SEN TENCIAS DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO- Lenguaje claro

2012-2025
COMISIÓN DE RELATORÍA
CONSEJO DE ESTADO

1
 Consejo de Estado

Luis Alberto Álvarez Parra

Presidente Consejo de Estado

Wilson Ramos Girón

Presidente Sección Cuarta
Coordinador de la Comisión de Relatoría

Nandy Melissa Rozo Cabrera

Enlace de presidencia

RELATORÍAS
Sección Primera de lo Contencioso Administrativo
Liliana Marcela Becerra Gámez
Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo
Gloria Cristina Olmos Leguizamón
Antonio José Sánchez David
Sección Tercera de lo Contencioso Administrativo
Jorge Eduardo González Correa
Natalia Yadira Castilla Caro
Guillermo León Gómez Moreno
Samuel Palacios Oviedo
Sección Cuarta de lo Contencioso Administrativo
María Magaly Santos Murillo
Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo
Wadith Rodolfo Corredor Villate
Sala de Consulta y Servicio Civil
María del Pilar Pimentel Triviño
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
María del Pilar Pimentel Triviño
Acciones Constitucionales
Pedro Javier Barrera Varela
Camilo Bayona Espejo
Juan Alejandro Suárez Salamanca

Jaqueline Contreras Parra

Diana Marcela Real Yepes
Proceso editorial

DISEÑO
Juliana Cadena Casas
Jefe de prensa y comunicaciones

PUBLICACIÓN
Oficina de sistemas

2
Presentación
El Consejo de Estado, en ejercicio de su función como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo y a través de su Comisión de Relatoría, se complace
en presentar esta herramienta de consulta que compila las sentencias de
Unificación Jurisprudencial proferidas tanto por la Sala Plena Contenciosa como
por cada una de sus Secciones de la corporación entre los años 2012 y 2025.

Esta publicación, elaborada en lenguaje claro y sencillo, se entrega en el marco

del XXXI Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo como un
aporte al fortalecimiento de la seguridad jurídica y la coherencia en la aplicación
del ordenamiento jurídico. Su propósito es facilitar el acceso y comprensión de las
decisiones que, por su carácter vinculante, orientan la actuación de la
Administración Pública y de los jueces y magistrados de la jurisdicción.

La función de unificación jurisprudencial atribuida al Consejo de Estado ha sido

fortalecida por la Ley 1437 de 2011, (Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo), particularmente en su artículo 270. Esta
disposición establece que las decisiones judiciales que, por su relevancia jurídica,
impacto económico o social, o por la necesidad de establecer criterios uniformes,
adquieren carácter vinculante como referentes para la interpretación y aplicación
coherente del ordenamiento jurídico en casos similares.

Estas decisiones no solo producen efectos internos en la jurisdicción, sino que

también generan consecuencias directas frente a la Administración, que debe
aplicarlas en casos similares, extender sus efectos cuando corresponda y
considerarlas en procesos de conciliación.

Con esta publicación, la corporación reafirma su compromiso con la justicia

abierta, la transparencia, la coherencia jurisprudencial y el acceso a la justicia,
poniendo a disposición de la ciudadanía, la academia y los operadores jurídicos
una herramienta útil para la consulta y el análisis de la jurisprudencia unificada.

Extiendo un especial agradecimiento a los relatores, equipos de trabajo y

despachos del Consejo de Estado que participaron activamente en la elaboración
y divulgación de las sentencias contenidas en este documento, cuya contribución
resulta fundamental para el fortalecimiento de la función jurisdiccional.

Wilson Ramos Girón

Presidente Sección Cuarta
Coordinador de la Comisión de Relatoría

3
 Consejo de Estado
Barranquilla, 10 de septiembre de 2025.

4
CONTENIDO
PRESENTACIÓN ......................................................................................................................... 3
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ............................................................ 14
DESCUENTOS EN EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR REINTEGRO DE
EMPLEADOS PÚBLICOS EN PROVISIONALIDAD ................................................................. 15
LA INHABILIDAD DEL GOBERNADOR POR INSCRIPCIÓN COMO CANDIDATO DURANTE
EL PERÍODO PARA EL CUAL FUE ELEGIDO ......................................................................... 16
ESTABLECE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO PARA RECLAMAR
REAJUSTES SALARIALES TARDÍOS ...................................................................................... 17
SE CONFIRMA LEGALIDAD DE LA DECLARATORIA DE LA ZONA FRANCA DE
OCCIDENTE Y NIEGA VULNERACIÓN AL DERECHO COLECTIVO DE LA MORALIDAD
ADMINISTRATIVA ............................................................................................ 18

CRITERIOS JURISPRUDENCIALES SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE CONTRATOS DE

OBRA PÚBLICA ............................................................................................... 20

LA INHABILIDAD POR PARENTESCO PARA CONGRESISTAS – INTERPRETACIÓN DEL

FACTOR TEMPORAL ............................................................................................................... 21
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR PÉRDIDA DE INVESTIDURA –
CONFESIÓN POR APODERADO Y RESPONSABILIDAD SUBJETIVA EN PROCESOS
SANCIONATORIOS .................................................................................................................. 22
PODER PREFERENTE, PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA Y TIPICIDAD DE
LAS FALTAS EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA POLICÍA NACIONAL ................................ 24
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR EN RELACIÓN
CON LA INEXEQUIBILIDAD DE LA TASA ESPECIAL POR SERVICIOS ADUANEROS (TESA)
................................................................................................................................................... 26
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL LEGISLADOR EN LA CREACIÓN
DE TRIBUTOS DECLARADOS INEXEQUIBLES – CASO TESA ............................................ 28
IMPROCEDENCIA DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO SOBRE BIENES DE USO
PÚBLICO – UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL EN ACCIÓN POPULAR.............................. 30
EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN (IBL) EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN
PENSIONAL .............................................................................................................................. 31
LA VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL AMBIENTE SANO LIBRE DE
CONTAMINACIÓN VISUAL Y LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO EN ACCIONES
POPULARES ............................................................................................................................. 33
COMPETENCIA DISCIPLINARIA DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN FRENTE A
ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO Y CONFIGURACIÓN DEL CONFLICTO DE
INTERESES COMO FALTA GRAVÍSIMA .................................................................................. 34
DECLARA LA NULIDAD DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA IMPUESTA AL EXALCALDE
GUSTAVO PETRO POR VULNERACIÓN DE DERECHOS POLÍTICOS Y VIOLACIÓN AL
PRINCIPIO DE TIPICIDAD........................................................................................................ 36

5
SE AVALA ELECCIÓN DE GUIDO ECHEVERRI COMO GOBERNADOR DE CALDAS: NO
HUBO REELECCIÓN INMEDIATA ............................................................................................ 37
DECLARA LA NULIDAD DEL ACTO DE ELECCIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN POR CONFIGURACIÓN DE INHABILIDAD OBJETIVA CONFORME AL ARTÍCULO
126 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.................................................................................... 38
CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS Y
NULIDAD DE SANCIÓN CONTRA PIEDAD CÓRDOBA RUIZ ................................................ 39
CONSEJO DE ESTADO ANULA ELECCIÓN DE MAGISTRADO POR CONFLICTO DE
INTERESES EN CORTE SUPREMA ........................................................................................ 40
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS DEL
CONSEJO DE ESTADO ..................................................................................... 41

CONSEJO DE ESTADO ANULA ELECCIÓN DE MAGISTRADO POR CONFLICTO DE

INTERESES Y COOPTACIÓN INDEBIDA ................................................................................ 43
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1351 DE 2012:
IMPROCEDENCIA DE OBJECIONES PRESIDENCIALES A ACTOS LEGISLATIVOS ........... 44
VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES EN EL PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. ................................................................................................................... 46
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL EN LA CONDENA AL DISTRITO CAPITAL POR EL
DERRUMBE DEL RELLENO SANITARIO DOÑA JUANA ........................................................ 48
EL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, CUANDO SE ELIGE EN
PROPIEDAD, INICIA A PARTIR DE LA POSESIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO .................... 50
NO ES PROCEDENTE RECONOCER EL INCENTIVO ECONÓMICO AL ACTOR EN
ACCIONES POPULARES PROMOVIDAS ANTES DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY
1425 DE 2010 ............................................................................................................................ 51
INHABILIDAD POR PARENTESCO CON AUTORIDAD CIVIL O POLÍTICA EN
CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DEL DEPARTAMENTO, EL DÍA DE LAS ELECCIONES
DE REPRESENTANTES A LA CÁMARA. ................................................................................. 52
NULIDAD DEL ACTO DE ELECCIÓN DE LA FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, POR NO
HABER ATENDIDO AL REGLAMENTO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SOBRE
FORMACIÓN DE LA MAYORÍA REQUERIDA PARA LA DESIGNACIÓN. ............................... 53
CONTROL JUDICIAL DE ACUERDOS CONCILIATORIOS EN MATERIA CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA: LÍMITES FRENTE AL INTERÉS PÚBLICO Y LA LEGALIDAD ............. 54

SE REITERA LA INHABILIDAD POR PARENTESCO CON AUTORIDAD CIVIL O POLÍTICA

EN CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DEL DEPARTAMENTO DE REPRESENTANTES A LA
CÁMARA. .................................................................................................................................. 55
UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES .............................................. 56
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN
PROCESOS DISCIPLINARIOS: ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL SOBRE ACTOS
ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS Y AUTONOMÍA DEL DERECHO DISCIPLINARIO
FRENTE AL PENAL. ................................................................................................................. 57

6
 LA EXPEDICIÓN DE FALLOS INHIBITORIOS CONFIGURA CAUSAL DE REVISIÓN
DENOMINADA NULIDAD ORIGINADA DE LA SENTENCIA ........................................ 59

NULIDAD PARCIAL DEL PLIEGO DE CONDICIONES DE LA LICITACIÓN PÚBLICA

CONVOCADA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN (CNTV) PARA LA
CONCESIÓN DE UN TERCER CANAL DE TELEVISIÓN PRIVADA. ...................................... 60
EL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR NO PUEDE ANULAR ACTOS ADMINISTRATIVOS, PERO
SÍ PUEDE ADOPTAR MEDIDAS PARA PROTEGER DERECHOS COLECTIVOS. LOS
DERECHOS COLECTIVOS PUEDEN SER PROTEGIDOS JUDICIALMENTE, AUNQUE LOS
HECHOS HAYAN OCURRIDO ANTES DE 1991. ..................................................................... 61
SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN .............................................................................................. 63
AUTONOMÍA DEL DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO
FRENTE AL DE MORALIDAD ADMINISTRATIVA EN ACCIONES POPULARES. .................. 63
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO PARA RECLAMAR PERJUICIOS
DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES. .............................................. 65
EL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR NO TIENE COMPETENCIA PARA ANULAR CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS, INCLUSO SI FUERON CELEBRADOS ANTES DE LA LEY 1437 DE
2011. PUEDE ADOPTAR OTRAS MEDIDAS PARA PROTEGER DERECHOS COLECTIVOS,
PERO NO DECLARAR NULIDADES. ....................................................................................... 67
IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES
EN ACCIONES POPULARES Y DEBER DE READECUACIÓN PROCESAL POR PARTE DEL
JUEZ. ......................................................................................................................................... 68
DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS Y SANCIONES POR EXTEMPORANEIDAD: REQUISITOS
PARA RECLAMAR ANTE LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL. .......... 70
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL EN ACCIÓN DE GRUPO POR DAÑO
AMBIENTAL CONSECUTIVO CAUSADO POR VERTIMIENTO DE SEDIMENTOS AL RÍO
ANCHICAYÁ. ............................................................................................................................. 71
EL JUEZ POPULAR DEBE ACTUAR DENTRO DE LOS LÍMITES DE LA DEMANDA Y NO
PUEDE EXTENDER SU DECISIÓN A ASPECTOS QUE NO GUARDEN RELACIÓN CON LA
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS COLECTIVOS. ............................................................. 73
LÍMITES DEL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS Y
PRIVADOS: MEDIDAS DE PROTECCIÓN SIN FACULTAD DE ANULACIÓN. ....................... 75
RECONOCIMIENTO DE COSTAS PROCESALES EN ACCIONES POPULARES: INCLUSIÓN
DE AGENCIAS EN DERECHO COMO COMPENSACIÓN AL ACTOR POPULAR VENCEDOR.
................................................................................................................................................... 76
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PAGOS REALIZADOS EN CUMPLIMIENTO DE UN
ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL DECLARADO NULO. REQUISITOS PARA LA
INDEMNIZACIÓN EN ACCIONES DE GRUPO ........................................................ 78
OBLIGACIÓN DEL INVIMA DE EJERCER VIGILANCIA SANITARIA DE OFICIO SOBRE LA
PUBLICIDAD DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS DESDE EL MOMENTO EN QUE SE OTORGA EL
REGISTRO SANITARIO O AUTORIZACIÓN. ........................................................................... 80
ALCANCE DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y
FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA EN ACCIONES POPULARES. ..... 82

7
 ................................................................................................................................................... 84
SECCIÓN PRIMERA ........................................................................................................................ 84
PÓLIZAS ADUANERAS: DIAN NO PUEDE EXIGIR GARANTÍAS VENCIDAS ....................... 85
RECONOCE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN SANCIONES
CAMBIARIAS ............................................................................................................................. 87
AVALA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA POR RENOVACIÓN URBANA EN BOGOTÁ ..... 88
SECCIÓN SEGUNDA ....................................................................................................................... 89

SALARIO DE ABOGADOS ASESORES EN TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS ............... 90

DOCENTES AFILIADOS AL FOMAG NO TIENEN DERECHO A SANCIÓN POR MORA EN

CESANTÍAS .................................................................................................... 91

CONFIRMA VIGENCIA DE PENSIÓN MÍNIMA PARA DESMOVILIZADOS EN PROCESOS DE

PAZ............................................................................................................... 92

REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN DE SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE

CESANTÍAS DEFINITIVAS ....................................................................................................... 93

RECONOCE PENSIÓN GRACIA A DOCENTE Y FIJA NUEVA REGLA DE UNIFICACIÓN ... 94

REGLAS PARA LA SUSTITUCIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA: LA NORMA APLICABLE ES LA

VIGENTE AL MOMENTO DE LA MUERTE DEL CAUSANTE Y SE REQUIERE CONVIVENCIA
MÍNIMA DE 5 AÑOS CUANDO PROCEDE LA APLICACIÓN DE LA LEY 100 DE 1993 ....... 95

DETECTIVES DEL DAS: CONSEJO DE ESTADO FIJA REGLAS PARA LIQUIDAR

PENSIONES CON PRIMA DE RIESGO INCLUIDA ................................................... 96

REGLAS PARA EL RETIRO DEL SERVICIO POR VOLUNTAD DEL GOBIERNO EN LA

POLICÍA NACIONAL ................................................................................................................ 97
PROTEGE DERECHOS LABORALES OCULTOS TRAS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE
SERVICIOS ............................................................................................................................... 98
DOCENTES PENSIONADOS DEBEN APORTAR A SALUD SOBRE MESADAS
ADICIONALES ........................................................................................................................... 99

RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE CONGRESISTAS ........................................ 100

PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR NO CONSIGNAR CESANTÍAS
ANUALIZADAS .............................................................................................. 102

PENSIONES DE SERVIDORES JUDICIALES BAJO RÉGIMEN DE TRANSICIÓN .......... 103

INGRESO BASE DE COTIZACIÓN DE LAS PENSIONES DE EXFUNCIONARIOS DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN. ......................................................... 104

REGLAS PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE DOCENTES

OFICIALES AFILIADOS AL FOMAG .................................................................... 105

GARANTIZA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A CÓNYUGES DE POLICÍAS FALLECIDOS

EN SIMPLE ACTIVIDAD ................................................................................... 106

LIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE SOLDADOS PROFESIONALES ..... 107

8
 RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL APLICABLE AL PERSONAL CIVIL DE SANIDAD
MILITAR ....................................................................................................... 108

PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS EN LA RAMA JUDICIAL ...................................... 109

EL CONSEJO DE ESTADO RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A MADRE DE

SOLDADO FALLECIDO EN SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO ................................ 110

RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A CÓNYUGE DE SUBOFICIAL FALLECIDO

EN SERVICIO ACTIVO ANTES DE 2004 .............................................................. 111

RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES TERRITORIALES QUE SE

FINANCIAN CON RECURSOS PROVENIENTES DE LA NACIÓN .............................. 112

DOCENTES OFICIALES SÍ TIENEN DERECHO A SANCIÓN POR PAGO TARDÍO DE

CESANTÍAS .................................................................................................. 113

RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A PADRES DE SOLDADO VOLUNTARIO

FALLECIDO EN COMBATE Y FIJA REGLAS DE UNIFICACIÓN ................................. 114

PRIMA DE SERVICIOS PARA DOCENTES OFICIALES

................................................................................................................................................. 115
REGLAS SOBRE SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE CESANTÍAS ANUALIZADAS .. 116
NO RECONOCIMIENTO DE PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN AVANZADA, POR
INSCRIPCIÓN AUTOMÁTICA EN CARRERA ADMINISTRATIVA EN LA DIAN. .................... 117
BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS PARA
MAGISTRADOS ...................................................................................................................... 118
REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN EN CONTRATOS REALIDAD DE DOCENTES ............ 119
EL QUINQUENIO EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LOS SERVIDORES DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN DEBE INCLUIRSE EN EL IBL EN UNA DOCEAVA
PARTE. .................................................................................................................................... 120
SOLDADOS VOLUNTARIOS CONVERTIDOS EN PROFESIONALES TIENEN DERECHO A
SALARIO CON INCREMENTO DEL 60% ............................................................................... 121
SECCIÓN TERCERA ...................................................................................................................... 122
NIEGA COMPENSACIÓN POR SERVICIOS SIN CONTRATO Y FIJA NUEVAS REGLAS
SOBRE EL ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA .............................................. 123

ANULA PARCIALMENTE LAUDO ARBITRAL ENTRE SI 99 Y TRANSMILENIO POR FALTA

DE JURISDICCIÓN ......................................................................................... 124

ACTOS CONTRACTUALES DE EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

.................................................................................................................. 125
EPS DEBEN USAR ACCIÓN DE NULIDAD PARA RECLAMAR RECOBROS NEGADOS POR
EL FOSYGA .................................................................................................. 126

NIEGA PRETENSIONES POR MAYOR PERMANENCIA EN OBRA Y FIJA NUEVA REGLA

SOBRE SALVEDADES EN CONTRATOS ESTATALES ............................................ 127

9
REGLAS SOBRE EL TIEMPO PARA DEMANDAR AL ESTADO POR CRÍMENES DE LESA
HUMANIDAD................................................................................................. 128

REGLAS SOBRE ACTOS PRECONTRACTUALES DE EMPRESAS DE SERVICIOS

PÚBLICOS Y UNIFICA JURISPRUDENCIA ........................................................... 129

EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A TAXISTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA

LIBERTAD .................................................................................................... 130

EL ESTADO NO FUE RESPONSABLE POR EXPLOSIÓN DE MINA ANTIPERSONAL EN LA

PALMA, PERO DEBERÁ GARANTIZAR ATENCIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS ......... 131
CONDENA AL EJÉRCITO POR HERIDA A SOLDADO Y REDEFINE EL ROL DEL
MINISTERIO PÚBLICO EN APELACIONES .......................................................... 132

REDEFINE CUÁNDO EL ESTADO DEBE RESPONDER POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA

LIBERTAD .................................................................................................... 133

DEFINE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA

RESPECTO DEL APELANTE ÚNICO Y EL LUCRO CESANTE A FAVOR DE LOS PADRES
POR LA MUERTE DE LOS HIJOS MENORES DE 25 AÑOS ..................................... 134

RECONOCE EL LUCRO CESANTE POR LA MUERTE O LESIONES DE PERSONAS

DEDICADAS A LABORES DOMÉSTICAS Y DE CUIDADO, AL VALORAR ESTAS
ACTIVIDADES COMO APORTE ECONÓMICO INDEMNIZABLE ................................ 135

RECONOCE EL DERECHO AL ACRECIMIENTO EN INDEMNIZACIONES POR LUCRO

CESANTE EN CASOS DE MUERTE DE FAMILIARES............................................. 136

ORDENA MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL ANTE LA DEFICIENTE ATENCIÓN

MÉDICO-ASISTENCIAL Y LA DISCRIMINACIÓN DE GÉNERO HACIA LA MUJER
EMBARAZADA .............................................................................................. 138

RECONOCE EL DAÑO AUTÓNOMO A BIENES O DERECHOS CONSTITUCIONALES Y

CONVENCIONALES Y FIJA CRITERIOS PARA SU REPARACIÓN INTEGRAL .............. 139

FIJA CRITERIOS PARA INDEMNIZAR EL DAÑO A LA SALUD POR LESIONES

TEMPORALES Y ORDENA REPARACIÓN INTEGRAL A RECLUSO DISCAPACITADO POR
VIOLACIÓN DE SU DIGNIDAD HUMANA ............................................................. 140

FIJA CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACIÓN DE PDERJUICIOS

MORALES EN CASOS DE MUERTE ................................................................... 141

FIJA CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y REPARACIÓN DEL DAÑO INMATERIAL

POR AFECTACIÓN DE DERECHOS CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES
MEDIANTE MEDIDAS DE SATISFACCIÓN NO PECUNIARIAS ................................. 143
FIJA CRITERIOS PARA LA LIQUIDACIÓN DEL DAÑO A LA SALUD ............................ 145

ELIMINA TOPES MÍNIMOS EN ACUERDOS CONCILIATORIOS Y PERMITE SU

APROBACIÓN PARCIAL .................................................................................. 146

ORDENA INDEMNIZACIÓN A SOLDADO POR EXPLOSIÓN DE GRANADA DEFECTUOSA

EN BASE MILITAR .......................................................................................... 147

10
EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A CIUDADANO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA
LIBERTAD: CONSEJO DE ESTADO UNIFICA CRITERIOS SOBRE PERJUICIOS MORALES
Y LUCRO CESANTE ....................................................................................... 149

ESTADO CONDENADO POR NO PROTEGER A FAMILIA EXTORSIONADA POR EL ELN EN

CALI............................................................................................................ 150

CONDENA AL EJÉRCITO POR MASACRE DE CIVILES Y FIJA NUEVO ESTÁNDAR PARA

INDEMNIZACIÓN POR DAÑO MORAL ................................................................ 151

CONTRATOS DE SERVICIOS EN EL ESTADO: CONSEJO DE ESTADO ACLARA QUÉ

PUEDE CONTRATARSE DIRECTAMENTE ........................................................... 152

CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA QUE CAMPESINO FUE VÍCTIMA DE EJECUCIÓN

EXTRAJUDICIAL POR PARTE DEL EJÉRCITO NACIONA ....................................... 154
LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES SÍ PUEDEN DEMANDAR ................. 155
CONSEJO DE ESTADO RECONOCE RESPONSABILIDAD DE LA FISCALÍA POR
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD DE TAXISTA EN MEDELLÍN .......................... 156

CONSEJO DE ESTADO NIEGA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ATENTADO EN

ESCULTURA DE BOTERO Y FIJA CRITERIOS PARA ACTOS TERRORISTAS .............. 157

EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A EXFUNCIONARIO DE LA FISCALÍA POR PRIVACIÓN

INJUSTA DE LA LIBERTAD ............................................................................... 158

RECONOCE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS COLATERALES EN ATAQUE

GUERRILLERO EN SILVIA, CAUCA ................................................................... 160
ANULA LAUDO ARBITRAL POR INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO COMUNITARIO
ANDINO ....................................................................................................... 161

EL ESTADO DEBE RESPONDER POR DAÑOS A CIVILES EN ATAQUES GUERRILLEROS:

CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA CONDENA POR PERJUICIOS A VIVIENDA EN SILVIA
(CAUCA) ...................................................................................................... 163

ORDENA INDEMNIZACIÓN POR MUERTE DE CIVIL EN ENFRENTAMIENTO ARMADO

ENTRE EJÉRCITO Y FARC EN TIERRALTA (CÓRDOBA) ........................................ 164

CONSEJO DE ESTADO RESPONSABILIZA A LA POLICÍA NACIONAL POR EL SUICIDIO DE

AGENTE EN ESTADO DE PERTURBACIÓN EMOCIONAL....................................... 166

COMPETENCIA DEL JUEZ EN APELACIÓN Y NIEGA CONSULTA AUTOMÁTICA EN

SENTENCIAS APELADAS ................................................................................ 168

CONSEJO DE ESTADO ANULA CADUCIDAD DE CONTRATO POR FALTA DE

COMPETENCIA TEMPORAL DEL ALCALDE DE CHÁMEZA ..................................... 170

CONSEJO DE ESTADO NIEGA PAGO POR OBRAS SIN CONTRATO: UNIFICACIÓN

JURISPRUDENCIAL SOBRE EL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA ............................ 171

ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A FAMILIA DE VÍCTIMA DE ATENTADO EN PUERTO

RICO, CAQUETÁ ........................................................................................... 173

11
SECCIÓN CUARTA ........................................................................................................................ 174
SE PRECISA CUÁNDO SE PUEDEN DEMANDAR ACTOS QUE DECIDEN SOBRE LA
REVOCATORIA DIRECTA DE OTROS ACTOS ADMINISTRATIVOS ........................... 175
SE PERMITE CORREGIR CIERTOS ERRORES EN DECLARACIONES TRIBUTARIAS SIN
LÍMITE DE TIEMPO ........................................................................................ 176

ACLARA CÓMO DEBEN COTIZAR LAS COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO AL

SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ................................................................. 177
INDICA CÓMO SE DEBEN CALCULAR LOS APORTES A SEGURIDAD SOCIAL: PAGOS NO
SALARIALES NO INTEGRAN EL IBC .................................................................. 178

REGLAS PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA SANCIÓN POR INEXACTITUD ..................... 179

ACLARA CUÁNDO LOS DIVIDENDOS ESTÁN GRAVADOS CON ICA Y EXONERA SANCIÓN
POR ERROR DE INTERPRETACIÓN .................................................................. 180

PLAZO PARA FISCALIZAR DECLARACIONES DE RENTA SOMETIDAS AL RÉGIMEN DE

PRECIOS DE TRANSFERENCIA ....................................................................... 181

ANULA COBRO DE PLUSVALÍA POR ENGLOBE DE PREDIOS EN CHICÓ LAGO ........ 182
CONSEJO DE ESTADO AVALA DEDUCCIÓN POR CRÉDITO MERCANTIL E INTERESES
EN ADQUISICIÓN DE ACCIONES ...................................................................... 183

SE RECONOCE DEDUCCIÓN POR PÉRDIDA EN VENTA DE TIDIS Y FIJA REGLAS PARA

SU TRATAMIENTO TRIBUTARIO ....................................................................... 184

ACLARA REGLAS PARA COMPENSAR PÉRDIDAS FISCALES EN FUSIONES

EMPRESARIALES .......................................................................................... 185

FIJA REGLAS PARA IMPONER SANCIONES TRIBUTARIAS EN LIQUIDACIONES

OFICIALES ................................................................................................... 186

ACLARA CÓMO CALCULAR SANCIONES POR DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES

TRIBUTARIAS IMPROCEDENTES ..................................................................... 187

RECONOCE DERECHO DE ASEGURADORAS A DEFENDERSE EN PROCESOS

TRIBUTARIOS ............................................................................................... 188

CONSEJO DE ESTADO FIJA REGLAS PARA SANCIONAR A QUIENES INCUMPLEN EL

DEBER DE INFORMAR A LA DIAN ..................................................................... 189

IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO Y EXONERA A ISA DE PAGAR TRIBUTO EN

CÁCERES .................................................................................................... 191

ACLARA QUE SOLO EL IMPORTADOR PUEDE DESCONTAR EL IVA EN VENTAS DESDE

ZONAS FRANCAS AL TERRITORIO NACIONAL .................................................... 193

SECCIÓN QUINTA.......................................................................................................................... 194

SE PROHÍBE LIMITAR INSCRIPCIONES EN CONCURSOS PARA ELEGIR PERSONEROS
MUNICIPALES ............................................................................................... 195

12
CONFIRMA ELECCIÓN DE CONTRALOR DE SANTA MARTA Y FIJA REGLAS SOBRE
PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA EN ACTOS ELECTORALES ............................. 196

CONFIRMA VALIDEZ DE ELECCIÓN DE CONCEJAL DE BOGOTÁ Y FIJA NUEVA REGLA

PARA JUECES ELECTORALES ......................................................................... 197

REGLAS SOBRE MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS ELECTORALES .............. 198

ANULA ELECCIÓN DE LA GOBERNADORA DE LA GUAJIRA POR VIOLACIÓN AL

RÉGIMEN DE INHABILIDADES ......................................................................... 199

ACLARA EFECTOS DE NULIDAD ELECTORAL EN ELECCIÓN DEL SECRETARIO DE LA

COMISIÓN SEXTA DEL SENADO ...................................................................... 200
REDEFINE INHABILIDAD POR PARENTESCO PARA SER CONGRESISTA: NUEVO
CRITERIO APLICARÁ DESDE ELECCIONES 2018 ................................................ 201

ORDENA SUSTITUCIÓN GRATUITA DE LICENCIAS DE CONDUCCIÓN EN

BARRANQUILLA ............................................................................................ 202

13
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

14
DESCUENTOS EN EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR
REINTEGRO DE EMPLEADOS PÚBLICOS EN PROVISIONALIDAD1
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso extraordinario de
unificación de jurisprudencia interpuesto por SYRT contra la sentencia del Tribunal
Administrativo de Santander que, si bien ordenó su reintegro al cargo del cual fue
retirada ilegalmente, dispuso descontar de la condena los salarios y prestaciones
sociales que ella percibió en otra vinculación pública durante el tiempo de
desvinculación.

La demandante alegó que dicha decisión desconocía la regla de unificación fijada

por el Consejo de Estado en 2008, según la cual los pagos derivados del reintegro
tienen carácter indemnizatorio y no deben ser objeto de descuentos. Sin embargo,
la Sala Plena reafirmó que el restablecimiento del derecho tiene efectos
restitutorios y no indemnizatorios, por lo que los pagos recibidos por otras
vinculaciones públicas deben ser descontados para evitar doble erogación del
erario, conforme al artículo 128 de la Constitución.

La sentencia unificó jurisprudencia en este sentido y declaró infundado el recurso

extraordinario.

REGLA DE UNIFICACIÓN
➢ Son procedentes los descuentos efectuados a la condena derivada del fallo
que resuelve el litigio inmiscuido dentro del medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho de carácter laboral, donde se obtiene la
nulidad del acto que retiró del servicio a un empleado público nombrado en
provisionalidad, a razón de las sumas de dinero recibidas por la parte
demandante a título de salarios, prestaciones sociales percibidos de
relaciones de trabajo en el sector público, por incurrirse en la prohibición
constitucional de doble erogación con cargo al erario.

1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez,
nueve (9) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicación: 11001-03-25-000-2017-00151-00
15
LA INHABILIDAD DEL GOBERNADOR POR INSCRIPCIÓN COMO
CANDIDATO DURANTE EL PERÍODO PARA EL CUAL FUE
ELEGIDO2
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió una demanda de nulidad electoral
contra el acto que declaró la elección de Ramiro Barragán Adame como
gobernador de Boyacá para el período 2020–2023. La accionante alegó que el
elegido incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 31, numeral 7, de
la Ley 617 de 2000, al haberse inscrito como candidato dentro de los 12 meses
siguientes a haber ejercido funciones de gobernador en calidad de encargado.

La Sala identificó una divergencia jurisprudencial sobre el alcance de la expresión

“quienes sean designados en su reemplazo” contenida en el inciso único del
artículo 31 de la Ley 617 de 2000. Tras un análisis sistemático, literal, finalista y de
eficacia normativa, se concluyó que dicha expresión se refiere exclusivamente a
quienes sean designados por el presidente de la República para suplir faltas
absolutas del gobernador, conforme al artículo 303 de la Constitución.

En consecuencia, se negó la nulidad del acto de elección, al considerar que el

señor Barragán Adame no fue elegido ni designado como reemplazo del
gobernador titular, sino que ejerció funciones por encargo temporal para asuntos
urgentes, sin asumir la titularidad del cargo ni tomar posesión formal del mismo.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Respecto de los destinatarios de la inhabilidad consagrada en el numeral 7°
del artículo 31 de la Ley 617 de 2000, la Sala entiende que: son los
gobernadores elegidos en el certamen democrático correspondiente,
trátese de elecciones típicas o atípicas.
➢ También lo son «quienes sean designados en su reemplazo», entendiendo
que ellos son a quienes el presidente de la República designa, en los casos
en que se presenta falta absoluta del titular y bajo los eventos descritos en
el inciso 3° artículo 303 constitucional.

2 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Rocío Araujo Oñate, veintisiete
(27) de julio del dos mil veintiuno (2021), Radicación: 11001-03-28-000-2020-00004-00(SU).
16
ESTABLECE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO PARA
RECLAMAR REAJUSTES SALARIALES TARDÍOS3
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió una solicitud de revisión eventual
presentada por un grupo de empleados públicos del Departamento de Antioquia,
quienes reclamaban el pago de intereses moratorios e indexación por el reajuste
tardío de sus salarios entre 2003 y 2006.

Los demandantes acudieron a la acción de grupo, argumentando que el pago

tardío les causó perjuicios económicos. Sin embargo, el Consejo de Estado
concluyó que este tipo de pretensiones no pueden tramitarse por esa vía, ya que
la acción de grupo tiene una naturaleza exclusivamente indemnizatoria y no
retributiva.

La sentencia unifica la jurisprudencia y establece que las controversias sobre

reajustes salariales deben resolverse mediante la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ante el juez laboral de lo contencioso administrativo.

Aunque la revisión no prosperó, el fallo fija una regla de unificación con efectos
retroactivos, aplicable a todos los casos similares que estén pendientes de
decisión.

REGLA DE UNIFICACIÓN
➢ La acción de grupo es improcedente para tramitar pretensiones en las que
se solicite indexación e intereses de mora por el reconocimiento y pago
tardío de reajustes salariales de los empleados públicos.
➢ El juez natural para conocer y dirimir estas controversias será el juez laboral
de lo contencioso administrativo, en desarrollo de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.

3 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: William Hernández Gómez,

trece (13) de julio de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 05001-33-31-009-2006-00210-
01(AG)REV (IJ-SU)
17
SE CONFIRMA LEGALIDAD DE LA DECLARATORIA DE LA ZONA
FRANCA DE OCCIDENTE Y NIEGA VULNERACIÓN AL DERECHO
COLECTIVO DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA4
En una decisión de segunda instancia, la Sala Plena del Consejo de Estado
confirmó el fallo que negó las pretensiones de una acción popular interpuesta por
el ciudadano FZL, quien alegaba que la creación de la Zona Franca de Occidente
y la autorización de su operador vulneraron el derecho colectivo a la moralidad
administrativa.

El demandante argumentó que la sociedad Zona Franca de Occidente S.A. no

existía al momento de solicitar la declaratoria ante la Comisión Intersectorial de
Zonas Francas, y que se le otorgó la autorización sin acreditar experiencia técnica
ni legal. Además, señaló un presunto favorecimiento a los hijos del entonces
presidente Álvaro Uribe Vélez, quienes tenían intereses económicos en los
terrenos involucrados.

Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que no se demostró una actuación

ilegal ni inmoral por parte de las autoridades. La solicitud inicial fue presentada por
la Zona Franca de Bogotá S.A., actuando como mandataria de la Fiduciaria
Colpatria, y posteriormente se constituyó la nueva sociedad que cumplió con los
requisitos exigidos. La experiencia fue acreditada a través de los socios y
directivos, conforme a prácticas aceptadas en otros regímenes jurídicos.

La Sala determinó que no hubo desviación de poder ni trato preferencial

injustificado, y que no se configuraron los elementos objetivo (ilegalidad) ni
subjetivo (intención corrupta) necesarios para declarar la vulneración del derecho
colectivo a la moralidad administrativa.

DECISIÓN
➢ Doble dimensión de la moralidad administrativa: Es tanto un principio rector
de la función pública (art. 209 CP) como un derecho colectivo (art. 88 CP),
susceptible de protección mediante acción popular.
➢ Elementos para su configuración: Objetivo: Debe existir una violación al
ordenamiento jurídico, ya sea por desconocimiento de normas o principios
generales del derecho. Subjetivo: Debe demostrarse una intención
deshonesta, corrupta o desviada del servidor público, orientada a favorecer
intereses particulares.

4Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio,
veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 25000-23-27-000-2010-02540-
01(AP) (IJ).
18
➢ No toda ilegalidad implica inmoralidad, ni toda inmoralidad supone
necesariamente ilegalidad. La moralidad administrativa exige un análisis
contextual, ético y jurídico de la conducta administrativa.
➢ La experiencia exigida a una nueva persona jurídica puede acreditarse a
través de sus socios o directivos, siempre que se demuestre idoneidad
técnica y operativa, conforme a prácticas reconocidas en otros regímenes
legales.
➢ La acción popular no permite la anulación de actos administrativos, pero sí
habilita al juez para adoptar medidas que cesen la amenaza o vulneración
de derechos colectivos.

19
CRITERIOS JURISPRUDENCIALES SOBRE LA CONTRIBUCIÓN DE
CONTRATOS DE OBRA PÚBLICA5
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió una disputa entre ECOPETROL
S.A. y la DIAN sobre el cobro de la contribución del 5% que se aplica a los
contratos de obra pública. El caso se centró en 34 contratos firmados por
ECOPETROL en 2008, que la DIAN consideró sujetos al tributo.

ECOPETROL argumentó que, por tener un régimen contractual especial y

dedicarse a actividades como la exploración y explotación de hidrocarburos, sus
contratos no debían pagar esa contribución. Sin embargo, el Consejo de Estado
decidió que lo importante no es el régimen jurídico de la entidad contratante, sino
el tipo de contrato firmado.

La sentencia concluyó que si una entidad pública celebra un contrato de obra —es
decir, trabajos materiales sobre bienes inmuebles—, debe pagar la contribución,
sin importar si tiene un régimen contractual especial o si el contrato está
relacionado con actividades petroleras.

Este fallo unifica la jurisprudencia y establece criterios claros para futuras

decisiones similares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ «Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los
contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la
entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80
de 1993 o un régimen exceptuado. El elemento de la obligación tributaria se
define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen
jurídico de la entidad de derecho público.»
➢ «Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de
la Ley 80 de 1993 –contratos de exploración y explotación de recursos
naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías
de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias,
que impiden que se trate de un mismo contrato».
➢ «La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley
80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública
que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006».

5 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: William Hernández Gómez,

veinticinco (25) de febrero de dos mil veinte (2020). Radicación: 25000-23-37-000-2014-00721-
01(22473) (IJ-SU)
20
LA INHABILIDAD POR PARENTESCO PARA CONGRESISTAS –
INTERPRETACIÓN DEL FACTOR TEMPORAL6
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió
una demanda de nulidad electoral contra la elección de Hernán Gustavo Estupiñán
Calvache como Representante a la Cámara por el departamento de Nariño
(periodo 2018–2022), por presunta inhabilidad derivada del parentesco con su
hermana, quien ejercía autoridad civil como Registradora Especial en la misma
circunscripción electoral.

La Sala avocó el conocimiento del caso por la necesidad de unificar jurisprudencia

respecto al factor temporal de la inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 de la
Constitución Política, ante la existencia de tesis divergentes entre la Sección
Quinta y la propia Sala Plena.

Tras un análisis exhaustivo de los elementos normativos, jurisprudenciales,

históricos y sistemáticos, la Sala concluyó que la inhabilidad por parentesco se
configura desde el día de la inscripción de la candidatura hasta el día de la
elección, inclusive.

No obstante, en aplicación del principio de confianza legítima, se negó la nulidad

de la elección, dado que el candidato actuó bajo la interpretación vigente en la
Sala Plena al momento de su inscripción, la cual limitaba la inhabilidad al día de
los comicios.

REGLA DE UNIFICACIÓN
➢ Interpretación del Factor Temporal de la Inhabilidad (Art. 179.5 C.P.): La
inhabilidad por parentesco con funcionario que ejerza autoridad civil o
política en la misma circunscripción electoral se configura desde el día de la
inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y se extiende
hasta el día de la elección, inclusive.

6 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Rocío Araujo Oñate, veintinueve
(29) de enero de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU).
21
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR PÉRDIDA DE
INVESTIDURA – CONFESIÓN POR APODERADO Y
RESPONSABILIDAD SUBJETIVA EN PROCESOS
SANCIONATORIOS7
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la
acción de tutela interpuesta por WVL contra la sentencia del 28 de julio de 2016,
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que decretó su pérdida
de investidura como concejal de Cúcuta (2001–2003), por la supuesta indebida
destinación de dineros públicos al aprobar el Acuerdo 0073 de 2002.

El accionante alegó vulneración de sus derechos fundamentales al debido

proceso, a la no autoincriminación y a la participación política, por cuanto la
decisión se basó en una confesión realizada por su apoderado judicial, sin análisis
del elemento subjetivo de culpabilidad.

La Sala Plena confirmó la sentencia de tutela de primera instancia que amparó el

derecho al debido proceso, al considerar que se configuraron defectos sustantivo y
fáctico, y violación directa de la Constitución. Se concluyó que la confesión por
apoderado no es admisible en procesos sancionatorios, y que la pérdida de
investidura exige responsabilidad subjetiva, conforme a la jurisprudencia
constitucional y la Ley 1881 de 2018.

DECISIÓN
➢ Confesión por apoderado judicial. En procesos sancionatorios como la
pérdida de investidura, la confesión debe ser personal, libre, consciente y
voluntaria. La aplicación del artículo 193 del CGP, que permite la confesión
por apoderado, es incompatible con la naturaleza sancionatoria del
proceso.
➢ Responsabilidad subjetiva en pérdida de investidura. La sanción de pérdida
de investidura exige la verificación del elemento cognitivo y volitivo de la
conducta reprochada. No puede fundarse en responsabilidad objetiva. Esta
regla fue consolidada por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-501 de
2015 y reiterada en la SU-424 de 2016, así como en el artículo 1.º de la Ley
1881 de 2018.
➢ Valoración probatoria en procesos sancionatorios. La confesión no puede
ser prueba única ni contraevidente. Debe estar corroborada por el conjunto
probatorio. La valoración debe hacerse conforme a los principios de sana
crítica, especialmente en procesos que implican sanciones graves como la
inhabilidad política.

7
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: William Hernández Gómez,
diecinueve (19) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación: 11001-03-15-000-2016-03385-
01(IJ)
22
➢ Presunción de legalidad de actos administrativos. La existencia de un
acuerdo municipal no declarado nulo al momento de la decisión judicial
impide presumir su ilegalidad como fundamento para la pérdida de
investidura.
➢ Tutela como mecanismo excepcional. La acción de tutela contra
providencias judiciales procede excepcionalmente cuando no existe otro
medio judicial idóneo y se configura un perjuicio irremediable,
especialmente en casos que afectan derechos políticos fundamentales.

23
PODER PREFERENTE, PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN
DISCIPLINARIA Y TIPICIDAD DE LAS FALTAS EN EL RÉGIMEN
ESPECIAL DE LA POLICÍA NACIONAL8
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta por el señor MASV contra la sanción
disciplinaria de destitución e inhabilidad por cinco años impuesta por la
Procuraduría General de la Nación. El actor alegó prescripción de la acción
disciplinaria, falsa motivación, violación al debido proceso y al principio de
legalidad, entre otros.

La Sala concluyó que los actos administrativos sancionatorios se ajustaron a

derecho, al haberse respetado los principios de legalidad, favorabilidad, tipicidad y
congruencia. Se determinó que la sanción fue impuesta válidamente por el
procurador general en ejercicio del poder preferente, que la aplicación de la Ley
734 de 2002 fue procedente por ser más favorable al disciplinado, y que no operó
la prescripción de la acción disciplinaria respecto de las conductas sancionadas.

Se negó la nulidad de los actos administrativos y se levantó la medida cautelar

que había suspendido provisionalmente los efectos de la sanción.

DECISIÓN
➢ Poder preferente del procurador general de la Nación: El procurador puede
avocar directamente procesos disciplinarios en cualquier etapa, incluso
mediante delegación a asesores, conforme al artículo 3 de la Ley 200 de
1995 y al Decreto 262 de 2000.
➢ Aplicación de normas procesales disciplinarias en el tiempo: Las normas
procesales tienen aplicación inmediata, incluso en procesos iniciados bajo
legislación anterior, siempre que resulten más favorables al disciplinado
(principio de favorabilidad).
➢ Prescripción de la acción disciplinaria: La sanción se entiende impuesta con
la expedición y notificación del acto administrativo principal. No se requiere
que se resuelvan los recursos de la vía gubernativa para que se configure
la prescripción.
➢ Tipicidad e integración normativa: En el régimen disciplinario especial de la
Policía Nacional, cuando el reglamento no clasifica las faltas, es válido
integrar con el régimen general (Ley 200 de 1995) para calificarlas como
gravísimas, sin que ello afecte la legalidad ni la favorabilidad.
➢ Principio de congruencia: La variación del concurso de faltas (homogéneo a
heterogéneo) no vulnera el principio de congruencia si no se modifican los
hechos, la identidad del disciplinado ni las normas aplicables.

8 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés,

veintiuno (21) de mayo dos mil diecinueve (2019). Radicación: 11001-03-25-000-2011-00371-00(IJ)
24
➢ Autonomía entre procesos penales y disciplinarios: La preclusión penal no
impide la sanción disciplinaria por los mismos hechos, dado que ambas
jurisdicciones tienen finalidades y bienes jurídicos distintos.
➢ Presunción de inocencia e investigación integral: La carga de la prueba
recae en el disciplinado para demostrar la afectación de estos principios. La
Procuraduría debe garantizar el derecho de defensa, contradicción y
práctica de pruebas, lo cual se cumplió en este caso.

25
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL
LEGISLADOR EN RELACIÓN CON LA INEXEQUIBILIDAD DE LA
TASA ESPECIAL POR SERVICIOS ADUANEROS (TESA)9
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto
por la Nación – Congreso de la República contra la sentencia de primera instancia
que había declarado su responsabilidad patrimonial por el cobro de la TESA,
establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, posteriormente
declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de
2001.

La sociedad actora solicitaba la indemnización por el pago de dicha tasa,

argumentando que se trataba de un daño antijurídico causado por una ley
inconstitucional. La Sala Plena revocó la sentencia de primera instancia y denegó
las pretensiones, concluyendo que el pago de la TESA no constituyó un daño
antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución, dado que la
inexequibilidad tuvo efectos hacia el futuro y, por tanto, la norma fue válida y
obligatoria durante su vigencia.

La decisión se fundamentó en la tesis de la antijuridicidad como ausencia de

soporte normativo válido y vigente, según la cual los daños causados por normas
que estuvieron vigentes y obligatorias no pueden considerarse antijurídicos,
incluso si luego fueron retiradas del ordenamiento por razones de
inconstitucionalidad.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Antijuridicidad del daño por normas declaradas inexequibles: El daño
causado por una norma declarada inexequible no es automáticamente
antijurídico. La antijuridicidad depende de los efectos temporales de la
sentencia de inexequibilidad. Si la Corte Constitucional no otorga efectos
retroactivos, la norma conserva su validez y obligatoriedad hasta la fecha
de la declaratoria, y los daños causados durante ese período no son
antijurídicos.
➢ Relevancia de los efectos de la sentencia de inexequibilidad: El criterio
determinante para establecer la antijuridicidad del daño es la vigencia de la
norma. La Corte Constitucional es la única autoridad competente para
modular los efectos de sus fallos, y dicha modulación debe ser respetada
por el juez contencioso.
➢ Distinción entre juicios de legalidad y juicios de responsabilidad: La
declaratoria de inexequibilidad no implica automáticamente responsabilidad

9 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, trece
(13) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769)
(IJ)
26
 del Estado. En sede de reparación directa, deben verificarse todos los
elementos del juicio de responsabilidad: existencia de daño, antijuridicidad
e imputabilidad.
➢ Privilegio de lo previo en materia tributaria: Cuando el daño alegado se
relaciona con el pago de tributos, el contribuyente debe agotar primero el
procedimiento administrativo de devolución ante la DIAN. La acción de
reparación directa contra el Congreso solo es procedente si se demuestra
que el daño no pudo ser revertido por esa vía.
➢ Responsabilidad del legislador como excepcional: La responsabilidad del
Estado por el hecho del legislador no se presume. Requiere prueba clara
del daño antijurídico y de su imputación directa al legislador, lo cual no se
configura cuando la norma fue aplicada válidamente durante su vigencia.

27
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR EL HECHO DEL
LEGISLADOR EN LA CREACIÓN DE TRIBUTOS DECLARADOS
INEXEQUIBLES – CASO TESA10
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el
recurso de apelación interpuesto por Glaxosmithkline Colombia S.A. contra la
sentencia que negó las pretensiones de una demanda de reparación directa. La
sociedad pretendía que se declarara la responsabilidad de la Nación–Congreso de
la República por el supuesto daño antijurídico derivado del pago de la Tasa
Especial por Servicios Aduaneros (TESA), creada por los artículos 56 y 57 de la
Ley 633 de 2000, posteriormente declarados inexequibles por la Corte
Constitucional.

La Sala concluyó que, aunque el pago de la TESA fue realizado por la actora, no
se configuró un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución,
dado que la norma que lo sustentaba estaba vigente al momento del pago y su
inexequibilidad tuvo efectos hacia el futuro. Además, se consideró que la actora
recibió contraprestaciones por dicho pago y que, en algunos casos, ya había sido
reparada por vía de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por tanto, se confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones
y se condenó en costas a la sociedad demandante por haber faltado a la verdad
en el proceso.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ La acción de reparación directa es procedente contra el legislador cuando
se imputa un daño derivado de normas declaradas inexequibles, siempre
que se cumplan los requisitos del artículo 90 de la Constitución.
➢ El pago de tributos fundados en normas vigentes al momento de su
exigencia no constituye, por sí solo, un daño antijurídico, incluso si dichas
normas fueron posteriormente declaradas inexequibles sin efectos
retroactivos.
➢ La antijuridicidad del daño debe analizarse a partir de los efectos de la
sentencia de inexequibilidad, no únicamente por la incompatibilidad de la
norma con la Constitución.
➢ La existencia de mecanismos administrativos para la devolución de tributos
no excluye la procedencia de la acción de reparación directa, pero sí puede
incidir en la configuración del daño cierto y antijurídico.

10 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth,

veintiuno (21) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 25000-23-26-000-2003-00206-
01(29352) (IJ)
28
➢ La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador no se presume
automáticamente por la declaratoria de inexequibilidad, sino que requiere
prueba del daño antijurídico y su imputabilidad.
➢ La omisión de información relevante en el proceso y la alegación de hechos
contrarios a la realidad pueden dar lugar a condena en costas, conforme al
artículo 74 del Código de Procedimiento Civil.

29
IMPROCEDENCIA DEL CONTRATO DE ARRENDAMIENTO SOBRE
BIENES DE USO PÚBLICO – UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL
EN ACCIÓN POPULAR11
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la
solicitud de revisión eventual presentada contra la sentencia del Tribunal
Administrativo de Antioquia que había negado las pretensiones de una acción
popular interpuesta por ciudadanos del municipio de Támesis (Antioquia). La
acción buscaba proteger los derechos colectivos al goce del espacio público, la
defensa de los bienes de uso público y la libertad de locomoción, frente al contrato
de arrendamiento suscrito por la Alcaldía con un particular para el funcionamiento
de un establecimiento comercial en el Parque Caldas.

La Sala concluyó que el contrato de arrendamiento sobre un bien de uso público

vulnera el régimen constitucional y legal que rige estos bienes, al conferir al
arrendatario el uso y goce exclusivo, lo cual es incompatible con su destinación al
uso común. En consecuencia, se declaró la nulidad del contrato por objeto ilícito y
se ordenó la restitución del parque al municipio, así como la apertura permanente
del espacio público.

Además, se unificó la jurisprudencia en torno a la improcedencia del contrato de

arrendamiento como fórmula para entregar bienes de uso público a particulares,
dejando abierta la posibilidad de utilizar otras figuras jurídicas como la concesión,
licencias o permisos, siempre que se respete la naturaleza del bien y se garantice
la prevalencia del interés general.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ No es procedente que las autoridades administrativas entreguen bienes de

uso público utilizando para ello la fórmula contractual del arrendamiento,
dado que este negocio jurídico implica el uso y goce exclusivo del bien, lo
cual contradice su naturaleza colectiva.

11
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López, catorce
(14) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 05001-33-31-003-2009-00157-01(AP)REV-
SU
30
EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN (IBL) EN EL RÉGIMEN DE
TRANSICIÓN PENSIONAL12
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió en segunda instancia la demanda
de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por GCGM, quien solicitaba
la reliquidación de su pensión de vejez como beneficiaria del régimen de transición
previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicable a los servidores públicos
regidos por la Ley 33 de 1985.

La demandante alegaba que debían incluirse todos los factores salariales

devengados en el último año de servicios, conforme a la interpretación más
favorable del régimen anterior. Sin embargo, la Sala Plena negó las pretensiones,
revocando la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño, y fijó jurisprudencia
sobre el alcance del IBL en el régimen de transición.

La decisión establece que el IBL forma parte del régimen de transición, pero debe
calcularse conforme al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que solo
pueden incluirse los factores sobre los cuales se hayan realizado aportes al
sistema pensional. Esta interpretación busca garantizar la sostenibilidad financiera
del sistema y respetar los principios constitucionales de solidaridad, eficiencia y
universalidad.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
Regla General:
El Ingreso Base de Liquidación (IBL) del inciso tercero del artículo 36 de la Ley
100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas
beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y
tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de
1985.

➢ Primera subregla – Período de liquidación del IBL:

• Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión:
• El IBL será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere
falta para ello, o
• El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior.
• Si faltare más de diez (10) años:
• El IBL será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha
cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al
reconocimiento de la pensión.
• En ambos casos, el IBL se actualizará anualmente con base en la variación
del IPC, según certificación del DANE.

12 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés,

veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radiación: 52001-23-33-000-2012-00143-
01(IJ).
31
➢ Segunda subregla – Factores salariales Incluidos en el IBL: Los
factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez
de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición son
únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o
cotizaciones al Sistema de Pensiones.

32
LA VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL AMBIENTE
SANO LIBRE DE CONTAMINACIÓN VISUAL Y LA CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO EN ACCIONES POPULARES13
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 4 de septiembre de 2018, resolvió la acción popular interpuesta por
BAHM contra el Departamento de Antioquia por la instalación de un pendón
institucional en el Palacio de la Cultura Rafael Uribe Uribe de Medellín, que
excedía los límites legales de publicidad exterior visual (PEV).

El Consejo de Estado revocó las sentencias de primera y segunda instancia que

negaban las pretensiones por considerar el hecho superado. La Sala concluyó que
el retiro del pendón no eliminó la amenaza, dado que se evidenció la instalación
reiterada de nuevos elementos visuales en el mismo edificio.

La sentencia unificó la jurisprudencia en dos aspectos fundamentales: la

configuración de la vulneración del derecho colectivo al ambiente sano libre de
contaminación visual y la interpretación de la carencia actual de objeto por hecho
superado en acciones populares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Vulneración del derecho colectivo al ambiente sano libre de contaminación

visual: El desconocimiento de las normas técnicas legales y reglamentarias
que regulan la instalación de publicidad exterior visual (PEV) constituye, por
sí solo, una vulneración del derecho colectivo. No se requiere probar
adicionalmente afectaciones a la salud, al paisaje o a la calidad de vida
para que prospere la acción popular.
➢ Carencia actual de objeto por hecho superado: No basta con alegar que se
ha superado el hecho que dio origen a la acción popular; el juez debe
verificar que ha cesado la amenaza o vulneración de los derechos
colectivos. Aun cuando se compruebe la desaparición del hecho durante el
proceso, no se excluye el análisis de fondo. El juez debe pronunciarse
sobre el alcance del derecho colectivo y, de ser procedente, sobre la
responsabilidad del agente infractor.

13Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo,
cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 05001-33-31-004-2007-00191-
01(AP)SU

33
COMPETENCIA DISCIPLINARIA DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN FRENTE A ALTOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO Y
CONFIGURACIÓN DEL CONFLICTO DE INTERESES COMO FALTA
GRAVÍSIMA14
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió en
única instancia la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta
por Fernando Londoño Hoyos contra el fallo disciplinario proferido por el
Procurador General de la Nación el 12 de noviembre de 2004, mediante el cual se
le sancionó con destitución e inhabilidad general por 15 años por incurrir en faltas
gravísimas dolosas, consistentes en conflicto de intereses y abuso de autoridad.

El Consejo de Estado confirmó la legalidad del acto administrativo sancionatorio,

al considerar que el Procurador actuó con competencia conforme al Decreto Ley
262 de 2000 y la Ley 734 de 2002. Se descartó la vulneración del principio non bis
in ídem, al tratarse de procesos de naturaleza distinta (disciplinaria y penal), con
bienes jurídicos y finalidades diferentes.

La Sala concluyó que el entonces ministro del Interior y de Justicia incurrió en

conflicto de intereses al gestionar el pago de una condena a favor de un antiguo
cliente suyo, sin declararse impedido, y que su actuación constituyó un acto
arbitrario e injusto, configurando así la falta disciplinaria de abuso de autoridad. Se
negó la nulidad del acto y se desestimaron las excepciones propuestas.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Competencia del Procurador General de la Nación: El Procurador tiene

competencia para adelantar procesos disciplinarios en única instancia
contra altos dignatarios del Estado, incluyendo ministros, conforme al
numeral 22 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000. Esta competencia
no vulnera el principio de legalidad ni usurpa funciones de la jurisdicción
penal.
➢ No vulneración del principio non bis in ídem: La sanción disciplinaria por
realizar objetivamente una conducta típica penal no impide que se adelante
una investigación penal por los mismos hechos, dado que se trata de
regímenes jurídicos distintos con finalidades y bienes jurídicos diferentes.
➢ Configuración del conflicto de intereses: Se configura cuando un servidor
público, sin declararse impedido, actúa en un asunto en el que tiene un
interés particular y directo, prevaleciendo este sobre el interés general. No

14 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente César Palomino Cortés,

veintiocho (28) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación: 11001-03-25-000-2005-
00068-00(IJ)
34
 se requiere que exista una contraprestación económica para que se
configure la falta.
➢ Abuso de autoridad como falta disciplinaria: Se configura cuando el servidor
público, con ocasión de sus funciones o excediéndose en ellas, comete un
acto arbitrario e injusto. La extralimitación funcional y la afectación del
interés público son elementos esenciales para su tipificación disciplinaria.
➢ Falsa motivación en actos disciplinarios: No se configura cuando el acto
administrativo sancionatorio está debidamente motivado en hechos
probados y en la correcta aplicación normativa. La motivación debe reflejar
la coherencia entre los hechos y la calificación jurídica de la conducta.

35
DECLARA LA NULIDAD DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA
IMPUESTA AL EXALCALDE GUSTAVO PETRO POR VULNERACIÓN
DE DERECHOS POLÍTICOS Y VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE
TIPICIDAD15
El Consejo de Estado anuló la sanción de destitución e inhabilidad por 15 años
impuesta por la Procuraduría General de la Nación al entonces alcalde de Bogotá,
Gustavo Petro, por presuntas irregularidades en la implementación del programa
Basura Cero.

La Sala Plena concluyó que la Procuraduría no tenía competencia para imponer

sanciones que restringieran derechos políticos a funcionarios elegidos por voto
popular, como lo exige el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos. Además, se determinó que las faltas disciplinarias atribuidas
no estaban debidamente probadas ni encajaban en los tipos legales, lo que violó
el principio de tipicidad.

La sentencia ordena el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir, la

eliminación del registro disciplinario y exhorta al Congreso, al Gobierno y a la
Procuraduría a reformar la legislación para armonizarla con los estándares
internacionales de derechos humanos.

DECISIÓN
➢ Restricción de derechos políticos: Solo un juez penal, mediante sentencia
condenatoria, puede limitar derechos políticos de funcionarios elegidos
popularmente, salvo en casos de corrupción.
➢ Competencia de la Procuraduría: La Procuraduría General de la Nación no
puede imponer sanciones como destitución e inhabilidad por conductas que
no constituyan actos de corrupción. En esos casos, debe remitir el asunto a
la justicia penal.
➢ Control de convencionalidad: Las autoridades judiciales deben interpretar
las normas internas conforme a los tratados internacionales de derechos
humanos, especialmente el artículo 23 de la CADH.
➢ Principio de tipicidad: Las faltas disciplinarias deben estar claramente
definidas y probadas. No basta con alegar irregularidades administrativas
sin demostrar afectación al deber funcional.
➢ Efectos Inter partes: La sentencia aplica únicamente al caso de Gustavo
Petro, sin modificar de forma general la competencia de la Procuraduría.
➢ Se exhorta al Congreso y al Gobierno a realizar reformas legales en un
plazo de dos años.

15
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: César Palomino Cortés, quince
(15) de noviembre de dos mil diecisiete (2017). Radicación: 11001-03-25-000-2014-00360-00(IJ).
36
SE AVALA ELECCIÓN DE GUIDO ECHEVERRI COMO
GOBERNADOR DE CALDAS: NO HUBO REELECCIÓN
INMEDIATA16
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado negó las
demandas que pedían anular la elección de Guido Echeverri Piedrahita como
Gobernador de Caldas para el período 2016–2019. Los demandantes alegaban
que Echeverri había sido elegido para el período anterior (2012–2015), lo que
configuraría una reelección inmediata prohibida por el artículo 303 de la
Constitución.

Sin embargo, el alto tribunal concluyó que, como la elección de Echeverri para el
período 2012–2015 fue anulada judicialmente, esa primera elección dejó de existir
jurídicamente. Por tanto, no se cumplía uno de los requisitos para que se
configurara la prohibición de reelección inmediata.

La decisión se basó en jurisprudencia consolidada que establece que las

sentencias de nulidad electoral tienen efectos ex tunc, es decir, retroactivos, como
si el acto nunca hubiera existido. Así, al no haber una primera elección válida, no
puede hablarse de reelección.

La Sala también ordenó levantar la medida cautelar que había suspendido

provisionalmente el acto de elección y comunicó la decisión a las autoridades
competentes.

DECISIÓN
➢ Efectos ex tunc de la nulidad electoral: Cuando se anula judicialmente un
acto de elección, este se considera inexistente desde su origen. No puede
generar consecuencias jurídicas ni configurar causales de inhabilidad.
➢ Prohibición de reelección inmediata (art. 303 C.P.): Para que se configure
esta prohibición, deben existir dos elecciones válidas en períodos
institucionales consecutivos. Si la primera fue anulada, no hay reelección.
➢ Confianza legítima en la jurisprudencia: Los ciudadanos y candidatos
pueden confiar en la interpretación judicial vigente. Cambios
jurisprudenciales deben aplicarse hacia el futuro, no retroactivamente.
➢ Precedente judicial vinculante: La ratio decidendi de las sentencias
anteriores sobre nulidad electoral y reelección inmediata debe ser
respetada por los jueces en casos similares.

16Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez

Bermúdez, veintitrés (23) de mayo de dos mil diecisiete (2017), Radicación: 11001-03-28-000-
2016-00025-00(IJ)
37
DECLARA LA NULIDAD DEL ACTO DE ELECCIÓN DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN POR CONFIGURACIÓN
DE INHABILIDAD OBJETIVA CONFORME AL ARTÍCULO 126 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA17
El Consejo de Estado anuló la elección de Alejandro Ordóñez Maldonado como
Procurador General de la Nación para el período 2013–2017. La decisión se basó
en la violación del artículo 126 de la Constitución, que prohíbe a los servidores
públicos nombrar a familiares de quienes tienen competencia para intervenir en su
designación. La Sala Plena concluyó que Ordóñez incurrió en esta prohibición al
nombrar en la Procuraduría a familiares de magistrados de la Corte Suprema de
Justicia que luego participaron en su postulación.

Además, se determinó que el Senado no tenía competencia para reelegirlo, ya que

no existe norma constitucional que autorice la reelección del Procurador. La
elección también se realizó sin una terna completa, pues una de las candidatas
renunció antes de la votación y no se recompuso la lista, lo que invalidó el
proceso.

DECISIÓN
➢ Prohibición inhabilitante del artículo 126 constitucional: Un servidor público
no puede nombrar a familiares de quienes tienen competencia para
intervenir en su designación, antes o después del nombramiento. Esta
prohibición es objetiva y no requiere demostrar intención o reciprocidad, y la
inhabilidad se configura con un solo nombramiento.
➢ La reelección de altos funcionarios requiere norma expresa: El silencio
constitucional no habilita la reelección. La competencia para elegir no
implica la facultad de reelegir y la reelección inmediata rompe el principio de
alternancia y afecta la independencia institucional.
➢ La terna debe estar completa y compuesta por candidatos plenamente
habilitados: La renuncia de un candidato desintegra la terna y la elección
sin recomposición de la terna es inválida.
➢ Los reglamentos internos de las corporaciones judiciales son vinculantes:
No pueden ser modificados o ignorados para casos concretos sin reforma
formal y la Corte Suprema de Justicia debe respetar su reglamento en
procesos de postulación.

17Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Rocío Araújo Oñate, siete (7)
de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-28-000-2013-00011-00(SU).
38
CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
DISCIPLINARIOS Y NULIDAD DE SANCIÓN CONTRA PIEDAD
CÓRDOBA RUIZ18
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho interpuesta por la exsenadora Piedad Esneda
Córdoba Ruiz contra los actos administrativos mediante los cuales la Procuraduría
General de la Nación la sancionó con destitución e inhabilidad general por 18
años. La decisión judicial anuló dichos actos al considerar que se vulneró el
debido proceso, al fundamentarse en pruebas obtenidas ilegalmente durante la
“Operación Fénix” en territorio ecuatoriano, sin cumplir los requisitos de
cooperación judicial internacional.

La sentencia unifica el criterio sobre el alcance del control judicial que ejerce la
jurisdicción contencioso-administrativa sobre actos disciplinarios, estableciendo
que dicho control es integral, no limitado a la legalidad formal, sino que incluye el
análisis sustancial de la actuación administrativa a la luz de la Constitución, los
derechos fundamentales y los tratados internacionales.

Se concluyó que las pruebas adicionales (registros periodísticos, declaraciones

públicas, informes de inteligencia y testimonios) no acreditaban de manera
suficiente la comisión de la falta gravísima imputada. Por tanto, se ordenó la
eliminación de la anotación sancionatoria en el SIRI y el pago de una
indemnización por los salarios y prestaciones dejados de percibir entre 2010 y
2014.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Control judicial integral: El juez contencioso administrativo ejerce un control
pleno sobre los actos disciplinarios, que incluye la legalidad formal, la
valoración probatoria, la interpretación normativa y el respeto a los
derechos fundamentales.
➢ Tutela judicial efectiva: La acción de nulidad y restablecimiento del derecho
constituye un recurso judicial efectivo conforme al artículo 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.

18Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: William Hernández Gómez (e),
nueve (9) de agosto del dos mil dieciséis (2016). Radicación: 11001-03-25-000-2011-00316-00(SU)
39
CONSEJO DE ESTADO ANULA ELECCIÓN DE MAGISTRADO POR
CONFLICTO DE INTERESES EN CORTE SUPREMA19
El Consejo de Estado anuló la elección y confirmación del doctor Pedro Octavio
Munar Cadena como magistrado de la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura. La decisión se tomó al comprobar que quince de los magistrados
que votaron por Munar habían sido previamente elegidos por él cuando era
magistrado de la Corte Suprema de Justicia, lo que constituye una violación al
artículo 126 de la Constitución. Esta situación generó un conflicto de intereses y
rompió los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad que deben regir la
función pública.

La Sala Plena concluyó que el acto electoral no cumplió con los requisitos
constitucionales y legales, y que la elección fue producto de una práctica
clientelista que vulnera el equilibrio institucional y la transparencia en el acceso a
cargos públicos. La sentencia también establece un precedente jurisprudencial al
interpretar de forma integral el artículo 126, más allá de su literalidad, para evitar el
“yo te elijo, tú me eliges” en las altas corporaciones del Estado.

DECISIÓN
➢ Interpretación integral del artículo 126 C.P.: La prohibición no se limita a
vínculos familiares entre elector y elegido, sino que incluye la situación en la
que el elegido haya participado previamente en la designación de sus
electores. Esta interpretación busca evitar el clientelismo y el conflicto de
intereses.
➢ Aplicación de principios constitucionales: Los actos de elección deben
respetar los principios de igualdad, mérito, imparcialidad, moralidad y
transparencia (art. 209 C.P.), así como evitar la concentración del poder
(art. 255 C.P.).
➢ Precedente judicial obligatorio: Se reafirma la sentencia del 15 de julio de
2014 que anuló la elección del magistrado Francisco Ricaurte por hechos
similares. Se establece que en casos iguales o similares debe aplicarse el
mismo criterio jurisprudencial.
➢ Función electoral como competencia reglada: La elección de magistrados
no es un acto discrecional absoluto. Está sujeta a límites constitucionales
que garantizan la legitimidad del poder público.
➢ No se requiere sanción individual para declarar nulidad: La violación del
artículo 126 C.P. no implica sanción personal, sino la nulidad del acto
administrativo por desviación del poder.

19Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Stella Conto Díaz Del Castillo,
once (11) de noviembre de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03-28-000-2013-00015-
00(IJ)
40
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO20
La Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
proferidas por la propia Corporación, reconociendo que, en casos de vulneración
de derechos fundamentales, este mecanismo constitucional es procedente.

El caso concreto se originó en la acción de tutela interpuesta por Alpina Productos

Alimenticios S.A. contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por la negativa
de decretar la totalidad de los testimonios solicitados en un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. La Sala concluyó que no se configuraron los
defectos alegados (fáctico por omisión y falta de motivación), y negó las
pretensiones de la tutela.

La sentencia reafirma que la acción de tutela no constituye una instancia adicional,

sino un mecanismo excepcional para proteger derechos fundamentales, incluso
frente a decisiones de los máximos tribunales, siempre que se cumplan estrictos
requisitos de procedibilidad y prosperidad.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Procedencia excepcional: La acción de tutela sí procede contra
providencias del Consejo de Estado cuando estas vulneren derechos
fundamentales, en aplicación del artículo 86 de la Constitución.
➢ No vulnera principios judiciales: La tutela contra providencias judiciales no
desconoce los principios de cosa juzgada, autonomía, independencia
judicial ni el principio del juez natural, siempre que se respete su carácter
subsidiario y excepcional.
➢ Requisitos generales de procedibilidad:
• Relevancia constitucional del asunto.
• Agotamiento de medios judiciales ordinarios y extraordinarios.
• Inmediatez (plazo razonable, generalmente seis meses).
• Identificación clara de los hechos y derechos vulnerados.
• No tratarse de sentencias de tutela.
➢ Causales especiales de procedencia (defectos):
• Defecto orgánico.
• Defecto procedimental absoluto.
• Defecto fáctico.
• Defecto material o sustantivo.
• Error inducido.

20Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Jorge Octavio Ramirez

Ramirez, cinco (05) de agosto de dos mil catorce (2014). Radicación número: 11001-03-15-000-
2012-02201-01 (IJ)
41
 • Falta de motivación.
• Desconocimiento del precedente.
• Violación directa de la Constitución.
➢ Defecto fáctico por omisión: Solo se configura si el juez se abstiene de
decretar pruebas de forma arbitraria, irracional o caprichosa, afectando el
derecho a la defensa. En el caso concreto, no se acreditó tal afectación.
➢ Falta de motivación: No se configura si el juez expone razones legales y
procesales para limitar la práctica de pruebas, como ocurrió en el caso de
Alpina.
➢ Tutela no es instancia adicional: El juez de tutela no reemplaza al juez
natural ni decide sobre la controversia ordinaria; su función se limita a
proteger derechos fundamentales vulnerados.

42
CONSEJO DE ESTADO ANULA ELECCIÓN DE MAGISTRADO POR
CONFLICTO DE INTERESES Y COOPTACIÓN INDEBIDA21
La Sala Plena del Consejo de Estado anuló la elección y confirmación del doctor
Francisco Javier Ricaurte Gómez como magistrado de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura. La decisión se fundamentó en que Ricaurte,
cuando era magistrado de la Corte Suprema de Justicia, participó en la elección
de 18 de los 19 magistrados que luego lo eligieron a él, lo que configura un grave
conflicto de intereses.

La Corte Suprema ignoró principios constitucionales como la igualdad, la

transparencia y la imparcialidad en el acceso a cargos públicos. Además, se
evidenció una práctica de cooptación plena, proscrita por la Constitución de 1991,
que favorece la concentración del poder y debilita la democracia interna en la
rama judicial.

El fallo concluye que la elección violó el artículo 126 de la Constitución, que impide
que servidores públicos participen en la elección de quienes los designaron, así
como los artículos 209 y 255, que garantizan la función pública basada en mérito y
equilibrio institucional.

DECISIÓN
➢ Interpretación integral del artículo 126 C.P.: La prohibición no se limita a
vínculos familiares; también incluye el caso en que el elegido haya
participado en la designación de sus electores. Esto evita el “yo te elijo, tú
me eliges”.
➢ La función electoral debe respetar principios constitucionales: Toda elección
debe garantizar: Igualdad de condiciones para los aspirantes; transparencia
y mérito; imparcialidad y publicidad; prevención del clientelismo y conflicto
de intereses.
➢ La cooptación plena está prohibida: No se puede permitir que quienes
integran el órgano elector sean luego postulados o elegidos por ese mismo
órgano, pues esto rompe el equilibrio institucional y favorece la
concentración del poder.
➢ No hay precedente judicial vinculante que permita esta práctica: La Sala
aclaró que no existe jurisprudencia que avale la elección de quien ha
participado en la designación de sus electores. Por tanto, esta decisión
sienta una regla clara para futuras elecciones en órganos judiciales.

21Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Stella Conto Diaz del Castillo,
quince (15) de julio de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03-28-000-2013-00006-00
(ACUMULADO 2013-0007) (IJ).

43
NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO 1351
DE 2012: IMPROCEDENCIA DE OBJECIONES PRESIDENCIALES A
ACTOS LEGISLATIVOS22
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió la acción de nulidad por
inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto 1351 de 2012, mediante el cual
el presidente de la República convocó al Congreso a sesiones extraordinarias para
examinar objeciones presidenciales a un proyecto de acto legislativo que
reformaba la Constitución en materia de administración de justicia.

La Sala declaró la nulidad del decreto, con efectos hacia el futuro, al considerar
que el presidente de la República carece de competencia constitucional para
objetar actos legislativos. La convocatoria a sesiones extraordinarias para debatir
dichas objeciones vulneró los artículos 6, 121, 123, 149, 189, 241 y 375 de la
Constitución Política.

El fallo reafirma que el poder de reforma constitucional es un poder constituido,

derivado y limitado, que no puede ser subordinado al Ejecutivo. Las objeciones
presidenciales son propias del trámite legislativo ordinario y no aplicables al
procedimiento de reforma constitucional. Además, el Congreso no puede deliberar
sobre reformas constitucionales en sesiones extraordinarias, lo que invalida
cualquier actuación en ese contexto.

DECISIÓN
➢ Competencia del Consejo de Estado en control constitucional residual: El
Consejo de Estado es competente para conocer de acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de decretos dictados por el Gobierno Nacional cuya
competencia no corresponda a la Corte Constitucional (art. 237.2 C.P.).
➢ Improcedencia de objeciones presidenciales a actos legislativos: El
presidente de la República no tiene competencia para objetar reformas
constitucionales aprobadas mediante actos legislativos. Esta facultad no
está prevista en la Constitución ni puede inferirse por analogía con el
trámite legislativo ordinario.
➢ Invalidez de sesiones extraordinarias para tramitar reformas
constitucionales: Las reformas constitucionales deben tramitarse
exclusivamente en dos períodos ordinarios y consecutivos. Las sesiones
extraordinarias no son constitucionalmente válidas para este fin (art. 375 y
149 C.P.).
➢ Distinción entre sanción y promulgación: Los actos legislativos no requieren
sanción presidencial, solo promulgación. La sanción es exclusiva del trámite

22 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso,
dieciséis (16) de septiembre de dos mil catorce (2014). Radicación: 11001-03-24-000-2012-00220-
00 (IJ)
44
 legislativo ordinario. La promulgación no afecta la validez ni existencia del
acto legislativo, sino su eficacia y oponibilidad.
➢ Límites al poder de reforma constitucional: El poder de reforma está sujeto
a límites materiales y formales. No puede sustituir la Constitución ni alterar
sus principios fundamentales. La reforma debe respetar la identidad
constitucional y no puede ser utilizada para instaurar un nuevo orden
constitucional.
➢ Principio de legalidad y separación de poderes: Las autoridades públicas
solo pueden ejercer funciones expresamente atribuidas por la Constitución.
La separación de poderes impide que el Ejecutivo interfiera en el ejercicio
del poder constituyente derivado.
➢ Efectos de la nulidad por inconstitucionalidad: Las sentencias de nulidad por
inconstitucionalidad dictadas por el Consejo de Estado tienen efectos hacia
el futuro (ex nunc), salvo disposición en contrario.

45
VALOR PROBATORIO DE LAS COPIAS SIMPLES EN EL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.23
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el
recurso extraordinario de revisión interpuesto por AGV contra la sentencia del 21
de septiembre de 2006, proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del
Consejo de Estado. La actora alegó que se habían recobrado documentos
decisivos que demostraban la vulneración de su derecho preferente como
empleada de carrera frente a un nombramiento en provisionalidad en el mismo
cargo que ella desempeñaba.

Los documentos fueron aportados en copia simple, lo que llevó a la Sala a abordar
la discusión sobre su valor probatorio. Tras un extenso análisis jurisprudencial y
constitucional, la Sala concluyó que las copias simples tienen valor probatorio
cuando no son tachadas de falsas por la contraparte, consolidando así la tesis de
la “autenticidad tácita”.

Sin embargo, en el caso concreto, se determinó que los documentos recobrados

no cumplían con el requisito de ser determinantes para modificar el sentido de la
sentencia recurrida, ya que las funciones del cargo ocupado por el funcionario
nombrado en provisionalidad eran sustancialmente distintas a las de la actora. Por
tanto, se declaró infundado el recurso.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Valor probatorio de las copias simples: Las copias simples tienen valor
probatorio en el proceso contencioso administrativo cuando no son
tachadas de falsas por la parte contra la cual se aducen. Esta regla se
fundamenta en los principios constitucionales de buena fe, prevalencia del
derecho sustancial sobre el formal y acceso efectivo a la justicia.
➢ Autenticidad tácita: La falta de objeción por parte de la contraparte frente a
una copia simple implica su aceptación tácita, lo que permite al juez
valorarla como si fuera auténtica.
➢ Facultades probatorias oficiosas del juez: En caso de duda sobre la
autenticidad de una copia simple, el juez tiene el deber de ejercer sus
facultades oficiosas para esclarecer la verdad, incluyendo la posibilidad de
cotejar el documento con el original.
➢ Cambio de paradigma procesal: La evolución legislativa (Leyes 1395 de
2010, 1437 de 2011 y 1564 de 2012) refleja un giro hacia un modelo
procesal más flexible, que privilegia la justicia material sobre el rigorismo
formal.

23
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, treinta
(30) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación: 11001-03-15-000-2007-01081-
00(REV)SU
46
➢ Limitación de la regla: Esta regla no aplica a procesos que exigen
expresamente el original o copia auténtica del documento (por ejemplo,
procesos ejecutivos), ni releva a las partes del cumplimiento de otras
solemnidades legales específicas.

47
INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL EN LA CONDENA AL DISTRITO
CAPITAL POR EL DERRUMBE DEL RELLENO SANITARIO DOÑA
JUANA24
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el incidente de impacto fiscal
promovido por el Procurador General de la Nación, a solicitud del alcalde mayor
de Bogotá, contra los efectos de la sentencia del 1° de noviembre de 2012 que
condenó al Distrito Capital a pagar $[Link] por los daños ocasionados
por el derrumbe del relleno sanitario Doña Juana en 1997.

El incidente se fundamentó en la afectación que el pago inmediato de la condena

tendría sobre la sostenibilidad fiscal del Distrito, especialmente en los sectores
sociales del Plan de Desarrollo “Bogotá Humana”. La Sala analizó los argumentos
presentados y concluyó que, aunque el monto de la condena representa solo el
1.66% del presupuesto distrital de 2013, el plazo de 10 días para el pago era
exiguo y dificultaba la ejecución presupuestal.

En consecuencia, se moduló el plazo de cumplimiento de la sentencia, ordenando

el pago en dos cuotas: 50% antes del 31 de diciembre de 2014 y el restante antes
del 31 de enero de 2015. Se mantuvo la obligación de actualizar el monto
conforme a la fórmula institucional, sin afectar el contenido de la sentencia ni la
cosa juzgada.

La decisión reafirma que el incidente de impacto fiscal no puede ser utilizado para
evadir el cumplimiento de sentencias ni para subordinar derechos fundamentales a
criterios económicos. La sostenibilidad fiscal se reconoce como un criterio
orientador, no como principio constitucional, y debe ser ponderada con los valores
del Estado Social de derecho.

DECISIÓN

➢ Naturaleza del incidente de impacto fiscal: Es un mecanismo constitucional

excepcional, regulado por la Ley 1695 de 2013, que permite modular,
modificar o diferir los efectos de sentencias de las Altas Cortes, sin afectar
su contenido ni la cosa juzgada.
➢ Sujetos legitimados para solicitarlo: Solo el Procurador General de la
Nación y los ministros del Gobierno, funcionalmente relacionados con la
entidad afectada, pueden promover el incidente.
➢ Requisitos de procedencia: Debe demostrarse una alteración seria de la
sostenibilidad fiscal; la solicitud debe incluir un plan concreto de
cumplimiento de la sentencia y se requiere concepto del Ministerio de
Hacienda.

24Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Enrique Gil Botero, veinticinco
(25) de noviembre de dos mil catorce (2014), Radicación: 25000-23-26-000-1999-00002-05(IJ).
48
➢ Límites del incidente: No puede ser usado como una instancia adicional del
proceso judicial; no puede menoscabar derechos fundamentales ni
desnaturalizar la sentencia y la modulación debe ser restrictiva y respetar el
principio de legalidad.
➢ Valor jurídico de la sostenibilidad fiscal: No es un principio constitucional
autónomo, es un criterio orientador subordinado a los fines del Estado
Social de Derecho y no puede prevalecer sobre derechos económicos,
sociales y culturales.
➢ Participación de las partes: Las partes del proceso original deben ser
escuchadas en el incidente, conforme al derecho al debido proceso (art. 29
C.P.).
➢ Criterio de ponderación judicial: El juez debe actuar con prudencia y
sensatez, ponderando la sostenibilidad fiscal frente a la justicia material, la
protección de derechos y la intangibilidad de la cosa juzgada.

49
EL PERIODO DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN, CUANDO SE
ELIGE EN PROPIEDAD, INICIA A PARTIR DE LA POSESIÓN DEL
SERVIDOR PÚBLICO25
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió
cuatro demandas acumuladas de nulidad parcial contra los actos de elección y
confirmación del doctor Eduardo Montealegre Lynett como fiscal general de la
Nación, expedidos por la Corte Suprema de Justicia en marzo de 2012. Las
demandas alegaban que dichos actos omitieron precisar el período por el cual fue
elegido, generando incertidumbre jurídica.

Tras un análisis constitucional, legal y jurisprudencial, la Sala concluyó que el

período del fiscal general de la Nación es de cuatro años contados a partir de su
posesión, conforme al artículo 249 de la Constitución Política. Aunque el acto
electoral no especificó expresamente el término, se consideró ajustado a derecho
en el entendido de que dicho período inicia con la posesión del elegido.

La sentencia reafirma que, en casos donde el ordenamiento jurídico no define con

claridad el alcance temporal del cargo, corresponde al juez electoral, en ejercicio
de su competencia, adicionar el acto administrativo para garantizar certeza
jurídica. Se negó la pretensión de declarar que el período debía contarse desde la
renuncia de la anterior titular o desde el inicio de un supuesto período institucional.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ El período del fiscal general de la Nación es de cuatro años contados desde
su posesión, conforme al artículo 249 de la Constitución Política.
➢ Cuando el acto de elección no precisa expresamente el término del período,
y el ordenamiento jurídico no lo define de manera unívoca, el juez electoral
está facultado para adicionar el acto mediante sentencia, en virtud del
artículo 227 del C.C.A.
➢ La Corte Suprema de Justicia no tiene competencia para fijar un período
diferente al establecido constitucionalmente, ni para determinar que el
elegido debe completar el período de su antecesor.
➢ El carácter del período del fiscal general es individual, no institucional, lo
que implica que cada titular inicia un nuevo período de cuatro años,
independientemente de si su antecesor lo completó o no.

25 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Susana Buitrago Valencia,

dieciséis (16) de abril de dos mil trece (2013). Radicación:11001-03-28-000-2012-00027-00(IJ)
50
 ➢
NO ES PROCEDENTE RECONOCER EL INCENTIVO ECONÓMICO
AL ACTOR EN ACCIONES POPULARES PROMOVIDAS ANTES DE
LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY 1425 DE 201026
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas
el 7 de octubre de 2010, unificó jurisprudencia en torno a la procedencia del
reconocimiento del incentivo económico en acciones populares, incluso en
aquellos procesos iniciados antes de la promulgación de la Ley 1425 de 2010.

La decisión se fundamenta en que el incentivo previsto en los artículos 39 y 40 de

la Ley 472 de 1998 fue derogado expresamente por el artículo 1 de la Ley 1425, y
tácitamente por su artículo 2, que eliminó todas las disposiciones contrarias. Se
concluyó que dicho incentivo no constituye un derecho adquirido, sino una mera
expectativa que no puede consolidarse sin sentencia ejecutoriada que lo
reconozca.

En el caso concreto, se revocó la sentencia de segunda instancia que había

declarado la vulneración de derechos colectivos por parte del Municipio de
Chinchiná, al considerar que el inmueble objeto de la demanda (Casa de la
Cultura) cumplía con las condiciones de accesibilidad exigidas por la ley. Además,
se negó el incentivo económico solicitado por el actor popular, tanto por su
inasistencia injustificada a la audiencia de pacto de cumplimiento como por la
derogatoria normativa.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ «El incentivo económico desapareció del ordenamiento jurídico y, con ello,

la posibilidad legal de seguir reconociéndolo dentro de las decisiones
judiciales en aquellos asuntos iniciados antes de la promulgación de la Ley
1425 de 2010».

26Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gomez, tres
(03) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ)
51
INHABILIDAD POR PARENTESCO CON AUTORIDAD CIVIL O
POLÍTICA EN CIRCUNSCRIPCIÓN ELECTORAL DEL
DEPARTAMENTO, EL DÍA DE LAS ELECCIONES DE
REPRESENTANTES A LA CÁMARA.27
La Sala Plena del Consejo de Estado anuló la elección de Libardo Enrique García
Guerrero como Representante a la Cámara por el departamento del Magdalena
(período 2010–2014), al encontrar configurada la causal de inhabilidad prevista en
el artículo 179, numeral 5º de la Constitución Política.

La causal se fundamentó en el parentesco en primer grado de consanguinidad

entre el congresista electo y su padre, quien ejercía como alcalde del municipio de
Fundación (Magdalena) el día de las elecciones. La Sala determinó que el
ejercicio de autoridad civil o política por parte de un pariente en cualquier
municipio del departamento constituye causal de inhabilidad, dado que la
circunscripción electoral para la Cámara de Representantes es departamental y
comprende todos sus municipios.

Este fallo unifica la interpretación sobre la coincidencia de circunscripciones y el

alcance del ejercicio de autoridad, estableciendo que no es necesario el ejercicio
material de la autoridad, sino que basta con tenerla atribuida por el cargo.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Se encuentra inhabilitado para ser elegido representante a la Cámara, el

candidato cuyo cónyuge, compañero permanente o pariente hasta el tercer
grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil ejerce autoridad
civil o política en la circunscripción departamental- lo que incluye a los
alcaldes municipales del departamento- el día de las elecciones.

27
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Susana Buitrago Valencia,
veinte (20) de febrero de dos mil doce (2012). Radicación: 11001-03-28-000-2010-00063-00(IJ)
52
NULIDAD DEL ACTO DE ELECCIÓN DE LA FISCAL GENERAL DE
LA NACIÓN, POR NO HABER ATENDIDO AL REGLAMENTO DE LA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SOBRE FORMACIÓN DE LA
MAYORÍA REQUERIDA PARA LA DESIGNACIÓN.28
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
sentencia del 6 de marzo de 2012, resolvió la acción pública de nulidad electoral
interpuesta por el ciudadano FEB contra los actos de elección y confirmación de la
doctora Viviane Aleyda Morales Hoyos como fiscal general de la Nación,
proferidos por la Corte Suprema de Justicia los días 1° y 14 de diciembre de 2010.

La decisión se fundamentó en la vulneración del principio de legalidad y de los

derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad jurídica y
confianza legítima, al haberse modificado irregularmente el reglamento interno de
la Corte Suprema de Justicia mediante una “interpretación” que alteró el número
de votos requeridos para la elección del fiscal general. La Corte, en lugar de
reformar formalmente su reglamento, decidió calcular las dos terceras partes de
los votos sobre los magistrados efectivamente posesionados (18), y no sobre el
total legal de integrantes (23), lo que constituyó una inaplicación singular del
reglamento vigente.

La Sala concluyó que esta actuación vulneró el principio de intangibilidad del

reglamento, afectó la coherencia del ordenamiento jurídico y desconoció el
procedimiento legalmente establecido para la elección de altos funcionarios del
Estado. En consecuencia, se declaró la nulidad de los actos de elección y
confirmación de la fiscal general.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ La elección del fiscal general de la Nación es nula si se dio con la votación

de las dos terceras partes de los magistrados presentes, no de los
magistrados integrantes legalmente establecidos, de conformidad con el
reglamento de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.

28Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado

Ardila, seis (6) de marzo de dos mil doce (2012). Radicación: 11001-03-28-000-2011-00003-00(IJ)
53
CONTROL JUDICIAL DE ACUERDOS CONCILIATORIOS EN
MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA: LÍMITES FRENTE AL
INTERÉS PÚBLICO Y LA LEGALIDAD29

La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación contra el

auto que improbó la conciliación extrajudicial entre SALUDCOOP EPS y la
Superintendencia Nacional de Salud, mediante la cual se pretendía revocar dos
resoluciones administrativas que ordenaban la restitución de recursos parafiscales
utilizados indebidamente por la EPS.

La Sala confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al

considerar que no se demostró la violación del debido proceso ni la manifiesta
ilegalidad de los actos administrativos objeto de conciliación. Además, concluyó
que el acuerdo conciliatorio carecía de respaldo probatorio suficiente y resultaba
lesivo para el patrimonio público, por lo que no podía ser homologado
judicialmente.

Este fallo reafirma el papel del juez contencioso administrativo como garante de la
legalidad y del interés público en los acuerdos conciliatorios, especialmente
cuando están en juego recursos parafiscales del sistema de salud.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ No es procedente aprobar un acuerdo conciliatorio, en virtud del cual se

acordó, entre otras estipulaciones, revocar unas resoluciones expedidas por
la Superintendencia Nacional de Salud, mediante las cuales se sancionó a
una EPS, ya que no se demostró la violación del debido proceso ni la
manifiesta ilegalidad de los actos administrativos objeto de conciliación, al
no encontrarse acreditadas las causales de revocatoria directa.

29 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno,
diez (10) de julio de dos mil doce (2012). Radicación: 25000-23-24-000-2011-00081-01(IJ)
54
SE REITERA LA INHABILIDAD POR PARENTESCO CON
AUTORIDAD CIVIL O POLÍTICA EN CIRCUNSCRIPCIÓN
ELECTORAL DEL DEPARTAMENTO DE REPRESENTANTES A LA
CÁMARA.30
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la
nulidad de la elección de Mónica Anaya Anaya como Representante a la Cámara
por el departamento del Magdalena (período 2010–2014), al encontrar probada la
inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política.

La causal se configuró por el vínculo matrimonial entre la congresista y el

entonces alcalde del municipio de Tenerife, Enoc Guzmán del Portillo, quien
ejercía autoridad civil en una entidad territorial incluida en la circunscripción
electoral por la cual fue elegida la demandada. La Sala reiteró que el ejercicio de
autoridad no requiere su materialización, basta con la titularidad del cargo.
Además, aclaró que la licencia no remunerada y la designación de alcalde ad hoc
no eliminan la condición de autoridad del titular.

La decisión unifica la interpretación constitucional sobre la coincidencia de

circunscripciones electorales en casos de inhabilidad por parentesco,
estableciendo que el ejercicio de autoridad en cualquier municipio del
departamento afecta la elección de Representantes a la Cámara por esa
circunscripción.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ Se encuentra inhabilitado para ser elegido representante a la Cámara el

candidato cuyo cónyuge ejerce autoridad civil o política en la circunscripción
departamental -lo que incluye a todos los alcaldes municipales del referido
ente territorial-, así se encuentre en licencia no remunerada el día de las
elecciones.

30
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Olga Melida Valle De La Hoz,
diez (10) de julio de dos mil doce (2012). Radicación: 11001-03-28-000-2010-00098-00(IJ)
55
UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE LA PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES31
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado modificó su
postura tradicional y declaró la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, cuando estas vulneren derechos fundamentales. El caso
que motivó esta decisión fue el de la ciudadana Nery Germania Álvarez Bello,
cuya demanda fue rechazada por no haber agotado la conciliación extrajudicial, a
pesar de tratarse de derechos laborales irrenunciables.

La sentencia reconoce que, aunque la jurisprudencia mayoritaria consideraba

improcedente la tutela contra decisiones judiciales, diversas secciones del
Consejo de Estado ya venían admitiéndola de forma excepcional. Por ello, se
unifica el criterio y se establece que sí procede la tutela en casos donde se
evidencie una afectación grave a derechos fundamentales, como el debido
proceso o el acceso a la justicia.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ La acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales,

siempre que se observen los criterios fijados por la Corte Constitucional, en
especial los establecidos en la sentencia C-590-2005, que define requisitos
generales y específicos de procedibilidad de la acción.

31Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejera ponente: Maria Elizabeth García

González treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-
2009-01328-01(IJ)
56
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO
DEL DERECHO EN PROCESOS DISCIPLINARIOS: ALCANCE DEL
CONTROL JUDICIAL SOBRE ACTOS ADMINISTRATIVOS
SANCIONATORIOS Y AUTONOMÍA DEL DERECHO
DISCIPLINARIO FRENTE AL PENAL.32
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió la
demanda interpuesta por Fernando Londoño Hoyos contra la Procuraduría
General de la Nación, en la que solicitaba la nulidad del fallo disciplinario que lo
sancionó con destitución e inhabilidad general por 12 años, por declaraciones
públicas contra el juez Pedro José Suárez Vacca, quien había otorgado libertad
condicional a los hermanos Rodríguez Orejuela.

La sentencia aborda temas clave como la caducidad de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, la competencia del Procurador para imponer
sanciones por faltas gravísimas, la autonomía del derecho disciplinario frente al
penal, y el alcance del control judicial sobre actos administrativos disciplinarios.

La Sala concluyó que:

• La acción fue presentada dentro del término legal de caducidad.
• El Procurador General tenía competencia para imponer la sanción sin
requerir sentencia penal previa.
• No se vulneró el principio de non bis in ídem ni el derecho a la doble
instancia.
• La conducta del exministro fue calificada como falta gravísima cometida con
dolo, afectando la honra y el buen nombre de un funcionario judicial.
• La libertad de expresión y de cátedra no ampara afirmaciones injuriosas ni
el uso indebido de información confidencial.
• No se probó desviación de poder ni falsa motivación en el acto
sancionatorio.

En consecuencia, se negó la nulidad del acto administrativo y se confirmó la

sanción impuesta.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ El término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho se cuenta desde el día siguiente al vencimiento del término para
interponer el recurso de reposición, cuando este no se interpone. En caso

32Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve,

once (11) de diciembre de dos mil doce (2012) Radicación: 11001-03-25-000-2005-00012-01(IJ).
57
de ser interpuesto el recurso, el término se debe computar desde la
notificación del acto administrativo que lo resuelve.

58
LA EXPEDICIÓN DE FALLOS INHIBITORIOS CONFIGURA CAUSAL
DE REVISIÓN DENOMINADA NULIDAD ORIGINADA DE LA
SENTENCIA.33
JCME presentó una demanda contra el Ministerio de Hacienda por su destitución
del cargo. El Tribunal Administrativo del Atlántico falló a su favor, pero la Sección
Segunda del Consejo de Estado revocó esa decisión y se inhibió de resolver el
fondo, argumentando que el actor no había demandado todos los actos
administrativos relacionados con su destitución.

El actor interpuso recurso extraordinario de revisión, alegando que sí había

demandado ambos actos (el que ordenó la destitución y el que la confirmó), y que
la inhibición fue injustificada, vulnerando su derecho al debido proceso y a la tutela
judicial efectiva.

La Sala Plena del Consejo de Estado revisó el caso y concluyó que la inhibición
fue errónea, basada en una lectura incompleta y falsa de la demanda. Por tanto,
se configuró una nulidad originada en la sentencia, lo que justifica la revisión
extraordinaria.

Además, la Sala estableció una nueva subregla jurisprudencial: los fallos

inhibitorios sin fundamento válido pueden ser considerados como causal de
nulidad por violación al debido proceso, lo que permite su revisión.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ La causal de nulidad originada en la sentencia del Recurso Extraordinario
de Revisión, también se configura cuando una autoridad judicial dicta, sin
fundamento válido o razonable, una sentencia inhibitoria, vulnerando de
esta forma los derechos al debido proceso y la tutela judicial efectiva.

33Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro, ocho (8)
de mayo de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV).
59
NULIDAD PARCIAL DEL PLIEGO DE CONDICIONES DE LA
LICITACIÓN PÚBLICA CONVOCADA POR LA COMISIÓN
NACIONAL DE TELEVISIÓN (CNTV) PARA LA CONCESIÓN DE UN
TERCER CANAL DE TELEVISIÓN PRIVADA.34
La Sala Plena del Consejo de Estado resolvió la acción de nulidad interpuesta
contra el numeral 4.11 del Pliego de Condiciones de la Licitación Pública No. 002
de 2010, convocada por la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) para la
concesión de un tercer canal de televisión privada de cobertura nacional.

El numeral demandado permitía adjudicar el contrato a un único proponente

habilitado, estableciendo un precio fijo de concesión ($[Link]), sin
requerir pluralidad de oferentes. La Sala concluyó que esta disposición vulneraba
el artículo 72 de la Ley 1341 de 2009, que exige la verificación de pluralidad de
interesados como condición para aplicar mecanismos de selección objetiva, como
la subasta, en procesos de asignación del espectro electromagnético.

La sentencia reafirma que la subasta debe ser competitiva, ascendente y con

múltiples participantes, en cumplimiento de los principios constitucionales de libre
competencia, igualdad, pluralismo y maximización de recursos públicos. Se
declaró la nulidad del numeral 4.11, y se inhibió de pronunciarse sobre la
resolución de apertura por tratarse de un acto de trámite.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ «Al permitirse un proponente único habilitado, en el pliego de condiciones
de la Licitación Pública convocada por la Comisión Nacional de Televisión
(CNTV) para la concesión de un tercer canal de televisión privada, se
desconoce el concepto fundamental de pluralidad de oferentes compitiendo
para la conformación dinámica del precio, y al fijarse administrativamente el
valor de la concesión, lo que se está haciendo es desconociendo que la
variable de maximización debe estar determinada por el mercado y no por
el ingenio creativo de la administración».

34Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio

Gamboa, catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012). Radicación: 11001-03-26-000-2010-
00036-01(IJ)
60
EL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR NO PUEDE ANULAR ACTOS
ADMINISTRATIVOS, PERO SÍ PUEDE ADOPTAR MEDIDAS PARA
PROTEGER DERECHOS COLECTIVOS. LOS DERECHOS
COLECTIVOS PUEDEN SER PROTEGIDOS JUDICIALMENTE,
AUNQUE LOS HECHOS HAYAN OCURRIDO ANTES DE 1991.35
AJR presentó una acción popular contra la Nación y la DIMAR por la expedición
de la Resolución 354 de 1982, que reconoció a la empresa Glocca Morra como
denunciante del hallazgo del galeón San José. Alegó que este acto vulneraba los
derechos colectivos a la moralidad administrativa, al patrimonio público y al
patrimonio cultural de la Nación.

El caso fue revisado por la Sala Plena del Consejo de Estado mediante el
mecanismo de revisión eventual, y se convirtió en sentencia de unificación
jurisprudencial.
La Sala concluyó que:

El juez de acción popular no puede declarar la nulidad de actos administrativos,

pero sí puede adoptar medidas como la inaplicación, interpretación condicionada o
suspensión de efectos para proteger derechos colectivos.

Los derechos colectivos, especialmente los relacionados con el patrimonio

cultural, pueden ser protegidos judicialmente, aunque los hechos hayan ocurrido
antes de la Constitución de 1991 o de la Ley 472 de 1998, siempre que la
amenaza o vulneración persista.

En el caso concreto, se reafirmó que los bienes del Galeón San José, por su valor
histórico y cultural, no pueden ser considerados tesoros ni apropiados por
particulares, y que pertenecen exclusivamente a la Nación.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Competencia del juez de acción popular frente a actos administrativos: El
juez de acción popular no tiene facultad para anular actos administrativos,
incluso si estos causan amenaza o vulneración de derechos colectivos.
Puede adoptar otras medidas como: inaplicación interpartes (art. 148 Ley
1437); interpretación condicionada; suspensión de efectos. Esta regla evita
contradicciones con decisiones de jueces ordinarios y respeta la
especialidad de cada jurisdicción.
➢ Protección judicial de derechos colectivos por hechos anteriores a 1991:
Los derechos colectivos, especialmente los relacionados con el patrimonio

35 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente: William Hernández Gómez,

trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 25000-23-15-000-2002-02704-
01(SU).
61
cultural, histórico, arqueológico y sumergido, pueden ser protegidos
judicialmente, aunque los hechos hayan ocurrido antes de la Constitución
de 1991 o de la Ley 472 de 1998. Lo importante es que los efectos nocivos
sean actuales y persistentes. Esta regla garantiza la tutela judicial efectiva y
reconoce la evolución histórica de la protección de bienes culturales en
Colombia.

62
 SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN
AUTONOMÍA DEL DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL
PATRIMONIO PÚBLICO FRENTE AL DE MORALIDAD
ADMINISTRATIVA EN ACCIONES POPULARES.36
CACM presentó una acción popular contra Finagro, el Banco Agrario y el
Departamento del Cesar, alegando que se vulneraron los derechos colectivos a la
moralidad administrativa y al patrimonio público. Esto ocurrió porque Finagro
retuvo indebidamente $800 millones del Departamento del Cesar, en el marco de
un convenio para garantizar créditos a cultivadores de algodón.

El Tribunal Administrativo del Cesar negó la protección de los derechos colectivos,

argumentando que no hubo una conducta groseramente ilegal por parte de las
entidades demandadas, y que no se podía analizar el patrimonio público sin
encontrar previamente una vulneración a la moralidad administrativa.

El Consejo de Estado, en sede de revisión eventual, revocó la sentencia y unificó

jurisprudencia, estableciendo que los derechos colectivos a la moralidad
administrativa y al patrimonio público deben analizarse de forma independiente.
Además, encontró que sí hubo vulneración al patrimonio público, ya que no se
cumplieron los requisitos para hacer efectivas las garantías, y se retuvieron
recursos públicos sin justificación.

Como resultado, se ordenó la devolución de $385.088.927,20 al Departamento del

Cesar.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Autonomía de los derechos colectivos: Aunque existe una relación entre la
moralidad administrativa y el patrimonio público, cada uno debe analizarse
por separado. La ausencia de vulneración a uno no excluye la posibilidad
de que el otro sí haya sido afectado.
➢ Defensa del patrimonio público: Este derecho colectivo no se limita a evitar
que particulares se apropien de recursos públicos. También exige que las
entidades públicas manejen los recursos con orden, cuidado y conforme a
la ley y los contratos.
➢ Carga de la prueba en negaciones indefinidas: Cuando el actor popular
afirma que no se iniciaron procesos ejecutivos (negación indefinida),

36Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Catorce,

consejero ponente: Alberto Montaña Plata, treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022).
Radicación: 20001-33-31-000-2007-00042-01 (AP).
63
 corresponde a las entidades demandadas probar lo contrario. Si no lo
hacen oportunamente, se considera que no cumplieron los requisitos para
hacer efectivas las garantías.
➢ Competencia del juez popular: El juez de acción popular sí puede analizar
contratos y convenios para determinar si hubo vulneración de derechos
colectivos. Esto no invade la competencia del juez del contrato, siempre
que se limite a evaluar el impacto sobre derechos colectivos.
➢ Incentivo económico: A partir de la Ley 1425 de 2010, no procede el
reconocimiento del incentivo económico, incluso en procesos iniciados
antes de su vigencia.

64
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE GRUPO PARA RECLAMAR
PERJUICIOS DERIVADOS DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
INDIVIDUALES.37
Un grupo de ciudadanos presentó una acción de grupo contra el Instituto Municipal
de Tránsito de Pereira y el Municipio de Pereira, solicitando la devolución de los
pagos realizados por el cobro de los “derechos anuales de semaforización”, un
tributo creado mediante un acuerdo municipal (acto general), pero cobrado a
través de facturas individuales (actos particulares).

Inicialmente, el Tribunal Administrativo de Risaralda les dio la razón y ordenó la

devolución del dinero. Sin embargo, el Consejo de Estado revisó el caso y
concluyó que la acción de grupo no era procedente, porque cada cobro se hizo
mediante actos administrativos individuales, y estos no fueron anulados por
separado.

Por tanto, revocó la sentencia del Tribunal y confirmó la decisión del juzgado de
primera instancia, que había negado las pretensiones. Además, el Consejo de
Estado unificó la jurisprudencia sobre este tema para evitar decisiones
contradictorias en el futuro.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ No procede la acción de grupo para reclamar perjuicios causados por varios
actos administrativos individuales, ya que no se cumple el requisito de
“comunidad de causa” entre los afectados.
➢ Cuando un tributo se liquida mediante actos individuales (como facturas),
cada afectado debe demandar por separado a través de una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
➢ La nulidad de un acto general (como el acuerdo que creó el tributo) no
anula automáticamente los actos individuales que se expidieron con base
en él. Estos deben ser anulados expresamente.
➢ La excepción de inconstitucionalidad o la pérdida de fuerza ejecutoria de un
acto administrativo no bastan para ordenar indemnizaciones. Solo la
nulidad judicial puede desvirtuar la presunción de legalidad y permitir la
reparación.
➢ La devolución de pagos indebidos solo es posible si se solicita dentro de los
cinco años siguientes al pago, y si no se ha consolidado la situación
jurídica.

37Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Catorce,

consejero ponente: Alberto Montaña Plata, seis (6) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación: 66001-33-31-003-2008-00410-01.
65
➢ Esta unificación tiene efectos hacia el futuro, por lo que no se exigirán
devoluciones de dinero ya pagadas en cumplimiento de la sentencia
revocada, pero sí se ordena devolver los remanentes no reclamados.

66
EL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR NO TIENE COMPETENCIA PARA
ANULAR CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, INCLUSO SI FUERON
CELEBRADOS ANTES DE LA LEY 1437 DE 2011. PUEDE
ADOPTAR OTRAS MEDIDAS PARA PROTEGER DERECHOS
COLECTIVOS, PERO NO DECLARAR NULIDADES.38
La Sala Décima Especial de Decisión del Consejo de Estado revisó una acción
popular interpuesta por ACC contra CEDENAR S.A. E.S.P. y el Municipio de
Pasto, relacionada con el contrato de suscripción de acciones de 1960, mediante
el cual el municipio entregó la planta hidroeléctrica del Río Bobo a cambio de
acciones en la empresa.

El actor alegó que el contrato vulneraba derechos colectivos como la moralidad

administrativa y el patrimonio público. Las instancias inferiores ordenaron la
restitución del valor de las acciones y la liquidación del contrato.

La Sala, en revisión eventual, unificó la jurisprudencia sobre la competencia del

juez popular respecto a contratos administrativos celebrados antes de la Ley 1437
de 2011.

REGLA DE UNIFICACIÓN
➢ Regla principal: En las acciones populares iniciadas antes del 2 de julio de
2012 (vigencia de la Ley 1437 de 2011), el juez popular no tiene facultad
para anular contratos administrativos, aunque estos sean la causa directa
de la amenaza o vulneración de derechos colectivos.
➢ Medidas que sí puede adoptar el juez popular: Órdenes de hacer o no
hacer, suspensión de efectos del contrato, interpretación condicionada e
inaplicación interpartes.
➢ Fundamentos de la regla: Diferencia entre acción popular y acción
contractual; seguridad jurídica y respeto al juez natural del contrato;
protección de derechos colectivos sin invadir competencias de otras
jurisdicciones. Evitar decisiones contradictorias entre jueces populares y
jueces ordinarios.

38Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Decima,

consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, cuatro (4) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
Radicación: 52001-33-31-008-2008-00304-01(AP)REV.
67
IMPROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN DE INDEBIDA
ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES EN ACCIONES POPULARES
Y DEBER DE READECUACIÓN PROCESAL POR PARTE DEL JUEZ.
39

Un ciudadano presentó una acción popular contra varias entidades del Distrito de
Bogotá, solicitando la protección de derechos colectivos y la devolución de tributos
pagados por propietarios de viviendas construidas en zonas de alto riesgo. El juez
de primera instancia negó las pretensiones por considerar improcedente la acción
popular. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en segunda instancia,
declaró la indebida acumulación de pretensiones y solo resolvió parcialmente el
fondo.

El Consejo de Estado, en revisión eventual, encontró que ambas decisiones

vulneraron el artículo 5 de la Ley 472 de 1998, que obliga al juez a interpretar la
demanda y readecuar el trámite procesal cuando las pretensiones no
corresponden a la acción popular. En lugar de rechazar o inhibirse, el juez debió
dividir el trámite y remitir las pretensiones indemnizatorias a una acción de grupo.

Además, el Consejo de Estado confirmó que no se vulneraron los derechos

colectivos alegados, como la moralidad administrativa o la defensa del patrimonio
público, ya que los cobros tributarios se realizaron conforme a la ley y no se probó
ninguna irregularidad.

Finalmente, se unificó la jurisprudencia para evitar decisiones inhibitorias o

rechazos por acumulación indebida en acciones populares, y se ordenó estar a lo
resuelto en una acción de grupo anterior que ya había abordado las pretensiones
indemnizatorias.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ No procede la excepción de indebida acumulación de pretensiones en
acciones populares: La Ley 472 de 1998 no contempla esta figura. El juez
debe readecuar el trámite procesal, no rechazar ni inhibirse.
➢ El juez tiene el deber de interpretar la demanda y dar el trámite adecuado:
Si algunas pretensiones no corresponden a la acción popular, deben ser
remitidas al mecanismo adecuado (por ejemplo, acción de grupo). La
readecuación puede ser total o parcial.
➢ La acción popular no es subsidiaria. Las decisiones deben ser de fondo, no
inhibitorias.

39Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Catorce,

consejero ponente: Alberto Montaña Plata, veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
Radicación: 11001-33-31-017-2008-00266-01(AP)REV.
68
➢ La acción popular no puede usarse para reclamar indemnizaciones
individuales. Pretensiones de devolución de tributos o compensaciones
económicas deben tramitarse por acción de grupo o nulidad y
restablecimiento del derecho.

69
 ➢
DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS Y SANCIONES POR
EXTEMPORANEIDAD: REQUISITOS PARA RECLAMAR ANTE LA
NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL.40
Un grupo de comerciantes de Pereira, liderado por Derecho en Línea S.A.S.,
presentó una acción de grupo contra el municipio, solicitando la devolución de los
pagos realizados por concepto del impuesto de industria y comercio y las
sanciones por extemporaneidad, derivados del Decreto 1122 de 2011, que
modificó el período fiscal del impuesto de anual a bimestral.

El Consejo de Estado, en revisión eventual, concluyó que aunque el decreto fue

declarado nulo en 2016, los pagos realizados durante su vigencia no pueden
considerarse automáticamente como un daño antijurídico. Para que proceda la
devolución, los contribuyentes debieron agotar previamente los procedimientos
administrativos establecidos en el Estatuto Tributario, como solicitar la devolución
ante la entidad recaudadora y, si era negada, acudir a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Como el grupo actor no cumplió con estos requisitos, el Consejo de Estado revocó
las sentencias de primera y segunda instancia y negó las pretensiones de la
demanda.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ No existe nulidad automática de actos particulares derivados: La nulidad de
un acto general no invalida automáticamente los actos particulares que se
basaron en él. Estos deben ser cuestionados individualmente en sede
administrativa o judicial.
➢ Requisitos para reclamar devolución de tributos o sanciones: El
contribuyente debe: Solicitar la devolución ante la entidad recaudadora. Si
es negada, acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
dentro del plazo legal. No puede acudir directamente a la acción de grupo
sin haber agotado estos pasos.
➢ Daño antijurídico en materia tributaria: No se presume por el solo hecho de
haber pagado un tributo luego declarado nulo. Debe probarse que el pago
fue indebido, que se agotó el procedimiento administrativo, y que hubo una
afectación real no justificada por la ley.
➢ Acción de grupo no sustituye el procedimiento tributario: La acción de grupo
solo es procedente si se cumplen los requisitos del artículo 145 del CPACA,
incluyendo la existencia de un acto particular que afecte a 20 o más
personas y el agotamiento de recursos administrativos.

40 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Nueve,

consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernandez, trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
Radicación: 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG)REV.
70
SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL EN ACCIÓN
DE GRUPO POR DAÑO AMBIENTAL CONSECUTIVO CAUSADO
POR VERTIMIENTO DE SEDIMENTOS AL RÍO ANCHICAYÁ.41
En esta sentencia, el Consejo de Estado resolvió una acción de grupo presentada
por comunidades afrodescendientes ribereñas del río Anchicayá, afectadas por el
vertimiento de sedimentos realizado por la Empresa de Energía del Pacífico
(EPSA) durante labores de mantenimiento de una hidroeléctrica en 2001. El fallo
reconoce que hubo un daño ambiental consecutivo que afectó gravemente la
pesca, la agricultura y la calidad de vida de estas comunidades.

La Sala declaró responsables a EPSA (70%), a la CVC (15%) y a la Nación –

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (15%), por omisión en el control
ambiental. Se ordenó el pago de una indemnización colectiva de más de $203 mil
millones, administrada por la Defensoría del Pueblo, y se fijaron criterios claros
para identificar a los beneficiarios.

Además, se excluyeron pruebas periciales obtenidas irregularmente, se redujeron

los honorarios del abogado coordinador por conducta desleal, y se unificaron
criterios jurisprudenciales sobre la acción de grupo, la indemnización colectiva y el
reconocimiento de perjuicios morales a comunidades protegidas.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Determinación del grupo afectado: El grupo se conforma por personas que
sufrieron perjuicios individuales derivados de una misma causa, sin que sea
necesario que los hechos sean imputables al mismo autor. La identificación
del grupo debe basarse en hechos generadores comunes y un nexo causal
adecuado.
➢ Indemnización colectiva (Ley 472 de 1998, art. 65): Se compone de la suma
ponderada de las indemnizaciones individuales; puede incluir estimaciones
para personas que se integren al grupo después del fallo y si no hay
pruebas suficientes, puede tasarse por equidad (Ley 446 de 1998, art. 16).
➢ Competencias de la Defensoría del Pueblo: La Defensoría del Pueblo, en
su calidad de administradora del Fondo para la Defensa de los Derechos e
Intereses Colectivos, ejerce funciones exclusivamente administrativas. No
le corresponde realizar valoraciones jurídicas ni probatorias, ni definir
quiénes son beneficiarios de la indemnización. Por ello, las sentencias de
acción de grupo deben establecer con claridad los elementos de la
obligación indemnizatoria: los sujetos activos y pasivos, el objeto de la
prestación (la indemnización) y el vínculo jurídico que los une. Esta

41Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Primera, consejera

ponente: María Adriana Marín, diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 76001-
23-31-000-2002-04584-02(AG)REV-SU.
71
 delimitación permite que la Defensoría cumpla su función sin invadir
competencias judiciales.
➢ Reconocimiento de perjuicios morales a sujetos de especial protección
constitucional: El hecho de pertenecer a una comunidad protegida no
presume automáticamente el daño moral. El daño debe ser probado como
cierto, personal y directo y en el caso de daño a bienes constitucionales y
convencionales, la vulnerabilidad sí exige un análisis reforzado por parte del
juez.
➢ Exclusión de pruebas obtenidas con violación al debido proceso: Se
excluyen dictámenes periciales obtenidos sin competencia legal o que
derivan de pruebas ilícitas (teoría del “fruto del árbol envenenado”).

72
EL JUEZ POPULAR DEBE ACTUAR DENTRO DE LOS LÍMITES DE
LA DEMANDA Y NO PUEDE EXTENDER SU DECISIÓN A
ASPECTOS QUE NO GUARDEN RELACIÓN CON LA PROTECCIÓN
DE LOS DERECHOS COLECTIVOS. 42
Esta sentencia resuelve una solicitud de revisión eventual presentada por el Banco
Davivienda S.A. contra una decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
que, en el marco de una acción popular, ordenó suspender el cobro de créditos
hipotecarios otorgados a los propietarios de viviendas en una urbanización
afectada por problemas ambientales y estructurales.

Los demandantes alegaban que las entidades financieras habían promovido la

compra de viviendas en condiciones no aptas de habitabilidad, generando una
afectación a derechos colectivos como el ambiente sano, la seguridad y salubridad
públicas, y los derechos de los consumidores.

El Consejo de Estado seleccionó el caso para revisión eventual con el fin de

unificar la jurisprudencia, dado que existían decisiones contradictorias sobre si en
una acción popular se pueden ordenar medidas como la suspensión o extinción de
créditos hipotecarios.

Tras un análisis detallado, la Sala concluyó que las acciones populares no son el
mecanismo adecuado para modificar relaciones contractuales individuales, como
los contratos de mutuo, y que las órdenes judiciales en estos procesos deben
enfocarse exclusivamente en proteger derechos colectivos.

Por tanto, se infirmó la sentencia del Tribunal y se negaron las pretensiones de la

demanda.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Finalidad de la acción popular: Es proteger derechos e intereses colectivos,
no resolver controversias individuales ni patrimoniales.
➢ Contenido de las órdenes judiciales: Las órdenes que se profieran en
acciones populares deben estar directamente relacionadas con la causa de
la amenaza o vulneración del derecho colectivo. No pueden tener como
objetivo modificar contratos privados ni otorgar beneficios económicos
individuales.
➢ Improcedencia de medidas sobre créditos hipotecarios: No es procedente
que el juez de la acción popular ordene la suspensión, extinción o
modificación de créditos hipotecarios celebrados entre particulares y
42Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Once, consejera
ponente: María Adriana Marín, cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación: 25000-23-
15-000-2006-00190-01(AP)REV-SU.
73
 entidades financieras, incluso si las viviendas financiadas presentan
problemas estructurales o ambientales.
➢ Competencia del juez popular: El juez debe actuar dentro de los límites de
la demanda y no puede extender su decisión a aspectos que no guardan
relación directa con la protección del derecho colectivo invocado.

74
LÍMITES DEL JUEZ DE ACCIÓN POPULAR FRENTE A ACTOS
ADMINISTRATIVOS Y PRIVADOS: MEDIDAS DE PROTECCIÓN SIN
FACULTAD DE ANULACIÓN.43
En esta acción popular, los demandantes solicitaron proteger los derechos
colectivos al patrimonio cultural y público de la Nación, alegando que el manejo del
Carnaval de Barranquilla —declarado Patrimonio Cultural de la Nación— estaba
en manos de particulares, lo que generaba exclusión, pérdida de control estatal y
afectación al interés general.

El Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del

Atlántico ordenaron medidas como la inaplicación de normas municipales, la
reversión de decisiones societarias, la restitución de recursos y la participación del
Ministerio de Cultura en la gestión del Carnaval.

Ante la controversia sobre si el juez popular puede anular actos administrativos o

decisiones privadas, el Consejo de Estado revisó el caso mediante el mecanismo
de revisión eventual y emitió una sentencia de unificación jurisprudencial.

La Sala concluyó que el juez popular no puede declarar la nulidad de actos

administrativos ni de actos privados, pero sí puede ordenar su suspensión,
inaplicación o cesación de efectos cuando se demuestre que vulneran derechos
colectivos. Estas medidas deben ser proporcionales, prudentes y respetar las
competencias de otras jurisdicciones.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Sobre actos de naturaleza privada: El juez popular sí puede dejar sin
efectos actos privados (como decisiones de juntas directivas o convenios),
si se demuestra que vulneran derechos colectivos: Estas órdenes deben:
ser proporcionales y razonables; no invadir competencias de otras
jurisdicciones y estar orientadas a restituir o proteger el derecho colectivo
afectado.
➢ Fuero de atracción: Cuando la acción popular se dirige contra una entidad
pública y también contra particulares, la jurisdicción contencioso-
administrativa es competente para conocer todo el caso, incluso si involucra
actos privados.
➢ Poderes del juez popular: Puede ordenar medidas de hacer o no hacer,
exigir restituciones, y adoptar acciones para cesar amenazas o daños a
derechos colectivos. Sus poderes no son absolutos y deben respetar el
marco legal y constitucional.

43Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Dos, consejero
ponente: César Palomino Cortés, cinco (5) de mayo de dos mil veinte (2020). Radicación: 08001-
33-31-006-2007-00010-01(AP)REV.
75
RECONOCIMIENTO DE COSTAS PROCESALES EN ACCIONES
POPULARES: INCLUSIÓN DE AGENCIAS EN DERECHO COMO
COMPENSACIÓN AL ACTOR POPULAR VENCEDOR.44
YFG presentó una acción popular contra el Municipio de Tunja, solicitando la
protección de derechos colectivos relacionados con el espacio público, la
seguridad y la salubridad, debido al mal estado de los andenes en varias calles de
la ciudad.

El Juzgado Séptimo Administrativo de Tunja concedió el amparo de los derechos

colectivos, pero negó la condena en costas. El Tribunal Administrativo de Boyacá
confirmó la protección, pero también negó el reconocimiento de agencias en
derecho, argumentando que el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 no las
contempla.

El actor solicitó revisión eventual ante el Consejo de Estado, alegando que la

decisión desconocía jurisprudencia reiterada que sí reconoce las agencias en
derecho en acciones populares, incluso cuando el actor no actúa con apoderado.

La Sala Especial de Decisión No. 27 unificó jurisprudencia, aclarando que el

artículo 38 de la Ley 472 de 1998 sí permite el reconocimiento de costas
procesales completas, incluyendo expensas y agencias en derecho, cuando el
actor popular resulta vencedor. Sin embargo, no modificó la sentencia del Tribunal,
por considerar que este actuó dentro de su autonomía judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Reconocimiento de costas procesales: El artículo 38 de la Ley 472 de 1998
permite reconocer costas procesales completas (expensas y agencias en
derecho) a favor del actor popular vencedor. Estas deben liquidarse
conforme a los artículos 361, 365 y 366 del Código General del Proceso.
➢ Agencias en derecho: Son una compensación económica por el esfuerzo
procesal del actor popular. Se reconocen, aunque el actor no haya actuado
con apoderado, siempre que su intervención haya sido determinante. Se
fijan según las tarifas del Consejo Superior de la Judicatura, considerando
la naturaleza, calidad y duración de la gestión.
➢ Condiciones para condena en costas: A favor del actor popular: cuando
triunfa en la protección de derechos colectivos. A favor del demandado: solo
si el actor popular actuó con temeridad o mala fe. En ambos casos, se
requiere que las costas estén causadas y comprobadas en el expediente.

44
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Veintisiete,
consejero ponente: Rocío Araujo Oñate, seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP)REV-SU.
76
➢ Multas por mala fe o temeridad: El juez puede imponer multas hasta de 20
salarios mínimos mensuales, destinadas al Fondo para la Defensa de los
Derechos Colectivos.

77
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR PAGOS REALIZADOS EN
CUMPLIMIENTO DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL
DECLARADO NULO. REQUISITOS PARA LA INDEMNIZACIÓN EN
ACCIONES DE GRUPO.45
Varias cooperativas de trabajo asociado demandaron al Ministerio de la Protección
Social, al SENA y al ICBF, solicitando la devolución de los aportes parafiscales que
pagaron entre 2005 y 2006, con base en el Decreto 2996 de 2004, el cual fue
declarado nulo por el Consejo de Estado por haber sido expedido sin competencia
legal.

En primera y segunda instancia se accedió a las pretensiones, ordenando la

devolución de los aportes. Sin embargo, el Consejo de Estado, en sede de
revisión eventual, revocó esas decisiones. Consideró que, aunque el decreto fue
anulado, no se demostró que los pagos realizados constituyeran un daño
antijurídico que el Estado estuviera obligado a indemnizar.

La Sala explicó que no todo daño es indemnizable, y que para que proceda una
acción de grupo con fines resarcitorios, es necesario probar que el daño fue
antijurídico (es decir, que el afectado no tenía el deber jurídico de soportarlo) y que
fue imputable a la administración. Además, recordó que en materia tributaria
existen mecanismos administrativos específicos para solicitar devoluciones, los
cuales deben agotarse antes de acudir a la jurisdicción.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Efectos de la nulidad de actos administrativos generales: La nulidad de un

acto administrativo general tiene efectos retroactivos (ex tunc) sobre
situaciones no consolidadas, pero no afecta situaciones jurídicas
consolidadas ni actos particulares derivados que no hayan sido
demandados.
➢ Daño antijurídico como requisito para la indemnización: Para que proceda
la responsabilidad patrimonial del Estado, debe probarse que el daño fue
antijurídico, es decir, que el afectado no tenía el deber jurídico de
soportarlo. No basta con que el acto haya sido declarado nulo.
➢ Imputabilidad del daño: El daño debe ser atribuible material y jurídicamente
a la entidad demandada. Si la entidad actuó conforme a la ley vigente al
momento de los hechos, no puede considerarse responsable.
➢ Carga de agotar mecanismos administrativos: En materia tributaria, antes
de acudir a la acción judicial, el afectado debe solicitar la devolución de lo

45
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Cuarta,
consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, cuatro (4) de diciembre de dos mil
dieciocho (2018). Radicación: 66001-33-31-002-2007-00107-01(AG)REV-SU.
78
 pagado ante la administración. Si no lo hace, no puede reclamar
indemnización por vía judicial.
➢ Improcedencia de condenas en abstracto en acciones de grupo: En las
acciones de grupo, el juez debe determinar el monto individual de la
indemnización para cada miembro del grupo. No se pueden dictar
condenas generales sin esa precisión.

79
OBLIGACIÓN DEL INVIMA DE EJERCER VIGILANCIA SANITARIA
DE OFICIO SOBRE LA PUBLICIDAD DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS
DESDE EL MOMENTO EN QUE SE OTORGA EL REGISTRO
SANITARIO O AUTORIZACIÓN.46
JIMA presentó una acción popular contra el INVIMA, la Secretaría Distrital de
Salud de Bogotá y la empresa Sabajón Apolo S.A., alegando que esta última no
incluía en la publicidad de sus bebidas alcohólicas la advertencia legal sobre la
prohibición de su expendio a menores de edad, lo que vulneraba derechos
colectivos como la salubridad pública, los derechos de los consumidores y los
derechos de los menores.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca encontró que Sabajón Apolo S.A.

había incumplido con las normas legales al omitir dicha advertencia en su página
web, y que el INVIMA también había fallado al no ejercer su función de vigilancia y
control sobre esa publicidad. Por tanto, se reconoció un incentivo económico al
actor y se ordenó a los responsables corregir la situación.

El INVIMA solicitó la revisión de la sentencia, argumentando que su

responsabilidad solo se activa cuando tiene conocimiento de la infracción. El
Consejo de Estado, en sede de revisión eventual, unificó jurisprudencia y
estableció que el INVIMA debe iniciar la vigilancia de oficio desde el momento en
que otorga el registro sanitario o la autorización, sin esperar a que se le informe de
una infracción.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Obligación de vigilancia del INVIMA: El INVIMA debe ejercer vigilancia y
control sanitario de oficio, desde el momento en que expide el registro
sanitario o la autorización para comercializar bebidas alcohólicas. Esta
vigilancia incluye verificar que la publicidad cumpla con las advertencias
legales, como la prohibición de expendio a menores de edad (Ley 124 de
1994).
➢ Responsabilidad por omisión: Si el INVIMA no realiza esta vigilancia de
manera continua y proactiva, incurre en responsabilidad por omisión frente
a la vulneración de derechos colectivos. Esta responsabilidad no depende
de que se le informe de la infracción, sino de su deber legal de control
permanente.

46Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Diecisiete,

consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, tres (3) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación: 11001-33-31-034-2009-00195-01(AP)REV.
80
➢ Diferencia entre vigilancia general y específica: Aunque no se puede exigir
al INVIMA vigilar todos los establecimientos del país, sí debe hacerlo
respecto de los productos y empresas que ha autorizado o registrado.
➢ Reconocimiento del incentivo económico: Aunque la Ley 1425 de 2010
derogó el incentivo económico en acciones populares, este sí procede si la
sentencia fue proferida antes de la entrada en vigencia de dicha ley (29 de
diciembre de 2010). En este caso, se reconoció el incentivo al actor por su
diligencia en la protección de los derechos colectivos.

81
ALCANCE DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD
ADMINISTRATIVA Y FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE
CONGRUENCIA EN ACCIONES POPULARES.47
La Contraloría Municipal de Tunja presentó una acción popular contra el Municipio
de Tunja, alegando que se vulneraron derechos colectivos como la moralidad
administrativa, la defensa del patrimonio público y los derechos de los usuarios del
servicio de energía. Esto ocurrió por la forma en que se contrató y cedió el servicio
de alumbrado público y semaforización, sin estudios técnicos ni garantías
suficientes.

El Tribunal Administrativo de Boyacá, en segunda instancia, declaró la nulidad de

varias cláusulas contractuales y concluyó que el municipio actuó de forma
irregular, favoreciendo a contratistas sin verificar su capacidad financiera, lo que
comprometió recursos públicos.
La Unión Temporal Ciudad de Tunja Alumbrado Público S.A. solicitó la revisión de
esta sentencia, argumentando que no se probó una conducta dolosa del
funcionario público y que se protegieron derechos no invocados en la demanda, lo
que violaría el principio de congruencia.

El Consejo de Estado revisó el caso y concluyó que sí se probó una conducta

administrativa irresponsable que afectó la moralidad administrativa y el patrimonio
público. Además, aclaró que el juez popular puede proteger derechos no
mencionados en la demanda, siempre que estén relacionados con los hechos
alegados y que la parte demandada haya tenido oportunidad de defenderse.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Moralidad administrativa: Es un derecho colectivo y un principio
constitucional y para que se configure su vulneración se requiere: (i)
Elemento objetivo: quebrantamiento del orden jurídico; (ii) Elemento
subjetivo: conducta del funcionario que se aparta de los fines de la función
pública. No basta con violar la ley; debe demostrarse una actuación dolosa,
arbitraria o corrupta.
➢ Congruencia en acciones populares: El juez puede proteger derechos
colectivos no mencionados en la demanda si: Están estrechamente
relacionados con los derechos invocados y si la parte demandada tuvo
oportunidad de pronunciarse y ejercer su defensa. Esta flexibilización no es
absoluta: no puede afectar el debido proceso ni sorprender a las partes con
hechos nuevos no debatidos.

47
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión Número Seis, consejero
ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, cinco (5) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación:
15001-33-31-001-2004-01647-01(SU)(REV-AP).
82
➢ Sentencias extra o ultra petita: Son válidas en acciones populares si buscan
proteger derechos colectivos amenazados o vulnerados. El juez puede
emitir órdenes distintas a las pedidas, siempre que estén conectadas con la
causa del daño alegado.

83
SECCIÓN PRIMERA

84
PÓLIZAS ADUANERAS: DIAN NO PUEDE EXIGIR GARANTÍAS
VENCIDAS48
En una decisión de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado resolvió el
caso entre Seguros del Estado S.A. y la DIAN, sobre la efectividad de una póliza
de cumplimiento en trámites aduaneros. La póliza, con vigencia hasta julio de
2006, fue activada por la DIAN en marzo de 2008, lo que llevó a la aseguradora a
cuestionar la legalidad del cobro.

La Sala concluyó que la DIAN perdió competencia para declarar el siniestro, pues
la póliza ya había vencido. Además, se aclaró que el valor asegurado era de $424
millones, no los $2.237 millones que pretendía cobrar la entidad. La sentencia
también abordó una controversia jurídica sobre cuándo ocurre el siniestro en este
tipo de seguros: si con el incumplimiento de la obligación o con el acto
administrativo que lo declara.

Finalmente, el Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia,

declaró la nulidad parcial de las resoluciones sancionatorias y ordenó la
devolución de los dineros pagados por la aseguradora.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ «El siniestro en las pólizas de cumplimiento de disposiciones legales

en materia aduanera se materializa:
• Al momento del incumplimiento de las obligaciones legales
aduaneras, caso en el cual el acto administrativo es declarativo y la
póliza que ampara el riesgo será la vigente al momento de la
ocurrencia del siniestro.
• Con la firmeza del acto administrativo que impone la sanción y
ordena pagar a la aseguradora la suma correspondiente, caso en el
cual el acto administrativo es constitutivo y la póliza que ampara el
riesgo será la vigente al momento de la firmeza del acto
administrativo.
• En todo caso, la materialización del siniestro, conforme con las reglas
anteriores, dependerá del contenido del contrato de seguro y de la
norma que ordena la constitución de la garantía.
➢ En el evento en que el siniestro se materialice con el incumplimiento
de las obligaciones legales aduaneras, la prescripción de las
acciones derivadas del contrato de seguro de cumplimiento de
disposiciones legales en materia aduanera empezará a correr desde

48Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, veintinueve (29) de junio de dos mil
veintitrés (2023). Radicación: No. 76001-23-31-000-2008-00846-01
85
 el momento en que el interesado haya tenido o debido tener
conocimiento del siniestro que da lugar a la acción.
➢ El término de prescripción de las acciones derivadas del contrato de
seguro de disposiciones legales no correrá en el evento en que el
siniestro lo constituya la firmeza del acto administrativo que impone
la sanción.»

86
RECONOCE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD
EN SANCIONES CAMBIARIAS49
El Consejo de Estado anuló dos resoluciones de la Superintendencia de
Sociedades que habían impuesto una multa de más de $342 millones a la
sociedad extranjera GRUPO MCM S.A. DE C.V. por el registro extemporáneo de
una inversión extranjera en Colombia. La decisión se basó en que, al momento de
imponer la sanción (agosto de 2011), la conducta ya no constituía infracción
cambiaria, debido a una modificación normativa que eliminó la exigencia del
Formulario No. 11 para registrar este tipo de inversiones.

La Sala concluyó que la Superintendencia vulneró el principio de favorabilidad, al

aplicar una norma más desfavorable que la vigente al momento de la sanción.
Además, se estableció que el principio de favorabilidad, como garantía mínima del
debido proceso, sí aplica en actuaciones administrativas sancionatorias,
incluyendo las relacionadas con el régimen cambiario.

DECISIÓN

➢ Aplicación del principio de favorabilidad: El Consejo de Estado unifica su

jurisprudencia y establece que el principio de favorabilidad es aplicable en
las actuaciones administrativas sancionatorias por infracciones al régimen
cambiario.
➢ Alcance constitucional: Este principio, consagrado en el artículo 29 de la
Constitución, no se limita al ámbito penal, sino que debe operar en toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas que puedan afectar
derechos fundamentales.
➢ Igualdad ante la ley: No hay justificación para aplicar criterios distintos entre
entidades como la DIAN y la Superintendencia de Sociedades en materia
cambiaria. La aplicación del principio debe ser uniforme.
➢ Norma más favorable prevalece: Si al momento de imponer una sanción
existe una norma posterior más benigna, esta debe aplicarse, incluso si la
conducta ocurrió bajo una norma anterior más estricta.

49Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala, cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00701-01.
87
AVALA EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA POR RENOVACIÓN
URBANA EN BOGOTÁ50
El Consejo de Estado confirmó la legalidad del Decreto 240 de 2006, mediante el
cual el alcalde mayor de Bogotá declaró la urgencia para adquirir varios inmuebles
en la manzana 5 del barrio Las Aguas, con el fin de ejecutar un proyecto de
renovación urbana en el eje ambiental de la Avenida Jiménez.

Los demandantes, propietarios de algunos de los predios, alegaban falta de

motivación del acto y ausencia de condiciones reales de urgencia. Sin embargo, la
Sala concluyó que el decreto se ajustó a la Constitución y a la Ley 388 de 1997, al
estar debidamente motivado y sustentado en planes de ordenamiento territorial,
políticas de competitividad y objetivos de recuperación del centro histórico.

DECISIÓN

➢ Control judicial de actos expropiatorios: Los actos que declaran motivos de

utilidad pública o interés social sí son demandables mediante acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, al generar efectos jurídicos directos
sobre los administrados.
➢ Expropiación administrativa vs. judicial: La expropiación judicial es la regla
general y requiere sentencia. La expropiación administrativa procede
excepcionalmente, cuando hay condiciones de urgencia definidas por ley y
autoridad competente.
➢ Etapas del proceso expropiatorio: Oferta de compra; negociación voluntaria;
resolución de expropiación (judicial o administrativa); registro del título y
pago de indemnización.
➢ Motivación del acto administrativo: La motivación debe ser clara, suficiente
y relacionada con los hechos y normas que justifican la decisión.
➢ Compatibilidad con el POT: Los proyectos de renovación urbana deben
estar alineados con el Plan de Ordenamiento Territorial.
➢ No hay actos exentos de control judicial: Se reafirma que todo ejercicio del
poder público, incluso en materia expropiatoria, está sujeto a revisión
judicial.

50Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, once (11) de diciembre de dos mil quince
(2015). Radicación número: 25000-23-24-000-2006-01002-01
88
SECCIÓN SEGUNDA

89
SALARIO DE ABOGADOS ASESORES EN TRIBUNALES
ADMINISTRATIVOS51
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 2 de noviembre de
2023, resolvió el caso de OJJC, abogado asesor del Tribunal Administrativo del
Atlántico, quien reclamaba el pago de su salario conforme a lo establecido en los
decretos presidenciales y no según el grado 23 asignado por la Dirección
Ejecutiva de Administración Judicial.

La Sala concluyó que el Consejo Superior de la Judicatura no tiene competencia

para modificar la remuneración de cargos nominados como “abogado asesor”, ya
que esta facultad corresponde exclusivamente al presidente de la República. Por
tanto, ordenó el pago de las diferencias salariales y la reliquidación de
prestaciones sociales desde 2014, reconociendo que el cargo debe ser
remunerado conforme al artículo 4.º de los decretos anuales y no por la escala del
grado 23.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignar

grados, códigos o remuneración distinta a los cargos nominados regulados
por los decretos presidenciales.
➢ El cargo de “abogado asesor grado 23” en los tribunales administrativos
debe ser remunerado conforme a lo establecido para “abogado asesor” en
el artículo 4.º de los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional.

51Sección Segunda, dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 08001-23-33-
000-2018-00529-01 (3071-2019) CE-SUJ2-033-2023.
90
DOCENTES AFILIADOS AL FOMAG NO TIENEN DERECHO A
SANCIÓN POR MORA EN CESANTÍAS52
El Consejo de Estado resolvió que los docentes oficiales afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) no tienen derecho a la
sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por consignación
tardía de cesantías. La decisión se adoptó tras analizar el caso de JDQA, docente
del municipio de Dosquebradas, quien reclamaba dicha sanción por el año 2020.

La Sala concluyó que el régimen especial del FOMAG, regulado por la Ley 91 de
1989, es incompatible con el sistema de cuentas individuales de los fondos
privados de cesantías. Además, se determinó que tampoco procede la
indemnización por pago tardío de intereses a las cesantías, prevista en la Ley 52
de 1975, por tratarse de una norma aplicable únicamente a trabajadores
particulares.

La sentencia revoca el fallo de primera instancia y establece que esta decisión

tiene efectos inmediatos para todos los procesos en curso, salvo aquellos en los
que ya haya operado la cosa juzgada.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Los docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción

moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por ser incompatible con el
sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989.
➢ La sanción moratoria sí aplica a docentes oficiales no afiliados al FOMAG,
como mínimo de protección social, cuando el ente territorial omite su
afiliación o retrasa el traslado de recursos.
➢ La indemnización por pago tardío de intereses a las cesantías, prevista en
la Ley 52 de 1975, no es aplicable a docentes afiliados al FOMAG.

52Sección Segunda, once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 66001-33-33-
001-2022-00016-01 (5746-2022) CE-SUJ2-032-2023.
91
CONFIRMA VIGENCIA DE PENSIÓN MÍNIMA PARA
DESMOVILIZADOS EN PROCESOS DE PAZ53
El Consejo de Estado reafirmó que el artículo 147 de la Ley 100 de 1993, que
garantiza una pensión mínima para colombianos desmovilizados en el marco de
procesos de paz, sigue vigente y no fue derogado por el Acto Legislativo 1 de
2005. Esta sentencia de unificación se dio en el caso de una exdocente y
exintegrante del M-19, quien cumplía con los requisitos legales para acceder a
dicha pensión.

La Sala Segunda del alto tribunal concluyó que esta pensión no constituye un
régimen especial, sino una modalidad dentro del Sistema General de Pensiones,
diseñada para proteger a una población vulnerable y facilitar su reincorporación a
la vida civil. La decisión tiene efectos retrospectivos y será vinculante para todos
los casos similares en curso.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ El artículo 147 de la Ley 100 de 1993 regula una pensión especial de vejez
que forma parte del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. No
constituye un régimen especial y, por tanto, permanece vigente. Es
aplicable a quienes se hayan desmovilizado de forma colectiva en el marco
de un proceso de paz celebrado entre el Gobierno Nacional y grupos
armados ilegales, antes o después de la entrada en vigor de dicha ley,
siempre que la desmovilización esté autorizada por la ley.

53Sección Segunda, veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 25000-
23-42-000-2013-00545-01 (1798-2015) CE-SUJ2-031-2023
92
REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN DE SANCIÓN MORATORIA POR
PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS DEFINITIVAS54
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial, estableció
criterios claros sobre la prescripción de la sanción moratoria aplicable cuando las
cesantías definitivas no se pagan oportunamente. El caso que motivó esta
decisión fue el de WAG, quien reclamó el pago de dicha sanción ocho años
después de que se hiciera exigible, lo que llevó a la Sala a declarar la prescripción
total del derecho.

La sanción moratoria, equivalente a un día de salario por cada día de retraso,

debe reclamarse dentro de los tres años siguientes a la fecha en que se hace
exigible. Esta decisión busca garantizar seguridad jurídica, igualdad y coherencia
en la aplicación de la ley.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Prescripción total: La sanción moratoria prescribe totalmente si no se
reclama dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, es decir, desde
el vencimiento del plazo legal para el pago de las cesantías.
➢ Interrupción única: La prescripción puede interrumpirse una sola vez
mediante reclamación administrativa oportuna, y por un lapso igual de tres
años. No se permite presentar múltiples solicitudes para evitar la
prescripción.
➢ Reconocimiento tardío no revive el derecho: Si la administración reconoce o
paga las cesantías después de que el derecho esté prescrito, ello no
reactiva la posibilidad de reclamar la sanción moratoria.
➢ Reclamación administrativa obligatoria: Para acceder a la jurisdicción
contenciosa, es indispensable agotar la reclamación administrativa
específica sobre la sanción moratoria.
➢ Suspensión por reestructuración: La prescripción puede suspenderse si la
entidad empleadora está en proceso de reestructuración de pasivos bajo la
Ley 550 de 1999, siempre que se demuestre que el crédito fue incluido en
el acuerdo.

54Sección Segunda, dos (08001-23-33-000-2012-00200-022) de noviembre de dos mil veintitrés

(2023). Radicado: (2459-2014) CE-SUJ2-034-2023.
93
RECONOCE PENSIÓN GRACIA A DOCENTE Y FIJA NUEVA REGLA
DE UNIFICACIÓN55
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, reconoció el derecho a
la pensión gracia de jubilación a la docente HNJL, quien acreditó más de 20 años
de servicio en plazas nacionalizadas y territoriales, incluyendo experiencia anterior
al 31 de diciembre de 1980. La decisión revoca la negativa de la UGPP y ordena
el pago de la pensión en cuantía del 75% del promedio salarial del año previo a la
consolidación del derecho, con efectos fiscales desde el 26 de septiembre de
2011.

La Sala Segunda del alto tribunal aclaró que los docentes pueden acceder a la
pensión gracia incluso después del 29 de diciembre de 1989, siempre que hayan
estado vinculados al magisterio oficial antes del 31 de diciembre de 1980 y
cumplan con los requisitos legales. Esta decisión tiene efectos vinculantes para
casos similares en trámite administrativo o judicial.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29

de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial
o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con
los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

55Sección Segunda, once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicación: 15001-23-33-
000-2016-00278-01 (3018-2017) CE-SUJ2-030-2021.
94
REGLAS PARA LA SUSTITUCIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA: LA
NORMA APLICABLE ES LA VIGENTE AL MOMENTO DE LA
MUERTE DEL CAUSANTE Y SE REQUIERE CONVIVENCIA MÍNIMA
DE 5 AÑOS CUANDO PROCEDE LA APLICACIÓN DE LA LEY 100
DE 199356
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, resolvió una
controversia sobre la sustitución de la pensión gracia post mortem, estableciendo
que los beneficiarios deben acreditar al menos cinco años de convivencia con el
docente fallecido, si el deceso ocurrió bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993 y sus
reformas.

El caso fue promovido por el cónyuge supérstite, quien solicitó la pensión gracia
de una docente fallecida. Aunque acreditó el vínculo matrimonial y una convivencia
de 3 años y 7 meses, el Consejo de Estado confirmó que no cumplía el requisito
legal de convivencia, por lo que negó la pensión.

Esta decisión unifica criterios frente a interpretaciones anteriores que aplicaban

normas previas a la Ley 100 de 1993, como la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160
de 1989.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Norma aplicable: La norma que regula la sustitución de la pensión gracia es

la vigente al momento del fallecimiento del docente o pensionado.
➢ Requisito de convivencia: Si está vigente el artículo 47 de la Ley 100 de
1993 (modificado por la Ley 797 de 2003), se exige al cónyuge o
compañero permanente acreditar mínimo cinco años de convivencia con el
causante.
➢ Inaplicabilidad de normas anteriores: No se aplican la Ley 71 de 1988 ni el
Decreto 1160 de 1989 para definir requisitos de convivencia, salvo que el
fallecimiento haya ocurrido antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993.
➢ Compatibilidad con pensión gracia: Aunque la pensión gracia es especial y
no requiere aportes, la sustitución pensional sí debe cumplir los requisitos
del Sistema General de Pensiones, siempre que sean compatibles con su
naturaleza.
➢ Efectos de la decisión: La sentencia tiene efectos retrospectivos y
constituye precedente obligatorio para todos los casos similares en trámite,
salvo aquellos ya decididos con cosa juzgada.

56Sección Segunda, once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022). Radicación: 23001-23-33-
000-2014-00444-01. CE-SUJ2-029-2022.
95
DETECTIVES DEL DAS: CONSEJO DE ESTADO FIJA REGLAS PARA
LIQUIDAR PENSIONES CON PRIMA DE RIESGO INCLUIDA57
El Consejo de Estado unificó jurisprudencia sobre la liquidación de pensiones para
los servidores del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), que
desempeñaron funciones de alto riesgo. La decisión responde al caso de MSEE,
quien solicitó la reliquidación de su pensión incluyendo todos los factores
salariales devengados en el último año de servicio.

La Sala determinó que, aunque los exdetectives del DAS tienen derecho a
condiciones especiales de edad, tiempo de servicio y porcentaje de pensión, el
ingreso base de liquidación (IBL) debe calcularse según lo establecido en la Ley
100 de 1993, y no con todos los factores devengados en el último año.

Además, se reconoció que la prima de riesgo sí debe incluirse en el cálculo

pensional, en los porcentajes establecidos por la Ley 860 de 2003, incluso si el
empleador no realizó los aportes correspondientes, ya que esa omisión no puede
perjudicar al trabajador.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Ingreso Base de Liquidación (IBL): Se calcula con el promedio de lo

cotizado en los últimos 10 años antes del retiro, según los artículos 21 y 36
de la Ley 100 de 1993. Si faltaban menos de 10 años para pensionarse, se
toma el promedio de lo devengado en ese tiempo o el cotizado durante todo
el tiempo, el que sea mayor.
➢ Factores salariales computables: Solo se incluyen los factores sobre los que
se realizaron cotizaciones, conforme al Decreto 1158 de 1994. Para el
personal del DAS, se incluye la prima de riesgo en los siguientes
porcentajes: 40% desde el 26 de diciembre de 2003 hasta el 30 de
diciembre de 2007; 50% desde el 31 de diciembre de 2007 hasta la
supresión del DAS en 2011.
➢ Responsabilidad del empleador: Si el empleador no realizó los aportes
correspondientes, el trabajador no puede ser perjudicado. La UGPP debe
adelantar las gestiones para el cobro de los aportes omitidos.
➢ Intereses moratorios: Se causan automáticamente desde la ejecutoria de la
sentencia, conforme a los artículos 192 y 195 del CPACA.
➢ Aplicación retrospectiva: Las reglas fijadas se aplican a todos los casos
pendientes, salvo aquellos ya decididos con cosa juzgada.

57Sección Segunda, veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 25000-23-42-
000-2013-02380-01(2656-2014) CE-SUJ2-028-2022.
96
REGLAS PARA EL RETIRO DEL SERVICIO POR VOLUNTAD DEL
GOBIERNO EN LA POLICÍA NACIONAL 58
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación SUJ-26-S2 del 7 de abril
de 2022, resolvió el caso del Mayor LABP, quien fue retirado de la Policía Nacional
por voluntad del Gobierno. El alto tribunal concluyó que el retiro fue legal,
proporcional y motivado conforme a los estándares constitucionales, y negó las
pretensiones del demandante, quien solicitaba su reintegro, ascensos y
compensaciones económicas.

La decisión fija reglas claras sobre cómo deben proceder las autoridades cuando
aplican la facultad discrecional para desvincular a miembros de la fuerza pública,
garantizando el debido proceso y el derecho a conocer las razones del retiro.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Motivación objetiva: La recomendación de retiro debe estar sustentada en
razones claras, verificables y no arbitrarias, basadas en un estudio
completo del desempeño del funcionario.
➢ Acceso a la información: Al momento de la notificación del retiro, la
institución debe entregar copia de la recomendación y sus soportes. Si son
documentos reservados, el afectado debe poder acceder a ellos con
garantía de confidencialidad.
➢ Control judicial efectivo: En caso de controversia, el juez debe verificar si la
decisión cumple con los principios de proporcionalidad y razonabilidad,
valorando hojas de vida, evaluaciones y demás pruebas relevantes.
➢ Aplicación general: Estas reglas son vinculantes para todos los casos
similares en trámite, tanto en sede administrativa como judicial, salvo
aquellos que ya hayan hecho tránsito a cosa juzgada.

58Sección Segunda, siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022). Radicación: 52001-23-31-000-
2009-00349-01 (4288-2016). CE-SUJ2-026-2022.
97
PROTEGE DERECHOS LABORALES OCULTOS TRAS CONTRATOS
DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS59
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación, reconoció que GLMQ mantuvo
una relación laboral encubierta con la Personería de Medellín entre 2005 y 2011, a
pesar de haber sido contratada mediante múltiples contratos de prestación de
servicios a través del Instituto Tecnológico Metropolitano (ITM). La alta corte
concluyó que existieron subordinación, continuidad y remuneración, elementos
esenciales de una relación laboral.

La decisión ordena al municipio de Medellín – Personería de Medellín pagar las

prestaciones sociales dejadas de percibir, realizar los aportes pensionales
correspondientes y computar el tiempo laborado para efectos pensionales.
Además, unifica criterios sobre el uso indebido de contratos de prestación de
servicios, la solución de continuidad y la improcedencia de devolver aportes a
salud realizados por el contratista.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Término estrictamente indispensable: Los contratos de prestación de

servicios deben celebrarse solo por el tiempo necesario para cumplir el
objeto contratado, justificado en los estudios previos. No pueden usarse
para cubrir funciones permanentes.
➢ Solución de continuidad: Si entre un contrato y otro no transcurren más de
30 días hábiles, se presume que no hubo interrupción en la relación laboral.
Este criterio permite reconocer una única relación laboral continua.
➢ No devolución de aportes a salud: Aunque se declare la existencia de una
relación laboral, no procede la devolución de los aportes a salud realizados
por el contratista, ya que son recursos parafiscales con destinación
específica.

59Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). Radicación: 5001-23-33-
000-2013-01143-01 (1317-2016)
98
DOCENTES PENSIONADOS DEBEN APORTAR A SALUD SOBRE
MESADAS ADICIONALES60
El Consejo de Estado confirmó que los docentes pensionados afiliados al Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) deben realizar aportes
del 12% a salud sobre todas sus mesadas pensionales, incluidas las adicionales
de junio y diciembre.

La decisión se tomó en el caso del docente JJGP, quien solicitó la suspensión de

dichos descuentos y la devolución de los valores ya deducidos. El alto tribunal
negó las pretensiones, al considerar que los descuentos están respaldados por la
Ley 91 de 1989, la Ley 812 de 2003 y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

La sentencia tiene efectos retrospectivos y constituye precedente vinculante para

todos los casos similares, tanto en vía administrativa como judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Procedencia de los descuentos: Los aportes del 12% a salud deben

aplicarse a todas las mesadas pensionales de los docentes afiliados al
FOMAG, incluidas las adicionales de junio y diciembre.
➢ Normas aplicables: Artículo 8 de la Ley 91 de 1989: establece el deber de
contribuir al FOMAG, incluso sobre mesadas adicionales; artículo 81 de la
Ley 812 de 2003: remite al régimen general de aportes de la Ley 100 de
1993; artículo 204 de la Ley 100 de 1993: fija el porcentaje de cotización.
➢ No hay excepción legal: No existe norma vigente que excluya las mesadas
adicionales del descuento por salud para docentes pensionados.
➢ Interpretación constitucional: La Corte Constitucional ha validado el
aumento de la cotización sin necesidad de compensación adicional, en
virtud del principio de solidaridad y sostenibilidad del sistema.
➢ Efectos del precedente: La sentencia tiene efectos retrospectivos y aplica a
todos los casos pendientes, salvo aquellos con cosa juzgada.

60Sección Segunda, tres (03) de junio de dos mil veintiuno (2021). Radicación:66001-33-33-000-
2015-00309-01(0632-2018). CE-SUJ2-024-2021.
99
RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DE CONGRESISTAS.61
Esta sentencia resuelve el caso del señor LAPZ, quien fue afiliado por Fonprecon
y recibió una reliquidación de su pensión como congresista. El Consejo de Estado
revisó si esta afiliación y reliquidación eran legales, considerando que el
demandado había sido congresista entre 1999 y 2000, después de haber sido
pensionado por el Instituto de Seguros Sociales en 1997.

La Sala concluyó que, el señor LAPZ no cumplía con los requisitos para acceder al
régimen especial de pensión de congresistas ni al régimen de transición, por lo
que no tenía derecho a la reliquidación otorgada por Fonprecon. En consecuencia,
se confirmó la nulidad del acto administrativo que le reconoció dicha pensión
especial.
Además, la sentencia establece reglas claras sobre quiénes pueden acceder al
régimen especial de pensión de congresistas, al régimen de transición y sobre la
vigencia de estos beneficios.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Beneficiarios del régimen especial de congresistas (Decreto 1359 de 1993)

• Congresistas activos entre el 18 de mayo de 1992 y el 1 de abril de 1994, que:
• Estén afiliados a Fonprecon.
• Hayan tomado posesión del cargo.
• Cumplan con la edad (50 años mujeres, 55 hombres) y 20 años de servicio.
• Congresistas pensionados vueltos a elegir, que:
• Hayan renunciado temporalmente a su pensión.
• Se hayan reincorporado al Congreso desde el 18 de mayo de 1992 por al
menos 1 año.
• Estén afiliados y hayan cotizado a Fonprecon.
• Excongresistas beneficiarios del régimen de transición (Ley 100 de 1993), que:
• Para el 1 de abril de 1994 tengan 40 años (hombres) o 35 años (mujeres),
o 15 años de servicio.
• Cumplan los requisitos del régimen especial (edad, tiempo, afiliación,
cotización).
➢ Liquidación de la pensión para beneficiarios del régimen especial
• Se aplica el 75% del ingreso base de liquidación.
• Solo se incluyen ingresos efectivamente recibidos, de carácter remunerativo y
sobre los que se cotizó.
• La pensión no puede superar los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes
(SMLMV).
• El reajuste anual se hace según el IPC, no según el salario mínimo.
➢ Fin del régimen especial

61Sección Segunda, ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación: 25000-23-42-000-
2013-05893-01. CE-SUJ-S2- 018 de 2020.
100
• El régimen especial de congresistas expiró el 31 de julio de 2010, salvo para
quienes tenían 750 semanas cotizadas al 25 de julio de 2005, en cuyo caso se
extendió hasta el 31 de diciembre de 2014.

101
PRESCRIPCIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA POR NO
CONSIGNAR CESANTÍAS ANUALIZADAS

La señora MLT demandó al municipio de Sabanagrande (Atlántico) por no

consignar oportunamente sus cesantías de los años 2005, 2006 y 2007,
solicitando el pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990.

El Consejo de Estado unificó jurisprudencia para aclarar desde cuándo se cuenta

el plazo de prescripción para reclamar esta sanción. Determinó que el derecho a
reclamar la sanción moratoria nace el 15 de febrero del año siguiente a cada
anualidad no consignada, y que el trabajador tiene tres años para reclamarla. Si
no lo hace en ese tiempo, el derecho se extingue.

En este caso, aunque la demandante hizo una reclamación en 2010, ya habían

pasado más de tres años desde la exigibilidad de las sanciones por los años 2005
y 2006, y también dejó pasar el plazo judicial para reclamar la de 2007. Por eso,
se declaró la prescripción total.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Inicio del plazo de prescripción: Se cuenta desde el 15 de febrero del año

siguiente a la anualidad en que se causó la cesantía.
➢ Plazo para reclamar: El trabajador tiene 3 años desde esa fecha para
presentar la reclamación administrativa.
➢ Prescripción por anualidades: Si hay varias anualidades sin consignar, el
plazo se cuenta por separado para cada una.

102
PENSIONES DE SERVIDORES JUDICIALES BAJO RÉGIMEN DE
TRANSICIÓN62
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 11 de junio de 2020,
resolvió el caso de la magistrada CRAN, quien solicitó la reliquidación de su
pensión bajo el régimen especial de la Rama Judicial. La decisión establece que,
aunque los servidores judiciales beneficiarios del régimen de transición de la Ley
100 de 1993 tienen derecho a una pensión con el 75% de reemplazo, el cálculo
del ingreso base de liquidación (IBL) debe hacerse conforme a la Ley 100 y no al
Decreto 546 de 1971.

La magistrada cumplía con todos los requisitos del régimen especial, pero
Colpensiones aplicó el promedio de los últimos 10 años cotizados, en lugar del
salario más alto del último año. El Consejo de Estado confirmó esta metodología,
incluyendo únicamente los factores salariales sobre los cuales se realizaron
aportes efectivos, como la asignación básica, bonificación por servicios, prima
especial y bonificación por compensación.

Además, se negó la solicitud de indemnización por daños morales, al no

demostrarse un vínculo directo entre el acto administrativo y las amenazas que
recibió la funcionaria.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Beneficiarios del régimen de transición (Ley 100 de 1993, art. 36): Mujeres
con ≥35 años, hombres con ≥40 años, o ≥15 años cotizados al 1.º de abril
de 1994 (nacional) o 30 de junio de 1995 (territorial).
➢ Requisitos del régimen especial (Decreto 546 de 1971): Mujeres ≥50 años,
hombres ≥55 años. ≥20 años de servicio, de los cuales ≥10 deben ser en la
Rama Judicial o Ministerio Público.
➢ Reconocimiento de pensión: Tasa de reemplazo: 75%.
➢ Ingreso Base de Liquidación (IBL): promedio de los salarios cotizados en
los últimos 10 años (Ley 100, art. 21), actualizado por IPC.
➢ Factores salariales válidos: solo aquellos sobre los que se cotizó
efectivamente, según Decreto 1158 de 1994 y normas posteriores (Ley 332
de 1996, Decretos 610/1998, 1102/2012, 2460/2006, 3900/2008, 383/2013).

62Sección Segunda, once (11) de junio de dos mil veinte (2020), Radicación: 15001 23 33 000
2016 00630 01 (4083-2017) CE-SUJ-S2-021-201
103
INGRESO BASE DE COTIZACIÓN DE LAS PENSIONES DE
EXFUNCIONARIOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
NACIÓN. 63
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 11 de junio de 2020,
resolvió un caso clave sobre cómo debe calcularse la pensión de quienes
trabajaron en la Contraloría General de la República y se pensionaron bajo el
régimen de transición de la Ley 100 de 1993. El fallo aclara que, aunque estas
personas pueden pensionarse con los requisitos del régimen anterior (edad,
tiempo de servicio y porcentaje de pensión), el cálculo del valor de la pensión
(ingreso base de liquidación) debe hacerse con base en las reglas de cotización
de la Ley 100 y no con las del régimen anterior.

Este pronunciamiento revocó una decisión previa que había ordenado una
reliquidación más favorable para la demandante, OLBP, y estableció una regla
obligatoria para casos similares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Ingreso base de liquidación (IBL): Para quienes se pensionan bajo el
régimen de transición con los requisitos del Decreto 929 de 1976, el IBL se
calcula según los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.
➢ Factores salariales incluidos: Solo se tendrán en cuenta los factores sobre
los cuales se hayan hecho aportes al sistema pensional, conforme al
artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

63Sección Segunda, once (11) de junio de dos mil veinte (2020). Radicación: 05001-23-33-00-
2012-00572-01. CE-SUJ-SII-020-2020.
104
REGLAS PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN
DE DOCENTES OFICIALES AFILIADOS AL FOMAG64
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, estableció criterios
definitivos sobre cómo debe calcularse el ingreso base de liquidación (IBL) para
las pensiones de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio (FOMAG). La decisión resuelve controversias sobre qué
factores salariales deben incluirse en la liquidación de la pensión, dependiendo de
la fecha de vinculación del docente al servicio público educativo oficial.

Este fallo tiene efectos retrospectivos, lo que significa que se aplicará a todos los
casos pendientes, tanto en vía administrativa como judicial, salvo aquellos que ya
hayan sido decididos con cosa juzgada.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Dos regímenes pensionales según la fecha de vinculación: Antes del 26 de

junio de 2003, aplica el régimen de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley
62 de 1985. Desde el 26 de junio de 2003 en adelante, aplica el régimen de
prima media de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
➢ Para docentes vinculados antes de la Ley 812 de 2003: Solo se pueden
incluir en la liquidación de la pensión los factores sobre los que se hayan
hecho aportes, según el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
➢ Estos factores son: asignación básica, gastos de representación, primas de
antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados,
horas extras, bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o
nocturno.
➢ Para docentes vinculados desde la vigencia de la Ley 812 de 2003: Se
aplica el régimen de prima media.
➢ La edad de pensión es de 57 años para hombres y mujeres.
➢ El IBL se calcula con base en los factores establecidos en el Decreto 1158
de 1994, sobre los que se hayan realizado cotizaciones.
➢ No se podrán incluir factores salariales no cotizados en la liquidación
pensional.

64Sección Segunda, veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 68001-23-
33-000-2015-00569-01(0935-17) SUJ-014-CE-S2.
105
GARANTIZA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A CÓNYUGES DE
POLICÍAS FALLECIDOS EN SIMPLE ACTIVIDAD65
El Consejo de Estado reconoció el derecho de FMAC a recibir pensión de
sobrevivientes tras la muerte de su esposo, el cabo primero CAIP, quien falleció en
servicio activo en 1994. Aunque el régimen especial de la Policía Nacional no
contemplaba pensión en estos casos, la alta corte aplicó el régimen general de la
Ley 100 de 1993, por resultar más favorable.

La sentencia unifica jurisprudencia y establece que los beneficiarios de oficiales y

suboficiales fallecidos en simple actividad, antes del Decreto 4433 de 2004,
pueden acceder a la pensión de sobrevivientes bajo el régimen general, siempre
que se cumplan los requisitos de cotización y dependencia económica.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Aplicación del régimen general: Los beneficiarios de oficiales y suboficiales

de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad entre 1993 y 2004
pueden acceder a la pensión de sobrevivientes conforme a la Ley 100 de
1993, si cumplen los requisitos legales.
➢ Aplicación integral del régimen: El régimen general debe aplicarse en su
totalidad, incluyendo el monto de la pensión, el ingreso base de liquidación
y el orden de beneficiarios.
➢ Descuento por compensación previa: Si el beneficiario recibió
compensación por muerte bajo el régimen especial, esta debe descontarse
del retroactivo pensional, debidamente indexada.
➢ Prescripción de mesadas: Las mesadas pensionales no reclamadas
prescriben en tres años, conforme al régimen general.
➢ No prescripción de compensación: El valor recibido por compensación por
muerte no prescribe, pero sí puede descontarse una vez se reconozca la
pensión.

65Sección Segunda Subsección “A”, treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
Radicación: 25000-23-42-000-2013-02235-01(2602-16) CE-SUJ-016-19
106
LIQUIDACIÓN DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO DE SOLDADOS
PROFESIONALES66
En una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado resolvió el
caso de JCBB, soldado profesional retirado, y estableció criterios claros para
calcular la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. La decisión
aclara cómo deben aplicarse los porcentajes de liquidación, qué partidas salariales
se computan, y cuándo procede incluir el subsidio familiar. Esta sentencia tiene
efectos retroactivos y busca garantizar igualdad, seguridad jurídica y respeto por
los aportes realizados durante el servicio.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Partidas computables: Solo se incluyen el salario mensual y la prima de
antigüedad (art. 13.2 Decreto 4433 de 2004). Se podrán incluir otras
partidas si están expresamente autorizadas por ley y se cotizó sobre ellas.
➢ Subsidio familiar: Computable solo para quienes se retiraron desde julio de
2014. 30% si lo venían devengando; 70% si no lo percibían; no computable
para retiros anteriores a esa fecha.
➢ Salario base según tipo de vinculación: Soldados voluntarios incorporados
como profesionales (vinculados antes del 31/12/2000): salario mínimo +
60%; soldados profesionales vinculados directamente: salario mínimo +
40%.
➢ Fórmula de liquidación: Asignación de retiro = (Salario x 70%) + (Salario x
38.5%).
➢ Legitimación de CREMIL: CREMIL puede reajustar la asignación de retiro
sin necesidad de que el Ministerio de Defensa modifique previamente el
salario base.
➢ Decreto 991 de 2015: No aplica a soldados profesionales. Solo rige para
oficiales y suboficiales.

66Sección Segunda, veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 85001-33-
33-000-2013-00237-01(1701-16) CE-SUJ2-015-19
107
RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL APLICABLE AL
PERSONAL CIVIL DE SANIDAD MILITAR67
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, aclaró el régimen
salarial y prestacional aplicable al personal civil vinculado al Sistema de Salud de
las Fuerzas Militares que fue incorporado a la planta global del Ministerio de
Defensa Nacional – Dirección General de Sanidad Militar.

La decisión se tomó en el caso de GYPP, quien solicitaba el pago de su

asignación básica conforme al régimen de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional.
El alto tribunal concluyó que, si bien inicialmente aplicaba dicho régimen, tras la
incorporación en 2009 a la planta global del Ministerio de Defensa, su salario
debía ajustarse a la escala definida para los empleados civiles no uniformados del
sector defensa, sin que ello implicara una desmejora salarial.

La sentencia tiene efectos retrospectivos y será vinculante para todos los casos
similares en discusión, tanto en vía administrativa como judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Entre 1994 y 1997 (vigencia del Decreto 1301 y Ley 352):
• El personal civil del Instituto de Salud de las Fuerzas Militares se regía por
las normas salariales de los establecimientos públicos del orden nacional.
• En seguridad social aplicaba la Ley 100 de 1993; en otras prestaciones, el
Decreto 2701 de 1988.
• Quienes se vincularon antes de la Ley 100 continuaban bajo el Decreto
1214 de 1990.
➢ Desde la Ley 352 de 1997:
• Los empleados incorporados a la planta del Ministerio de Defensa
quedaron bajo el régimen salarial de la Rama Ejecutiva del Orden
Nacional.
• En prestaciones, se mantiene el Decreto 1214 de 1990 para quienes se
vincularon antes de la Ley 100; para los demás, aplica la Ley 100 y, en lo
no previsto, el Decreto 1214.
➢ Con la Ley 1033 de 2006 y el Decreto Ley 92 de 2007:
• Se unificó el régimen de administración de personal del sector defensa.
• Se ajustaron las plantas de personal y se establecieron equivalencias
salariales.
• Los empleados incorporados debieron continuar percibiendo la
remuneración del cargo anterior mientras ocuparan el nuevo cargo.
• Una vez incorporados, se aplica la escala salarial definida para empleados
civiles no uniformados del Ministerio de Defensa.
• El régimen prestacional se mantiene conforme a la Ley 352 de 1997.

67Sección Segunda, Subsección B, doce (12) de diciembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación: 25000-23-42-000-2016-04235-01(0901-18) SUJ-019-CE.
108
PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS EN LA RAMA JUDICIAL68
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió una
sentencia de unificación que aclara el tratamiento jurídico de la prima especial de
servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, aplicable a jueces,
magistrados y cargos equivalentes de la Rama Judicial, Fiscalía y Procuraduría.

La decisión reconoce que esta prima no debe descontarse del salario básico, sino
que constituye un incremento adicional del 30%, lo que impacta directamente en la
liquidación de prestaciones sociales. La sentencia también establece que la
bonificación por compensación no puede superar el 80% de lo que devenga un
magistrado de alta corte, y fija criterios claros sobre la prescripción de derechos
laborales.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Naturaleza de la prima especial: Es un incremento del salario básico, no

una parte sustraída de este. Solo constituye factor salarial para efectos de
pensión de jubilación.
➢ Beneficiarios: Todos los funcionarios cobijados por el artículo 14 de la Ley
4ª de 1992 tienen derecho a esta prima como incremento salarial, sin
superar los topes fijados por el Gobierno Nacional.
➢ Reliquidación de prestaciones: Debe hacerse sobre el 100% del salario
básico, incluyendo el 30% que fue excluido como prima especial.
➢ Límites salariales: Para quienes no están sujetos al límite del 80%, su
remuneración no puede exceder el porcentaje máximo fijado por el
Gobierno.
➢ Prescripción de la prima especial: Se cuenta desde la fecha de
presentación de la reclamación administrativa, reconociendo hasta tres
años atrás.
➢ Bonificación por compensación: No puede superar el 80% de lo que
devenga un magistrado de alta corte. La reliquidación solo procede si no se
ha alcanzado ese tope.
➢ Prescripción de la bonificación por compensación: Aplica entre el 5 de
octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004, salvo que se demuestre
interrupción con prueba documental. Para solicitudes posteriores al 27 de
enero de 2012, la prescripción trienal aplica sin excepciones.

68Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, conjuez ponente: Carmen Anaya de Castellanos,
dos (2) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-
02(2204-18).
109
EL CONSEJO DE ESTADO RECONOCE PENSIÓN DE
SOBREVIVIENTES A MADRE DE SOLDADO FALLECIDO EN
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO69
En una decisión histórica, el Consejo de Estado reconoció el derecho a la pensión
de sobrevivientes a la señora POO, madre del soldado regular JLMO, quien
falleció en 2006 mientras prestaba el servicio militar obligatorio. Aunque su muerte
fue calificada como “simplemente en actividad” —lo que tradicionalmente excluía
el derecho a pensión—, el alto tribunal aplicó el régimen general de pensiones de
la Ley 100 de 1993, en virtud del principio de favorabilidad.

La sentencia revoca decisiones previas del Ministerio de Defensa que negaban la

pensión, y ordena su reconocimiento desde julio de 2008, con el respectivo ajuste
por inflación. Además, se establece que los valores previamente pagados por
compensación por muerte deben descontarse proporcionalmente, siempre que
haya identidad entre los beneficiarios.

Este fallo sienta jurisprudencia vinculante y retroactiva, lo que significa que otras
personas en situaciones similares podrán solicitar el mismo beneficio ante la
administración pública.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Aplicación del régimen general de pensiones: Los beneficiarios de soldados
fallecidos “simplemente en actividad” durante el servicio militar obligatorio
pueden acceder a la pensión de sobrevivientes bajo la Ley 100 de 1993, si
cumplen los requisitos.
➢ Principio de favorabilidad e inescindibilidad: Se aplica el régimen general en
su totalidad (monto, ingreso base de liquidación, orden de beneficiarios), sin
mezclar normas de distintos regímenes.
➢ Descuento de compensaciones previas: Si se pagó compensación por
muerte bajo el Decreto 2728 de 1968, esta debe descontarse del retroactivo
pensional, siempre que haya identidad de beneficiarios.
➢ Prescripción trienal: Las mesadas pensionales no reclamadas prescriben a
los tres años, pero el derecho a la pensión como tal es imprescriptible.

69Sección Segunda, doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 81001-23-33-000-
2014-00012-01(1321-15) CE-SUJ2-010-18.
110
RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A CÓNYUGE DE
SUBOFICIAL FALLECIDO EN SERVICIO ACTIVO ANTES DE 200470
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación jurisprudencial,
reconoció el derecho a la pensión de sobrevivientes a ACLG, esposa del suboficial
EAAR, quien falleció en servicio activo en 1998. Aunque el régimen especial de las
Fuerzas Militares no contemplaba esta pensión en casos de muerte en simple
actividad sin 15 años de servicio, el alto tribunal aplicó el régimen general de la
Ley 100 de 1993 por resultar más favorable.

La decisión sienta jurisprudencia para casos similares, estableciendo que los

beneficiarios de oficiales y suboficiales fallecidos en simple actividad antes del
Decreto 4433 de 2004 pueden acceder a la pensión de sobrevivientes bajo el
régimen general, siempre que cumplan los requisitos legales. Además, se ordena
descontar lo recibido por compensación por muerte, si hay coincidencia de
beneficiarios.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Aplicación del régimen general: Los beneficiarios de oficiales y suboficiales
fallecidos en simple actividad antes del Decreto 4433 de 2004 pueden
acogerse a la pensión de sobrevivientes de la Ley 100 de 1993, si esta
resulta más favorable.
➢ Aplicación integral del régimen: El régimen general debe aplicarse en su
totalidad, incluyendo monto de la pensión, ingreso base de liquidación y
orden de beneficiarios.
➢ Descuento de compensación por muerte: Se descontará lo recibido por
compensación si coincide con el beneficiario de la pensión; el descuento
será proporcional e indexado; no se descontará lo recibido por personas
que no sean beneficiarias de la pensión; si el descuento supera el
retroactivo pensional, se hará acuerdo de pago sin afectar el mínimo vital.
➢ Prescripción de mesadas: El término de prescripción para mesadas
pensionales es de tres años, conforme al régimen general.
➢ No prescripción de compensación: No se aplica prescripción a los valores
pagados por compensación por muerte, ya que el derecho a descontarlos
nace con la sentencia que reconoce la pensión.

70
Sección Segunda, primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 68001-23-33-
000-2015-00965-01(3760-16) CE-SUJ2-009-18
111
RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES
TERRITORIALES QUE SE FINANCIAN CON RECURSOS
PROVENIENTES DE LA NACIÓN.71
En una sentencia de unificación con efectos retrospectivos, el Consejo de Estado
reconoció el derecho a la pensión gracia a la docente GAHT, aclarando que los
docentes territoriales o nacionalizados no pierden esa calidad por el hecho de que
sus salarios hayan sido pagados con recursos del situado fiscal o del sistema
general de participaciones.

La decisión revoca una sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

que había negado la pensión gracia argumentando que los recursos eran de
origen nacional. El Consejo de Estado precisó que, una vez transferidos, esos
recursos se incorporan a los presupuestos locales y se convierten en rentas
exógenas de propiedad de las entidades territoriales.

Esta sentencia unifica la jurisprudencia y establece que lo relevante para

reconocer la pensión gracia es la naturaleza de la plaza docente (territorial o
nacionalizada), no el origen de los recursos. Además, se ordena aplicar estas
reglas a todos los casos similares, tanto en vía administrativa como judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Naturaleza de los recursos: Los recursos del situado fiscal y del sistema
general de participaciones, aunque provienen de la Nación, se convierten
en propiedad de las entidades territoriales una vez ingresan a sus
presupuestos.
➢ Calidad del docente: La condición de docente territorial o nacionalizado no
se pierde por la intervención del Ministerio de Educación en el
nombramiento ni por el uso de recursos nacionales.
➢ Prueba de vinculación territorial: Se debe acreditar mediante actos
administrativos o certificación de la autoridad nominadora que la plaza
ocupada era territorial.
➢ Relevancia de la plaza, no del origen del dinero: Lo esencial para el
reconocimiento de la pensión gracia es que la plaza sea territorial o
nacionalizada, sin importar si los recursos eran del situado fiscal o del
sistema general de participaciones.

71Sección Segunda, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 25000-23-42-
000-2013-04683-01(3805-14) CE-SUJ2-011-18.
112
DOCENTES OFICIALES SÍ TIENEN DERECHO A SANCIÓN POR
PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS72
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, resolvió que los
docentes del sector oficial son considerados servidores públicos y, por tanto,
tienen derecho a la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y
1071 de 2006, cuando sus cesantías definitivas o parciales son pagadas de forma
tardía. Esta decisión corrige posturas anteriores que negaban este derecho por
considerar que los docentes estaban regidos por un régimen especial.

La sanción consiste en el pago de un día de salario por cada día de retraso en el

desembolso de las cesantías, y se aplica a partir de 70 días hábiles después de la
solicitud si no se ha expedido el acto de reconocimiento. Además, se estableció
que esta sanción no puede ser indexada, ya que no se trata de un derecho laboral
sino de una penalidad por incumplimiento administrativo.

La sentencia tiene efectos retrospectivos, lo que significa que se aplicará a todos

los casos pendientes en vía administrativa o judicial. También se exhorta al
Gobierno Nacional a ajustar la reglamentación vigente para que respete los
términos legales establecidos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Aplicación de la sanción moratoria a docentes oficiales: Los docentes son
servidores públicos y les aplica la sanción por mora en el pago de cesantías
según las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
➢ Inicio del cómputo de la sanción: Si no se expide el acto de reconocimiento
en los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, la sanción se causa a partir
del día 71, sumando: 15 días para expedir el acto, 10 días de ejecutoria y
45 días para el pago.
➢ Notificación del acto: Si el acto se expide, pero no se notifica, se presume
notificado a los 12 días. La sanción se causa 45 días después de la
ejecutoria.
➢ Salario base para liquidar la sanción: Cesantías definitivas: salario vigente
al momento del retiro; cesantías parciales: salario vigente al momento de la
mora.
➢ Improcedencia de la indexación: La sanción moratoria no puede ser
ajustada a valor presente, ya que no es una prestación laboral, sino una
penalidad.

72Sección Segunda, dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 73001-23-33-
000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012
113
RECONOCE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES A PADRES DE
SOLDADO VOLUNTARIO FALLECIDO EN COMBATE Y FIJA
REGLAS DE UNIFICACIÓN73
El Consejo de Estado reconoció el derecho a pensión de sobrevivientes a los
padres de EACC, soldado voluntario fallecido en combate en 1998. La decisión
marca un precedente para casos similares, al aplicar el régimen especial de las
Fuerzas Militares en lugar del régimen general de pensiones.

El alto tribunal concluyó que, aunque el Decreto 2728 de 1968 no contemplaba

expresamente la pensión de sobrevivientes para soldados voluntarios, el ascenso
póstumo al grado de cabo segundo permite aplicar el régimen prestacional de
suboficiales, más favorable y justo. La pensión se liquidará sobre el 50% de las
partidas salariales del grado conferido, sin descontar las compensaciones
previamente pagadas.

La sentencia tiene efectos retroactivos y deberá ser aplicada por todas las
autoridades administrativas y judiciales en casos similares, garantizando igualdad,
seguridad jurídica y protección a las familias de soldados fallecidos en combate.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Régimen aplicable: Los beneficiarios de soldados voluntarios fallecidos en

combate antes del 7 de agosto de 2002 tienen derecho a la pensión de
sobrevivientes bajo el régimen especial contenido en el Decreto 95 de 1989
o el Decreto 1211 de 1990, según la fecha de fallecimiento.
➢ Compatibilidad de prestaciones: No habrá lugar a descuentos por
compensaciones o cesantías dobles previamente pagadas bajo el Decreto
2728 de 1968, ya que no son incompatibles con la pensión reconocida.
➢ Prescripción: El término prescriptivo para reclamar mesadas pensionales es
de cuatro años, conforme al régimen especial de las Fuerzas Militares.

73 Sección Segunda, cuatro (4) de octubre del dos mil dieciocho (2018). Radicación:
050012333000201300741-01, SU- CE-SUJ-SII-013-2018 SUJ-013-S2 Bogotá D.C.
114
PRIMA DE SERVICIOS PARA DOCENTES OFICIALES74
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió una sentencia
de unificación jurisprudencial que aclara definitivamente el derecho de los
docentes oficiales a recibir la prima de servicios.

La Corporación concluyó que la Ley 91 de 1989 no creó ni extendió la prima de

servicios a los docentes oficiales. Solo aquellos que la venían recibiendo por
normas territoriales vigentes antes de la ley podrán seguir percibiéndola. A partir
de 2014, todos los docentes oficiales tienen derecho a esta prima gracias al
Decreto 1545 de 2013.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ No creación por Ley 91 de 1989: El artículo 15 de esta ley no creó ni
reconoció la prima de servicios para docentes oficiales.
➢ Derecho adquirido por norma territorial: Los docentes nacionalizados que
ya recibían la prima por normas territoriales vigentes antes de 1989
seguirán percibiéndola.
➢ Sin derecho si no existía norma territorial: Los docentes nacionalizados que
no recibían la prima antes de 1989 no tienen derecho a ella.
➢ Exclusión por Decreto 1042 de 1978: Los docentes nacionalizados después
de 1989 no tienen derecho a la prima de servicios, ya que el decreto los
excluye expresamente.
➢ Aplicación de normas nacionales con excepción: A los docentes nacionales,
antes o después de 1989, se les aplican las normas de empleados públicos
nacionales, excepto el Decreto 1042 de 1978. Los docentes nacionales
vinculados antes o con posteridad de la entrada en vigencia de la Ley 91 de
1989 no tienen derecho a la prima de servicios.
➢ Reconocimiento desde 2014: Todos los docentes oficiales tienen derecho a
la prima de servicios desde 2014, según el Decreto 1545 de 2013 (7 días
en 2014 y 15 días desde 2015 en adelante).

74Sección Segunda, catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 15001-
33-33-010-2013-00134-01(3828-14) CE-SUJ2-001-16.
115
REGLAS SOBRE SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE
CESANTÍAS ANUALIZADAS75
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió una
controversia entre una servidora pública y el municipio de Soledad (Atlántico),
relacionada con el incumplimiento en la consignación anualizada de cesantías. La
sentencia unifica criterios sobre el reconocimiento de la sanción moratoria prevista
en la Ley 50 de 1990, aplicable cuando el empleador no consigna oportunamente
las cesantías en el fondo elegido por el trabajador.

El fallo aclara que la sanción moratoria sí está sujeta a prescripción, que corre
desde el momento en que se incumple el plazo legal de consignación (15 de
febrero del año siguiente), y no desde la terminación del vínculo laboral. También
se precisa que las cesantías son imprescriptibles, pero la sanción por mora no lo
es.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Cesantías anualizadas: Son imprescriptibles, el trabajador puede

reclamarlas en cualquier momento.
➢ Cesantías definitivas: Sí están sujetas a prescripción, que corre desde la
terminación del vínculo laboral.
➢ Sanción moratoria: Está sometida a prescripción trienal. El trabajador debe
reclamarla dentro de los tres años siguientes al incumplimiento del
empleador.
➢ Inicio de la mora: La sanción se causa desde el 15 de febrero del año
siguiente al que se causaron las cesantías, si no se consigna
oportunamente.
➢ Fin de la mora: La sanción se paga hasta la fecha de desvinculación del
trabajador, momento en el que cesa la obligación de consignar cesantías
anualizadas.
➢ Salario base para liquidar la sanción: Es el salario vigente al momento en
que se causa la mora, no el del año en que se causaron las cesantías.
➢ No concurrencia de sanciones: Si hay mora en varios años, se liquida una
sola sanción continua, no una por cada anualidad.
➢ Reestructuración de pasivos: Los acuerdos bajo la Ley 550 de 1999 no
pueden desconocer derechos laborales adquiridos, como la sanción por
mora en cesantías.

75Sección Segunda, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número:
08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16.
116
NO RECONOCIMIENTO DE PRIMA TÉCNICA POR FORMACIÓN
AVANZADA, POR INSCRIPCIÓN AUTOMÁTICA EN CARRERA
ADMINISTRATIVA EN LA DIAN.76
El Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la inscripción automática en
carrera administrativa en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),
estableciendo que esta figura, contemplada en el Decreto 2117 de 1992, es
inconstitucional por contradecir el artículo 125 de la Constitución Política.

La decisión se tomó al resolver el caso de una servidora pública, quien solicitó el

reconocimiento de la prima técnica por formación avanzada y experiencia
altamente calificada. La Sala concluyó que, al no haber accedido al cargo
mediante concurso público, la demandante no podía ser considerada empleada de
carrera, requisito indispensable para acceder a dicha prima.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Inscripción automática en carrera administrativa: La incorporación

automática de funcionarios a la DIAN, según el artículo 116 del Decreto
2117 de 1992, es inconstitucional por violar el principio de mérito
consagrado en el artículo 125 de la Constitución.
➢ Requisito de propiedad del cargo: Para acceder a la prima técnica por
formación avanzada y experiencia altamente calificada, el empleado debe
haber sido nombrado en propiedad mediante concurso público.
➢ Derechos de carrera administrativa: No pueden derivarse de una inscripción
automática. La estabilidad laboral y beneficios como la prima técnica
requieren haber superado un proceso de selección abierto y objetivo.
➢ Prima técnica: No procede para quienes fueron incorporados
automáticamente a la DIAN sin concurso, aunque cumplan con otros
requisitos como formación académica o experiencia.

76Sección Segunda, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, diecinueve (19) de mayo de
dos mil dieciséis (2016). Radicación: CE-SUJ205001233300020120079101.
117
BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y PRIMA ESPECIAL DE
SERVICIOS PARA MAGISTRADOS77
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación jurisprudencial, resolvió
controversias relacionadas con el reconocimiento de la bonificación por
compensación y la prima especial de servicios para magistrados y altos
funcionarios de la Rama Judicial. La decisión se fundamenta en la aplicación del
Decreto 610 de 1998 y el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, y niega la aplicación de
la prescripción trienal en estos casos.

La Sala concluyó que, los ingresos laborales totales anuales, incluyendo cesantías
y otras prestaciones, deben ser tenidos en cuenta para calcular tanto la prima
especial de servicios como la bonificación por compensación. Además, se
estableció que la exigibilidad del derecho solo se configura a partir de la nulidad
del Decreto 4040 de 2004, lo que impide aplicar la prescripción trienal antes de
esa fecha.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Bonificación por compensación: Se reconoce conforme al Decreto 610 de

1998, tomando como base el 80% de los ingresos laborales totales anuales
que perciben los magistrados de las Altas Cortes.
➢ Prima especial de servicios: Debe incluir todos los ingresos laborales
permanentes, sin distinguir entre salario y prestaciones sociales, como lo
establece el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
➢ Cesantías como ingreso laboral: El auxilio de cesantías es un ingreso
laboral permanente y debe ser incluido en la liquidación de la prima
especial de servicios y la bonificación por compensación.
➢ Prescripción trienal: No aplica mientras no exista exigibilidad del derecho.
Esta solo se configura a partir del 28 de enero de 2012, fecha de ejecutoria
de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004.

77Sección Segunda, dieciocho (18) de mayo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número:
25000-23-25-000-2010-00246-02(0845-15).
118
REGLAS SOBRE PRESCRIPCIÓN EN CONTRATOS REALIDAD DE
DOCENTES78
En una decisión de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado estableció
criterios definitivos sobre la prescripción de derechos laborales derivados de
contratos de prestación de servicios en el sector educativo. El caso fue promovido
por LMCC, quien laboró como docente contratista por más de 13 años en el
municipio de Ciénaga de Oro (Córdoba), sin recibir prestaciones sociales.

La Sala reconoció que existió una verdadera relación laboral, pero negó el pago
de prestaciones por haber transcurrido más de tres años desde la finalización del
vínculo. No obstante, ordenó computar el tiempo trabajado para efectos
pensionales y realizar los aportes faltantes al sistema de pensiones, al considerar
que estos derechos son imprescriptibles.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Prescripción de prestaciones sociales: Quien reclame el reconocimiento de
una relación laboral con el Estado debe hacerlo dentro de los tres años
siguientes a la terminación del vínculo contractual.
➢ Aportes pensionales son imprescriptibles: No aplica la prescripción frente a
los aportes al sistema de pensiones, por tratarse de derechos periódicos y
fundamentales.
➢ No aplica caducidad ni conciliación previa: Las reclamaciones sobre aportes
pensionales no están sujetas a caducidad ni requieren conciliación
extrajudicial.
➢ El juez debe pronunciarse sobre pensión: Aunque no se solicite
expresamente, el juez debe decidir sobre los aportes pensionales si se
declara la existencia de una relación laboral.
➢ Restablecimiento del derecho, no indemnización: Las prestaciones se
reconocen como consecuencia de la nulidad del acto que negó la relación
laboral, no como reparación integral.
➢ Base de liquidación: Las prestaciones se calculan sobre los honorarios
pactados, no sobre el salario de empleados de planta.

78Sección Segunda, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, veinticinco (25) de agosto de
dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-
005-16.
119
EL QUINQUENIO EN LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE LOS
SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
DEBE INCLUIRSE EN EL IBL EN UNA DOCEAVA PARTE.79
La Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre la
forma correcta de calcular la pensión de jubilación de los funcionarios de la
Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976. El
caso fue promovido por una exservidora de la entidad, quien solicitó la
reliquidación de su pensión con base en todos los factores salariales devengados
en el último semestre de servicio, incluyendo el quinquenio.

La Sala confirmó que el quinquenio —una bonificación especial equivalente a un

mes de salario por cada cinco años de servicio sin sanciones— debe incluirse en
el ingreso base de liquidación pensional (IBL), pero fraccionado en una doceava
parte. También ratificó que las mesadas anteriores al 14 de agosto de 2010 están
prescritas, y revocó la condena en costas impuesta a la UGPP.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Naturaleza del quinquenio: Es una bonificación equivalente a un mes de

remuneración por cada cinco años de servicio sin sanciones, reconocida
por el Decreto Ley 929 de 1976.
➢ Incorporación al IBL pensional: El quinquenio debe incluirse como factor
salarial en la base de liquidación pensional, pero fraccionado en una
doceava parte.
➢ No se computan múltiples quinquenios: Solo se incluye el último quinquenio
causado dentro del semestre final de labores, sin importar si se pagaron
varios acumulados.
➢ Prescripción de mesadas pensionales: Las diferencias en mesadas
anteriores a tres años desde la exigibilidad del derecho están prescritas,
incluso si hubo silencio administrativo.
➢ Aplicación del régimen especial: Los servidores que cumplan los requisitos
del Decreto 929 de 1976 deben tener su pensión calculada con el 75% del
promedio de los salarios del último semestre, incluyendo todos los factores
salariales certificados.

79Sección Segunda, siete (7) de diciembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-
23-42-000-2013-04676-01(2686-14) CE-SUJ2-006-16.
120
SOLDADOS VOLUNTARIOS CONVERTIDOS EN PROFESIONALES
TIENEN DERECHO A SALARIO CON INCREMENTO DEL 60% 80

La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió una sentencia
de unificación jurisprudencial que reconoce el derecho de los soldados voluntarios,
posteriormente incorporados como profesionales, a recibir una asignación salarial
mensual equivalente a un salario mínimo legal vigente incrementado en un 60%.

La decisión responde a la falta de uniformidad en los fallos de tribunales y

juzgados administrativos del país, que en algunos casos negaban el reajuste
salarial del 20% y en otros lo concedían. El Consejo de Estado aclaró que el
Decreto Reglamentario 1794 de 2000 establece un régimen de transición para
estos soldados, respetando sus derechos adquiridos bajo la Ley 131 de 1985.

Además, se determinó que este reajuste tiene efectos prestacionales, lo que

implica la reliquidación de primas, cesantías y subsidios. La sentencia no crea el
derecho, sino que lo reconoce, por lo que las reclamaciones deben presentarse
conforme a las reglas de prescripción vigentes.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Asignación salarial para nuevos soldados profesionales: Quienes se
vincularon por primera vez como soldados profesionales a partir del 1º de
enero de 2000 tienen derecho a un salario mínimo legal mensual
incrementado en un 40%.
➢ Asignación salarial para soldados voluntarios convertidos en profesionales:
Los soldados que a 31 de diciembre de 2000 se desempeñaban como
voluntarios y luego fueron incorporados como profesionales tienen derecho
a un salario mínimo legal mensual incrementado en un 60%.
➢ Efectos prestacionales del reajuste: El reajuste salarial del 20% también
aplica a prestaciones como primas de antigüedad, servicio, vacaciones,
navidad, subsidio familiar y cesantías, que deben ser reliquidadas.
➢ Descuentos legales: La entidad condenada deberá realizar los descuentos
correspondientes por seguridad social y demás conceptos, de forma
indexada.

80Sección Segunda, veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación: 85001-33-
33-002-2013-00060-01(3420-15) CE-SUJ2-003-16.
121
SECCIÓN TERCERA

122
NIEGA COMPENSACIÓN POR SERVICIOS SIN CONTRATO Y FIJA
NUEVAS REGLAS SOBRE EL ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA
CAUSA81
El Consejo de Estado revocó la sentencia que ordenaba al municipio de Soledad
pagar más de $912 millones a la empresa Delthac 1 Seguridad Ltda., por servicios
de vigilancia prestados en enero de 2012 sin contrato escrito. Se concluyó que no
se probó la ejecución de los servicios ni la existencia de una situación excepcional
que justificara la omisión del contrato. Además, aprovechó el caso para unificar su
jurisprudencia sobre el enriquecimiento sin justa causa, aclarando que esta figura
solo procede de forma excepcional, cuando no hay contrato ni otra vía legal para
reclamar, y se demuestre plenamente el beneficio injustificado para la entidad
pública.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Carácter subsidiario: El enriquecimiento sin justa causa solo procede si no
hay contrato ni responsabilidad extracontractual (como falla del servicio).
➢ Vía procesal: Debe tramitarse por medio de control de reparación directa,
incluso si no se menciona expresamente en la demanda.
➢ Excepcionalidad: Solo se admite en casos extraordinarios, por razones de
interés público, cuando no era posible celebrar contrato.
➢ Elementos necesarios: Enriquecimiento de la entidad pública;
empobrecimiento correlativo del demandante; ausencia de causa jurídica;
imposibilidad de reclamar por otra vía y no puede usarse para evadir
normas imperativas (como la exigencia de contrato escrito).
➢ No hay lista cerrada de casos: Las hipótesis mencionadas en la sentencia
de 2012 son ilustrativas, no taxativas.
➢ Constreñimiento ≠ enriquecimiento sin causa: Si la entidad impone la
ejecución de servicios, se trata de una falla del servicio, no de
enriquecimiento injustificado.
➢ Compensación ≠ indemnización: Solo se puede ordenar el pago hasta el
monto del enriquecimiento probado, no de perjuicios adicionales.

81Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Fernando Alexei Pardo Flórez, treinta y uno
(31) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 08001-23-33-000-2014-00442-01 (57.464)
123
ANULA PARCIALMENTE LAUDO ARBITRAL ENTRE SI 99 Y
TRANSMILENIO POR FALTA DE JURISDICCIÓN82
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado anuló parcialmente el
laudo arbitral dictado el 11 de julio de 2022 en el proceso entre la empresa
concesionaria SI 99 S.A. y TRANSMILENIO S.A., al encontrar que el tribunal
arbitral se pronunció indebidamente sobre la legalidad de actos administrativos
expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, lo cual está fuera de su
jurisdicción.

El conflicto surgió por la modificación unilateral del contrato de concesión No. 001
de 2000, mediante las resoluciones 589 y 691 de 2017, que alteraron la fórmula de
remuneración del concesionario. El tribunal arbitral había condenado a
TRANSMILENIO a pagar más de $12.870 millones por desequilibrio económico,
pero el Consejo de Estado concluyó que esa decisión implicó un juicio de legalidad
sobre los actos administrativos, lo cual solo puede hacer la jurisdicción
contencioso-administrativa.

La sentencia unifica jurisprudencia y ordena remitir el expediente al Tribunal

Administrativo de Cundinamarca para continuar el proceso judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Los árbitros no tienen jurisdicción para pronunciarse sobre la legalidad de
actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales,
como los previstos en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993.
➢ Las medidas de compensación, indemnización y ajuste contractual
adoptadas en dichos actos son parte integral del acto administrativo, por lo
que cualquier controversia sobre ellas implica un juicio de legalidad.
➢ Los árbitros solo pueden conocer los efectos económicos de estos actos,
siempre que no impliquen modificar o cuestionar las decisiones adoptadas
por la administración.

82Sección Tercera, Sala Plena, consejera ponente: María Adriana Marín, catorce (14) de marzo de
dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00173-00 (68.994)
124
ACTOS CONTRACTUALES DE EMPRESAS DE SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS83
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió una
controversia entre AG Consultores Ambientales Ltda. y la Empresa de Servicio
Público de Aseo de Cali – EMSIRVA E.S.P., relacionada con el contrato para el
tratamiento de lixiviados en el relleno sanitario de Navarro.

La empresa contratista alegó incumplimientos por parte de EMSIRVA, como

demoras en la entrega del área de trabajo, problemas con el suministro eléctrico y
falta de pago por obras ejecutadas. También solicitó la nulidad de las resoluciones
mediante las cuales EMSIRVA liquidó unilateralmente el contrato e hizo efectiva la
cláusula penal y la póliza de cumplimiento.

El Consejo de Estado concluyó que los actos expedidos por EMSIRVA no son
actos administrativos, sino actos jurídicos contractuales regidos por el derecho
privado, por lo que no requieren ser demandados en nulidad para que el juez
pueda pronunciarse sobre el fondo del conflicto. En consecuencia, se negó la
pretensión de indemnización y se confirmó la liquidación realizada por EMSIRVA,
al no encontrarse prueba suficiente de los perjuicios alegados.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Los actos contractuales de las empresas de servicios públicos domiciliarios
no son actos administrativos, salvo excepciones legales expresas. Se rigen
por el derecho privado.
➢ No es necesario solicitar la nulidad de estos actos para controvertirlos
judicialmente. El juez debe interpretar la demanda y fallar de fondo,
garantizando el derecho de acceso a la justicia.
➢ La liquidación de contratos regidos por el derecho privado no está sujeta al
procedimiento del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública (Ley 80 de 1993). Es fruto de la autonomía de la voluntad de las
partes.
➢ La cláusula penal y la ejecución de pólizas en contratos privados pueden
pactarse válidamente, pero su aplicación no genera presunción de legalidad
ni prerrogativas administrativas.
➢ La carga de la prueba recae en quien alega el incumplimiento o perjuicio, y
no basta con afirmaciones generales o documentos insuficientes para
obtener una condena.

83Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: José Roberto Sáchica Méndez, nueve (9) de
mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 76001233100020060332003 (53.962)
125
EPS DEBEN USAR ACCIÓN DE NULIDAD PARA RECLAMAR
RECOBROS NEGADOS POR EL FOSYGA84
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó que la
Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. escogió incorrectamente la acción
judicial al presentar una demanda de reparación directa contra el Ministerio de
Salud y el Consorcio Fidufosyga 2005, por la negativa de recobros relacionados
con terapias ABA no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS).

La Corte concluyó que las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga
constituyen actos administrativos, por lo que deben ser controvertidas mediante la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no por reparación directa.
Además, se estableció que Sanitas presentó la demanda fuera del tiempo legal, lo
que también generó caducidad.

Este fallo unifica la jurisprudencia sobre el mecanismo judicial adecuado para

reclamar recobros por servicios de salud no cubiertos por el POS, y será referente
obligatorio para casos similares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Decisiones del Fosyga son actos administrativos: Las respuestas definitivas
del administrador fiduciario del Fosyga sobre recobros constituyen actos
administrativos, ya que se expiden en ejercicio de función pública y
producen efectos jurídicos.
➢ Acción judicial adecuada: nulidad y restablecimiento del derecho: Cuando
una EPS considera que un recobro fue rechazado injustamente, debe
acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no a la
reparación directa.
➢ Caducidad de la acción: El plazo para presentar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho es de cuatro meses desde la notificación del
acto administrativo. Si se supera ese tiempo, opera la caducidad y no
puede iniciarse el proceso.
➢ Ineptitud sustantiva de la demanda: Si la demanda no señala las normas
violadas ni explica el concepto de la violación, el juez no puede
pronunciarse de fondo.

84Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Guillermo Sánchez Luque, veinte (20) de abril
de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 25000-23-26-000-2012-00291-01(55085)

126
NIEGA PRETENSIONES POR MAYOR PERMANENCIA EN OBRA Y
FIJA NUEVA REGLA SOBRE SALVEDADES EN CONTRATOS
ESTATALES85
En sentencia de unificación, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de
Estado revocó parcialmente una sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia
que había condenado al SENA por incumplimiento contractual. El caso giró en
torno al contrato de obra 00007 de 1997, suscrito con la empresa Convel S.A.,
para la construcción de la torre norte de la sede principal del SENA en Medellín.

La empresa demandante reclamaba el pago de sobrecostos por mayor

permanencia en obra y de intereses moratorios por pagos tardíos. Aunque en
primera instancia se reconocieron parcialmente estas pretensiones, el Consejo de
Estado concluyó que no se probó el incumplimiento por parte del SENA ni la
existencia de los sobrecostos reclamados. Además, se determinó que los
acuerdos modificatorios del contrato reflejaban la voluntad del contratista de
ampliar el plazo sin exigir remuneración adicional.

La sentencia también establece una nueva regla de interpretación sobre los

efectos de no dejar salvedades en contratos modificatorios, suspensiones o
prórrogas, aclarando que el silencio no implica renuncia automática a derechos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ El silencio no equivale a renuncia: Cuando se firman suspensiones,
adiciones, prórrogas o contratos adicionales, el hecho de no dejar
salvedades no impide al juez estudiar las pretensiones del contratista.
➢ El juez debe interpretar caso por caso: La ausencia de salvedades no
constituye un requisito para la prosperidad de las pretensiones. El juez
debe analizar la intención de las partes, los tratos preliminares y el
contenido de los acuerdos para determinar si se zanjó o no la controversia.
➢ Autonomía de la voluntad prevalece: Las partes pueden acordar libremente
modificaciones al contrato. Si el contratista acepta una ampliación de plazo
sin exigir sobrecostos, esa voluntad debe respetarse.
➢ No se pueden imponer requisitos no previstos en la ley: La jurisprudencia
no puede crear condiciones generales como la exigencia de salvedades
para que prosperen las pretensiones contractuales.
➢ La carga de la prueba recae en quien reclama: Si no se demuestra la fecha
de radicación de las cuentas de cobro, no se puede acreditar la mora ni
exigir intereses moratorios.

85 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Guillermo Sánchez Luque, veintisiete (27) de
julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 05001-23-31-000-1999-02151-01 (39121).
127
REGLAS SOBRE EL TIEMPO PARA DEMANDAR AL ESTADO POR
CRÍMENES DE LESA HUMANIDAD86
El Consejo de Estado unificó su jurisprudencia sobre el plazo para presentar
demandas de reparación directa contra el Estado en casos de graves violaciones
a los derechos humanos, como ejecuciones extrajudiciales y crímenes de guerra.
El caso que motivó esta sentencia fue el de CCL, quien en 2007 fue asesinado por
miembros del Ejército Nacional en Casanare y presentado como guerrillero muerto
en combate.

Aunque en primera instancia se condenó al Estado por estos hechos, la Sala

Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó esa decisión, al
considerar que los familiares conocieron desde el inicio la participación del Ejército
y no presentaron la demanda dentro del plazo legal de dos años. La sentencia
establece que, incluso en casos de lesa humanidad, el término para demandar sí
aplica, salvo que se demuestre que la víctima no pudo ejercer su derecho por
razones materiales como secuestro o enfermedad.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Procedencia de la caducidad en procesos indemnizatorios: En casos de
delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra o graves violaciones a
derechos humanos, el plazo para demandar al Estado es de dos años.
➢ Inicio del conteo: El término se cuenta desde que la víctima conoce o debió
conocer la participación del Estado en el hecho que causó el daño.
➢ Excepciones: No aplica el plazo si se demuestra que la persona no pudo
ejercer su derecho por razones materiales (ej. secuestro, enfermedad
grave).
➢ No depende del proceso penal: La acción de reparación directa no se
suspende por esperar una condena penal. Si se considera relevante, se
debe pedir la suspensión por prejudicialidad.
➢ Responsabilidad independiente: La responsabilidad patrimonial del Estado
no depende de que se haya condenado penalmente al agente estatal.

86Sección Tercera, Sala Plena, consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico, veintinueve (29)
de enero de dos mil veinte (2020) Radicación: 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A
128
REGLAS SOBRE ACTOS PRECONTRACTUALES DE EMPRESAS DE
SERVICIOS PÚBLICOS Y UNIFICA JURISPRUDENCIA87
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia
que negó las pretensiones de las empresas Vigías de Colombia SRL Ltda. y
Granadina de Vigilancia Ltda., quienes demandaron a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá (EAAB) por presuntas irregularidades en la adjudicación
de un contrato de vigilancia.

Las demandantes alegaban que la EAAB había violado los términos de la

invitación a presentar ofertas, generando un perjuicio económico al adjudicar el
contrato a otra empresa. Aunque el Consejo de Estado reconoció que hubo
contradicciones en los términos de la invitación y falta de claridad por parte de la
EAAB, concluyó que no se probó un daño patrimonial a las demandantes.

La sentencia tiene especial relevancia porque unifica la jurisprudencia sobre tres

temas clave: la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en
controversias con empresas de servicios públicos, la naturaleza jurídica de los
actos precontractuales emitidos por estas entidades, y el medio de control
adecuado para demandarlos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa: Cuando no
exista norma expresa sobre qué jurisdicción debe conocer controversias
con prestadores de servicios públicos domiciliarios, se debe aplicar la
cláusula general de competencia del artículo 82 del CCA (hoy artículo 104
del CPACA). Si el prestador es una entidad pública, la competencia es de la
jurisdicción contencioso-administrativa.
➢ Naturaleza jurídica de los actos precontractuales: Salvo disposición legal
expresa, los actos precontractuales de los prestadores de servicios públicos
domiciliarios no son actos administrativos. Se rigen por el derecho privado
(civil y comercial), aunque deben observar los principios de la función
administrativa.
➢ Medio de control adecuado: Las controversias sobre actos precontractuales
no administrativos y deben tramitarse mediante la acción de reparación
directa, no por nulidad ni controversias contractuales.
➢ Garantía de acceso a la justicia: En demandas presentadas antes de esta
sentencia, los jueces deberán estudiar el fondo del asunto, incluso si el
medio de control utilizado no fue el correcto.

87Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Alberto Montaña Plata, tres (3) de septiembre
de dos mil veinte (2020). Radicación: 25000-23-26-000-2009-00131-01 (42003)
129
EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A TAXISTA POR PRIVACIÓN
INJUSTA DE LA LIBERTAD88
El Consejo de Estado confirmó la condena contra la Fiscalía General de la Nación
por la privación injusta de la libertad del demandante, quien fue detenido en 2004
acusado de varios delitos, entre ellos hurto, secuestro y extorsión. Tras casi dos
años en prisión, fue absuelto por falta de pruebas. La sentencia no solo ordena
indemnizar al afectado y a sus familiares, sino que también establece reglas claras
para futuros casos de reparación por detención injusta.

La Sala concluyó que la Fiscalía actuó de forma negligente al imponer la medida

de aseguramiento sin contar con los indicios graves exigidos por la ley. Además,
se evidenció que CS solo estaba cumpliendo su labor como taxista cuando fue
capturado, y no tenía relación con los delitos investigados.

La decisión incluye el pago de más de $12 millones por lucro cesante y

compensaciones por daño moral a nueve familiares del afectado. También se
fijaron criterios de unificación jurisprudencial sobre cómo deben probarse y
liquidarse los perjuicios materiales en casos similares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Sobre el daño emergente por honorarios profesionales: Solo se reconoce si
el demandante lo solicita expresamente y demuestra que fue quien pagó.
• Debe probarse que el abogado actuó como defensor en el proceso
penal.
• La prueba idónea es la factura o documento equivalente expedido
por el abogado, junto con la prueba de pago.
• Si los valores en la factura y el comprobante de pago no coinciden,
se reconoce el menor valor.
➢ Sobre el lucro cesante: Debe solicitarse expresamente en la demanda; no
se reconoce de oficio.
• Se requiere prueba suficiente de que la persona dejó de percibir
ingresos por la detención.
• El ingreso base será el que se pruebe fehacientemente. Si no se
prueba el monto, pero sí la actividad productiva, se usa el salario
mínimo vigente.
• Se puede incrementar el ingreso base en un 25% por prestaciones
sociales, solo si:
• Se solicita en la demanda.
• Se prueba que el afectado tenía una relación laboral subordinada.

88 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, dieciocho
(18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación: 73001-23-31-000-2009-00133-01(44572)
130
EL ESTADO NO FUE RESPONSABLE POR EXPLOSIÓN DE MINA
ANTIPERSONAL EN LA PALMA, PERO DEBERÁ GARANTIZAR
ATENCIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS89
El Consejo de Estado, en sentencia de unificación, confirmó que el Estado
colombiano no es responsable por las lesiones sufridas por LMBV y su hijo menor
de edad, quienes fueron víctimas de una mina antipersonal en zona rural del
municipio de La Palma, Cundinamarca, el 25 de enero de 2003. Aunque se
reconoció el daño, el alto tribunal concluyó que no se probó que el artefacto
explosivo fuera de propiedad estatal ni que el Ejército Nacional tuviera
conocimiento previo del riesgo.

La decisión niega la existencia de una falla del servicio, de responsabilidad por

riesgo creado o de incumplimiento de obligaciones internacionales. Sin embargo,
ordena incluir a las víctimas en la ruta de atención integral del Gobierno, registrar
el caso en el sistema IMSMA y remitirlo a la Fiscalía para investigación penal.

La sentencia unifica criterios sobre cuándo procede la responsabilidad del Estado

en casos de accidentes con minas antipersonales, municiones sin explotar o
artefactos explosivos improvisados.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Responsabilidad del Estado solo procede cuando: El artefacto explosivo fue

instalado por el Ejército Nacional en una base militar. El hecho ocurrió en
proximidad evidente a un órgano representativo del Estado, lo que permite
inferir que el ataque iba dirigido contra agentes estatales.
➢ No hay incumplimiento del deber de prevención por parte del Estado bajo el
artículo 1.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
considerando: La complejidad del conflicto armado. El marco legislativo
vigente para el desminado humanitario. Las medidas adoptadas en materia
de indemnización y atención a víctimas.
➢ El juez de daños debe remitir a las víctimas a la ruta de atención integral
ofrecida por el Gobierno, que incluye servicios médicos, psicológicos,
educativos, laborales e indemnizaciones administrativas.
➢ La mera ocurrencia de un daño por mina antipersonal no implica
automáticamente responsabilidad estatal, especialmente si no se
demuestra que el artefacto era de dotación oficial o que hubo omisión
estatal en su custodia o prevención.

89Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, siete (7) de marzo
de dos mil dieciocho (2018) Radicación: 25000-23-26-000-2005-00320-01(34359)A
131
CONDENA AL EJÉRCITO POR HERIDA A SOLDADO Y REDEFINE
EL ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO EN APELACIONES90
El Consejo de Estado confirmó la condena contra el Ministerio de Defensa por las
lesiones sufridas por el soldado regular LCD, quien fue herido accidentalmente por
un compañero dentro del Batallón de Artillería No. 8 en Pereira, en septiembre de
2006. La sentencia reconoce la responsabilidad del Estado bajo el régimen
objetivo, al tratarse de un conscripto en situación de especial sujeción.

Además, la Sala Plena aprovechó el caso para unificar jurisprudencia sobre el

papel del Ministerio Público en procesos contencioso-administrativos. A partir de
esta decisión, se establece que la Procuraduría puede apelar sin necesidad de
justificar expresamente su interés, presumiéndose que actúa en defensa del orden
jurídico, el patrimonio público o los derechos fundamentales.

La indemnización por perjuicios morales fue confirmada: 30 salarios mínimos para

la víctima directa, 15 para su madre y abuelos, y 10 para sus hermanos. No se
reconocieron otros perjuicios por falta de pruebas.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Interés jurídico del Ministerio Público para apelar: Se reconoce que el
Ministerio Público puede interponer recursos de apelación en defensa del
interés general, sin necesidad de expresar de forma explícita los motivos
constitucionales que lo sustentan.
➢ Valor probatorio de copias simples: Se reitera que las copias simples
pueden ser valoradas como prueba si no son controvertidas por las partes
en el proceso.
➢ Responsabilidad del Estado frente a conscriptos: Se aplica el régimen
objetivo de responsabilidad cuando el daño ocurre en el marco del servicio
militar obligatorio, sin necesidad de probar falla del servicio.
➢ Indemnización por perjuicios morales: Basta acreditar el parentesco hasta
segundo grado de consanguinidad para presumir el daño moral.

90 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, veintiséis (26) de
febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 66001-23-31-000-2007-00005-01(36853)
132
REDEFINE CUÁNDO EL ESTADO DEBE RESPONDER POR
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD91
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, modificó su
jurisprudencia sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por privación injusta
de la libertad. El caso de MLRC, quien fue detenida preventivamente por presunta
trata de personas y luego exonerada, sirvió de base para establecer nuevos
criterios.

La sentencia concluyó que no basta con que una persona haya sido absuelta o
que se haya precluido la investigación P. Ahora, el juez debe verificar para declarar
la responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad. el daño fue
realmente antijurídico y si la persona privada de la libertad actuó con culpa grave o
dolo que haya motivado la investigación penal. En este caso, se determinó que la
conducta de la demandante fue irregular y contribuyó a su detención, por lo que no
procede la indemnización.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Antijuridicidad del daño: El juez debe establecer si la privación de la libertad
fue un daño que la persona no estaba obligada a soportar, conforme al
artículo 90 de la Constitución.
➢ Conducta de la víctima: Se debe verificar, incluso de oficio, si la persona
actuó con culpa grave o dolo civil que haya dado lugar al proceso penal y a
la medida de aseguramiento. Si se prueba, el Estado queda exonerado de
responsabilidad.
➢ Autoridad responsable: El juez debe identificar cuál entidad estatal es
responsable del daño, si no se acredita culpa grave o dolo de la víctima.
➢ Título de imputación: El juez puede aplicar el régimen de responsabilidad
que mejor se ajuste al caso, bajo el principio de "iura novit curia", siempre
que lo fundamente razonadamente.

91 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, quince (15)
de agosto de dos mil dieciocho (2018). Radicación: 66001-23-31-000-2010-00235-01(46947). La
citada providencia fue dejada sin efectos en sede de acción de tutela, en sentencia del 15 de
noviembre de 2019 exp. n 11001-03-15-000-2019-00169-01(AC), C.P. Martín Bermúdez Muñoz, en
la que se ordenó a la Sala Plena de la Sección Tercera dictar una sentencia de reemplazo. En
cumplimiento de lo anterior, la Sección Tercera emitió la respectiva decisión el 6 de agosto de 2020
en la que adoptó la tesis de la Corte Constitucional mediante las sentencias C-037 de 1996 y SU-
072 de 2018, para precisar que “el hecho de que una persona resulte privada de la libertad dentro
de un proceso penal que termina con sentencia absolutoria o con resolución de preclusión, no
resulta suficiente para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que se debe
determinar si la medida restrictiva resultó injusta y, en tal caso, generadora de un daño antijurídico
imputable a la administración”.
133
DEFINE EL ALCANCE DE LA COMPETENCIA DEL JUEZ DE
SEGUNDA INSTANCIA RESPECTO DEL APELANTE ÚNICO Y EL
LUCRO CESANTE A FAVOR DE LOS PADRES POR LA MUERTE DE
LOS HIJOS MENORES DE 25 AÑOS 92
El Consejo de Estado modificó una sentencia del Tribunal Administrativo de
Antioquia y declaró responsable a la Nación–Ministerio de Defensa por la muerte
de MAS y las lesiones sufridas por LYV, durante una persecución militar en Caldas
(Antioquia) en 2001. La decisión unifica jurisprudencia en dos aspectos clave:

1. Competencia del juez de segunda instancia cuando hay apelante

único.
2. Condiciones para reconocer el lucro cesante a padres por la muerte de
hijos menores de 25 años.

La Sala concluyó que hubo uso excesivo e irracional de la fuerza por parte del
Ejército, debido a la deficiente preparación de los escoltas. Aunque se
reconocieron perjuicios morales, se negó el lucro cesante a los padres de la joven
fallecida por falta de prueba sobre su aporte económico al hogar.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Competencia del juez de segunda instancia con apelante único: El juez
puede revisar no solo los puntos expresamente apelados, sino también
aquellos implícitos o consustanciales al recurso, siempre que favorezcan al
apelante. Se reafirma el principio de non reformatio in pejus: no se puede
empeorar la situación del apelante único y, el juez puede pronunciarse
sobre aspectos no mencionados si son necesarios para emitir una decisión
de fondo (como caducidad o legitimación).
➢ Reconocimiento de lucro cesante a padres por muerte de hijos menores de
25 años: No se presume que la muerte de un hijo menor de 25 años genera
pérdida de ingresos para los padres; para que proceda el reconocimiento,
se deben probar dos elementos: que el hijo ejercía una actividad productiva
que generaba ingresos y que los padres dependían económicamente del
hijo (por estar desempleados, enfermos o discapacitados).En zonas rurales,
se puede presumir que todos los hijos en edad de trabajar contribuyen al
hogar, pero la indemnización debe reducirse proporcionalmente al número
de hijos.

92Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, seis (6) abril de dos
mil dieciocho (2018). Radicación: 05001-23-31-000-2001-03068-01(46005).
134
RECONOCE EL LUCRO CESANTE POR LA MUERTE O LESIONES
DE PERSONAS DEDICADAS A LABORES DOMÉSTICAS Y DE
CUIDADO, AL VALORAR ESTAS ACTIVIDADES COMO APORTE
ECONÓMICO INDEMNIZABLE 93
El Consejo de Estado confirmó la responsabilidad del municipio de Acacías (Meta)
y de la empresa Gases del Llano S.A. por la muerte de IRV, quien sufrió un
accidente de tránsito en 1999 al chocar con un montículo de tierra y piedras
dejado sin señalización en una vía pública durante obras de instalación de redes
de gas. La falta de señalización y el deficiente alumbrado público fueron
determinantes en el siniestro.

Aunque se reconoció la responsabilidad de las entidades demandadas, la

indemnización fue reducida en un 50% debido a la imprudencia de la víctima,
quien no portaba casco protector al momento del accidente. La sentencia también
unifica jurisprudencia sobre el reconocimiento de perjuicios materiales por la
muerte de personas dedicadas a labores domésticas, estableciendo que estas
deben ser valoradas como un lucro cesante, equivalente al salario mínimo
mensual legal vigente.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Reconocimiento del trabajo doméstico como actividad productiva: La muerte
o invalidez de una persona dedicada a la economía y cuidado del hogar
genera perjuicios materiales indemnizables como lucro cesante, no como
daño emergente.
➢ Presunción de salario mínimo: Para efectos de tasación, se presume que la
persona dedicada al hogar aporta al núcleo familiar un ingreso equivalente
a un salario mínimo mensual legal vigente, ajustado por prestaciones
sociales y deducciones personales.
➢ Aplicación extensiva: Esta regla se aplica no solo a mujeres, sino también a
hombres, familias monoparentales y parejas del mismo sexo que
desempeñen labores domésticas y de cuidado.
➢ Protección constitucional y convencional: Se reconoce que la afectación a la
economía del hogar vulnera derechos fundamentales como el derecho a la
familia, por lo que puede dar lugar a indemnizaciones adicionales por daños
inmateriales.

93 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, veintisiete (27) de
junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación: 50001-23-31-000-2000-30072-01(33945)
135
RECONOCE EL DERECHO AL ACRECIMIENTO EN
INDEMNIZACIONES POR LUCRO CESANTE EN CASOS DE
MUERTE DE FAMILIARES94
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó jurisprudencia
sobre el reconocimiento del lucro cesante con acrecimiento en procesos de
reparación directa por la muerte de familiares que sostenían económicamente el
hogar.

El caso se originó por un accidente de tránsito ocurrido el 18 de diciembre de

1991, en el que murieron dos servidores públicos del Departamento de Santander
y otros resultaron lesionados mientras cumplían una comisión oficial. El vehículo
oficial sufrió un volcamiento por el estallido de una llanta, lo que fue considerado
como la concreción de un riesgo propio de una actividad peligrosa, no como una
falla del servicio.

La sentencia reconoce que, además del dolor moral, los familiares perdieron el
apoyo económico que recibían de los fallecidos. En consecuencia, se ordenó
indemnizar no solo el lucro cesante individual, sino también el acrecentamiento de
la ayuda económica que habría recibido cada miembro del núcleo familiar si otros
integrantes hubieran dejado de depender económicamente con el paso del tiempo.

Este fallo marca un precedente al considerar que el derecho al acrecimiento es un

principio general aplicable en el ámbito de la responsabilidad patrimonial del
Estado, en armonía con los principios constitucionales de justicia, equidad y
reparación integral.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Lucro cesante con acrecimiento: En casos de muerte de un familiar que
sostenía el hogar, el lucro cesante debe calcularse considerando que, al
cesar la dependencia económica de algunos miembros (por ejemplo, hijos
que cumplen 25 años), su porción acrece la de los demás beneficiarios.
➢ Unidad familiar como criterio de liquidación: La indemnización debe reflejar
la unidad y solidaridad del núcleo familiar, reconociendo que los ingresos
del fallecido se redistribuirían entre los miembros sobrevivientes.
➢ Aplicación automática del acrecimiento: El principio de acrecimiento opera
de forma automática cuando se extingue el derecho de uno de los
beneficiarios, sin necesidad de prueba adicional.
➢ Criterios y metodología de liquidación del lucro cesante con
acrecimiento: Para calcular el lucro cesante derivado de la muerte de

94Sección Tercera, Sala Plena, consejera ponente: Stella Conto Diaz Del Castillo, veintidós (22) de
abril de dos mil quince (2015). Radicación: 15001-23-31-000-2000-03838-01(19146)
136
quien sostenía el hogar, la Sala fijó que (i) los hijos reciben el aporte
económico hasta cumplir 25 años, edad en la que se presume su
independencia; (ii) al extinguirse esa obligación frente a un hijo, su porción
acrece la de los hermanos y del cónyuge, en proporción a sus cuotas; (iii)
alcanzada la independencia económica de todos los hijos, la totalidad de la
ayuda acrece en favor del cónyuge supérstite, reconociéndosele el 50% de
los ingresos del fallecido por el resto de su vida probable; (iv) el cálculo
debe efectuarse con base en la presunción de capacidad laboral y el salario
mínimo, adicionando un 25% por prestaciones sociales, deduciendo un
25% por gastos personales de la víctima y actualizando las sumas
conforme al IPC.

137
 ➢

ORDENA MEDIDAS DE REPARACIÓN INTEGRAL ANTE LA

DEFICIENTE ATENCIÓN MÉDICO-ASISTENCIAL Y LA
DISCRIMINACIÓN DE GÉNERO HACIA LA MUJER
EMBARAZADA.95
El Consejo de Estado revocó una sentencia de primera instancia y condenó al
Hospital San Vicente de Paúl de Lorica por la muerte de una bebé en gestación y
la práctica de una cesárea innecesaria a la madre, ARS, quien no recibió atención
médica oportuna durante el parto. La negligencia médica generó graves
afectaciones físicas y emocionales tanto a la madre como a su compañero NGS.

La sentencia reconoce perjuicios morales y daño a la salud, y ordena medidas de

reparación integral por la invisibilidad y discriminación de género en la atención
médica. Se ordena al hospital ofrecer disculpas públicas, publicar la sentencia en
su sitio web, implementar políticas para mejorar la atención gineco-obstétrica, y
enviar copia del fallo a la Alta Consejería para la Equidad de la Mujer y a la
Comisión Nacional de Género de la Rama Judicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Daño a la salud como categoría autónoma: Se reconoce el daño a la salud
como una afectación psicofísica que no requiere ser permanente ni estar
certificada por juntas médicas. Se abandona la idea de que solo las
alteraciones graves o permanentes son indemnizables.
➢ Valoración cualitativa del daño: La indemnización se basa en la gravedad
del daño, no en porcentajes de incapacidad. Se consideran variables como
dolor físico, afectación emocional, edad, sexo, y repercusiones en la vida
cotidiana.
➢ Daño temporal también es indemnizable: Aunque reversible, el daño
temporal no deja de ser antijurídico y merece reparación.
➢ Medidas de reparación integral por discriminación de género: Se reconoce
que la atención médica deficiente a mujeres embarazadas puede constituir
una forma de discriminación.
➢ Medidas de reparación integral por discriminación de género: Se reconoce
que la atención médica deficiente a mujeres embarazadas puede constituir
una forma de discriminación, por lo que el juez puede adoptar, de manera
oficiosa, acciones reparatorias.

95Sección Tercera, Sala Plena, consejera ponente: Stella Conto Diaz Del Castillo, veintiocho (28)
de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 23001-23-31-000-2001-00278-01(28804).
138
RECONOCE EL DAÑO AUTÓNOMO A BIENES O DERECHOS
CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES Y FIJA CRITERIOS
PARA SU REPARACIÓN INTEGRAL 96
El Consejo de Estado revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia y
declaró responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por la
ejecución extrajudicial de dos campesinos y la desaparición forzada de otros dos,
ocurridas entre el 27 y 28 de marzo de 1997 en la vereda Las Nieves,
corregimiento San José de Apartadó (Antioquia).

Las víctimas fueron presentadas por el Ejército como guerrilleros muertos en

combate, pero las pruebas forenses, testimonios y documentos oficiales
demostraron que eran civiles, agricultores, y que no hubo enfrentamiento armado.
La justicia penal militar se inhibió de investigar, perpetuando la impunidad.

La sentencia ordena una reparación integral que incluye indemnizaciones

económicas, disculpas públicas, rectificación en medios, y medidas de memoria
histórica. Además, establece reglas jurisprudenciales sobre la reparación de daños
inmateriales y excepciones a los topes indemnizatorios en casos de graves
violaciones a los derechos humanos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Reconocimiento de daños a bienes o derechos constitucionales y
convencionales: Se reconoce como una categoría autónoma de perjuicio
inmaterial, distinta del daño moral y del daño a la salud, con características
propias como vulneración relevante, efecto antijurídico, autonomía,
temporalidad o permanencia.
➢ Excepción a los topes indemnizatorios por perjuicios morales: En casos de
graves violaciones a derechos humanos o infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, el juez podrá superar el tope general de 100
SMLMV fijado en la unificación anterior, hasta un máximo equivalente al
triple de dicho monto, siempre que existan circunstancias debidamente
probadas y la decisión esté motivada y guarde proporcionalidad.
➢ Excepción a los topes indemnizatorios por perjuicios morales: En casos de
graves violaciones a derechos humanos y al Derecho Internacional
Humanitario, el juez puede superar el tope de 100 SMLMV hasta un
máximo de 300 SMLMV, con motivación y proporcionalidad.

96Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero, veintiocho
(28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 05001-23-25-000-1999-01063-01(32988).
139
FIJA CRITERIOS PARA INDEMNIZAR EL DAÑO A LA SALUD POR
LESIONES TEMPORALES Y ORDENA REPARACIÓN INTEGRAL A
RECLUSO DISCAPACITADO POR VIOLACIÓN DE SU DIGNIDAD
HUMANA.97
El Consejo de Estado condenó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario
(INPEC) por el deterioro en la salud del ciudadano alemán AES, quien estuvo
recluido en Colombia entre 1997 y 1998. AES, parapléjico desde hacía 19 años,
fue detenido por tráfico de drogas y recluido en cárceles que no contaban con
condiciones mínimas para atender su discapacidad. Durante su detención, sufrió
graves afectaciones físicas, incluyendo gangrena y carcinoma de colon, debido a
la falta de acceso a baños adecuados y atención médica especializada.

La sentencia reconoce que el Estado vulneró su derecho a la dignidad humana y

ordena una indemnización de 100 salarios mínimos por daño moral, 10 salarios
mínimos por daño a la salud y una suma adicional por gastos médicos. Además,
se ordenan medidas de reparación simbólica y estructural, como disculpas
públicas, adecuación de servicios sanitarios para personas con discapacidad en
cárceles, y seguimiento por parte de la Procuraduría.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Indemnización por daño a la salud temporal: Se establece que, para tasar el

daño a la salud por lesiones temporales, debe hacerse un parangón con el
monto que se otorgaría por lesiones similares de carácter permanente.
➢ Autonomía del daño a la salud: Se precisa que el daño a la salud constituye
una categoría autónoma de perjuicio inmaterial, diferente del daño moral,
cuya indemnización se dirige a reparar la pérdida o afectación del bienestar
psicofísico de la persona.

97Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, veintiocho (28) de
agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 25000-23-26-000-2000-00340-01(28832)
140
FIJA CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y LIQUIDACIÓN DE
PDERJUICIOS MORALES EN CASOS DE MUERTE98
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó una sentencia
de primera instancia y declaró responsable a la Nación – Ministerio de Defensa,
Policía Nacional – por la muerte del patrullero OMÑP, ocurrida durante una toma
guerrillera en Roncesvalles (Tolima) el 14 de julio de 2000.

Aunque la Policía Nacional reaccionó una hora después de conocer el ataque, el

apoyo militar efectivo llegó casi diez horas después, cuando los agentes ya habían
sido asesinados. La Sala concluyó que hubo una falla del servicio por omisión, al
no brindar ayuda oportuna, eficaz y suficiente para repeler el ataque, exponiendo a
los agentes a un riesgo desproporcionado.

El fallo ordena indemnizar a la madre del patrullero con 100 salarios mínimos
legales mensuales vigentes (SMLMV), a cada una de sus hermanas con 50
SMLMV, y reconoce un lucro cesante de más de 61 millones de pesos para la
madre. Además, se unifica la jurisprudencia sobre la tasación de perjuicios
morales en casos de muerte.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Prueba de los niveles de cercanía en perjuicios morales por muerte: Se fija
que, para el reconocimiento de la indemnización, en los niveles 1 y 2 basta
acreditar el estado civil o la convivencia del compañero permanente; en los
niveles 3 y 4, además, debe demostrarse la existencia de la relación
afectiva; y en el nivel 5, la relación afectiva debe probarse de manera
específica.
➢ Reconocimiento de perjuicios morales en caso de muerte: Se fija que, ante
la muerte de una persona, procede el reconocimiento de perjuicios morales
a favor de los familiares cercanos, atendiendo a la especial afectación que
la pérdida genera en el núcleo familiar.
➢ Unificación en tasación de perjuicios morales: Niveles de cercanía afectiva
para la indemnización de perjuicios morales en caso de muerte: Se
unifica la jurisprudencia estableciendo cinco niveles de cercanía entre la
víctima directa y los reclamantes, a fin de garantizar igualdad y uniformidad
en la tasación:

Nivel Relación % del tope Equivalencia

98Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, veintiocho
(28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 73001-23-31-000-2001-00418-01(27709)
141
Nivel Relación % del tope Equivalencia

1 Padres, hijos, cónyuges 100% 100 SMLMV

2 Hermanos, abuelos, nietos 50% 50 SMLMV

3 Tercer grado 35% 35 SMLMV

4 Cuarto grado 25% 25 SMLMV

5 No familiares (terceros damnificados) 15% 15SMLMV

➢ Lucro cesante para padres: Se presume que un hijo sostiene a sus padres
hasta los 25 años. Si se prueba dependencia económica, puede extenderse
hasta la vida probable del padre.

142
FIJA CRITERIOS PARA EL RECONOCIMIENTO Y REPARACIÓN
DEL DAÑO INMATERIAL POR AFECTACIÓN DE DERECHOS
CONSTITUCIONALES Y CONVENCIONALES MEDIANTE
MEDIDAS DE SATISFACCIÓN NO PECUNIARIAS 99
El Consejo de Estado declaró responsable al Municipio de Pereira por la muerte
del menor IRLG, quien falleció ahogado tras fugarse del Centro de Reeducación
Marceliano Ossa en abril de 2000. La sentencia establece que hubo una grave
falla en el servicio por parte del Estado, al no garantizar la seguridad, vigilancia y
protección del menor, quien tenía antecedentes de consumo de sustancias
psicoactivas y problemas de comportamiento.

La familia del menor no fue informada oportunamente de su muerte, lo que vulneró

sus derechos a la información y a una sepultura digna. Como medida de
reparación, se ordenó al municipio realizar un acto público de reconocimiento de
responsabilidad y colocar una placa conmemorativa en el centro.

Además, la sentencia unifica la jurisprudencia sobre el reconocimiento de

perjuicios morales en casos de muerte, estableciendo cinco niveles de cercanía
afectiva para determinar el monto de la indemnización. También se reconocen
perjuicios por afectación de derechos constitucionales y convencionales,
privilegiando medidas de reparación no pecuniarias.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Perjuicio por afectación de derechos constitucionales y convencionales: Se

reconoce de oficio o por solicitud de parte; se privilegia la reparación
integral mediante medidas no pecuniarias (acto público, placa
conmemorativa).
➢ Reconocimiento y reparación del daño inmaterial por afectación de
derechos constitucionales y convencionales mediante medidas de
satisfacción no pecuniarias: Se fija que este perjuicio debe reconocerse de
oficio o a petición de parte, siempre que se acredite la vulneración
relevante. Su reparación privilegiará medidas de satisfacción no pecuniarias
—como disculpas públicas, actos de memoria o garantías de no
repetición— a favor de la víctima directa y de su núcleo familiar más
cercano (cónyuge, compañero permanente y parientes de primer grado,
incluidos vínculos por adopción o crianza). En casos de especial gravedad,
como los que comprometen el interés superior de niños, niñas y

99Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, veintiocho
(28) de agosto de dos mil catorce (2014). Radicación: 66001-23-31-000-2001-00731-01(26251)
143
 adolescentes, el juez deberá imponer de oficio medidas no pecuniarias
idóneas y pertinentes.
➢ Indemnización excepcional por daño a bienes o derechos constitucionales y
convencionales: Se establece que, de manera exclusiva para la víctima
directa, y solo cuando las medidas no pecuniarias no resulten suficientes o
posibles para lograr la reparación integral, podrá reconocerse una
indemnización pecuniaria de hasta 100 SMLMV, siempre que no se haya
otorgado ya por concepto de daño a la salud. Esta cuantía debe ser
motivada por el juez y proporcional a la intensidad del daño y a la
naturaleza del derecho afectado.

144
FIJA CRITERIOS PARA LA LIQUIDACIÓN DEL DAÑO A LA
SALUD.100
El Consejo de Estado condenó a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército
Nacional por las lesiones sufridas por LFIC, quien fue herido por un soldado en el
municipio de Amalfi (Antioquia) el 16 de febrero de 1997. El ciudadano recibió un
disparo en el brazo derecho mientras era conducido por militares, lo que le causó
una disminución del 30.17% en su capacidad laboral y un cuadro de estrés
postraumático.

Aunque en primera instancia se había declarado una “concurrencia de culpas”

entre el Ejército y la víctima, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de
Estado concluyó que la conducta de Isaza no contribuyó al daño. Por tanto, se
ordenó una indemnización plena.

La sentencia también unifica la jurisprudencia sobre el daño a la salud,

estableciendo criterios claros para su tasación.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Tope indemnizatorio por daño a la salud:
• Rangos indemnizatorios por daño a la salud: Se unifica que la
indemnización por este perjuicio oscile entre 10 y 100 SMLMV, de acuerdo
con la gravedad y naturaleza de la lesión.
• Incremento excepcional: Se fija que en casos de extrema gravedad y de
manera excepcional, la indemnización podrá aumentarse hasta 400
SMLMV, siempre que la decisión esté debidamente motivada.
➢ Baremo para tasación del daño a la salud: Incapacidad del 1%–10%: 10
SMLMV; incapacidad del 10%–20%: 20 SMLMV; incapacidad del 20%–
30%: 40 SMLMV; incapacidad del 30%–40%: 60 SMLMV; incapacidad del
40%–50%: 80 SMLMV; e, incapacidad superior al 50%: 100 SMLMV.
➢ Exclusión de otras categorías abiertas: No procede reconocer daños como
“vida de relación” o “alteración de condiciones de existencia” cuando ya se
reconoce el daño a la salud.

100Sección Tercera Sala Plena. Consejero ponente: Enrique Gil Botero, veintiocho (28) de agosto
de dos mil catorce (2014). Radicación: 05001-23-31-000-1997-01172-01(31170).
145
ELIMINA TOPES MÍNIMOS EN ACUERDOS CONCILIATORIOS Y
PERMITE SU APROBACIÓN PARCIAL101
En decisión de unificación jurisprudencial, la Sala Plena de la Sección Tercera del
Consejo de Estado aprobó parcialmente un acuerdo conciliatorio entre la Fiscalía
General de la Nación y los familiares de BCC, víctima de privación injusta de la
libertad. El fallo marca un precedente al suprimir el requisito de conciliar entre el
70% y el 100% de la condena de primera instancia, reconociendo la autonomía de
la voluntad de las partes. Además, se avala la posibilidad de que los jueces
aprueben parcialmente los acuerdos conciliatorios, siempre que no se afecten
derechos fundamentales ni el patrimonio público.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Autonomía de la voluntad prevalece: Se elimina el requisito de conciliar
entre el 70% y el 100% de la condena. Las partes pueden acordar
libremente montos inferiores si no hay vicios en el consentimiento ni
afectación a derechos fundamentales.
➢ Capacidad para conciliar: Se reconoce que los poderes otorgados por
padres a abogados en representación de hijos menores siguen vigentes
cuando estos alcanzan la mayoría de edad, salvo revocatoria expresa.
➢ Patria potestad en conciliación: No se requiere autorización previa del juez
de familia para conciliar en nombre de menores, ya que el juez contencioso
ejerce control suficiente sobre el acuerdo.
➢ Aprobación parcial de acuerdos: Se permite que el juez apruebe
parcialmente un acuerdo conciliatorio, sin que esto implique modificar la
voluntad de las partes. Esta medida busca proteger acuerdos válidos y
contribuir a la descongestión judicial.

101
Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Enrique Gil Botero, veinticuatro (24) de
noviembre de dos mil catorce (2014). Radicación: 07001-23-31-000-2008-00090-01(37747)

146
ORDENA INDEMNIZACIÓN A SOLDADO POR EXPLOSIÓN DE
GRANADA DEFECTUOSA EN BASE MILITAR102
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró responsable al
Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por las graves lesiones sufridas por el
soldado voluntario GCP, quien perdió ambas piernas tras la explosión de una
granada de mortero defectuosa en una base militar del Meta en 1998.

La sentencia unifica la jurisprudencia sobre el reconocimiento de perjuicios

morales en casos de lesiones personales, estableciendo criterios claros para la
indemnización de víctimas directas e indirectas. El Consejo de Estado ordenó el
pago de más de 545 millones de pesos por perjuicios materiales, 300 salarios
mínimos por daño a la salud y reconoció perjuicios morales a la víctima, sus
padres y hermanos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Valor probatorio de copias simples: Las copias simples pueden ser

valoradas como prueba si: Fueron aportadas oportunamente; no fueron
tachadas de falsa y se respetaron los principios de contradicción y defensa.
➢ Responsabilidad del Estado por daño antijurídico: El Estado responde por
daños que el ciudadano no está obligado a soportar, incluso si no hay
conducta ilícita, siempre que el daño sea imputable a una autoridad pública.
➢ Régimen aplicable a soldados voluntarios: En casos de soldados
voluntarios, la responsabilidad estatal se analiza bajo los regímenes de falla
del servicio o riesgo excepcional, cuando se les expone a peligros
superiores a los normales del servicio.
➢ Reconocimiento de perjuicios materiales (lucro cesante): La pensión de
invalidez no excluye el derecho a indemnización por perjuicios materiales si
provienen de causas distintas. Se reconocen ambos si tienen fuentes
jurídicas diferentes.
➢ Criterios para tasar perjuicios morales por lesiones personales: Se
establecen seis niveles de indemnización según la gravedad de la lesión y
el grado de parentesco: Víctima directa: hasta 100 SMMLV; padres: hasta
100 SMMLV; Hermanos: hasta 50 SMMLV; otros familiares y allegados:
porcentajes decrecientes según el grado de relación.
➢ Daño a la salud como perjuicio inmaterial autónomo: Se reconoce como
afectación a la integridad psicofísica. La indemnización puede ir de 10 a
100 SMMLV, y excepcionalmente hasta 400 SMMLV, según la gravedad,
edad, y consecuencias del daño.
➢ Abandono del uso de gramos oro en indemnizaciones: Las condenas deben
liquidarse en salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme a la

102Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Olga Melida Valle de De La Hoz, veintiocho
(28) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 50001-23-15-000-1999-00326-01(31172).
147
Ley 446 de 1998, dejando atrás el uso de gramos oro.

148
EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A CIUDADANO POR
PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD: CONSEJO DE ESTADO
UNIFICA CRITERIOS SOBRE PERJUICIOS MORALES Y LUCRO
CESANTE103
El Consejo de Estado ordenó indemnizar a JDS, quien estuvo privado de la
libertad por más de ocho meses tras ser acusado de peculado por apropiación.
Aunque se le impuso medida de aseguramiento, fue absuelto por sentencia judicial
al demostrarse que el hecho no existió. La decisión fue confirmada por el Tribunal
Superior de Bucaramanga.

La sentencia revoca el fallo del Tribunal Administrativo de Santander que había

negado la demanda y unifica la jurisprudencia sobre dos aspectos clave: cómo
calcular los perjuicios morales en casos de privación injusta de la libertad y los
criterios para reconocer el lucro cesante.

El fallo reconoce 70 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV) por

perjuicios morales para la víctima directa, su madre, sus hijos y su compañera
permanente, y una suma de $13.867.700 por lucro cesante. La Fiscalía General
de la Nación deberá asumir el pago, al ser la entidad responsable de la actuación
que causó el daño.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Tabla de indemnización por perjuicios morales: Se establece un esquema

escalonado según el tiempo de privación de la libertad, con montos que van
desde 15 hasta 100 SMLMV para la víctima directa, y porcentajes
proporcionales para familiares.
➢ Lucro cesante se presume si la víctima estaba en edad productiva: Si no se
acredita el ingreso exacto, se presume que devengaba al menos el salario
mínimo legal vigente, más el 25% por prestaciones sociales.

Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón|(E), veintiocho (28) de
103

agosto de dos mil catorce (2014) Radicación: 68001-23-31-000-2002-02548-01(36149)

149
ESTADO CONDENADO POR NO PROTEGER A FAMILIA
EXTORSIONADA POR EL ELN EN CALI104
El Consejo de Estado declaró responsable a la Nación – Ministerio de Defensa –
Policía Nacional por no proteger a la familia CS, víctima de extorsión, atentados y
destrucción de su vivienda por parte del grupo guerrillero ELN, pese a haber
denunciado los hechos ante las autoridades.

La sentencia reconoce perjuicios morales a los afectados y ordena indemnización

por los daños materiales sufridos, incluyendo la destrucción de la finca “Villa
Sandra” en Cali. Además, unifica la jurisprudencia sobre cómo probar la propiedad
de inmuebles en procesos administrativos: basta con el certificado de tradición y
libertad expedido por la Oficina de Registro.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Posición de garante: Cuando el Estado conoce de amenazas o hechos

delictivos, asume el deber de proteger a las víctimas y sus bienes.
➢ Prueba del derecho de dominio sobre inmuebles: En procesos ante la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, el certificado de tradición y libertad
es prueba suficiente para acreditar la propiedad. No se requiere presentar
la escritura pública si el certificado demuestra la inscripción del título.

104Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gomez, trece (13) de mayo
de dos mil catorce (2014) Radicación: 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128)
150
CONDENA AL EJÉRCITO POR MASACRE DE CIVILES Y FIJA
NUEVO ESTÁNDAR PARA INDEMNIZACIÓN POR DAÑO MORAL105
El Consejo de Estado confirmó la responsabilidad del Estado colombiano por la
ejecución extrajudicial de tres ciudadanos, entre ellos un asesor de paz, a manos
de miembros del Ejército Nacional en 1999. Los hechos ocurrieron en Sonsón
(Antioquia), cuando las víctimas fueron retenidas en un retén militar y
posteriormente asesinadas para robar el dinero destinado al rescate de una
persona secuestrada.

La sentencia no solo ratifica la condena por daños materiales y morales, sino

que unifica la jurisprudencia sobre el tope indemnizatorio por perjuicios morales en
casos donde el daño tiene origen en una conducta punible. Se establece que, en
estos casos, los jueces pueden superar el límite tradicional de 100 salarios
mínimos y llegar hasta 1.000, conforme al artículo 97 del Código Penal.

Además, se ordenan medidas de justicia restaurativa, como actos públicos de

disculpas, publicación de la sentencia en la web del Ejército y la creación de una
cátedra sobre derechos humanos en la Cuarta Brigada.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Nuevo estándar para indemnización por daño moral: En casos donde el
daño antijurídico tiene su origen en una conducta punible, los jueces
pueden aplicar el artículo 97 de la Ley 599 de 2000 y decretar
indemnizaciones por le perjuicio moral en cuantía superior a 100 SMLMV.
➢ La Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares debe actuar el
seguimiento al cumplimiento de los dispuesto en providencias en las que se
juzgue la grave violación a derechos humanos, imputables a la Fuerza
Pública.

105Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Enrique Gil Botero, veinticinco (25) de
septiembre de dos mil trece (2013) Radicación: 05001-23-31-000-2001-00799-01(36460
151
CONTRATOS DE SERVICIOS EN EL ESTADO: CONSEJO DE
ESTADO ACLARA QUÉ PUEDE CONTRATARSE DIRECTAMENTE106
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decidió no anular el
artículo 1 del Decreto 4266 de 2010, que permite a las entidades públicas
contratar directamente servicios profesionales, de apoyo a la gestión y trabajos
artísticos. Esta decisión unifica la jurisprudencia sobre el alcance de estos
contratos, aclarando que pueden incluir actividades operativas, logísticas y
asistenciales, siempre que estén relacionadas con la administración o
funcionamiento de la entidad estatal.

El demandante alegaba que el decreto excedía lo permitido por la Ley 1150 de

2007, al ampliar las causales de contratación directa. Sin embargo, el Consejo de
Estado concluyó que el decreto no vulnera la ley, sino que ejemplifica actividades
que pueden ser contratadas directamente, siempre que se cumplan los requisitos
legales y se justifique su necesidad en los estudios previos.

Aunque el decreto fue derogado por normas posteriores, la Sala decidió

pronunciarse por los efectos que pudo haber tenido durante su vigencia.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Contratos de prestación de servicios profesionales: Son aquellos que
requieren conocimientos especializados y deben ser ejecutados por
personas reconocidas como profesionales. Su objeto debe estar
relacionado con la gestión administrativa o el funcionamiento de la entidad.
➢ Contratos de apoyo a la gestión: Incluyen actividades técnicas, operativas,
logísticas o asistenciales que no requieren personal profesional. Pueden
implicar esfuerzo físico o mecánico, siempre que estén vinculadas al
funcionamiento de la entidad.
➢ Contratos para trabajos artísticos: Solo pueden ser encargados a personas
naturales es decir que el contratista debe ser un artista (reconocida como
realizador o productor de arte o trabajos artísticos) con habilidades únicas
en el arte. Su objeto contractual está centrado hacia el desarrollo de
actividades que implican el despliegue de actividades de carácter
eminentemente intelectivo, pero presenta como particularidad sustantiva
que tales esfuerzos están dirigidos, específicamente, al cumplimiento de los
cometidos expresamente definidos por el numeral 2° del artículo 32 de la
Ley 80 de 1993.
➢ La expresión “actividades operativas, logísticas o asistenciales” incluida en
el decreto es una ejemplificación enunciativa del tipo de actividades que
pueden ser acometidas por la categoría conceptual de contratos de

106 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, dos (2) de
diciembre de dos mil trece (2013) Radicación: 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719)
152
 prestación de servicios profesionales y contratos de prestación de servicios
de simple apoyo a la gestión.
➢ La distinción entre contratos de prestación de servicios y de consultoría no
depende del grado de intelecto aplicado en la ejecución del objeto
contractual, sino del objeto específico definido por la ley. Mientras que el
contrato de consultoría está revestido de una cláusula de estricta tipicidad
cerrada (que condiciona de manera detallada la procedencia de dicho
contrato), el de prestación de servicios goza de una regulación jurídica
amplia, que se instrumentaliza por vía de los contratos profesional, de
simple apoyo a la gestión y de ejecución de trabajos artísticos, de manera
que los objetos contractuales que no estén comprendidos dentro del
contrato de consultoría (de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y las demás
disposiciones legales especiales actuales o futuras) podrán ser satisfechos
por medio del de prestación de servicios siempre que satisfaga los
referentes conceptuales que establece el numeral 3° del artículo 32 de la
Ley 80 de 1993.

153
CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA QUE CAMPESINO FUE
VÍCTIMA DE EJECUCIÓN EXTRAJUDICIAL POR PARTE DEL
EJÉRCITO NACIONAL107
El Consejo de Estado, en sentencia del 11 de septiembre de 2013, confirmó la
responsabilidad del Ministerio de Defensa–Ejército Nacional por la muerte de IACC, un
joven campesino asesinado el 28 de marzo de 1993 en la vereda El Cadillo, municipio de
Tello (Huila). Aunque fue presentado como guerrillero abatido en combate, la evidencia
demostró que se trató de una ejecución extrajudicial.

Cubides trabajaba en una finca y fue asesinado por miembros del Ejército en un operativo
militar. La necropsia reveló disparos a quemarropa, y los testimonios confirmaron que no
hubo enfrentamiento armado. El Estado fue condenado a pagar indemnizaciones a su
madre y hermanos, y se ordenaron medidas de reparación simbólica, como la publicación
del fallo y la compulsa de copias a la Fiscalía para reabrir la investigación penal.

La sentencia también unificó la jurisprudencia sobre el valor probatorio de testimonios

trasladados desde otras entidades estatales, como la Procuraduría, incluso sin ratificación
formal, cuando se trata de casos graves de violaciones a los derechos humanos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Cuando la demandada es la Nación, y es una entidad del orden nacional
quien recaudó los testimonios con plena observancia del debido proceso,
entonces puede afirmarse que la persona contra la que pretenden hacerse
valer dichas pruebas, por ser la misma, tuvo audiencia y contradicción
sobre ellas. En este caso, se entiende que la Nación es la persona jurídica
en cuya cabeza radican las garantías que se pretenden preservar con las
previsiones del artículo 229 del Código de Procedimiento Civil y, por lo
tanto, también es plausible afirmar que tales prerrogativas no se
transgreden cuando se aprecia el testimonio trasladado en las condiciones
aludidas.

107Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, once (11) de
septiembre de dos mil trece (2013) Radicación: 41001-23-31-000-1994-07654-01(20601)
154
LOS CONSORCIOS Y UNIONES TEMPORALES SÍ PUEDEN
DEMANDAR108
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó su
jurisprudencia y reconoció que los consorcios y uniones temporales tienen
capacidad jurídica para participar como parte en procesos judiciales relacionados
con contratos estatales. Aunque estas figuras no son personas jurídicas, la ley les
otorga capacidad para contratar y, por extensión, para defender sus derechos en
juicio.

El caso que motivó esta decisión fue el del Consorcio GLONMAREX, que
demandó la adjudicación de una licitación pública en 1996. Aunque el tribunal de
primera instancia rechazó la demanda por considerar que el consorcio no tenía
legitimación para actuar, el Consejo de Estado revocó esa decisión, aclarando que
los consorcios pueden ser representados judicialmente por su apoderado
designado.
Sin embargo, tras revisar el fondo del caso, el alto tribunal concluyó que el
Consorcio GLONMAREX no logró demostrar que su propuesta era la mejor ni que
la adjudicación fue ilegal, por lo que negó las pretensiones de la demanda.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Capacidad procesal reconocida: Los consorcios y uniones temporales

pueden comparecer como parte en procesos judiciales relacionados con la
selección de contratistas o la ejecución de contratos estatales, por medio de
su representante legal.
➢ No se requiere personalidad jurídica: Aunque no son personas jurídicas, la
ley les otorga capacidad jurídica suficiente para actuar en juicio.
➢ Representación para todos los efectos: El representante designado por los
miembros del consorcio o unión temporal tiene facultades amplias,
incluyendo la representación judicial.
➢ Aplicación limitada: Esta capacidad procesal aplica exclusivamente a litigios
derivados de la contratación estatal. Para otros asuntos, deben actuar sus
integrantes individualmente.
➢ No se excluye actuación individual: Los miembros de consorcios o uniones
temporales pueden también actuar por separado en procesos judiciales,
siempre que se cumplan los requisitos legales.

108Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, veinticinco (25) de
septiembre de dos mil trece (2013) Radicación: 25000-23-26-000-1997-03930-01(19933)
155
CONSEJO DE ESTADO RECONOCE RESPONSABILIDAD DE LA
FISCALÍA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD DE TAXISTA
EN MEDELLÍN109
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó una sentencia
del Tribunal Administrativo de Antioquia y declaró responsable a la Nación –
Fiscalía General de la Nación por la privación injusta de la libertad de RDSA,
taxista detenido en 1992 y absuelto en 1994. La decisión se tomó con fines de
unificación jurisprudencial y establece que las copias simples pueden tener valor
probatorio si se cumple el principio de contradicción.

Silva Álzate fue detenido junto a otros dos taxistas por presunta participación en
un homicidio y secuestro, pero posteriormente se demostró que no tuvo relación
con los hechos. La sentencia reconoce perjuicios morales y materiales, y fija
criterios objetivos para la tasación de indemnizaciones en casos similares.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Valor probatorio de copias simples: Las copias simples pueden ser

valoradas como prueba documental si: Fueron aportadas por las partes; no
fueron tachadas de falsas; se surtió el principio de contradicción y si las
partes las usaron en el proceso sin objeción.
➢ Prevalencia del derecho sustancial sobre el formal: No puede negarse una
pretensión por el solo hecho de que la prueba esté en copia simple, si esta
fue aceptada tácitamente por las partes.
➢ Tasación de perjuicios morales por privación injusta de la libertad: Se
establecen montos sugeridos según el tiempo de detención: Más de 18
meses: 100 SMMLV; Entre 12 y 18 meses: 90 SMMLV; Entre 9 y 12 meses:
80 SMMLV; Entre 6 y 9 meses: 70 SMMLV; Entre 3 y 6 meses: 50 SMMLV;
Entre 1 y 3 meses: 35 SMMLV y menos de 1 mes: 15 SMMLV.

109Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Enrique Gil Botero, veintiocho (28) de agosto
de dos mil trece (2013) Radicación: 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022)
156
CONSEJO DE ESTADO NIEGA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
POR ATENTADO EN ESCULTURA DE BOTERO Y FIJA CRITERIOS
PARA ACTOS TERRORISTAS110
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia
que negó la responsabilidad del Estado por la muerte de EVE, víctima de un
atentado terrorista ocurrido el 10 de junio de 1995 en el Parque San Antonio de
Medellín.
El ataque, perpetrado durante el festival “Yo soy Cartagena”, fue considerado un
acto indiscriminado sin objetivo estatal concreto. Aunque se discutió la posible falla
del servicio por parte de la Policía Nacional, la Sala concluyó que se prestó
vigilancia razonable y que no era previsible el atentado. La decisión unifica
criterios sobre la responsabilidad estatal en actos terroristas, reafirmando que no
todo daño causado por terceros es imputable al Estado.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Responsabilidad del Estado por actos terroristas: Puede estructurarse bajo
tres títulos de imputación: falla del servicio, daño especial y riesgo
excepcional. Cada caso debe analizarse según sus pruebas y
circunstancias concretas.
➢ Falla del servicio: No se configura si el Estado actuó dentro de sus
capacidades y cumplió con medidas razonables de seguridad. La obligación
estatal no es absoluta ni ilimitada.
➢ Daño especial o riesgo excepcional: Requiere que el atentado esté dirigido
contra una institución o persona representativa del Estado. No aplica en
casos de ataques indiscriminados sin prueba de motivación específica.
➢ Relatividad de la falla: Se reconoce que el Estado no puede prevenir todos
los daños. La responsabilidad se evalúa según los recursos disponibles y el
contexto del hecho.
➢ Valor probatorio individual: La unificación jurisprudencial no puede sustituir
el análisis de pruebas en cada proceso. Las decisiones deben basarse en
los elementos específicos de cada caso.

110Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Enrique Gil Botero, seis (6) de junio de dos mil
trece (2013). Radicación: 05001-23-31-000-1997-01432-01(26011)

157
EL ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A EXFUNCIONARIO DE LA
FISCALÍA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD111
El Consejo de Estado ordenó indemnizar a un exfuncionario de la Fiscalía General
de la Nación, quien estuvo privado de la libertad por más de tres años tras ser
vinculado a un proceso penal por hurto agravado y violación a la Ley de
Estupefacientes. Aunque se le dictó medida de aseguramiento, la investigación fue
precluida por falta de pruebas, aplicando el principio in dubio pro reo (la duda
favorece al acusado).

La sentencia unifica la jurisprudencia sobre la responsabilidad del Estado en estos

casos, estableciendo que cuando una persona es absuelta por duda razonable, el
daño causado por la detención debe ser reparado, sin que sea necesario acreditar
un error judicial, o una actuación dolosa por parte de la Administración. Se
reconoció un régimen de responsabilidad objetiva basado en el daño especial
sufrido por el ciudadano.

El fallo ordena el pago de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes por
perjuicios morales y más de 97 millones de pesos por lucro cesante. Los
funcionarios llamados en garantía fueron exonerados, al no demostrarse que
actuaron con culpa grave o dolo.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Régimen de responsabilidad objetiva: Cuando una persona es privada de la

libertad y luego absuelta por aplicación del principio in dubio pro reo, el
Estado debe responder patrimonialmente, sin necesidad de probar falla en
el servicio.
➢ Presunción de inocencia como eje de protección: La privación de la libertad
en estos casos vulnera el derecho fundamental a la libertad y la presunción
constitucional de inocencia, por lo que se configura un daño antijurídico.
➢ Excepcionalidad de la detención preventiva: La detención cautelar debe ser
excepcional y no puede convertirse en una carga que el ciudadano esté
obligado a soportar si finalmente no se demuestra su responsabilidad penal.
➢ Imputación por daño especial: El fundamento de la responsabilidad estatal
no se basa en la conducta del juez o fiscal, sino en el daño que el
ciudadano no estaba obligado a soportar, lo que rompe el principio de
igualdad ante las cargas públicas.
➢ Eximentes de responsabilidad: En este régimen objetivo, el juez
contencioso puede valorar si existen eximentes como fuerza mayor, hecho

111Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, diecisiete (17) de
octubre de dos mil trece (2013) Radicación: 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354)
158
 exclusivo de la víctima o de un tercero, que puedan reducir o eliminar la
responsabilidad del Estado.
➢ No se requiere error judicial: La responsabilidad del Estado no depende de
que haya existido una actuación irregular o dolosa por parte de los
funcionarios judiciales.

159
RECONOCE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAÑOS
COLATERALES EN ATAQUE GUERRILLERO EN SILVIA, CAUCA112
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la condena
contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los daños sufridos
en la vivienda de una, afectada durante un ataque guerrillero a la estación de
policía del municipio de Silvia (Cauca) en mayo de 1999. Aunque el atentado fue
perpetrado por terceros (FARC), el alto tribunal aplicó la teoría del daño especial,
al considerar que el perjuicio se produjo en el marco del conflicto armado interno y
que la ciudadana no tenía el deber de soportar esa carga. La decisión reafirma el
deber del Estado de acompañar a las víctimas indirectas de la violencia, incluso
cuando no haya falla en el servicio.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Aplicación del daño especial: El Estado puede ser responsable por daños
causados por terceros cuando estos ocurren en el marco del conflicto
armado interno y afectan a ciudadanos que no tenían el deber jurídico de
soportarlos.
➢ No se exige falla del servicio: La responsabilidad no depende de una
conducta reprochable de la administración, sino del rompimiento de la
igualdad ante las cargas públicas.
➢ Reconocimiento de víctimas indirectas: Se reconoce como víctimas a
quienes, sin ser objetivo directo del ataque, sufren perjuicios por su
cercanía a instalaciones estatales atacadas.
➢ Imputación sin nexo directo: Aunque el daño fue causado por terceros, el
Estado debe responder si el perjuicio se deriva de su lucha legítima contra
la subversión.
➢ Reiteración jurisprudencial: Se reafirma la línea establecida en la sentencia
de unificación del 19 de abril de 2012 (exp. 21515), aplicando el mismo
criterio a casos similares.

112Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, veintitrés (23) de
agosto de dos mil doce (2012). Radicación: 19001-23-31-000-1999-01214-01(23219)

160
ANULA LAUDO ARBITRAL POR INCUMPLIMIENTO DEL
DERECHO COMUNITARIO ANDINO113
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado anuló el laudo arbitral
que había favorecido a COMCEL S.A. frente a la Empresa de Telecomunicaciones
de Bogotá (ETB), por controversias derivadas de un contrato de interconexión. La
decisión se tomó en cumplimiento de una sentencia del Tribunal de Justicia de la
Comunidad Andina (TJCA), que declaró que Colombia incumplió el ordenamiento
jurídico comunitario al no solicitar la interpretación prejudicial de normas andinas
aplicables al caso.

El Consejo de Estado reconoció que los árbitros que fallan en derecho tienen la
obligación de consultar al TJCA cuando el caso involucra normas comunitarias. Al
no hacerlo, se incurrió en un error procesal que afecta la validez del laudo. Como
consecuencia, se ordenó la devolución de los pagos realizados por ETB a
COMCEL en cumplimiento del laudo anulado.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Obligación de interpretación prejudicial: Los jueces nacionales, incluidos los
tribunales arbitrales que fallan en derecho, deben solicitar interpretación
prejudicial al TJCA cuando el caso involucra normas del Derecho
Comunitario Andino.
➢ Causal autónoma de anulación: La omisión de esta consulta constituye una
causal de anulación del laudo arbitral, incluso si no está expresamente
prevista en la normativa interna colombiana.
➢ Primacía del Derecho Comunitario Andino: Las normas comunitarias
prevalecen sobre las nacionales en las materias transferidas a la
Comunidad Andina, y deben aplicarse directamente sin necesidad de
incorporación legislativa.
➢ Efectos vinculantes de las sentencias del TJCA: Las decisiones del TJCA
tienen fuerza obligatoria y no requieren homologación para su cumplimiento
en los países miembros.
➢ Competencia del Consejo de Estado como juez comunitario: En casos de
incumplimiento del ordenamiento andino, el Consejo de Estado debe actuar
como juez comunitario y adoptar las medidas necesarias para garantizar su
aplicación.
➢ Restitución de pagos indebidos: Cuando se anula un laudo por
incumplimiento del Derecho Comunitario, se deben restituir los pagos
realizados en cumplimiento de este, debidamente indexados.
➢ Convocatoria de nuevo tribunal arbitral: La única forma de subsanar la
omisión es convocar un nuevo tribunal de arbitramento que solicite la

113Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, nueve (09)
de agosto de dos mil doce (2012). Radicación: 11001-03-26-000-2012-00018-00(43195)IJ.
161
interpretación prejudicial antes de emitir un nuevo laudo.

162
EL ESTADO DEBE RESPONDER POR DAÑOS A CIVILES EN
ATAQUES GUERRILLEROS: CONSEJO DE ESTADO CONFIRMA
CONDENA POR PERJUICIOS A VIVIENDA EN SILVIA (CAUCA)114
El Consejo de Estado confirmó la responsabilidad administrativa de la Nación –
Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los daños sufridos en una vivienda,
causados durante un ataque guerrillero a la estación de policía de Silvia (Cauca) el
19 de mayo de 1999. Aunque no se probó falla en el servicio por parte del Estado,
la Sala consideró que el daño debía ser indemnizado bajo el régimen de daño
especial, al tratarse de una afectación injusta a una ciudadana ajena al conflicto
armado.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Responsabilidad sin falla del servicio: El Estado puede ser responsable por
daños causados por terceros (como grupos armados ilegales) cuando el
perjuicio rompe el equilibrio de las cargas públicas que deben soportar los
ciudadanos.
➢ Aplicación del régimen de daño especial: Este régimen se aplica cuando el
daño, aunque causado por terceros, ocurre en el marco de una
confrontación armada y afecta injustamente a civiles. No se requiere que el
Estado haya actuado de forma ilegítima.
➢ Principio de solidaridad y equidad: La indemnización se fundamenta en
valores constitucionales como la dignidad humana, la solidaridad y la
justicia material, pilares del Estado Social de Derecho.
➢ No reformatio in pejus: En apelaciones interpuestas solo por la entidad
estatal, no puede agravarse la condena impuesta en primera instancia.

114 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, diecinueve (19) de
abril de dos mil doce (2012). Radicación: 19001-23-31-000-1999-00815-01(21515)
163
ORDENA INDEMNIZACIÓN POR MUERTE DE CIVIL EN
ENFRENTAMIENTO ARMADO ENTRE EJÉRCITO Y FARC EN
TIERRALTA (CÓRDOBA)115
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia
del Tribunal Administrativo de Córdoba y declaró responsable a la Nación –
Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por la muerte de MCD, ocurrida el 27 de
marzo de 1995 durante un enfrentamiento armado entre tropas del Batallón de
Contraguerrillas n.º 33 y guerrilleros de las FARC en la vereda Puerto Fuerte,
municipio de Tierralta (Córdoba).

Aunque no se aportó el registro civil de defunción, la Sala consideró que su

ausencia no era imputable a los demandantes, y que existían pruebas suficientes
para acreditar el fallecimiento. Aplicando la teoría del daño especial, se reconoció
que la víctima no tenía por qué soportar el perjuicio derivado de una actividad
legítima del Estado.

Se ordenó el pago de indemnizaciones por perjuicios morales y materiales a los

familiares de la víctima, y se dispuso la inscripción oficial de su muerte en el
registro civil como medida de reparación integral.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Prueba del estado civil en casos excepcionales: Aunque el registro civil de

defunción es el medio solemne para acreditar la muerte, puede ser suplido
por otros medios probatorios si su ausencia no es imputable a la parte
interesada y existen razones constitucionales imperiosas.
➢ Aplicación del régimen de daño especial: El Estado puede ser responsable
por daños causados en desarrollo de actividades legítimas (como
operativos militares), cuando el perjuicio rompe el principio de igualdad ante
las cargas públicas.
➢ Irrelevancia del autor material del daño: En el régimen de daño especial, no
es necesario probar si el disparo fue hecho por agentes estatales o por
terceros. Basta con demostrar que el daño ocurrió en el marco de una
actividad estatal.
➢ Reparación integral del daño: El juez puede ordenar medidas adicionales,
como la inscripción oficial de la muerte, para garantizar el restablecimiento
de derechos, incluso si no fueron solicitadas expresamente, siempre que no
se desconozca el principio de la no reformatio in pejus.
➢ Indemnización por perjuicios morales y materiales: Se reconocen
indemnizaciones en salarios mínimos legales mensuales vigentes, según el
grado de parentesco y la intensidad del perjuicio. El lucro cesante se

Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, veintidós (22) de
115

marzo de dos mil doce (2012). Radicación: 23001-23-31-000-1997-08445-01(22206)

164
 calcula con base en el salario mínimo y la expectativa de vida de la víctima
y sus beneficiarios.
➢ Protección del derecho al acceso a la justicia: La exigencia de pruebas
imposibles de obtener no puede convertirse en una barrera para el acceso
a la justicia. El juez debe valorar las pruebas disponibles y garantizar la
prevalencia del derecho sustancial.

165
CONSEJO DE ESTADO RESPONSABILIZA A LA POLICÍA
NACIONAL POR EL SUICIDIO DE AGENTE EN ESTADO DE
PERTURBACIÓN EMOCIONAL116
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la
responsabilidad patrimonial del Estado por la muerte del agente OEMP, ocurrida el
17 de diciembre de 1993 en el corregimiento de Mesopotamia, Antioquia. Aunque
el agente se quitó la vida con un arma de dotación oficial, la Sala concluyó que el
hecho fue imputable a la Policía Nacional por omisión en su deber de protección.

El agente había sufrido un trauma craneal días antes, presentaba signos evidentes
de alteración emocional, y no recibió la atención médica especializada que
requería. A pesar de que el comandante de la estación le retiró su arma, no se
tomaron medidas eficaces para evitar el acceso a otras armas ni se gestionó
atención médica o psicológica.

La sentencia ordenó indemnizaciones por perjuicios morales y materiales a favor

de la madre, esposa, hijo y hermanos del agente, y corrigió errores aritméticos en
la liquidación inicial. Además, se reafirmó el alcance del recurso de apelación en
favor del apelante único, permitiendo al juez de segunda instancia revisar
aspectos no mencionados expresamente si benefician al recurrente.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Responsabilidad del Estado por omisión en el deber de protección: El

Estado puede ser responsable por daños autoinfligidos por sus agentes si
se demuestra que existía un estado de perturbación emocional o mental
que debía ser advertido y atendido por la entidad.
➢ Imputación por hechos ocurridos en instalaciones oficiales con armas de
dotación: La muerte de un agente dentro de una estación de policía y con
arma oficial es, en principio, imputable al Estado, salvo que se demuestre
que no hubo omisión en el deber de cuidado.
➢ Valoración del estado emocional como factor de riesgo: Si un agente
muestra signos evidentes de alteración emocional, la entidad debe tomar
medidas eficaces para protegerlo, incluyendo el retiro de armas y la
atención médica especializada.
➢ Indemnización por perjuicios morales y materiales: Se reconoce el daño
moral a familiares cercanos con base en el vínculo y las reglas de la
experiencia. La indemnización se liquida en salarios mínimos legales
mensuales vigentes, conforme a la jurisprudencia unificada.

116 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Ruth Stella Correa Palacio, nueve (9) de
febrero de dos mil doce (2012). Radicación: 05001-23-26-000-1994-02321-01(20104).
166
➢ Corrección de errores aritméticos en segunda instancia: El juez de segunda
instancia puede corregir errores en la liquidación de perjuicios, incluso si no
fueron mencionados por el apelante, siempre que la corrección favorezca
sus intereses.
➢ Alcance del recurso de apelación en favor del apelante único: La
competencia del juez de segunda instancia no se limita estrictamente a los
argumentos del apelante. Puede revisar aspectos conexos o implícitos si
ello contribuye a una decisión más justa y conforme a la ley.

167
COMPETENCIA DEL JUEZ EN APELACIÓN Y NIEGA CONSULTA
AUTOMÁTICA EN SENTENCIAS APELADAS117
En una sentencia de unificación, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo
de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en
el caso de JRIG, soldado lesionado en un enfrentamiento entre tropas del mismo
batallón en Lejanías, Meta, el 4 de mayo de 1995.

La Sala confirmó la responsabilidad del Estado por las lesiones sufridas por el
soldado, que le causaron una incapacidad laboral del 95.21%. Se modificaron los
montos indemnizatorios por perjuicios morales, daño a la salud y perjuicios
materiales, reconociendo un total de más de $353 millones por lucro cesante,
además de compensaciones en salarios mínimos legales mensuales vigentes para
la víctima y sus familiares.

La sentencia también unificó criterios sobre dos temas clave:

• El marco fundamental de competencia del juez de segunda instancia se

limita a los aspectos expresamente apelados.
• No procede el grado jurisdiccional de consulta si la sentencia fue apelada
por alguna de las partes, incluso si la condena supera los 300 salarios
mínimos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Competencia del juez ad quem en apelación: El juez de segunda instancia

solo puede pronunciarse sobre los aspectos expresamente apelados. No
puede modificar partes no impugnadas de la sentencia, salvo que estén
íntimamente relacionadas con lo apelado y beneficien al apelante.
➢ Aplicación del principio de non reformatio in pejus: Si el apelante es único,
el juez no puede agravar su situación. Toda modificación debe ser favorable
al recurrente.
➢ Improcedencia del grado jurisdiccional de consulta en sentencias apeladas:
Cuando una sentencia es apelada por cualquier parte, no procede la
consulta automática, incluso si la condena supera los 300 salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
➢ Reconocimiento del daño a la salud como perjuicio inmaterial autónomo: Se
reconoce como un perjuicio distinto al moral, compensable
económicamente cuando hay afectación grave a la integridad física o
funcional de la persona.
➢ Indemnización por perjuicios morales y materiales: La pérdida de capacidad
laboral cercana al 100% justifica una indemnización elevada por daño

117 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez, nueve (09) de
febrero de dos mil doce (2012). Radicación número: 50001-23-31-000-1997-06093-01(2106)
168
 moral, daño a la salud y lucro cesante, calculado conforme a la Ley 100 de
1993.
➢ Sustentación del recurso de apelación como requisito esencial: La
apelación debe estar debidamente sustentada. El juez no puede suplir la
falta de argumentos del apelante ni extender su competencia más allá de lo
impugnado.

169
CONSEJO DE ESTADO ANULA CADUCIDAD DE CONTRATO POR
FALTA DE COMPETENCIA TEMPORAL DEL ALCALDE DE
CHÁMEZA118
La Sección Tercera del Consejo de Estado anuló varios actos administrativos
mediante los cuales el municipio de Chámeza (Casanare) declaró la caducidad de
un contrato de obra para la construcción de un puente. La decisión se tomó
porque el alcalde expidió dichas resoluciones después de vencido el plazo de
ejecución del contrato, lo que constituye una falta de competencia temporal.

El contratista, la empresa Nimrod Mir Ltda., había ejecutado el 90% de la obra,

pero no recibió el pago correspondiente al 20% del valor total del contrato.
Además, fue inhabilitado para contratar con el Estado durante cinco años, lo que
le generó perjuicios económicos.
El Consejo de Estado condenó al municipio a pagar más de $268 millones por
concepto de intereses moratorios y lucro cesante, reconociendo que la
declaratoria de caducidad fue ilegal y afectó gravemente al contratista.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ La caducidad de un contrato estatal solo puede declararse durante el plazo
de ejecución del contrato, no después de su vencimiento ni durante la etapa
de liquidación.
➢ La falta de competencia temporal para declarar la caducidad constituye un
vicio grave que puede ser declarado de oficio por el juez, incluso si no fue
alegado por el demandante.
➢ La ejecución parcial de la obra no justifica la caducidad si el plazo ya ha
expirado, y cualquier modificación del contrato debe hacerse por escrito y
con las mismas formalidades del contrato original.
➢ La inhabilidad para contratar con el Estado derivada de una caducidad
ilegal genera perjuicios indemnizables, incluso si no se prueba con
exactitud la cuantía, siempre que haya certeza del daño.

Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Danilo Rojas Betancourth, doce (12) de julio
118 118

de dos mil doce (2012). Radicación: 85001-23-31-000-1995-00174-01(15024)

170
CONSEJO DE ESTADO NIEGA PAGO POR OBRAS SIN CONTRATO:
UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE EL
ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA 119

La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó una sentencia
que ordenaba al Municipio de Melgar pagar más de 172 millones de pesos por
obras ejecutadas sin contrato escrito. El contratista alegaba haber celebrado
acuerdos verbales con la administración, pero el alto tribunal concluyó que no se
cumplió con la solemnidad exigida por la ley para los contratos estatales.

Este fallo unifica la jurisprudencia sobre el uso de la figura del enriquecimiento sin
causa (actio in rem verso) en el ámbito contencioso administrativo. La Sala
estableció que, por regla general, no se puede reclamar el pago de obras o
servicios prestados sin contrato formal, salvo en casos excepcionales
debidamente probados.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Regla general: La acción de enriquecimiento sin causa no procede cuando
se pretende desconocer normas imperativas, como la exigencia de contrato
escrito en la contratación estatal.
➢ Excepciones restringidas: La actio in rem verso solo será admisible en
casos excepcionales, como: Cuando la administración impone al particular
la ejecución de obras sin contrato, sin culpa de este.
➢ Cuando se trata de proteger derechos fundamentales como la salud, en
situaciones de urgencia manifiesta que impidan la formalización contractual.
➢ Naturaleza de la acción: La actio in rem verso es una acción de carácter
compensatorio, no indemnizatorio. El demandante solo puede reclamar el
monto del enriquecimiento, no perjuicios adicionales.
➢ Vía procesal adecuada: En el ámbito contencioso administrativo, la
pretensión de enriquecimiento sin causa debe tramitarse por la acción de
reparación directa, conforme al artículo 86 del Código Contencioso
Administrativo.
➢ Competencia y procedimiento: Si la cuantía no supera 500 salarios
mínimos, conoce el juez administrativo en primera instancia y el tribunal en
segunda. Si supera ese monto, conoce el tribunal en primera instancia y el
Consejo de Estado en segunda.
➢ Buena fe objetiva: La buena fe relevante en estos casos es la objetiva, es
decir, el comportamiento conforme al ordenamiento jurídico. Invocar la
buena fe subjetiva no justifica el incumplimiento de normas imperativas.

119 Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa,
diecinueve (19) de noviembre de dos mil doce (2012) Radicación: 73001-23-31-000-2000-03075-
01(24897)
171
➢ No procede el enriquecimiento sin causa: Cuando se ejecutan obras sin
contrato escrito y sin que se configure alguna de las excepciones
mencionadas, no es posible reclamar compensación por enriquecimiento.

172
ESTADO DEBERÁ INDEMNIZAR A FAMILIA DE VÍCTIMA DE
ATENTADO EN PUERTO RICO, CAQUETÁ120
El Consejo de Estado confirmó la responsabilidad de la Nación —Ministerio de
Defensa y Policía Nacional— por la muerte de HAGB, ocurrida el 29 de marzo de
1998 durante un atentado terrorista perpetrado por las FARC contra la estación de
policía y los despachos judiciales del municipio de Puerto Rico, Caquetá.

La sentencia reconoce que, aunque el Estado no fue el autor directo del ataque, sí
tiene el deber de acompañar y reparar a las víctimas del conflicto armado, en
virtud del principio de solidaridad y del rompimiento de las cargas públicas que
normalmente deben soportar los ciudadanos.

La decisión ordena indemnizar a los padres, hermanos, compañera permanente,

hijo póstumo y abuelos del fallecido por perjuicios morales y materiales. El hijo
póstumo, HAAL, recibirá además una compensación por lucro cesante, al haber
sido privado de la figura paterna desde su nacimiento.

REGLAS DE UNIFICACIÓN
➢ Reconocimiento de perjuicios morales por presunción de parentesco: Se
presume el dolor moral en padres, hijos, hermanos y abuelos ante la
pérdida de un ser querido, sin necesidad de pruebas adicionales, siempre
que se acredite el vínculo familiar.
➢ Motivación obligatoria del juez: El juez debe justificar razonadamente el
reconocimiento y la tasación de los perjuicios morales, evitando decisiones
arbitrarias o discriminatorias.
➢ Aplicación del daño especial como título de imputación: En casos de
conflicto armado, el Estado puede ser responsable por daños causados por
terceros (como grupos armados ilegales) cuando se rompe el equilibrio de
las cargas públicas que deben soportar los ciudadanos.
➢ Reconocimiento de perjuicios a hijos póstumos: Se admite la indemnización
por perjuicios morales y materiales a hijos nacidos después del
fallecimiento del progenitor, si se demuestra la relación afectiva y la
privación de compañía y apoyo.
➢ Liquidación proporcional de indemnizaciones: La tasación de perjuicios
debe considerar la intensidad del daño, el grado de afectación emocional y
las circunstancias del hecho, aplicando criterios de equidad y
proporcionalidad

120Sección Tercera, Sala Plena, consejero ponente: Hernán Andrade Rincón, veintitrés (23) de
agosto de dos mil doce (2012). Radicación: 18001-23-31-000-1999-00454-01(24392)
173
SECCIÓN CUARTA

174
SE PRECISA CUÁNDO SE PUEDEN DEMANDAR ACTOS QUE
DECIDEN SOBRE LA REVOCATORIA DIRECTA DE OTROS ACTOS
ADMINISTRATIVOS121
En una decisión de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado resolvió el
caso de Camila Andrea Méndez Barba, quien demandó una resolución en la que la
UGPP, al decidir sobre la revocatoria directa de la liquidación oficial de los aportes
a pensión y salud a su cargo, modificó parcialmente la liquidación. La demandante
alegaba que la resolución violaba sus derechos, al no considerar correctamente
sus ingresos reales y los meses en que los percibió.

La Sala concluyó que el acto demandado no podía ser objeto de control judicial, ya
que no generó una situación jurídica nueva distinta a la del acto original. Aunque la
UGPP excluyó los aportes de enero y febrero de 2014, mantuvo la decisión sobre
los demás meses, sin introducir elementos nuevos que habilitaran una demanda.

Con esta sentencia, el Consejo de Estado estableció criterios claros sobre cuándo
los actos que resuelven solicitudes de revocatoria directa pueden ser demandados
ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Los actos administrativos que deciden, de oficio o por solicitud de parte,

sobre la revocatoria directa de otros actos administrativos no pueden ser
demandados judicialmente.
➢ Excepcionalmente, son demandables cuando incluyen situaciones nuevas
que modifican total o parcialmente el acto inicial. En ese caso, solo se
puede discutir la parte novedosa, no el resto del acto original.
➢ Estas reglas se aplican únicamente a los trámites judiciales pendientes de
resolución. No afectan decisiones ya tomadas.

121Sección Cuarta, cinco (05) de diciembre de 2024. Radicación: 25000-23-37-000-2020-00174-02

(27841) CE-SUJ-4-005.

175
SE PERMITE CORREGIR CIERTOS ERRORES EN
DECLARACIONES TRIBUTARIAS SIN LÍMITE DE TIEMPO122
En sentencia de unificación, el Consejo de Estado se pronunció sobre el plazo
para corregir errores en la imputación de saldos a favor, así como en los anticipos
de impuestos en las declaraciones tributarias.

La empresa Americas Styrenics de Colombia Ltda. había solicitado corregir

declaraciones de IVA entre 2008 y 2011, para aplicar saldos a favor no imputados
correctamente. La DIAN negó la solicitud por considerarla extemporánea con
sustento en el artículo 589 del Estatuto Tributario, que establece un plazo de un
año para correcciones.

Sin embargo, el Consejo de Estado aclaró que el procedimiento especial del

artículo 43 de la Ley 962 de 2005 permite realizar este tipo de correcciones “en
cualquier tiempo”, siempre que no afecten la base gravable ni el tributo liquidado.
Por tanto, no aplica el límite de tiempo del Estatuto Tributario.

La sentencia ordena a la DIAN corregir las declaraciones de IVA de la empresa

para los bimestres indicados, reconociendo que la solicitud fue presentada dentro
del término válido según la ley aplicable.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Las correcciones por errores en la imputación de saldos a favor o anticipos

de impuestos, bajo el artículo 43 de la Ley 962 de 2005, no están sujetas al
término de firmeza de las declaraciones ni a los plazos de los artículos 588
y 589 del Estatuto Tributario.
➢ El procedimiento especial permite tanto aumentar como disminuir las sumas
imputadas entre periodos, sin sanción.
➢ Estas reglas rigen para trámites administrativos y judiciales pendientes,
pero no aplican a casos ya decididos.

122Sección Cuarta, ocho (08) de septiembre de 2022. Radicación: 25000-23-37-000-2014-00507-

01 (23854) 2022CE-SUJ-4-002
176
ACLARA CÓMO DEBEN COTIZAR LAS COOPERATIVAS DE
TRABAJO ASOCIADO AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL123
En una sentencia de unificación, el Consejo de Estado resolvió una controversia
entre la cooperativa T&S y la UGPP sobre el cálculo del ingreso base de
cotización (IBC) para el pago de aportes al sistema de la protección social.

La UGPP había exigido a la cooperativa incluir en el IBC pagos como ayudas,

incentivos y beneficios, argumentando que todos los pagos recibidos por los
asociados debían considerarse compensaciones. La cooperativa alegó que esos
pagos no retribuyen directamente el trabajo y, por tanto, no deben incluirse en el
IBC.

El Consejo de Estado dio la razón a la cooperativa al señalar que solo se deben

incluir en el IBC las compensaciones ordinarias y extraordinarias que retribuyen
directamente el trabajo realizado. Pagos como ayudas de transporte, alimentación,
incentivos de navidad o beneficios por descanso anual no deben formar parte del
IBC si no están ligados a la labor desempeñada.

La sentencia ordena a la UGPP realizar una nueva liquidación excluyendo esos

valores y fija reglas claras para futuras actuaciones administrativas y judiciales.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ El ingreso base de cotización (IBC) para salud, pensión y riesgos laborales

debe incluir las compensaciones ordinarias y extraordinarias que retribuyen
únicamente el trabajo del cooperado.
➢ Para el SENA e ICBF, el IBC será solo la compensación ordinaria; para las
cajas de compensación familiar, se suman las ordinarias y extraordinarias.
➢ Pagos que no retribuyen el trabajo —como ayudas de transporte,
alimentación, alojamiento, incentivos o beneficios sociales— no se deben
incluir en el IBC.
➢ Si se pacta que una compensación no se incluirá en el IBC, se aplicará el
límite del 40% del total de la remuneración previsto en el artículo 30 de la
Ley 1393 de 2010.
➢ Las planillas PILA se presumen veraces. Si la UGPP cuestiona pagos no
incluidos, el empleador o aportante debe demostrar que sí retribuyen el
trabajo.

123Sección Cuarta, veinticuatro (24) marzo de 2022. Radicación: 54001-23-33-000-2014-00364-01

(24724) 2022CE-SUJ-4-001
177
INDICA CÓMO SE DEBEN CALCULAR LOS APORTES A
SEGURIDAD SOCIAL: PAGOS NO SALARIALES NO INTEGRAN EL
IBC124
En una sentencia de unificación, el Consejo de Estado resolvió una controversia
entre la empresa Compañía Internacional de Soluciones Creativas SAS y la UGPP
sobre el cálculo del Ingreso Base de Cotización (IBC) para los aportes al sistema
de seguridad social. La UGPP había incluido en el IBC pagos no salariales que
excedían el 40% de la remuneración total, como bonificaciones, auxilios y viáticos,
lo que se consideró incorrecto por el alto tribunal.

La Corporación aclaró que solo los pagos que constituyen salario se deben incluir
en el IBC, y que los pagos no salariales —aunque excedan el 40% de la
remuneración— no deben ser incluidos, siempre que estén debidamente pactados
y probados. Esta decisión busca evitar interpretaciones erróneas que afecten tanto
a empleadores como a trabajadores y garantiza una correcta aplicación de la Ley
1393 de 2010.

Además, se ordenó a la UGPP eliminar los ajustes por «mora e inexactitud»

relacionados con estos pagos y reliquidar las sanciones impuestas.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Solamente los pagos que constituyen salario (según el artículo 127 del
CST) integran el IBC de aportes a pensión, salud y riesgos laborales.
➢ Los empleadores y trabajadores pueden pactar que ciertos pagos no
integren el IBC, conforme a los artículos 128 del CST y 17 de la Ley 344 de
1996.
➢ El pacto de «desalarización» no puede exceder el 40% del total de la
remuneración. Si lo hace, el exceso no se incluye en el IBC.
➢ El pacto debe estar plenamente probado, por cualquier medio válido.
➢ Las planillas PILA se presumen veraces. Si la UGPP objeta pagos no
salariales, el empleador debe demostrar su naturaleza no salarial.

124Sección Cuarta, nueve (9) de diciembre de 2021. Radicación: 05001-23-33-000-2016-02496-

01(25185) 2021CE-SUJ-4-004.
178
REGLAS PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA SANCIÓN POR
INEXACTITUD125
La Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió el caso entre la
Comercializadora de Automotores Nacional S.A. (antes Subaru de Colombia S.A.)
y la DIAN, sobre la legalidad de las liquidaciones oficiales de IVA correspondientes
a los seis bimestres del año 2009.

La empresa alegaba que sus contratos eran de usufructo y no generaban IVA. Sin
embargo, el alto tribunal concluyó que, aunque formalmente se presentaban como
usufructo, en realidad se trataba de compraventas encubiertas, lo que sí genera el
impuesto.

Además, la Corporación estableció que la DIAN no podía desconocer saldos a

favor imputados en periodos siguientes sin seguir el procedimiento legal, lo que
ampliaba injustamente la base para calcular la sanción por inexactitud.

La sentencia unifica jurisprudencia sobre cómo se debe calcular la sanción por

inexactitud cuando se rechazan saldos a favor imputados indebidamente.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Si un saldo a favor fue imputado indebidamente al siguiente periodo debe

ser restituido por el contribuyente, conforme al procedimiento previsto en el
artículo 670 del Estatuto Tributario.
➢ La sanción por inexactitud se debe calcular manteniendo los saldos a favor
imputados, para evitar un efecto cascada que aumente injustamente la
sanción.
➢ El contribuyente deberá devolver los saldos a favor improcedentes que
fueron imputados, junto con los intereses moratorios correspondientes.

125Sección Cuarta, dos (2) de diciembre de 2021. Radicación: 25000-23-37-000-2014-00585-01

(24420) 2021CE-SUJ-4-003.
179
ACLARA CUÁNDO LOS DIVIDENDOS ESTÁN GRAVADOS CON
ICA Y EXONERA SANCIÓN POR ERROR DE INTERPRETACIÓN126
En una decisión clave para el régimen tributario local, el Consejo de Estado
resolvió el caso de Inversiones Escorial S.A. contra la Secretaría de Hacienda
Distrital de Bogotá, sobre el impuesto de industria y comercio (ICA)
correspondiente al primer bimestre de 2011.

La empresa había excluido de su declaración los ingresos por dividendos con el

argumento de que provenían de acciones clasificadas como activos fijos que, por
tanto, no estaban sujetos al ICA. Aunque el Consejo de Estado concluyó que sí se
realizó una actividad comercial gravada, también reconoció que la empresa actuó
bajo una interpretación jurídica respaldada por jurisprudencia vigente en ese
momento.

Por ello, aunque confirmó la obligación tributaria, anuló la sanción por inexactitud,
al considerar que hubo un error razonable en la interpretación del derecho
aplicable.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Se considera que existe actividad comercial gravada con ICA cuando el

sujeto pasivo la ejerce con carácter empresarial, sin importar si está en el
objeto social, si las acciones se identifican como activos fijos o si la
actividad se realiza de forma habitual o profesional.
➢ Lo determinante es si existe una organización económica que ordena
recursos para obtener ingresos, como en el caso de inversiones en
sociedades que generan dividendos.
➢ Esta jurisprudencia unificada aplica a trámites administrativos y judiciales
pendientes, pero no modifica decisiones ya tomadas.

126Sección Cuarta, dos (02) de diciembre de 2021. Radicación: 25000-23-37-000-2013-01107-01

(23424) 2021CE-SUJ-4-002.
180
PLAZO PARA FISCALIZAR DECLARACIONES DE RENTA
SOMETIDAS AL RÉGIMEN DE PRECIOS DE TRANSFERENCIA127
El Consejo de Estado resolvió una demanda contra el Concepto Unificado 14116
de la DIAN, que establece que el plazo para notificar requerimientos especiales
sobre declaraciones de renta sujetas al régimen de precios de transferencia es de
seis años.

El demandante alegaba que dicho plazo debía ser de tres años, como lo establece
el artículo 705 del Estatuto Tributario para las declaraciones tributarias en general.
Sin embargo, el alto tribunal concluyó que, debido a la complejidad de estas
declaraciones y al término especial de firmeza de seis años previsto en el artículo
714 del mismo estatuto, también se debe ampliar el plazo para fiscalizarlas.

La Sala negó las pretensiones de la demanda y sentó jurisprudencia en el sentido

de aclarar que la DIAN tiene hasta seis años para notificar requerimientos
especiales en estos casos, lo que fortalece la lucha contra la evasión y garantiza
seguridad jurídica.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Para las declaraciones del impuesto sobre la renta de contribuyentes

sujetos al régimen de precios de transferencia, el término para notificar el
requerimiento especial es de seis años contados desde el vencimiento del
plazo para declarar. Si la declaración fue extemporánea, el término se
cuenta desde la fecha de presentación.
➢ Esta jurisprudencia aplica a trámites administrativos y judiciales pendientes.
No afecta decisiones ya tomadas.

127Sección Cuarta, cinco (5) de agosto de 2021. Radicación: 11001-03-27-000-2018-00050-00

(24226) 2021CE-SUJ-4-001.
181
ANULA COBRO DE PLUSVALÍA POR ENGLOBE DE PREDIOS EN
CHICÓ LAGO128
En sentencia de unificación, el Consejo de Estado revocó la decisión del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y anuló dos resoluciones de la Secretaría Distrital
de Planeación que habían liquidado la participación en plusvalía sobre tres predios
englobados en la UPZ Chicó Lago, Bogotá.

Los demandantes, entre ellos Fiduciaria Bogotá S.A., argumentaron que no se

había generado un mayor aprovechamiento del suelo que justificara el cobro de
plusvalía. El alto tribunal les dio la razón, al concluir que el Decreto 059 de 2007 —
vigente al momento del englobe— no modificó los índices de edificabilidad
respecto del Decreto 075 de 2003, por lo que no se configuró el hecho generador
del tributo.

Además, la Sala aclaró que el trámite de englobe y la expedición de licencias

urbanísticas no constituyen acciones urbanísticas que generen plusvalía, sino
momentos de exigibilidad del cobro, siempre que exista previamente una acción
urbanística que aumente el valor del suelo.

Como resultado, se declaró que los demandantes no adeudan suma alguna por
este concepto y se ordenó cancelar cualquier anotación relacionada en el folio de
matrícula del predio englobado. No se ordenó devolución de dineros, pues ese
trámite debe seguirse por vía administrativa.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ La «autorización específica» que configura el hecho generador de la

participación en plusvalía es una acción urbanística (no una actuación como
el englobe o la licencia), entendida como aquella contenida en los planes de
ordenamiento territorial (POT) o en los instrumentos que los desarrollan o
complementan, que permita destinar el predio a un uso más rentable o
incrementar el aprovechamiento del suelo.
➢ La participación en plusvalía solo se causa si el ente territorial ha adoptado
previamente este instrumento mediante acuerdo.
➢ Esta regla jurisprudencial se aplica únicamente a trámites pendientes en
sede administrativa o judicial. No afecta decisiones ya adoptadas.

128Sección Cuarta, tres (03) de diciembre de 2020. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00375-02

(23540) 2020CE-SUJ-4-006.
182
CONSEJO DE ESTADO AVALA DEDUCCIÓN POR CRÉDITO
MERCANTIL E INTERESES EN ADQUISICIÓN DE ACCIONES129
En sentencia de unificación, el Consejo de Estado anuló los actos administrativos
de la DIAN que modificaron la declaración de renta de Cemex Colombia S.A.
correspondiente al año gravable 2009. La entidad había rechazado deducciones
por amortización de crédito mercantil e intereses derivados de un préstamo para
adquirir una compañía extranjera, con el argumento de que no se cumplían los
requisitos legales.

La alta corte concluyó, en desarrollo del artículo 107 del Estatuto Tributario, que
dichas deducciones sí eran procedentes, al considerar que la inversión realizada
era necesaria y proporcional y que guardaba relación de causalidad con la
actividad productora de renta de Cemex, aunque no generara dividendos gravados
en ese mismo año. Además, estableció que los intereses pagados por el préstamo
también eran deducibles, al tratarse de gastos necesarios para expandir la
actividad económica de la empresa.

La sentencia revoca la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y

declara la firmeza de la declaración de renta presentada por Cemex. También se
excluye la sanción por inexactitud impuesta por la DIAN.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Todas las expensas realizadas en desarrollo o ejecución de la actividad

productora de renta tienen relación de causalidad. No es determinante que
generen ingresos en el mismo periodo ni que las actividades estén
expresamente en el objeto social.
➢ Son necesarias las expensas que, razonablemente, permiten desarrollar,
conservar o mejorar la actividad generadora de renta. Se valoran con
criterio comercial, según la situación financiera del contribuyente y las
condiciones del mercado, entre otros aspectos.
➢ Son proporcionales las expensas que se realizan razonablemente en
función del beneficio esperado y del contexto económico del contribuyente.
➢ El contribuyente debe demostrar ante la administración y los jueces que la
expensa cumple con los requisitos de causalidad, necesidad y
proporcionalidad.
➢ Estas reglas se aplican a trámites pendientes en vía administrativa o
judicial. No afectan decisiones ya adoptadas.

129Sección Cuarta, veintiséis (26) de noviembre de 2020. Radicación: 25000-23-37-000-2013-

00443-01 (21329) 2020CE-SUJ-4-005.
183
SE RECONOCE DEDUCCIÓN POR PÉRDIDA EN VENTA DE TIDIS
Y FIJA REGLAS PARA SU TRATAMIENTO TRIBUTARIO130
En sentencia de unificación, el Consejo de Estado revocó parcialmente la decisión
del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y anuló los actos de la DIAN que
modificaron la declaración de renta de Carvajal Tecnología y Servicios S.A.S.
correspondiente al año gravable 2010.

La DIAN había rechazado la deducción por pérdida en la venta de TIDIS (títulos de

devolución de impuestos) y por diferencia en cambio en la venta de acciones en
moneda extranjera, además de imponer una sanción por inexactitud. El alto
tribunal concluyó que la pérdida generada por la venta de TIDIS en el mercado
secundario sí constituye un gasto financiero deducible, siempre que se cumplan
los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

Sin embargo, la Sala negó la deducción por diferencia en cambio en la venta de

acciones, al considerar que dicho ajuste solo se puede hacer al cierre del periodo
gravable, no en el momento de la enajenación. También mantuvo la sanción por
inexactitud, aunque aplicó el principio de favorabilidad para reducirla del 160 % al
100 %.

Como resultado, se reconoció un mayor saldo a favor para la empresa y se fijaron

reglas claras sobre el tratamiento tributario de los TIDIS.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ El menor valor que resulta de la negociación de títulos de devolución de

impuestos (TIDIS) en el mercado secundario es deducible, siempre que se
cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario (causalidad,
necesidad y proporcionalidad).
➢ Esta regla jurisprudencial se aplica únicamente a trámites pendientes en
sede administrativa y judicial. No afecta decisiones ya adoptadas.

130Sección Cuarta, veintinueve (29) de octubre de 2020. Radicación: 76001-23-33-000-2016-

00539-01(24266) 2020CE-SUJ-4-004.
184
ACLARA REGLAS PARA COMPENSAR PÉRDIDAS FISCALES EN
FUSIONES EMPRESARIALES131
En una sentencia de unificación, el Consejo de Estado confirmó parcialmente la
decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que modificó la declaración
de renta que Hewlett Packard Colombia Ltda. presentó por el año gravable 2011.

La empresa había compensado las pérdidas fiscales de la sociedad absorbente en

un proceso de fusión en el que fue absorbida, sin aplicar el límite porcentual
previsto en el artículo 147 del Estatuto Tributario. La DIAN rechazó parte de esa
compensación e impuso sanción por inexactitud.

El alto tribunal determinó que, en procesos de fusión por absorción, tanto la

sociedad absorbente como la absorbida pueden compensar sus propias pérdidas
fiscales, pero únicamente hasta el porcentaje de participación que cada una tuvo
en el patrimonio de la sociedad resultante. En este caso, Hewlett Packard solo
podía compensar el 4.39% de las pérdidas, correspondiente a su participación en
la fusión.

La Sala también ratificó la sanción por inexactitud, al considerar que la empresa

aplicó incorrectamente la norma, obteniendo un beneficio tributario que no
correspondía a su realidad económica.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ En procesos de fusión por absorción, se entiende que las «sociedades

fusionadas» incluyen tanto a las absorbentes como a las absorbidas. La
compensación de pérdidas fiscales por parte de las sociedades fusionadas
debe respetar los límites porcentuales y temporales establecidos en el
inciso segundo del artículo 147 del Estatuto Tributario.
➢ Estas reglas jurisprudenciales se aplican únicamente a trámites pendientes
en sede administrativa y judicial. No afectan decisiones ya adoptadas.

131Sección Cuarta, veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación: 25000-23-37-
000-2015-00500-01 (23419) 2020 CE – SUJ-4-003.
185
FIJA REGLAS PARA IMPONER SANCIONES TRIBUTARIAS EN
LIQUIDACIONES OFICIALES132
El Consejo de Estado modificó parcialmente una sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca en el caso de INFOTIC S.A., relacionado con
sanciones impuestas por la DIAN respecto de la declaración de renta del año
gravable 2010.

La DIAN había sancionado a la empresa por no enviar información, por

irregularidades contables en años distintos al discutido (2007, 2009 y 2011) y por
errores en la corrección de la declaración. Aunque el Tribunal redujo el monto de
las sanciones, el Consejo de Estado mantuvo la sanción por no informar y el
recálculo por corrección, pero anuló la sanción por irregularidades contables, al
considerar que no correspondían al año fiscal objeto del proceso.

La Sala aprovechó el caso para sentar jurisprudencia sobre cómo se deben

imponer las sanciones dentro de procesos de determinación tributaria, exigiendo
coherencia entre el tributo, el periodo y las bases de cuantificación.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Las sanciones en procesos de determinación tributaria requieren para su

imposición, la expedición de una liquidación oficial (de revisión o aforo).
➢ Las sanciones deben coincidir con el tributo, el periodo, las bases de
cuantificación y el monto del gravamen, cuando afecten la base de
imposición.
➢ Estas reglas jurisprudenciales se aplican únicamente a trámites pendientes
en sede administrativa y judicial. No afectan decisiones ya adoptadas.

132Sección Cuarta, tres (3) de septiembre de 2020. Radicación: 25000-23-37-000-2016-01405-01

(24264) CE – SUJ-4-002.
186
ACLARA CÓMO CALCULAR SANCIONES POR DEVOLUCIONES O
COMPENSACIONES TRIBUTARIAS IMPROCEDENTES133
El Consejo de Estado modificó parcialmente una sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca sobre la sanción impuesta a Compass Group
Services Colombia S.A. por haber solicitado una compensación tributaria
improcedente en su declaración de renta del año 2008.

La DIAN había sancionado a la empresa por compensar un saldo a favor que

luego fue reducido mediante liquidación oficial. Compass alegó que la sanción era
ilegal porque la liquidación no estaba en firme y que se le estaba sancionando dos
veces por el mismo hecho. El Consejo de Estado aclaró que la sanción puede
imponerse sin necesidad de que la liquidación esté en firme y que el
procedimiento que siguió la DIAN fue legal.

Sin embargo, al aplicar el principio de favorabilidad, el alto tribunal redujo la

sanción al 20% del monto compensado en exceso, excluyendo de la base de
cálculo otras sanciones ya impuestas, como la de inexactitud. En consecuencia, la
empresa debía reintegrar $389 millones y pagar una multa de $38 millones.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Si una norma posterior establece una sanción menos gravosa que la

vigente al momento de la infracción, se debe aplicar la más favorable.
➢ Al calcular la sanción por compensación o devolución improcedente, se
debe excluir de la base de cálculo el monto de otras sanciones tributarias
que hayan reducido el saldo a favor.
➢ Estas reglas se aplican únicamente a trámites pendientes en sede
administrativa y judicial. No afectan decisiones ya adoptadas.

133Sección Cuarta, veinte (20) de agosto de 2020. Radicación: 25000-23-37-000-2015-00379-01

(22756) 2020CE-SUJ-4-001.
187
RECONOCE DERECHO DE ASEGURADORAS A DEFENDERSE EN
PROCESOS TRIBUTARIOS134
En sentencia de unificación, el Consejo de Estado rectificó su postura sobre la
participación de aseguradoras, garantes y deudores solidarios en procesos
administrativos tributarios. La decisión surge del caso de Seguros Colpatria S.A.,
que fue sancionada por la DIAN sin haber podido ejercer plenamente su derecho
de defensa.

La Sala Cuarta del alto tribunal determinó que estas entidades deben ser
vinculadas desde el inicio de los procedimientos de fiscalización, sanción y cobro
coactivo, cuando exista una garantía vigente. Esto incluye la notificación del
requerimiento especial, el pliego de cargos y la resolución sanción, así como el
derecho a presentar recursos y excepciones.

La sentencia también revocó una decisión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca y ordenó la terminación del proceso coactivo contra Seguros
Colpatria, al considerar que se vulneró su derecho al debido proceso.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ La obligación de garantes y aseguradoras de pagar la suma devuelta por la

administración de impuestos surge cuando se configura el siniestro, es
decir, cuando se expide la liquidación oficial o la resolución sanción.
➢ Estas entidades tienen derecho a controvertir los actos administrativos que
les afecten, tanto en vía administrativa como judicial.
➢ La administración tributaria debe vincular a garantes y aseguradoras desde
el inicio del procedimiento, notificándoles el requerimiento especial y el
pliego de cargos.
➢ En los actos administrativos se debe precisar la responsabilidad de cada
garante o aseguradora, conforme a los artículos 793 y siguientes del
Estatuto Tributario.
➢ El título ejecutivo contra el contribuyente también será válido contra el
garante o asegurador, siempre que se les haya vinculado debidamente al
procedimiento.

134Sección Cuarta, catorce (14) de noviembre de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2013-00452-

01(23018) CE-SUJ-4-011.
188
CONSEJO DE ESTADO FIJA REGLAS PARA SANCIONAR A
QUIENES INCUMPLEN EL DEBER DE INFORMAR A LA DIAN135
La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió una sentencia de unificación
jurisprudencial sobre las sanciones aplicables a quienes incumplen el deber de
suministrar información tributaria en medios magnéticos, en casos ocurridos antes
de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016.

El caso concreto involucró a Carlos Raúl Rodríguez Guerrero, sancionado por la

DIAN por no entregar información correspondiente al año 2006. Aunque el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca había anulado la sanción por considerar que
había caducado el plazo para imponerla, el Consejo de Estado revocó esa
decisión porque concluyó que la sanción se impuso dentro del tiempo legal.

La sentencia establece criterios claros sobre cuándo empieza a correr el plazo

para sancionar, cómo se determina si una persona está obligada a informar, cómo
se calcula la sanción y cómo se puede reducir. Además, fija reglas para aplicar
sanciones proporcionales y razonables, respetando los derechos del
contribuyente.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Inicio del plazo para sancionar:

Cuando la sanción se impone por resolución independiente, el plazo para notificar
el pliego de cargos comienza desde la fecha en que se presentó (o debió
presentarse) la declaración del impuesto del año en que se cometió la infracción.
➢ Valor probatorio de las declaraciones:
Las autoliquidaciones tributarias tienen valor probatorio para determinar si el
contribuyente estaba obligado a informar, pero pueden ser desvirtuadas con otros
medios de prueba.
➢ Base para calcular la sanción: Si la información omitida tiene cuantía, se usa
ese valor. Si no tiene cuantía o no puede establecerse, se usa como base los
ingresos netos del año correspondiente o, en su defecto, el patrimonio bruto del
año anterior.
➢ Graduación de la sanción (si hay cuantía):
0,5% si se corrige antes del pliego de cargos.
1% si se corrige antes de la resolución sancionadora.
3% si se corrige durante el recurso de reconsideración.
5% si se corrige después del recurso o no se corrige.
➢ Graduación de la sanción (si no hay cuantía):
0,05% de ingresos netos o patrimonio bruto si se corrige antes del pliego.
0,1% si se corrige antes de la resolución.
0,3% si se corrige durante el recurso.

135Sección Cuarta, catorce (14) de noviembre de 2019. Radicación: 52001-33-31-004-2011-00617-

01(22185) CE-SUJ-4-010.
189
 0,5% si se corrige después o no se corrige.

➢ Reducción de la sanción:
Si la sanción fue mal calculada, el contribuyente puede corregirla y acceder a los
beneficios de reducción (10% o 20%), siempre que cumpla con los requisitos
legales.
➢ Aplicación temporal:
Estas reglas aplican únicamente a conductas ocurridas antes del 29 de diciembre
de 2016, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1819.

190
IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO Y EXONERA A ISA DE
PAGAR TRIBUTO EN CÁCERES136
El Consejo de Estado profirió sentencia de unificación jurisprudencial en la que
estableció las reglas sobre los elementos esenciales del impuesto de alumbrado
público en Colombia. En el caso concreto, revocó la decisión del Tribunal
Administrativo de Antioquia y anuló la cuenta de cobro que el municipio de
Cáceres había emitido contra Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. (ISA). La Sala
concluyó que ISA no es sujeto pasivo del impuesto porque, aunque posee una
línea de transmisión de energía eléctrica que atraviesa la zona rural del municipio,
no tiene establecimiento físico ni presencia en la jurisdicción, lo que impide
considerarla beneficiaria potencial del servicio de alumbrado público, circunstancia
esta que configura el hecho generador del tributo.

Este fallo fija las reglas para determinar quiénes deben pagar el tributo y bajo qué
condiciones, especialmente en casos de empresas con infraestructura en zonas
rurales.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Sujeto activo
Regla (i): Los municipios son los únicos sujetos activos autorizados para
cobrar el impuesto de alumbrado público.
➢ Hecho generador
Regla (ii): El impuesto se genera por ser usuario potencial del servicio, es
decir, por tener residencia, domicilio o establecimiento físico en la
jurisdicción municipal.
➢ Referentes válidos para determinar el impuesto
Subregla (a): Ser usuario del servicio público domiciliario de energía
eléctrica.
Subregla (b): Tener propiedad, posesión, tenencia o uso de predios en el
municipio.
Subregla (c): El impuesto de industria y comercio no es un referente válido.
Subregla (d): Empresas con activos en el municipio (como líneas de
transmisión, subestaciones, antenas, peajes, etc.) son sujetos pasivos solo
si tienen establecimiento físico en la jurisdicción municipal.
Subregla (e): El municipio debe probar la existencia de ese establecimiento
físico para exigir el impuesto.
➢ Base gravable
Subregla (f): El consumo de energía eléctrica es un parámetro válido.
Subregla (g): La capacidad instalada también es válida para empresas del
sector eléctrico.

136Sección Cuarta, seis (6) de noviembre de 2019. Radicación: 05001-23-33-000-2014-00826-

01(23103) CE-SUJ-4-009.
191
 Subregla (h): Si una empresa cumple varias condiciones, solo se le puede
cobrar por una.
➢ Tarifa
Subregla (i): Las tarifas deben ser razonables y proporcionales al costo del
servicio.
Subregla (j): La carga de probar que la tarifa no es razonable o proporcional
recae en el contribuyente.

192
ACLARA QUE SOLO EL IMPORTADOR PUEDE DESCONTAR EL IVA
EN VENTAS DESDE ZONAS FRANCAS AL TERRITORIO
NACIONAL137
El Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, resolvió el caso de
FOGEL ANDINA S.A.S., empresa ubicada en la Zona Franca del Pacífico, que
pretendía descontar el IVA en operaciones de venta de refrigeradores a empresas
ubicadas en el territorio aduanero nacional. La DIAN había rechazado este
descuento y sancionado a la empresa por inexactitud en su declaración de IVA del
primer bimestre de 2010.

La alta corte concluyó que dichas operaciones no son exportaciones, sino

importaciones, y que el derecho a descontar el IVA corresponde exclusivamente al
adquirente-importador, es decir, a quien introduce los bienes al territorio nacional y
paga el impuesto. Por tanto, FOGEL ANDINA no tenía derecho a ese beneficio.

Además, el Consejo de Estado aclaró que el beneficio de auditoría en renta no se

extiende automáticamente a las declaraciones de IVA, por lo que la DIAN actuó
dentro del plazo legal al notificar el requerimiento especial. No obstante, en
aplicación del principio de favorabilidad, redujo la sanción por inexactitud del 160%
al 100%.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ Las ventas de bienes desde zonas francas al territorio aduanero nacional

son importaciones y el derecho a descontar el IVA en estas operaciones
corresponde al adquirente-importador, quien introduce los bienes al país y
paga el impuesto.

137Sección Cuarta catorce (14) de agosto de 2019. Radicación: 76001-23-33-000-2014-00008-

01(21793) CE-SUJ-4-006.
193
SECCIÓN QUINTA

194
SE PROHÍBE LIMITAR INSCRIPCIONES EN CONCURSOS PARA
ELEGIR PERSONEROS MUNICIPALES138
La Sección Quinta del Consejo de Estado dictó sentencia de unificación jurisprudencial en
la que estableció que es ilegal restringir a los aspirantes al cargo de personero municipal
o distrital a inscribirse en una sola convocatoria. Esta decisión surge del análisis del caso
de Aranzazu (Caldas), donde la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP),
como operador logístico, impuso dicha restricción.

El alto tribunal concluyó que esta limitación vulnera principios constitucionales como la
democracia participativa, el derecho de acceso a cargos públicos y la libre concurrencia,
pilares fundamentales del concurso público de méritos. Además, recordó que los concejos
municipales son los únicos competentes para definir las reglas del concurso, y que los
operadores logísticos no pueden exceder sus funciones.

Aunque en este caso no se anuló la elección del personero de Aranzazu, Caldas, la Corte
aclaró que la decisión tendrá efectos hacia el futuro, es decir, aplica para todos los
concursos que se convoquen en adelante.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Es improcedente que los concejos municipales en sus convocatorias para la

elección de personero municipal o distrital, así como los terceros o entidades
especializadas de la administración pública que se contraten para el apoyo
logístico en el desarrollo de concursos públicos de mérito para dichos efectos,
establezcan como restricción para las aspirantes a dicho cargo, que sólo pueden
inscribirse para una sola convocatoria.

138 Sección Quinta, doce (12) de agosto de 2021. Radicación: 1001-03-28-000-2021-00030-00.

195
CONFIRMA ELECCIÓN DE CONTRALOR DE SANTA MARTA Y FIJA
REGLAS SOBRE PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA EN ACTOS
ELECTORALES139
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que negó la nulidad de la elección de Alfredo
José Moisés Ropaín como Contralor Distrital de Santa Marta para el periodo 2016–2019.
Aunque el acto que declaró la elección del demandado fue revocado posteriormente por el
Concejo Distrital, se comprobó que sí produjo efectos jurídicos entre abril y junio de 2017,
por lo que no procedía declarar la “sustracción de materia”.

La Sala aprovechó el caso para unificar criterios sobre cómo deben actuar los jueces
cuando un acto electoral pierde fuerza ejecutoria. Se concluyó que, si el acto no se
encuentra vigente, pero produjo efectos, debe analizarse su legalidad en sentencia; si no
los produjo, el proceso debe terminarse en su etapa inicial.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Si el acto demandado no produjo efectos y ya no está vigente, el juez debe

declarar la carencia de objeto por sustracción de materia y terminar el proceso en
su etapa inicial, sin llegar a sentencia.
➢ Si el acto sí produjo efectos, aunque haya sido revocado o retirado del
ordenamiento jurídico, el juez contencioso administrativo conserva competencia
para analizar su legalidad en sentencia.

139Sección Quinta, veinticuatro (24) de mayo de 2018. Radicación: 47001-23-33-000-2017-00191-

02(SU).
196
CONFIRMA VALIDEZ DE ELECCIÓN DE CONCEJAL DE BOGOTÁ Y
FIJA NUEVA REGLA PARA JUECES ELECTORALES140
La Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la sentencia que anulaba la
elección de Nelson Castro Rodríguez como concejal de Bogotá para el período
2016–2019. El alto tribunal concluyó que Castro, en calidad de trabajador oficial de
la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), no estaba
inhabilitado para participar en política, ya que no existe una ley estatutaria que
regule esta prohibición para su tipo de vinculación laboral.

La decisión se basó en que las inhabilidades deben interpretarse de forma

restrictiva y literal, y que la participación política de trabajadores oficiales no está
expresamente prohibida por la Constitución. Además, el Consejo de Estado
exhortó al Congreso a expedir la ley estatutaria pendiente desde 2004, que defina
las condiciones de participación política de los servidores públicos.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Es deber de los jueces y tribunales, en primera instancia, resolver todas las

causales de invalidez que la parte actora incluya en las demandas de
nulidad electoral.

140Sección Quinta, veintiséis (26) de septiembre de (2017. Radicación: 25000-23-4100-000-2015-

02491-01(SU).
197
REGLAS SOBRE MEDIDAS CAUTELARES EN PROCESOS
ELECTORALES141
El Consejo de Estado negó la nulidad del acto por el cual fue designado Julio
César Gómez Salazar como director general encargado de la Corporación
Autónoma Regional de Risaralda (CARDER), mediante el Acuerdo No. 003 del 14
de marzo de 2016. La demanda alegaba que dicho nombramiento se realizó sin
que estuviera ejecutoriada la medida cautelar que suspendía al director titular,
Juan Manuel Álvarez Villegas.

La Sala concluyó que, en materia electoral, las medidas cautelares deben

cumplirse de forma inmediata una vez notificadas, incluso si están pendientes
recursos como el de reposición. Por tanto, el Consejo Directivo de la CARDER
actuó conforme a la ley al acatar la orden judicial y suplir la vacancia temporal.

Además, se estableció jurisprudencia unificada sobre la ejecutoria y cumplimiento

de autos que decretan medidas cautelares en procesos contencioso-electorales.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ En procesos de nulidad electoral, las medidas cautelares decretadas deben

ejecutarse tan pronto sean notificadas, sin esperar a que se resuelvan
recursos como el de reposición.

141Sección Quinta, siete (07) de diciembre de 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2016-00044-

00(SU).
198
ANULA ELECCIÓN DE LA GOBERNADORA DE LA GUAJIRA POR
VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES142
El Consejo de Estado anuló la elección de Oneida Rayeth Pinto Pérez como
gobernadora de La Guajira para el periodo 2016-2019. La decisión se tomó al
comprobar que la candidata se inscribió para el cargo antes de cumplir el tiempo
mínimo legal de inhabilidad tras haber ejercido como alcaldesa del municipio de
Albania (La Guajira).

Según la ley, los alcaldes no pueden inscribirse como candidatos a otro cargo de
elección popular en la misma circunscripción hasta 12 meses después de dejar el
cargo. Pinto Pérez renunció como alcaldesa el 21 de julio de 2014 y se inscribió
como candidata a la gobernación el 25 de junio de 2015, es decir, 11 meses y 4
días después, incumpliendo el plazo legal.

La Sala Electoral del Consejo de Estado determinó que esta inscripción violó el
régimen de inhabilidades, lo que constituye una causal de nulidad electoral. La
sentencia tendrá efectos hacia el futuro (ex nunc), lo que significa que la
gobernadora mantendrá su cargo hasta que la decisión quede en firme.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ La prohibición contemplada en los artículos 38.7 y 39 de la Ley 617 de 2000

tiene como extremo temporal final la fecha de la nueva inscripción; por
tanto, el cómputo del extremo temporal final no tiene en cuenta la fecha de
la elección.

142 Sección Quinta, siete (7) de junio dos 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2015-00051-00(SU).
199
ACLARA EFECTOS DE NULIDAD ELECTORAL EN ELECCIÓN DEL
SECRETARIO DE LA COMISIÓN SEXTA DEL SENADO143
El Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda que buscaba anular la
elección de Jorge Eliécer Laverde Vargas como secretario de la Comisión Sexta
del Senado, realizada el 9 de septiembre de 2015. La demanda alegaba que el
Congreso no había cumplido con una sentencia previa que anuló una convocatoria
anterior por irregularidades.

La Sala concluyó que, al no haberse modulado los efectos de la sentencia de

nulidad anterior, el Senado tenía dos opciones válidas: continuar el proceso desde
el punto no afectado por la irregularidad o realizar una nueva convocatoria. Optó
por lo segundo, lo cual fue considerado legal, ya que no existían derechos
adquiridos por los inscritos en la convocatoria anulada.

Este fallo se profiere como sentencia de unificación, con el objetivo de establecer

criterios claros sobre los efectos de la nulidad electoral cuando no se especifican
en la sentencia.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ Cuando se declare la nulidad de un acto de elección por irregularidades en

el trámite, y no se modulen los efectos en la sentencia, se pueden aplicar
dos alternativas:
• Retomar el procedimiento desde el momento anterior a la
irregularidad, si se puede identificar con certeza.
• Realizar una nueva convocatoria, siempre que no se vulneren
derechos adquiridos.

143Sección Quinta, veintiséis (26) de mayo de 2016. Radicación: 11001-03-28-000-2015-00029-

00(SU)

200
REDEFINE INHABILIDAD POR PARENTESCO PARA SER
CONGRESISTA: NUEVO CRITERIO APLICARÁ DESDE
ELECCIONES 2018144
El Consejo de Estado negó la nulidad de la elección de León Darío Ramírez
Valencia como Representante a la Cámara por Antioquia, pese a que su hermano
fue alcalde de Santa Bárbara hasta 17 días antes de las elecciones. Aunque se
probó el parentesco y el ejercicio de autoridad civil y política, la Sala consideró que
no se configuró la inhabilidad bajo la jurisprudencia vigente en ese momento, que
exigía que el pariente ejerciera autoridad el día de las elecciones.

Sin embargo, en esta sentencia de unificación, el Consejo de Estado modificó la

interpretación del artículo 179, numeral 5 de la Constitución, estableciendo que la
inhabilidad se configura desde el día de inscripción de la candidatura hasta la
fecha en que se declara la elección. Esta nueva regla busca evitar el nepotismo y
garantizar la igualdad electoral, pero solo aplicará desde las elecciones legislativas
de 2018, en respeto al principio de confianza legítima.

REGLA DE UNIFICACIÓN

➢ Se considera que la inhabilidad se configura si el pariente ejerce autoridad

civil o política desde el día de inscripción de la candidatura hasta el día en
que se declara la elección del candidato.

144Sección Quinta, veintiséis (26) de marzo de 2015. Radicación: 11001-03-28-000-2014-00034-

00(SU).
201
ORDENA SUSTITUCIÓN GRATUITA DE LICENCIAS DE
CONDUCCIÓN EN BARRANQUILLA145
La Sección Quinta del Consejo de Estado revocó una decisión del Tribunal
Administrativo del Atlántico y ordenó a la Secretaría de Movilidad de Barranquilla
realizar gratuitamente la sustitución de las licencias de conducción vigentes que
no cumplen con los requisitos técnicos establecidos por la ley.

La decisión se tomó en respuesta a una acción de cumplimiento presentada por

una ciudadana, quien denunció que se estaban cobrando tarifas por un trámite
que, según la Ley 769 de 2002, debe ser gratuito. El alto tribunal aclaró que la
gratuidad aplica únicamente para la sustitución de licencias vigentes, no para su
renovación ni recategorización, las cuales sí implican costos.

Aunque se negó la devolución de los dineros cobrados por este trámite, el Consejo
de Estado exhortó al Ministerio de Transporte a tomar medidas para garantizar
que todos los organismos de tránsito del país cumplan con esta obligación legal.

REGLAS DE UNIFICACIÓN

➢ La sustitución gratuita de licencias de conducción aplica únicamente cuando

el documento esté vigente y deba cambiarse por razones técnicas, según el
artículo 17 de la Ley 769 de 2002.
➢ La renovación y recategorización de licencias no están cubiertas por la
gratuidad y deben ser asumidas por el ciudadano.

145Sección Quinta, cinco (5) de marzo de 2014 Radicación: 08001-23-33-000-2013-00310-01 ACU

(SU).
202