. Son estos, y no el
artículo 27.8, los que reconducen a unidad las diferencias entre la legislación básica y su ejecución
por parte de las Comunidades Autónomas5.
En el momento de la gestión de este libro he contraído deudas académicas e intelectuales
imposibles de satisfacer hacia Jose Vicente Heredia Menchero, Jorque Márquez López, Pedro Ambro-
sio Flores y Miguel Presa Pereira, que me corrigieron o me ayudaron, con atención al detalle, en la
redacción del presente libro. No puedo dejar de recordar a aquellos inspectores que con su ejemplo
profesional me enseñaron el oficio, el sentido del mismo, y al Departamento de Historia de la Edu-
cación y Educación Comparada de la UNED, espacio de libertad académica, que tantos estímulos
procuró en mi camino. Y entre todos, por estar unidos a mi biografía, un reconocimiento especial
a Eduardo Soler Fiérrez que me enseñó a mirar el oficio de inspector desde el servicio público, y
a Manuel de Puelles Benítez, de quien siempre he admirado su capacidad para dar la vuelta a las
perspectivas, por su permanente magisterio.

No todos los juristas son de la misma opinión. Manuel Reyes Aragón, hoy magistrado emérito del Tribunal Constitucional, expuso con
5 

claridad un razonado juicio bien distinto: « […] me parece sumamente criticable (por constitucionalmente incorrecta) la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional que ha reducido las funciones de la «Alta Inspección» y, por lo mismo, la competencia del Estado, a las de «vigilancia»
y «no control jerárquico», para «propiciar la corrección de los fallos que se detecten» (pero no para llevar a cabo, directamente, esa
corrección). Una competencia, pues, degradada en su capacidad, en cuanto circunscrita a una actividad inspectora meramente informativa».
Aragón Reyes, M. (2013), « Las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas sobre educación», Revista Española de Derecho
Constitucional, nº 98, mayo-agosto, p.197.

10
I.

Constitucionalización de la potestad
inspectora de educación

El poder jurídico de inspeccionar como actividad de intervención desde el poder público quedó im-
preso de manera general e implícita en distintos artículos de la Constitución de 19781, pero solo en
uno de su entero articulado se lee y se aprecia en su pleno significado al estar arraigado en la fuerza
de la propia palabra inspección2. Es el artículo 27.8: «Los poderes públicos inspeccionarán y homolo-
garán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes». Este plural del futuro simple
de inspeccionar, en la sintaxis que organiza, recobró vida desde el mismo momento en que el poder
constituyente lo hizo germinar en el texto constitucional. En consecuencia, la potestad inspectora de
educación devino en garantía institucional, pues su previsión constitucional aseguró su existencia.
Fue unánime el acuerdo político sobre la necesidad de que los poderes públicos no debían
desentenderse de las actividades del sistema educativo que son de su competencia, convirtiendo de
este modo a la Inspección de Educación en una potestad irrenunciable. En el escenario político en
el que aparece y se constitucionaliza la Inspección de Educación, en coincidencia tanto en el sentir
como en el lenguaje de todos los grupos políticos, la unanimidad emergió desde el primer momento
y habitó a lo largo de todo el debate constitucional. De hecho, en el borrador que apareció en el mes
de noviembre de 1977 se conserva la tradicional función inspectora con estas palabras: «los poderes
públicos podrán inspeccionar el sistema educativo en su conjunto»3. Los términos del borrador —po-

Es el caso de los artículos constitucionales 25, 40, 45 y 51, entre otros, de la CE. [Link]
1 

Sobre el término inspección Temprado Ordíaz, S. (1958), «Evolución semántica de la palabra inspección», Perspectivas Pedagógicas, nº 1, primer
2 

trimestre, Barcelona, pp.36-47; Soler Fiérrez, E. (2001), «Evolución semántica e histórica de los términos inspección y supervisión», en Soler Fiérrez,
E. (2001): La supervisión educativa en sus fuentes, Madrid, Santillana, pp.43-61.
Art. 32.5 del borrador de la CE. En el proyecto aparecerá como articulo 28.
3 

11
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

deres públicos, inspección, sistema educativo— alumbran, y se incorporarán, a la redacción definiti-

va, enmarcando la perspectiva y horizonte de la Inspección de Educación en la España democrática.
Que el acuerdo fuese total y sin resistencia alguna lo prueba el hecho de que la redacción elaborada
por la ponencia en el anteproyecto fue la misma que se fijó definitivamente en la CE. Es más, en
el debate político, si exceptuamos alguna irrelevante intervención a través de tres enmiendas en el
Congreso y otras tres en el Senado, fue un tema que al alcanzar plenamente el consenso apenas me-
reció la atención de los grupos políticos4. Fue el artículo que menos enmiendas recibió de los grupos
políticos5. A pesar de que fue el actual artículo 27 el que provocó un momento de máxima tensión
y de amenaza de ruptura del consenso cuando el representante socialista abandonó la Ponencia, lo
cierto es que la potestad inspectora de educación no dio lugar a discrepancia entre las fuerzas políti-
cas6. Entre 1849, año de la creación de la Inspección de Educación en España, y 1978, aunque ahora
adaptada a una nueva estructuración territorial y democrática, lograba mantenerse en el esqueleto de
la Administración. A pesar del tiempo, de sus diferentes contextos históricos, la constitucionalización
de la Inspección de Educación mostraba que la burocracia del Estado viene siendo un proceso con-
servador, continuador de las grandes líneas del Estado administrativo trazadas en la mitad del siglo
XIX. El camino quedó trazado, aunque el cambio, afortunadamente, no ha sido fallido ni ilusorio.7
Aunque en ningún momento se abordó directamente el tema de la inspección de educación
de modo exclusivo, sí hubo tres enmiendas al anteproyecto que la afectaban durante su trámite en
el Congreso. Una fue presentada por Hipólito Gómez de las Roces, del Partido Aragonés Regiona-
lista, quien en el debate aceptará la propuesta del anteproyecto con una visión menos abierta de la
capacidad de intervención de la Administración educativa al limitarla a los centros escolares con el
siguiente texto8: «Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán los centros docentes al exclu-
sivo objeto de garantizar el cumplimiento de las leyes»; otra enmienda corrió a cargo de la Unión del
Centro Democrático que eliminó la fórmula de los poderes públicos, pues entendía que el término
Estado fijaba con mayor claridad la fuente del poder soberano e inspector, proponiendo la siguientes
redacción: «El Estado inspeccionará el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes
y homologará los centros docentes»9; otros partidos, caso de Alianza Popular, aunque no formularon
una enmienda expresa al artículo de la inspección del anteproyecto, sí incluyeron la vela, la necesi-
dad de que los poderes públicos velaran por el cumplimiento de las leyes10. Estas enmiendas pasaron
a la Ponencia que a tal efecto se constituyó, las rechazó y, en consecuencia, mantuvo en sus términos,

4 Todo el debate constitucional relativo al actual artículo 27 en una excelente edición publicada en el mismo año 1978: Educación y
Constitución, Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia, 2 vols.
5 Hernández Beltrán, J. C. (2008), «La Educación en la Constitución Española. Debates parlamentarios», Foro de Educación, p. 33.
6 El ponente socialista, Gregorio Peces Barba, abandonó momentáneamente la ponencia precisamente por el modo en que discurría el
debate sobre la libertad de enseñanza, lo que mostraba la fricción histórica e ideológica entre la izquierda y la derecha. Fue un momento
de tensión que se solventó con la supresión de las palabras inasumibles para el socialismo en el texto de la Ponencia. El propio protagonista
nos cuenta el motivo: «al incluir junto al derecho a crear centros docentes, y como consecuencia de la propiedad de los mismos, el
derecho a dirigirlos, y al disminuir el tenor garantizador de la enseñanza obligatoria y gratuita». Peces Barba, G.(1988), La elaboración de
la Constitución de 1978, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,p. 125.
7 Llama la atención, en un país de corrupción y fraude como la España del siglo XIX, que la Inspección de Educación se creara 22 años
antes que la de Hacienda. Esta, a pesar de los visitadores e inspectores de aduanas instalados por Bravo Murillo, no apareció en la Gaceta
hasta la revolución septembrina, cuando, tras el período del ministro de Hacienda Laureano Figuerola —quien por cierto fue visitador de
escuelas en 1844, además de publicar un libro en el que sintetizaba la norma jurídica referida a los establecimientos educativos intitulado
Guía legislativa e inspectiva de Instrucción primaria, que contiene 1º toda la legislación vigente distribuida por orden de materias y 2º
instrucciones para visitar las escuelas de todas clases, Madrid, Librería Europea de Hidago, 1844—, Segismundo Moret, más pragmático,
creó en 1871 el Cuerpo General de Inspectores de Hacienda. Pro, J. (2007), « La Administración de la Hacienda en el siglo XIX y la función
inspectora», en Juan Pan-Mantojo (Coord), Los Inspectores de Hacienda: una mirada histórica, Centro de Estudios Financieros, pp. 1-26.
8 Enmienda 41.

9 Enmienda 779.
10 Enmienda 74.

12
 I. Constitucionalización de la potestad inspectora de educación

sin modificación alguna, la redacción del anteproyecto que, a través del dictamen de la Comisión de
Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, fue aprobado en el Pleno del Congreso el 21 de julio
de 1978. La redacción dada a la Inspección de Educación en el Anteproyecto salió incólume tras el
debate de los grupos políticos en el pleno del Congreso.
El texto aprobado pasó al Senado. De las 1.128 enmiendas presentadas por los grupos políticos
tres afectaban directamente a la Inspección de Educación. Una fue presentada por el posterior premio
Nobel de Literatura Camilo José Cela y Trulock, en representación de la Agrupación Independiente,
en la que ofrecía una nueva redacción al artículo 28 del anteproyecto (el 27 en la actual CE) de la que
desaparecía toda mención a la inspección11. Más aún: Camilo José Cela y Trulock sólo dejaba en pie, en
su enmienda, las referencias al derecho y libertad de enseñanza, el desarrollo de la personalidad como
objeto de la educación, la garantía de la formación religiosa y la autonomía universitaria, proponiendo
la supresión del resto de los artículos, incluido el referido a la inspección, por innecesarios, como
señaló en la justificación de la misma12. El senador Francisco Cacharro Pardo, por el Grupo Mixto,
presentó una enmienda, sin razón alguna que la justificara, en la que tampoco aparecía la palabra
«inspección», aunque sí defendía la necesidad de que el Estado velase por el cumplimiento de las
leyes13; y, por último, Luis Miguel Enciso Recio, por la Unión del Centro Democrático, presentó una
enmienda, con el número 843 en un intento de síntesis, que posteriormente retiraría, con la siguiente
redacción: «los poderes públicos establecerán la programación general de la enseñanza mediante leyes
votadas en Cortes e inspeccionarán y homologarán el sistema educativo». Enmienda cuya redacción
venía a coincidir con el texto del proyecto de la Ponencia, aunque disfrazara parcialmente su contenido
al aparecer junto con el más indeterminado concepto de programación general de la enseñanza14.
El Dictamen de la Comisión del Senado, aprobado el 14 de septiembre de 1978, se sometió a
debate en Pleno siendo finalmente aprobado el 9 de octubre de 1978 con las modificaciones consiguientes
pero que no afectaron a la Inspección de Educación. Como no hubo discrepancias, el artículo 27.8 no
pasó, conforme con el art. 3 de la Ley de Reforma Política, a una Comisión Mixta Congreso-Senado que
debía dirimir las diferencias entre amba Cámaras. El 31 de octubre de 1978 se aprobó por abrumadora
mayoría el texto constitucional con seis votos en contra y catorce abstenciones en el Congreso, y cinco
votos en contra y ocho abstenciones en el Senado. La función inspectora en el sector de la educación
se constitucionalizaba, lo que enlazaba con el constitucionalismo español inaugurado en 1812 por el
liberalismo doceañista15. El poder constituyente aceptaba una potestad inspectora en manos de los
poderes públicos, indisponible para el legislador y bajo tutela reforzada en caso de reforma, sin que su
espacio de intervención que debía trasladarse a los territorios autónomos fuese puesto en cuestión por

11 Enmienda 149.
La opinión de que el actual artículo 27 incorporaba temas innecesarios la ha compartido el que fuera secretario de la Ponencia y posterior
12 

vicepresidente del Tribunal Constitucional, Francisco Rubio Llorente, con estas palabras: «el artículo que la Constitución consagra a la
educación (artículo 27) es de una extensión y de una farrogosidad excepcionales, entra en cuestiones de muy dudosa transcendencia y
deja, en cambio, sin regulación alguna aspectos importantísimos conectados con la nueva forma del Estado». Rubio Llorente, F. (2012), «El
proceso constituyente», La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, T.1, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, p. 49. Lo más
probable es que entre «las cuestiones de dudosa transcendencia» esté incluida la Inspección de Educación.
13 Enmienda 194.

Suelen incluirse como integrantes de la programación general de la enseñanza la organización escolar, los contenidos curriculares, la
14 

formación y perfeccionamiento del profesorado, la evaluación, la oferta escolar y la autonomía de los [Link] los contenidos del
concepto de programación general de la enseñanza: Informe España 2002. Una interpretación de la realidad social, Madrid, Fundación
Encuentro, pp. 206-207.
El artículo 369 de la Constitución de 1812 situaba la inspección de la enseñanza pública (no de la privada) en una Dirección General de
15 

Estudios; la Constitución de 1869, en su artículo 24, fijaba una inspección, que por mor del sacrosanto respeto a la libertad de enseñanza,
sólo intervendría por «razones de higiene y moralidad»; el Proyecto de Constitución Federal de la República Española de 1873, en su
artículo 26, mantiene la redacción dada en el artículo 24 de la Constitución de 1869; el artículo 48 de la Constitución de 1931 reconoció
expresamente la institución de la Inspección de Educación, y además constitucionaliza la «inspección suprema» del Estado.

13
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

ningún grupo político, ni siquiera por los grupos con una inequívoca orientación nacionalista. Y eso
que es un artículo constitucional que homogeneiza el sistema educativo, como tuvo ocasión de indicar
el Tribunal Constitucional en la sentencia 187/1991, FJ3, para fundamentar y justificar la introducción
de normas básicas en el sistema universitario español16:

«Es decir, la existencia de un sistema universitario nacional, impuesto por el art. 27.8 de la C.E.,
permite, entre otras cosas, que el Estado pueda fijar en los planes de estudio un contenido que
sea el común denominador mínimo exigible para obtener los títulos académicos y profesiona-
les oficiales y con validez en todo el territorio nacional»

La integración de España en la Unión Europea en 1986 no ha implicado condicionante alguno

al artículo 27.8. Como es sabido, la Unión Europea, que es un aspecto más del Estado, optó por el
respeto democrático de la autoorganización de los Estamos miembros bajo los principios constitucio-
nales fijado en el Tratado de la Unión Europea, especialmente en el ámbito educativo, en el que se
limita, previo acuerdo, a crear un espacio basado en la movilidad, reconocimiento de títulos, dominio
de lenguas, calidad e identidad europea. Es la aplicación del principio de subsidiariedad impreso en
el artículo 5 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que respeta las competencias de
cada uno de los Estados miembros. En consecuencia, el artículo 27.8 goza de plena eficacia sin que
se haya visto modulado por la primacía del derecho de la Unión Europea17.
Antes de pasar al siguiente apartado no está de más advertir que frente a la aparente esta-
bilidad de su contenido y desarrollo, se ha abierto a un nueva interpretación, o mejor dicho, a un
nuevo canon interpretativo. Al lado de la interpretación tradicional que configura la Inspección de
Educación, al igual que el resto de las distintas inspecciones sectoriales, como una actividad admi-
nistrativa vinculada al poder ejecutivo, recientemente se ha empezado a alzar otra con un alcance
distinto al situarla en el terreno del poder legislativo. Ello demuestra el dinamismo intelectual y ra-
cional que se va constituyendo en su alrededor al hilo de nuevos trabajos y teorizaciones de nuestra
democracia, aunque, como se verá a continuación, tan imaginaria interpretación y propuesta crece
en un campo sin el abono que sustente semilla alguna que la permita fructificar, pues no se adecúa
al dictado constitucional. La redacción del artículo 27.8 de nuestra Constitución, como veremos más
adelante, no permite proyectar o germinar una Inspección de Educación directamente dependiente
de las asambleas parlamentarias. Y no lo permite porque sería un desafío a la estructura del Estado
y su funcionamiento sobre la columna vertebral de la división de poderes.

[Link] Sentencia que declara la obligación de la Universidad Autónoma de

16 

Madrid de incluir como asignatura optativa en los planes de estudio de la Escuela Universitaria de Profesores de Educación General Básica
«Santa María» la de «Doctrina y Moral Católicas y su Pedagogía»
Tratado de la Unión Europea y Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Versiones consolidadas. Protocolos. Anexos del Tratado
17 

de Funcionamiento de la Unión Europea. Declaraciones anejas al Acta Final de la Conferencia intergubernamental que ha adoptado el
Tratado de Lisboa firmado el 13 de diciembre de 2007. [Link]

14
II.

Una propuesta en el Congreso

El 25 de octubre de 2016, en un contexto de fragmentación y polarización política, el Partido Popular,

el Partidos Socialista y el Partido Ciudadanos se dirigieron a la Mesa del Congreso proponiendo la
creación de una subcomisión, dentro de la comisión de Educación y Deporte, para la elaboración de
un gran Pacto de Estado y Político de Educación. En diciembre fue aprobada con 26 votos a favor y
con las abstenciones de Unidas Podemos, Ezquerra Republicana, el Partido Nacionalista Vasco y Bil-
du. Su tarea, para la que disponía de seis meses desde su constitución, era elaborar un informe sobre
la situación del sistema educativo español que contuviera un diagnóstico con una serie de propues-
tas para elaborar un gran Pacto de Estado, Social y Político por la Educación, en el marco de la Es-
trategia y Formación de la Unión Europea (ET)1. Pacto que sería la base para la elaboración por el
Gobierno de un Proyecto de Ley Básica de Educación que sustituiría a las dos leyes de educación
hasta ese momento vigentes, la Ley Orgánica de 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y la Ley Orgá-
nica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa. Un intento, el tercero en la
joven historia de la democracia española, consistente en trazar la senda de un pacto político y terri-

1  La ET 2020, asentada en la calidad, eficacia, cohesión, ciudadanía activa y emprendimiento, buscaba alcanzar los siguientes objetivos: integración

de al menos el 95% de los niños en la educación preescolar; reducción a menos del 15% del porcentaje de jóvenes de 15 años con aptitudes
insuficientes en lectura, matemáticas y ciencias; reducción por debajo del 10% del porcentaje de abandono de los estudios o la formación entre 18
y 24 años; como mínimo un 40% de la población de entre 30 y 34 años debe haber terminado alguna forma de educación superior; como mínimo
un 15% de la población adulta debe participar en actividades de formación; al menos el 20% de los titulados superiores y el 6% de los jóvenes
de entre 18 y 34 años con un título de formación profesional inicial debe haber cursado algún periodo de estudios o formación en el extranjero;
al menos el 82% de los titulados (personas de entre 20 y 34 años que han terminado al menos el segundo ciclo de enseñanza secundaria) debe
tener un empleo en un plazo de no más de tres años después de terminar los estudios. [Link]
cooperation/et2020-framework_es

15
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

torial en la educación españ[Link] final es conocido. Primero, las desavenencias políticas llevaron al
Partido Socialista a abandonar la subcomisión. Después, el 14 de mayo de 2018, se disolvió la misma.
En este contexto se propuso, como vamos a ver, otro modelo de Inspección de Educación, lejos del
dibujado en nuestra Constitución, en el ordenamiento jurídico y en la doctrina y literatura que hasta
ahora se ha gestado. Una propuesta que alteraría el sentido constitucional de la Inspección de Edu-
cación y que nos va a servir para desmontar sus gruesos trazos y enhebrar las líneas de la potestad
inspectora en el sistema educativo al amparo constitucional.
La propuesta surge en el seno de la subcomisión de la mano del presidente en aquellos mo-
mentos de la Federación de la Asociación de Inspectores de Educación (Adide-Federación). El 17
de junio de 2017, en la sesión 29, sin considerar que el lenguaje jurídico nacido en 1978 tiene unos
marcos de interpretación, unos determinados significados, un contenido y estructura coherentes,
defiende y reclama una nueva Inspección de Educación dentro del sistema educativo español. Para
resaltar la propuesta, y facilitar al lector interesado el diálogo lento y crítico de su lectura y escritura,
reproducimos a continuación sus palabras recogidas en el Diario de Sesiones3:

«En nuestra opinión, la Inspección de Educación debería depender del legislativo, como ocurre
en otros países de la Unión Europea, para promover su independencia y garantizar el desarro-
llo de sus planes y cumplir realmente la misión constitucional de inspeccionar y homologar el
sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes […]. En este sentido, el referente
de otros países como Alemania o el Reino Unido podría ofrecernos alternativas ya contrastadas
sobre el prestigio [sic].Nuestra propuesta organizativa es la creación de la Inspección de Educa-
ción como un órgano técnico dependiente del Congreso de los Diputados u organismo depar-
tamental no adscrito a un ministerio, sin contradicción con la inspección superior del servicio
del Gobierno de la nación. Ello conllevaría la siguiente organización —y ya estamos llegando
al final, señora presidenta—: dependencia funcional de los parlamentos, tanto a nivel de Esta-
do como autonómicos, quienes propondrían las líneas estratégicas de los planes de actuación.
La Inspección de Educación debería dar cuentas a los parlamentos a través de una memoria
anual y por medio de un dictamen al término de cada plan general de actuación, fuera trienal
o cuatrienal. Los parlamentos propondrían el nombramiento a inspector o inspectora general.
Los servicios de inspección dependerían orgánicamente de la inicial educación, quien nom-
braría los jefes de los servicios a propuesta de los consejos de inspección provinciales y tras
la presentación de un proyecto de organización y funcionamiento del servicio. Finalmente, los
inspectores e inspectoras de Educación desarrollarían sus planes de acuerdo con lo previsto y
lo propuesto por los parlamentos, la Consejería de Educación y la propia Inspección General».

El texto, que no explica el por qué ni el cómo, debiendo suponerse que la propuesta es más
satisfactoria y sobresaliente, reclama que la Inspección de Educación se residencie en el Congreso, lo
que implica que abandone su actual casa administrativa —«no adscrito a un Ministerio»— y, conforme
a la distribución territorial del poder, la dependencia orgánica y la definición de sus líneas funcionales
se extienda a los parlamentos autonómicos. Al poder legislativo, en palabras del entonces Presidente

2 Puelles
 Benítez, M. de (2017), «El Pacto educativo:del consenso constitucional al disenso político», Política educativa en perspectiva
histórica, Madrid, Biblioteca Nueva, pp. 347-373. Sobre el pacto educativo en España, es de especial interés el número monográfico
dedicado a este tema en la Revista Avances de Supervisión Educativa, núm. 12, mayo, 2010, en el que los profesores Juan Carlos Tedesco,
Manuel de Puelles Benítez, Alejandro Tiana Ferrer, Juan López Martínez y Santiago Esteban Frades, analizan las dificultades objetivas del
mismo.
3 Diario
 de Sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones, Año 2017, Legislatura XII, núm. 286, sesión del martes 27 de junio, sesión
29, expediente 219/000710.

16
 II. Una propuesta en el Congreso

de Adide-Federación, «competería el nombramiento del inspector general» y «propondrían las líneas

estratégicas de los planes de actuación». Es decir, el poder legislativo tendría la responsabilidad
última de la planificación absorbiendo lo que hoy es una técnica administrativa que dota de sentido,
estabilidad y unicidad de criterios las actuaciones de las inspecciones educativas de las Comunidades
Autónomas y del propio Ministerio de Educación. El detalle que alienta en el texto no genera dudas:
las líneas estratégicas de los planes de actuación, hoy influenciadas por las técnicas gerenciales de
dirección por objetivos, sería tarea del poder legislativo.
Vaya por delante que la propuesta de ampliar el demos hasta el punto de situar en el Par-
lamento la autoridad administrativa no encaja en ninguno de los modelos de democracia hasta la
fecha esbozados por la ciencia política, quizá por sus efectos perniciosos4. Sin embargo, la tesis,
lejos de oscurecerse, se expande. Frente al constitucionalismo liberal y democrático que enfatiza las
fronteras entre poderes, se insiste y alienta con rotundidad este discurso que injerta la Inspección de
Educación en el poder legislativo. De este modo, la Inspección de Educación se supone que logrará
por fin su parámetro de legitimidad y, en consecuencia, la más excelsa justificación de su naturaleza
y funciones. Desde los Parlamentos autonómicos alcanzará el apoyo popular del que hoy carece a
tenor de la siguiente declaración magistral en la que se increpa con rotundidad la ausencia de legi-
timidad de la Administración Pública y del Gobierno que la dirige5:

«En primer lugar, la Inspección de educación debe dejar de actuar como herramienta de la Ad-
ministración para comenzar a actuar como herramienta de la sociedad. Este cambio exige la su-
presión de su tradicional dependencia jerárquica de los órganos ejecutivos del poder en favor
de la dependencia de los órganos legislativos, únicos representantes legítimos de la ciudadanía,
a la que deben en última instancia servir los inspectores. En la práctica, esto supone revisar
los fundamentos políticos de la Inspección para dotarlos de un sentido realmente democrático,
que se le supone, pero del que carece en la práctica. El jefe de la Inspección debe dejar de ser
nombrado mediante un procedimiento de libre designación por los viceconsejeros o directores
generales, pues este procedimiento compromete de manera decisiva su independencia, para
convertirse en una suerte de Alto Comisionado responsable tan solo ante las Asambleas auto-
nómicas, elegido por ellas y, en consecuencia, libre de los servilismos políticos que a menudo
terminan por arrastrar a la Inspección en su conjunto.»

Hay que reconocer que la escritura de los textos que hemos reproducido es tan precisa, tan
bien articulado su lenguaje, que se nos presenta con un claro e inequívoco sentido. Pero la tarea de
todo lector crítico, y más cuando estos textos, como todo texto, es un permanente proceso abierto, es
preguntarles por sus posibilidades de realización: ¿Es posible, en el marco de nuestra CE, configurar
una Inspección de Educación cuya organización y desarrollo funcional dependiera del Congreso y
de las Asambleas Legislativas autonómicas?
Para responder a esta pregunta, y refutar la propuesta, hay que acudir a la CE, que no sólo
estructura el poder y el orden de la convivencia democrática, sino que es la base del edificio norma-
tivo al que dota de contenido.

4 La
 ciencia política, sin llegar a ser exhautiva su clasificación, ha elaborado una amplia tipología de democracias. Todas participan de una
notas comunes —legitimidad ciudadana, libertad para formular propuestas políticas, ausencia de violencia, Constitución que articula los
ámbitos de poder, gobierno pro tempore, etc—, pero ninguna sitúa la autoridad administrativa en el seno del poder legislativo. Held, D.
(2006), Modelos de democracia, Alianza editorial, Madrid.
5 Iñigo
 Fernández, L.E. (2020), «La Inspección del siglo XXI en la profesión docente», en La profesión docente ante la LOMLOE, Boletín
Colegio Oficial de Doctores y Licenciados, noviembre-diciembre, nº 294, p.31.

17
III.

El artículo 27.8
de la Constitución Española

El artículo 27 de la CE, el más largo y con el más amplio contenido del entero texto, expresa las dos
concepciones ideológicas enfrentadas a lo largo de la historia española de los útimos siglos entre la
libertad e igualdad en educación, constituyendo su articulado el consenso básico sobre estos dos
principios1. Constitucionalizó, como hemos visto en páginas anteriores, la Inspección de Educación
a través del artículo 27.8 sin problemas de interpretación y redacción entre los miembros de la Po-
nencia y grupos políticos desde el el primer momento, quedando impreso en los siguientes términos:
«Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumpli-
miento de las Leyes».
Veamos qué expresa este enunciado. Para abordar esta tarea, crítica por lo demás, hay que
tener presente la historia jurídica, en especial la teoría del Estado; eso sí, toda lectura crítica siempre
es, debe ser, abierta, pues no agota todas sus posibilidades de interpretación. Asentada esta premisa,
del enunciado, de todo el tapiz que lo teje, nos vamos a centrar en el sujeto, pues constituye la matriz
que hace presente la Inspección de Educación: los poderes públicos.
El enunciado constitucional comienza con el plural de poder, lo que vincula la Inspección con
el Estado, con las instituciones que en una sociedad democrática lo organizan. Hans Kelsen nos dirá que
el poder es un contenido del Estado, junto al territorio y su población2. Elementos que se entrelazan
y a los que otros autores como Bob Jessop añaden el discurso o los imaginarios políticos3. El Estado

1 Sobre
 la complejidad del pacto educativo en torno al artículo 27 de la Constitución Española: Puelles Benítez, M. de (2004), Política y
Educación en la España Contemporánea, Madrid, UNED, pp. 127-131.
2 Kensel,
 H. (1934), Teoría general del Derecho, Barcelona, Labor, pp. 3-34.
Jessop, B. (2017), El Estado. Pasado, presente y futuro, La Catarata, Madrid, p. 93.
3 

18
 III. El artículo 27.8 de la Constitución Española

es el elemento configurador de la comunidad política, pues impone acciones en una convivencia

organizada y coherente, coordina múltiples voluntades y gestiona los intereses comunes. Y este poder,
para agavillarlo y controlarlo y asegurar la libertad de los ciudadanos, se organiza atribuyendo a
órganos distintos el ejercicio de cada función estatal. Este es un principio dogmático e institucional que
es clave para comprender donde se residencia el sujeto de la Inspección de Educación.
Pero vayamos por partes, pues antes de la presencia semántica de poderes públicos aparece
en la Constitución una expresión colindante y con extraordinaria fuerza institucional: poderes del
Estado. En efecto, la Constitución distingue entre poderes del Estado y poderes públicos, lo que nos
exige una previa clarificación, pues son nociones aludidas pero no definidas. Es el artículo 1.2 el
que señala la soberanía nacional, cuyo titular es el pueblo como cuerpo electoral y sujeto soberano
y legitimador, como origen del que emanan los poderes del Estado4, debiendo entenderse como
poderes del Estado «el conjunto de instituciones concretas que forman y actúan la voluntad del
Estado»5. Para que se manifieste su contenido no hay más remedio que preguntar y así descubrir la
realidad que expresa: ¿Y a qué instituciones se refiere? Francisco Rubio Llorente nos las enumera: «la
Corona, las Cortes, el Gobierno y el poder jurisdiccional ordinario y constitucional»6. Estamos ante
el artículo que fija el carácter democrático del sistema político español, pues todos los poderes del
Estado tienen por basamento al pueblo, legitiman a los poderes del Estado y estos, los que acabamos
de señalar, expresan la voluntad del Estado entendido como comunidad nacional políticamente
organizada. Incluye al órgano de la jefatura del Estado, la Corona, de cuyo titular emanan actos
estatales como la convocatoria y disolución de las Cortes, la convocatoria de elecciones y referéndum,
la propuesta y nombramiento y cese del Presidente del Gobierno, etc., que son resultado de su
posición moderadora, pero nunca forman parte de la dirección política. En consecuencia, este
artículo constitucional, en el que el pueblo legitima a todos los poderes del Estado, debe entenderse
en un sentido amplio, globalizador, abrazando no solo a las instituciones citadas, sino también a
los elementos que las complementan como el territorio, la población y el entero ordenamiento
jurídico. Poderes del Estado es una expresión que vinculada a la representación política y manifiesta
la trabazón en las interrelaciones entre Estado y Sociedad. Incluye, ampliando matices que se les
escaparon a Max Weber7, toda la compleja relación política y jurídicamente regulada, esto es, el
poder, el territorio, la población y el discurso o imaginarios políticos.
Pero el artículo 27.8 no habla de poderes del Estado, sino de poderes públicos, lo que es una
acepción más restringida, pues excluye a la Corona por ser este un poder hereditario y no incluido en
los poderes políticos que dirigen la vida del Estado. Cuando se habla de poderes públicos nuestros
constitucionalistas se referían y se refieren al Estado-aparato que dispone de imperium, al conjunto
de órganos que integran la organización estatal, incluida la autonómica, y dirigen la vida política con
capacidad de decidir sobre derechos y deberes de los ciudadanos. De hecho, la locución poderes
públicos nace en nuestra Constitución con el sentido de «eludir la equivocidad del término Estado»8,
pues Estado viene a identificarse no con uno, dos o tres poderes, sino con la entera organización

4 El
 artículo 1.2 de la CE está redactado del siguiente modo: «La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes
del Estado». La democracia no sólo es división de poderes, sino que también tiene que ver con posibilidad de participar en la creación de
la ley.
5 Rubio Llorente, F., «Los poderes del Estado», vol. II, [Link]., p. 577.
6 Ibidem.

7  Estado sería «aquella comunidad humana que, dentro de un determinado territorio, reclama para sí el monopolio de la violencia física

legítima», Weber, M. (1967), «La política como vocación», El Político y el científico, Madrid, Alianza, p.83. Pierre Bourdieu insiste en añadir a
los clásicos contenidos de Estado el cultural cuando afirma rectificando a Max Weber: «(el Estado) se define por la posesión del monopolio
de la violencia física y simbólica legítimas». Luego, para analizar y comprender la noción de Estado hay que profundizar en las estructuras
cognitivas. Bourdieu, P. (2014), Sobre el Estado. Curso en el Collège de France (1989-1992), Barcelona, Anagrama, p.14.
8 Rubio Llorente, F., «Los poderes del Estado», [Link]., vol. II, p.581.

19
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

jurídica o, incluso, con la unidad social, política y jurídicamente organizada e interrelacionada, esto es,
con el sentido más lato dispuesto en el artículo 1.1 de la CE: «España se constituye en un Estado social
y democrático de Derecho»9.
Poderes públicos es una noción genérica no sólo fronteriza con los poderes del Estado,
sino que se la yuxtapone en cierta medida, como vamos a ver, lo cual dificulta su clarificación.
¿Cómo entender la noción poderes públicos? El mismo Francisco Llorente nos pone en la pista10:
«Los poderes públicos son poderes derivados de manera mediata o inmediata, pero siempre a través
de procedimientos jurídicamente formalizados, de la voluntad popular, o más precisamente, de la
voluntad de los ciudadanos».
La distinción de un poder mediato o inmediato fue trazada por Georg Jellinek en su capital
obra Teoría General del Estado11. En la misma distingue, dentro de los órganos del Estado, los inme-
diatos y los mediatos. Los primeros son los que derivan de la propia Constitución, están prescritos en
ella, mientras que los mediatos son derivados de las leyes o decretos. Pues bien, si nos situamos en
los órganos o poderes inmediatos, los prescritos por la Constitución que actúan a través de procedi-
mientos jurídicamente normalizados, nos topamos con las tres funciones que señalara John Locke12
y que formuló Monstesquieu institucionalmente, en 1748, como freno al poder y límite a su abuso:
la separación orgánica del ejercicio de las facultades estatales, a saber, el poder legislativo, el poder
judicial y el poder ejecutivo13. Estamos ante lo que se ha llamado principio dogmático del Estado
constitucional liberal.
Ya tenemos una primera aproximación a la noción de poder público inscrita en el artículo
27.8 de la Constitución. Por poderes públicos hemos de entender las tres instituciones que hemos
visto que forman parte del poder del Estado excluida la Corona: el poder legislativo formado por el
Congreso de los Diputados y el Senado; el poder judicial con su jurisdicción civil, penal, contencioso-
administrativa, social y militar; y el poder ejecutivo formado por el Gobierno y las Administraciones
Públicas. Poder legislativo y ejecutivo a los que, en un Estado compuesto como el nuestro, hemos
de incluir otros niveles, no jerárquicos, como las asambleas legislativas y poderes ejecutivos de las
comunidades autónomas, así como el resto de entidades territoriales como las provincias y municipios.
Luego la locución poderes públicos alude a la red de organizaciones jurídicas, en sus disintos niveles
territoriales y competenciales, con capacidad de decidir unilateralmente sobre la esfera de derechos y
deberes de los ciudadanos.
Es verdad que la Constitución Española utiliza en treinta y un artículos la noción de poder
público, y en todas ellas, con mayor o menor claridad, identifica poder público con las tres funciones
esenciales y especializadas del liberalismo democrático clásico que acabamos de apuntar. Así
debemos interpretarlo cuando leemos la expresión en el denso artículo 9.3, en cuyo último inciso
exige la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. La arbitrariedad es una infracción de
norma que afecta al legislativo como se indica en la STC 27/1981, de 20 de julio14, al poder judicial

9 Peces Barba, G. (1988), Los valores superiores, Madrid, Tecnos, pág.63. En este texto señaló qué aspectos integra el llamado Estado social
y democrático de Derecho, entre otros: soberanía popular, legitimación del poder, separación de poderes, corrección de la Constitución,
garantía de derechos y libertades, igualdad efectiva, subordinación de la economía al interés general, participación política, etc.
Ibidem.
10 

Jellinek, G. (2000), Teoría general del Estado, México, FCE, pp. 485-505.
11 

John Locke consideró la separación de poderes entre el legislativo y ejecutivo como medio de evitar el poder absoluto. Locke, J. (1991),
12 

Segundo tratado sobre el gobierno civil, Madrid, Espasa-Calpe, pp.143-148.

Montesquieu (1993), Del espíritu de las Leyes, Madrid, Tecnos, Libro XI, pp.103-128.
13 

«El acto del Legislativo se revela arbitrario, aunque respetara otros principios del 9.3, cuando engendra desigualdad. Y no ya desigualdad
14 

referida a la discriminación —que ésta concierne al artículo 14—, sino a las exigencias que el artículo 9.2 conlleva, a fin de promover la
igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, finalidad que, en ocasiones, exige una política legislativa que no puede reducirse
a la pura igualdad ante la ley».

20
 III. El artículo 27.8 de la Constitución Española

como bien nos muestra la STC 71/1993, de 1 de marzo15, y, por supuesto, al poder ejecutivo, que
también es poder público, que, conforme con el artículo 97 de la CE, dirige la Administración civil y
militar16. Que el sustantivo poderes públicos del artículo 27.8 debe interpretarse en el sentido de que
abraza los tres poderes se encuentra en la respuesta que, en su participación en las discusiones de
la Constitución en el Senado, en el año 1977, como miembro del grupo parlamentario Progresistas
y Socialistas Independientes (PSI), y posteriormente integrado en el Grupo Socialista, pronunció
Lorenzo Martín Retortillo17:

«Cuando los diversos órganos jurisdiccionales, cuando también el Parlamento hayan de en-
frentarse con la actuación futura, que se sepa con claridad que está presente este principio de
que los poderes públicos no actuarán arbitrariamente […]. Principio que se impone también
al Parlamento […]. Principio que, sobre todo, donde ha de tener mayor rigor, ha de ser en el
ámbito de la Administraciones Públicas, en el ámbito de la Administración del Estado, en el
ámbito de las Comunidades Autónomas, de las provincias, de las Diputaciones, de los Muni-
cipios, que con su estela de servicios, que con su red de funcionarios cubren las más variadas
facetas de la realidad social»

Dicho de otra manera, con la locución poderes públicos se alude, de manera genérica y
cualquiera que sea la función encomendada a todo el aparato público, no quedando ningún poder
exento, con la excepción de la Corona. Luego, al igual que en el artículo 9.3 y en el resto de veces
que asoma la expresión poder público en la CE, estamos ante poderes derivados de manera inme-
diata de la Constitución, constituidos por la distribución funcional especializada adjudicada al ejecu-
tivo, centro impulsor de la actividad estatal; al legislativo u órgano representativo y al poder judicial,
árbitro del conflicto político.
Ahora que tenemos acotada la noción, llega el momento de situar, dentro de las funciones
especializadas del Estado, la potestad inspectora de educación. Pues bien, en relación con estos
poderes, la Inspección de Educación, que es institución mediata y de carácter servicial (la Adminis-
tración «sirve», se lee en el artículo 103.1 de la CE), se situará en el espacio y horizonte propio de la
Administración y no en las Asambleas Legislativas, como tendremos ocasión de volver a manifestar.
En efecto, formará parte de la función administrativa, con la integración de funcionarios versados en
un saber técnico, a los que se les asigna unas competencias, con una regularidad en el servicio, con
un modo específico de actuación en una estructura jerarquizada.
Dicho todo esto, en el siguiente apartado, vamos a razonar el por qué insertar la Inspección
de Educación en el poder legislativo es contrario al principio dogmático del Estado constitucional
liberal de separación de poderes que, como es sabido, recorre la organización del poder en nuestra
Constitución.

«A través de numerosas resoluciones este Tribunal ha establecido una constante y uniforme doctrina según la cual el derecho a la igualdad
15 

en la aplicación de la ley, protegido por el artículo 14 CE y conectado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos que consagra el artículo 9.3 CE, significa, en relación con el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que un mismo Juez o Tribunal
no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, a no ser que se aparte
conscientemente de él, ofreciendo una fundamentación suficiente y razonable que motive el cambio de criterio o, en ausencia de tal
motivación expresa, resulte patente que la diferencia de trato tiene su fundamento en un efectivo cambio de criterio por desprenderse así
de la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externo que así lo indiquen».
Ramón Fernández, T. (2008), «El principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos: quid novum? », De la
16 

arbitrariedad de la administración, Civitas, p. 12.

Martín Retortillo, L. (1984), Materiales para una Constitución. (Los trabajos de un profesor en la comisión constitucional del Senado), Madrid,
17 

Akal, p. 68.

21
IV.

¿Es posible una Inspección de Educación

insertada en el poder legislativo?

Llegados a este punto, una vez que hemos delimitado la locución poder público presente en el
artículo 27.8 de la CE en coincidencia con los órganos constitucionales dotados de funciones
decisorias, conviene preguntarnos al objeto de clarificar nuestro punto de partida: ¿Es posible,
constitucionalmente, que la potestad inspectora de educación dependa del Congreso de los Diputados
y de las asambleas legislativas autonómicas?¿Es constitucionalmente posible que esta potestad se dote
de una estructura —comisión, agenda, plan de actuación, etc.— con una dirección parlamentaria
específica y dirija sus líneas estratégicas? Para clarificar y refutar la respuesta debemos, primero,
atender a la naturaleza del poder legislativo, y desde ahí ver si es posible mantener la tesis de una
dirección de la potestad inspectora en educación desde el poder público legislativo.

IV.1. Antecedentes históricos

Debemos recordar que el intento de encajar la potestad inspectora en el poder legislativo no es

nuevo. Ha sido una exigencia a veces alentada por la idea de cercar hasta el máximo el control del
gobierno, lo que suelen defender partidos políticos y asociaciones próximos a planteamientos
comunitaristas, en la creencia de que una Inspección de Educación, dirigida por el Parlamento,
representación del pueblo soberano, gozará de las máximas cualidades democráticas y éticas. No
olvidemos que la noción de pueblo, con una intensa carga política, desde el romanticismo alcanzó
una dimensión ética, de pureza, de autenticidad, que ha servido para legitimar, frente al individualismo
liberal, un poder democrático sostenido en valores políticos compartidos. Salvando la distancia y un
contexto histórico en el que se levanta un Parlamento que no puede ser puesto en cuestión desde

22
 IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo?

fuera por ninguna corte u otra autoridad, esta manera de concebir la Inspección de Educación tuvo
sus defensores, y a punto estuvo de cuajar, en la primera hora del liberalismo español. Aunque en
esta circunstancia histórica es la nación, que no el pueblo, la fuente originaria de la representación
política18. Los liberales doceañistas, siguiendo las influencias revolucionarias francesas no solo
trataron de edificar un sistema educativo, lo que era toda una novedad frente a la fragmentación
educativa, social, económica y política del Antiguo Régimen, sino que propugnaron que el control
de la instrucción pública quedara en manos de la nación y no del Estado o del poder ejecutivo.
Dicho en otras palabras: con el nacimiento del Estado-Nación en 1808, una entidad con rasgos
homogéneos, representada por la Nación, como bien señalaba el Decreto de 24 de septiembre de
2010, los diputados liberales de primera hora concibieron la Dirección General de Estudios, a quien
competía constitucionalmente la inspección de la instrucción pública, independiente del gobierno
y dependiente del Congreso. Sabemos de este ideal del doceañismo por un trabajo luminoso del
profesor Manuel de Puelles Benítez19:

«A mi parecer, la lectura de estas páginas [se refiere al Informe sobre la Instrucción Pública
elevado en 1813 por la Junta de la Regencia al Congreso, más conocido por su protagonista
como el Informe Quintana] se pronuncia inequívocamente por la construcción de un sistema
educativo nacional con todos sus rasgos esenciales, una construcción cuya piedra de toque
es la encomienda de su dirección a un órgano estrechamente ligado a la representación de la
soberanía nacional y muy débilmente conectado con el poder ejecutivo».

Al primar el Parlamento en la dirección de la instrucción pública, se intentaba organizar, como

bien ha señalado el profesor Manuel de Puelles, un modelo al que califica de educación nacional20:

«Lo que los diputados gaditanos dan a luz […] [es] un sistema educativo verdaderamente na-
cional, sometido a las leyes y a la dirección del Parlamento, un sistema ajeno por tanto a los
vaivenes del poder ejecutivo, y, por ello, prácticamente independiente del gobierno»

En efecto, aunque el tema no fue pacífico entre el liberalismo21, propuso que la Dirección
General de Estudios, y con ella la potestad inspectora, dependiese del poder legislativo. Toda pro-
puesta o modelo que reforzara el poder ejecutivo no hacía más que limitar el principio de soberanía
nacional impreso en la Constitución de 1812. De este modo, el Informe Quintana aspiraba, para que
sus actuaciones se desplegaran con autonomía, a una Dirección General de Estudios que actuase con
«autonomía casi absoluta de la potestad ejecutiva»22. No obstante, esta es una historia que no fue pa-
cífica entre los propios liberales, por lo que encontraremos posiciones cruzadas entre ellos. Aunque
en el curso de estos años convulsos del liberalismo doceañista, pleno de ambigüedades, en los que
en determinados momentos no se sabe cuál es el puente entre la Dirección General de Estudios y

18 Debe
 recordarse que la concepción de nación que difundieron las revoluciones burguesas señalaba, por un lado, a la masa de ciudadanos
pasivos, y de otro, a sus representantes, los activos. Idea que expresó con rotunda claridad Sieyés. E. (2008), ¿Qué es el tercer estado?,
Madrid, Alianza editorial.
Puelles Benítez, M. de (2004), Estado y educación en la España liberal (1809-1857). Un sistema educativo nacional frustrado, Comares,
19 

Barcelona, p. 109.
Ibídem, 12. Sobre los modelos de inspección y su historia en la primera hora del liberalismo: Ramírez Aísa, E. (2003), Educación y control en
20 

los orígenes de la España liberal. Madrid, Biblioteca Nueva, pp. 33-89.

Sobre las distintas posiciones del liberalismo doceañista sobre la ubicación de la Dirección General de Estudios y con ello la potestad
21 

inspectora, Ibidem, pp.44-89

Quintana, J. M. (1946), Informe de la Junta creada por la Regencia para proponer medios de proceder al arreglo de los diversos ramos de
22 

la Instrucción Pública, BAE, tomo XIX, Obras completas del Excmo. Sr. Manuel Quintana, Ediciones Atlas, pp.175-191.

23
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

la representación nacional, lo cierto es que al final del Trienio liberal derivará en una posición cuasi
independiente de la Dirección General de Estudios.
Es cierto que al comienzo de la revolución liberal se abogaba por una Dirección General
de Estudios, y con ello la potestad inspectora, que dependiese de la Asamblea legislativa, por ser el
poder más ajeno a los intereses particulares y más favorable a los progresos de la razón. No olvi-
demos que la revolución liberal articuló el edificio político sobre la primacía de un sujeto colectivo
representado en las Cortes, la nación, que se reserva casi en exclusiva el espacio político, en el que
se despliega la libertad civil mediante la gestión autónoma de esenciales aspectos económicos y ad-
ministrativos por medio de diputaciones y ayuntamientos. Y aunque a estos entes se les resevó una
importante responsabilidad en la instrucción pública, la dirección de esta y su inspección —sin per-
juicio de la que cupo a diputaciones y ayuntamientos— sería hondamente centralista, absorbiendo
la potestad inspectora nacional la Dirección General de Estudios, bajo el dictado del Parlamento. Y
es que el liberalismo doceañista entiende que la centralización, como les han enseñado los revolu-
cionarios franceses, favorece la igualdad: solo un sistema educativo que se extienda uniformemente
por todo el territorio nacional y elimine la fragmentación caótica del Antiguo Régimen, es capaz de
ofrecer a todos las mismas posibilidades legales para alcanzar la instrucción o las luces. Eso sí, la en-
señanza privada, por mor de la inhibición que la libertad exige a un Estado que se adjetiva y quiere
ser liberal, queda al margen del control estatal con la excepción de toda acción contraria al orden
constitucional.
El Informe Quintana encontró eco en el Dictamen y proyecto de Decreto sobre el arreglo gene-
ral de la enseñanza pública presentados a las Cortes por su comisión de instrucción pública y man-
dadas imprimir de orden de las mismas23. Proyecto que daba forma articulada al Informe Quintana
y que no pudo discutirse en Cortes por mor del golpe de Estado de Fernando VII en mayo de 1814.
Cuando en junio de 1820 se reanudaron las sesiones parlamentarias tras el paréntesis del Sexenio
Absolutista (1814-1820), daba comienzo el debate del dictamen del proyecto de Decreto sobre el
arreglo general de la enseñanza pública que acabamos de citar, que culminaría en el Reglamento
General de Instrucción Pública. Es cierto que este Reglamento aprobado por Decreto de las Cortes
el 29 de junio de 182124 matizaba la propuesta anterior ante la necesidad de acomodar el estamento
eclesiástico a la nueva sociedad reforzando la autoridad del gobierno, como señalaba el artículo 369
de la Constitución gaditana, inaugurando tímidamente una visión más estatista del sistema educati-
vo. Y es que, con la circunstancia de que al frente del poder ejecutivo se encontraba «un monarca
inatacable en sus atribuciones» y no una «Regencia revocable»25, al tiempo que el propio liberalismo
iniciaba de forma incipiente el abandono de sus postulados doceañistas y se empezaba alejar del
dogma de la soberanía nacional. Pero no es menos cierto que el dibujo del modelo inspector, al fi-
nalizar el Trienio, reforzaba, por la vía de su propio reglamento, la Dirección General de Estudios en
detrimento no sólo del Parlamento sino también del Gobierno, lo que unido a unas mayores cotas de
autonomía, desembocaba en una Dirección General de Estudios, en buena medida, muy próxima a la
dibujada por Quintana en su Informe, aunque independiente no sólo del gobierno sino también de

Dictamen y proyecto de Decreto sobre el arreglo general de la enseñanza pública presentados a las Cortes por su comisión de instrucción
23 

pública y mandadas imprimir de orden de las mismas, Madrid, Imprenta nacional, 1820. Este proyecto de decreto tuvo su antecedente en
el que se presentó el último día de la primera legislatura, el 19 de febrero de 1814, correspondiendo a Martínez de la Rosa su lectura, al
tiempo que se mandó imprimir, pero fue el último acto legislativo referido a la instrucción pública, pues con la vuelta del Rey todo volvió al
estado en que se hallaba en 1808.
Véase el texto completo del Reglamento de Instrucción Pública de 1821 en Historia de la Educación en España. De las Cortes de Cádiz a
24 

la Revolución de 1868, Breviarios de Educación, Ministerio de Educación y Ciencia, 1985, Tomo II, pp. 49-67.
Artola Gallego, M. (1983), «La España de Fernando VII», tomo XXXII de la Historia de España dirigida por D. Ramón Menéndez Pidal, Madrid,
25 

Espasa-Calpe, p. 713.

24
 IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo?

las Cortes. La autonomía de la Dirección General de Estudios situaba en una débil posición al poder
ejecutivo, pero también al Parlamento contrariando el esquema inicial y mental del liberalismo, como
dejaba claro el artículo 8 del proyecto de reglamento de la Dirección General de Estudios presentado
a debate parlamentario el 11 de julio de 182326:

«Siendo el objeto propio de la Dirección la inspección y el arreglo de toda enseñanza pública,

se la considera y establece como un cuerpo intermedio entre el Gobierno y todos los estable-
cimientos públicos de enseñanza; quedando de consiguiente encargada de la ejecución de las
leyes y reglamentos respectivos, de inspeccionar su cumplimiento y de velar por la propaga-
ción y perfección de los buenos estudios»

Como vemos, este artículo desplazaba al Gobierno de la dirección ejecutiva de las leyes,
además de que inhibía de modo absoluto al Parlamento en aquella materia que el artículo 370 de la
Constitución gaditana había reservado al legislativo: el arreglo de la enseñanza. De un lado queda-
ba consumado el ataque al principio de soberanía gaditano, pero de otro salía triunfante el modelo
político e inspector dibujado por Quintana en su Informe, lo que no debe extrañar si tenemos en
cuenta que como presidente de la Dirección General de Estudios presumiblemente sería el principal
redactor del reglamento. Una circunstancia que percibió el diputado Istúriz cuando en el hemiciclo
clamó contra «atribuciones tan excelsas»[Link] concepción de una educación nacional era concebible
en la primera mitad del siglo XIX, pues el proyecto liberal original no depositaba la soberanía ni en
el soberano ni en el pueblo, sino en la legitimidad que procedía de la nación reunida en Cortes. Y
máxime cuando el soberano estaba cautivo, lo que arrastraba a que en las Cortes se produjera una
notable concentración de poderes.
No es de extrañar que esta circunstancia, junto a un concepto de soberanía nacional que
deposita en el poder legislativo la articulación política y la organziación social, alentase en el ideario
liberal la intención de poner en manos de las Cortes la dirección de la instrucción pública, bien pú-
blico responsabilidad del Estado. De ahí que a las Cortes cupiera la elaboración de un plan general
uniforme de enseñanza, con su correspondiente función inspectora, para toda la nación. En palabras
de un reformista liberal pronunciadas en 1811, José Canga Argüelles, «la nación debe proteger las
luces, llamar a los sabios, y cuidar de la instrucción pública como uno de sus principales deberes»28.
Esta concepción de una educación nacional comenzará a quebrarse tras el fallecimiento de
Fernando VII, cuando el liberalismo, por causa del flujo del tiempo, el exilio, la presencia de la Gue-
rra Carlista y la experiencia del pasado, comienza a abandonar los ideales doceañistas, empezando
a construir un Estado autoritario fundamentalmente desde la Administración, el poder ejecutivo. Con
ello se anunciaba su visión posterior, que dejará impresa en la Ley Moyano de 1857, con un Estado
«más conservador y autoritario»29, lo que se tradujo en la articulación de un sistema educativo estatal,
con una dirección y organización administrativa, con su función inspectora incluida, dependiente
enteramente del poder ejecutivo. Y hasta hoy. Hasta hoy ayudado por la evolución del constitucio-
nalismo liberal, donde las Cortes cada vez más separadas del poder ejecutivo, que entonces no era
otro que el Monarca y su Gobierno, iba cediendo, en la misma medida que el Rey iba perdiendo

El proyecto se encuentra en el archivo del Congreso de los Diputados: A.C.D. Serie General, legajo 78, núm.41.
26 

Sesión 14 de julio de 1823. Diario de las Sesiones celebradas en Sevilla y Cádiz en 1823, Madrid, Imprenta Nacional, 1858, pp. 330-332.
27 

Canga Argüelles, J. (1811), «Reflexiones sociales o idea para la Constitución Española que un patriota ofrece a los representantes de Cortes
28 

por D.J.C.A.», en Carga Arüelles, J. (2000), Reflexiones sociales y otros escritos, edición e introducción de Carmen García Monerris, Madrid,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, p. 59.
Pro, J. (2019), La Construcción del Estado en España. Una historia del siglo XIX, Madrid, Alianza Editorial, p. 122.
29 

25
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

prerrogativas en favor de una Cámara autónoma y sin interferencias externas en su funcionamiento

(interna corporis30), pues ya no representa a la nación, sino a la soberanía popular, al tiempo que el
poder ejecutivo asumía la plena dirección política y administrativa. Era la senda irreversible hacia la
democracia liberal.

IV.2. Inspección de Educación y poder legislativo

Una vez que salimos de este excurso histórico, volvamos a la pregunta del enunciado de esta parte:
¿es posible una potestad inspectora de educación dirigida desde el poder legislativo? Hemos visto
que desde 1857 la potestad inspectora es de carácter estatal, organizada y controlada por el Estado,
por la clase que lo dirige. Obviamente, hoy, esta maquinaria está encajada en una sociedad democrá-
tica, con un poder organizado y dividido en funciones especializadas. Si el Parlamento es el centro
de la soberanía, ¿significa que una Inspección de Educación burocrática sin estar insertada en las fun-
ciones del Parlamento es menos democrática, o, incluso, no lo es? Diremos con Kelsen que una vez
considerado el Parlamento como centro de la democracia, la teoría y la praxis política buscó cómo
encajar democráticamente el siguiente nivel, la ejecución de la voluntad del Estado. ¿Cómo? Haciendo
depender del ejecutivo la ejecución de la ley democrática del Parlamento, o en palabras de Kelsen31:
«una democratización de la ejecución, y, en particular, de la Administración, sólo es factible a costa de
la intervención sustantiva de la función legislativa». Más adelante dirá que solo una demagogia miope
puede rechazar como incompatible la parte ejecutiva con la democracia. La Constitución y el control
contenciosos-administrativo se convierten en diques de la arbitrariedad y en garantía democrática de
la ejecución de la ley. En consecuencia, en nuestro Estado constitucional actual, con una potestad
inspectora habilitada por la ley, que atiende y sirve al interés general, neutral y sujeta al control ju-
risdiccional, es plenamente democrática. Un interés general marcado por el Parlamento y Gobierno,
los dos poderes que disponen de la correspondiente legitimación electoral.
La CE ha distinguido claramente las funciones del Parlamento, que representa al pueblo es-
pañol, y la Admistración al servicio del Gobierno. Siguiendo la tradición heredada del pensamiento
liberal, la Constitución regula separadamente ambos poderes. De un lado el artículo 66.2 fija las
funciones de las Cámaras; de otro ordena, conjuntamente (lo que no es causal), el Gobierno y la
Administración a través de su título IV que lleva por rúbrica «Del Gobierno y la Administración». Este
título común nos indica que los constituyentes aproximaron los dos niveles, el político y el técnico
dentro de un solo poder: el poder ejecutivo. En la CE se distingue claramente lo que es el Gobierno y
lo que es la Administración, correspondiendo al primero la responsabilidad política ante las Cámaras
al tiempo que dirige la actuación administrativa. A su vez, delinea claramente la relación Cortes-Go-
bierno a través del artículo 108 de la CE —El Gobierno responde solidariamente en su gestión ante el
Congreso de los Diputados32— y del resto del Título V, en el que, con cierto detalle, expresa los instru-
mentos de control parlamentario del Gobierno a través de preguntas e interpelaciones, requerimien-
tos, mociones específicas y de censura y comisiones de investigación, así como una relación estrecha
con determinadas instituciones administrativas, caso del Defensor del Pueblo33 y del Tribunal de

Doctrina que defiende la inmunidad de las decisiones parlamentarias, lo que no obsta para que sus actos parlamentarios sin valor de ley
30 

que afectan a derechos fundamentales sean objeto del control jurisdiccional.

Kelsen, H. (2006), De la esencia y valor de la democracia. Oviedo, KRK, pp. 177-178.
31 

Arts. 173 a 179 del Reglamento del Congreso. De interés la STC 89/2005 de 18 de abril, recurso de amparo 2601-2001, sobre las funciones
32 

de la Mesa del Congreso y el control del gobierno por Las Cortes Generales.
Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo, [Link]
33 

26
 IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo?

Cuentas34, y otras que se han ido incorporando posteriormente como el Consejo Nuclear35 o Consejo
de RTVE36, sin olvidar la técnica de ser informadas (artículo 109 de la CE) a través de determinados
informes o la remisión de ciertos reglamentos al Parlamento. En relación con estas instituciones, con
la excepción del Defensor del Pueblo o del Tribunal de Cuentas por estar previstas en la propia CE,
estamos ante un práctica, con origen en los Estados Unidos, que trata, en supuestos muy tasados
y sensibles, despolitizarlas relativamente para que prime lo profesional y su autonomía directiva.
Con todo, debemos señalar que esta excepcionalidad de encajar organismos administrativos en
el Parlamento es una práctica poco ortodoxa constitucionalmente, pues se produce una relativa
desconexión del poder ejecutivo, aunque a decir verdad hasta la fecha no se ha cuestionado su
constitucionalidad.
Sí hay, como vemos, una relación vinculada a la teoría del control parlamentario que, a su
vez, detalla en su regulación los reglamentos de las Cámaras; un control no sujeto a procedimientos
administrativos, sino a una perspectiva global en manos de los grupos políticos. Y es que en un Es-
tado democrático la Administración se configura neutral, autónoma y responsable ante el Gobierno
que la dirige, mientras este da explicaciones al Parlamento. Desde una perspectiva constitucional,
ningún órgano ni servicio administrativo puede depender de manera directa del Parlamento. Y no
sólo porque no disponga de medios materiales y técnicos para ejercer tareas administrativas, sino
porque el artículo 103 de la CE ha dejado impreso la profesionalidad de los funcionarios que deben
ser reclutados «de acuerdo con los principios de mérito y capacidad», debiendo preverse por ley «la
imparcialidad en el ejercicio de sus funciones». La Administración no se identifica con ningún partido
político, pero sí coopera en la realización del programa político del partido o partidos que ocupan
legítimamente el poder ejecutivo. Ello no significa que sea inmune al control político, todo lo con-
trario. Ningún acto del gobierno es ajeno al control político del Parlamento. La democratización de
la ejecución, como nos enseñó Kelsen, deviene por la ley, expresión de la voluntad general, lo que
no impide, como acabamos de señalar y está previsto constitucionalmente, un control del poder
legislativo sobre el ejecutivo37.
Una Inspección de Educación dependiente de una asamblea legislativa no encaja ni en la
pespectiva de nuestra CE ni en lo que entendemos como esencia del parlamentarismo38: «El parla-
mentarismo es la formación de la voluntad normativa del Estado por un órgano colegiado que decide
por mayoría y que es elegido por el pueblo por sufragio universal e igual, es decir, democrática-
mente». Si dependiese de este foro democrático, público, colegiado y deliberante, la Inspección de
Educación quedaría afectada por una serie de notas que desvirtuarían su neutralidad y objetividad:
i. Sus actuaciones dependerían de la orientación de las ideologías dominantes, pues los
parlamentarios se adscriben por ideologías representadas por los correspondientes partidos
políticos. Ideologías que, como es sabido, tienen un carácter instrumental, pues no solo ayudan
a interpretar la realidad, sino que sirven para fijar objetivos y domeñar la violencia39, además

Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, [Link]

34 

Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, [Link]

35 

Ley 17/2006m, de Radio y Televisión de titularidad estatal, modificada por ley 15/2012, de 20 de abril, [Link]
36 

es/l/2006/06/05/17/con
Kelsen, H., Teoría general del Estado, [Link], pp.431-432. Además del control político parlamentario y judicial, hay un control administrativo
37 

interno en el que juega un importante papel la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno. [Link]
Kelsen, H., De la esencia y valor de la democracia, [Link]. p. 92.
38 

El profesor Antonio Campillo, tras un análisis de la fuerza, agresividad y crueldad en la sociedad, presenta las tres grandes ideologías
39 

modernas —liberalismo, socialismo y nacionalismo— como corpus que trataron de explicar y eliminar la violencia y sus distintas formas con
el fin de conseguir una vida más amable. Campillo, A.(2008), «La violencia y la ley», en El concepto de lo político en la sociedad global,
Barcelona, Herder, pp. 147-210.

27
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

de que distinguen en su fragor dialéctivo entre amigos y adversarios, lo que no parece que sea
el ambiente más propicio para una inspección técnica, profesional, neutral e independiente.
Pasaría a depender de narrativas ideológicas múltiples con sus distintos matices: liberalismo,
progresismo, socialismo, anarquismo, comunismo, nacionalismo, neoconservadurismo,
etc. A ellas habría que añadir los movimientos políticos contemporáneos que también se
incorporan al Parlamento y se yuxtaponen con las ideologías, como multiculturalismo,
feminismo, ecologismo, pacifismo, etc. Y en ese ambiente de deliberación, de permanente
especulación política por la libertad, a veces inmerso en un espacio inhóspito, quedaría situada
la Inspección de Educación. Podemos imaginar que si el liberalismo fuera la orientación
mayoritaria, entonces la Inspección de Educación, inspirada en su concepción individualista
de la naturaleza humana, limitaría sus actuaciones a momentos puntuales, con intervenciones
ocasionales, con el fin de no perturbar la libertad de enseñanza. Si, por el contrario, el
socialismo fuera la ideología dominante en el Parlamento, entonces las actuaciones de la
Inspección de Educación serían más intervencionistas con el fin de reforzar el derecho de
la educación frente a la libertad de enseñanza. Y si el grupo o grupos dominantes fueran
nacionalistas, entonces la idea de nación identitaria constituiría el eje de su actividad. Y si
la práctica política estuviera teñida por esa ideología ascendente del siglo XXI como es el
populismo, entonces la Inspección de Educación estaría atravesada por emociones y pasiones,
y hasta podría ponerla al servicio de una pedagogía de la sentimentalidad40, mientras no
sería ajena al fervor en una democracia inmediata y directa. En un Parlamento populista, la
Inspección de Educación, como todas las instituciones, no dejaría de ser mera coreografía
mientras las libertades públicas empequeñecerían en un creciente contexto de unanimidad.
En una palabra, quedaría férreamente orientada por los partidos políticos, y máxime en un
Estado democrático que tiende a la partitocracia, a la mediación democrática de los partidos
políticos, como expuso en un excelente trabajo Manuel García Pelayo41. En definitiva, la
concepción inspectora, en su discurrir cotidiano, sería deudora de los tipos ideales que
cada ideología defiende. Una total contradicción con el artículo 103. 1 de la CE, en cuyo
frontispicio se sitúa la objetividad para hacer realidad la defensa de los intereses generales, y
con ello, la neutralidad en el ejercicio de sus funciones. La Inspección de Educación quedaría
bajo la orientación de los grupos políticos y presa de los factores que alimentan sus intereses
y antagonismos. No olvidemos que el Parlamento es el centro del conflicto, el punto de
encuentro de los intereses y voluntades de una sociedad a través de las fuerzas sociales y
políticas que lo constituyen. Incluso de partidos, que los hay, antidemocráticos. Tampoco
olvidemos que en España, como en todo sistema democrático, los partidos políticos gozan
de una notabilísima relevancia constitucional y parlamentaria, que afectaría directamente el
trabajo del inspector: El peso del partido en los sistemas democráticos parlamentarios es
fuerte, por mor del sistema electoral, y especialmente en España, que crea en el parlamentario
una naturalis obligatio de este hacia el partido, ante el que cede a la hora de exponer y
defender una posición política42.
ii. Quedaría presa de las aptitudes individuales predominantes en los partidos políticos, de su
jerarquía, de sus disposiciones psicológicas, que no cabe duda que intervienen en el conflicto
político. Y a ello deberíamos añadir los intereses y marcos sociales, económicos y territoriales.

Los movimientos populistas conceden un destacado papel a las emociones como ha expuesto en su reciente estudio Rosanvallon, P.
40 

(2020), El siglo del populismo, Barcelona, Galaxia-Gutenberg, pp.65-76.

García Pelayo, M. (1986), El Estado de partidos, Madrid, Alianza editorial.
41 

Ibídem, p. 36.
42 

28
 IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo?

La Inspección de Educación se vería afectada por las estrategias políticas en sus actuaciones;
no podría sustraerse a la contienda política habitual en cualquier Parlamento, inmersa en sus
tensiones partidistas. No se olvide, como nos decía el sociólogo Maurice Duverger, que cada
partido político actúa conforme a un plan, «más o menos elaborado, donde prevé no solamente
sus propios ataques, sino las respuestas del adversario y los medios de hacer frente a ellas»43.
Este plan es lo que constituye la estrategia política, y el mismo afectaría a la Inspección
de Educación, especialmente en los momentos electorales, momento de máxima contienda
política, sin olvidar los debates parlamentarios, las polémicas de la prensa, los grupos de
presión y de diversos intereses, sean estos privados o públicos. Una dependencia de la
Inspección de Educación del Parlamento, al estar obviamente afectada por la organización de
los partidos, perdería dos esenciales notas de su identidad: la neutralidad y la independencia
de su criterio técnico.
iii. La Inspección de Educación se situaría bajo el control de la subjetividad. Y es que el
Parlamento participa de dos aspectos: a) de una condición subjetiva; b) de una posición
de supremacía fundada en la legitimidad que otorga el cuerpo electoral. Pero a nuestros
efectos, lo destacable es que quedaría sujeta a criterios de valoración subjetivos, a parámetros
que nacen de la libre voluntad de los agentes políticos, aunque sea trabados en la razón
y solventados mediante el voto, pero bajo la guía de la plena libertad del pensamiento.
Quedaría sujeta al discurso político, forma particular del lenguaje en el que las afirmaciones
ni son verdaderas ni falsas. En la deliberación y decisión del Parlamento no hay un parámetro
previo objetivo; no hay unos criterios de valoración predeterminados, ya que por su propia
naturaleza el Parlamento es la sede de la libre apreciación de la palabra. Mientras un órgano
judicial o administrativo actúa bajo razones normativas y de verificación, el Parlamento,
como órgano político, actúa en razones de oportunidad44. Así como la dependencia de la
Administración se sujeta a los principios de organización fijados en el art. 103.1 de la CE
—objetividad, eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho—; así como el poder judicial actúa bajo parámetros
objetivos sobre la base de un conjunto normativo preexistente, la sede parlamentaria se rige
por criterios subjetivos, por muy fundamentados que se expongan, además de voluntarios.
Por consiguiente, en este contexto, la función inspectora quedaría dirigida por el cauce de
la oportunidad. No se olvide que las decisiones parlamentarias pueden fundarse en razones
científicas y jurídicas, pero también por mera oportunidad y conveniencia.Y siempre libres
y no sometidas a reglas. Si la Inspección de Educación dependiera del Parlamento quedaría
sujeta a criterios de valoración subjetivos, parciales y sin modulación técnica alguna. Y es que
en un Parlamento sus integrantes interpretan los hechos y les dan sentido en buena medida
conforme con sus sentimientos personales, su filosofía e ideología para al final resolver la
negociación mediante el voto.

El resultado, como vemos, si la Inspección de Educación dependiera del Parlamento, sería

el sometimiento a las fracciones o grupos parlamentarias; quedaría orientada por sus ideologías; sus
funciones correrían el riesgo de verse empañadas por criterios políticos, lejos de la objetividad que
dimana de una norma y sus razones jurídicas; quedaría expuesta en la palestra y tensión pública al

Duverger, M. (1968), Sociología política, Barcelona, Ariel, p.243.

43 

Debe señalarse que mientras la actuación judicial siempre es totalmente independiente, la Administrativa lo es solo hasta cierto punto, pues
44 

siempre está sujeta al principio de jerarquía.

29
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

perder su posición de neutralidad en favor de su íntima conexión con la dinamización y dirección

de los grupos políticos. Afortunadamente, la CE situó toda la Administración, con plenas garantías de
imparcialidad, en el espacio del poder ejecutivo bajo la dirección del Gobierno (97 CE).

IV.3. La posición de la doctrina

Para terminar este apartado, y como muestra de que la Inspección de Educación es un servicio ad-
ministrativo dentro de la línea del poder ejecutivo, citaremos el hecho de que los distintos estudios
dedicados a la inspección presuponen, y manifiestan, que es una potestad inequívocamente admi-
nistrativa. Precisamente un valioso estudio, debido a la inteligencia de Agustín García Ureta, lleva el
expresivo título de La potestad inspectora de las Administraciones Públicas45. Todo su contenido —su
sentido, evolución histórica, definición, características, normas, actuaciones, planes, etc.— la sitúan
en el ámbito de las Administraciones públicas bajo la dirección del poder ejecutivo. Toda la semán-
tica de los estudios publicados coinciden en que la actividad inspectora es de índole administrativa.
No deja lugar a equívocos las palabras de Rivera Ortega46: la inspección administrativa se construye
en cambio como una función, una verdadera potestad de la Administración. Obsérvese que son
palabras que hablan de su presencia en la Administración, de su reconocimiento como tal por el
ordenamiento jurídico. La misma respuesta ofrece Severiano Fernández Ramos, en su análisis de la
acción inspectora, cuando abre su obra con un título que explica por sí mismo lo que venimos sos-
teniendo: La actividad administrativa de inspección. El sentido de pertenencia a la esfera ejecutiva
de la Administración no deja dudas en sus palabras iniciales al definir su naturaleza47: La actividad
inspectora constituye una función genuinamente administrativa, de honda tradición en importantes
ámbitos y sectores de la actuación pública.
Ni uno sólo de los libros reseñados por Eduardo Soler Fiérrez48, o más recientemente en la
obra colectiva dirigida por el profesor Esteban Vázquez Cano intitulada La Inspección y supervisión de
los centros educativos, ubican y sostienen la potestad inspectora fuera de la Administración pública49.
El resultado es que todo, absolutamente todo el conocimiento divulgado y hasta la fecha publicado,
que reconstruye la naturaleza inspectora, la ubica dentro del universo de la Administración que, como
organización racional del Estado, en el marco de un Estado de derecho, es dirigida, como señala el
artículo 97 de la CE, por el poder ejecutivo. Un esquema cuyos trazos recogió, en su alegato a favor
de los inspectores de educación, Antonio Gil de Zárate en su importante obra, De la Instrucción
Pública en España50: «sin ellos la Administración nada ve, nada sabe, nada puede remediar».
La Inspección de Educación, desde que surgiera encuadrada en la universidad napoleónica
con la ley de 1802, también conocida como ley 11 floreal del año X, se ubica en la Administración,
brazo ejecutor del gobierno de turno. La embrionaria organización burocrática antiguorregimental al
servicio de la Corona, con las revoluciones liberales y la necesidad de perduración del poder público

García Ureta, A. (2006), La potestad inspectora de las Administraciones Públicas, Madrid, Marcial Pons, 2006.
45 

Rivera Ortega, R. (2000), El Estado vigilante. Consideraciones jurídicas sobre la función inspectora de la Administración, Madrid, Tecnos,
46 

p. 75.
Fernández Ramos, S. (2002), La actividad administrativa de inspección. El régimen jurídico general de la función inspectora, Granada,
47 

Comares, p.1.
Soler Fiérrez, E. (1991), Fuentes documentales para el estudio histórico-comparado de la inspección educativa en España e Iberoamérica,
48 

Madrid, Escuela Española; Soler Fiérrez, E. (2001), La supervisión educativa en sus fuentes, Madrid, Santillana.
1000 referencias bibliográficas nacionales e internacionales para investigar y leer sobre inspección y supervisión educativa, en Vázquez
49 

Cano, E. (Coord.) (2017), La Inspección y supervisión de los centros educativos, Madrid, UNED, pp. 527-589.
Gil de Zárate, A. (1855), De la Instrucción Pública en España, Madrid, Imprenta del Colegio de sordo-mudos, t.1, p. 300.
50 

30
 IV. ¿Es posible una Inspección de Educación insertada en el poder legislativo?

para atender al interés general, creó un poder superior, la potestad inspectora, sostenido en el De-
recho Administrativo. Y en este esquema desde el comienzo de las revoluciones liberales, distintos
países europeos fueron desplegando la burocracia especializada de inspectores de educación. Una
situación que no ha variado en el actual derecho comunitario, como bien nos ha explicado Agustín
García Ureta51. Si bien el «Derecho comunitario no aplica un esquema común sobre la inspección,
como tampoco regula unos instrumentos comunes»52, no hay duda de que la potestad inspectora
afecta a las Administraciones estatales bajo el paraguas del Derecho comunitario. Unas veces es la
Comisión la que se encuentra habilitada para llevar a cabo inspecciones, y no el Parlamento Europeo;
en otros supuestos, la mayoría como consecuencia del principio de subsidiariedad, la ejercitan los
Estados miembros a instancias de la Comisión, sin olvidar el papel de las Agencias europeas, caso de
la Agencia de la Seguridad Aérea por ejemplo. Lo que nos interesa: las inspecciones no se insertan ni
en el Parlamento Europeo ni en ninguno de los Parlamentos de sus veintisiete miembros.

Garcia Ureta, A. (2008), La potestad inspectora en el Derecho Comunitario, Madrid, Iustel.

51 

Ibídem, p. 54.
52 

31
V.

¿Es singular el caso español?

El Presidente de Adide-Federación en las palabras pronunciadas ante sus señorías el 27 de junio de

2017 y que en su aspecto esencial hemos reproducido al inicio de este trabajo, cita, en defensa dia-
léctica de su posición, expresamente a Alemania e Inglaterra, lo que, teniendo en cuenta la tesis de
partida, cabe pensar, aunque solo lo sugiere, que la potestad inspectora está dirigida desde sus de-
mocráticos parlamentos. La mención no es acertada, pues la realidad, como vamos a ver, muestra
objeciones poderosas en sentido contrario.

V.1. Alemania

Comencemos por Alemania, primer país citado, con claras similitudes en la organización política-jurídica
con España, y que, junto con Italia, fue fuente de inspiración en la redacción de nuestra CE. Alemania se
constituye, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 (en adelante, LFB), en
un Estado republicano, democrático, social, de derecho y federal. Reconoce a cada uno de los dieciséis
estados miembros (Länder) la condición de Estado, disponiendo cada uno de su propia Constitución y
Tribunal Constitucional. Articula un entramado político-jurídico sostenido sobre tres principios: el de
homogeneidad (28 de la LFB), el de igualdad (20.1 de la LFB) y el de lealtad o “comportamiento amistoso
federal”, como señaló el Tribunal Constitucional; principio este último que Sonsoles Arias Guedón califica
gráficamente como el “aceite constitucional” que favorece su funcionamiento1. Corresponde al artículo 30

Arias Guedón, S. (2016), Las Constituciones de los Länder de la República Federal de Alemania, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
1 

Constitucionales, p. 61.

32
 V. ¿Es singular el caso español?

de la LFB delinear el reparto competencial: «Compete a los Estados regionales el ejercicio de las
competencias estatales y desempeño de las tareas de la misma índole, en caso de que la presente Ley
Fundamental no contenga o autorice ninguna otra clase de regulación». Artículo que encuentra su
concreción en el artículo 83 de la LFB, en el que se afirma que los Estados ejecutarán las leyes federales.
Sin embargo, la educación, al no incluirse entre las competencias señaladas a la Federación, es
responsabilidad plena de los Estados (Länder), quienes legislan y configuran el currículo y la organización
administrativa del sistema educativo. Como el artículo 91 b de la LFB plantea una serie de tareas
comunitarias susceptibles de que la Federación y los Estados puedan colaborar entre ellos, caso de la
planificación de la enseñanza y la investigación, en los últimos años se han ido reforzando instituciones
de significado suprarregional que cumplen la tarea de armonizar los aspectos generales o marco del
sistema, destacando especialmente la Conferencia Permanente de Ministros de Cultura (KMK). Organizada
en pleno, comisiones, comités y consejos, y en la que cada Estado federado dispone de un voto, se decide
por unanimidad las cuestiones de política cultural. Decisiones que no adquieren forma jurídica, sino que
fructifican como recomendaciones2. Lo cierto es que compete a cada Ministro de Cultura de cada Estado
federado, en el marco de las recomendaciones del KMK y la legislación dictada por su propio Estado, la
organización, reglamentación y planificación de su sistema educativo. Bajo esta estructura jurídica se sitúa
la inspección escolar. Una inspección escolar de naturaleza administrativa, cuya organización cambia de
un Estado federado a otro en lo tocante a las relaciones entre la Administración general y la escolar,
aunque, como señala un informe del Instituto Max Planck, presenta una estructura básica semejante3. Una
inspección que el poder constituyente alemán dejó, por mor del artículo 7.1 de la LFB, en manos de los
Estados: El sistema educativo en su conjunto estará bajo la supervisión (Aufsicht) del Estado. Como la
cultura y educación es competencia del Land, que dicta su correspondiente ley cultural y escolar, significa
que a este corresponde dicha inspección o supervisión sobre el entero sistema educativo de su territorio.
En otras palabras4:

«Bajo el concepto global histórico de inspección escolar se abarca la totalidad de los derechos
y obligaciones del Estado en materia de planificación, reglamentación, dirección y control del
sistema escolar. En él está comprendida, asimismo, la fijación de las carreras escolares, de los
objetivos y de las materias de enseñanza [...]. En la inspección de la enseñanza intervienen por
principio los parlamentos regionales, en razón de sus poderes legislativos y de aprobación de
los presupuestos, y los Ministros de Cultura, en la medida en que dictan normas y prescripcio-
nes y tienen que planificar el desarrollo escolar. Las tareas legislativas y planificadoras del Par-
lamento y de los Ministros han sido recogidas en el concepto de «soberanía escolar» —mientras
que como «inspección escolar», en sentido estricto, se entiende el control y el asesoramiento
en materia docente de las escuelas y de los maestros por medio de inspectores públicos de
enseñanza —».

Obsérvese el mensaje inequívoco contenido en este párrafo: las tareas legislativas quedan en
el Parlamento, y las planificadoras, esto es, la dirección administrativa, en manos de los ministros de
Cultura.

2  Otras instituciones suprarregionales: Comisión alemana de Educación y Enseñanza (1953-1965); Consejo Alemán de Educación (1965-1975);
Comisión mixta para la planificación de la enseñanza y el fomento de la investigación (desde 1975) y el Comité Científico (desde 1975).
3  Grupo de Trabajo Informe Educativo del Instituto Max Planck de Investigación Educativa, publicado en la Revista de Educación, 1992,

292, pág. 443. El cuadro 2.2 de este informe detalla la estructura de la inspección escolar en los distintos Estados federados. Téngase en
cuenta que, al ser de 1992, no se incluyen los Estados, por ser su creación y constitución posterior a la reunificación alemana, de Berlín,
Brandeburgo, Baja Sajonia, Sajonia y Turinga.
4 Ibidem, p. 439.

33
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Normalmente la Inspección de Educación se estructura, dentro de cada Land, entre una

inspección vigilante de los centros de primaria y educación especial y otra correspondiente a la
educación secundaria no obligatoria. Los primeros son inspeccionados por personal dependiente de
las oficinas de educación, mientras que las enseñanzas no obligatorias universitarias se vigilan por
personal adscrito a los departamentos ministeriales de educación del Land, lo que aquí entendemos
como Consejería de Educación de la Comunidad Autónoma. Sobre este esquema general, al que se
superpone una inspección interna realizada por los propios centros y otra externa o de calidad lle-
vada a cabo por centros de investigación con distintas denominaciones según el Land, y adscrito al
departamento ministerial de este, la Inspección se ocupa de desarrollar funciones de vigilancia sobre
la convivencia escolar, condiciones de aprendizaje, organización de las certificaciones y títulos, eva-
luación de proyectos, resultados escolares, la inclusión, la profesionalidad de los docentes, la com-
petencia digital, valorando especialmente la calidad del centro educativo. En el Estado de Baviera,
con siete distritos escolares y noventa y seis oficinas de educación, conforme a su ley de educación,
vela por la organización escolar, el control de las instalaciones, así como de las tareas de los equipos
directivos y profesores, sin olvidar la función de asesoramiento. Los cargos directivos de su oficina
educativa corren a cargo de un inspector, un diputado del distrito en el Parlamento de Baviera y el
alcalde la ciudad. El control sobre los centros escolares se completa con la concejalía de educación
del municipio, encargada de todo lo referente a instalaciones deportivas y financiación. En el Land
de Berlín, organizado en doce oficinas de educación con sus correspondientes servicios de inspec-
ción, la autoridad competente es el Senado, que no es un órgano de la función legislativa, sino el
nombre del ejecutivo, bajo la dirección del Alcalde Gobernador y ocho senadores designados por
este. Si el centro está ubicado en un país extranjero, en este caso la inspección la llevan a cabo una
delegación conjunta del Estado Alemán y del Land correspondiente. Los inspectores, versados en pe-
dagogía, sobre indicadores predeterminados y conocidos, utilizan las mismas prácticas que cualquier
Inspección de Educación de otro país sobre la base de la verificación documental y la visita al aula
como soporte de su apreciación. Los centros en el extranjero, tras la visita, reciben un feedback oral
y, posteriormente, el informe, sin olvidar que el trabajo de los inspectores es valorado por el propio
centro cumplimentando un formulario creado expresamente para esta función.
Por tanto, la dirección de la Administración está en manos del poder ejecutivo del Land, que
en tres Estados federados —Bremen, Hamburgo y Berlín— reciben el nombre de Senado, del que
depende la dirección de la enseñanza, incluida la potestad inspectora. Es cierto que en algún caso
—Bremen— su constitución, en su artículo 118.1, otorga al Parlamento la dirección política de la
Administración, sin que haya una regulación expresa y precisa para la dirección política del Senado
o Gobierno, pero ello no obstaculiza la posición dominante del Gobierno en la conducción de la
Administración. Concluyendo, la educación es dirigida por el Ministro del ramo en cada Land, cuya
responsabilidad se extiende a todas las materias de su departamento, incluida la potestad inspectora
de educación. En Alemania, como en España, la labor de vigilancia, observación e investigación, de
protección de los intereses vinculados al derecho a la educación, se construye jurídicamente a través
de la actividad administrativa de inspección, como bien descubre en su detallado artículo Curt Zahn,
superintendente general de educación de Hamburgo, quien a través del filtro de su individualidad
va enhebrando momentos de su experiencia como funcionario inspector de la Alemania de los años
setenta5. No hay en Alemania un reconocimiento jurídico de la Inspección de Educación en favor
de Parlamento alguno, ni estatal ni federado. Eso sí, al igual que en España, se distingue varios ni-
veles político-administrativos, cada uno con su esfera competencial, reteniendo los Länder, bajo la

Zahn, C. (1971), « La Inspección escolar en Alemania », Revista Española de Pedagogía, vol.29,115, julio-septiembre, pp. 315-323.
5 

34
 V. ¿Es singular el caso español?

supervisión del Estado federal, la materia educativa, incluida la Inspección de Educación, sostenida
en principios legales y administrativos.

V.2. Inglaterra6

En relación con Inglaterra, la otra nación citada, es más llamativo, pues su actual modelo de Inspec-
ción de Educación se inscribe en el moderno proyecto político e ideológico identificado como neo-
liberalismo. El neoliberalismo, como bien expone Escalante Gonzalbo, «es un programa intelectual,
un conjunto de ideas acerca de la sociedad, la economía, el derecho, y es un programa político deri-
vado de estas ideas»[Link] al liberalismo clásico —Hume, Bentham, Adam Smith, etc.—, en el que
la mano invisible del mercado capitalista ordena armónicamente las relaciones de los hombres, limi-
tándose el Estado a mantenerse neutral y con las mínimas intervenciones con el fin de no perturbar
el funcionamiento del orden capitalista, el neoliberalismo añade el uso de los dispositivos del poder
—decisiones reglamentarias, instituciones, discursos, etc—, para pasar del laissez-faire a impulsar al
individuo a que siga y asuma una dinámica neoliberal. No hay oposición entre mercado y Estado,
como bien señalan Christian Laval y Pierre Dardot8: «son ciertamente los Estados —empezando por
los más poderosos entre ellos— los que han introducido y universalizado en la economía, en la so-
ciedad y hasta en su propio seno, la lógica de la competencia y el modelo de la empresa». Es el Es-
tado, y no el mercado, el que tiene que generar las condiciones para un buen funcionamiento del
mercado. En este marco, la llamada nueva derecha inglesa, que es una conjunción de neoliberalismo
y neoconservadurismo, confluyó en el llamado thatcherismo de los años ochenta, conciliando tanto
la idea de libertad de mercado como la conformación de un Estado fuerte9. Bajo esta orientación
política, Margareth Thatcher creó en 1992 la The Office for Standards in Education (OFSTED), aunque
bajo la atenta mirada y dirección de un tradicional instituto: Her Majesty´s Chief Inspectors (HMCI).
Una ley de 1996 estableció la estructura de la OFSTED en tres categorías: los inspectores inscritos
(Registered Inspectors) en un registro oficial, a quienes cabe la responsabilidad de dirigir los equipos
cuando inspeccionan las escuelas; el equipo profesional (Team Members) que ejecuta la inspección
de los centros educativos bajo la dirección de los anteriores; y los noveles o legos (Lay Inspectors)
que vienen a ser como una persona, sin experiencia en la función inspectora pero que aporta su
visión fresca y cercana a la vida real de los docentes en el aula. Si para formar parte de la HMCI se
exige diez años de experiencia profesional y una dilatada vida de gestión, para ser Inspector regis-
trado (Registered Inspectors) se demandará sólidos conocimientos curriculares, y accederán previa
una formación específica por un período de tiempo de cinco años, pudiendo ser estos renovados por
otros cinco. A los Lay Inspectors, que acompañarán al equipo profesional, no se les exige experiencia
previa, bastará su inclusión en las tareas inspectoras con una formación de cinco días, además de
demostrar su especialización en una determinada materia del currículo. Con esta estructura, la Ins-
pección de Educación, como la de los demás países europeos, trabaja bajo el principio eficaz de la
planificación: elige el centro, notifica la visita, prepara la visita, observa in situ las aulas y requiere la
correspondiente documentación, se entrevista con todos los miembros y sectores de la comunidad

6  Cfr. Inspectorates of Education in Europe, The Standing International Conference of Central and General Inspectorates of Education (SICI),
1999, pp.98-130.
7  Escalante Gonzalbo, F. (2016), Historia mínima del neoliberalismo. Una historia económica, cultural e intelectual de nuestro mundo, de 1975

a hoy, México, Turner, p.17.

8 Laval, Ch. y Dardot, P. (2013), La nueva razón del mundo. Ensayo sobre la sociedad neoliberal Barcelona, Gedisa, p. 17.
9  Puelles Benítez, M. de, (2005), « La influencia de la nueva derecha inglesa en la política educativa española (1996-2004)», Revista Historia

de la Educación, 24, pp. 229-253.

35
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

educativa, tiene un encuentro oral en el que informa de los resultados para que comiencen a prepa-
rar un plan de acción y mejora, y al cabo, como máximo, de los ocho meses, remite el informe co-
rrespondiente. Una inspección que ejerce la auditoría sobre la calidad de la educación que ofrece el
centro educativo; sobre el desarrollo espiritual, moral, social y cultural de los alumnos; sobre el
bienestar y seguridad de los estudiantes; sobre la diversidad del personal, los proveedores, las insta-
laciones, los espacios, el modo de gestionar las quejas y el liderazgo y la gestión del centro. Inspec-
ción de educación concorde con el cuasi mercado del sistema educativo inglés, que pone el foco en
un concepto de calidad de la educación centrado en los resultados académicos y la competencia
entre los establecimientos educativos, para lo cual otorga una calificación que se difunde pública-
mente. Calificación que sitúa a los centros educativos en una buena o mala posición competitiva para
conseguir un mayor número de alumnos y, en consecuencia, recibir ayudas económicas (pupil pre-
mium).
Llegados a este punto, y para seguir la línea de la tesis que vengo sosteniendo, hay que pre-
guntarse: ¿De quién depende la HCMI y la OFSTED? Toda esta planta de inspección no depende del
Parlamento inglés, sino del ministro de Educación o Secretary of State, quien tiene en cuenta en las
decisiones de la política de educación (Policy) los informes que anualmente le eleva el director de la
HCMI. Un primer Ministro que, como en todo sistema liberal parlamentario, responde políticamente
ante el Parlamento. Es significativo para nuestra tesis que el modelo de Inspección de Educación
inglés es plenamente administrativo, aunque liberado del estricto Derecho administrativo a través de
la OFSTED y su personal no funcionario, como corresponde al principio democrático en el que se
sustenta. Incluso Inglaterra, que gracias al rule of law no dispone de una Constitución escrita, lo que
le otorga un amplio margen jurídico, no ha depositado la organización administrativa en el Parla-
mento. Todos sus funcionarios también son independientes de la política, debiendo ser los ministros
quienes responden ante el Parlamento10.

Sobre la Administración y el Derecho Administrativo inglés, de provecho: Wade, H.W.R. (1971), Derecho Administrativo, Instituto de Estudios
10 

Políticos, Madrid. Especialmente el capítulo dedicado a Algunos principios constitucionales y el capítulo III sobre el control judicial de los
poderes administrativos, pp. 3-23 y 71-155 respectivamente.

36
VI.

La naturaleza de la Inspección de
Educación: legalidad y caracterización

La Inspección de Educación es un servicio administrativo; por tanto, estamos ante un hecho

socialmente construido sobre cuyos contornos nos informa el Derecho. Vamos a describir estos
contornos, que constituyen la Inspección de Educación en su actual versión constitucional.

VI.1. Potestad inspectora de educación

No sólo es imprescindible en la construcción jurídica del poder exorbitante de la Administración, sino

también en su función inspectora. Según expone Gamero Casado1:

«la potestad administrativa como un poder jurídico unilateral, reconocido para la satisfacción
del interés general, sometido a la ley, a control jurisdiccional (judicial y constitucional) y a ga-
rantías de alcance constitucional, cuyo ejercicio es obligado para su titular, quien la ostenta en
virtud de una atribución articulada conforme al principio de legalidad».

En consecuencia, la potestad inspectora goza de tres notas: es el interés general el que justifi-
ca su poder que, a su vez, es habilitada por la ley y queda sujeta al control jurisdiccional. Describe el
poder de la Administración educativa, en beneficio de otro u otros, otorgado por el ordenamiento ju-
rídico, en orden a proteger los requisitos previstos en la legislación mediante trámites y controles pre-

Gamero Casado, E.(2015), Desafíos del Derecho Administrativo ante un mundo en disrupción, Granada, Comares, p. 33.
1 

37
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

ventivos, lo que acarrea una inevitable burocracia. Con este planeamiento finalista, la naturaleza de la
Inspección de Educación que deriva del artículo 27.8 de la CE, con el fin de acomodar las conductas
al ordenamiento jurídico, es un servicio incardinado en la burocracia administrativa bajo la autono-
mía competencial y operativa del poder político. Así es y así debe ser en una sociedad democrática
en la que la voluntad de los actos del poder ejecutivo están regidos por los principios señalados en
el artículo 103.1 de la Constitución: servir con objetividad los intereses generales y con sometimiento
pleno a la Ley y al Derecho, esto es, al interés público2. Y con esta atribución de potestad que ha-
bilita el artículo 27.8, que se integra en el llamado principio de legalidad, queda justificado el poder
ejecutivo para intervenir y comprobar la prestación del derecho a la educación. Hay una vinculación
positiva a la ley, a las normas, a lo que algunos autores han llamado el bloque de legalidad. Corres-
ponde a la ley proteger los bienes jurídicos exigidos y, para alcanzar su satisfacción general, habilita
la potestad de Inspección de Educación, con funciones preventivas, informativas y correctoras. Por
tanto, cuenta con un marco legal cuyo rango superior corresponde a la CE que orienta la posición de
la Administración Pública dentro del esquema de la división de poderes a través de su artículo 103.1:
es neutral, actúa con objetividad y autonomía responsable, no está al servicio de ningún partido po-
lítico, atiende a todos los ciudadanos, quedando sujeta a la ley y a su ordenamiento jurídico. Y aquí
precisamente se separa de su politización y, en consecuencia, de la tesis que alienta su dependencia
de las asambleas legislativas. La construcción de la ley, que es la tarea de los Parlamentos, una vez
dictada desatiende la influencia de los partidos políticos en favor de una Administración o burocracia
profesionalizada que entra de pleno dentro de la esfera ejecutiva. Pero esta autonomía, bajo la pri-
macía de la ley, reforzada con el sistema de selección de sus funcionarios mediante pruebas objetivas
y un trabajo sostenido en la aplicación de reglas técnicas, no obstaculiza la autonomía operacional
del Gobierno de turno a través de sus órdenes, instrucciones y orientaciones.
La potestad inspectora de educación, siempre con la expresa habilitación legal, se incluye
dentro de las llamadas potestades primarias porque «agotan su eficacia en el ámbito doméstico de
la Administración aunque produzca de forma refleja o indirecta consecuencias externas»3. Ello no
excluye que participe en otros tipos de potestades, como las operativas en el caso del régimen san-
cionador o las de constancia cuando ejerce la potestad certificante o el registro administrativo. Su
uso, como corresponde a un Estado de Derecho, será racional y razonado tal y como se desprende
del artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Pública, que exige,
cuando se limiten derechos individuales o colectivos, la aplicación del principo de proporcionalidad,
seleccionar las medidas menos restrictivas, motivar su necesidad y justificar su adecuación a los fines
que se persiguen con su ejercicio, evitando cualquier trato discriminatorio.
Es una potestad inspectora subordinada, no sólo sujeta a la ley, también al control jurisdic-
cional, pues corresponde al poder judicial controlar las actividades materiales y la inactividad de la
Administración, de su poder jurídico unilaterial, y con ello garantizar la tutela judicial efectiva. Subor-
dinación que explicó con notable claridad el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 abril de 1995
con estas palabras:

«Como tiene establecido la doctrina constitucional, el reconocimiento de la sumisión de la

Administración a la Ley y al Derecho, que la Constitución eleva a núcleo central que preside

El artículo 1.3 de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público reproduce el precepto constitucional del artículo 103.1, al que
2 

añade un conjunto de principios entre los que cita la buena fe, la confianza legítima, la cooperación y colaboración con el resto de las
Administraciones públicas, además de aludir a esquemas organizadores como eficacia, jerarquía, descentralización y desconcentración.
Chaves, J.R (2020), Derecho Administrativo Mínimo, Salamanca, Amaranta, p.310. En la misma obra, el capítulo o tema 24 está enteramente
3 

dedicado a las potestades primarias.

38
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

el obrar administrativo (art. 103.1 CE) equivale a una prohibición generalizada de áreas de in-
munidad en esta parcela del ordenamiento jurídico, conectándose de este modo la garantía de
sumisión de la norma con la interdicción de arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos
(art. 9 CE) y la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de Derecho (art. 1 CE);
siendo corolario inevitable de este marco normativo en que la Administración encaja la activi-
dad administrativa, la sujeción de los actos de ésta a los Tribunales de Justicia (art. 106.1 CE)
[…] de tal modo que aseguren, sin inmunidades de poder, una fiscalización plena del ejercicio
de las atribuciones administrativas».

Por tanto, el servicio de inspección de educación nace de este poder administrativo articulado
a través de la ley, no correspondiéndole más que satisfacer del mejor modo el ajuste de la realidad
a los parámetros preestablecidos en la ley y en el reglamento relativos al derecho a la educación.
En su realización citaremos el artículo 4. 1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen
jurídico del sector público como fundamento jurídico y razón de su naturaleza:

«Las Administraciones Públicas velarán por el cumplimiento de los requisitos previstos en la

legislación que resulte aplicable, para lo cual podrán, en el ámbito de sus respectivas compe-
tencias y con los límites establecidos en la legislación de protección de datos de carácter per-
sonal, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades,
estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias.»

Habilitación legal que obliga a los ciudadanos a facilitar la investigación y remisión de da-
tos4, convirtiéndose dicha habilitación en el primer principio en el ejercicio de la función inspectora,
como bien señaló el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de mayo de 2008, rec. 7953/2003:

«Lo que la Administración puede exigir a los particulares en ejercicio de sus potestades inspec-
toras es únicamente aquello que la ley prevea en cada supuesto. Tan es así que cuando la ley
quiere que la Administración pueda entrar en locales aun sin el consentimiento del interesado,
lo dice expresamente»

Aunque hoy la labor inspectora en algunos supuestos puede ser encomendada a entidades
colaboradoras de naturaleza privada, que, a su vez, pueden ser supervisadas por la Administración,
lo cierto es que la que implica autoridad o compromete potestades públicas debe ser ejercida por
funcionarios especializados, como expresamente se regula en el Estatuto Básico del Empleado Públi-
co, cuyo artículo 9.2 establece una reserva funcionarial para tareas inspectoras5:

«En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en
el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado

4  Artículo 18.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común: «Las personas colaborarán con la Administración
en los términos previstos en la ley que en cada caso resulte aplicable, y a falta de previsión expresa, facilitarán a la Administración los
informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieran para el ejercicio de sus competencias, salvo que la revelación de la
información solicitada por la Administración atentara contra el honor, la intimidad personal o familiar o supusiera la comunicación de datos
confidenciales de terceros de los que tengan conocimiento por la prestación de servicios profesionales de diagnóstico, asesoramiento
o defensa, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación en materia de blanqueo de capitales y financiación de actividades terroristas».
[Link]
5  Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado

Público. [Link]

39
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos,

en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca».

Con esta reserva se introduce la burocracia en la organización del Estado democrático, depo-
sitando las tareas de imperium en funcionarios, por lo que se excluye al personal laboral o eventual,
o que no forme parte de la plantilla de la Administración Pública, lo que bien se encargó de recordar
la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 19 de
Enero de 2016, rec. 554/2015, que puso freno a la adjudicación del contrato de servicios municipales
para la inspección de tributos municipales con clara e interesantísima argumentación. Jurispruden-
cia que recientemente acaba de confirmar el Tribunal Supremo en sentencia de 4 de septiembre de
2020 al señalar que las empresas públicas no pueden intervenir en el ejercicio de la potestad pública
sancionadora mediante la asunción por el personal laboral de las mismas de los trámites propios del
procedimiento administrativo6. Y es que el funcionario público, caso del inspector de educación,
está sujeto a un régimen riguroso en el acceso e ingreso para el desarrollo de su función, dotando de
mayor fuerza y garantía el ejercicio de potestades públicos —sea de intervención o sancionadora—
que requieren una especial independencia, imparcialidad, objetividad, responsabilidad y especializa-
ción, lo que asegura los intereses generales. Una reserva de la actuación inspectora reforzada en el
artículo 113 de la Ley 39/2015, de 2 de octubre de Procedimiento Administrativo Común que precisa
sobre las sociedades que “en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio
de autoridad pública, sin perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de po-
testades administrativas”. Límite en su actuación completada por el artículo. 128.2 de la Ley 40/2015,
de 2 de octubre del Régimen Jurídico del Sector Público que, para evitar el atajo alternativo de las
Fundaciones, precisa que: «Las fundaciones no podrán ejercer potestades públicas.».
La inspección del sistema educativo, al quedar anclada en el artículo 27 de la Constitución, forma
parte de lo que el ponente constitucional, Gregorio Peces Barba, calificó «de las paredes maestras de lo
que será el pacto escolar»7, debiendo, en consecuencia, estar homologada su actividad en todo el territorio
del Estado, razón por la que se regulará dentro de las normas básicas como exige el artículo 149.1.30 de
la CE8. Actualmente, en consonancia con esta exclusividad estatal, han quedado regulados los aspectos
básicos de la Inspección de Educación en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y en
la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que la modifica, cuyos artículos 148, 150, 151, 153, 153 bis
y 154, junto a la Dispocional adicional décima fijan sus funciones, principios, acceso y ejercicio por un
cuerpo de funcionarios, así como sus atribuciones y organización. Articulado que básicamente respeta
lo afirmado por la ya derogada Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad
Educativa, impulsada por el Partido Popular, lo que significa que en materia de inspección de educación
hay un pacto tácito entre los dos grandes bloques ideológicos de la sociedad española, pues una y otra

6  La citada sentencia del tribunal supremo de 14 de septiembre de 2020 impide que una empresa pública pueda intervenir en la tramitación
de procedimientos sancionadores, que el personal laboral pueda efectuar comunicaciones, realizar informes y elevar propuestas relevantes
del procedimiento sancionador.
7 Peces Barba, G., La elaboración de la Constitución de 1978, [Link]., p. 57.
8  «Bases», «normas básicas» o «legislación básica» son conceptos jurídicos esenciales en el ordenamiento jurídico constitucional y en la

articulación de las relaciones Estado y Comunidades Autónomas. Lo básico, que se ha interpetado en un sentido material, es lo fundamental
o importante, aunque la densidad de ello dependerá del legislador estatal, siendo tendencia de los grupos políticos de la derecha a
ensanchar los límites de lo básico y a estrecharlo los situados a la [Link] de notar que la expresión «normas básicas» contenida
en el artículo 149.1.30 de la Constitución constituye el marco de una política y expresa una regulación general que “asegura un común
denominador normativo a partir del cual cada Comunidad, en defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que
le convengan” (Sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de enero de 1982).Se distingue entre bases de carácter formal sustentadas en
principios o enunciados generales y las de carácter material que afectan a su contenido. Jiménez Campo, J. (1989), «¿Qué es lo básico?
Legislación compartida en el Estado autonómico», Revista Española de Derecho Constitucional, año 9, 27, septiembre-diciembre, pp. 39-92.

40
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

ley son exponente de fuerzas políticas e ideológicas distintas9. El resultado, en un contexto democrático
y cuasi federal de distribución territorial del poder, es un modelo de inspección de educación clásico en
sus funciones y atribuciones al gozar de un tono continuista en sus líneas básicas.
La organización y función ejecutora o gestora de la potestad de inspección de educación,
dentro de las bases prevalentes marcadas por las leyes orgánicas precitadas en el párrafo anterior, es
competencia de las Comunidades Autónomas. Ellas, que no son entes jerárquicamente subordinados,
conforme con el art. 148.2 de la Constitución, ordenan, regulan y ejercen la inspección ejecutiva
sobre todos los elementos y aspectos del sistema educativo. Y de este modo, signo de autonomía y
eficacia, sin poder apartarse del respeto a la legislación básica del Estado, organizan la Inspección de
Educación en un cuerpo administrativo en el que prestan sus servicios funcionarios especializados
y versados en temas educativos y administrativos, al que se accede por concurso-oposición entre
funcionarios docentes con amplia experiencia.
Llegados a este punto, no quiero pasarlo sin recordar que edificar un estrato funcionarial claro sobre
los principios de mérito, capacidad, igualdad, prohibición de la arbitariedad, imparcialidd, transparencia,
competitividad y seguridad jurídica ha sido, y viene siendo, difícil de imponer frente a otros medios
que permiten una permeabilidad a otros intereses. Ejemplos, que han debilitado la objetividad en el
acceso, han abundado en la historia. La ley de educación de 2 de julio de 1866, obra de los neocatólicos,
sustituyó al inspector de educación por el cura en su intento de edificar un ordus crhistianus. El decreto
de 23 de abril de 1869, dictado en plena revolución septembrina, eliminó a los inspectores de educación,
pues entendían que eran un obstáculo a la libertad de enseñanza que defendian. En plena dictadura de
Primo de Rivera, los inspectores, a su vez vigilados por los gobernadores militares, debían prestar ayuda
y colaboración en la difusión y asentamiento de los valores ideológicos del régimen, al tiempo que se
quebró su inamovilidad en el puesto. En este contexto, no es difícil imaginar que muchos inspectores
arrastraran una vida profesional reblandecida por una agobiante sumisión polí[Link] inspectores de
educación de bachillerato, al calor de la Base XI de Ley de Bachillerato de 20 de septiembre de 1938,
fueron nombrados discrecionalmente, con fidelidad probada al régimen dictatorial, como una parte
importante de los que ocuparon el cargo tras la Ley de Ordenación de Enseñanza Media en 195410.
El anteproyecto de ley franquista de 1970, nacido bajo los planes de desarrollo económico y social
y la influencia de las ideas y métodos de organismo internacionales11,eliminaba de raíz el cuerpo de
inspectores12. La frustrada convocatoria de agosto de 1982 al cuerpo de inspectores de formación
profesional optó por el concurso de méritos, y no por la oposición, para no obstaculizar la entrada en
dicho cuerpo administrativo de los 112 coordinadores que venían ejerciendo esta labor. En 1984, la ley
de la reforma de la función pública, suprimió, con el apoyo de los sindicatos, el tradicional cuerpo de
inspectores de educación creado por el moderantismo en el año 1849, para optar por nombramientos
discrecionales a través del concurso de méritos por un período máximo de 6 años hasta que el cuerpo

9  Las diferencias es de detalle entre la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa y la Ley Orgánica
3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación ([Link]
dias/2020/12/30/pdfs/[Link]), concretamente la inclusión de un nuevo artículo, 153 bis, sobre los principios que orientan
la actuación inspectora —respeto a los derechos fundamentales y libertades públicas, valores democráticos, contra cualquier tipo de
discriminación, transparencia, profesionalidad e independencia técnica, y un retoque en un aspecto siempre polémico: el acceso. La Ley
Orgánica 3/2020 mantiene la oposición como vía de acceso junto a los méritos, pero elimina el término prueba, lo que deja abierta la puerta
a mecanismos menos rigurosos en la entrada al cuerpo de inspectores de educación.
10  Las vicisitudes de la historia de la inspección de Bachillerato en Lorente Lorente, A, (2019), «La inspección de bachillerato y las reformas
educativas en España: una aproximación histórica (1953-1990)», en Educa Nova, monográfico, Historia de la Inspección de educación en
España, nº 9, 2ª época, USIE-Tirant lo Blanch humanidades, pp.153-184.
11  Milito, C.C. y Groves, T. (2013), «¿Modernización o democratización? La construcción de un nuevo sistema educativo entre el tardofrafranquismo

y la democracia», Bordón v. 65, n. 4, p. 135-148, 2013. Disponible en: [Link]

Bordon.2013.65409/11820.
12  Mayorga Manrique, A. (1984), La inspección de educación básica del Estado, Anaya, p.115.

41
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

de inspectores de educación regresó, de la mano de una enmienda del entonces partido nacionalista
Convergencia y Unió a la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de Participación, Evaluación y
Gobierno de los Centros Docentes13. Como vemos, la prestación del servicio mediante el mérito y la
capacidad, que es lo que quiere la Constitución, tiene su zigzagueante historia.
Hoy, para beneficio de todos, el estrato funcionarial en la inspección de educación, garantía
de autonomía, se ha consolidado con funcionarios con sentido de la independencia, responsables
y dotados de estimables cualidades personales a juzgar por los requisitos exigidos14, y con la
consiguiente prerrogativa para desarrollar su labor pues, como hemos visto, el art.9.2 del Estatuto
Básico del Empleado Público deja claramente indicado que el ejercicio de autoridad de la inspección
no puede recaer ni en manos privadas ni en personal laboral. El resultado es una potestad inspectora
ejercida a través del cuerpo de inspectores de educación, que se organiza en una estructura común
en todo el territorio nacional conforme con lo dispuesto en la disposición adicional sexta, punto dos,
de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Legislación básica que restringe al legislador
autonómico con el fin de desplegar un mínimo normativo común, como ha declarado el Tribunal
Constitucional, pues de lo contrario, en este caso, se vulneraría la competencia estatal derivada
del artículo 149.1.18 de la CE15, artículo que atribuye al Estado diversas competencias de distinto
alcance, entre ellas, el régimen estatutario de los funcionarios.

VI.2. Sus notas

Antes de entrar en las múltiples variantes que caracterizan la función inspectora de educación, debe
considerarse que esta se alza sobre el derecho constitucional a la educación. Derecho entendido
como servicio público, imprescindible para el acceso al bien de la educación, y que sin prejuzgar
el modelo, obliga el artículo 27.5 de la CE16 y refuerza la exposición, aunque no sea vinculante, de
motivos de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación:

13  La inspección de educación, en la medida que el acceso puede ser una vía para la fidelitas o patronazgo, cuenta desde el siglo XIX con una
larga historia de intentos de quiebra del estrato funcionarial para crear un indeseable espacio de colonización política. López del Castillo,
Mª T. (1995), «El acceso a la inspección profesional en el sistema educativo español: 1849-1936», en Soler Fiérrez, E.; López del Castillo, Mª
T.; Muñoz Marín, D.; Molero Pintado, A.; y Ramírez Aísa, E., Estudios históricos sobre la inspección educativa, Madrid, Escuela Española, pp.
43-172.
14  La ley 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se mofidica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, incluye como primer

criterio a valorar en la oposición «la capacidad de liderazgo pedagógico», lo que, además de la imposibilidad de estimarlo en una oposición,
lo que representa un problema en la cada vez más restringida discrecionalidad técnica de los tribunales calificadores, denota una visión
decimonónica de la inspección. Como en sus orígenes, en un intento de remediar los problemas que creaba la rudimentaria formación
del maestro y su distancia física de las Escuelas Normales, trata de convertir al inspector en una Escuela Normal o Facultad ambulante,
ignorando la sólida competencia del magisterio actual en un contexto de creciente autonomía pedagógica de las instituciones escolares. Y
en cuanto a la difícil valoración de la capacidad de liderazgo por los tribunales calificadores, debo señalar que las exigencias de formalización
y coherencia de estos ha llevado a la jurisprudencia, para hacer realidad la tutela judicial, a distinguir entre una parte técnica e inmnune y
otra parte, lo que denomina los aledaños, sometida al control jurisdiccional, a saber: los criterios de calificación y porqué estos conducen al
resultado de la oposición. Planteamiento que nace de la STS de 10 de mayo de 2007, rec.545/2002, y reproducen de manera constante los
tribunales de lo contencioso (STS 27 de noviembre de 2007, rec. 407/2006; STS 18 de diciembre de 2013, casación 3760/2012; STS 4 de
junio de 2014, rec. 376/2013,por citar algunas).
15  STC 51/2019, de 11 de abril, en relación con diversos preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 12/2009, de 10 de julio de Educación.

[Link] En relación con la legislación básica debe señalarse: a) tiene un

contenido material, como ha venido reclamando desde los años noventa el Tribunal Constitucional; b) en la ley orgánica deben calificarse
los preceptos que tienen carácter básico por exigencia de la seguridad jurídica, lo que suele hacerse a través de una disposición adicional
que enumera los artículos que no son básicos, mientras otra disposición adicional señala los que gozan de carácter orgánico, cuya
modificación futura tendría que hacerse mediante ley orgánica; y c) básico es aquello que afecta a lo esencial, pero corresponde al
legislador señalar el quantum.
16  En el artículo 27.5 CE se lee: «Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, mediante una programación general de

la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes»

42
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

«El servicio público de la educación considera a ésta como un servicio esencial de la comuni-
dad, que debe hacer que la educación escolar sea asequible a todos, sin distinción de ninguna
clase, en condiciones de igualdad de oportunidades, con garantía de regularidad y continuidad
y adaptada progresivamente a los cambios sociales. El servicio público de la educación puede
ser prestado por los poderes públicos y por la iniciativa social, como garantía de los derechos
fundamentales de los ciudadanos y la libertad de enseñanza.»

La Inspección de Educación tiene el deber de garantizar el cumplimiento de la prestación

material que lleva implícito el derecho a la educación con el fin de alcanzar el objeto de la educación
que no es otro que «el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios
democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales»17, junto del resto de los
derechos fundamentales, en especial el derecho a la igualdad ante la ley y no discriminación (14 CE),
a la integridad física y moral (15 CE), el derecho a la participación (23 CE) y el de no ser sancionado
al margen de la legalidad (25 CE).
Bajo esta razón y sentido, y a través de un proceso de racionalización del trabajo con planes
de actuación que concretan las previsiones legales de intervención18, la actividad de la potestad ins-
pectora en educación se despliega a través de las siguientes notas que la caracterizan19:
Carácter ejecutivo: Se trata de una actividad de intervención que exige la verificación del cumpli-
miento de los derechos de los ciudadanos a través de funciones de vigilancia y evaluación. Ello in-
cluirá la comprobación documental, recopilación de datos, la observación in situ, la entrevista y la
técnica de la [Link]í lo reconoce en los artículos 151 y 153 de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, cuando fija
las funciones y atribuciones de la Inspección de educación. Es más, con el fin de reforzar este carác-
ter, su artículo 153 c) otorga a los inspectores la consideración de autoridad pública, lo que les per-
mite que sus informes y actas hagan prueba de hechos salvo que se acredite lo contrario (artículo
77.5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común)21.

Carácter intransferible e irrenunciable: La potestad inspectora de educación, como toda potestad

atribuida por la ley, es irrenunciable, aunque el titular pueda ejercerla o no. Faculta a la Aministración

17  Artículo 27.2 de la CE. La STC 133/2010, de 2 diciembre, en su FJ7, deja claro los elementos que integran esta prestación del derecho a
la educación: «La educación a la que todos tienen derecho y cuya garantía corresponde a los poderes públicos como tarea propia no se
contrae, por tanto, a un proceso de mera transmisión de conocimientos [cfr. art. 2.1 h) LOE], sino que aspira a posibilitar el libre desarrollo de
la personalidad y de las capacidades de los alumnos [cfr. art. 2.1 a) LOE] y comprende la formación de ciudadanos responsables llamados
a participar en los procesos que se desarrollan en el marco de una sociedad plural [cfr. art. 2.1 d) y k) LOE] en condiciones de igualdad y
tolerancia, y con pleno respeto a los derechos y libertades fundamentales del resto de sus miembros [cfr. art. 2.1 b), c) LOE]».
18  El Tribunal Constitucional ha señalado que « aunque en algún momento histórico fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los planes,

de los presupuestarios a los urbanísticos, su naturaleza de normas jurídicas como de consuno predican la legislación y la jurisprudencia».
Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, FJ3. Por tanto, los planes de actuación tienen valor jurídico.
19  Aquí tomamos, en parte, la caracterización de la actividad inspectora del excelente libro ya citado de Fernandez Ramos, Severino, La

actividad administrativa de inspección, págs. 52-61, así como del detallado estudio de García Ureta, Agustín, La potestad inspectora de las
Administraciones Públicas, [Link], pp.331-338.
20  La visita, pieza fundamental de la actividad fiscalizadora de la inspección de educación, apenas ha merecido la atención de los especialistas
con la excepción de Soler Fiérrez, E. (1991), La visita de inspección, encuentro con la realidad educativa. Madrid, La Muralla; del mismo
autor «La acción inspectora a través de las visitas», en Gómez Dacal, G. y otros, Técnicas y procedimientos de Inspección educativa, [Link],
pp. 35-80.
21 Sobre el concepto de autoridad pública veáse Consulta n.º 2/2008, de 25 de noviembre, sobre la calificación jurídico-penal de las
agresiones a funcionarios públicos en los ámbitos sanitario y educativo de la Fiscalía General del Estado. La reforma del Código Penal
efectuada en el año 2015, entendiendo en un sentido más amplio el concepto de orden público, incluyó a los funcionarios sanitarios y
docentes, en su artículo 550, como autoridad pública en el ejercicio de sus funciones, con lo que reforzó la autoridad del inspector de
educación que tradicionalmente venía fijando la legislación sectorial de educación.

43
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

para intervenir, es una posibilidad, no un necesidad. Dicha potestad es creada por el Derecho posi-
tivo, por lo tanto, ni se puede modificar mientras la norma persista ni se puede renunciar a lo pres-
cripto legalmente. Y es que es el bien común el que alienta su regulación, por lo que solo la ley
puede albergar ese carácter irrenunciable o derogarlo. Estamos «ante funciones públicas no suscep-
tibles de transacción», no son un mero principio programático sino un mandato legal obligatorio»22,
razón por lo que, y cito a modo de ejemplo, un empresario escolar no podría entablar una negocia-
ción con el fin de paralizar, suspender o bloquear un expediente de cese de actividad por falta muy
grave.

Carácter preventivo: Constituye un «elemento general del ordenamiento jurídico»23. El mismo hecho
de su existencia y posibilidad incita al cumplimiento normativo y, en consecuencia, a la protección
de los bienes jurídicos educativos. Aun cuando en el conjunto de normas del sector educativo no hay,
como en materia sanitaria o ambiental24, un conjunto de preceptos que prevengan su protección
frente a su posible conculcación, no debe olvidarse que la norma, toda norma con carácter general,
tiene por finalidad la prevención antes que la sanción. La inspección no persigue una finalidad pu-
nitiva, sino de estímulo en el respeto del ordenamiento jurídico. De ahí la importancia de las funcio-
nes asesoras e informativas a los equipos directivos, docentes, familias, a la entera comunidad edu-
cativa, como válvula de seguridad en el cumplimiento normativo.

Carácter unilateral: La Administración goza del privilegio de la autotutela ablatoria, esto es, que el
ciudadano tiene que soportar una iniciativa unilateral, aunque bajo el amparo legal y el auxilio de
garantías. No necesita el consentimiento del destinatario, pues nace en el apoderamiento legal, sien-
do este, por su propia naturaleza, de obligado cumplimiento, ya nazca de oficio o a instancia de
parte. Debe recordarse que la Inspección de Educación forma parte, como hemos indicado, del con-
cepto de potestad administrativa primaria, del modo en que en el ámbito educativo ejerce su impe-
rium, quedando los ciudadanos sujetos al mismo aunque no hayan dado su consentimiento. La
Inspección de Educación es manifestación del poder otorgada por la ley, siendo su ejercicio unilate-
ral, aunque con una finalidad última: satisfacer el interés general en el terreno de la educación.

Carácter corrector: La potestad inspectora de educación no es equivalente a la sancionadora, pero

en caso de detectar irregularidades o desvío de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debe cum-
plir su misión de poner en alerta a la Administración ante las infracciones detectadas. Abre la vía, en
caso de quiebra de algún eslabón de la legalidad, a la coacción administrativa, poniendo en marcha
los inspectores de educación un control jurídico interno a través de sus informes de verificación de
la ilegalidad, diagnóstico y propuesta de medidas motivadas para el restablecimiento de la disposi-
ción conculcada. Ejemplo de esta nota, en el ámbito de lo público, es la introducción de la disposi-
ción adicional cuadragésima octava de la citada Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que habi-
lita a la Inspección de Educación, previo expediente contradictorio, a proponer la remoción de un
funcionario docente de su puesto de trabajo en caso de falta de condiciones para el desempeño del
puesto o falta notoria de rendimiento que no comporte inhibición. Corrección que se extiende al
entero ámbito educativo, de ahí que también marque la esfera jurídica privada, pudiendo participar
si fuera el caso —y cito solo a modo de ejemplo— en el cese de actividades de una empresa escolar

STC 73/2020, DE 15 de enero, rec. 3835/2018.

22 

García Ureta, A., [Link], p.31.

23 

En materia sanitaria el artículo 3 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, establece ante indicios fundados de una
24 

afectación grave de salud el llamado principio de precaución.

44
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

por incumplimiento muy grave de las condiciones del concierto en aplicación del artículo 62 de la
Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación y el Reglamento de nor-
mas básicas sobre conciertos educativos aprobado por el artículo único del Real Decreto 2377/1985.
Estamos, por tanto, ante una nota productiva, no represiva, pues la Inspección de Educación contri-
buye no sólo al cumplimiento de la normativa, también a su mayor eficacia. No olvidemos que25:

«la finalidad irrenunciable de la actuación inspectora, debe ser el restablecimiento de la le-

galidad perturbada, promoviendo y, en su caso, adoptando aquellas medidas precisas para
evitar la consumación de la legalidad de los intereses públicos o bienes jurídicos protegidos o,
cuando esta ya se ha producido, para detener el daño que se esté causando a dichos bienes»

Pero en esta subsunción de los hechos dentro del Derecho Administrativo, siempre delicada,
el inspector de educación debe ser respetuoso con la atribución técnica del profesorado sin mengua
de la objetividad. Debe evitar la reconstrucción del procedimiento, aunque piense que es en aras del
escudo de las garantías, cuestionando la eficacia del acto administrativo declarado en el centro edu-
cativo. Situación que se evidencia con ocasión de la notificación de la calificación final coincidiendo
con los cursos que permiten el acceso a la Universidad.
De acuerdo con los trámites administrativos, cuando se produce la notificación desfavorable
de la calificación final de una materia, el ordenamiento jurídico contempla la posibilidad de impug-
narla. Este procedimiento de impugnación, que todas las comunidades autónomas han establecido
con detalle en su secuencia y plazos, permite al interesado no sólo solicitar la revisión de la califi-
cación, sino también, en caso de discrepancia con el profesor, poder acudir posteriormente a otras
instancias, habitualmente las Direcciones Territoriales o Provinciales de Educación.
En este momento, el Servicio de Inspección analizará el expediente, con sus correspondientes
alegaciones, y elevará un informe que será la base de la resolución. A veces, el inspector de educa-
ción, con el argumento de haberse detectado un defecto formal sustentado en las garantías previas u
otros requisitos —no haber predeterminado las condiciones o criterios de calificación en la progra-
mación didáctica, no informar sobre los contenidos y criterios de evaluación, o que el Departamento
didáctico y el profesor se han limitado a ratificar la calificación y no lo han motivado, o bien haber
obstaculizado el derecho de audiencia al no entregar copias de los exámenes, entre otras—, suele
calificar nuevamente, sobre el motivo de que se han alterado las condiciones en torno a las cuales
se debería haber desarrollado la valoración del aprendizaje, la materia al alza, desembocando su
propuesta técnica en una resolución que rectifica la calificación final atribuida por el profesor. El
inspector de educación, al otorgar una relevancia desproporcionada a las garantías previas del pro-
ceso calificador, termina realizando de este modo una nueva corrección del examen, con lo que ha
empañado el derecho a una evaluación objetiva del rendimiento con el proceso de impugnación de
las calificaciones al considerar que la brevedad de tiempo entre la finalización del curso y la fecha de
examen de la prueba de acceso a la universidad, lo que es cierto, perjudica al reclamante.
El inspector de educación, con esta economía procesal sui generis, que ni avala el Derecho
ni la jurisprudencia, trata de salvar la supuesta indefensión del reclamante mediante una urgente
segunda calificación que demuele el acto administrativo inicial para convertirlo en favorable. En mi
opinión, no se trata de efectuar una segunda corrección como resultado de los defectos formales
detectados, sino de motivar, apoyado en un informe pericial si el inspector no es especialista en la
materia, por qué la calificación otorgada por el profesor es injustificada sobre hechos y derechos.

Fernández Ramos, S., La actividad adminsitrativa de inspección, [Link]., p.25.

25 

45
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Los defectos formales no están incluidos en la anulación radical de un acto administrativo

conforme con el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común, excepto en la conformación de la voluntad de los órganos colegiados. Es más, si los defectos
formales constituyesen indefensión del alumno se debería declarar la anulabilidad de las actuaciones,
poniendo de relieve la ineficacia del acto de calificación, con la correspondiente retroacción de estas.
De hecho, existen otros procedimientos respetuosos con la discrecionalidad técnica del profesor,
como demuestra que la doble corrección sea una opción regulada en la normativa de la prueba de
acceso a la Universidad, o en esta, las reclamaciones, de acuerdo con su reglamento de exámenes,
las resuelve una comisión de profesores del ámbito de conocimiento correspondiente con la partici-
pación del profesor titular de la materia.
Frente a este tajante borrado de la fuerza del acto administrativo emitido por el profesor, como
hacen los tribunales de justicia, debe respetarse el saber especializado y asegurarse previamente de
manera patente e inequívoca que hay un error técnico que incurre en infracción anulable. En los
procesos de ingreso a la función pública, los tribunales de justicia, cuando detectan que uno de
los elementos de la parte sujeta a control jurisdiccional, como es el caso de la ausencia de criterios
de calificación o una formulación deficiente de estos, no aprueba al opositor-reclamante, sino que
ordena retrotraer las actuaciones. Citaré como ejemplo una reciente sentencia del TSJ de Cataluña
—de 15 de julio de 2020, sentencia 3118/2020, rec. 54/18—, en relación con la reclamación de una
aspirante al cuerpo de administradores del Parlamento de Cataluña. El tribunal de justicia, ante una
opacidad inadmisible, pues el tribunal calificador no predeterminó los criterios de calificación, alza
el siguiente pronunciamiento: a) considerar inocentes a todos los opositores que habían aprobado
parte de los ejercicios, conservando el acto viciado; b) «mediante la retroacción de actuaciones se
ofrecerá a la demandante y resto de aspirantes que no superaron el proceso selectivo la posibilidad
de someterse de nuevo a la realización del primer ejercicio de la tercera prueba con el fin de que se
respeten los principios de publicidad y transparencia que fueron vulnerados en su día».
Esta manera de resolver y dulcificar la resolución plantea otros problemas en el caso de que
otros alumnos tengan noticia del aprobado vía servicio de inspección, los que los llevará a que se
inquieten y reaccionen iniciando un proceso de reclamación en cascada para alcanzar una correc-
ción favorable de su calificación. Cuestión distinta es que estemos ante una manifiesta indefensión,
arbitrariedad o desviación de poder, en cuyo caso, el mandato del artículo 9.3 de la Constitución
habilita el control y corrección de las desviaciones en las calificaciones. Por ello, quizá ha llegado el
momento de establecer una secuencia clara en el procedimiento de reclamación de la calificación
final, especialmente en el supuesto especial de titulación de los cursos que permiten el acceso a la
prueba de selectividad, que lo agilice y evite desigualdades en el proceso de alegaciones respetando
el procedimiento administrativo y la atribución docente. Como las experiencias administrativas pri-
marias pueden ser una fuente de reflexión e inspiración, no está de más recordar que en el Curso de
Orientación Universitaria, creado con ocasión de la Ley General de Educación de 1970, la revisión y
rectificación de calificaciones en instancia superior quedó en manos de una Junta de Supervisión26:

«La revisión y eventual rectificación de calificaciones individuales prevista en el apartado 10 de

la Orden de 31 de diciembre de 1971 podrá promoverla tanto el alumno o sus representantes

26 Artículo 10 de la Resolución de 2 de febrero de 1972 («BOE» de 4 de febrero), por la que se dictan normas para la aplicación de la Orden
de 31 de diciembre de 1971. La Junta de Supervisión estaba integrada por el Rector o Catedrático en quien delegue, los coordinadores de
las materias e inspectores de educación del distrito universitario. En esta línea, la Comunidad Autónoma de Andalucia, conforme con el
articulo 37.2 de la Orden de 14 de julio de 2016, el proceso de reclamación en segunda instancia lo deja en manos, cada curso escolar, de
una Comisión Técnica Provincial de Reclamaciones, presidida por un inspector y por el profesorado especialista necesario.

46
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

legales, como la inspección o los delegados, en solicitud razonada a la presidencia de la Junta

de Supervisión, dentro de los quince días siguientes a la comunicación de la evaluación final
de los alumnos, o veinte de la fecha del acta. La Comisión Permanente de la Junta de Super-
visión resolverá sobre la solicitud en el plazo más breve posible, a la vista del registro perso-
nal del alumno y documentación complementaria. Si la resolución fuese estimatoria se hará
constar en el acto la rectificación correspondiente, con expresión de la fecha en que haya sido
acordada, firmada por el director en los Centros estatales y por el delegado en los no estatales.
El acuerdo de la Comisión tendrá carácter definitivo»

Carácter específico: Estrechamente vinculado al carácter corrector vamos a situar el específi-

co, dicho de otro modo: la Inspección de Educación actúa previas potestades atribuidas legalmente,
pero han de ser específicas, concretas y determinadas. No cabe de otro modo en un Estado de Dere-
cho, pues en caso contrario estaríamos ante poderes ilimitados. De ahí que las potestades atribuidas
por la norma a los inspectores sean tasadas. Es verdad que a veces aparecerá una cláusula general
del tipo «supervisar la práctica docente», pero esta quedará enmarcada por la ordenación académica
vigente, el principio de especialización de la materia, los contornos de los saberes epistemológicos
sobre la pedagogía y los derechos y obligaciones derivados como funcionario o trabajador contrata-
do por la empresa escolar. La Inspección de Educación está sujeta a la mensurabilidad o tasa de sus
funciones, principio esencial en el Derecho27:

«No hay, pues, poderes administrativos ilimitados o globales; todos son, y no pueden dejar de
ser, específicos y concretos, tasados, con un ámbito de ejercicio lícito (agere licere), tras de
cuyos límites la potestad desaparece pura y simplemente»

Carácter informativo y asesor: La función informativa lo es en doble dirección, hacia la propia

Administración y hacia el particular. En ambos casos ejerce tareas de asesoramiento en el cumplimiento
de sus obligaciones y en el ejercicio de la prestación material del derecho a la educación. Difunde el
conocimiento sobre el complejo desarrollo normativo, su actualización y la más correcta interpretación
en su constante mutabilidad. Al fin y al cabo cumple con su obligación de facilitar al ciudadano «el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones»28, para lo que es esencial facilitarle
información sobre los requisitos técnicos y jurídicos que contienen las disposiciones vigentes.
Disposiciones que viven en un enjambre inflamado de leyes, reales decretos, decretos, órdenes,
resoluciones e instrucciones, a la que se añade su jerga propia y oscuras redacciones, que dificulta
su lectura y tienen en el inspector de educación un experto conocedor de las mismas, que ayudará
en la ordenación de las relaciones entre los actores educativos y en la solución de sus conflictos. El
inspector de educación sirve de ayuda y estímulo en el comportamiento que deben seguir los
ciudadanos para el exacto cumplimiento de sus obligaciones; es transmisor del conocimiento para el
despliegue de sus derechos en la vida escolar —convivencia, participación, formación del profesorado,
técnica curricular, etc.— con el fin operar en los centros educativos una mejora en su productividad
y eficiencia en las decisiones, y con él, en el conjunto del sistema escolar. El rasgo informativo forma
parte, junto a la evaluación y el control de la legalidad, de la tríada funcional clásica de la Inspección
de Educación, como se observa en la lectura del artículo 151 de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de
diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, con especial

García de Enterría, E. y Fernández, R-T. (1995), Curso de Derecho Adminsitrativo, Madrid, Civitas, I, p. 440.
27 

Artículo 13 e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

28 

47
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

incidencia en lo normativo, en las iniciativas institucionales y en la prevención y resolución de

conflictos, y siempre con el horizonte del derecho a la educación como servicio prestacional29. Es
un deber en su caracterización informativa o asesora alzar la mirada y la palabra para impedir
posibles vulneraciones en la prestación del derecho a la educación en las organizaciones educativas,
así como en el conjunto del sistema educativo. La palabra del inspector de educación, oral o a través
de sus escritos, cuando habla en el contexto en que se emite para informar, otorga coherencia y
establece las coordenadas de la prestación del derecho a la educación clarificando la complejidad
normativa. Palabra que debe hacerla llegar incluso mediante la divulgación que facilitan las
conferencias, cursos, publicaciones, blogs, etc. Harto complicado es delinear la supuesta función de
líder pedagógico que se atribuye al inspector en su tarea como asesor, pues, como es sabido, la
práctica docente no se sostiene en evidencias, sino en nobles opiniones, tradiciones y experiencias
personales, aunque la neurología y psicología cognitiva ayudan progresivamente a conocer mejor los
procesos de la memoria, atención y expresión emocional.

Carácter evaluador: Estamos ante una nota cuya aparición podemos situar en la Ley General de
Educación de 1970, cuando su artículo 142, uno, d), encargó al servicio de Inspección de Educación
evaluar el rendimiento educativo de los centros docentes y su profesorado en colaboración con otras
instituciones. Es una nota que se inscribe en los movimientos de valoración norteamericanos, asocia-
dos al enjuicimiento del valor del hecho educativo, y que mantiene el actual artículo 151 de la Ley
Orgánica 3/2020, de 20 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de
Educción. Un carácter compartido y vinculado a la calidad, a la exigencia de mejora de los procesos,
a la que suele llamarse evaluación formativa, y a las responsabilidades, también conocida como eva-
luación sumativa. Ello exige de los inspectores de educación, dados los actos complejos en liza, só-
lidos conocimientos estadísticos, así como del lenguaje para eliminar los sesgos y elaborar las prue-
bas, en su aplicación, en las instituciones escolares, en sus contextos y procesos de aprendizaje, sin
olvidar los recursos humanos, materiales y funcionales. Este carácter, estrechamente vinculado a la
nota de asesoramiento, no implica modificación de las situaciones jurídicas, pues su función es cola-
borar en la eficacia de los elementos del sistema educativo. Pero aunque no tenga efectos jurídicos
no significa que sea indiferente a los mismos, pues puede provocar modificaciones con la intención
de mejorar una determinada actividad. Así, si la aplicación de determinadas técnicas de evaluación
detectaran un déficit en un área de conocimiento en una etapa y nivel determinado, podría provocar
un cambio normativo en la estructura curricular a efectos de corregir las deficiencias detectadas.

Carácter externo: El campo de actuación de la potestad inspectora de educación es una actividad

externa a los sujetos o agentes afectados, lo sean de la propia Administración o de los particulares,
quedando todos sujetos al deber de colaboración. A todos, sea un director de un centro público, un
ciudadano o un responsable de un centro privado, conforme a la regulación correspondiente, alcan-
za su ejercicio de autoridad sobre la actividad administrativa y la prestación del derecho a la educa-
ción, siendo este irrenunciable. La Inspección de Educación tiene competencia para supervisar,
evaluar y controlar los centros educativos en sus distintas manifestaciones: Curriculares, proyectos,
práctica docente, dirección escolar, admisión, convivencia, igualdad, etc. A todos los actores educa-
tivos, a todas sus actividades, alcanza la lupa administrativa del inspector de educación para salir al
paso de cualquier insatifacción en el derecho a la educación.

Ayuso Velar, A.; González Manzanera, D. y Villaseñor Martín, Y. (2017), «La inspección educativa y el asesoramiento a la comunidad
29 

educativa», en Vázquez Cano, E. (Coord.): La inspección y supervisión de los centros educativos, op. cit., pp.341-361.

48
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

Carácter restrictivo: La potestad inspectora de educación, como toda intervención administrativa,

comporta una restricción en la esfera jurídica de los afectados, obligándoles a la colaboración o a
la subsanación de las deficiencias detectadas con el fin de restablecer el cumplimiento de la
legalidad. Existe una posibilidad de restricción de derechos que el ciudadano debe soportar cuando
un inspector de educación vela por la ratio autorizada a un centro privado, o vigila su oferta
educativa o interviene en el proceso de su autorización, por citar varios ejemplos. Siempre deberá
ponderar, en el respeto de la norma, la viabilidad de los propios preceptos normativos, con el fin
de aplicar los deberes menos gravosos, sean funcionarios o responsables de empresas educativas.
Si las restricciones afectan a funcionarios, quedará sujeto al bloque de derechos y deberes dictados
por la propia Administración pública. Si los responsables son personas integrantes de la empresa
escolar, entonces sus actuaciones y propuestas, con carácter general, vendrán limitadas, a partir del
artículo 9.3 de la CE, por lo dictado en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del
Derecho a la Educación, en los siguientes aspectos: autorización administrativa, requisitos mínimos
en las instalaciones, gratuidad de las enseñanzas concertadas, enseñanzas complementarias y
extraescolares exentas de carácter lucrativo alguno, sometimiento al servicio público de admisión,
obligación de disponer de órganos colegiados (Consejo Escolar y Claustro de profesores),
cumplimiento del artículo 60 que les obliga a publicitar y prefijar los criterios de selección de su
personal docente, además de velar por lo dispuesto en su artículo 62 en los que el legislador
detalló los tipos infractores del concierto30. El inspector de educación no debe olvidar que el
núcleo duro del ordenamiento jurídico, en una democracia liberal, son los derechos, por lo que la
restricción de estos siempre estarán atemperados por la garantía del orden normativo, fuente de
creación y mantenimiento de la libertad.

Carácter técnico: Toda la actuación inspectora en educación está sujeta a procedimientos técnicos
asentados en su historia, práctica profesional y solicitados por la propia normativa. No se olvide que
la Administración, además de expresar su voluntad mediante actos, se manifiesta también a través de
instrumentos técnicos y materiales. Se sirve de técnicas muy variadas que van desde el análisis docu-
mental (horarios, documento de organización de centros, plan general anual, planes, reglamentos),
hasta la interpretación jurídica de la norma, visitas planificadas, cuestionarios, escalas, formularios,
pruebas de rendimiento, uso de indicadores, etc., sin olvidar la reseña, el acta o informe. Todo este
componente técnico avala la solvencia profesional del inspector de educación. Pero en la gestión de
la obra de un inspector de educación se alzan dos aspectos técnicos que debe manejar con soltura
y que, dada su relevancia, reclaman una atención más detallada. Nos referimos al informe de inspec-
ción y a su motivación.

a) El informe de inspección:

La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, recoge en su artículo 151, entre las funciones
de la Inspección de Educación, la emisión de informes que ha sido reforzada, en su modificación

30 Hay una tesis, sostenida por José Manuel Díaz Lema y Alfredo Gallego Anabitarte, que limitaría en extremo la intervención de la Inspección
de Educación en los centros concertados al querer incluir a estos dentro de la recepción jurídica alemana de la garantía institucional. Por
cierto, no lo ha avalado el Tribunal Constitucional. La garantía institucional es una figura jurídica próxima al derecho fundamental, pues
su sola mención en la Constitución la asegura. No es el caso español, pero si lo fuera entonces los centros concertados actuarían al
margen de límites que impone el derecho a la educación. Apenas habría resquicio de intervención, con el fin de respetar su autonomía
institucional. Díaz Lema, J.M. (1992), Los conciertos educativos en el contexto de nuestro derecho nacional y en el derecho comparado.
Estudio preliminar de Alfredo Gallego Anabitarte, Madrid, Marcial Pons.

49
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

llevada a cabo por la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, al señalar entre las atribuciones de
la función inspectora31:

«elevar informes y hacer requerimientos cuando se detecten incumplimientos en la aplicación

de la normativa, y levantar actas, ya sea por iniciativa propia o a instancias de la autoridad
administrativa correspondiente».

El informe escrito, sea de uso interno o de instrucción, cuya principal fuerza es informativa,
se constituye en el instrumento principal de comunicación del inspector de educación tras la visita
a los centros educativos, además de ser de capital importancia en la actuación de la Administración,
pues robustece la convicción de esta en sus resoluciones. Aunque es un actor secundario al
pertenecer a los actos de trámite32, su importancia radica en el hecho de que el órgano decisor
seguirá, en la mayor parte de los casos, la propuesta contenida en él. Incluso en el artículo 88.6 de
la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Procedimiento Administrativo Común,
acepta que los informes sirvan de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la
misma. Es la técnica in alliunde o por remisión respaldada por la jurisprudencia (STC 36/1982 y
85/1995). También es verdad, a pesar de su peso y solemnidad técnica, que la propia Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, soslaya el informe facultativo de no
emitirse “ en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable
de la demora”, pudiendo proseguir las actuaciones, momento en el que exonera de responsabilidad
a la autoridad responsable.
Dicho esto, aunque la doctrina no se ha ocupado con la debida profundidad de este tipo de
documento salvo algunas excepciónes33, estamos, en palabras de Jesús Toboso, ante:

«el instrumento o medio de trabajo que utiliza el Servicio de Inspección de Educación para po-
ner en conocimiento de la Administración educativa o, en su caso, de los diferentes sectores de
la comunidad escolar, el desarrollo y resultados de las actuaciones realizadas, bien a instancia
de parte, bien de oficio, de acuerdo con las funciones que le son inherentes».

31 Artículo 153 e) de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
32  El informe, en el articulo 112.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, se convierte en un actor
cualificado al poder interponerse contra él el recurso de alzada y potestativo de revisión si indicide directa o indirectamente en el fondo del
asunto, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, produce indefensión o perjuicio. En el el resto de supuestos el informe,
en caso de impugnación, junto a la resolución final.
33  El informe de instrucción o de uso interno, como documento administrativo, apenas ha sido objeto de atención detallada por parte de los

administrativistas. No obstante, sobre la naturaleza del informe, su tipología, su ubicación en el trámite del procedimiento administrativo, su
redacción y estilo, el modo de su petición y evacuación, son de interés: Garrido Falla, F. (1972), «Informes y dictámenes en el procedimiento
administrativo», en Estudio en Homenaje al profesor López Rodó, Madrid, Vol. 1, pp. 459-519; Acitores Durán, J. (1995), «Los informes: su
naturaleza, clases y competencia para ordenarlos y emitirlos», Revista de Documentación, 9, 63-71; Toboso Sánchez, J. (1993), «El informe
de inspección», en Técnicas y procedimientos de Inspección Educativa, Escuela Española, p.84; Consuelo Alonso, M.(1993), «Breves
precisiones acerca del nuevo régimen jurídico de los informes», en Revista jurídica de Castilla La Mancha, 18,pp. 283-288; Barranco Galvez,
M. (2019), «El informe de Inspección», Castillo García, M.; Valerio [Link], Silvia y Palacios Pavón, P.J, La Inspección educativa del siglo XXI,
Santillana, pp.131-155. En los manuales de Derecho Administrativo suelen dedicar un apartado al informe, a sus rasgos y ubicación en el
procedimiento administrativo. Gamero, E. y Fernández Ramos, S. (2017), Manual Básico de Derecho Administrativo, Madrid, Ed. Tecnos,
pp.489-490.

50
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

Declaración de juicio, de observación, interpretación y valoración técnica, que no debe con-

fundirse con el acta34, todo ello forma parte de los documentos administrativos definidos en el artícu-
lo 26.1 de la mencionada Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común35,
y que, conforme con su artículo 77.5 se constituyen en medios de prueba36. También se reconoce
este valor reforzado al documento público administrativo en otras normas generales, como en la Ley
1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, exactamente en su artículo 317.5.
Evacuados en los plazos fijados en la legislación sectorial o en el artículo 80 de la Ley 39/2015,
de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, gozan de maduras exigencias técnicas,
lo que exige del inspector de educación una sólida formación. Fruto de una actuación sistemática,
redactado en un lenguaje claro, coherente y técnico, su estructura debe ajustarse, como señalaba la
ya derogada Orden Ministerial de 27 de septiembre de 1990 al siguiente esquema37: «descripción de
los hechos y actuaciones, valoración de acuerdo con la normativa aplicable y propuesta»

b) La motivación

Es un Estado democrático y de Derecho, la Administración está obligada a dar cuenta y justificar sus
actos, a ofrecer una explicación, como bien señaló una reciente sentencia de la sala contencioso
administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 20 de julio de 2018, rec. 896/201738:

«El deber de la Administración de motivar sus actos, como señala entre otras la STS de 19 de
noviembre de 2001, Recurso 6690/2000 , tiene su engarce constitucional en el principio de
legalidad que establece el artículo 103 CE , así como en la efectividad del control jurisdiccional
de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 CE , siendo en el plano
legal, el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Co-
mún (LPAC), el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con
suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho.(…)»

Esta exteriorización de las razones de una propuesta, que como nos enseña el profesor Mi-
chel Taruffo puede abordarse de distintas maneras39, exige del inspector de educación: primero,

34 Interesa distinguir entre informes y actas, aunque el efecto es el mismo, pues ambos tienen naturaleza de documentos público y valor
probatorio, con presunción de veracidad de los hechos que motiven su formulación. La jurisprudencia ha venido definiendo las actas
como documentos públicos, en el sentido previsto en el código civil, art. 1216, según el cual son documentos públicos los autorizados por
un notario o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por la ley. Deben confeccionarse por triplicado: una para
órgano superior, otra para el interesado y una tercera para el propio servicio.
35 Artículo 26.1:«se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones
Públicas». Cuando un acto administrativo adquiere la condición de documento público, el ordenamiento jurídico le adhiere una serie de
consecuencias.
36  Artículo 77.5: «los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose

los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de estos salvo que se acredite lo
contrario».
37 Orden de 27 de septiembre de 1990 por la que se dictan normas de desarrollo del Real Decreto 1524/1989, de 15 de diciembre, por el
que se regulan las funciones y la organización del Servicio de Inspección Técnica de Educación. Derogada, en [Link]
es/o/1990/09/27/(5)
38 La ausencia de motivación no sólo es motivo de indefensión especialmente cuando es preceptivo, sino que cuando afecta a derechos el
acto administrativo deriva en nulidad o anulabilidad. STS de 10 de mayo de 2000, rec. 5760/1995; igualmente STC 26/1981, FJ14 y 46/2014,
FJ4
39 Taruffo, M. (2006), La motivación de la sentencia civil, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial, pp. 16-17. La motivación, al decir de Navarro
González, es intrumento preventivo de la arbitrariedad, aval de una actuación racional, al tiempo que atiende a los principios de la Buena
Adminsitración y [Link] González, Rocío M. (1916), La motivación de los actos administrativos, tesis doctoral,Universidad
Pablo de Olavide, pp. 87-152. [Link]

51
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

determinar la norma aplicable; segundo, sobre el material seleccionado, saber qué dice, cuál es su
sentido y significado. Esta última tarea, requiere, en opinión de Luis Diez Picazo, cuatro fases40: 1)
determinación del sentido que posee el material normativo; 2) atribución, si los hay, de valor a los
conceptos indeterminados; 3) esclarecimiento de las consecuencias jurídicas; y 4) adopción de la
decisión correspondiente. Para desarrollar con rigor estas actividades debe valerse de una serie de
criterios o reglas de interpretación de la norma jurídica41:

A. Reglas estructurales de interpretación como:

1) El principio de interpretación debe ser conforme con el contexto constitucional, pues es la
CE la que ordena y da unidad a todo el ordenamiento jurídico. Debe destacarse que todo el
ordenamiento jurídico descansa en la Constitución, siendo esta, además de texto político, la
norma suprema. El artículo 9.1 de la CE no deja lugar a dudas: «Los ciudadanos y los poderes
públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico».
2) El principio de interpretación más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales.
Siempre, en conformidad con la norma, deberá optarse por la interpretación más razonable
y susceptible de respetar los derechos fundamentales y constitucionales.
3) El principio de interpretación conforme al derecho comunitario, pues con la incorporación en
1986 de España a la Unión Europea, aunque no esté declarada formalmente en la CE, afecta
con sus reglamentos y directivas a la esfera jurídica interna española.
4) El principio de conservación de las disposiciones legales, por mantener estas su vigencia para
lo que, en caso de duda, es de provecho lo indicado por la jurisprudencia.

B. Reglas fijadas en el artículo 3.1 del Código Civil42:

1) Interpretación literal de la norma, teniendo en cuenta:
a. La interpretación lingüística o gramatical, que no incluye el contexto, de las palabras y
relaciones entre ellas, evitando condiciones o formas figurativas del lenguaje.
b. La interpretación lógica, que utiliza métodos lógicos para elucidar el significado literal de la
norma, y en el que deben considerarse una serie de reglas que se expresan en aforismos
jurídicos:
i. A maiore ad minus y a minori ad maius: El que puede lo más, puede lo menos; y si está
prohibido lo menos, con mayor razón lo estará lo más.
ii. A contrario sensu: El silencio de la norma respecto de un supuesto implica la voluntad de
excuirlo.
iii. Favorabilia amplianda, odiosa restringenda: Lo odioso ha de interpretarse restrictivamente,
mientras, cuando es favorable, debe interpretarse extensivamente.
iv. Ubi lex no dinstinguit, nec nos distinguere debemus: Donde la ley no distingue, el intérprete
no debe distinguir.

2) Antecedentes históricos, referidos fundamentalmente al nacimiento de la norma, aunque no

excluye cualquier momento anterior.

Diez Picazo, L. (1973), Experiencias jurídicas y teoría del Derecho, Madrid, Ed. Ariel, p.230.
40 

41 Respecto
 de la sistematización de las reglas de interpretación es de interés el libro ya mencionado de Chaves, J.R., [Link]., pp. 101-114;
y la citada obra en la nota a pie de página anterior de Luis Diez Picazo, capítulos XII,XIII y XIV, pp. 225-278. De interés: Nino, C. Santiago
(2003), Introducción al análisis del Derecho, Ed. Astrea,Buenos Aires, capítulo V, «La interpretación de las normas jurídicas», pp.245-305.
En el artículo 3.1 del Código Civil se lee: «Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto,
42 

los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al
espíritu y finalidad de aquéllas». [Link]

52
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

3) Realidad social del tiempo en que hay que aplicar la norma, de los intereses en ese momento
en juego.
4) Espíritu y finalidad de la norma en cuestión, sin obviar la interpretación legislativa, la
indagación de la intención del legislador. Aquí se incluye conocer la voluntad del legislador
(voluntas legislatoris) y la voluntad objetiva inserta en la propia norma. Voluntad objetiva que
se alcanzará valiéndose de los criterios estructurales, antecedentes y reglas del pensamiento
o del razonamiento apuntadas más arriba.

A toda esta metodología, dentro de esta heterogeneidad de razonamiento, debe añadirse

la completud o técnicas para colmar lagunas o ambigüedades, la congruencia o coherencia de las
normas con los casos a resolver, considerando siempre la más viable e imponiendo la racionalidad
para desechar lo absurdo e imposible y, por supuesto, la presencia constante de la jurisprudencia y
la doctrina.
Por tanto, el significado de las oraciones, el contexto, los antecedentes y la realidad social,
en el marco constitucional, constituyen los ejes de la interpretación normativa, que van más allá de
su literalidad o gramática. Dicho en palabras del propio Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de
marzo de 2019, rec. 286/2016:

«… ha de tenerse en cuenta, como es sabido, que la interpretación de las normas jurídicas ha

de atender, no sólo al sentido propio de sus palabras, sino también a la realidad social del
tiempo en que han de ser aplicadas y fundamentalmente a su espíritu y finalidad (art. 3.1 del
Código Civil)»

El inspector de educación apoyará, de modo claro, preciso y coherente, sobre la identifica-

ción e interpretación de la norma, la motivación de su informe, garantía de derechos y justificación
ante sí y los ciudadanos. A la luz de este proceso es como se cumple ineludiblemente el artículo
9.3 de la CE y el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común, dedicado a la motivación de los actos administrativos. Una fundamentación que debe estar
alejada de motivaciones «tautológicas, apodícticas o aparentes, o la simple repetición de fórmulas
reiterativas de los textos legales»43, debiendo evitar «una motivación hueca, mero flautus voci, mera
expresión rituaria y formal sin contenido alguno, que descubre un evidente arbitrariedad»44. De la
misma manera que tampoco debe entender por motivación la mera reproducción de una retahíla de
normas sin vinculación con el supuesto de hecho: «La motivación debe ser lógicamente algo más que
simples referencias procedimentales»45.
El inspector de educación por vía de la motivación apoyará su propuesta o decisión en
una fundada legalidad, en congruencia con los fines y motivos que la justifican. Evidentemente,
el esfuerzo de motivación dependerá del contenido del asunto y de la norma que lo habilita, lo
que quiere decir «que a mayor libertad, más precisa y cuidadosa debe ser la fundamentación de
la decisión»46. De este modo apoya con sólidas convicciones la posible resolución, sin que esa
sea impugnable y, por consiguiente anulable, por indefensión de los destinatarios a tenor de lo
preceptuado en el artículo 48.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común.

Escrito del Inspector Fiscal de 16 de noviembre de 2007. [Link]

43 

STS 12 de noviembre de 2009, rec. 6984/2003.

44 

STS de 29 de mayo de 2006, rec. 137/2005.

45 

Fernández, T.R. (1994), De la arbitrariedad de la Administración. Madrid, Civitas, p.85.

46 

53
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Todo este proceso hermenéutico requiere una sólida formación en un doble sentido: de un
lado, adoptando una actitud abierta al estudio permanente, a la lectura, a la pregunta, al comentario
y al cuestionamiento que le permitirá alcanzar los valores que impregnan las normas, a razonar y
argumentar; de otro, aprender a moverse por el Derecho administrativo, lo que significa saber cuáles
son las fuentes normativas que enmarcan su oficio, cómo acceder a ellas a través de tratados y de las
bases de datos existentes en internet; consultar los libros que incorporan provechosas anotaciones,
explicaciones y remisiones para mejor entender los textos legales; uso de los diccionarios de
legislación que le ayudarán a interpretar la abstracción de sus conceptos, así como las fuentes
doctrinales contenidas en monografías y artículos de revistas especializadas y, por supuesto, en los
manuales que nos han dejado con rigor y erudición los maestros del Derecho Administrativo. Todo le
debe llevar con el tiempo a lograr un conocimiento a fondo del ordenamiento jurídico-administrativo:
Constitución, leyes, Derecho de la Unión Europea, y normas autonómicas e instrucciones de
organización interna. Especialmente deberá alcanzar un eficaz dominio de la configuración del
sistema educativo y del procedimiento administrativo y temas conexos como la responsabilidad
patrimonial y el régimen sancionador. Hablar de formación es hablar de una actitud abierta al saber,
a comprender, a pensar, a argumentar, aplicar y, cómo no, a expresarse, a ejercitar la palabra oral y
escrita. De ahí que el inspector de educación deba saber desentrañar el significado de las palabras de
los textos jurídicos, de determinar su significado y el vínculo sintáctico en la oración (interpretación
objetiva), conocer con detalle la intención del legislador (interpretación subjetiva), y considerar
los problemas que se ciernen en torno a las normas jurídicas: las ambigüedades, imprecisiones,
inconsistencias, redundancias normativas o exceso de soluciones para los mismos casos, sin olvidar
las lagunas normativas y, por supuesto, conocimiento de la interpretación jurisprudencial. Y en esta
búsqueda de la motivación debe ser fino en la expresión oral y, especialmente, en la escrita, con
el fin de contar hechos, ubicar conceptos jurídicos y elevar propuestas fundadas presididas por la
cortesía de la claridad. De este modo alcanzará la fuerza del poder explicativo, que es la mayor virtud
de la motivación.
Frente a las posiciones decimonónicas que dibujan un inspector de educación como líder
pedagógico ambulante que prolonga la Escuela Universitaria o la Facultad correspondiente «ofreciendo
el ejemplo de sus lecciones modelo», y sin menospreciar otros saberes como la técnica evaluadora,
defiendo el conocimiento de la norma y del Derecho Administrativo como instrumento poderoso del
inspector de educación47:

«Los inspectores deben asumir sin complejos que el sentido de su profesión lo otorga el control
de la ley, pues en esta no solo se origina, construye y delimita su propia tarea, sino que les
convierte en el escudo de seguridad de los derechos educativos de la ciudadanía…Estas tareas
requieren una Inspección servida por profesionales de sólida formación, conocedores de la
norma pero también de la vida y de los procesos históricosy [Link]és público como
objetivo de su actuación personal, con mayor capacidad de autonomía o decisión y con sentido
crítico de su contenido»

Ramírez Aísa, E (2000), «La Inspección en su siglo y medio de historia», en Actas. Congreso Nacional de Inspección Educativa. Madrid,
47 

Ministerio de Educación y Cultura, p. 53.

54
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

Es en el Derecho Administrativo y educativo desde donde se garantizan los bienes educativos

de los ciudadanos48. Su función esencial es el servicio público sostenido en la ley, como señalara
el Real Decreto de 27 de marzo de 1896, por el que se aprobaba el Reglamento de la inspección de
enseñanza49:

«Esta inspección […] es la acción del gobierno, mediante la cual estimula a Profesores y alum-
nos, premia al que lo merece, obliga, cuando es necesario, a que cumplan sus deberes las
corporaciones docentes, y procura y mantiene el cumplimiento de las leyes, sin el cual nada
valdrían las más justas y adecuadas»

Carácter independiente: El inspector de educación, como reconoce el artículo 153 bis, b, de la Ley
Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo,
de Educación, goza de « independencia de criterio técnico». La independencia deviene de los princi-
pios constitucionalmente reconocidos a la Administración de servir a los intereses generales con
objetividad, imparcialidad y neutralidad. La independencia técnica es un escudo frente a presiones
interesadas en su estructura jerárquica, para que, sin contradecir la ley, opere exclusivamente con
reglas técnicas sin prestarse a la manipulación. Pero también debe reconocerse que la propuesta
técnica del inspector de educación no es ineluctable, que es posible otro criterio interpretativo, de
ahí que cuando haya fundadas razones de duda o discrepancia en la interpretación legal, se opte por
la técnica de la contra-nota de otro inspector, que permitirá ratificar la propuesta inicial o dejar de
manifiesto una inequívoca desavenencia, fijando de manera patente otras bases jurídicas dirigidas al
órgano decisor.

Carácter inmediato: La vela del cumplimiento de la ley y reglamento en la Administración educativa

exige la inmediatez de la visita como instrumento con el fin de conocer in situ la realidad de los
centros para medir y valorar la prestación del servicio educativo. Los indicios de infracciones exigen
la rápida actuación con el fin de mitigar las consecuencias que puedan derivarse en caso de concul-
cación. Quizá hoy, uno de los supuestos de exigencia de intervención urgente, por lo que significa
de perturbación grave del desarrollo de la personalidad, sea el acoso escolar. Y es que la dignidad
de la persona,como bien nos recuerda el artículo 10.1 de la CE, ha de permanecer inalterable, corres-

Aprovecho para efectuar un comentario sobre la concepción e imaginario del inspector de educación reflejado en la Ley Orgánica 3/2020,
48 

de 29 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Introduce en el acceso por oposición al
cuerpo de inspectores de educación, como primer criterio, «la valoración de la capacidad de liderazgo pedagógico». En mi opinión, es
la misma concepción con que se creó y se inició la profesión inspectora de educación en 1849, y mantuvo con énfasis la II República,
como se lee en el preámbulo del Decreto de 2 de diciembre de 1932 de desarrollo orgánico de la Inspección de Primera Enseñanza:
«convertirle en profesor ambulante, transformándole, por tanto, en verdadero consejero escolar que trabaja en la Escuela con el Maestro,
y como Maestro ofreciendo el ejemplo de sus lecciones modelo». [Link] Hoy,
con un magisterio en su mayoría con un nivel B2 o C1 en competencia lingüística de otro idioma, con una titulación de graduado, con
nuevos instrumentos de adquisición de competencias tecnológicas, pedagógicas y didácticas a través de la Universidad y la variadísma
oferta de formación en las redes sociales, la acción continuada y pedagógica del inspector como líder pedagógico es anacrónica, propia
de sistemas educativos apenas cualificados, de formación demorada de sus profesionales, que no es el caso español en pleno siglo XXI.
Rogelio Medina Rubio, comentando la inspección de educación en la reforma de 1970, ya advirtió de los cambios de las funciones de los
inspectores como consecuencia «de la nueva estructura de los centros, con órganos directamente responsabilizados de la supervisión
ordinaria del desarrollo de los programas y actividades educativas de cada institución escolar […], la elevación (a nivel universitario) de
la formación cultural, científica y pedagógica, prevista por la ley, para los docentes del nivel básico o primario, y los nuevos sistemas
didácticos, en la universidad, prevista para el profesorado de enseñanza media, redujeron o desvirtuaron el sentido de tutoría y dirección
técnica, como acción continuada del inspector […]». Medina Rubio, R. (1985), «La Inspección educativa en la reforma de 1970», en La
Educación en la España Conteporánea. Cuestiones históricas. Libro homenaje a Mª Ángeles Galino, Madrid, Sociedad Española de
Pedagogía, p. 291.
Gaceta de Madrid del 28 de marzo de 1896. PDF (Referencia BOE-A-1896-1791).
49 

55
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

pondiendo a la institución escolar su responsabilidad en la prevención, detección y resolución, mien-

tras los victimarios no hayan alcanzado la edad para la intervención de la justicia juvenil, como nos
recordó en su día la Fiscalía General del Estado50:

«No debe caerse en la tentación de sustraer el conflicto de su ámbito natural de resolución. La

comunidad escolar es, en principio, y salvo casos de mayor entidad, la más capacitada para
resolver el conflicto»

Interesa precisar que en este tipo de intervención incumbe al inspector de educación cons-
tatar el cumplimiento de las formalidades legales establecidas para asegurar la observancia de las
garantías previstas, todo ello tomando como presupuesto la valoración o apreciación de los hechos,
que en atención a las circunstancias concurrentes del caso realicen los responsables del centro do-
cente ya que son los encargados de llevar a cabo las intervenciones educativas de prevención y, en su
caso, de sanción conforme a las normas de convivencia en vigor. Por tanto, ante un caso de maltrato
entre iguales, de exclusión social, agresión verbal o física, abuso de cualquier tipo, corresponde al
inspector de educación una intervención de urgencia para verificar que los protocolos elevados a
norma se han cumplido y, en consecuencia, no se ha vulnerado la seguridad física y la dignidad del
menor en el establecimiento educativo.

Carácter transitorio51: Es consustancial a la potestad inspectora de educación que se ejerza eventual-

mente. Aunque la inspección desempeña distinto papel en función del destinatario —centro público
docente, centro privado, etc.— debe entenderse transitoriamente, de manera eventual, pues al tratar-
se de un poder con facultades de investigación y coacción que restringe derechos individuales exige
que la intervención esté tasada en el tiempo con el fin de que sea lo menos invasiva posible en la
esfera de derechos e intereses de los inspeccionados. De hecho, como derivación de este principio,
los planes de actuación son anuales. En el caso de que sean plurianuales, este principio de transito-
riedad exige que los mismos se detallen año a año.
Carácter eficaz: La eficacia, la satisfacción de resultados, es un imperativo del artículo 103 de nuestra
CE. De ahí que la Inspección de Educación trabaje bajo la orientación de la actividad administrativa
de planificación. Cada inicio del curso escolar se publica en el boletín oficial de la respectiva comu-
nidad autónoma, o en la página web del Ministerio de Educación, el plan de actuación de la Inspec-
ción de Educación. Los planes de actuación, que participan de la naturaleza reglamentaria, es el
documento interno —aunque es público— de organización y desarrollo del trabajo del inspector,
pues en ellos se señalan los objetivos y los criterios técnicos de actuación. Nacen de la necesidad de
prever las tareas a desarrollar, los mandatos legales, al tiempo que especifica y concretan las actua-
ciones y, en consecuencia, limita su alcance y horizonte temporal. Por una parte atienden a las polí-
ticas educativas priorizadas y, de otro, otorgan eficacia jurídica a la actuación de la Inspección de
Educación. Al gozar de naturaleza jurídica deben publicarse en el boletín oficial, gozando en conse-
cuencia de plena eficacia para incidir sobre derechos y bienes educativos. Los planes de actuación52,
ya sean anuales o plurianuales, aun cuando hay notable variedad entre comunidades autónomas,

Instrucción de la Fiscalía General del Estado núm. 10/2005, de 6 de octubre.

50 

Aunque no ocurre en la Inspección de Educación, en otros sectores los reglamentos establecen plazos determinados. Así,
51 

por citar un ejemplo, la inspección de trabajo dispone de un plazo de actuación de 9 meses ampliables excepcionalmente
a 18. Artículo 21.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
[Link]
Los planes, que son resultado de la potestad de planificación de la Administración, reciben distintos nombres según el sector al que
52 

refieren, así, por recordar algunos, planes hidrológicos, de protección de la atmósfera, sanitarios, de planificación vial, etc.

56
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

suelen articularse bajo un esquema común, a saber: actuaciones habituales, que pueden ser iniciales
(horarios, plantillas, admisión y matrícula, mobiliario, programación general anual, condiciones ma-
teriales de los edificios, etc.) y de seguimiento (programación general anual de los centros docentes,
programaciones didácticas, evaluación; planes de actividades, etc.); actuaciones específicas que na-
cen a iniciativa de la política educativa que en un momento determinado interesa al poder político
(informe sobre resultados académicos, estudio de la Formación en Centros de Trabajo, análisis de los
derechos lingüísticos en el territorio, etc.) y actuaciones incidentales o extraordinarias que se giran
por circunstancias especiales y que por su urgencia no se han podido incluir en el plan de actuación.
En definitiva, los planes de actuación administrativa que provocan efectos sobre terceros y entidades,
fijan objetivos y canalizan esfuerzos53, y en la medida que manifiestan una vocación imperativa par-
ticipan de la naturaleza reglamentaria.

Carácter reglado: La potestad inspectora de educación deviene de la ley y reglamento que la habili-
ta, señalando la norma sus condiciones de posibilidad y límites. El alcance de la actuación varía si es
un centro público, sujetos sus funcionarios al principio de jerarquía, o si es un centro privado al que
se aplica el derecho común, excepción hecha del control de sus requisitos mínimos, titulación del
profesorado y respeto de la ordenación académica establecida, o un centro privado sostenido con
fondos públicos que tiene una vinculación jurídica más estrecha con la Administración. En este últi-
mo caso la vinculación jurídica con las administraciones públicas lleva a que la actividad administra-
tiva de la Inspección de Educación sea más intensa que en los centros privados, abarcando todos
aquellos aspectos señalados en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la
Educación54.

Carácter instrumental: Frente a su naturaleza originaria de unidad administrativa de organización y

planificación, además de inspectora, de la Administracion educativa, hoy la Inspección de Educación
cumple una función instrumental tanto en la producción de actos jurídicos por el órgano administratrivo
correspondiente como en actividades de tenor material y técnico. Precisamente este desplazamiento
de posición central a instrumental ha estado vinculada a la transformación histórica de las funciones
de la inspección y a la pérdida de competencias, al tiempo que la Adminsitración se poblaba de
organismos y funciones en su afán por extender iniciativas administrativas y su correspondiente
gestión. Las acreditaciones o comprobación de los requisitos de titulación de un profesor que faculta
a este para el ejercicio de la profesión docente en un centro concertado o privado, o la presidencia
de una comisión de escolarización en una zona o demarcación o de un tribunal de oposiciones,
constituyen actividades de carácter instrumental. Evidentemente estas actividades administrativas de
policía deben contar con la expresa habilitación legal. Incluso su papel en la potestad sancionadora,
sujeto a los principios y garantías del Derecho sancionador, es instrumental. Debe recordarse que la

53  Barea Romero, C (2017),« Los planes de actuación de la Inspección Educativa», en Vázquez Cano, E. (Coord.), La Inspección y supervisión
de los centros educativos, Madrid, UNED, pp.175-200; Oliver Pozo, J. (2019), «Los planes de actuación de la Inspección Educativa», en
Castillo García, M.,Valerio [Link], Silvia y Palacios Pavón, P.J, La Inspección educativa del siglo XXI, Madrid, Santillana, pp. 93-110.
54  El art. 96.1 de la Ley General de Educación de 1970, [Link] fijó el concierto como

modalidad jurídica para acordar con centros privados su sostenimiento con fondos públicos, pero este precepto no llegó a ser objeto de
desarrollo reglamentario. Posteriormente, y amparados en el artículo 27.9 de la Constitución, en la Ley Orgánica del Derecho a la Educación
de 1985 ([Link] y en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de
junio de 1985, que clarificó las condiciones en que deben producirse las ayudas públicas, es una modalidad de régimen jurídico que ha ido
incrementándose en los distintos territorios autonómicos españoles con el paso de los años. Este incremento, que en algunas comunidades
autónomas es más que notable, es producto de las políticas neoliberales puestas en marcha por algunos gobiernos autonómicos. Un
ejemplo de libro lo ofrece la Comunidad Autónoma de Madrid: Ramírez Aísa, E. (2016), «La escuela neoliberal en la Comunidad de Madrid.
Estrategias y prácticas políticas, 2002-2015», Historia y Memoria de la Educación, 3, pp. 99-135.

57
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

denuncia puede partir de un inspector de educación en el ejercicio de su labor, pero también puede
resultar de la puesta en conocimiento por otras vías de hechos merecedores de reproche y sanción.
Aunque últimamente, con el fin de aprovechar sus conocimiento técnicos, los reglamentos de
organización y funcionamiento de las distintas Adminsitraciones educativas tienen a situar a los
inspectores también en la fase instructora del procedimiento sancionador. Este carácter instrumental
hace que la Inspección de Educación no entre dentro de la definición de órgano administrativo
conforme al artículo 5 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es, por su carácter
instrumental, un servicio que colabora en los trámites que debe cumplir un órgano administrativo55.

Carácter responsable: El ejercicio de la función inspectora en educación a través de los informes es

considerado acto de trámite simple, pudiendo estos ser impugnados conforme al artículo 112.1 de la
Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común. Incluso puede ser objeto de
reproche su conducta por culpa o negligencia, alcanzando causa de responsabilidad si contribuye a
un acto con resultado dañoso y antijurídico, razón por el que este carácter de responsabilidad exige
meticulosidad en la actuación para que sea acorde con los derechos de los ciudadanos a ser
indemnizados56. Responsabilidad que puede llegar a ser civil —indemnizar por los daños causados
de manera directo o indirecta—, disciplinaria por infracción de deberes profesionales y penal.
Responsabilidad que alcanza a cualquiera de sus actuaciones, especialmente al ejercicio del instituto
de la visita, como bien muestra la sentencia 88/97, de 11 de diciembre de 1997 del juzgado de primera
instancia e instrucción de Cervera de Pisuerga: el 10 de marzo de 1992 una estufa de carbón en el aula
de la escuela de un pueblo de la provincia de Palencia provocó que ardiera la falda de una niña de 5
años de edad, resultando con quemaduras gravísimas en diversas partes de su cuerpo, con un ingreso
hospitalario de 75 días, sufriendo cuatro intervenciones quirugicas con injerto de piel incluidos.
Previamente había girado visita el servicio de Inspección de Educación de la demarcación
correspondiente sin que en su informe se advirtiera de la necesidad de que dicha estufa se retirara o
se procediera a su revestimiento o aislamiento, por lo que los progenitores exigieron a la inspectora
y a la maestra responsabilidad penal y civil por una falta de imprudencia en el correspondiente
juzgado. Absuelta la maestra y la inspectora de educación de la demarcación en primera instancia, tras
la apelación correspondiente a la Audiencia Provincial, fueron condenadas, en sentencia 52/97, de
diecisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho, como autoras penal y civilmente responsables
de una falta de imprudencia simple prevista y penada en el artículo 586 del Código Penal de 1973,
debiendo abonar ambas 50.000 pesetas, o cinco días de arresto sustitutorio en caso de impago, y al
pago de una indemnización total de 48.809.262 pesetas por la asistencia sanitaria, estancia en el
hospital, desplazamiento en taxi, ambulancias, informes periciales y perjuicios que le ocasionaron las
distintas secuelas. Pago e indemnización que corrió a cargo del Ministerio de Educación y Ciencia,
además de las costas del proceso, al que se declaró responsable civil subsidiario. Como se observa, la
Inspección de Educación, en el ejercicio de funciones, es responsable de los «actos y omisiones ilícitos
o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia» como señala el artículo 1089 del Código
Civil.

55  Fernández Ramos, Severino, [Link]., pp. 21 a 29; Rivera Ortega, Ricardo, [Link], pp. 79-85. Ambos autores, al explicar las finalidades de la
potestad inspectora, señalan claramente su carácter instrumental.
56  La responsabilidad patrimonial se fundamenta en el artículo 106. 2 de la CE, y se desarrolla en el Título IV de la Ley 40/2015, de 1 de

octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Es de interés la sentencia de 22 de abril del Tribunal Supremo sobre la responsabilida
objetiva y directa de las Administraciones públicas por el funcionamiento de los servicios públicos. El artículo 67.1 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, de acuerdo con el artículo 112.1, del Procedimiento Administrativo Común, distingue entre resoluciones y actos de trámite, como el
informe, que “deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen
indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos”.

58
 VI. La naturaleza de la Inspección de Educación: legalidad y caracterización

Carácter no procedimental. Si bien hay inspecciones, caso de la tributaria, que están incrustadas en
el procedimiento administrativo, no es el caso de la Inspección de Educación. No forma parte del
procedimiento, de ahí que se hable de actuaciones. Ello no obsta para que ocasionalmente la actua-
ción inspectora forme parte de un procedimiento, caso de una autorización administrativa de un
centro o en un proceso regulado de admisión, pero esta es una decisión discrecional del superior
jerárquico. De hecho, hay comunidades autónomas que han excluido al servicio de inspección de su
tradicional participación en el proceso de admisión en los centros y enseñanzas regladas, colocán-
dolo en posición de velar por el correcto procedimiento del mismo. La Inspección de Educación se
sitúa siempre en fase externa o preliminar de un procedimiento. Como señala Severiano Fernández,
«los actos de la inspección son actos instrumentales preparatorios de posteriores decisiones
administrativas»57.

Las caracterizaciones que acabo de señalar no constituyen una adición de elementos autóno-
mos, sino que todas se integran y armonizan en la unidad superior que constituye el trabajo profe-
sional del inspector de educación.

Fernández Ramos, Severiano, [Link], p. 109.

57 

59
Nota final

Todo el enunciado del artículo 27.8 de la CE, con el actual desarrollo tecnológico, puede quedar
velado por los crecientes e incesantes estímulos electrónicos. Las nuevas tecnologías simplifican los
procesos burocráticos, pero también pueden tener efectos perversos y dejar a los inspectores de
educación en la “caverna” sin autonomía para mirar la luz del sol que ilumina el saber y sus funciones.
Lo digo porque la Inteligencia Artificial como instrumento de la potestad inspectora ya ha llegado.
En el Real Decreto-ley 2/2021, de 26 de enero, de refuerzo y consolidación de medidas sociales en
defensa del empleo, se lee1:

«Disposición final cuarta. Modificación del texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones
en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto. Se da nueva
redacción al párrafo a) del artículo 53.1, que queda redactado en los siguientes términos:
a) Los hechos constatados por el Inspector de Trabajo y Seguridad Social o Subinspector de
Empleo y Seguridad Social actuante, que motivaron el acta, destacando los relevantes a efectos
de la determinación y tipificación de la infracción y de la graduación de la sanción.

En el caso de actas extendidas en el marco de actuaciones administrativas automatizadas,

los hechos constitutivos de la infracción cometida».

1 [Link]
 Debe recordarse que el Real Decreto Ley es una norma provisional hasta que
en el plazo de un mes la convalide el Congreso, sin intervención alguna del Senado. Y debe convalidarse en su totalidad sin que sea posible
debatir ni enmendar los preceptos aisladamente. La expansión de esta fórmula constitucional (artículo 86) se considera una patología, pues altera
el debido equilibrio entre los poderes públicos con decisión política.

60
 Nota final

En consecuencia, y esta es la gran novedad con un salto cualitativo sin precedentes2: puede
sancionarse una infracción administrativa sin la intervención presencial del inspector de trabajo en
la empresa; es suficiente la sola fuerza de un softwaire de algoritmos. A través de los algoritmos se
puede iniciar de oficio un expediente sancionador en material laboral. No cabe duda que permitirá
detectar fraudes y ayudará en la labor del inspector. Un contrato de trabajo irregular, o indebidas
exoneraciones asociadas a la popular figura de los ERTES, puede detectarse mediante procesos au-
tomatizados que proporciona la nueva herramienta de los algoritmos. Algoritmos que funcionan, en
palabras de Agustí Cerrillo, del siguiente modo3:

A partir de los datos disponibles, el algoritmo identifica patrones y correlaciones entre los datos
que son utilizados posteriormente para generar un modelo cuya calidad es evaluada estadís-
ticamente y, en su caso, mejorada a partir de los resultados que se van obteniendo. Posterior-
mente, el algoritmo es utilizado sobre nuevos datos.

La Inteligencia Atificial que pretende imitar a la inteligencia humana, para lo cual utiliza los
algoritmos, datos que tienen la finalidad de lograr un resultado, se ha incrustado en la potestad ins-
pectora. Sus posibilidades son mucho más amplias como deja entrever la exposición de motivos de
este Real Decreto Ley, cuando señala que el cambio permitirá “la adecuación del procedimiento ad-
ministrativo sancionador en el orden social a las posibilidades que las nuevas tecnologías permiten”.
Con esta expresión tan genérica queda flotando un ilimitado poder técnico, que previsiblemente se
incrementará a medida que la técnica evolucione y su mecánica se haga más compleja con nuevas y
enriquecedoras posibilidades de intervención. Lo grave es que todo esto ocurre a espaldas del ciuda-
dano, fuera de su vista, por mor de un instrumento tecnológico del que desconoce su funcionamien-
to. El algoritmo es ininteligible. Diré, con Emilio Lledó, sin despreciar que la digilitación inteligente
ayuda a la simplificación de la burocracia, que abre la espita a un poder exorbitante4:

«A medida que nuestra mente se robotiza, nadie, y menos el gobernante, tiene que justificar
actos, exponer razones: le basta con dar órdenes, que serán asumidas y cumplidas como el que
acata las reglas que hacen funcionar tales ingenios»

Podemos quedar atrapados por instrumentos mecánicos cada vez más sofisticados, y
paralizados ante decisiones que se «desplazan de las personas a las máquinas, dejando huérfana a
la política»5, a las que no encontramos sentido y justificación. Expulsados del espacio político ante
esta situación de hechos consumados, y que en un tiempo próximo no serán ajenos a la Inspección
de Educación, lo primero, antes de levantar actas automatizadas, es crear una arquitectura jurídica

2  Hasta la fecha, conforme con el artículo 27.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, las actuaciones
automatizadas estaban restringidas a actos de trámite: «se podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante
actuación administrativa automatizada». El artículo 13 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de
actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, desarrolla para el ámbito estatal, incluidas las entidades locales, la
automatización de trámites.
3  Cerrillo i Martínez, A. (2019), «El impacto de la IA en el derecho administrativo ¿nuevos conceptos para nuevas realidades técnicas?». Revista

General de Derecho Administrativo, nº 50, Iustel, enero, pp. 1-29.

4 Lledó, E (2018), «El ánfora y el ordenador», en Sobre la educación. La necesidad de la Literatura y la vigencia de la Filosofía, Taurus, p.76.
5  Cortés, O (2020), «Algoritmos y algunos retos jurídico-institucionales para su aplicación en la Administración Pública». Revista Vasca de

Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, n.º 18, p. 58-

61
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

coherente y posibilitadora de los nuevos tiempos tecnológicos sostenida en el bien común6. Se

trata de regular su desarrollo y posibles efectos jurídicos, incluido el propio código del algoritmo. En
esta búsqueda de sentido jurídico no es suficiente con la actual legislación7, por lo que habrá que
introducir nuevas regulaciones que sometidas de pleno a la Constitución se desarrollen al compás de
los dictados de la Unión Europea8. Recientemente se ha iniciado el debate jurídico, y ya hay quien,
preocupado ante un horizonte jurídico incierto e inseguro, ha levantado un muro de principios que
deberían ser la base para una estrategia reguladora: legitimización de las autoridades, precaución,
transparencia, protección de datos, interés general y seguridad jurídica9. Incluso parece conveniente,
como sostiene Agustí Cerrillo, que esta dimensión jurídica se complemente con un código ético.
Hasta la fecha, ante los problemas que plantea en el Estado de Derecho la extraordinaria capacidad
de computación que se avecina, apenas han respondido los Estados, con la inicial excepción de
Alemania10: «Allí, en su Ley de Procedimiento Administrativo (VwVfG o Verwaltungsverfahrensgesetz),
se ha incorporado la prohibición de utilizar algoritmos para la adopción de decisiones que afecten a
derechos de los ciudadanos y que puedan tener un contenido discrecional». De momento, las tímidas
respuestas varían entre Estados, pues estos, como es sabido, descansan sobre distintas culturas y
valores11.

En esta fase embrionaria de aplicación de conjuntos automatizados a situaciones reales, es

de utilidad para el Estado de Derecho la psicología cognitiva, especialmente la teoría de la modu-
laridad, sea en su planteamiento innatista o en posiciones más constructivistas, cuando alza frente
a los sistemas modulares de entrada encapsulados —en nuestro caso los algoritmos— los sistemas
centrales que abiertos al aprendizaje elaboran y dan sentido mediante la razón a los primeros, que
serían meros estímulos externos o respuestas automáticas de la Inteligencia Artificial12. Que la per-
cepción y cognición sean procesos separados nos ayudará a enfrentarnos al debido tratamiento de
los algoritmos, sobre cómo delinear las normas que los traten y cuál debe ser la conducta humana
adecuada ante los problemas de la computación.
Muchos de las actuaciones y procesos a que se enfrenta el inspector de educación pueden
realizarse de forma automatizada mediante técnicas algorítmicas, cuya aplicación será cada vez más
frecuente. Ello permitirá una atención más individualizada del ciudadano, simplificará procesos y
liberará recursos, incluso humanos, con su correspondiente impacto en los planes de actuación. Pero
también generará tensiones y litigios. Impactará en la Inspección de Educación, como en el resto
de inspecciones sectoriales, resideñando aspectos fundamentales de sus actuaciones en el lenguaje

6 Barrio
 Andrés, M (2020),« Retos y desafíos del Estado algorítmico de Derecho», Análisis del Real Instituto Elcano, ARI 82/2020, 9 de
junio de 2020, pp.1-6. [Link]
zonas_es/ari82-2020-barrio-retos-y-desafios-del-estado-algoritmico-de-derecho
7  Agustín
 Cerrillo propone cuatro posibles estrategias de regulación: 1) Aplicar la regulación actual;2) introducir adaptaciones ya existentes en
el derecho;3) aprobar nuevas normas; y 4) acordar un mínimo internacionalmente que se trasladara al Derecho. Cerrillo Martínez, A. (2019),
«El impacto de la IA en el derecho administrativo ¿nuevos conceptos para nuevas realidades técnicas?», [Link].
8  En
 febrero de 2020 publicó la Comisión de la Unión Europea sus prioridades estratégicas en materia digital: A European strategy for data.
[Link]
9  Chaves,
 R. (2020), «Regreso al futuro de las Administraciones Públicas ante la cuarta revolución», en Presupuesto y Gasto Público, Instituto
de Estudios Fiscales, 100 (3-2020), pp. 11-37
10  Barrio Andrés, M., [Link]. p. 5.
11  Sobre las distintas respuestas de los Estados: Ortega Klein, A. (2020), «Geopolítica de la ética en Inteligencia artificial», Documento de

Trabajo 1/2020, 9 de enero de 2020, Análisis del Real Instituto Elcano, pp. 1-23. [Link]
contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/dt1-2020-ortega-geopolitica-de-la-etica-en-inteligencia-artificial
12  Sobre la arquitectura de la mente modular, organizada en módulos específicos e independientes que envía informaciones almacenadas a
un sistema central que las interpreta, en Fodor, J.A. (1986), La modularidad de la mente, Madrid, Morata.

62
 Nota final

técnico y jurídico, en la colaboración con otras instancias, en las decisiones, en la formación, en la

transversalidad de los conocimientos, etc. Frente a la automatización de las decisiones públicas, con
el artículo 27.8 y nuestra entera CE, debe responder el Parlamento guiado por el fortalecimiento de
los derechos ciudadanos y la seguridad jurídica frente al poder de los ciegos algoritmos en la Admi-
nistración.

Conclusión

Los instrumentos de control constitucional son diversos, heterogéneos, distribuyéndose en una es-
tructura democrática entre los distintos ámbitos funcionales del Estado. El control previsto en el
artículo 27.8 de la CE es exclusivo del ámbito ejecutivo, de ahí que no sea posible construir jurídi-
camente su directa dependencia del poder legislativo, pues ello comportaría violentar y quebrar su
estructura constitucional democrática por las razones que hemos apuntado. El Título IV de la CE,
trata, como indica este, del “Gobierno y de la Admistración”. Dos niveles tratados conjuntamente, uno
político y otro técnico e imparcial, unidos bajo la dirección del primero. Aun más, el artículo 66.2
de la Constitución otorga a las Cortes Generales tres funciones: la potestad legislativa, la aprobación
de los Presupuestos Generales del Estado y el control político del Gobierno, sin referencia alguna a
tareas ejecutivas ni administrativas. Y todo con una CE que proclama contener los valores superiores
del ordenamiento jurídico y al que todos, ciudadanos y poderes públicos, como señala el artículo
9.1, están sujetos. Este carácter normativo de la CE, norma normarum, y siempre por encima del
legislativo, no permite situar ninguna autoridad administrativa en el poder legislativo, con lo que
queda excluida toda interpretación o propuesta que la contradiga, como es situar la Inspección de
Educación en la esfera del poder legislativo.
Cuestión distinta es la responsabilidad compartida entre los órganos del Estado, en cuyo caso
el Parlamento exige responsabilidad política, que siempre es personal, pues los actos políticos son
personales. Una cuestión es que de la actividad de la Administración dé cuentas el Gobierno al Par-
lamento, y otra que este asuma la dirección de sus líneas estratégicas de dirección de la ejecución de
las medidas implementadas en la ley. En este caso el Parlamento no cumpliría su función de control
señalada en el citado articulo 66 de la CE, además de que carecería de sentido al convertirse en con-
trolador y controlado al unísono, asumiendo dos planos incompatibles, enfatizando la dependencia
en lugar de la independencia de poderes, lo que significaría la quiebra del régimen parlamentario,
de sus reglas elementales, de la limitación del poder tal y como nos enseñó el pensamiento liberal.
Una desconexión de la Inspección de Educación de la Administración en favor de una gobernanza
parlamentaria iniciaría el camino del desguace del actual equilibrio democrático de limitaciones que
articulan las relaciones de los poderes públicos. El Parlamento, dada su posición de supremacía,
terminaría anulando la Administración como brazo ejecutor del poder ejecutivo. Si al legislador lo
convertimos en autoridad administrativa y dirige la Inspección de Educación, entonces, como señala
Santiago Muñoz Machado recordando a Carl Schmitt, «se generaría una especie de despotismo del
legislativo que extinguiría la esencia de la división de poderes»13.

Muñoz Machado, S. (2015), Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público. Los principios de constitucionalidad y legalidad, Madrid,
13 

Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del Estado, [Link], p.59. El comentario aparece vinculado a las malas prácticas o desmanes a la
hora de legisladar, suponiendo la posibilidad de que un Parlamento dictase en la misma Ley actos administrativos o sentencias, lo que
sobrepasaría sus límites. Ejemplos de leyes-actos, referidos al caso español, que tienen además el inconveniente de que inculcan el
derecho a la tutela judicial efeciva, en Fuertes, M. (2008), «Once tesis y un premática para establecer la dignidad de la Ley», Revista de
Administración Pública, nº 177, Madrid, septiembre-diciembre, pp.143-149.

63
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Además, si dependiera del Parlamento estaríamos ante una Inspección de Educación sujeta a
las ideologías dominantes en cada legislatura, dirigida por los grupos políticos, presa de sus antago-
nismos, y guiada por la subjetividad en sus actuaciones. Subjetividad legítima y trabada en la razón y
en la oportunidad, pero nunca en la objetividad que dimana de parámetros establecidos previamente
en una norma. Justificada en el interés general y sostenida en la habilitación legal, la naturaleza de
la Inspección de Educación es, por el contrario, un servicio administrativo de intervención cualifica-
do e imparcial, siempre auxiliar, con funciones preventivas, informativas y correctoras, que bajo el
amparo legal, vela con proporcionalidad y rigor técnico por controlar los requisitos subjetivos, mate-
riales y formales que afectan a los actores educativos. Servicio que presta, en un marco territorial y
competencial descentralizado, mediante el despliegue de una serie de notas o caracteres que hemos
detallado. Enmarcadas en planes de actuación que fijan los aspectos prioritarios de su actividad, su
finalidad es garantizar el cumplimiento de la prestación material del derecho a la educación y demás
derechos fundamentales, en especial el derecho a la igualdad y no discriminación, a la integridad
física y moral, a la participación y a no ser sancionado al margen de la legalidad. Lo que exige en
sus profesionales cultura común y especializada en el lenguaje del Derecho y en sus fuentes con el
fin de que sus pronunciamientos y la escritura de sus informes se sustenten en la valoración de los
hechos y la identificación e interpretación de los parámetros predeterminados en la norma, única
manera de cultivar y comunicar una propuesta con sentido.

64
Bibliografía

Acitores Durán, Juan (1995), «Los informes: su naturaleza, clases y competencia para ordenarlos y
emitirlos», Revista de Documentación, 9, 63-71.

Aragón Reyes, Manuel (2013), «Las compet encias del Estado y las Comunidades Aut ónomas sobre educación»,
Revista Española de Derecho Constitucional, nº 98, mayo-agosto, pp.191-199.

Arias Guedón, Sonsoles (2016), Las Constituciones de los Länder de la República Federal de Alemania,
Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Artola Gallego, Miguel (1983), «La España de Fernando VII», tomo XXXII de la Historia de España
dirigida por D. Ramón Menéndez Pidal, Madrid, Espasa-Calpe.

Ayuso Velar, Asunción; González Manzanera, Dolores y Villaseñor Martín, Yolanda (2017): «La inspección
educativa y el asesoramiento a la comunidad educativa», en Vázquez Cano, E. (Coord.): La inspec-
ción y supervisión de los centros educativos, UNED, pp.341-361.

Barea Romero, Crist óbal (2017), Los planes de act uación de la Inspección Educat iva, en Vázquez Cano, E.
(Coord.), La Inspección y supervisión de los centros educativos, Madrid, UNED, pp.175-200.

Barranco Gálvez, Miguel (2019), «El informe de inspección», en Castillo garcía, Manuel; mata Silva, Valerio
y Palacios Pavón, Pedro J., La Inspección educativa del siglo XXI, Santillana, 131-155.

65
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Barrio Andrés, Moisés (2020), «Ret os y desafíos del Estado algorít mico de Derecho», Análisis del Real
Instituto Elcano, ARI 82/2020, 9 de junio de 2020, pp.1-6.

Bourdieu, Pierre (2014), Sobre el Estado. Curso en el Collège de France (1989-1992), Barcelona, Ana-
grama.

Campillo, Antonio (2008), «La violencia y la ley», en El concepto de lo político en la sociedad global,
Barcelona, Herder, pp. 147-210.

Canga Argüelles, José (1811), « Reflexiones sociales o idea para la Constitución Española que un
patriota ofrece a los representantes de Cortes por D.J.C.A.», en Carga Argüelles, José. (2000),
Reflexiones sociales y otros escritos, edición e introducción de Carmen García Monerris, Madrid,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Chaves, José Ramón (2020), Derecho Administrativo mínimo. Salamanca, Amaranta.

Chaves, José Ramón (2020), «Regreso al futuro de las Administraciones Públicas ante la cuarta revo-
lución», en Presupuesto y Gasto Público, Instituto de Estudios Fiscales, 100 (3-2020), pp. 11-37.

Cerrillo i Martínez, Agustí (2019), «El impacto de la IA en el derecho administrativo ¿nuevos concep-
tos para nuevas realidades técnicas?». Revista General de Derecho Administrativo, nº 50, Iustel,
enero, pp. 1-29.

Consuelo Alonso, María (1993), «Breves precisiones acerca del nuevo régimen jurídico de los infor-
mes», en Revista jurídica de Castilla La Mancha, 18, 283-288.

Cortés, Óscar (2020), «Algoritmos y algunos retos jurídico-institucionales para su aplicación en la

Administración Pública». Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, n.º
18, pp. 54-63.

Diario de sesiones del Congreso de los Diputados. Comisiones. Año 2017. Legislatura XII, núm. 286,
sesión del martes 27 de junio, sesión 29, expediente 219/000710.

Díaz Lema, José Manuel (1992), Los conciertos educativos en el contexto de nuestro derecho nacional
y en el derecho comparado. Estudio preliminar de Alfredo Gallego Anabitarte, Madrid, Marcial
Pons.

Dictamen y Proyecto sobre el arreglo general de la enseñanza pública presentados las Cortes por su
comisión de instrucción pública y mandadas imprimir de orden de las mismas, Madrid, Impren-
ta nacional, 1820.

Diez Picazo, Luis (1973), Experiencias jurídicas y teoría del Derecho, Madrid, Ariel.

Duverger, Maurice (1968), Sociología política, Barcelona, Ariel.

Educación y Constitución (1978), Madrid, Ministerio de Educación y Ciencia, 2 vols.

66
 Bibliografía

Escalante Gonzalbo, Fernando (2016), Historia mínima del neoliberalismo. Una historia económica,
cultural e intelectual de nuestro mundo, de 1975 a hoy, México, Turner.

Fernández Ramos, Severiano (2002), La actividad administrativa de inspección. El régimen jurídico

general de la función inspectora, Granada, Comares.

Fernández, Tomás Ramón (1994), De la arbitrariedad de la Administración, Madrid, Civitas.

Figuerola, Laureano (1844), Guía legislativa e inspectiva de Instrucción primaria, que contiene 1º toda
la legislación vigente distribuida por orden de materias y 2º instrucciones para visitar las escue-
las de todas clases, Madrid, Librería Europea de Hidalgo.

Fodor, Jerry Alan (1986), La modularidad de la mente, Madrid, Morata.

Fuertes, Mercedes (2008), «Once tesis y un premática para establecer la dignidad de la Ley», Revista
de Administración Pública, nº 177, Madrid, septiembre-diciembre, pp.119-155.

Gamero Casado, Eduardo (2015), Desafíos del Derecho Administrativo ante un mundo en disrupción,
Granada, Comares.

Gamero Casado, Eduardo y Fernández Ramos, Severiano (2017), Manual Básico de Derecho Adminis-
trativo, Madrid, Tecnos.

García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón (1995), Curso de Derecho Adminsitrativo,

Madrid, Civitas, I.

García Pelayo, Manuel (1986), El Estado de partidos, Madrid, Alianza editorial.

García Ureta, Agustín (2006), La potestad inspectora de las Administraciones Públicas, Madrid, Marcial
Pons.

Garcia Ureta, Agustín (2008), La potestad inspectora en el Derecho Comunitario, Madrid, Iustel.

Garrido Falla, Francisco (1972), «Informes y dictámenes en el procedimiento administrativo», en Estu-

dio en Homenaje al profesor López Rodó, Madrid, Vol. 1, pp. 459-519.

Gil deZárate, Antonio (1855), De la Instrucción Pública en España, Madrid, imprenta del colegio de
sordo-mudos, t.1.

Gómez Dacal, Gonzalo (1993), «Autonomía de los centros docentes, Inspección educativa y técnicas
de supervisión», en Gómez Dacal, Gonzalo; López del Castillo, María Teresa; Soler Fiérrez,
Eduardo. y Toboso Sánchez, Jesús (1993), Técnicas y procedimientos de Inspección Educativa,
Madrid, Escuela Española, pp.109-169.

Grupo de trabajo (1992), «Informe Educativo del Instituto Max Planck de Investigación Educativa»,
Revista de Educación, 292, pp.423-456.

67
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Held, David (2006), Modelos de democracia, Alianza editorial, Madrid.

Hernández Beltrán, Juan Carlos (2008), «La Educación en la Constitución Española. Debates parlamen-
tarios», Foro de Educación, pp.23-56.

Historia de la educación en España (1985), De las Cortes de Cádiz a la Revolución de 1868, Breviarios
de Educación, Ministerio de Educación y Ciencia, Tomo II.

Informe España (2002), Una interpretación de la realidad social, Madrid, Fundación Encuentro.

Iñigo Fernández, Luis E. (2020), «La Inspección del siglo XXI en la profesión docente», en La profesión
docente ante la LOMLOE, Boletín Colegio Oficial de Doctores y Licenciados, noviembre-diciem-
bre, nº 293, pp.30-33.

Inspectorates of Education in Europe (1999), The Standing International Conference of Central and
General Inspectorates of Education (SICI).

Jellinek, Georg, (2000) Teoría general del Estado, México, FCE.

Jessop, Bob (2017), El Estado. Pasado, presente y futuro, La Catarata, Madrid.

Jiménez Campo, Javier,(1989), «¿Qué es lo básico? Legislación compartida en el Estado autonómico»,

Revista Española de Derecho Constitucional, año 9, 27, septiembre-diciembre, pp. 39-92.

Kelsen, Hans (1934), Teoría general del Derecho, Barcelona, Labor.

Kelsen, Hans (2006), De la esencia y valor de la democracia, Oviedo, KRK.

Laval, Christian y Dardot, Pierre (2013), La nueva razón del mundo. Ensayo sobre la sociedad neoli-
beral, Barcelona, Gedisa.

Locke, John, (1991) Segundo tratado sobre el gobierno civil, Madrid, Espasa-Calpe.

López del Castillo, María Teresa (1995): «El acceso a la inspección profesional en el sistema educativo
español: 1849-1936», en Soler Fiérrez, Eduardo; López del Castillo, María Teresa; Muñoz Marín,
Domingo; Molero Pintado, Antonio y Ramírez Aísa, Elías, Estudios históricos sobre la inspección
educativa, Escuela Española, pp. 43-172.

Lorente Lorente, Ángel, (2019), «La inspección de bachillerato y las reformas educativas en España:
una aproximación histórica (1953-1990)», en Educa Nova, monográfico, Historia de la Inspec-
ción de educación en España, nº 9, 2ª época, USIE-Tirant Lo Blanch humanidades, pp.153-184.

Lledó, Emilio (2018), «El ánfora y el ordenador», en Sobre la educación. La necesidad de la Literatura
y la vigencia de la Filosofía, Madrid, Taurus.

Maíllo García, Adolfo. (1973), « La Inspección técnica de educación general básica», Supervisión Esco-
lar, Madrid, año VI, julio-diciembre, núms.17-18, pp. 15-87

68
 Bibliografía

Martín Retortillo, Lorenzo (1984), Materiales para una Constitución. (Los trabajos de un profesor en
la comisión constitucional del Senado), Madrid, Akal.

Mayorga Manrique, Alfredo (1984), La inspección de educación básica del Estado, Madrid, Anaya.

Medina Rubio, Rogelio (1985), «La Inspección educativa en la reforma de 1970», en La Educación en
la España Conteporánea. Cuestiones históricas. Libro homenaje a Mª Ángeles Galino, Madrid,
Sociedad Española de Pedagogía, pp.289-297.

Milito, Cecilia Cristina y Groves, Tamar (2013), «¿Modernización o democratización? La construcción

de un nuevo sistema educativo entre el tardofrafranquismo y la democracia», Bordón v. 65, n.
4, p. 135-148.

Montesquieu (1993), Del espíritu de las Leyes, Madrid, Tecnos.

Muñoz Machado, Santiago (2015), Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público. Los princi-
pios de constitucionalidad y legalidad, Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletín Oficial del
Estado, [Link].

Navarro González, Rocío M. (1916), La motivación de los actos administrativos, tesis doctoral, Univer-
sidad Pablo de Olavide.

Nino, Carlos Santiago (2003), Introducción al análisis del Derecho, Astrea, Buenos Aires.

Oliver Pozo, Joaquín (2019), «Los planes de actuación de la Inspección Educativa», en Castillo García,
Manuel.; MATA Silva, Valerio y Palacios Pavón, Pedro J., en La Inspección educativa del siglo
XXI, Madrid, Santillana, pp.93-110.

Ortega Klein, Andrés (2020), «Geopolítica de la ética en Inteligencia artificial», Documento de Trabajo
1/2020, 9 de enero de 2020, Análisis del Real Instituto Elcano, pp.1-23.

Peces Barba, Gregorio (1984), Los valores superiores, Madrid, Tecnos.

Peces Barba, Gregorio (1988), La elaboración de la Constitución de 1978, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales.

Pro, Juan (2007), « La Administración de la Hacienda en el siglo XIX y la función inspectora», en

PAN-MANTOJO, Juan (Coord), Los Inspectores de Hacienda: una mirada histórica, Centro de
Estudios Financieros, pp. 1-26.

Pro, Juan (2019), La Construcción del Estado en España. Una historia del siglo XIX, Madrid, Alianza
Editorial.

Puelles Benítez, Manuel de (2004), Política y Educación en la España Contemporánea, Madrid, UNED.

Puelles Benítez, Manuel de (2004), Estado y educación en la España liberal (1809-1857). Un sistema
educativo nacional frustrado, Pomares, Barcelona.

69
La Inspección de Educación y el artículo 27.8 de la Constitución Española

Puelles Benítez, Manuel de (2005), «La influencia de la nueva derecha inglesa en la política educativa
española (1996-2004)», Revista Historia de la Educación, 24, pp. 229-253.

Puelles Benítez, Manuel de (2017),«El Pacto educativo: del consenso constitucional al disenso político
», Política educativa en perspectiva histórica, Madrid, Biblioteca Nueva, pp. 347-370.

Puelles Benítez, Manuel de y Menor Currás, Manuel (Coords.), (2018): El artículo 27 de la Constitu-
ción. Cuaderno de Quejas. Madrid, Morata.

Quintana, J. Manuel, Informe de la Junta creada por la Regencia para proponer medios de proceder
al arreglo de los diversos ramos de la Instrucción Pública, BAE, tomo XIX, Obras completas del
Excmo. Sr. Manuel Quintana, Ediciones Atlas, 1946, pp.175-191.

Ramírez Aísa, Elías (2000):« La Inspección en su siglo y medio de historia», en Actas. Congreso Nacional
de Inspección Educativa. Madrid, Ministerio de Educación y Cultura, 37-53.

Ramírez Aísa, Elías (2003), Educación y control en los orígenes de la España liberal, Madrid, Biblioteca
Nueva.

Ramírez Aísa, Elías (2016), «La escuela neoliberal en la Comunidad de Madrid. Estrategias y prácticas
políticas, 2002-2015», Historia y Memoria de la Educación, 3, pp. 99-135.

Rivera Ortega, Ricardo (2000), El Estado vigilante. Consideraciones jurídicas sobre la función inspec-
tora de la Administración, Madrid, Tecnos.

Rosanvallon, Pierre (2020), El siglo del populismo. Historia, teoría, crítica. Madrid, Galaxia-Gutemberg.

Rubio Llorente, Francisco (2012), « El proceso constituyente», La forma del poder. Estudios sobre la
Constitución, T.1, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, pp.21-54.

Sieyés, Enmanuel (2008), ¿Qué es el tercer estado?, Madrid, Alianza editorial.

Soler Fiérrez, Eduardo (1991), Fuentes documentales para el estudio histórico-comparado de la ins-
pección educativa en España e Iberoamérica, Madrid, Escuela Española.

Soler Fiérrez, Eduardo (1991), La visita de inspección, encuentro con la realidad educativa, Madrid,
La Muralla.

Soler Fiérrez, Eduardo (1993), «La acción inspectora a través de las visitas», en Gómez Dacal, Gonzalo,
López del Castillo, María Teresa; Soler Fiérrez, Eduardo y Toboso Sánchez, Jesús. (1993): Técni-
cas y procedimientos de Inspección Educativa, Madrid, Escuela Española, pp.35-80.

Soler Fiérrez, Eduardo (2001), La supervisión educativa en sus fuentes, Madrid, Santillana.

Taruffo, Michael (2006): La motivación de la sentencia civil. México, Tribunal Electoral del Poder
Judicial.

70
 Bibliografía

Temprado Ordíaz, Santiago (1958): «Evolución semántica de la palabra inspección», Perspectivas Peda-
gógicas, nº 1, primer trimestre, Barcelona, pp. 36-47

Toboso Sánchez, Jesús (1993): «El informe de inspección», en Gómez Dacal, Gonzalo; López del Casti-
llo, María Teresa; Soler Fiérrez, Eduardo y Toboso Sánchez, Jesús, Técnicas y procedimientos de
Inspección Educativa, Madrid, Escuela Española, pp. 81-108.

Vázquez Cano, Esteban (Coord.) (2017), La Inspección y supervisión de los centros educativos, Madrid,
UNED.

Wade, H.W.R. (1971), Derecho Administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid.

Weber, Max (1967), «La política como vocación», en El Político y el científico, Madrid, Alianza, pp.81-
180.

Zahn, Curt (1971), «La Inspección escolar en Alemania», Revista Española de Pedagogía, vol.29,115,
julio-septiembre, pp. 315-323.

71
ISBN 978-84-369-60297