SUPREMA CORTE DE JUSTICIA - SALA PRIMERA
PODER JUDICIAL MENDOZA
foja: 112
CUIJ: 13-04721439-9()
PRAXISMED S.R.L. C/ MUNICIPALIDAD DE MENDOZA P/ ACCIÓN
PROCESAL ADMINISTRATIVA
*104797938*
Mendoza, 07 de agosto de 2.019.
VISTOS:
El llamado al acuerdo de fs. 111, y
CONSIDERANDO:
I.- La acción incoada:
Con fecha 8 de febrero de 2019, el abogado Sergio Damián
Barochovich por PRAXISMED S.R.L., inicia acción procesal administrativa
contra el Decreto N° 22 de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza
(09/01/2019), por el que el Presidente del Concejo Deliberante en ejercicio de la
Intendencia Municipal, rechazó el recurso administrativo interpuesto por dicha
firma, a fin de que se deje sin efecto la orden de clausura del inmueble donde
funcionan los servicios médicos y sanatoriales de la Sociedad Española de
Socorros Mutuos de Mendoza, bajo el gerenciamiento -a la época de la clausura-
de Praxismed S.R.L., dispuesta a través del Decreto N° 1450 emitido el
15/11/2018 por el Intendente (fs. 86/97).
II.- Examen sobre la admisión formal del proceso. Incompetencia
del Tribunal:
1.- De la competencia administrativa y judicial en materia de faltas
municipales. Evolución normativa:
El proceso sobre cuya admisibilidad formal debe pronunciarse la Sala,
involucra una materia concerniente a las denominadas faltas municipales (conf.
arts. 71 inc. 6° de la Ley Orgánica Municipal N° 1079), las que son definidas
como todos aquellos actos que por acción o por omisión contraríen las
disposiciones de dicha ley o de las ordenanzas municipales (art. 145°),
previendo que serán sancionadas con penas que, para cada caso, prefijará el
Concejo Deliberante de conformidad al art. 71 inc. 6° de dicha ley -multas;
cierre, clausura o desalojo; decomiso y secuestro- (art. 146°).
a.- La competencia administrativa sobre dicha materia fue asignada en
forma exclusiva al Ejecutivo Municipal, dada la redacción poseída por la Ley
Orgánica Municipal con anterioridad a las reformas que motivan la presente
decisión. Ello se desprendía de los artículos 71 inc. 6°, 105 inc. 17° y, en
particular, de los artículos 148° y 149°.
Así, el artículo 148° establecía bajo el epígrafe “Apelación de las
penas” que “Las penas de multas mayores de cincuenta pesos y las del art. 71
inc. 6°, apartados b) y c), podrán ser recurridas dentro de las cuarenta y ocho
horas de notificadas para ante el Juez Correccional si existe en el municipio o
ante el juez de paz de la Ciudad o Villa Departamental respectiva”.
Por su parte, el artículo 149° de dicha ley, cuya redacción no ha sufrido
modificaciones al presente, establece bajo el título “Jurisdicción Contencioso-
Administrativa” que “Dentro de los treinta días de quedar una gestión
particular en estado de resolver, las autoridades Municipales deberán dictar su
resolución. Las decisiones de la Intendencia, que no se refieran a las
penalidades por faltas o contravenciones Municipales, son apelables ante el
Concejo dentro de los cinco días de notificadas, salvo que se trate de asuntos
cuyo monto sea menor de cincuenta pesos, que serán inapelables. Cualquier
particular damnificado con las resoluciones del Concejo, podrá ocurrir dentro
de los treinta días por la vía contencioso - administrativa ante la Suprema Corte
de Justicia. Se entenderá que hay denegación tácita cuando estando el asunto
en estado de dictarse resolución y pedida por el interesado no se dictare en el
término de sesenta días desde la presentación del petitorio salvo cuando el
Concejo se hallase en receso en cuyo caso, el término principiará a correr
desde el comienzo de las primeras sesiones ordinarias”.
Haciendo aplicación de tales preceptos, el Tribunal ha señalado que los
mismos guardan una acabada coherencia sistémica entre sí. El primero regula el
llamado “recurso de apelación” de las multas municipales e indica como órgano
competente al Juez Correccional o, alternativamente, al Juez de Paz de la ciudad
o villa departamental. En cambio, en virtud del art. 149° de dicha ley, las
decisiones de la Intendencia que no se refieren a las penalidades por faltas o
contravenciones municipales, son apelables ante el Concejo Deliberante, dentro
de los cinco días de notificadas, salvo que se trate de asuntos cuyo monto sea
menor de cincuenta pesos, que serán inapelables (causa N° 103.329, “El
Cacique”, sent. 13/05/2013; entre otros).
Sin embargo, el Tribunal había puesto también de resalto ya en el año
1999 (in re “Telefónica”, L.S. 292-394), la inconveniencia del sistema recursivo
estatuido por la Ley Orgánica Municipal.
En dicho contexto normativo, el Tribunal se ha expedido en la materia
específica en numerosos precedentes en ejercicio de su competencia originaria
en el marco del proceso administrativo regulado por la Ley N° 3.918, incluidos
casos en que desestimó formalmente la acción, en virtud de la ausencia de acto
causante de estado en los términos del art. 5° del C.P.A. (en la especie, el
proveniente del juez de paz o corresccional), que culminara la etapa recursiva
habilitante de la competencia originaria de esta Suprema Corte (causa N°
89.923, “Millán”, auto del 21/03/2007). Frente a tal régimen legal, el Tribunal
consideró que la intervención prevista en el art. 148° de la L.O.M., no revestía el
carácter de una decisión de índole jurisdiccional, sino que formaba parte de la
última etapa del procedimiento administrativo (conf. causa N° 100.047
“Municipalidad de Luján de Cuyo en j° 35.116/32.749 Municipalidad de Luján
en j° 35.116 Abraham Sergio c/Municipalidad Luján p/Inc. p/Recurso Directo
s/[Link].”, auto del 26/10/2010).
b.- Ahora bien, debe tenerse presente que el art. 144, inc. 5° de la
Constitución Provincial, al igual que los arts. 3° y 4° de la Ley 4969, fija la
competencia originaria de esta Corte en las causas “contencioso
administrativas”, previa denegación expresa o tácita de la autoridad
administrativa competente al reconocimiento de los derechos gestionados por
parte interesada.
Por su parte, la Ley N° 3918, en su art. 1° atribuye competencia a la
Suprema Corte de Justicia Provincial para conocer y resolver en las acciones
que se deduzcan por violación de un derecho subjetivo o interés legítimo regido
por Ley, Decreto, Reglamento, Resolución, Contrato, Acto o cualquier otra
disposición de carácter administrativo.
De conformidad con los arts. 1° y 2° de la Ley 3918, la competencia
funcional de esta Corte se abre a los efectos de controlar el ejercicio de la
función administrativa. La materia procesal administrativa está constituida por
el conflicto jurídico que se resuelve en alguna medida por aplicación del
Derecho Administrativo (así lo expresa el mensaje de remisión del proyecto de
Código Procesal Administrativo a la legislatura, public. en SARMIENTO
GARCÍA, Jorge; “Proceso Administrativo”, Ediciones Jurídicas Cuyo, Mza.,
1981).
Como se ha destacado, es el legislador quien determina el objeto del
proceso administrativo, es decir, la materia procesal administrativa, puesto que
la Constitución Provincial no define el clásicamente denominado “contencioso
administrativo”, dejando a la ley su delimitación. Es que el art. 144 inc. 5° de la
norma fundamental local tiene por objeto únicamente declarar una de las
atribuciones del Tribunal, cual es la de decidir las causas “contencioso
administrativas” y en manera alguna determinar cuáles son las causas de ese
carácter y acerca de las cuales conoce privativamente. Es el órgano legislativo
provincial el que debe hacerlo y ello se ha cumplimentado con la sanción del
Código Procesal Administrativo por la Ley 3.918 y como la materia procesal
administrativa es obra exclusiva del legislador y no del constituyente, está
siempre en manos de aquél ampliarla o restringirla por motivos de interés
público, a condición de respetar las bases constitucionales (“Código Procesal
Administrativo de la Provincia de Mendoza”, Abeledo Perrot, Buenos Aires,
2013, pág. 76 y sgtes.).
En esta línea, el Código Procesal Administrativo excluye del marco del
ámbito de la materia procesal administrativa de competencia originaria de la
Suprema Corte, diversas cuestiones que, en sí, poseerían sustancia
administrativa, al deber resolverse por aplicación de normas de derecho público
(conf. art. 4°).
Bajo tales máximas, llamada a expedirse sobre la admisión formal del
proceso incoado, la Sala advierte que la coyuntura normativa antes reseñada se
ha visto incidida -ya veremos con qué alcance- en función de la reciente emisión
de dos normas.
En primer orden, de la Ley N° 9039 (B.O. 04/01/2018), que incorporó
en la Ley Orgánica Municipal en el Título V concerniente a la “Jurisdicción
Municipal y Procedimientos”, el artículo 142 bis, el cual dispuso que: “Las
Municipalidades, a través de sus respectivos Concejos Deliberantes, quedan
facultadas para crear Juzgados de Faltas Municipales o para ampliar la
competencia de los Juzgados Administrativos ya existentes, con atribuciones
para entender y juzgar las violaciones a las normas municipales dictadas en el
ejercicio del poder de policía y las normas provinciales y nacionales cuya
aplicación corresponda a las Municipalidades y a aplicar las sanciones
descriptas en el Art. 146 de la presente Ley y de aquellas previstas por el
ordenamiento jurídico provincial o nacional delegante. Los Juzgados de Faltas
Municipales, estarán a cargo de un Juez letrado que deberá reunir las
condiciones o requisitos para ser Juez de Faltas de la Provincia, siendo
designado por el Intendente con acuerdo del Concejo Deliberante. Permanecerá
en su cargo mientras dure su buena conducta y podrá ser removido por las dos
terceras partes del Concejo Deliberante respectivo, por las causales de
remoción de magistrados. Cada municipio reglamentará la organización y
funcionamiento de los Juzgados de Faltas Municipales creados por la presente
Ley o de los Juzgados Municipales ya existentes”.
Asimismo, sustituyó el art. 148° de la Ley N° 1079 titulado
“Apelación de las penas”, por el siguiente: “Las decisiones que impongan
penalidades por faltas cuyo juzgamiento corresponda a las Municipalidades
podrán ser recurridas dentro de los cinco (5) días de notificadas, directamente
ante el Juez con competencia material y jurisdiccional en materia de Faltas”.
Cabe destacar que también fue modificado el inciso 6° del art. 71 de la
LOM, disponiendo, en lo que aquí resulta pertinente, que “El Departamento
Ejecutivo o en su caso los Juzgados de Faltas Municipales no podrán aplicar
penas por ninguna infracción si no hubiesen sido previamente establecidas por
el Concejo Deliberante o por el ordenamiento delegante. Las multas se harán
efectivas por la vía fijada en el art. 135 de esta Ley”.
En los fundamentos del proyecto de dicha ley se lee que “La estructura
legal actual del Municipio mendocino determina que en el tratamiento de las
faltas y contravenciones intervienen varios órganos, según la materia
involucrada, los que carecen de la especialización en el tratamiento
sancionatorio, generando engorrosos expedientes, interfiriendo en algunos
casos hasta en el ejercicio de la competencia que le es propia. De allí es que la
creación de Juzgados Municipales de Faltas no sólo le asegura al vecino la
intervención de un órgano especializado e imparcial del área donde se detectó
la infracción, sino que además por la concentración de estos trámites en una
misma esfera, sirve de herramienta para fijar políticas de adaptación de la
normativa ya existente o a la creación de nueva normativa para asegurar el
bien común vecinal”.
Se destaca en los mismos que la propuesta contiene un régimen
optativo, es decir que el orden jurídico le otorga a las Municipalidades una
herramienta que puede o no utilizar, como asimismo que pueda comprender a la
totalidad de las faltas municipales o alguna de ellas y se destacó que el proyecto
“permite no sólo crear Juzgados de Faltas Municipales, sino que también puede
admitir la ampliación de los Juzgados administrativos ya existentes, casi todos
ellos con competencia en materia vial contravencional”.
Ahora bien, posteriormente fue sancionada la Ley N° 9099 (B.O.
08/10/18), que instituyó el Código de Contravenciones de la Provincia de
Mendoza, el cual, en su Libro Tercero relativo al Procedimiento, reguló en el
Título I el Procedimiento Contravencional (jurisdicción de los Juzgados
Contravencionales de la Provincia de Mendoza) y, en el Título II el
Procedimiento de dichos juzgados como Tribunales de Alzada (arts. 165°/173°).
Dentro del referido Título II, determinó la competencia de los Juzgados
Contravencionales como Tribunal de Alzada en los recursos de apelación
interpuestos contra las resoluciones de los Juzgados Administrativos
Municipales de Tránsito, de la Unidad de Resoluciones Viales y de los Juzgados
de Faltas Municipales -Ley 9024 y Ley 1079- (art. 165°).
En forma consecuente, el art. 192° de la Ley N° 9.099. sustituyó el art.
148° de la Ley N° 1079, por el siguiente: “Contra la Resolución condenatoria
dictada por el Juez de Faltas Municipal podrá interponerse Recurso de
Apelación dentro de los tres (3) días hábiles contados desde su notificación. La
apelación deberá interponerse ante la autoridad que dictó la misma, mediante
escrito fundado, en el que deberá ofrecerse toda la prueba que haga a la
defensa, acompañando el comprobante de pago del importe de la multa, si esa
fuese la sanción, y constituir domicilio especial, dentro del radio del Juzgado, a
los fines de la alzada. La falta de fundamentación del recurso de apelación, o la
omisión de constituir domicilio especial para la alzada, o de acompañar el
comprobante de pago del importe de la multa, si esa fuese la sanción,
determinarán la inadmisibilidad formal del recurso, que será dispuesta por la
misma autoridad que dictó la resolución apelada, debiendo notificarse al
apelante en forma electrónica, mensajería telefónica digital instantánea,
mensaje de texto, telefónica o por medios equivalentes. Cuando corresponda se
utilizarán casillas de correos oficiales y/o sistema informático de
almacenamiento de documento. Las personas que no tuvieren domicilio
constituido en el proceso, serán notificadas en los Estrados del Tribunal.
Admitido que sea el recurso, el expediente se elevará de inmediato al Juez
Contravencional en turno al momento del hecho."
Por su parte, el art. 172° inserto en el mismo Título II, estableció que
contra la resolución del “Tribunal de Alzada sólo podrán interponerse los
Recursos Extraordinarios de Inconstitucionalidad y Revisión, con la salvedad
de que el plazo para la interposición del primero de ellos será de cinco (5)
días”.
Cabe destacar que la Nota de elevación por el Poder Ejecutivo a la
Legislatura Provincial del proyecto que luego se convertiría en Ley N° 9099,
refirió que en dicho Código se introducía el Procedimiento en Alzada para
Tránsito y Faltas Municipales (Ley N° 9024 y Ley N° 1079) Título II-,
modificándose el artículo 148° de la Ley N° 1079 e incorporándose un
procedimiento único de apelación ante los Juzgados Contravencionales (Nota
N° 187-L, 21/05/2018).
c.- Conclusiones. Incompetencia de esta Suprema Corte en la materia
traída al proceso:
A partir de efectuar una evaluación integral de la normativa reseñada,
se colige que la Legislatura Provincial, en ejercicio de sus atribuciones, ha
modificado la competencia judicial atribuida tradicionalmente respecto de las
faltas o contravenciones municipales, a través de la institución de un régimen
que prevé que el control judicial de las decisiones administrativas adoptadas en
la materia, se encuentra a cargo de los Juzgados Contravencionales, por la vía
prevista en el art. 165° de dicho Código y conforme la redacción que, en forma
consecuente, se otorgó al art. 148° de la LOM (conf. art. 192° Ley N° 9.099).
La télesis de la reforma impetrada y los términos de la misma, nos lleva
a concluir que la modificación operada ha alcanzado a toda la aludida materia
(faltas y contravenciones municipales) y que la competencia judicial establecida
en la materia no puede entenderse incidida o determinada por la forma en la que
cada municipalidad hubiera optado en lo que respecta a la implementación de la
“vía administrativa” para el ejercicio de la “jurisdicción municipal” en materia
de faltas de dicho carácter (conf. la atribución contemplada en el art. 142° bis de
la LOM).
Una hermenéutica opuesta privaría de coherencia al sistema, dado que
aparejaría que la misma materia se encuentre asignada para su conocimiento y
control judicial, a diversas jurisdicciones, a través de distintas vías y procesos,
sólo en virtud del órgano administrativo que hubiera intervenido en la emisión
de la decisión respectiva.
De allí que un examen integral y armónico del sistema implementado,
conduce a concluir que la materia en cuestión ha sido sustraída de la
competencia de esta Suprema Corte y asignada, en lo que respecta al control
judicial de los actos pertinentes, a la Justicia Contravencional, ya sea que la
intervención en sede administrativa se haya manifestado a través del Ejecutivo
Municipal o, en su caso, por medio de los Juzgados de Faltas Municipales que
los municipios poseen la facultad de crear (conf. art. 142 bis LOM).
En particular se advierte que la referencia que el art. 165° del Código
Contravencional efectúa a la competencia de los Juzgados Contravencionales
para conocer como tribunales de alzada en los recursos de apelación interpuestos
en contra de las resoluciones de los Juzgados Administrativos de Faltas (Ley N°
1.079), debe leerse como comprensiva de las decisiones recaídas en la materia,
tanto emanadas de dichos juzgados administrativos, como de las provenientes
del Ejecutivo Municipal -en los municipios que opten por no crear aquellos
juzgados administrativos de faltas o, en su caso, hasta que acaezca la
implementación de los mismos-. Repárese que, aunque a través de una técnica
que no posee todo el rigor deseado en la materia, si bien alude la normativa en
su primera parte a las resoluciones dictadas por los jueces de faltas municipales,
en los mismos preceptos refiere de manera general a la “autoridad que dictó” la
resolución respectiva (art. 148° LOM, conf. redacción dada por Ley N° 9.099 -
art. 192°-), de la misma forma que el precepto relativo a las penalidades refiere
de manera indistinta con carácter de autoridad de aplicación de las mismas, al
Departamento Ejecutivo como, en su caso, a los Juzgados de Faltas Municipales
(conf. art. 71 inc. 6°, conf. redacción Ley N° 9.039).
Frente a dicho contexto, el conocimiento de esta Suprema Corte en la
materia, se efectuará, en su caso, vía de recurso extraordinario, conforme lo
determina el art. 172° de la Ley N° 9.099.
c.- En el caso, nos encontramos ante un decisorio emanado de la
Municipalidad de Ciudad de Mendoza, a través del cual el Intendente Municipal,
invocando el ejercicio de las atribuciones previstas en la Ley Orgánica
Municipal (art. 105 incisos 25, 27 y 28), dispuso el allanamiento, desocupación
y posterior clausura de la propiedad en cuestión, por razones de seguridad
pública. Es decir, se trata de una materia que encuadra en forma específica
dentro de las penalidades por faltas municipales, aplicadas en ejercicio de poder
de policía de higiene, moralidad y seguridad pública con el alcance establecido
en la L.O.M. (arts. 71° inc. 6°, 101°, 142° bis, 145° a 148°).
En función de lo expuesto, teniendo presente la vigencia dispuesta por
la Ley N° 9.099 (conf. art. 197°), corresponde hacer aplicación al caso de las
normas que en su marco modificaron la competencia en la materia, máxime
teniendo en cuenta que los actos impugnados fueron emitidos ya vigencia del
nuevo sistema de control judicial implementado.
Como consecuencia de lo expuesto, corresponde declarar la inadmisión
formal del proceso, dada la incompetencia de esta Suprema Corte para conocer
en la acción promovida (conf. art. 39° C.P.A.) y remitir estos autos con sus
correspondientes actuaciones administrativas recibidas como A.E.V.- al Juzgado
Contravencional en turno.
Por ello, y conforme lo dispuesto por el art. 39 de la Ley N° 3.918, esta
Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia,
RESUELVE:
Declarar la inadmisión formal de la acción procesal administrativa
interpuesta a fs. 86/96 por PRAXISMED S.R.L., por ser incompetente el
Tribunal para conocer en la misma y remitir los autos y los A.E.V.
recepcionados en el proceso al Juzgado Contravencional en turno.
Notifíquese.
3255-20489
DR. PEDRO JORGE LLORENTE DR. DALMIRO FABIÁN GARAY CUELI
Ministro Ministro
DR. JULIO RAMON GOMEZ
Ministro
