Sentencia C-037/21

PROCEDIMIENTO DE CESION DE CONTRATOS

ESTATALES-Regulación por el legislador

(…) al margen de que el mecanismo de selección del cesionario

correspondiente no puede ser sino el de la selección objetiva que ya regula
el EGCP - todo ello, por supuesto, dentro del marco del debido proceso, el
derecho de defensa y el principio de igualdad que contempla la Carta
Política como reglas mínimas sustantivas inherentes a cualquier
procedimiento administrativo y judicial-, la Corte verifica que el
reglamento de la cesión contractual que prevé el artículo 9 de la Ley 80 no
es un asunto que el Legislativo pueda ordinariamente delegar en el
Ejecutivo.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Calidades para su

presentación

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-

Legitimación para interponerla

A diferencia de la acción de tutela, que puede ser presentada por “toda

persona” cuando sus derechos fundamentales resulten trasgredidos o
amenazados (CP, artículos 86), la legitimación en la causa por activa para
presentar acciones de inconstitucionalidad se encuentra sujeta a ciertas
condiciones sobre las cuales ya ha reparado esta Corporación.

LEGITIMACION POR ACTIVA EN ACCION PUBLICA DE

INCONSTITUCIONALIDAD-Ciudadano en ejercicio/
CIUDADANIA-Forma de acreditarla

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Falta de

legitimación de extranjeros para instaurarla

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud

sustantiva de la demanda

RESERVA DE LEY-Definición

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA

REPUBLICA-Alcance

POTESTAD REGLAMENTARIA-Límites

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Exige que

la ley haya configurado previamente una regulación básica o
materialidad legislativa

RESERVA DE LEY EN ESTATUTO GENERAL DE

1
 CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-
Jurisprudencia constitucional

FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REGULACION

DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESPECIAL-
Concesión por el legislador

(…) la delegación en el Ejecutivo para regular un procedimiento

administrativo como ciertamente lo es el que contempla el parágrafo 2º
demandado, solo puede ocurrir cuando el Ejecutivo lo faculta
extraordinariamente para el efecto con arreglo a lo previsto en el artículo
150 (numeral 10) superior. Tal situación se justifica si se considera que,
como lo ha reiterado recientemente el Consejo de Estado, “mediante acto
administrativo no es posible crear procedimientos administrativos que
regulen las relaciones entre la Administración y el ciudadano, esto es, con
efectos extra-orgánicos , y si la ley no regula estos mínimos
procedimentales será preciso acudir al procedimiento general consignado
en el artículo 2º del CPACA, como norma supletoria para estos casos”.
PROCEDIMIENTO-Concepto

En el mundo del derecho, por procedimiento se entiende un conjunto de

reglas jurídicas dirigidas a ordenar y regular un determinado proceso
jurídico. Se trata, pues, de ordenamientos jurídico-instrumentales
exclusivamente encaminados a la efectiva implementación del derecho
sustancial, teleológicamente dirigidos a la efectivización de este. Son,
entonces, reglamentos administrativos mediante los cuales, so pretexto de
implementar las normas sustantivas, no pueden invadir el ámbito propio
del legislador para crear una disposición sustancial no prevista por la ley.

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO-Regulación legal

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Manifestación del
principio de legalidad

Referencia: Expediente D-13.704

Demanda de inconstitucionalidad contra

algunas expresiones del artículo 6º y la
totalidad del 8º de la Ley 2014 de 2019,
“Por medio de la cual se regulan las
sanciones para condenados por
corrupción y delitos contra la
Administración pública, así como la
cesión unilateral administrativa del
contrato por actos de corrupción y se
dictan otras disposiciones”.

Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

2
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el señor Styven

Boyacá Calderón y las señoras Ana María Moncada Zapata, Isabel Aldana
Salazar y Sofía Catherina Ekmeiro Alberti demandaron la inexequibilidad
parcial del parágrafo 1º y la inexequibilidad total del parágrafo 2º del
artículo 9º de la Ley 80 de 1993, adicionados por el artículo 6º de la Ley
2014 de 2019 “(p)or medio de la cual se regulan las sanciones para
condenados por corrupción y delitos contra la Administración pública, así
como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos de
corrupción y se dictan otras disposiciones”, así como el artículo 9A que el
artículo 8º de la mencionada Ley 2014 le adicionó a la citada Ley 80. La
demanda fue radicada en el expediente D-13704.

Mediante Auto del veintinueve (29) de abril de 2020, la magistrada

sustanciadora inadmitió la demanda y les otorgó a los demandantes el
término de ley para que la corrigieran de conformidad con las razones
expuestas en dicha providencia. Los demandantes presentaron nuevo
escrito en donde subsanaron su demanda; escrito que dio lugar a que
mediante Auto del dieciocho (18) de mayo de 2020 la magistrada
sustanciadora dispusiera su admisión, la fijación en lista de las normas
demandadas por el término de diez (10) días para permitir la participación
ciudadana, la comunicación del proceso a la Presidencia de la República, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Justicia y del
Derecho y al Departamento Nacional de Planeación para que, si lo
estimaran conveniente, se pronunciaran sobre las razones que justificarían
la constitucionalidad de las normas sometidas a control; la invitación a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a varias instituciones de
educación superior para que intervinieran en el proceso de
constitucionalidad dentro del término de fijación en lista; y el traslado al
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia.

Una vez en firme el auto admisorio de la demanda, intervinieron

oportunamente: (i) la Universidad del Rosario, a través de la señora María
Teresa Palacio Jaramillo y el señor Felipe Hadad Álvarez; (ii) el ciudadano
Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya; y (iii) la Secretaría Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la
3
Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, a
través de los ciudadanos Clara María González Zabala y José Andrés
O’Meara Riveira, respectivamente.

El Procurador General de la Nación también emitió el concepto de su

competencia.

II. LAS NORMAS DEMANDADAS

El texto de las normas demandadas, tal como fueron publicadas en el

Diario Oficial 51.182 del 30 de diciembre de 2019 y como quedaron
después de corregida y admitida la demanda inicialmente presentada 1 (ver
sección III infra), es el que se transcribe a continuación (se resaltan en
subraya y negrilla los apartes legales demandados):

LEY 2014 DE 2019

(diciembre 30)

Diario Oficial No. 51.182 de 30 de diciembre 2019

PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA

Por medio de la cual se regulan las sanciones para condenados

por corrupción y delitos contra la Administración pública, así
como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos de
corrupción y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:
(…)

ARTÍCULO 6o. INHABILIDAD

SOBREVINIENTE. Modifíquese el artículo 9o de la Ley 80 de
1993, el cual quedará así:

Artículo 9o. De las inhabilidades e incompatibilidades

sobrevinientes. Si llegare a sobrevenir inhabilidad o
incompatibilidad en el contratista, este cederá el contrato previa
autorización escrita de la entidad contratante o, si ello no fuere
posible, renunciará a su ejecución.

Cuando la inhabilidad o incompatibilidad sobrevenga en un

proponente dentro de un proceso de selección, se entenderá que
renuncia a la participación en el proceso de selección y a los
derechos surgidos del mismo.
1
La demanda se dirigió inicialmente contra la totalidad de los parágrafos 1º y 2º que la Ley 2014 de 2019
le añadió al artículo 9º de la Ley 80 de 1993, y contra la totalidad del artículo 9A añadido a esta última
ley por el artículo 8º de la mencionada Ley 2014.

4
 Si la inhabilidad o incompatibilidad sobreviene en uno de los
miembros de un consorcio o unión temporal, este cederá su
participación a un tercero previa autorización escrita de la
entidad contratante. En ningún caso podrá haber cesión del
contrato entre quienes integran el consorcio o unión temporal.

PARÁGRAFO 1o. Cuando la inhabilidad sobreviniente sea la

contemplada en el literal j) del numeral 1 del artículo 8o de la Ley
80 de 1993, o cuando administrativamente se haya sancionado
por actos de corrupción al contratista, no procederá la renuncia
del contrato a la que se refiere este artículo. La entidad estatal
ordenará mediante acto administrativo motivado la cesión
unilateral, sin lugar a indemnización alguna al contratista
inhábil.

Para el caso de cesión, será la entidad contratante la encargada

de determinar el cesionario del contrato.

PARÁGRAFO 2o. El Gobierno nacional reglamentará el

procedimiento de la cesión del contrato de que trata este artículo,
en término no mayor a seis (6) meses.

ARTÍCULO 8o. Adiciónese un nuevo artículo 9A a la Ley 80 de

1993, el cual será del siguiente tenor:

Artículo 9A. Efectos de la declaratoria de cesión unilateral del

contrato. En firme el acto administrativo que ordena la cesión
unilateral del contrato por actos de corrupción. La entidad que
la haya declarado deberá compulsar copias a las autoridades
fiscales, disciplinarias y penales para las investigaciones de su
competencia.

(…)”

III. LA DEMANDA

Luego de inadmitida, los demandantes corrigieron su demanda, desistiendo

de los cargos2 por violación al debido proceso, al principio de legalidad, al
non bis in ídem y a la separación de poderes3. No obstante, lograron
2
Según se recordó en Sentencia C-441 de 2019 (MP José Fernando Reyes Cuartas), “no es posible
desistir de la acción pública de inconstitucionalidad, una vez la demanda ha sido admitida por esta
Corporación” (Énfasis fuera de texto)
3
En su escrito de corrección, los demandantes consideraron que en el auto inadmisorio la magistrada
sustanciadora “se pronunció de fondo a favor de las normas (demandadas) por los cargos de violación
del debido proceso, del principio de legalidad, violación del non bis in ídem y de la separación de
poderes” por lo cual “resulta(ba) entonces innecesario persistir en los aludidos cargos”. No obstante, la
Sala observa que los actores erraron al indicar que la suscrita magistrada se hubiera pronunciado de fondo
sobre los cargos de violación al debido proceso, al principio de legalidad, al non bis in idem y a la
separación de poderes -pues lo que indicó el despacho fue que la construcción de dichos cargos
“carec(ió) de certeza y pertinencia, por cuanto están construidos sobre una interpretación aislada,
subjetiva e indirecta de la norma, que no surge del tenor literal ni de la interpretación sistemática de la

5
acreditar el cumplimiento de todos los requisitos para la admisión de los
cargos por la violación a la propiedad privada; al principio de buena fe; a
los principios de moralidad pública, transparencia y selección; a la libertad
de asociación; y la reserva de ley. Estos últimos cargos estos fueron
sustentados de la siguiente manera:

(i) Cargo contra la expresión “sin lugar a indemnización alguna al

contratista inhábil” que prevé el primer inciso del parágrafo 1º del
artículo 9º de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 6º de la Ley
2014 de 2019

Los demandantes señalaron que antes de que se expidiera el parágrafo 1º

demandado “el efecto de la inhabilidad sobreviniente era la cesión del
contrato por parte del contratista inhábil escogiendo este a su sucesor, sin
que se hicieran nugatorios los derechos del contratista respecto de las
inversiones o prestaciones que había ejecutado hasta el momento de la
cesión” (énfasis fuera de texto); posibilidad ésta que fue eliminada con el
parágrafo 1º demandado. En este sentido insistieron en que la expresión
“sin indemnización alguna (sic)” que prevé el primer inciso del parágrafo
1º demandado despojaría al contratista sobrevinientemente inhábil de “los
pagos causados, a los que se encuentra obligada la entidad contratante
por conceptos al acaecimiento de la inhabilidad”; para luego preguntarse
sobre la naturaleza de la indemnización y sobre cuál sería el efecto útil de
la norma demandada. En soporte de lo anterior los actores pasaron luego a
referirse a la Sentencia C-207 de 2019, en donde al estudiar la
exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012 tal y
como quedó reformado por el artículo 20 de la Ley 1882 de 2018 4, la Corte
habría sostenido que “los titulares de derechos adquiridos en un contrato
estatal deben ser protegidos si demuestran haber obrado con buena fe, y
por lo tanto no tendrán que soportar las consecuencias de la pérdida de la
indemnización con ocasión de una sanción, como de la que trata el
parágrafo demandado”.

Con fundamento en la anterior argumentación, la magistrada sustanciadora

admitió los cargos por violación a la propiedad privada (CP, artículo 58) y
al principio de la buena fe (CP, artículo 83). Esto, tras indicar que “si la
expresión demandada se interpretara con el alcance que le dan los
accionantes, bien podría presentarse una posible tensión entre la
disposición y los derechos y principios protegidos en la Carta Política”

(ii) Cargos contra la expresión “será la entidad contratante la

encargada de determinar el cesionario del contrato” que prevé el
segundo inciso del parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 80 de 1993,
adicionado por el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019

disposición, sino de supuestos construidos por los demandantes que no se adecuan a la realidad
jurídica” (Ver numeral 6 de las consideraciones del Auto del 29 de abril de 2020 dictado en este
proceso).
4
“Por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la Contratación
Pública en Colombia, la ley de infraestructura y se dictan otras disposiciones.”

6
Los demandantes solicitaron la inexequibilidad de la expresión “será la
entidad contratante la encargada de determinar el cesionario del
contrato” que prevé el segundo inciso del parágrafo 1º demandado por
violación al artículo 209 de la Carta. Según adujeron, la mencionada
expresión legal facultaría a la Administración “para señalar a dedo el
contratista cesionario” y sin establecer ningún tipo de criterio o parámetro
para ello; situación que resultaría contraria a los principios de
transparencia, moralidad y selección objetiva. Para la magistrada
sustanciadora lo anterior permitió la admisión del cargo por la referida
violación constitucional.

Por otra parte, en su corrección de la demanda los actores también

sostuvieron que la mencionada expresión violaría el derecho de libre
asociación (CP, artículo 38) tras considerar que la ratio decidendi de la
Sentencia C-221 de 1996 no sería aplicable en el proceso de la referencia
pues en tal providencia se partió de que “el contratista es quien cede su
contrato a un tercero, previa autorización de la Entidad, y para el caso de
los consorcios y uniones temporales, el cesionario será elegido de acuerdo
con la afinidad y conocimiento de los demás integrantes de esta estructura
plural. En el segundo escenario (norma demandada), es la administración
quien elige quién va a reemplazar al contratista inhabilitado”. Ante tal
explicación la magistrada sustanciadora consideró como superada la falta
de suficiencia advertida en el auto inadmisorio cuando concluyó que “lo
que se acusa es que, al delegar a la entidad contratante la escogencia del
tercero cesionario, se desconoce la voluntad del consorcio o unión
temporal en su intención de asociarse o no con ese tercero y se le impone
una decisión que, al tenor de los demandantes, iría en contra de la libertad
de escoger con quien asociarse”; lo que dio lugar a la admisión del cargo.

(iii) Cargo contra el parágrafo 2º con que el artículo 6º de la Ley

2014 de 2019 modificó el artículo 9º de la Ley 80 de 1993

Los demandantes también señalaron que el parágrafo 2º acusado violaría el

artículo 150 superior, según el cual al Legislativo le compete, por regla
general, desarrollar la Constitución y dictar normas con fuerza de ley. De
acuerdo con los actores tal situación chocaría con que el Congreso le
hubiera conferido al Gobierno Nacional la potestad de reglamentar el
procedimiento de la cesión de contrato por inhabilidad o incompatibilidad
sobreviniente de que trata el artículo 9º de la Ley 80 de 1993, modificado
por el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019. Para la magistrada sustanciadora,
el que en el escrito de subsanación de la demanda se hubiera identificado
“como la carencia sustancial más relevante, el que no se (hubiera)
regulado el mecanismo de selección ni las condiciones que (debería)
cumplir el beneficiario de la cesión”, permitió la admisión del cargo.

(iv) Cargo contra el artículo 9A que el artículo 8º de la Ley 2014 de

2019 le adicionó a la Ley 80 de 1993

Finalmente, aunque no fue materia de subsanación, la magistrada

7
sustanciadora dispuso la admisión del cargo ejercido contra el artículo 9A
que el artículo 8º de la Ley 2014 de 2019 le adicionó a la Ley 80 de 1993;
cargo este que, de conformidad con la demanda inicial, surgiría de la
unidad normativa que dicho artículo conformaría con los parágrafos 1º y 2º
del artículo 9º de la Ley 80 de 1993, adicionado por el artículo 6º de la Ley
2014.

IV. INTERVENCIONES

1. Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario

La Universidad del Rosario, a través de los ciudadanos María Teresa Pala-

cio Jaramillo5 y Felipe Hadad Álvarez6, solicitó que se declarara la constitu-
cionalidad de las normas demandadas. Con relación al parágrafo 1º, consi-
deraron que los demandantes confundieron dos figuras jurídicas: el delito y
la infracción. Al respecto, indicaron que la expresión “o cuando adminis-
trativamente se haya sancionado” refiere a una infracción que puede ser es-
tablecida por el Estado, pues su poder sancionatorio no se agota en el ámbi-
to penal, sino que también puede ejercerse a través de sus funciones de ins-
pección, vigilancia y control.

Agregaron que la norma debería interpretarse en conjunto con el

ordenamiento jurídico “para poder concluir que serán las entidades que
tienen dentro de sus funciones de inspección, vigilancia y control, las que,
previa observancia del debido proceso, puedan establecer la comisión de
una infracción administrativa que involucre la materialización de actos de
corrupción, en ningún momento se está creando una potestad
excepcional”.

Sobre la facultad de la entidad contratante de seleccionar al nuevo contra-

tista para efectos de la cesión unilateral, sostuvieron que la interpretación
de los demandantes sería equivocada, pues lo que procedería es que la enti-
dad acudiera a cualquiera de las modalidades de contratación reguladas en
la ley.

Finalmente, estimaron que la figura de la cesión unilateral no se asimilaría

a una confiscación por cuanto que: (i) nadie podría obtener un beneficio
por un hecho de corrupción; y (ii) la norma no indicaría la imposibilidad de
reconocer el pago de lo ejecutado por el contratista para honrar compromi-
sos con terceros.

2. Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya

El interviniente solicitó que se declarara la inconstitucionalidad parcial del

parágrafo 1º que prevé el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019. Para este
efecto, el señor Pava Montoya indicó que con la expresión “o cuando
administrativamente se haya sancionado por actos de corrupción al
5
Directora de la Especialización de Contratos Estatales y su Gestión.
6
Docente de pregrado y especialización.

8
contratista”, se crearía una nueva inhabilidad y con ello se desconocería lo
regulado en el literal (j) del artículo 8º de la Ley 80 de 1993; esto es, que
existiera una decisión judicial condenatoria. Además, planteó que con dicha
expresión se estaría autorizando a las autoridades administrativas para que
instruyeran sumarios y establecieran la responsabilidad penal por la
comisión de algún delito de corrupción, vulnerando de este modo el inciso
3º del artículo 116 superior y el principio de separación de poderes.

3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

y Agencia Nacional de Contratación Pública

Clara María González Zabala7 y José Andrés O’Meara Riveira8 solicitaron

que se declarara la exequibilidad de las normas demandadas. En desarrollo
de su intervención argumentaron que la expresión “sin lugar a indemniza-
ción alguna al contratista inhábil”, impediría el enriquecimiento ilícito del
contratista conforme lo prevé la sentencia C-207 de 2019. Añadieron que,
si el contratista inhábil pretendiera algún reconocimiento, podría reclamar
la liquidación por la nulidad absoluta de que trata el artículo 20 de la Ley
1882 de 2018. Además, explicaron que el nuevo contratista asumiría los de-
rechos y obligaciones que tenía el anterior y que, por lo tanto, la cesión no
afectaría a los terceros de buena fe.

También aludieron a la exposición de motivos de la norma demandada,

para luego afirmar que el propósito de esta consiste en excluir a los corrup-
tos sin que se paralice la obra, “pues en las entidades públicas existía el te-
mor de aplicar la renuncia a la ejecución porque implicaba terminación
unilateral, y los actos de corrupción no estaban contemplados como una
causal para la terminación en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993”. Así
mismo señalaron que, en el tercer debate en la Comisión Primera del Sena-
do, la parlamentaria ponente explicó que la finalidad del proyecto era la de
permitir la cesión del contrato y que el Estado impusiera las condiciones,
para no tener que adelantar el largo procedimiento de terminación del con-
trato o el de caducidad.

Con relación a la expresión “será la entidad contratante la encargada de

determinar el cesionario del contrato”, los citados intervinientes afirmaron
que la misma no implicaría que la entidad contratante omitiera los princi-
pios de la contratación estatal, sino que por el contrario, “al momento de
ejercer esta facultad la administración (tendrían) que observar claramente
los fines de la contratación y de la función pública, que no son otros que
preservar el interés público y el bienestar social, lo que lleva(ría) a que se
seleccionen aquellos contratistas que satisficieran las condiciones y requi-
sitos para alcanzar tales objetivos”.

En cuanto al derecho a libre asociación, los mencionados intervinientes se-

ñalaron que los miembros de la estructura plural no estarían obligados a

7
En calidad de Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
8
En calidad de Director General de la Agencia Nacional de Contratación Pública.

9
permanecer en ella, pues podían solicitar la cesión de su postura y salir de
la misma, previa autorización de la entidad contratante.

Respecto al parágrafo 2º del artículo 6º de la Ley 2014 de 2019, estimaron

que con este no se desbordaría la potestad reglamentaria del presidente de
la República ni se desconocerían las facultades reservadas al Legislador.
Sustentaron su postura citando las providencias C-119 de 2020 y C-949 de
2001 y, especialmente, sostuvieron que la argumentación expuesta en la
sentencia C-508 de 2002 justificaría la autorización otorgada al Gobierno
para regular el procedimiento de cesión unilateral.

Además, indicaron que el Legislador habría regulado en la Ley 80 de 1993

los elementos sustanciales del procedimiento de cesión unilateral del
contrato por actos de corrupción, dejando un marco de reglamentación al
Gobierno.

Finalmente, recordaron el artículo 23 de la Ley 80 de 1993, para después

señalar que su contenido orientaría toda la actuación contractual, incluido
el procedimiento para la cesión unilateral, por lo que el Gobierno nacional,
al ejercer su potestad reglamentaria, debería observar los parámetros
definidos por el Legislador y respetar los principios de la contratación
pública.

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador General de la Nación presentó en oportunidad el concepto de

su competencia y le solicitó a la Corte (i) declararse inhibida para
pronunciarse sobre el artículo 8º de la Ley 2014 de 2019; y (ii) declarar
exequible el artículo 6º (parcial) de dicha ley.

En apoyo de su solicitud el Ministerio Público manifestó lo siguiente:

1. Comenzó por señalar que con relación al artículo 8º de la Ley 2014

de 2019 no se cumpliría con los presupuestos exigidos para el control cons-
titucional dado que las normas demandadas no conformarían una unidad ju-
rídica. En palabras del Procurador: “no se encuentra una relación intrínse-
ca entre las expresiones acusadas y el artículo 8 ídem (que adiciona el ar-
tículo 9ª a la Ley 80 de 1993)”. Además, indicó que no se habrían presenta-
do argumentos sobre la inescindibilidad de las normas impugnadas. En este
orden el Procurador solicitó que la Corte Constitucional se declarara inhi-
bida para emitir un pronunciamiento con relación al artículo 8º de la Ley
2014; artículo este que le añadió un artículo 9A a la Ley 80 de 1993.

2. Posteriormente, solicitó que se declarara la exequibilidad del artícu-

lo 6 (parcial). Para ello la Vista Fiscal comenzó por referirse al cargo por
vulneración al derecho a la propiedad privada y al principio de la buena fe.
Indicó que, así como fue señalado en la etapa de admisión, deberían dife-
renciarse las distintas figuras contractuales como, por ejemplo, las fórmulas
para establecer las prestaciones recíprocas por la terminación de un contra-
10
to de tipo APP declarado nulo y para establecer la indemnización por la ce-
sión de contrato.

Recordó que, en la exposición de motivos de la Ley 2014, la norma se

justificó en su potencial persuasivo ante la falta de eficacia de otros
mecanismos diseñados para controlar la corrupción en la administración
pública y porque no existía en el ordenamiento una causal de terminación
unilateral por la comisión de actos de corrupción. También se refirió al
debate legislativo para señalar que la medida de cesión unilateral coexiste
con la caducidad y no la sustituye. Así mismo, afirmó que en las
discusiones en el Congreso se “destacó que la ausencia de indemnización
se explicaba porque la decisión del caso estaba precedida por una sanción
o condena y que no quedaba al arbitrio de la administración”.

Sobre la cesión del contrato mencionó que esta figura exigiría un rol activo
de la Administración para asegurar la ejecución del objeto contractual, pues
el contrato no es un fin en sí mismo, sino un medio para alcanzar los fines
del Estado.

Respecto a la procedencia de la indemnización, afirmó que la sentencia C-

207 de 2019 no sería aplicable al caso concreto, pues “pese al esfuerzo
interpretativo de los demandantes, no se encuentra parámetro alguno que
permita comparar el pago de lo ejecutado en un contrato estatal APP
declarado nulo absoluto, materia del referido pronunciamiento de la
Corte, con la indemnización de un contrato, que contará con un
cesionario”.

Finalmente, indicó que la afirmación de los demandantes, según la cual la

cesión del contrato: “le(s) arrebata incluso el derecho a percibir los pagos
causados”, no correspondería al alcance de la norma.

3. Luego, respecto al cargo por vulneración de los principios de trans-

parencia, moralidad y selección objetiva, así como libertad de asociación,
expuso que la cesión del contrato es una figura regulada por distintas nor-
mas. Al respecto, citó una providencia del Consejo de Estado en la que di-
cho Tribunal se habría referido al artículo 41 de la Ley 80 de 1993, al fun-
damento de la norma de cesión del contrato y al deber de la entidad contra-
tante de observar, sin excepción alguna, las calidades de futuro cesionario. 9

En cuanto a la libertad de asociación planteó que la norma no impediría o

afectaría la facultad de los asociados de retirarse de la estructura
conformada. Además, señaló que la interpretación de los demandantes
sobre la norma original, esto es, que el contratista inhábil cedería su
participación a un tercero con previa autorización de la entidad contratante,
también vulneraría el derecho porque “solo se garantizaría si la
recomposición se definiera exclusivamente por los integrantes del
contratista plural”. Por lo tanto, el Ministerio Público concluyó que la
facultad de la entidad para elegir al cesionario responde a que la figura
9
Sentencia 1999 -03028 de marzo 16 de 2015.

11
operaría por la inhabilidad sobreviviente, lo que garantizaría la mejor
satisfacción del interés general sin que con ello se excluyeran medidas para
facilitar la participación de los interesados.

4. Con relación al cargo por vulneración de la reserva legal y los límites

de la potestad reglamentaria, la Vista Fiscal recordó que la cesión contrac-
tual no es una figura creada por la norma acusada, sino que se encontraría
prevista en distintas disposiciones del ordenamiento jurídico. Agregó que la
potestad reglamentaria aplica en materia procedimental y que, además, está
sujeta a las reglas definidas en la norma legal demandada. Al respecto, re-
cordó la sentencia C-119 de 2020 sobre el alcance del Estatuto General de
Contratación y el margen que corresponde para el poder reglamentario del
Presidente de la República.

VI. CONSIDERACIONES PREVIAS

VI.I COMPETENCIA

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la

Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para
pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

[Link]. PROBLEMAS JURÍDICOS

La Corte observa que la demanda se dirige a que se resuelvan los siguientes

problemas jurídicos:

1. ¿Vulnera el derecho a la propiedad privada de los contratistas y/o los

derechos económicos de los terceros de buena fe asociados a dichos
contratistas, el que la cesión unilateral del contrato público prevista en el
parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo
6º de la Ley 2014 de 2019, proceda “sin lugar a indemnización alguna al
contratista inhábil”?

2. ¿Vulnera el derecho a la libre asociación y/o los principios de la

función administrativa que consagra el artículo 209 superior el que el
parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 80 de 1993, tal y como este quedó
luego de expedida la Ley 2014 de 2019, prevea que el cesionario de la
cesión unilateral a que dicho parágrafo refiere sea determinado por la
entidad contratante?

3. ¿Tiene reserva de ley ordinaria la reglamentación del procedimiento

de cesión contractual que prevé el artículo 9º de la Ley 80 de 1993 tal y
como este quedó luego de expedida la Ley 2014 de 2019?

4. ¿Puede conformarse una unidad normativa entre los parágrafos 1º y

2º del artículo 9º y el artículo 9A que los artículos 6º y 8º de la Ley 2014 de
2019 respectivamente le adicionaron a la Ley 80 de 1993? Y, de ser así
¿cabía pronunciarse sobre la exequibilidad de dicho artículo 9A en la
12
sentencia que decida la demanda de la referencia?

[Link]. PLAN DE LA SENTENCIA

La Corte comenzará por (i) pronunciarse sobre la falta de legitimación en la

causa que tienen los ciudadanos extranjeros para presentar acciones de
inconstitucionalidad. (ii) Luego la Sala se pronunciará sobre la ineptitud de
los cargos ejercidos contra la expresión demandada del parágrafo 1º que la
Ley 2014 de 2019 le adicionó al artículo 9º de la Ley 80 de 1993, así como
contra el artículo 9A que aquella ley le añadió la esta última. (iii)
Finalmente esta Corporación pasará a exponer brevemente el contenido de
los parágrafos 1º y 2º que el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019 adicionó al
artículo 9º de la Ley 80 de 1993. (iv) Finalmente la Corte decidirá si la
reglamentación del procedimiento de la cesión del contrato que establece el
parágrafo 2º atrás mencionado es o no un asunto que tenga reserva de ley
ordinaria.

VII. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA

1. LA
FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE LOS CIUDADANOS
EXTRANJEROS PARA PRESENTAR ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD

A diferencia de la acción de tutela, que puede ser presentada por “toda

persona” cuando sus derechos fundamentales resulten trasgredidos o
amenazados (CP, artículos 86), la legitimación en la causa por activa para
presentar acciones de inconstitucionalidad se encuentra sujeta a ciertas
condiciones sobre las cuales ya ha reparado esta Corporación. En efecto, en
Sentencia C-591 de 201210, la Corte recordó que:

“ (…) tres son las exigencias constitucionales que condicionan el

ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad[311]: (i) ser
persona natural de nacionalidad colombiana, (ii) ostentar la
calidad de ciudadano y (iii) hallarse en ejercicio de los
derechos políticos.

(i) En cuanto al primer requisito, esto es, acreditar la condición

de persona natural de nacionalidad colombiana, la Corte ha
explicado que “las personas jurídicas, públicas o privadas, no
pueden demandar la inexequibilidad de una determinada
norma”, por cuanto “los derechos políticos son ejercidos
únicamente por personas naturales, concretamente por aquellas
cuyos derechos ciudadanos se encuentran vigentes”[412].
10
MP Jorge Iván Palacio Palacio.
11
[3] Corte Constitucional, Sentencias C-536 de 1998, C-592 de 1998, C-562 de 2000 y C-841 de 2010,
entre otras.
12
[4] Corte Constitucional, Sentencia C-841 de 2000. En aquella oportunidad la Corte se pronunció en
relación con una demanda de inconstitucionalidad presentada por el apoderado especial de la Federación
Nacional de Comerciantes –Fenalco-, aclarando que ello se hacía porque quien había interpuesto la
acción tenía la calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, y no por representar los intereses de la
persona jurídica referida. En sentido similar pueden consultarse las Sentencias C-275 de 1996, C-599 de
1996, C-366 de 2000, C-1647 de 2000, C-809 de 2002 y C-355 de 2006, entre otras.

13
 (ii) El segundo requisito consiste en ostentar la calidad de
ciudadano, adquirida por los nacionales colombianos cuando
alcanzan la mayoría de edad, que mientras la ley no disponga
otra cosa se da a partir de los dieciocho años (art. 98 CP).

Como es sabido, la cédula de ciudadanía expedida por la

Registraduría Nacional del Estado Civil es el documento que
permite la identificación de las personas, el ejercicio de sus
derechos civiles y la participación de los ciudadanos en la
actividad política[513]. En esa medida, al hacerse uso de la
acción pública de inconstitucionalidad la calidad de
ciudadano se acredita con la presentación personal de la
demanda ante juez o notario público. De lo contario no estará
demostrada la capacidad jurídica para iniciar y concluir
válidamente el juicio de inconstitucionalidad, como ocurrió,
por ejemplo, en la Sentencia C-562 de 2000, cuando la Corte
dicto una providencia inhibitoria porque el entonces accionante
omitió acreditar su condición de ciudadano a través de la
presentación personal de su demanda. Dijo entonces la Corte:

“En esta medida, resulta imprescindible que la Corte, antes de

adelantar el respectivo análisis de fondo de las normas
parcialmente acusadas, entre a determinar si la diligencia de
presentación personal de la demanda comporta un requisito de
procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad y, en
consecuencia, si tal irregularidad le impide a la Corte proferir la
respectiva decisión de fondo.
(…)
Así, la acción pública de inconstitucionalidad, (…) se
entienden (reservada) –en forma exclusiva y excluyente- a los
nacionales colombianos, siempre y cuando éstos hayan
obtenido la ciudadanía y se encuentren en ejercicio de la
misma (C.P. art. 40). Tal como se infiere de las normas
constitucionales que regulan la materia, es claro que el sólo
hecho de ser titular de los derechos políticos no habilita al
nacional para ejercerlos. Para estos efectos, resulta imperiosa la
ciudadanía que se ejerce, mientras la ley no disponga otra edad, a
partir de los 18 años (C.P. art. 98) y se acredita, según lo indica
el Código Nacional Electoral, con la cédula que expide la
Registraduría Nacional del Estado Civil como organismo
encargado de resolver los asuntos relativos a la identidad de las
personas (C.P. art. 120).
(…)
En este orden de ideas, la calidad de ciudadano en ejercicio
constituye un requisito sustancial para convertirse en sujeto
activo de la acción pública de inconstitucionalidad, de
manera que la Corte no podría emitir pronunciamiento de
13
[5] Corte Constitucional, Sentencias C-511 de 1999 y T-069 de 2012.

14
 fondo respecto de aquellos preceptos legales que han sido
demandados, si quienes formulan la acusación no
demuestran tener esa condición. En realidad, tal como se
advierte de los mandatos contenidos en los artículos 40 y 241 de
la Carta, la capacidad jurídica para iniciar y concluir válidamente
al juicio de inconstitucionalidad la tiene únicamente quien
acredite estar en ejercicio de la ciudadanía, hecho que, además,
sólo se logra cuando el escrito acusatorio es presentado
personalmente ante el funcionario público competente que pueda
dar fe del hecho.
(…)
De lo anterior se colige, sin lugar a equívocos, que para
interponer acciones públicas en defensa de la Constitución no es
suficiente indicar en la demanda que se es ciudadano colombiano
en ejercicio. También es imprescindible que tal condición se
demuestre mediante el cumplimiento de la diligencia de
presentación personal con exhibición de la Cédula de Ciudadanía
de quien interpone la acción, pues sólo así se logra revestir de
autenticidad el documento contentivo de la demanda, dando
plena certeza al organismo de control de que el mismo proviene
de un determinado ciudadano, concretamente, de aquel que
aparece suscribiéndolo como un acto de voluntad individual”.

(iii) Finalmente, el tercer requisito exige que el ciudadano se

encuentre en pleno ejercicio de sus derechos políticos, de manera
que no haya sido privado o suspendido de los mismos. (…).”
(Énfasis fuera de texto)

Así las cosas, aunque durante la fase previa del proceso la magistrada
sustanciadora también reconoció como demandante a la señora Sofía
Catherina Ekmeiro Alberti, en este momento la Sala advierte que, en la
demanda, esta persona se identificó con cédula de extranjería Nro.
0000518725; cuestión esta que acredita su falta de legitimación en la causa
para presentar demandas de inconstitucionalidad contra las leyes de la
República.

No obstante lo anterior, toda vez que la demanda fue así mismo presentada
por otras personas que sí tienen condición de ciudadanos colombianos en
ejercicio, la Corte seguirá con el curso de la sentencia, dejando claro que la
demandante Sofía Catherina Ekmeiro Alberti no se encontraba legitimada
para demandar la inconstitucionalidad del caso.

2. LA INEPTITUD DE ALGUNOS CARGOS DE LA DEMANDA

Mediante Auto del dieciocho (18) de mayo de 2020 la magistrada

sustanciadora admitió la demanda frente “expresiones de los artículos 6 y 8
de la ley 2014 de 2019. “Por medio de la cual se regulan las sanciones
para condenados por corrupción y delitos contra la Administración
pública, así como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos
15
de corrupción y se dictan otras disposiciones”. Más concretamente, del
estudio de la demanda la Sala concluyó que el objeto de la misma se dirigió
a atacar: (i) las expresiones “sin lugar a indemnización alguna al
contratista inhábil” y “Para el caso de cesión, será la entidad contratante
la encargada de determinar el cesionario del contrato” del parágrafo 1º
que el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019 le añadió al artículo 9º de la Ley
80 de 1993, (ii) la integridad del parágrafo 2º que dicho artículo 6º le
adicionó al mencionado artículo 9º y (iii) la totalidad del artículo 9A que la
Ley 2014 le sumó a la Ley 80.

Ahora bien, a pesar de que durante la fase previa del proceso se admitieron
cargos contra las normas anteriormente relacionadas, nada obsta para que la
Corte resuelva inhibirse de pronunciarse sobre el fondo de cualquiera de
ellas si, al momento de proferir sentencia, advierte su ineptitud. Sobre esta
posibilidad, en reciente Sentencia C-535 de 2019 14 e invocando
expresamente jurisprudencia anterior15, esta Corporación recordó que
“(…) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si
la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese
primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción,
llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por
la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la
Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)”.16

Dicho lo anterior, la Sala Plena ve necesario inhibirse de pronunciarse

sobre el fondo de los cargos ejercidos contra los apartes demandados del
parágrafo 1º que la Ley 2014 le añadió al artículo 9º de la Ley 80, así como
frente de aquellos ejercidos contra el artículo 9A que aquella ley le sumó a
esta última; inhibición esta se explica con base en las siguientes razones:

2.1. Frente de los apartes demandados del parágrafo 1º que la Ley

2014 le añadió al artículo 9º de la Ley 80

2.1.1. Respecto de los cargos ejercidos contra la expresión legal “sin lugar
a indemnización alguna al contratista inhábil” que contiene el primer
inciso del parágrafo 1º que la Ley 2014 adicionó al artículo 9º de la Ley 80,
la Sala observa que estos carecen de los requisitos necesarios para que la
Corte se pronuncie sobre su fondo.

En efecto, para la Sala es claro que en la demanda: (i) no se profundizó

suficientemente acerca del daño emergente y/o lucro cesante que, de
encontrarse inexequible la mencionada expresión, la indemnización del
caso entraría a resarcir; (ii) no se señaló por qué razón podría existir
derecho a una indemnización cuando la inhabilidad sobreviniente se

14
MP Alejandro Linares Cantillo.
15
Se invocaron las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013.
16
En idéntico sentido también se pueden consultar las sentencias C-382 de 2012 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo) y C-496 de 2019 (Antonio José Lizarazo Ocampo).

16
hubiese configurado con ocasión de la adjudicación misma del contrato del
caso; (iii) no se explicó cómo la participación de un particular en un
contrato estatal constituiría propiedad privada en cabeza del contratista a tal
punto que se cuantifique como parte de su patrimonio; y (iv) no se explicó
con suficiencia cómo la cesión unilateral del contrato como efecto de la
inhabilidad sobreviniente o la sanción administrativa por actos de
corrupción pueda constituirse en un daño injustificado que deba ser
reparado por el Estado.

2.1.2. Por otra parte, en lo que toca con la expresión del segundo inciso del
mencionado parágrafo 1º, según la cual “(p)ara el caso de cesión, será la
entidad contratante la encargada de determinar el cesionario del
contrato”, la Corte considera que en la demanda se partió de la base de que
la determinación del caso obviaría el principio de selección objetiva que
rige la contratación administrativa; situación esta que no es más que un
punto de vista subjetivo del actor que no se desprende del texto demandado
y que le impide a la Corte pronunciarse sobre un cargo que carece del
requisito de pertinencia.

2.2. Frente del artículo 9A que la Ley 2014 le sumó a la Ley 80

2.2.1. Frente al cargo elevado contra el artículo 9A que el artículo 8º de la

Ley 2014 de 2019 le adicionó a la Ley 80 de 1993, la Corte inicialmente
señala no compartir la opinión del Ministerio Público que niega la
posibilidad de integrar una unidad normativa entre, por una parte, las
expresiones demandadas de los parágrafos 1º y 2º que el artículo 6º de la
Ley 2014 de 2019 le adicionó al artículo 9º de la Ley 80 y, por otra parte, el
contenido del mencionado artículo 9A.

Por el contrario, la Sala encuentra que, sin perjuicio de la relación que

dicho artículo 9A tendría con el mencionado parágrafo 1º sobre cuyo fondo
la Corte resolvió inhibirse (2.1 supra), el contenido del nuevo artículo 9A -
relativo a los “(e)fectos de la declaratoria de cesión unilateral del
contrato”- se hallaría intrínsicamente relacionado con el parágrafo 2º
demandado que delega en el Gobierno Nacional la reglamentación de las
cesiones que operan por ministerio del artículo 9º de la Ley 80 de 1993. En
otras palabras, podría tratarse de una especie de la causal de integración
normativa que se verifica cuando “el precepto demandado se encuentra
intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta
serias dudas sobre su constitucionalidad”17, en donde el primer precepto
correspondería al artículo 9A de la Ley 80 y las segundas serían las
expresiones demandadas de contienen los parágrafos 1º y 2º del artículo 9º
ídem; integración normativa esta que podría lucir necesaria pues los efectos
de la declaratoria que regula el artículo 9A se predican de una cesión
contractual-estatal que sólo está prevista en los parágrafos antedichos.

2.2.2. No obstante lo anterior, sin perjuicio de la unidad normativa que

pudiera llegar a integrar el artículo 9A con las expresiones demandadas de
17
Cfr. entre muchas otras, con la Sentencia C-306 de 2019 (MP Diana Fajardo Rivera).

17
los parágrafos 1º y 2º demandados, la Corte no observa que, más allá de los
cargos presentados contra dichas expresiones de los parágrafos antedichos,
el cargo ejercido contra el artículo 9A de la Ley 80 cumpla con los
requisitos previstos por la jurisprudencia para su admisión. De hecho, en la
demanda no se advierte un cargo constitucional concreto y directamente
relacionado con el artículo 9A, así como tampoco hay un solo reproche
basado en la confrontación del contenido de cualquier norma superior con
aquel de dicho artículo; razón por la cual la Corte no puede pronunciarse
sobre la constitucionalidad de una norma que no presenta un efectivo
problema de constitucionalidad.

3. BREVE EXPOSICIÓN DEL CONTENIDO DE LOS PARÁGRAFOS 1º Y 2º

QUE LA LEY 2014 DE 2019 LE ADICIONÓ AL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 80
DE 1993

3.1. En el primer informe para ponencia en Senado del proyecto de ley

que culminó con la expedición de la Ley 2014 de 2019 18 se indicó la
necesidad de permitir “(l)a terminación unilateral de los contratos
estatales de personas responsables de actos de corrupción”. En el
respectivo proceso de producción legal se sostuvo que las obligaciones de
cesión y renuncia contractual previstos por la ley 19 para el caso en que sobre
un contratista sobreviniera una inhabilidad o incompatibilidad no
garantizaba “la verdadera separación del corrupto y los contratos
estatales”, cuando tal contratista fuera condenado “por peculado,
concusión, cohecho, celebración indebida de contratos, tráfico de
influencias, enriquecimiento ilícito, prevaricato, usurpación y abuso de
funciones públicas” 20.

3.2. Agotado el trámite legislativo, el artículo 9º de la Ley 2014 de 2019

le adicionó dos parágrafos al artículo 9º de la Ley 80 de 1993 (Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública, en adelante también
“EGCP”). En el primer inciso del primero de tales parágrafos se previó que
la Administración ordenaría la cesión unilateral de los contratos “sin lugar
a indemnización alguna al contratista inhábil” cuando, luego de
adjudicado y perfeccionado el un contrato estatal, los contratistas del caso:
(A) hubieran sido administrativamente sancionados por actos de corrupción
y/o (B) sobre ellos sobreviniera la inhabilidad contemplada en el literal j)
del numeral 1º del artículo 8º del EGCP21.
18
Proyecto de ley número 119 de 2019 Senado, 163 de 2018 Cámara.
19
El texto del artículo 9º de la Ley 80 de 1993 antes de su modificación por el artículo 6º de la Ley 2014
de 2019 era el siguiente: Ley 80 de 1993, Artículo 9º. <Aparte tachado derogado por el artículo 32 de
la Ley 1150 de 2007> “Si llegare a sobrevenir inhabilidad o incompatibilidad en el contratista, éste
cederá el contrato previa autorización escrita de la entidad contratante o, si ello no fuere posible,
renunciará a su ejecución. Cuando la inhabilidad o incompatibilidad sobrevenga en un proponente dentro
de una licitación o concurso, se entenderá que renuncia a la participación en el proceso de selección y a
los derechos surgidos del mismo. Si la inhabilidad o incompatibilidad sobreviene en uno de los miembros
de un consorcio o unión temporal, éste cederá su participación a un tercero previa autorización escrita de
la entidad contratante. En ningún caso podrá haber cesión del contrato entre quienes integran el consorcio
o unión temporal.”
20
Ver Gaceta del Congreso No. 847 del nueve (9) de septiembre de 2019.
21
Ley 80 de 1993. Artículo 8º. De las inhabilidades e incompatibilidades para contratar. 1o.
<Aparte tachado derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007> “Son inhábiles para participar

18
3.3. En otras palabras, en la parte inicial del parágrafo 1º demandado se
previó que cesión unilateral de los contratos sin lugar a indemnización
resulta predicable de:

(i) los contratistas que hayan sido administrativamente sancionados por

actos de corrupción22;

(ii) las personas naturales que hayan sido declaradas responsables

judicialmente por “cualquiera de los delitos o faltas contempladas
por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias”23

(iii) las personas naturales que hayan sido declaradas responsables

judicialmente por “cualquiera de las conductas delictivas
contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la
corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las
personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables
administrativamente por la conducta de soborno transnacional”24;

(iv) “las sociedades de las que hagan parte (los contratistas señalados
en los literales (ii) y (iii) supra) en calidad de administradores,
representantes legales, miembros de junta directiva o de socios
controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos
empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta
delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las
sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las

en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales: (…) j) <Literal
últimamente modificado por el artículo 2º de la Ley 2014 de 2019> Las personas naturales que hayan
sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la administración pública, o
de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o
de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la
corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido
declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional. Esta inhabilidad
procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de
la sentencia condenatoria. Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte
dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de
socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas
pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de
sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas. También se considerarán
inhabilitadas para contratar, las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la
personería jurídica en los términos de ley, o cuyos representantes legales, administradores de hecho o de
derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las
sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de
oportunidad por cualquier delito contra la administración pública o el patrimonio del Estado. La
inhabilidad prevista en este literal se extenderá de forma permanente a las sociedades de las que hagan
parte dichas personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y se aplicará de igual forma a
las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos
mencionados en este literal.”
22
Parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019.
23
Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias a que remite el literal j) del numeral 1º del artículo 8º de
la Ley 80 de 1993; literal j) este a que, a su vez, remite el parágrafo 1º demandado.
24
Literal j) del numeral 1º del artículo 8º de la Ley 80 de 1993; literal j) este que a que, a su vez, remite el
parágrafo 1º demandado. // Ver Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada
mediante la Ley 970 de 2005; Convención Interamericana contra la corrupción, aprobada mediante la Ley
412 de 1997; Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones
comerciales internacionales, aprobada mediante la Ley 1573 de 2012.

19
 sociedades anónimas abiertas”25;

(v) “las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la

suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o cuyos
representantes legales, administradores de hecho o de derecho,
miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices,
subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan
sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad
por cualquier delito contra la Administración pública o el
patrimonio del Estado”26; y

(vi) permanentemente, “las sociedades de las que hagan parte dichas

personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y
(…) las personas naturales que hayan sido declaradas responsables
judicialmente por la comisión de delitos mencionados en este
literal”27.

Por su parte, una interpretación gramatical del segundo inciso del parágrafo
1º demandado permite señalar que la cesión unilateral prevista para las
hipótesis recién señaladas se encuentra a cargo de la respectiva entidad
estatal contratante.

3.4. Finalmente, en el segundo de los parágrafos que el artículo 6º de la

Ley 2014 de 2019 le añadió al artículo 9º del EGCP (el parágrafo 2º
demandado), se dispuso que el Gobierno nacional tendría a su cargo la
reglamentación del procedimiento de cesión contractual previsto por la
integridad de este último artículo.

4. LA
COMPETENCIA PARA REGLAMENTAR EL PROCEDIMIENTO DE
CESIÓN CONTRACTUAL QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 9º DE LA LEY 80
DE 1993

Visto lo anterior, habiendo ya la Corte explicado las razones por las cuales,
salvo el formulado contra el parágrafo 2º que la Ley 2014 le añadió al
artículo 9º de la Ley 80 de 1993, los demás cargos de la demanda resultan
ineptos, procede decidir sobre la posibilidad de que el Gobierno Nacional
reglamente el procedimiento de cesión contractual de que trata el
mencionado artículo del EGCP. Para tal efecto la Sala hace las siguientes
consideraciones:

4.1. Los demandantes aducen que la cláusula general de competencia o

reserva de ley que consagra el artículo 150 de la Carta resultaría
transgredida por el parágrafo 2º que la Ley 2014 le añadió al artículo 9º de
la Ley 80. En concepto de los actores, la reglamentación del procedimiento
de las cesiones contractuales que el mencionado parágrafo radica en cabeza

25
Literal j) del numeral 1º del artículo 8º de la Ley 80 de 1993; literal j) a que a su vez remite el parágrafo
1º demandado.
26
Ibid.
27
Ibid.

20
del Gobierno nacional -esto es, la reglamentación del procedimiento de las
cesiones relativamente voluntarias y obligatorias que prevé el artículo 9º
del EGCP28- sería inexequible pues en la ley no se señalaron los parámetros
y bases de dicho reglamento al punto de que en ella no se hizo referencia a
la regulación del mecanismo de selección ni a las condiciones mínimas que
debería cumplir el beneficiario de la cesión. En sustento de su tesis los
actores también indicaron que “(e)n Sentencia C-675 de 2005, la Corte
Constitucional, indicó que cuando existe reserva de ley, el legislador debe
señalar al menos los criterios, los parámetros y las bases de la regulación,
en una norma de la jerarquía de Ley, de manera que el Presidente de la
República pueda ejercer la potestad reglamentaria establecida en el
artículo 189, Num. 11, de la Constitución, respetando tanto el contenido de
la ley reglamentada como el de las demás leyes (sic)”.

4.2. La Sala comienza por recordar que la reserva de ley es “una

institución jurídica, de raigambre constitucional, que protege el principio
democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el
Constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley. Es una
institución que impone un límite tanto al poder legislativo como al
ejecutivo. A aquél, impidiendo que delegue sus potestades en otro órgano,
y a éste, evitando que se pronuncie sobre materias que, como se dijo,
deben ser materia de ley”29. Se trata, también, de “una manifestación del
principio de democracia y de división de los poderes,[3630] el cual exige
que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador
mediante la expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor
jerarquía como lo son los decretos de carácter reglamentario.”31

4.3. Por su parte, junto al mandato de velar por el estricto cumplimiento

de la ley (CP, artículo 189.10), el numeral 11 del artículo 189 la
Constitución32 inviste al Presidente de la República con la potestad
reglamentaria que, entre otras normas superiores, resulta necesaria para
lograr la efectividad del ordenamiento jurídico 33. De hecho, mediante el
ejercicio de la potestad reglamentaria el Ejecutivo 34 debe expedir actos

28
Se trata de: (i) la cesión relativamente voluntaria del contrato estatal que ocurre cuando sobre
contratista sobreviene cualquier incompatibilidad o, salvo las que contempla el parágrafo 1º demandado,
la generalidad de las inhabilidades que prevé el artículo 8º del EGCP; y (ii) la cesión obligatoria y
unilateralmente ordenada por la entidad estatal, que excepcionalmente opera cuando, como se desprende
del parágrafo 1º del artículo 9º del EGCP, el contratista es sancionado administrativamente por actos de
corrupción o cuando se trata de las inhabilidades sobrevinientes que contempla el literal j) del numeral 1º
del artículo 8º ídem.
29
Sentencia C-570 de 1997 (MP Carlos Gaviria Díaz), reiterada en sentencias C-619 de 2012 (MP Jorge
Iván Palacio Palacio) y C-507 de 2014 (MP Mauricio González Cuervo).
30
[36] Sentencia C-619 de 2012, reiterado en sentencia C-263 de 2013, C-507 de 2014 entre otros.
31
Sentencia C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).
32
Constitución Política, Artículo 189. “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado,
Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 11. Ejercer la potestad reglamentaria,
mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de
las leyes”
33
Cfr. Sentencia C-345 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Las otras normas constitucionales que
esta sentencia cita para la efectivización de la legislación corresponden al artículo 2º que “establece para
las autoridades del Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución”; y al artículo 87 que “habilita a toda persona para acudir ante
cualquier autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley”.

21
administrativos dirigidos a desarrollar el propósito de la legislación 35, de
modo tal que “(conviertan) en realidad “el enunciado abstracto de la
ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo
real (…) [5436]”(el énfasis es del texto citado)37.

4.4. De cara a cargo ahora en examen la Sala ve necesario señalar que la

potestad reglamentaria tiene unas precisas limitaciones de cuyo respeto
depende el imperio del sistema democrático. Entre estas limitaciones, “que
no son otr(a)s que la Constitución y la ley misma” 38 se encuentran: (i) su
carácter “inalienable, intransferible e inagotable[19939]40 (que)“se amplía o
restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado
sus poderes jurídicos”[20041], (particularmente) su facultad de
configuración normativa”42; (ii) la obligación de que la mencionada
potestad se ejerza únicamente sobre las disposiciones de la ley a
reglamentar, no resultando posible que la misma se utilice “para
reglamentar asuntos que discrepen sustancialmente de la norma
34
En salvamento de voto a la Sentencia C-074 de 2018 (MP Carlos Bernal Pulido), el mismo magistrado
ponente señaló que “(l)a Corte Constitucional ha reconocido de manera uniforme que es posible que el
Congreso de la República confiera potestades reglamentarias a autoridades distintas del Presidente de la
República o a órganos que no conforman el Gobierno Nacional. En la sentencia C-397 de 1995, la Corte
señaló que “es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en
sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa
manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en la Constitución Política y la responsabilidad
del gobierno en este campo, con la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen
de manera específica la intervención en temas complejos”.
35
En Sentencia C-302 de 1999 (Carlos Gaviria Díaz) se señaló que “(e)l reglamento es (…) un
complemento indispensable para que la ley se haga ejecutable, pues en él se permite desarrollar las reglas
generales allí consagradas, explicitar sus contenidos, hipótesis y supuestos, e indicar la manera de cumplir
lo reglado, es decir, hacerla operativa, pero sin rebasar el límite inmediato fijado por la propia ley”; a lo
que sin embargo añadió que “ante demandas de disposiciones legales en las que se consagra
explícitamente el deber de reglamentación, la Corte las ha declarado exequibles pues ha considerado
que ese sólo hecho no genera vicio de inconstitucionalidad, ya que se trata simplemente de “reiterar y
recordar el ejercicio de una función constitucionalmente asignada al Presidente de la República en el
inciso 11 del artículo 189.” (Sent. C-028/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
36
[54] Sentencia C-1005 de 2008.
37
Sentencia C-219 de 2017 (MP(e) Iván Humberto Escrucería Mayolo).
38
Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación número: 11001-03-25-000-2005-
00125-00(5242-05). Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón. Octubre 21 de 2010 (Citada en
Sentencia C-219 de 2017, MP Carlos Bernal Pulido).
39
[199] El Legislador puede imponerle un término al Gobierno para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, lo cual “no impide que el Presidente expida la reglamentación antes del término previsto,
ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que
expedida una reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda competencia
para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar sus propios reglamentos. La
única consecuencia normativa del término establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente
de la República el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo”. Cfr. C-805 de 2001, M. P.
Rodrigo Escobar Gil.
40
En Sentencia C-345 de 2019 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado) se explicó que “la jurisprudencia de la
Corte ha sido pacífica en concebir la potestad reglamentaria del Presidente de la República como una
facultad que carece de límites temporales. Fundada en esta premisa, la Corte ha declarado la
inexequibilidad de los términos que el Legislador le dicta al Presidente para ejercer su poder
reglamentario. Sin embargo, la Sentencia C-805 de 2001 inauguró un nuevo precedente al hacer una
lectura sistemática de la Constitución y no una lectura aislada del numeral 11 del artículo 189. Según
este precedente, si bien la potestad reglamentaria no tiene límites temporales, el Legislador puede
estipular plazos para ejercer tal potestad, ya que ellos contribuyen a alcanzar la efectividad de la
legislación por medio de mecanismos como la acción de cumplimiento. Pero estos plazos no suponen que
el Presidente no pueda modificar, adicionar o derogar en el futuro la reglamentación, habida cuenta que
su potestad reglamentaria no tiene límites de tiempo.”
41
[200] C-372 de 2009 M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
42
Sentencia C-074 de 2018 (MP Carlos Bernal Pulido).

22
identificada como objeto de esa potestad”43; y (iii) aquella según la cual la
mediante dicha potestad no se puede ampliar, restringir o modificar el
contenido de la ley, estando el reglamento subordinado a la ley a
reglamentar y limitándose a prever su cabal ejecución 44 “dentro de un
ámbito estrictamente administrativo”45 que no implique una extralimitación
de sus funciones46.

4.5. En suma, así como reserva de ley exige que “los aspectos
principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén
contenidos (regulados) en una norma de rango legal”47, de tal exigencia
se desprende que la Constitución reconoce que la competencia del
Congreso no vacía de contenido la potestad que tiene el Ejecutivo para
reglamentar las leyes. Sobre este particular existe reiterada jurisprudencia
de la Corte que la Sentencia C-400 de 2013 48 sintetizó de la siguiente
manera:

“A pesar de la potestad exclusiva que tiene el Congreso para

regular las materias que en virtud de normas constitucionales
tienen reserva de ley, el precedente en comento ha reconocido
que esta condición no conlleva el vaciamiento de la competencia
del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias
dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas
específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución
de la ley de que se trate. En criterio de la jurisprudencia
constitucional, ‘en muchos casos, la naturaleza misma de las
materias objeto de regulación no excluye la posibilidad de que
las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a efectos
de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el
contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la
materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a
desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera
expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir que
corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las
materias reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio
de la posterior especificación que, en ciertos supuestos, se deje a
la actuación administrativa.”49

43
Ver Sentencia C-302 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz).
44
Ibidem.
45
Sentencia C-508 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra).
46
Por ejemplo, en Sentencia C-1075 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto) se indicó que “el
desarrollo de la potestad reglamentaria por el Gobierno exige que la ley haya configurado previamente
una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la
función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de naturaleza administrativa, y
está entonces sujeta a la ley.”
47
Sentencias C-1262 de 2005 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), entre otras reiterada en sentencias C-
372 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla), C-619 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y C-507 de
2014 (MP Mauricio González Cuervo).
48
MP Nilson Pinilla Pinilla.
49
Cfr. Sentencias C-690 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-228 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas
Silva) y C-412 de 2015 (MP Alberto Rojas Ríos).

23
En otras palabras, la reserva de ley y la potestad reglamentaria son dos
instituciones de estirpe constitucional cuya conjunción resguarda el
principio democrático y la separación de poderes, al tiempo que permite la
efectiva operatividad de la legislación.

4.6. Para resolver el cargo la Sala inicialmente recuerda que sobre el

EGCP -que conforma la Ley 80 de 1993 con sus concordancias y
modificaciones- la Corte ya se ha pronunciado sobre el alcance de su
reserva de ley.

4.6.1. Por ejemplo, en Sentencia C-949 de 200150 la Corte abordó una

demanda contra varios artículos legales, entre ellos el artículo 76 de la Ley
80 según el cual las entidades estatales dedicadas a la exploración,
explotación y comercialización podían determinar en sus reglamentos
internos el procedimiento de selección de los contratistas, las cláusulas
excepcionales que podrán pactarse, las cuantías y los trámites a que
deberían sujetarse. De acuerdo con la demanda, dicha posibilidad de las
mencionadas entidades estatales vulneraba la reserva de ley de la Ley
pues, como se expuso en dicha providencia, la norma del caso “deja los
contratos de exploración y explotación de los recursos naturales
renovables y no renovables bajo el amparo de la legislación especial que
les sea aplicable y de los reglamentos internos de las entidades estatales”
y que “(e)l legislador no puede delegar esta facultad, el Estatuto debe ser
único para que haya coherencia, armonía e integridad de materia.” No
obstante, luego de señalar -a modo de ratio- que “(no) es válido considerar
que el precepto constitucional obliga al legislador a dictar un estatuto
contractual que desarrolle la materia en forma integral y casuística, por
cuanto una concepción de esa naturaleza significa que el constituyente
quiso desconocer el campo de acción que le corresponde a la
administración respecto de los contenidos normativos, que al estar
expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación
ágil y expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley” (énfasis
fuera de texto), la Sala negó el cargo recién expuesto aduciendo que con la
mencionada facultad de las referidas entidades estatales “simplemente se
trata de desarrollar el deber de selección objetiva replicando en dichos
reglamentos los principios de transparencia, economía y responsabilidad
que están consagrados en la Ley 80 de 1993, determinación que además es
congruente con la autonomía administrativa que la ley les atribuye para el
cabal desempeño de la gestión que les ha sido encomendada por la ley.”

4.6.2. Posteriormente, en Sentencia C-508 de 200251 este Tribunal negó que

la reserva legal se viera violada por el parágrafo 2º del artículo 24 de la Ley
80 que le encargó al Presidente de la República la expedición del
reglamento de la contratación directa como modalidad de selección
objetiva. Como fundamento de su decisión, tras aludir a la ratio de la citada
Sentencia C-949 de 2001, la Sala manifestó que “fue el legislador, de
manera específica, quien señaló que uno de los modos de contratar la
50
MP Clara Inés Vargas Hernández.
51
MP Alfredo Beltrán Sierra.

24
administración, es el de la contratación directa, pero no en todos los casos
sino únicamente en aquellos que señaló de manera específica en el artículo
24 de la Ley 80 de 1993, a los cuales le son aplicables los principios
generales que rigen la contratación pública, pues así lo dispuso la propia
ley desde su artículo primero y lo señaló, además, en el artículo 23”, a lo
que agregó que “el marco para la expedición del reglamento respectivo se
encuentra circunscrito, como ya se dijo, por la Constitución y las leyes, lo
que indica a las claras que no se trata de que el legislador se haya
desprendido de su función de hacer la ley en esa materia, sino que, al
regularla como lo hizo dejó un margen de acción al reglamento, pero desde
luego en los precisos términos que al efecto señala el artículo 189, numeral
11 de la Carta Política.”

4.6.3. Luego, mediante Sentencia C-711 de 201252 la Corte estudió una

demanda contra el artículo 223 del Decreto Ley 019 de 2012; norma que
eliminó el Diario Único de Contratación, previó la publicación de los
contratos estatales en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -
SECOP- administrado por la Agencia Nacional de Contratación Pública-
Colombia Compra Eficiente, y consecuentemente derogó el parágrafo 3 del
artículo 41 de la Ley 80 de 1993, los artículos 59, 60, 61 y 62 de la Ley 190
de 1995 y el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 1150 de 200753. Según la
mencionada sentencia, en la demanda se alegaba que el Presidente de la
República habría usurpado la cláusula general de competencia legislativa y
la reserva legislativa del Congreso de la República “ya que el artículo 150
numeral 10 de la Constitución impide que el Gobierno dicte normas con
fuerza de ley respecto de leyes estatutarias y el mismo artículo 150
numeral 25 -inciso final- le entrega al Congreso de la República la
facultad exclusiva de expedir el “Estatuto General de Contratación”;
cargo que la Sala negó tras manifestar que el EGCP “no corresponde con el
tipo de leyes estatutarias, y su naturaleza y proceso de expedición es el
propio de las leyes ordinarias.”

4.6.4. Finalmente, en reciente Sentencia C-119 de 202054, invocada por el

Ministerio Público en su intervención, la Corte declaró exequible que el
Gobierno nacional pudiera adoptar “documentos tipo para los pliegos de
condiciones de los procesos de selección de obras públicas, interventoría
para las obras públicas, interventoría para consultoría de estudios y
diseños para obras públicas, consultoría en ingeniería para obras” de
obligatoria utilización “por todas las entidades sometidas al Estatuto
General de la Contratación de la Administración Pública en los procesos
de selección que adelanten (…) y con alcance obligatorio para todas las
52
MP Mauricio González Cuervo.
53
El parágrafo 3 del artículo 41 de la Ley 80 preveía que una vez perfeccionado el contrato estatal
procedía su publicación en el Diario Oficial o Gaceta Oficial de la entidad territorial correspondiente. //
Los artículos 59, 60, 61 y 62 de la Ley 190 de 1995 preveían la creación del Diario de Contratación
Pública como apéndice del Diario Oficial, sus funciones y las sanciones por el incumplimiento de los
deberes asociados al mismo. // El parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 1150 de 2007 señalaba la
destinación de una parte de los recursos generados por la publicación de los contratos en el Diario Oficial
creado por la Ley 190 de 1995 a la operación del Sistema Electrónico para la Contratación Pública,
Secop.
54
MP Alejandro Linares Cantillo.

25
entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”55. En soporte de su decisión esta Corporación
sostuvo que el EGCP no puede contener “una regulación detallada, precisa
o casuística de los aspectos más concretos y operativos de cada contrato,
sino que debe dejar espacio, tanto al poder reglamentario del Presidente
de la República, como a la adaptación concreta de cada contrato, como
instrumento de cumplimiento de fines de interés general, a la necesidad
que se pretende satisfacer en la entidad pública contratante”.

4.7. En sintonía con la anterior línea, el Consejo de Estado ha reconocido

los límites de la potestad reglamentaria sobre el EGCP. Por ejemplo,
mediante Fallo 37785 del 29 de agosto de 201256 el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo declaró la nulidad de los artículos 1 y 2 del
Decreto 3576 de 17 de septiembre de 200957 expedido por el Gobierno
nacional; artículos estos mediante los cuales se señaló que habrían
“establecido una modalidad de contratación no dispuesta en el artículo 2º
de la ley 1150 de 2007”. Y en soporte de su decisión el referido tribunal
sostuvo que:

“(l)a potestad reglamentaria aún en el marco de una ley de

"principios" como es el estatuto de contratación estatal –so
pretexto de aportar los detalles y pormenores de la ley- no puede
ir más allá de su ámbito estrictamente administrativo para
pretender entrar en los predios de acción de la ley. Lo contrario,
sería tanto como afirmar que el ámbito de la ley y el del
reglamento son idénticos. De modo que aunque la
jurisprudencia constitucional, a partir de lo prescrito en el
artículo 150 superior in fine, sostiene que por medio de
reglamento administrativo es posible regular las modalidades
de selección, no puede so pretexto de ello, invadir el ámbito
propio del legislador para crear un mecanismo nuevo no
previsto por la ley, habida cuenta que: "la potestad
reglamentaria que el Presidente de la República ejercite para la
cumplida ejecución y aplicación de la Ley 80 de 1993 [y la de
las normas que la modifiquen o adicionen], se encuentra
específicamente restringida por la Constitución en primer
término, por las leyes como normas de jerarquía superior y
necesariamente ha de ejercerse tomando en consideración como
un todo jurídico la propia ley mencionada, que fija los
parámetros dentro de los cuales debe circunscribirse la
reglamentación que se dicte por el Ejecutivo, no para sustituir al
legislador, ni como legislador paralelo, sino dentro de un ámbito
estrictamente administrativo para no exceder las funciones y
atribuciones que al Presidente de la República le señala el
artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política" (énfasis
55
Ley 1882 de 2018, artículo 4º; norma que le adicionó un parágrafo 7º al artículo 2º de la Ley 1150 de
2007.
56
Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”.
Radicación número: 110010326000200900116 00 (37.785). CP Danilo Rojas Betancourth.
57
“(P)or el cual se modifica parcialmente el Decreto 2474 de 2008 y el Decreto 2025 de 2009"

26
 fuera de texto)58

4.8. En el cargo sub examine se cuestiona que mediante el parágrafo 2º

demandado el Legislador le haya conferido al Ejecutivo la potestad de
reglamentar el procedimiento que deberá seguir la Administración en el
evento en que sobre un contratista del Estado sobrevenga alguna de las
inhabilidades o incompatibilidades de que trata el artículo 8º de la Ley 80
de 1993, a efectos de que el contrato a cargo de dicho contratista sea cedido
a un tercero; todo ello con arreglo al mandato que prevé el artículo 9º de la
Ley 80 de 1993.

4.9. De la lectura de los actuales artículos 8º y 9º de la Ley 80, la Sala

advierte que mediante la Ley 2014 de 2019 el Legislador adicionó las
inhabilidades sobrevinientes que ya contemplaba el EGCP con una dirigida
a implementar “(l)a terminación unilateral de los contratos estatales de
personas responsables de actos de corrupción” (numeral 1 supra).

4.10. En desarrollo de la anterior política el Legislador describió con

suficiente detalle los sujetos pasivos de esta nueva inhabilidad. Como se
señaló en precedencia, tales sujetos son:

(i) los contratistas que hayan sido administrativamente sancionados

por actos de corrupción59;

(ii) las personas naturales que hayan sido declaradas responsables

judicialmente por “cualquiera de los delitos o faltas
contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas
modificatorias”60 (ver Anexo 1);

(iii) las personas naturales que hayan sido declaradas responsables

judicialmente por “cualquiera de las conductas delictivas
contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la
corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las
personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables
administrativamente por la conducta de soborno
transnacional” ;
61

58
En sentido similar se pueden consultar las siguientes sentencias de la Sección Tercera del Consejo de
Estado: (i) Sentencia 24715 de diciembre 3 de 2007, CP Ruth Stella Correa Palacio, que declaró la
nulidad de varias disposiciones del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002, expedido por el Gobierno
Nacional, por el cual se reglamenta la Ley 80 de 1993. (ii)
Sentencia del 27 de marzo de 2008, Radicado: 1100-10-326-000-2005-0003-00 (29.393), CP Ruth Stella
Correa Palacio, que declaró la nulidad de la expresión “incluso contratos fiduciarios” contenida en el
artículo 1º del decreto 3740 de 2004; y (iii) Sentencia del 29 de agosto de 2013, Rad.
110010326000201000038 00 (39.040), CP Ramiro Pazos Guerrero, que declaró la nulidad del inciso
primero del artículo 76 del Decreto 2474 de 2008, expedido por el Gobierno Nacional.
59
Parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 6º de la Ley 2014 de 2019.
60
Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias a que remite el literal j) del numeral 1º del artículo 8º de
la Ley 80 de 1993; literal j) este a que, a su vez, remite el parágrafo 1º demandado.
61
Literal j) del numeral 1º del artículo 8º de la Ley 80 de 1993; literal j) este que a que, a su vez, remite el
parágrafo 1º demandado. // Ver Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, aprobada
mediante la Ley 970 de 2005; Convención Interamericana contra la corrupción, aprobada mediante la Ley
412 de 1997; Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones
comerciales internacionales, aprobada mediante la Ley 1573 de 2012.

27
 (iv) “las sociedades de las que hagan parte (los contratistas señalados
bajo los literales (ii) y (iii) supra) en calidad de administradores,
representantes legales, miembros de junta directiva o de socios
controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos
empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta
delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las
sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las
sociedades anónimas abiertas”62;

(v) “las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la

suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o
cuyos representantes legales, administradores de hecho o de
derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes,
sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades
extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un
principio de oportunidad por cualquier delito contra la
Administración pública o el patrimonio del Estado”63; y

(vi) permanentemente, “las sociedades de las que hagan parte dichas

personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y
(…) las personas naturales que hayan sido declaradas
responsables judicialmente por la comisión de delitos
mencionados en este literal”64.

4.11. El Legislador también previó que, dependiendo del tipo de

inhabilidad o incompatibilidad sobreviniente en que incurrieran los
contratistas del Estado, estos estarían sujetos a unas consecuencias
distintas: (i) la cesión relativamente voluntaria del contrato estatal que
ocurre cuando sobre contratista sobreviene cualquier incompatibilidad o,
salvo las que contempla el parágrafo 1º demandado, la generalidad de las
inhabilidades que prevé el artículo 8º del EGCP 65; y (ii) la cesión
obligatoria y unilateralmente ordenada por la entidad estatal, que
excepcionalmente opera cuando, como se desprende del parágrafo 1º del
artículo 9º del EGCP, el contratista es sancionado administrativamente por
actos de corrupción o cuando se trata de las inhabilidades sobrevinientes
que contempla el literal j) del numeral 1º del artículo 8º ídem (ver numeral
1 supra).

4.12. Es claro, entonces, que el Legislador se ocupó de definir tanto las

conductas que darían lugar a las inhabilidades o incompatibilidades de los
contratistas del Estado (Ley 80 de 1993, artículo 8º), como las

62
Literal j) del numeral 1º del artículo 8º de la Ley 80 de 1993; literal j) a que a su vez remite el parágrafo
1º demandado.
63
Ibid.
64
Ibid.
65
Se afirma que la cesión contractual es “relativamente voluntaria” con fundamento en que el primer
inciso del artículo 9º de la Ley 80 de 1993 dispone que, en caso de que dicha cesión no sea posible, el
contratista sobre el cual sobrevengan las incompatibilidades del caso “renunciará” a la ejecución del
contrato.

28
consecuencias contractuales para los sujetos que incurriera en dichas
conductas; sin llegar a establecer el procedimiento a través del cual
dichas consecuencias podrían efectivamente implementarse, por lo que
difirió tal asunto a la potestad reglamentaria del Ejecutivo,
otorgándole para el efecto un “término no mayor a seis (6) meses”66.
4.13. De lo expuesto en el presente numeral podría pensarse que la
potestad reglamentaria a que alude el parágrafo 2º demandado, para
reglamentar el procedimiento de las cesiones de los contratos que prevé el
parágrafo 1º, sería perfectamente compatible con la Constitución. Esta
afirmación se sustenta en las siguientes razones:
66
Aunque para la fecha de la presente providencia ya han transcurrido los seis (6) meses que el parágrafo
2º demandado le otorgó al Gobierno nacional para que reglamentara el procedimiento de las cesiones
contractuales que prevé el artículo 9º de la Ley 80 de 1993, tal y como quedó reformado por el artículo 6º
de la ley 2014 de 2019. No obstante lo anterior la Corte verifica preliminarmente que la Agencia Nacional
de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente ha venido supliendo tal ausencia de
reglamentación con base en las normas que frente de la cesión contractual prevé la legislación civil, así
como en jurisprudencia del Consejo de Estado. Ver: Agencia Nacional de Contratación Pública –
Colombia Compra Eficiente. Concepto 4201913000000410 del 04.04.2019: PRIMER PROBLEMA
PLANTEADO “1. (…) En el evento en que una entidad pública hubiere iniciado un proceso por
incumplimiento en contra de un contratista, y si se efectúa la cesión de ese contrato sin haber finalizado el
trámite, y considerando la naturaleza de las reglas de procedimiento las cuales son de orden público:
¿Debe continuarse el proceso de incumplimiento con el cedente?, ¿Debe cerrarse el proceso y continuar el
proceso con el cesionario? “1.2. Si en la cesión nada se señala frente al incumplimiento, ¿qué efectos
surte la cesión frente al cesionario y al cedente? 1.3. Si el contrato se rige por el código civil ¿qué efectos
tiene la cesión frente a cedente y cesionario en el curso del trámite de incumplimiento y en el
incumplimiento como tal?” COLOMBIA COMPRA EFICIENTE RESPONDE: De conformidad con la
competencia otorgada según el numeral 5 del artículo 3 del Decreto ley 4170 de 2011, Colombia Compra
Eficiente atiende consultas relativas a temas contractuales, en lo que se refiere a la aplicación de normas
de carácter general en materia de compras y contratación pública; por tal motivo, Colombia Compra
Eficiente no es competente para resolver consultas referidas a actividades contractuales específicas, ni
individuales de las Entidades Estatales. Sin embargo, de manera general se le informa que, luego de
efectuarse por escrito la cesión de la posición contractual del cedente al cesionario previa autorización de
la Entidad Estatal, este último asume la responsabilidad por el cumplimiento de las obligaciones
contractuales a ejecutar con posterioridad a la cesión del contrato. En este orden de ideas, si la Entidad
inició el trámite de incumplimiento al cedente por un incumplimiento ocasionado cuando este era el
contratista, la Entidad Estatal deberá continuar con el procedimiento en contra del cedente, pues fue este
quien incumplió con sus obligaciones y no el cesionario, garantizándole en todo caso el debido proceso.
El Consejo de Estado ha establecido que la cesión de un contrato produce efectos entre cedente y
cesionario desde el momento en que aquella se celebre; pero respecto del contratante cedido y de terceros,
sólo produce efectos desde la notificación o aceptación. Por lo demás, la cesión de un contrato implica la
de las acciones, privilegios y beneficios legales inherentes a la naturaleza y condiciones del contrato, es
decir, los derechos y obligaciones que emanan del contrato cedido; pero no transfiere los que se funden en
causas ajenas al mismo, o en la calidad o estado de la persona de los contratantes. LA RESPUESTA SE
SUSTENTA EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS: 1. La Ley 80 de 1993 nada establece frente a la
cesión de los derechos personales o de crédito que puedan derivarse de un contrato estatal, por lo que su
regulación es la dispuesta en el derecho privado. 2. Según los artículos 1959 y 1961 del Código Civil, la
cesión opera luego de que exista un acuerdo entre cedente (quien es parte del contrato estatal) y
cesionario (a quien se le transfieren los derechos económicos), y que el primero entregue al segundo un
documento, en el que consten o se señalen los derechos y deberes contractuales que se están cediendo. El
documento entregado debe contar con la firma del cedente. 3. La cesión implica la transferencia integral
de las condiciones en las que se encontraba el cedente en el respectivo contrato, por tal motivo, antes de
autorizar la cesión, la Entidad Contratante debe asegurarse de que las condiciones bajo la cuales participa
la persona natural o jurídica se mantengan por parte del cesionario. 4. Según el artículo 1960 del Código
Civil “la cesión no produce efecto contra el deudor ni contra terceros, mientras no ha sido notificada por
el cesionario al deudor o aceptada por éste”. 5. Por su parte el artículo 1962 del Código Civil, establece
que la cesión se entiende aceptada cuando exista “un hecho que la suponga, como la litis contestación con
el cesionario, un principio de pago al cesionario, etc.” 6. En todo caso, en virtud del principio de
autonomía de la voluntad reconocido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y establecido en el artículo
1602 del Código Civil, los contratos estatales podrán incluir estipulaciones que condicionen la validez de
la cesión de derechos a la aprobación de la misma por parte de la Entidad Estatal. 7. Por su parte, El
Consejo de Estado ha establecido mediante sentencia con radicado No. 20967 que, “La cesión de un
contrato implica la de las acciones, privilegios y beneficios legales inherentes a la naturaleza y
condiciones del contrato; pero no transfiere los que se funden en causas ajenas al mismo, o en la calidad o

29
4.13.1. Aun cuando uno de los asuntos en donde la reserva de ley es
estricta remite a la expedición de códigos legales en todos los ramos de la
legislación, inclusive cuando se trata de códigos procesales (CP, artículo
150.2), la jurisprudencia ya ha establecido que el EGCP no encaja dentro
de dicha categoría67.

4.13.2. En el mundo del derecho, por procedimiento se entiende un

conjunto de reglas jurídicas dirigidas a ordenar y regular un determinado
proceso jurídico. Se trata, pues, de ordenamientos jurídico-instrumentales
exclusivamente encaminados a la efectiva implementación del derecho
sustancial, teleológicamente dirigidos a la efectivización de este. Son,
entonces, reglamentos administrativos mediante los cuales, so pretexto de
implementar las normas sustantivas, no pueden invadir el ámbito propio del
legislador para crear una disposición sustancial no prevista por la ley.

4.13.3. En este orden, el procedimiento a que alude el parágrafo 2º

demandado no podría sino prever los pasos y formas dirigidas a
implementar las consecuencias que el Legislador previó en caso de que,
sobre los contratistas estatales, sobrevinieran las inhabilidades o
incompatibilidades que la ley previó para la contratación pública; esto es, al
procedimiento de las cesiones contractuales que señala el artículo 9º de la
Ley 80. Es decir, la reglamentación del procedimiento que el parágrafo 2º
demandado le encargó al Ejecutivo no se referiría a ningún elemento
esencial de la ley pues mediante esta el Legislador ya habría previó tanto
las causas que dan lugar a las inhabilidades e incompatibilidades
sobrevinientes (Ley 80, artículo 8º), como las consecuencias contractuales
de estas últimas (Ley 80, artículo 9º), bastando con que se establecieran los
pasos que debería seguir la Administración para permitir la operatividad de
dichas consecuencias.

4.14. No obstante lo anterior, al margen de que el mecanismo de selección

del cesionario correspondiente no puede ser sino el de la selección objetiva
que ya regula el EGCP - todo ello, por supuesto, dentro del marco del
debido proceso, el derecho de defensa y el principio de igualdad que
contempla la Carta Política como reglas mínimas sustantivas inherentes a
cualquier procedimiento administrativo y judicial 68-, la Corte verifica que el
reglamento de la cesión contractual que prevé el artículo 9 de la Ley 80 no
es un asunto que el Legislativo pueda ordinariamente delegar en el
Ejecutivo.

Sobre este particular, al tratar sobre los procedimientos administrativos

especiales y su relación con el Código Contencioso Administrativo, en
estado de la persona de los contratantes”. 8. Los contratistas deben cumplir con los hechos en su oferta y
las obligaciones del contrato en la forma allí establecida, en este caso, el cesionario que es la nueva parte
del contrato debe cumplir con los derechos y obligaciones que le fueron cedidos desde el momento de la
cesión, pero no responde por el incumplimiento del cedente. 9. Por lo tanto, la Entidad Estatal como
responsable de sus Procesos de Contratación tiene el deber de continuar con el presunto incumplimiento
del cedente cuando era parte del contrato por haberlo incumplido.”
67
Cfr. Sentencia C-633 de 1996, MP José Gregorio Hernández Galindo.
68
Cfr. Sentencia T-555 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio).

30
Sentencia C-510 de 200469 la Corte explicó que:

“i) el Código Contencioso Administrativo no agota la regulación

de todos y cada uno de los procedimientos que se surten ante las
autoridades administrativas; ii) paralelamente al procedimiento
general regulado en el Código Contencioso Administrativo
existen procedimientos administrativos especiales, a los que solo
de manera supletiva se aplican las disposiciones del Código
Contencioso Administrativo; iii) que la regulación de un
procedimiento administrativo especial no comporta la
modificación de las disposiciones contenidas en el libro I del
Código Contencioso Administrativo; iv) que dado lo anterior, el
Legislador bien puede conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República para que regule procedimientos
administrativos especiales, total o parcialmente, sin contrariar la
prohibición que en materia de modificación de Códigos contiene
el artículo 150-10 superior.” (Salvo los numerales, el énfasis es
fuera de texto)

Es decir, la delegación en el Ejecutivo para regular un procedimiento

administrativo como ciertamente lo es el que contempla el parágrafo 2º
demandado, solo puede ocurrir cuando el Ejecutivo lo faculta
extraordinariamente para el efecto con arreglo a lo previsto en el artículo
150 (numeral 10) superior70. Tal situación se justifica si se considera que,
como lo ha reiterado recientemente el Consejo de Estado, “mediante acto
administrativo no es posible crear procedimientos administrativos que
regulen las relaciones entre la Administración y el ciudadano, esto es, con
efectos extra-orgánicos , y si la ley no regula estos mínimos
procedimentales será preciso acudir al procedimiento general consignado
en el artículo 2º del CPACA, como norma supletoria para estos casos”71.
4.15. Abundando en razones, se tiene que el numeral 1 del artículo 3 del
propio Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo -Ley 1437 de 2001, CPACA- señala que “en virtud del
principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se
adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y
competencia establecidas en la Constitución y la ley.” Y esta Corporación,
sobre el principio de legalidad en materia de procedimiento administrativo,
en Sentencia C-252 de 199472 sostuvo lo siguiente:

69
MP Álvaro Tafur Galvis.
70
Constitución Política, Artículo 150. “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejerce las siguientes funciones: (…) 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de
precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o
la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. (…)”
71
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”. Auto
2014-00017/49948 del septiembre 9 de 2015, CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En el mismo
sentido se pueden consultar las sentencias 2012-00028 de 27 de septiembre de 2018 (CP María Adriana
Marín) y 2014-00101 de 14 de marzo de 2018 (CP Marta Nubia Velásquez Rico), ambas de la Subsección
“A” de la misma Sección Tercera del Consejo de Estado.
72
MP Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio Barrera Carbonell

31
 “Estima la Corte, que a partir de la expedición de la Constitución
de 1991, con la salvedad hecha en relación con los
procedimientos especiales que pueden existir en el orden distrital,
departamental y municipal, todo procedimiento administrativo
especial debe regularse a través de la ley (…)” (Negrillas fuera
del original)

Esta posición fue posteriormente reiterada en la Sentencia C-510 de 2004,

cuando la Corte expresó:

“Esta Corporación ha señalado reiteradamente que las reglas

procesales, como desarrollo del derecho al debido proceso, deben
provenir de regulaciones legales razonables y proporcionales al
fin para el cual fueron concebidas, de manera que permitan la
realización del derecho sustancial. En este sentido ha advertido
que el artículo 29 de la Carta Política prevé el derecho al debido
proceso, como una serie de garantías que tienen por fin sujetar
las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a
reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin
de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas
involucrados. El establecimiento de esas reglas mínimas
procesales tiene fundamentalmente un origen legal. En efecto,
el legislador, autorizado por el artículo 150, numerales 1o. y 2o.,
de la Constitución Política, cuenta con una amplia potestad de
configuración para instituir las formas, con base en las cuales se
ventilarán las diferentes controversias jurídicas que surjan entre
las personas.” (Negrillas y subrayas fuera del original)

Y en el mismo sentido, en la Sentencia T-1308 de 200573 la Corte

Constitucional conceptuó en el siguiente sentido

“4. La Constitución Política, en el artículo 29, prescribe que “el

debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales
y administrativas”. Como lo ha reconocido esta Corporación, el
debido proceso es un derecho fundamental de aplicación
inmediata (C.P. art. 85), que en relación con el desarrollo de las
actuaciones administrativas, pretende regular el ejercicio de las
potestades de la Administración, cuando en virtud del inicio de
las mismas puedan llegar a comprometerse los derechos de los
administrados74.

De esta manera, el debido proceso administrativo se ha definido

como la regulación jurídica que de manera previa limita los
poderes del Estado y establece las garantías de protección a los
derechos de los administrados, de modo que ninguna de las

73
MP Rodrigo Escobar Gil.
74
Recuérdese que de conformidad con el artículo 4° del Código Contencioso Administrativo, las
actuaciones administrativas se inician: (i) Por virtud del ejercicio del derecho de petición; (ii) de oficio
por las autoridades competentes; (iii) o por la necesidad de cumplir un deber legal.

32
 actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio
arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre a los
procedimientos señalados en la ley[475].Al respecto, la Corte ha
determinado que:

“El debido proceso en los asuntos administrativos implica que el

Estado se sujete a las reglas definidas en el ordenamiento
jurídico, no solamente en las actuaciones que se adelanten contra
los particulares para deducir responsabilidades de carácter
disciplinario o aquellas relativas al control y vigilancia de su
actividad, sino en los trámites que ellos inician para ejercer un
derecho ante la administración o con el objeto de cumplir una
obligación.

El artículo 29 de la Constitución señala que el debido proceso se

aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas,
e incluye como elemento básico del mismo la observancia ‘de la
plenitud de las formas propias de cada juicio’, lo que en materia
administrativa significa el pleno cumplimiento de lo prescrito en
la ley y en las reglas especiales sobre el asunto en trámite.

En último término, de lo que se trata es de evitar que la suerte del

particular quede en manos del ente administrativo. Por lo cual,
todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el que se aparta de
las normas aplicables, para realizar su propia voluntad, implica
violación del debido proceso” [576].

De suerte que el debido proceso administrativo consagrado

como derecho fundamental en el artículo 29 de la
Constitución Política, se convierte en una manifestación del
principio de legalidad, conforme al cual toda competencia
ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente
establecida en la ley, como también las funciones que les
corresponden cumplir y los trámites a seguir antes de
adoptar una determinada decisión (C.P. arts. 4° y 122).

Siendo entonces un desarrollo del principio de legalidad, el

debido proceso administrativo representa un límite normativo al
ejercicio de las potestades administrativas, en la medida en que
las autoridades del Estado únicamente podrán actuar dentro de
los ámbitos establecidos por el ordenamiento jurídico,
favoreciendo de esta manera a las personas que acuden ante
quienes han sido investidos de atribuciones públicas en virtud de
la Constitución o la ley. Ello es así, por una parte, porque los
administrados conocerán de antemano cuáles son los medios que
tienen para controvertir e impugnar lo resuelto en su contra, y por
la otra, porque sabrán los términos dentro de los cuales deberán
75
[4] Véase, entre otras, las sentencias T-467 de 1995, T-238 de 1996 y T-982 de 2004.
76
[5] Sentencia T-196 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño

33
 presentar las alegaciones y recursos procedentes a su favor.”
(Negrillas y subrayas fuera del original)

Por su parte, el Consejo de Estado ha dejado clara la existencia de reserva

de ley para la creación y modificación de procedimientos, incluidos los
administrativos. En este sentido dijo:

“6.4.- Finalmente, esta misma ratio es predicable en cuanto a la

creación o modificación de los procedimientos administrativos
punto éste en el cual también cabe destacar que el diseño
constitucional colombiano erige al legislador, por regla general,
como autoridad normativa competente para el efecto, como se
desprende, por una parte, del artículo 150.2 superior
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas
ejercer las siguientes funciones: (…) 2. Expedir código en todos
los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones” y por
otro tanto de la jurisprudencia constitucional que ha
reconocido que “los procedimientos administrativos
especiales constituyen materia esencial y básica de la primera
parte del C.C.A que regula los procedimientos
administrativos” y todo nuevo procedimiento especial
“necesariamente debe hacerse por el legislador y no a través
de facultades extraordinarias” , esto no hace más que
confirmar la tesis expuesta según la cual la regulación
normativa sobre procedimientos administrativos especiales
constituye privilegio y reserva del legislador.” (Negrillas fuera
del original) 77

4.16. Finalmente la Sala considera necesario reiterar que la determinación

del cesionario en la cesión de que trata el artículo 9º de la Ley 80 debe,
como todo proceso de selección del contratista de la Administración
Pública, ajustarse al principio de selección objetiva; principio este que,
como ya lo ha señalado la jurisprudencia, tiene reserva de ley78.

Por lo expuesto, la Corte accederá a la solicitud de inexequibilidad del

parágrafo 2º que la Ley 2014 de 2019 le adicionó al artículo 9º de la Ley 80
de 1993.

VIII. DECISION

77
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN
TERCERA SUBSECCIÓN C . Sentencia de 19 de septiembre de 2016. CONSEJERO PONENTE:
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA Radicación: 11001-03-26-000-2013-00091-00 (47693)
78
Sobre este particular, en Sentencia C-949 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández) explicó que “(…)
Haciendo uso de su libertad de configuración en esta materia, el legislador estableció como
procedimiento básico de selección del contratista la licitación o concurso público, que consiste,
esencialmente, en la invitación abierta que hace la administración a los interesados para que
sujetándose a las bases fijadas en un pliego de condiciones, y cumplido el procedimiento
correspondiente, se proceda a suscribir el contrato estatal con quien haya formulado la propuesta más
favorable. (…)” (Énfasis fuera de texto). En este mismo sentido, se puede consultar las sentencias C-713
de 2009 y C-403 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa)

34
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia,
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO.- INHIBIRSE de pronunciarse sobre los cargos presentados

contra las expresiones demandadas del parágrafo 1º que la Ley 2014 de
2019 le añadió al artículo 9º de la Ley 80 de 1993.

SEGUNDO.- INHIBIRSE de pronunciarse sobre los cargos presentados

contra el artículo 9A que la Ley 2014 de 2019 le añadió la Ley 80 de 1993.

TERCERO: Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 2º que la Ley 2014 de

2019 le añadió al artículo 9º de la Ley 80 de 1993.

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente
Con salvamento parcial de voto

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Con aclaración de voto

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
35
 CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

36
 SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-037/21

Referencia: Expediente D-13.704

Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra algunas
expresiones del artículo 6º y la totalidad
del 8º de la Ley 2014 de 2019, “Por
medio de la cual se regulan las
sanciones para condenados por
corrupción y delitos contra la
Administración pública, así como la
cesión unilateral administrativa del
contrato por actos de corrupción y se
dictan otras disposiciones”.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me

aparto de la decisión de inexequibilidad del parágrafo 2º del artículo 9º de
la Ley 80 de 1993, adicionado por la Ley 2014 de 2019, por las siguientes
razones:

En primer lugar, la reglamentación prevista respecto del procedimiento de

cesión del contrato estatal no desconoce por sí misma la reserva de ley,
puesto que se limita a los aspectos operativos y técnicos de dicha cesión
contractual.

En segundo lugar, el señalamiento de un plazo a la reglamentación que le

compete al Gobierno no implica limitación alguna al ejercicio de su
potestad reglamentaria, en la medida que esta potestad puede ejercerla en
cualquier tiempo.

A mi juicio, bastaba que la Sala Plena precisara, en los términos de la

jurisprudencia constitucional, cuál era el ámbito de reglamentación que le
competía al Gobierno en relación con el mencionado procedimiento y así
declarar en consecuencia, la exequibilidad del parágrafo 2º aludido.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

ALEJANDRO LINARES CANTILLO
37
 A LA SENTENCIA C-037/21

Ref.: Expediente D-13704

Demanda de inconstitucionalidad contra

algunas expresiones del artículo 6º y la
totalidad del 8º de la Ley 2014 de 2019,
“[p]or medio de la cual se regulan las
sanciones para condenados por
corrupción y delitos contra la
Administración pública, así como la
cesión unilateral administrativa del
contrato por actos de corrupción y se
dictan otras disposiciones”.

Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Aunque compartí la decisión adoptada por la Sala Plena sobre la

inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 6º de la Ley 2014 de 2019 (por
cuanto dicha norma desconoce la reserva de ley para la configuración de
los procedimientos de selección de contratistas del Estado) y la decisión de
inhibirse sobre los demás cargos presentados en la demanda,
respetuosamente, aclaro mi voto con el fin de indicar algunas precisiones
que estimo relevantes para el presente caso sobre la competencia del
Congreso y la novedosa figura de la cesión obligatoria del contrato estatal.

1. Particularmente y como ha sido reconocido por esta corporación 79, en

relación con el referido parágrafo 2°, la reserva de ley en materia de los
procedimientos de selección de contratistas del Estado comprende, además
de la determinación de las modalidades de selección —en concreto
licitación pública, selección abreviada, contratación directa, concurso de
méritos y mínima cuantía—, el establecimiento de las causales de
procedencia concreta de cada una de dichas modalidades. Es por ello por
lo que, en el presente caso, no era posible que el Legislador atribuyera al
Gobierno Nacional la facultad de reglamentar el procedimiento de cesión
unilateral del contrato, considerando que ello implicaría un nuevo
procedimiento de selección del contratista cesionario, cuya regulación está
adscrita a la competencia del Legislador, en los términos del aparte final
del artículo 150 de la Carta Política y la jurisprudencia constitucional.

2. Por otro lado, concretamente, en lo que respecta a la cesión

unilateral obligatoria del contrato estatal (parágrafo 1° del artículo 6º de la
Ley 2014 de 2019), la ineptitud de la demanda consistió,
fundamentalmente, en que los accionantes atribuyeron a la norma
consecuencias que no se derivaban de ella (ausencia de certeza). En efecto,
79
Corte Constitucional, sentencia C-119 de 2020.

38
para los demandantes, al disponer que la cesión unilateral del contrato
excluye el derecho a la reparación de los daños que provoca tal decisión, se
privaría al contratista de la posibilidad de obtener el pago de las obras
ejecutadas y recibidas a satisfacción por parte de la entidad contratante. Tal
interpretación resulta equivocada, porque, además de no surgir de la norma
demandada, confunde la ausencia de indemnización derivada del acto
administrativo que ordena la cesión unilateral del contrato estatal, con los
posibles reconocimientos a los que pueda tener derecho el contratista en
virtud de un eventual laudo arbitral o sentencia judicial proferida en
relación con el respectivo contrato estatal.

3. La cesión obligatoria es una potestad unilateral novedosa que

pretende garantizar la continuidad en la ejecución de los contratos estatales
cuyos contratistas han sido cobijados con la inhabilidad sobreviniente
contemplada en el literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la Ley 80 de
1993, o cuando administrativamente hayan sido sancionados por actos de
corrupción, dado que la continuidad en la ejecución de tales contratos
resulta benéfica para el interés general. En principio, se trata de una figura
que resulta de la ponderación de intereses hecha por el Legislador, que (i)
permite la continuidad de los negocios jurídicos con otro contratista, (ii)
materializa el postulado de primacía del interés general consagrado en la
Constitución, (iii) no crea derecho alguno a ser indemnizado en cabeza del
contratista sancionado por corrupción o cobijado por la inhabilidad
sobreviniente contemplada en el literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la
Ley 80 de 1993 (por la cesión ordenada administrativamente) y, (iv) no
excluye la posibilidad de demandar judicialmente la nulidad de aquellos
contratos estatales que resulten viciados por los actos de corrupción, entre
otras pretensiones.

4. En efecto “(…) los países afectados por [hechos] de corrupción se

encuentran frente a una difícil encrucijada, con desafíos de compleja
resolución. Los gobiernos se han visto obligados, por un lado, a adoptar
medidas tendientes a evitar la impunidad y castigar a los responsables de
los hechos de corrupción y, por el otro, a asegurar la continuidad de los
grandes proyectos de infraestructura para impedir el deterioro de la
economía local como consecuencia de una eventual interrupción de las
obras que a su vez acarrearía desempleo y una potencial reducción en el
flujo de inversiones”80.

5. En este contexto, en el evento de que se presenten alguno de los dos

supuestos contemplados en el parágrafo 1° del artículo 6º de la Ley 2014 de
2019 (esto es, la inhabilidad sobreviniente del literal “j” del numeral 1 del
artículo 8º de la Ley 80 de 1993, o cuando administrativamente se haya
sancionado al contratista por actos de corrupción), la entidad estatal
contratante se encontraría ante la obligación de ordenar mediante acto
administrativo motivado la cesión unilateral del contrato y adoptar las
medidas de control e intervención necesarias que garanticen la ejecución
80
Ver, De Michele, Roberto et al, “Efectos de la corrupción en los contratos de asociaciones público-
privadas. Consecuencias de un enfoque de tolerancia Cero”, BID, octubre de 2018.

39
del objeto contratado (lo que resulta en una materialización de las
facultades de dirección general de la ejecución del contrato, en los términos
del artículo 14 de la Ley 80 de 1993). En este caso, es claro que la entidad
estatal contratante deberá garantizar la escogencia de la oferta más
favorable a los intereses de la entidad contratante, de conformidad con las
modalidades de selección objetiva establecidas por el Legislador.

6. De este modo, cuando las entidades estatales deban garantizar la

continuidad en la ejecución del respectivo contrato estatal ante la
obligatoriedad de cederlo y la imposibilidad de renunciar a su ejecución,
debido a la configuración de la inhabilidad sobreviniente contemplada en el
literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la Ley 80 de 1993, o dado que el
contratista fue sancionado administrativamente por actos de corrupción, la
selección del contratista que vaya a continuar con la ejecución del proyecto
es una decisión reglada, que deberá tener en cuenta las modalidades de
selección objetiva establecidas por el Legislador. Esencialmente, esta forma
de determinar la selección del cesionario del contrato estatal permite
asegurar la continuidad de los proyectos, el cumplimiento de los fines
estatales y materializar el interés público del conjunto de la sociedad.

En los anteriores términos, y con el debido respeto por las decisiones de la

mayoría, dejo consignada mi aclaración de voto.

Fecha ut supra,

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

40