16 1 ROIII:RT O. KIDHANE Y JOSI'I'H S.

NYE

señalaba un economista, "el Estado está casi acabado como una

Capítulo. l unidad económica"!
Los tradicionalistas sostienen que esas afirmaciones · son "glo-
balmente" infundadas. Comprueban que existe una continuidad en
L~
INTERDEPENDENCIA la política mundial. La interdependencia militar siempre ha exis-
tido y el poder militar es aún importante en la política mundial
EN ·LA POLÍTICA MUNDIAL -como lo prueban la disuasión nuclear y las guerras de Vietnam,
del Medio Oriente y de I:adia y Paquistán, la influencia soviética
en Europa Oriental o la norteamericana en el Caribe-. Más aún,
como lo ha demostrado la Unión Soviética, los Estados autoritarios
pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus inte-
reses. Incluso Estados pobres y débiles han sido capaces de na-
cionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, los nacio-
Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmación ex- nalistas ponen en duda que estemos asistiendo a la extinción del
presa pobreUJente. un sobreentendido que, sin embargo, corres- · Estado-nación.
ponde a un diful'idido sentimiento de que la propia naturaleza de Ni los modernistas ni los tradicionalistas disponen de una ade-
la política n'iundial está cambiando. El poder de las naciones cuada estructura para la comprensión de la política de la inter-
-aquella secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha dependencia global.5 Los modernistas señalan correctamente los
tornado más elusivo: "los cálculos de poder son más difíciles y cambios fundamentales que están ocurriendo, pero a menudo su-
engañosos de cuanto eran en otras épocas".t Aunque profunda- ponen, sin un análisis suficiénte, que los avances tecnológicos y
mente arraigado en la tradición clásica, Henry Kissinger ha seña- los aumentos en los intercambios sociales y económicos llevarán
lado que "el programa tradicional de los asuntos internacionales a un nuevo mundo en el que el Estado -y su control de la fuer-
za- ya no habrá de ser importante.6 Los tradicionalistas son adic-
-el equilibrio entre las principales potencias, la seguridad de las
tos a mostrar los defectos de la perspectiva modernista in~istiendo
naciones- ha · dejado de definir nuestros pelisros o nuestras en la perduración de la interdependencia militar; pero les es muy
posibilidades . . . Estamos ingresando a una nueva era. Los viejos difícil interpretar con precisión la actual y multidimensional in-
modelos internacionales están desmoronándose; los viejos slogans terdependencia económica, social y ecológica.
carecen de sentido; las viejas soluciones son inútiles. El mundo Nuestra tarea en este libro no consiste en argumentar en favor
se ha vuelto interdependiente en economía, en comunicaciones y de las posiciones modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra
en el campo de las aspiraciones humanas".2 época está signada tanto por la continuidad como por el cambio,
¿Cuán profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ello sería algo poco fructífero. Nuestro objetivo apunta, más bien,
sidera .que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado a proporcionar los medios para refinar y armonizar la sabiduría
una "aldea global" y sostiene que· el crecimiento de los intercam- que pueda existir en ambas posiciones, mediante el desarrollo de
bios sociales y económicos está creando un "mundo sin fronte- una estructura teórica coherente para el anális is político de la in-
ras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consi- terdependencia. Desarrollaremos varios modelos diferentes, pero
deran que en nuestra época el Estado territorial; figura dominante potencialmente complementarios, un conjunto de herramientas in-
en la política mundial durante cuatro siglos a partir de la finaliza- telectuales para comprender La realidad de la interdependencia en
ción del feudalismo, 'e stá siendo eclipsado por actores no territo- la política mundial contemporánea. Y, lo que es igualmente impor-
riales, como las corporaciones multinacionales, los movimientos tante, intentaremos explorar las condiciones bajo Las que cada
sociales transnacionales y las organi7.aciones internaciona:es. Cor.1o modelo tendrá mejores probabilidades de producir predicciones
precisas y explicaCiones satisfactorias. La política mundial con-
t Stanley Hof!mann, "Notes on the Elusíveness o! Modern Power';, lnter-
.nattonal lournal 30, prlmavern de 1·975, p. 184. 4 Charles Klndleberger, American Busi ness Abroad, Yale Universlty Press,
2 "A New National Partnership", discurso del Secretario de Estado Henry New Haven, 1969, p. 207.
A. Kl.sslnger en Los Angeles, 2t de enero de 19'15. News telea~?e, Depa.rtment of s Las expresiones son tomadas de Sta.nley Hoffmann, "Choices", Foreign
State, Bureau of Public Alfalrs, Offlce of Media Services, p. 1. Pollcy 12, otoño de 1973, p. 6.
l Véase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Infil;. 6 Por ejemplo, véase R.obert Angell, Peace on the March: Transnational
dependence o/ Nattons, Foretgn Policy Aslioclatioo, Headllne Series, Nuev. Parttcipation, Van Nostrand. Nueva York, 1969.
Yorll:, 197ll. ·
 LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL i 17
18 ¡·ROBERl' O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

ridad y militares.* La misma percepción, en las décadas del '70 o

temporánea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado
del '80, probablemente habría llevado a expectativas más irreales.
con diversas relaciones. En un mundo así, un solo modelo no
puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la Pero cambiarlas por una perspectiva igualmente simplista -por
ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependen-
comprensión reside en saber cuál enfoque -o combinación de
enfoques- debe emplearse para analizar cada situación. Nunca cia económica resulta benigna- habría conducido a otro error
habrá nada que reemplace el análisis cuidadoso de las situacio- igualmente grave, aunque diferente.
nes reales. ¿Cuáles son las características dominantes de la política mun-
dial cuando tenemos una interdependencia -particularmente una
Pero la teoría es ineludible; todos los análisis empmcos o interdependencia económica- extensiva? 9 l!S.te uno de los dos
prácticos descansan en ella. Los ejecutores de políticas pragmáti- interrogantes mayores que planteamos en este libro. En el capí-
cos pueden pensar que no necesitan prestar mayor atención a las tulo 2 exploramos esta pregunta en términos generales; en el
disputas teóricas sobre la naturaleza de la política mundial de la capítulo 5 y en parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos
que prestarían a las disputas escolásticas medievales sobre la can- de estudio y en el capítulo 8 examinamos sus implicaciones para
tidad de ángeles que podían brincar en la punta de un alfiler. Sin la política exterior norteamericana. Para establecer los fundamen-
embargo, el pensamiento académico incide en los estadistas, con tos de esos análisis, en el resto de este capítulo definimos -lo que
profundo resultado para la política. No sólo son los "hombres entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades
prácticos que se creen muy a :>alvo de cualquier influencia- inte- más importantes y las relacionamos con el concepto de poder,
lectual", cautivos inconscientes de concepciones creadas "por al- que continúa siendo fundamental para el análisis de la políti-
gún escriba académico pocos años antes", sino que los escribas Ca mundial.
han estado desempeñando un rol directo en la conformación de
la política externa.7 Conceptos inadecuados y percepciones erróneas La interdependencia afecta la política mundial y el compor-
de la política mundial pueden conducir directamente a una ina- tamiento de los Estados, pero las acciones gubernamentales tam-
propiada -y aun a una desastrosa- política nacional. bién influyen sobre los modelos de interdependencia. Al crear o
aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas cl9
Fundamentación y racionalización, presentación sistemática y de actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones
simbolismo, son operaciones que se han entrelazado tanto que es transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales
difícil, aun para los propios formuladores de políticas, desenmara- los denominaremos regímenes internacionales. La segunda pre-
ñar la realidad de la retórica. Las teorías tradicionales y clásicas gunta central de este libro es ¿cómo y por qué cambian los
de la política mundial hablaban de un potencial "estado de guerra" regímenes · internacionales? El capítulo 3 desarrolla un conjunto
en el que el comportamiento de los Estados se ·encontraba domi- de explicaciones para el desenvolvimiento, y la eventual declina-
nado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la ción, de los regímenes internacionales. En el capítulo 6 aplicamos
guerra fría, especialmente durante la primera década que siguió esas explicaciones a los problemas marítimos y del dinero y en el
a la segunda guerra mundial, esta concepción, denominada por 7 las empleamos para entender algun~s ca,tacterísticas de las rela-
sus creadores como "realismo político", consiguió amplia acepta- ciones canadiense-norteamericanas y atis't raliano-norteamericanas.
ción por parte de estudiosos y practicantes de las relaciones in- Pero la interdependencia no es simplemente un concepto ana-
ternacionales, tanto en Europa como en Estados Unidos.8 En la lítico. También es un mecanismo retórico que emplean Pl,lblicistas
década del '60, muchos otros agudos observadores que aceptaban y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad
el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo de gente que se alinee tras sus banderas,. las palabras vagas de
de nuevos caminos que no se centraban en los aspeétos de segu- gran resonancia son muy útiles. Para el analista, tal vaguedad es
el camino hacia una ciénaga de confusión. Ap.tes de que podamos
1 John Maynard Keynes, The General Theory ot Employment, Interest and
elaborar conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra
Money, Macnúllan, Londres, 1957, p. 383.
s Para la clásica formulación contemporánea. de realismo político, véa.nse • En The Troubled Partnershtp, Nueva York,. McGraw-Htll para el Councll
los trabajos de Hans J. Morgenthau, particula.nnente Politics Among Nations: on Foreign Relations, 1965, Henry Kissinger discutía .los problemas de la
The Struggle for Power and Peace, Knopf, Nueva York, 1948 y las ediciones alianza con escasas referencias a ·las cuestiones económicas aunque éstas
supsigulentes. De Morgenthau véa.nse también "Another 'Great Debate': The comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN.
National Interest of the United States", American Political Science Review 46 9 Para alguna evidencia sobre las tendencias en la Interdependencia, véase
diciembre de 1952, pp. 961·88, y Scientific Man Versus Power Polítics, Univer· Richard Rosecrance y Arthur Stein, "Interdependence: Myth or Reality", World
sity cf Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulación diferente, pero igual· Politics 26, N~ 1, octubre de 1973 y Peter J ..Katzenstein, "Intemational Inter-
mente notable, de la pOsición "realista" puede encontrarse en E. H. Carr, dependence: Sorne Long-Terms Trends artd Recent Changes" , International
The Twenty Years' Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin Organization 29, N~ 4, otoño de 1975.
embargo, Carr pone el énfasis en las fuentes económicas del poder.
 LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 19 20 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

comprensión de la interdependencia y el cambio de régimen, de- realista de análisis que lo apoyaba, no sólo ejemplificaba un
bemos desbrozar un camino en medio de la selva retórica. Nuestra cierto tipo de reacción ante los hechos, sino que también ayudaba
tarea consiste en analizar la política de la interdependencia y no a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en espe-
en celebrarla. cial aquellos que se orientaban a regímenes radicales en los países
del Tercer Mundo, parecían hostiles a la seguridad nacional, mien-
tras que los cambios fundamentales en las relaciones económicas
LA NUEVA RETóRICA DE LA INTERDEPENDENCIA de los países altamente industrializados parecían insignificantes.
En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracte-
Durante la guerra fría, "seguridad nacional" era un slogan que rístico de la guerra fría, iba disminuyendo, la competencia econó-
empleaban los líderes políticos norteamericanos con el fin de mica externa y los conflictos distributivos internos aumentaron.
lograr apoyo para sus políticas. La retórica de la seguridad na- La ambigüedad intelectual de la "seguridad nacional" se tornó
cional justificaba el diseño de estrategias, a un elevado costo, para más pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contra-
reforzar las estructuras económica, militar y política del "mundo dictorias formas de involucramientos encontraron un refugio se-
libre". También proporcionó una base racional para la coopera- guro bajo ese paraguas retórico}' En su fantasía de un equilibrio
clan internacional y apoyo a Naciones Unidas, así como también de poder mundial sobre cinco puntos centrales (Estados Unidos,
la justificación para alianzas, asistencia externa e intervenciones la Unión Soviética, China, Europa y Japón), el presidente Nixon
militares en gran escala. · trató infructuosamente de extender los conceptos realistas tnidi-
La seguridad nacional se convirtió en el símbolo favorito de cionales para aplicarlos tanto al desafío económico planteado por
los internacionalistas que propugnaban un aumento de la parti- los aliados norteamericanos de posguerra como a las acciones
cipación norteamericana en los asuntos mundiales. La unidad polfticas y militares de la Unión Soviética y China.
coordinadora clave de la política exterior en la Casa Blanca se En la misma medida en. que la prolijidad descriptiva de la
llamó Conséjo de Seguridad Nacional. La administración Truman perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses mi-
empleó la supuesta amenaza soviética a la seguridad norteameri- litares, declinaba, lo mismo ocurría con los términos del poder .
cana para empujar el préstamo a Gran Bretaña y luego el Plan simbólico. Esa decadencia no sólo reflejaba la creciente ambigüe-
Marshall a través del Congreso. La administración Kennedy em- dad del concepto, sino también la reacción norteamericana al
pleó el argumen-to de la seguridatl para promover en 1962 el Acta embrollo de Vietnam, a las relaciones menos hostiles con Rusia
de Expansión Comercial. Los presidentes invocaron la seguridad y China, producto de la détente mundial, y al mal uso que hiciera
nacional pa~a controlar ciertos intereses económicos sectoriales el presidente Nixon de la retórica de la seguridad nacional en el
en el Congreso, en especial aquellos que favorecían políticas co- caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su po-
merciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por sición de primer símbolo del léxico internacionalista con inter-
efectos económicos adversos en sus distritos o por. el incremento dependencia.
de los impuestos, se les aseguró -y a su vez se explicó lo mismo A menudo los líderes polfticos emplean la retórica de la inter-
a los ciudadanos- que "intereses de seguridad nacional" re- dependencia para presentar a este concepto como si respondiese a
querían su sacrificio. Al mismo tiempo, ciertos sectores frecuen- una necesidad natural, como un hecho al que la política (y los
temente manipularon el simbolismo de la seguridad nacional para intereses sectoriales intérnos) debieran ajustarse y no como una
sus propios fines, como en el caso de las cuotas ·de importación situación · parcialmente creada por la propia política; Habitual-
de petróleo, impulsadas por productores petroleros internos en mente sostienen que la interdependencia reduce los confUctos de
conjunción con sus aliados políticos.1o interec;es y que la cooperación por sí sola es la respuesta a los
El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida, problemas mundiales.
producto de la guerra fría y del intenso sentimiento de amenaza "Todos estamos. comprometidos en una empresa común. Nin-
que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta con- guna nación ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
vicción resultaba incrementada por análisis realistas, que insistían los límites que sustentan el crecimiento económico mundial. Nadie
en· que la seguridad nacional era el objetivo nacional primario y
11 "Natlonal Security as an Ambiguous Symbol" de Amold Wolfers sigue
que en la política internacional las amenazas a la seguridad son el análisis clásico . Véase su colección de ensayos, Discord and Collaboration
permanentes. El simbolismo de la seguridad nacional, y el modo Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El estudio de Daniel YergiiÍ
sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del tra-
dicional concepto de defens~) lo pir:tta como una "idea dominante" en la época
lO Véase Robert Engler, The Politics ot Oil: Prlvate Power and Democratic de la guerra fria. Véase Daruel Yergm, The Shattered Peace. Rise ot the Nationa!
Directions , University of Chicago Press, Chicago, 1962. . Secu.Tity State, Houghton Mifflln, Boston, 1976. ·
 LA INTERD~ENDENCIA J':N LA POLÜ"ICA )1/HINDIJU. 1 21
22 1 ROBERl" O. l!;WHANE Y .101iEPR S. NYE

logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza". 12 Estas

palabras pertenecen claramente a un hombre de Estado tratando distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos.
de limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitu- Finalmente, en la política de la interdependencia se encuentran
des públicas internas, antes que a un análisis de la realidad con- involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamenta-
temporánea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga les. Las políticas interna y externa comienzan a eslabonarse estre-
el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en chamente. La noción de interés nacional --estrella polar de los
parte de la nueva retórica que debe empleatse tanto contra el na- tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para su uso
cionalismo económico en el frente interno como contra los desa- eficaz. Las máximas tradicionales de la política internacional -los
fíos externos. Aunque las connotaciones de la retórica de la in- Estados actuarán en función de sus intereses nacionales o los Es-
terdef'endencia pueden parecer bastante diferentes a las del sim- tados procurarán maximizar su poder- se vuelven ambiguas.
bolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales des-
sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteame- aparecen cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario,
ricano en los asuntos mundiales. los conflictos pueden adquirir nuevas formas e incluso pueden
Pero la retórica de la interdependencia y el simbolismo de la incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para la com-
seguridad nacional no coexisten con comodidad. En su formula- prensión de los conflictos en la política mundial no explican con
ción extrema, la primera sugiere que los conflictos de interese& son suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La aplica-
algo anticuad~ en tanto que el segundo arguye que son, y segui- ción de un concepto y de una retórica equivocados conduce a
rán siendo, fundamental y potencialmente violentos. La confusión un análisis erróneo y a una mala política.
para discernir qué modelos analíticos aplicar a la política mun-
dial (como señalábamos antes) es concomitante con la confusión
acerca de las políticas que debiera implementar Estados Unidos. LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO
Ni la retórica de la interdependencia ni el simbolismo de la se- ANALÍTICO .
guridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo
·de los problemas planteados por la interdependencia extensiva. En lenguaje común, dependencia significa un estado en que se
A menudo, los retóricos de la interdependencia afirman que, es determinado o significativamente afectado por fuerzas externas.
dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra ame- Interdependencia, en su definición más simple, significa dependen-
nazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como cia mutua. En política mundial, interdependencia se refiere a si-
de acciones militares, los conflictos de intereses entre Estados y tuaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre
pueblos carecen de importancia. Esta conclusión sería viable si actores en diferentes países.
convergieran tres condiciones: un sistema económico internacional A menudo, ·estos efectos resultan de intercambios internacio-
del que dependieran todos los Estados o si la vida básica de n¡¡.les (flujos de dinero, bienes, personas .y mensajes que trasponen
nuestros sistema ecológico se viera en peligro; todos los países las fronteras internacionales). Tales intercambios se incrementa-
se sintieran vulnerables en grado significativo a semejante catás- ron dramáticamente a partir de la segunda guerra mundial: "Las
trofe; y si existiera una única solución al problema que no dejara décadas recientes revelan una tendencia general hacia diversas
espacio pan1 el conflicto sobre cómo resolverlo y sobre quién de- formas de interconexión humana por encima de las fronteras na-
biera cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se cionales que se duplica cada diez años".U Pero esta interconexión
dan todas juntas. no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos del inter-
Sin embargo, las teorías del equilibrio de poder y de la segu- cambio sobre la interdependencia dependerán de las limitaciones,
ridad nacional resultan muy pobres para el análisis de los proble- O· costos, que impliquen. Un país que importe todo su petróleo
mas de la interdependencia económica o ecológica. En términos probablemente será. más dependiente de un continuo flujo de
tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema combustible que lo que puede serlo otro país que importe pieles,
que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza militar es ine- .ioyas y perfume (aun por un valor monetario similar); el ininte-
ficaz frente a ciertos problemas, la noción convencional de poder rrumpido acceso de estos bienes suntuarios no lo hará. tan depen-
carece de precisión. Por lo tanto, puéden llegar a ser necesarios . diente. Donde existen efectos de costo recíproco en los intercam·
bios (aunque no nec~saríamente simétricos), hay interdependencia.
l2 Secretario de Estado Henry A. Kissinger, Mensaje ante la. sexta 11!18ión Cuando las interacciones no implican efectos de costo significati-
especial de la. Asamblea General de Naci01l8J Unidas, 15 de abrtl de 1974, News
relell.'le, Department of State, Oflice of Media Servlces, p. 2. Reproducido en
Internatronal Or-ganiaation 28, N~ 3; verano de 1974, pp. 573-83. 11 Alex lnkeles, "The. Emerging Social Structure of the World", World
Politics 27. julio de 1975, p. '79.
 LA INTERDEPENDENCIA EN lA POLÍTICA MUNDIAL 1 13 24 / ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

vos, simplemente hay ·interconexión. La diferenciación es vital si sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto
queremos entender la política de la interdependencia. clave: ¿Cómo se di.viden esas ganancias? Muchos de los aspectos
Los efectos de costo deben ser impuestos direc.ta e intencio- polfticos cruciales de la interdependencia giran en tomo a la vieja
nalmente por otro actor (como en el caso de la interdependencia pregunta de la política: ¿quién consigue qué?
estratégica soviético-norteamericana, que deriva de la amenaza Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las
mutua de destrucción nuclear). Pero algunos efectos de cos- medidas que incrementan las ganancias conjuntas en una relación,
to no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por de algún modo conseguirán liberarse de los conflictos distributivos.
ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evi- Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pugna-
tar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interde- rán por aumentar sus cuotas de ganancias en las transacciones,
pendientes), de un sistema económico internacional (que puede aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relación.
enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinación más Los gobiernos exportadores de petróleo y las compañías petroleras
que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) o de un multinaciona!es, por ejemplo, compartieron el mismo interés por
sistema ecológico amenazado por el gradual incremento de los obtener prec1os altos para el petróleo; pero también mantuvieron
efluentes industriales. conflictos sobre la cuotificación de los beneficios obtenidos.
No limitamos el término interdependencia a situaciones de Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que
beneficio mutuo. Tal definición supondría que el concepto sólo es la ascendente interdependencia estaría creando un nuevo mundo
útil analíticamente donde prevalece la perspectiva modernista del feliz de cooperación que reemplazaría al viejo y deficiente mundo
mundo: es decir, donde las amenazas de intervención militar son de los conflictos internacionales. Como lo sabe cualquier padre
escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluiría de la noción de con hijos pequeños, hacer un pastel más grande no es suficiente
interdependencia casos de dependencia mutua, tales como la in- para terminar con las disputas sobre el tamaño de las porciones.
terdependencia estratégica entre Estados Unidos y la Unión So- Un enfoque optimista pasaría por alto los usos de la interdepen-
viética. Más aún, resultaría muy ambiguo establecer si las relacio- dencia económica y aun ecolÓgica en el campo de la competencia
nes entre los países industrializados y los menos desarrollados política internacional.
debiera considerarse como interdependencia o no. Su inclusión La diferencia entre la política internacional tradicional y la
dependería de un juicio subjetivo que determinara si las relacio- política de la interdependencia económica y ecológica no consiste
nes son "mutuamente beneficiosas". en la diferencia entre un mundo de "suma cero" (donde la ganan-
Puesto que deseamos evitar argumentaciones estériles acerca cia de una parte significa una pérdida para la otra) y los juegos
de si .un determinado conjunto de relaciones puede caracterizarse "no suma cero". La interdependencia militar no necesita ser suma
como interdependencia o no y dado que procuramos emplear el cero. En realidad, los aliados militares procuran que la interde-
concepto de interdependencia para integrar, antes que para divi- pendencia proporcione un aumento de la seguridad para todos.
dir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una defi- Incluso el equilibrio de poder de distintas situaciones no necesita
nición más amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones ser de suma cero. Si una de las partes procurara quebrar el
interdependientes siempre implicarán costos, dado que la inter- statu quo, .entonces su ganancia se produciría a expensas de otra
dependencia reduce la autonomía; pero es imposible determinar parte. Pero si la mayor parte -o todos- de los integrantes desean
a priori si los beneficios de una relación serán mayores que los un statu quo estable, pueden conseguir beneficios comunes si
costos. Esto dependerá tanto de los valores que animen a los acto- entre todos mantienen el equilibrio de poder. Por el contrario,
res como de la naturaleza de la relación. Nada asegura que las la política de la interdependencia económica y ecológica implica
relaciones que denominamos "interdependientes" puedan caracte- competencia, incluso en los casos en que la cooperación prometa
rizarse como de beneficio mutuo. · amplios beneficios netos. Existen importantes continuidades, así
Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los como marcadas diferencias, entre la tradicional política de la se-
costos y los beneficios de una relación interdependiente. La prime- guridad militar y la política de la interdependencia económica
ra se centra en las ganancias p pérdidas comunes de las partes y ecológica.
en cuestión. La otra pone el énfasis en las ganancias relativas y También debemos ser cuidadosos de no definir la interdepen-
en: la distribución de los temas en cuestión. Los economistas dencia completamente en términos de situaciones de dependencia
clásicos adoptaron el primer enfoque para formular su aguda mutua equilibrada. Son las asimetrías en la dependencia los
apreciación sobre las ventajas comparativas: que un comercio in- factores que más probablemente han de proporcionar fuentes
ternacional sin distorsiones siempre arrojará en todas partes be· de influencia a los actores en sus manejos con los demás. Los
neficios netos. Desafortunadamente, una concentración exclusiva actores menos dependientes a menudo se encuentran en situación
 LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 25 26 1 ROBERT 0. KEOHANE Y J OSEPH S. NYE

de usar las relaciones interdependientes como fuentes de poder en nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa
la negociación sobre un tema y tal vez hasta para incidir en otras ventaja no garantiza que los recursos políticos otorgados por asi-
cuestiones. En el otro extremo de la pura simetría se encuentra la metrías favorables llevarán a similares patrones de control sobre
pura dependencia (a veces encubierta con la denominación de in- los resultados. Raramente se produce una relación de uno a uno
terdependencia); pero esto es también raro. Muchos casos se encuen- entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
tran entre estos dos extremos. Y allí es donde reside el corazón poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociación
del proceso de negociación política de la interdependencia. política es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde buena parte en la traducción.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, de-
PODER E INTERDEPENDENCIA bemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabi-
lidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una es-
El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los esta- tructura política (¿con qué rapidez los cambios en un país ocasio-
distas como para los analistas de la política internacional; en la nan cambios, con determinado cósto, en otro país y cuál es la
actualidad se ha tornado aún más escurridizo. El punto de vista magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el vo-
tradicional consideraba que el poder militar dominaba a todas las lumen de los flujos qtie trasponen las fronteras, sino también por
demás formas y que el Estado que contaba con mayor poder militar los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las
controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de la interdependencia
poder se han vuelto más complejas. Para un observador astuto "la se crea mediante interacciones dentro de un marco de políticas.
posguerra ha asistido a una transformación radical en los elemen- La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El
tos, empleos y logros del poder".'4 Y Hans Morgenthau, autor del hecho de que un conjunto de políticas permanezca constante
más influyente texto sobre política internacional, en su reacción puede reflejar la dificultad para formular nuevas polít icas en un
a los acontecimientos de comienzos de la década del '70 llegó tan corto plazo o también el compromiso con cierto patrón de nor-
lejos como para anunciar un corte histórico sin precedentes en mas internas o internacionales.
las relaciones funcionales entre el poder político, militar y econó- Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que
mico puesto de manifiesto en la posición por parte de países Estados Unidos, Japón y Europa occidental resultaron afectados
militarmente débiles de "un control monopólico o casi monopó- por el incremento de los precios del petróleo en 1971, en 1973-74
lico de materias primas esenciales para la vida de las economías y en 1975. En ausencia de nuevas políticas, que podrían haber de-
desarrolladas".ts morado en implementarse muchos años o décadas, la sensibilidad
El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para de esas economías estaba en función del mayor costo del petróleo
conseguir que otros hagan algo que de otro modo no harían (y a extranjero y de la proporción que importaban. Estados Unidos
un costo aceptable para el actor que promueve la acción). El po- resultó menos sensible que Japón al alza de los precios del petró-
der también puede concebirse en términos de control sobre los leo, porque una menor proporción de sus necesidades petroleras
resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterización no dependía de la importación; pero el rápido incremento de los
es sencilla.16 Podemos considerar los recursos de poder iniciales precios y las la¡;-gas filas en las estaciones de servicio demostraron
que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar que Estados Unidos también era sensible al cambio externo. Otro
en cuenta la influencia real del actor sobre los patrones de resul- ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la
tados. Cuando decimos que la interdependencia asimétrica puede ser situación monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971.
una fuente de poder estamos pensando el poder como el coqtrol so- Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Moneta-
bre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un rio Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a Jos
actor menos dependiente en una relación, a menudo cuenta con cambios en la política monetaria norteamericana y Estados Uni-
un recurso político significativo, porque los cambios en la rela- dos era sensible a las decisiones europeas acerca de sí reclamar
éión (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) serán me- o no la conversión de dólares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
14 Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.
15 Hans J. Morgenthau, "The New Diplomacy of Movement", Encounter 3,
política como económí~a,• ·Por ejemplo, existen "efectos de conta-
N~ 2, agosto de 1974. p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no
encaja muy bien con la tradición del realismo. • Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economías y políticas
16 Véase Jeffrey Hart, "Domlnance in Intemational Politic.s", Internatfonal entre sí, y no sólo a las sensibilidades derivadas de precios o de tasas de
Or¡¡antzatton 30, primavera de 1976. interés según el modo de los economistas. nuestra· definición es consistente.
 LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 17 28 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

FIGURA 1.1 Sensibilidad de tres F IGURA 1.2 Vulnerabilidad de tres

gio" sociales, tales como la trivial pero rápida diseminación de
países (en el supuesto de que países (en el supuesto de que
la moda del "streaking" desde la sociedad norteamericana a la las políticas no cambien) las políticas cambien )
europea en 1974 o, más significativamente, el modo en q~e el desa-
rrollo de los movimientos estudiantiles radicalizados a fmes de la
~
1 ------------
década del '60 se revitalizaba ante el conocimiento en otras par·
tes de aquellas actividades. Al presentar vívidamente el te":la del A iJ A
hambre en el sudeste asiático a los europeos y norteamencanos "'
e:
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cuando estos últimos se sentaban a cenar, la televisión cierta-
mente contribuyó a aumentar la atención y la preocupación por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. ~ sen-
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sibilidad a un problema semejante puede reflejarse en mamfesta-

ciones o en otras acciones políticas, aunque no se tome ninguna
..8.
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••• •••
e ••• 8.
medida concreta para paliar la miseria (con lo que no resultará ~
••• ••• "'
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ninguna sensibilidad económica) .
Sin embargo, emplear la palabra interdependencia para ref~­
rirnos solamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los mas
j .T, T2 T3 T4 Ts
i
importantes aspectos políticos de la d~~nd~ncia ~utu~.n T?m-
bién debemos considerar cómo se modiflcana la situación SI el ! Tiempo j Tiempo

marco de políticas pudiera cambiar. Si se dispusiera de más al-

ternativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes políticas, afuer~ antes que se puedan modificar las políticas para tratar de
¿cuál sería el costo que insumiría el ajuste a los cambios externos? cambiar la situación. La vulnerabilidad puede definirse como la
En el petróleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente. la desventaja de un actor que continúa expérhrientando costos im-
proporción de necesidades propias que debe ser importada, smo puesfos por acontecimientos externos aun después de haber mo-
las alternativas a la importación de energía y los costos que ellas dificado las políticas. Dado que es habitualmente difícil modificar
implican. Dos países que importen un 35 % del petróleo que ~on­ con rapidez las políticas, los efectos inmediatos de los cambi?s
sumen parecen igualmente sensibles al aumento de los precios; externos generalmente reflejan sensibilidad ante la dependencia.
pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energéticas inter- La dependencia a la vulnerabilidad sólo puede medirse por el
nas a un costo moderado, el otro país resultaría mucho más vul- costo que ·implican los ajustes efectivos a un medio que ha cam-
nerable. La dimensión de vulnerabilidad de la interdependencia bia.do( lurailte cierto lapso de tiempo.
se apoya en la disponibilidad relativa y en el costo de las alterna- --Perinítasenos ilustrar gráficamente esta diferenciación imagi-
tivas que los actores deben encarar. nando tres países que deben enfrentar simultáne~mente un a_con-
Bajo el régimen monetario de Bretton Woods, durante la d~­ tecimiento externo que les impone costos; por eJemplo, la Situa-
cada del '60, tanto Estados Unidos como Gran Bretaña era sensi- ción que afrontaron los países consumidores de petróleo cuando
bles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos los productores aumentaron los precios. ,
centrales orientadas a la modificación de los activos en ·dólares o La Figura 1.1 indica la sensibilid~d de los tres. J?a1ses a los
libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos costos impuestos por semejante cambio externo. Imcla.lmente, el
vulnerable que Gran Bretaña porque tenía la OP_ción (q~e eje~ció país A manifiesta una sensibilidad alg~ mayor que el.P~~s B Y mu-
en agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema SI conside- cho más sensibilidad que C. Con el tiempo, la sens1bihd~d de e
raba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacen- decae incluso sin cambio alguno eti la política. Este cambio puede
tes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto, ser causado por el aumento de precios en el país e, el que ~ra­
tornaron menos seria, en el plano político, su sensibilidad. dualmente reduce el consumo de petróleo y, por lo tanto, la Im-
En términos de costos de la dependencia, la sensibilidad sig- portación. La sensibilidad total de cada país durante el .~nodo
nifica una contingencia ante los efectos de costo impuestos desde examinado por el gráfico está represent~,tda por la superficie que
queda bajo la línea respectiva.*
pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics oj Interdependence.
McGraw-Hill, Nueva York, 1968. • fi¡.Iestro ejemplo es deliberad~mente s.impllficado. Entre otras cosas. los
11 Kenneth Waltz "The Myth of Interdependence", en Charles Klndleber-
ger, ed., The International Corporatton. MIT Press, Cambridge, Massachusetts, costos de la situación expuesta en último termino. por supuesto que podrian
1970.
haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento.
 30 1 ROBERT O, KEOHANE Y JOSEPH S. NYE
LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 29

Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada país sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la política de ma-
terias primas tal como. se dio en la supuesta transformación del
trata de cambiar sus políticas a los efectos de reducir los costos
poder tras 1973. Demasiado a menudo, un alto porcentaje de im-
impuestos_por lªs accion!e.s. externas. En nuestro ejemplo del petró-
portación de materias primas es considerado como un índice de
leo, ese intento podía revestir la forma de una decisión que acep-
tara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de vulnerabilidad, cuando en sí mismo sólo sugiere que la sensibili-
fuentes energéticas propias, también a alto costo. El monto de dad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnera-
bilidad consiste en saber con cuánta eficacia las nuevas políticas
estos costos y la voluntad política de asumirlos vendría a ser la
medida de la vulnerabilidad. !.-a vulnerabilidad de un país como podrán aportar suficientes existencias de las materias primas nece-
Japón surge primariamente del hecho de que los recursos físicos sarias (o similares) y a qué costo. El hecho de que Estados Unidos
del país no permiten escapar a la situación sin costos drásticos. importe aproximadamente d 85% de la bauxita que consume no
Para otros países, como Estados Unidos, la vulnerabilidad física indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los expor-
tadores de bauxita, al menos hasta que sepamos cuánto costaría
no es tan grande, pero l~s limitaciones sociopolíticas del. cambio
p()lítico pueden causar vulnerahilidad. Por ejemplo, los esfuerzos (en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos.
nort~americanos para formular una nueva política energética a
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolíti-
partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno cas como a las político-económicas. La vulnerabilidad de las socie-
sobre el problema. dades a los movimientos radicales transnacionales de fines de los
'60 dependía de sus capacidades para ajustar las políticas nacionales
En la figura 1.2, al representar la vulnerabilidad, podemos ver a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los de-
que la. ~ulnerabilidad del país A es mucho menor que su sensibi- sórdenes. Cuando Suecia criticaba la política norteamericana en
lidad. :un cambio de política al comienzo del segundo período per- Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensión norteamerica-
mite a ese país. durante el tercer período, reducir los costos im- na de los contactos cultural~s habría dependido del éxito con que
puestos por el cambio ext~l]lO hasta un punto en que prácticamen- lograra adaptar su política a la nueva situación. ¿El intercambio de
te desaparece la incidencia1 La decreciente disminución de la vul- profesores y turistas podía ser tentado desde alguna otra parte? 19
nerabilidad del país A r'='dlejaría una eficaz política que lo conver-
Permítasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del
tiría en un país con autoabastecimiento, actual o potencial, en
hambre en el sudeste asiático. La vulnerabilidad de una administra-
petróleo. Por ejemplo, puede poseer nuevas fuentes energéticas ción norteamericana a las protestas internas por la falta de una po-
que podrían ser desarrolladas por el gobierno. B y e son menos lítica de asistencia alimentaria dependería de la facilidad con la que
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un pudiera adaptar la política (por ejempfo, enviando más cereiües a
cambio de políticas, por lo que continuarán siendo vulnerables a la India) sin incurrir en otros altos costos políticos o económicos.
los costos impuestos por los acontecimientos externos.
¿De qué modo esta distinción nos ayuda a entender las rela-
La sensibilidad de los tres países durante el tiempo del primer ciones que existen entre interdependencia y poder? Claramente,
acontecimiento externo no es, por lo tanto, la misma que su vul- indica que la sensibilidad será menos importante que la vulnera-
nerabilidad en el mismo período. La medición de los efectos in- bilidad para proporcionar · recu.rsns ae poder a los actores. Si un
mediatos de los cambios no indicará precisamente sensibilidades actor puede reducir sus costos mediante la modificación de su
de largo plazo (téngase presente que la sensibilidad de e declina política, tanto interna como internacional, los índices de sensibili-
naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente serán me- dad no serán una buena guía sobre sus recursos d~ poder.
nos precisas aún en el registro de lª~ _yu,lnerabilidades de largo
plazo, las que dependerán de la voluntad política, de la capaci- Consideremos el comercio de productos .agrícolas entre Esta-
dos Unidos y la Unión Soviética desde 1972 a 1975. Inicialmente la
daq_ gubefriativa y de la disponibilidad de recursos. En nuestro
ej.emplo, aunque el país A es más sensible que el país B, en cam- economía norteamericana era altamente sensible a las compras so-
blO resulta mucho menos vulnerable. viéticas de cereales; los precios aumentaban dramáticamente en
La vulnerabilidad es particularmente importante para enten- Estados Unidos. La Unión Soviética también fue sensible a la dis-
der la estructura política de las relaciones de interdependencia.
En cierto sentido, permite focalizar los actores que son "los defini- Illinols Press, Urbana, 1972, para un examen del modo teórico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. Para un más reciente es-
dores de la cláusula ceteris paribus", que establecen las reglas del fuerzo sobre lineamientos similares véase Richard N. Cooper "Prolegomena
juego. 18 La vulnerabilidad es claramente más relevante que la sen- to the Choice of an lnternational Monetary System" lnternational Organiza-
tion 29, N~ l, invierno de 19'75, pp. 63·98. '
19 Véase Barbara Haskell, "Recent Swedish-American Relations: Sorne
· • !& Véase ~nthony Lanyí, "roli_tical Aspects of Exchange-Rate Systems". en Analytical Observations", lnternationella studier l, Estocolmo, 1976, pp. 30-32.
Richard Mernt, ed., Commumcatmns zn lnternational Politics, University of
 LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 31
32 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

ponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos,

dado que su ausencia podría haber producido implicaciones tanto pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante
de política interna como económica. Sin embargo, las vulnerabili- los últimos treint a años.
dades asimétricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, da- La tabla 1.1 muestra los tres tipos de interdependencia asimé-
do que sus alternativas de vender cereales a la Unión Soviética trica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predomi-
(tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos nio indica que los recursos de poder proporcionados por la inter-
más bajos y más asistencia alimentaria externa) fueron más atrac- dependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de
tivas que la única alternativa básiea soviética de comprarle a los la vulnerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los
norteamericanos (faenar los stocks de ganado y reducir el consu- proporcionados por las asimetrías en sensibilidad. El ejercicio de
mo de carne). Así, en la medida en que el gobierno de Estados formas de poder más dominantes implica mayores costos. Así, en
Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta política relación al costo, no existen garantías de que los medios militares
-es decir, en tanto los grupos económicos que apostaban a la sean más eficaces que los económicos para lograr un propósito
expansión comercial no la controlaron-, el comercio agrícola pudo dado. Sin embargo, es de esperar q ue en la medida en que los in-
ser usado como una herramienta más en la puja política con la tereses en juego se tornen más importantes, los actores tenderán
Unión Soviética. a emplear recursos de poder que se ubicarán más alto en los nive-
La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensión les de predominio y de costo.
estratégica que la interdependencia de sensibilidad omite, .pero El desplazamiento de un recurso de poder a otro más eficaz
ésto no significa que la sensibilidad sea políticamente menos im- (aunque más costoso) será más probable donde exista una sustan-
portante. El rápido crecimiento de la sensibilidad a menudo lleva cial incongruencia entre la distribución de los recursos de poder
a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos políticos para en una y otra dimensión. En tal situación, la disminuida posición
contrarrestarla, especialmente en países con sistemas políticos de poder de uno de los actores puede ser mejorada levantando el
pluralistas. Obreros textiles, metalúrgicos y de la industria, consu- nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo
midores de petróleo y conservadores preocupados por los movi- de explotación, una comP'añía petrolera multinacional puede pare-
mientos radicales originados en el exterior, concuerdan en re- cer en mejor posición para la negociación que el gobierno anfi-
clamar al gobierno políticas que protejan sus intereses. Sin em- trión. El acuerdo puede permitir a la compañía que fije el nivel de
bargo, los implementadores de políticas y los analistas políticos extracción -y el precio- del petróleo producido, con lo que los
deben examinar los modelos subyacentes de interdependencia de ingresos del gobierno se vuelven sensibles a las decisiones de la
vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. ¿Qué pueden compañia. Pero tal situación es intrínsecamente inestable, dado
hacer y a qué costo? Y, a su vez, ¿qué pueden hacer los otros acto- que el gobierno puede ser más fuerte en el campo de la vulnerabi-
res y a qué costo? Aunque los modelos de sensibilidad interdepen- lidad. Una vez que el país ha determinado que se reserva el dere-
diente pueden explicar dónde aprieta el zapato, una política debe cho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situa-
basarse sobre un análisis de las actuales y potenciales vulnerabili· ción queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la com-
dades. El intento de manipular interdependencias asimétricas de pañía en el sentido de aprovecharse de su mejor posición en el
sensibilidad sin tomar en consideración los patrones subyacentes campo de la sensibilidad, sin reconocer su debilidad en el nivel
de vulnerabilidad es probable que fracase. de la vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza mi-
Sin embargo, la manipulación de las vulnerabilidades econó- litar), muy probablemente terminará en un desastre.
micas o sociopolíticas también implica riesgos. Las estrategias Concluimos que un útil comienzo en el análisis político de la
de manipulación de la interdependencia muy probablemente con- interdependencia internacional puede ser la consideración de las
duzcan al surgimiento de contraestrategias. Además, debe tenerse interdependencias asimétricas· como fuentes de poder entre los
presente siempre que ~!po<:ler milil~r. domina al poder económico actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones
en el sentido de que los medios económicos por sí solos son cierta- entre actores transnacionales (como las corporaciones multinacio-
~~~t;; · ineii_ca~~ --9.91ltJ:'il.. .!;:LJ~_mR_te.Q.. ~eriQ ck Ja. fuerza .. militar. Así, nales) y a los gobiernos, asimismo como a las relaciones interesta-
inclus¿ ·· la ..e.f icaz manipulación de la interdependencia ·asimétrica tales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia
dentro de un área no militar puede suscitar el riesgo de una política potencial, aungue bajo distintas limitaciones. La interde-
contramedida militar. Cuando Estados Unidos explotó la vulnera- pendencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una
bilidad japonesa a un embargo económico en 1940-41, Japón con- influencia política significativa solamente cuando las reglas y nor-
tratacó con el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas. Pero usual- mas efectivamente pueden darse por sentadas o en el caso de que
mente las accione!> militares son muy costosas; y, para muchos ti- fuera prohibitivamente costoso para los estados insatisfechos el
rápido cambio de sus políticas. Si un conjunto de normas coloca
 U INTERDI'!PENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 33 34 . 1 ROBERT O. I'I:OHANE Y JOSEPH S. NYE

pendencia asimétrica por sí misma no puede explicar los resulta-

TABLA 1.1 dos de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones
INTERDEPENDENCIA ASIMSTRICA Y SUS USOS entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en térmi-
nos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder
Fuente de Nivel de Nivel de medido en términos de influencia sobre los resultados. También
interdependencia predominio costo Uso contemporáneo debemos considerar su "traducción" efectiva en los procesos de
Militar (costo del Usada en situaciones negociación política. Una de las razones más importantes para
empleo de la extremas o contra ello consiste en que el compromiso del estado más débil puede ser
fuerza militar) adversarios débiles cuando mucho mayor que el del socio fuerte. El actor más dependiente
los costos pueden ser · puede estar (o parecer) más expuesto al sufrimiento. En el nivel
escasos.
político-militar, el intento de Estados Unidos de coaccionar a
Vulnerabilidad 2 2 Usada cuando las Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio.
no militar limitaciones normativas Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales más
(costo de la son bajas y las normas
prosecución internacionales no se cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
de políticas consideran obligatorias ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla
alternativas) (incluyendo relaciones no virtualmente excluido de toda consideración por parte de ambas
militares entre advers~rios partes. El hecho de que Canadá tenga menos capacidad militar que
y situaciones de alta
conflictividad entre socios Estados Unidos no significa un obstáculo mayor en el proceso de
cercanos y aliados). negociación. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posición en aspectos económicos tales como la exportación de pe-
Sensibilidad 3 3 Un recurso de poder en tróleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte
no militar el corto plazo o cuando
(costo del cambio las limitaciones normativas de Estados Unidos. Más aún, otras condiciones de la interdepen-
en el marco de son altas y las normas dencia internacional contemporánea tienden a limitar las habili-
las políticas internacionales des de los estadistas para manejar la interdependencia asimétrica.
existentes) obligatorias. Limitado,
dado que se imponen altos Los Estados pequeños, en especial, pueden tener mayor unidad po-
costos, los actores en lítica interna que los grandes. Aunque el Estado más poderoso
desventaja pueden pueda ser menos dependiente en términos de conjunto, puede es-
formular nuevas políticas. tar más disgregado internamente, con lo que su coherencia se verá
reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de
a un actor en una posición desventajosa, el actor probablemente coordinación dentro de su propio gobierno.
tratará de cambiar esas normas si puede hacerlo a un costo raz(). Examinaremos más detalladamente esta cuestión en el capí-
nable. Así, la influencia derivada de asimetrías favorables en el tulo 7, cuando analicemos nuestros descubrimientos sobre las re-
campo ...de la sensibilidad es muy limitada cuando las asimetrías laciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
subyacentes en el campo de la vulnerabilidad son desfavorables. hemos dicho debe ser suficiente para Ín<\icar que no esperamos
Del mismo modo, si un estado exacerba su vulnerabilidad econó- que de una. medida determinada de poder potencial, tal como la
mica, puede intentar el empleo de la fuerza militar para tratar interdependencia asimétrica. puedan predecirse con precisión los
de componer esa situación, tal como hizo Japón en 1941; o puede éxitos o fracasos de los actores para incidir sobre los resultados.
amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados Esta medida proporciona meramente una primera aproximación
Unidos en 1975, cuando se encaraba la posibilidad de nuevos em- a las ventajas iniciales de la negociación. Si las predicciones ba-
bargos petroleros. Pero en muchas situaciones contemporáneas, el sadas en modelos de interdependencia asimétrica son incorrectas,
empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan se .deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se ha-
difícil de creer, que la estrategia militar resulta un acto de deses- llarán en el proceso de negociación que traduce los recursos de
peración. poder en poder sobre los resultados.
Pero ésta no es toda la historia del poder y la interdepen-
dencia. T;m_,i,JJ;.l,.gQ.r:tan~~ @Jil.Q__e_ntender _eL modo_.. en .q.ue_ la mani-
P..ill.a.s;ión_ de la. interdependencia puede ser un instrumento de -·PO·
d~r. ¡;~sJllta t<~able.f~L !IJS.. límitesde_ese ~nstmmento. La interde·
 U. INTE!WEPENDENCIA EN LA POLÍTICA MUNDIAL 1 )5 36 1 ROBf.'IIT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

piios; en otros, informales y parc iales. Su eficacia ha variado según

las áreas de conflicto y en función del tiempo. En un nivel más
CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL selectivo o regional, grupos específicos de países, como los de la
Comunidad Europea o los de la Organización para la Cooperación
Para entender el concepto de interdependencia y su relevancia y el Desarrollo Económico ( OCJ?E) , han desarrollado regímenes
para el concepto de poder, es necesario responder la primera, y que afectan diversos aspectos de sus relaciones nacionales.
más "importante, pregunta de este libro, ¿cuáles son las caracterís- Los regímenes internacionales puede n ser incorporados a los
ticas de la política mundial bajo condiciones de interdependencia acuerdos o tratados interestatales, como los acuerdos monetarios
extensiva? Pero, como hemos señalado, las relaciones de interde- internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, o pueden
pendencia a menudo ocurren dentro de -y pueden ser efecta- evolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implemen·
das por- redes de reglas, normas y procedimientos que regulan tados, como ocurrió con el Acuerdo General sobre Tarifas y Co-
los comportamientos y controlan sus efectos. Nos referimos a los mercio (GATT), que derivó de la Organización de Comercio Inter-
conjuntos de acuerdos gubernamentales que afectan las relacio- nacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden
nes de interdependencia conocidos como regímenes internaciona- estar meramente implícitos, como e n las relaciones canadiense-
les. Aunque no tan obvia como el proceso de negociación polftica, norteamericanas de posguerra. Varían no sólo en su amplitud,
nuestra segunda pregunta importante es igualmente importante sino también en el grada de adhesión que reciben de los actores
para entender el poder y la interdependencia: ¿cómo y por qué más importantes. Cuando no existen normas de acuerdo ni de
cambian los regímenes? procedimiento, o cuando las excepciones a las reglas son más
En la política mundial, las normas y los procedimientos no ~mportantes que las instancias de adhesión, se produce una situa-
son ni tan completas ni tan obligatorias como en los sistemas po- ción de falta de régimen.*
líticos internos; las instituciones tampoco son tan poderosas ni Para entender los regímenes internacionales que afectan los
tan autónomas. ·" Las reglas de juego incluyen algunas nonnas na- mode los de interdependencia, se debe considerar, como haremos
cionales, algunas normas internacionales, algunas normas privadas en el capítulo 3, la estructura y los procesos de Jos sistemas inter-
y amplias zonas donde no existen normas en absoluto".20 La debi- nacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre sí.
lidad de las organizaciones internacionales y los problemas de La estructura de un sistema remite a las capacidades de unidades
la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los similares. En los sistemas políticos internacionales, las unidades
observadores y los llevan a pensar que los regímenes internaciona- más importantes son los Estados y se . consideran como capacida-
cionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo. des relevantes a sus recursos de poder. Existe una larga tradición
Pero, aunque la integración global generalizada sea débil, a me nu- de categorizar la distribución de poder en sistemas interestatales
do los regímenes internacionales tienen importantes efectos sobre según la cantidad e importancia de los actores más importantes
las · relaciones de interdependencia que involucran a unos pocos (por ejemplo, como unipolar, bipolar, multipolar o disperso), m(}-
·países -o a muchos- en un problema específico. Desde la segun- dalidad análoga a la que emplean los economistas para describir
da guerra mundial, por ejemplo, se han desarrollado conjuntos la estructura de los sistemas de mercado como monopólico, duo-
de normas y procedimientos para guiar a los Estados y a los act(}- pólico, oligopólico y competitivo.21 Estructura es, por lo tanto, algo
res transnacionales en medio de una amplia variedad de campos, distinto de proceso, que remite al comportamiento distributivo o
que incluyen la ayuda a · países menos desarrollados, protección
del medio ambiente, conservación de la riqueza ictícola, política
alimentaria internacional, coordinación meteorológica internacio- invierno d e 1976. Para un revisión de los regímenes internacionales en los
campos de la ciencia y la tecnología, véase la edición especial de I nternationa.l.
nal, política monetaria internacional, regulación de las corpora- Re~poTUJes to Technology, editada por John Gemrd Ruggle y Emst B. Ha.as, 29,
ciones multinacionales, política de navegación internacional, polí- N~ 3, verano de 1975.
• En este libro nos ocupamos de la cuestión de la adhesión a las normas
tica de telecomunicaciones internacionales y comercio intemacio- básica.s de los regímenes. Los regímenes también pueden categorizarse en
naJ.21 En algunos casos, estos regímenes han sido formales y am- térnúnos del grado y tipo de integración politica de los estados que adhieren
a ellos. Véase J. S. Nye, Peace in Parts , Llttle, Brown, Boston, 1971, Cap. 2,
para un examen de la medición de las dimensiones integrativa e instit.u cional
zo Susan Strange, "What Is Economlc Power and Who Has It?", Interna- de la& regímenes.
tional Journal 30, primavera de 1975, p. 219. u Kenneth N . Waltz, "T· '*>ry of International Relatlon.s", en Nelson w.
2L Para una revisión de los regímenes inteiTlacionales en las áreas econó- Polsby y Fred l. Greenstein. eas .. Handbook of Political Science, vol. 8. Interna-
micas, véase C. Fred Bergsten y Lawrence B. Krause , eds., World Politics and tionat Politics, Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 1975, pp. 1·86. Véase
International Economics. Brookings Institution, Washington, 19'15, originalmente también George Modelslti, Wor!d Power Concentratlons: Typology, Data, Ex-
publicado como una edición es¡M'.clal de International Organization ~9. N• l, IJ(nnatory Framework. General Learning Ca.. Morristown, New Jersey, 1974.
 LA IN'IERDI!PENDENCII\ EN LA POLÍTlCI\ MUNDli\L 1 37 38 1 ROIIERT O. I<EOHANJ: Y JOSJ:PH S. NYE

negociador dentro de una estructura de poder.. Para recurrir a la modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones
analogía del juego de póker, en el nivel de proceso los analistas básicas de la política mundial. Dado que la política mundial varía,
se interesan en cómo los jugadores juegan las manos que les han según . el tiempo y el lugar, no hay razón para pensar que un
sido distribuidas. En el nivel estructural, el interés se concen- solo conjunto de condiciones será aplicable siempre y en to-
trará en cómo fueron distribuidas las cartas y fichas al comienzo das ,p artes o que cualquier modelo sea universalmente aplicable.
del juego. Por lo tanto, antes de examinar los modelos explicativos debemos
Los regímenes internacionales son factores intennedios entre establecer las condiciones bajo las que se prevé sean aplicados.
la estructura de poder de un sistema internacional y la negocia- Como sefialamos en el próximo capítulo, en períodos de cambio
ción política y económica que se produce dentro del mismo. La rápido, corno el actual, los supuestos sobre las condiciones de la
estructura del sistema (la distribución de los recursos de poder pólitica mundial pu~den diferir dramáticamente.
entre los Estados) afecta profundamente la naturaleza del régi-
men (el mayor o menor aflojamiento del conjunto de normas,.
reglas y procedimientos fonnales e informales que son relevantes
para el sistema).
Los cambios en los regímenes internacionales son muy im·
portantes. En el comercio internacional, por ejemplo, el régimen
internacional que incluía prácticas comerciales no discriminatorias
fue establecido por el Acuerdo General de Tarifas y Comercio
(GATT) en 1947. Por casi tres décadas, los acuerdos del GATT han
constituido un régimen internacional relativamente eficaz. Pero
la última década, en particular desde la Primera Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en 1964,
ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos de los
países menos desarrollados en el sentido de modificar aquel ré-
gimen. A mediados de la década del '70, las demandas de los países
menos desarrollados de un Nuevo Orden Económico Internacional
involucraron pugnas sobre qué regímenes internacionales debieran
gobernar el comercio de materias primas y manufacturas, así como
también la inversión extranjera.
En los dos campos problemáticos que investigaremos en la
Segunda Parte --dinero y océanos-, algunos cambios de regímenes
han sido rápidos y dramáticos en tanto otros fueron graduales.
Los cambios dramáticos tuvieron lugar en la política monetaria
internacional en 1914 (suspensión del patrón oro), en 1931 (aban-
dono del patrón oro para el cambio), en 1944 (acuerdo para el
sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertibi-
lidad del dólar en oro). Las nonnas que regulaban los usos de las
áreas marítimas internacionales cambiaron más lentamente, pero
con significativos puntos críticos en 1945 y tras l 9~7. No tenernos
teoría. alguna en el campo de las relaciones internacionales que
explique adecuadamentes tales cambios. Realmente, muchas de
nuestras teorías no enfocan en absoluto esta cuestión.
En el capítulo 3 observaremos de cerca el problema de la
explicación del cambio o la persistencia de los patrones de nor-
mas, reglas y procedimientos que gobiernan la interdependencia
en varios campos. En ese momento estableceremos cuatro modelos
o andamiajes intelectuales a los efectos de explicar el cambio de
régimen y examinar sus puntos fuertes y sus zonas débiles. Los
 40 1 ROSDIT O. KEOHANE Y .TOSEI'H S. NYE

instrumentos, pero el empleo (o la amenaza del empleo ) de la

Capítulo 2 .fuerza es el más eficaz medio para manejar el poder. Tercero,
en parte a causa de su segundo supuesto, los realistas presuponen
una jerarquía de problemas en la política mundial que es encabe-
REALISMO E . zada por las cuestiones de seguridad militar: la "alta política" de
la seguridad militar predomina sobre la "baja política" . de los
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA asuntos económicos y sociales. ·
Estos supuestos rea.listas definen un tipo ideal de política
mundial. El mismo nos permite imaginar un mundo en el que la
política estaría continuamente caracterizada por los reales o po-
tenciales conflictos entre los Estados y en el que el empleo de
la fuerza seria posible en cualquier momento. Cada Estado pro-
curaría defender su territorio e intereses de amenazas reales o
potenciales. La integración política entre los Estados seria escasa
Los supuestos propios sobre la política mundial afectan profun- y duraría en tanto sirviera a los intereses nacionales de los Estados
damente tanto lo que se ve como la elaboración de teorías que más poderosos. Los actores transnacionales no existen o bien ca-
pretendan explicar los hechos. Pensamos que los supuestoS de recen de importancia política. Sólo el experto ejercicio de la fuerza
los realistas políticos, cuyas teorias predominaron en el período -() la amenaza de su empleo-- permite sobrevivir a los Estados
de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para y sólo con estadistas capaces de adaptar sus intereses, en el marco
el análisis de la política de la interdependencia. Los supuestos de un equilibrio de poder en adecuado funcionamiento, se consigue
realistas sobre la política mundial pueden considerarse corno la la estabilidad del sistema.
definición de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal. Tam- Cada uno de · los supuestos realistas puede refutarse. Si se
bién se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este capí- hace una refutación global, podemos imaginar un mundo en el que
tulo construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo otros actores. además de los Estados participen activamente en la
llamaremos interdependencia comple;a. Después de establecer ]as política mundial, en el que no exista· una clara jerarquia de cues-
diferencias entre realismo e interdependencia compleja, sosten- tiones y en el que la fuerza sea un ineficaz instrumento de política.
dremos que a veces esta última se acerca más a la realidad que Bajo estas condiciones --que denominamos como las caracterís-·
el realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del ticas de la interdependencia compleja- se puede esperar que la
cambio en los regímenes internacionales se tornan cuestionables política mundial sea muy diferente de lo que es bajo las condi-
y la búsqueda de nuevos modelos explicativos se hace más urgente. ciones realistas.
Para los realistas políticos, la política internacional, al igual Examinaremos esas diferencias en la próxima sección de este
que cualquier otra política, consiste en una lucha por el poder, capítulo. Sin embargo, no sostendre mos que la interdependencia
pero, a diferencia de lo que ocurre en la política interna, se trata compleja refleja fehacientemente la realidad política mundial. Por
de una lucha donde predomina la violencia organizada. Según las el contrario, tanto ella corno la representación realista son tipos
palabras del manual más influyente de la posguerra: "Toda la ideales. Muchas situaciones caerán en algún lugar situado entre
histoda demuestra que las naciones activas en el campo de la ambos extremos. A veces los supuestos realistas serán precisos,
política internacional están continuamente preparándose para, acti- y hasta muy precisos, pero con frecuencia la interdependencia
vamente involucradas en o recobrándose de la violencia organi- compleja proporcionará un mejor r etrato de la realidad. Antes
zada que se presenta bajo la forma de la guerra".! Tres supuestos de decidir qué modelo explicativo se va a aplicar a una situación
integran la visión realista. Primero, los Estados, como unidades o problema, se necesita entender el grado en que los supuestos
coherentes, son los actores dominantes
¡··· .
en . l_a \ política mundial. realistas o los de interdependencia compleja corresponden a
Esto, en realidad, implica un Aoble supuesto: ~ que los Estados la situación.
son predom.ina,ntes y que a¡;;túan com(). \lnidades coherentes. Se-
gundo, los . realistas suponen que la fuerza es un instrumento
utilizable y eficaz en la política. También pueden emplearse otros

1 Hans J . Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle tor Power

and Peace. 4a. ed. Knopf, Nueva York, 1967, p. 36.
 R&U.ISMO E INTERDEPENDENCIA COMPIUA 1 41
42 1 IIOBEIIT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

dencia compleja. Sin embargo, pensamos que nuestras tres condi-

ciones se acercan bastante bien a algunos problemas globales de
CARACTERlSTICAS DE LA la interdependencia económica y ecológica y que están muy cerca
de caracterizar la relación total entre algunos países. Uno de nues-
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA tros propósitos consiste en demostrar este punto de vista. En los
capítulos siguientes examinaremos la interdependencia compleja
La interdependencia compleja tiene tres características principales: en la política marítima, y en la política monetaria y en las rela-
1. Canales múltiples conectan las sociedades; los mismos in- ciones de Estados Unidos con Canadá y Australia. En este capítulo,
cluyen tanto nexos informales entre élites gubernamentales como no obstante, trataremos de convencer al lector de que hay que
acuerdos fonnales entre agencias de servicio exterior, nexos in- tomar con seriedad estas críticas a las hipótesis tradicionales.
formales entre élites no gubernamentales (cara a cara y mediante
telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como Canales múltiples
bancos o corporaciones multinacionales). Est~s canales pueden
resumirse como relaciones interestatales, transgubemamentales y Una visita a cualquier aeropuerto importante se convierte en un
transnacionales. Las relaciones interestatales son los canales nor- medio contundente para confirmar la existencia de canales múl-
males ~upuestos por los realistas. Las relaciones transgubernamen- tiples de contacto entre los países industrialmente avanzados;
tales aparecen cuando se flexibiliza el supuesto realista de que los existe una ingente literatura para demostrarlo.2 Burócratas de dis-
Estados actúan coherentemente como unidades; las relaciones tintos países tratan unos con otros en reuniones, por teléfono y
transnacionales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que por medio del correo. Del mismo modo, las élites no gubernamen-
los Estados son las únicas unidades. tales frecuentemente se encuentran en el curso normal de los ne-
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múl- gocios, en organizaciones tales como la Comisión Trilateral y en
tiples temas que no están colocados en una jerarquía clara o só- conferencias patrocinadas por fundaciones privadas.
lida. Esta ausencia de jerarquía en los temas significa, entre otras Además, las empresas y bancos multinacionales inciden tanto
cosas, que la seguridad militar no domina consistentemente la en las relaciones internas como en las interestatales. Los límites
agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbraba conside- a las firmas privadas o la estrechez de los lazos entre el gobierno
rar como política interna, con lo que la diferenciación entre temas y los negocios varían considerablemenie ..de una sociedad a otra.
internos y externos se vuelve borrosa. Esos temas son considerados Pero la participación de amplias y dtn·á micas organizaciones, no
en distintos departamentos gubernamentales (no exactamente en , enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en
Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada po- parte norma] de las relaciones tanto exteriores como internas.
lítica de coordinación de estos temas implica costos significativos. Estos actores son importantes no sólo por sus actividades en
Diferentes problemas generan diferentes coaliciones, tanto dentro la concreción de sus propios intereses, sino también porque actú an
como fuera . del gobierno, y suponen distintos grados de conflicto. como correas de trasmisión, haciendo más sensibles a las políticas
La política no se detiene al borde del agua. gubernamentales en distintos países. Como los fines de las activi-
3. La fuerza militar no es empleada por .los gobiernos contra dades internas de los gobiernos se han dilatado y como las cor-
otros gobiernos de la región cuando predomina la interdependen- poraciones, bancos y (en menor ~edida) los sindicatos adoptan
cia compleja. Sin embargo, puede ser importante en esas relacio- decisiones que trascienden las fronteras nacionales, las políticas.
nes de los gobiernos con otros situados fuera de esa región o en internas de los diferentes países interfieren entre sí cada vez más.
otras cuestiones. La fuerza militar, por ejemplo, puede ser irrele- Las comunicaciones transnacionales refuerzan estos efectos. Así,
vante para resolver desacuerdos sobré aspectos económicos entre las políticas económicas externas alcanzan, más· que en el pas-ado:
los miembros de una alianza, pero al mismo tiempo'· pu~de ser la actividad económica interna, borrando las fronteras entre polí-
muy importante para las relaciones políticas y militares de esa tica interna y externa, y aumentando la cantidad de problemas
alianza con un bloque rival. Para las primeras relaciones, esta ·relevantes para la política exterior. Desarrollos paralelos en temas
condición de la interdependencia compleja debiera encontrarse; de regulación ambiental y control de la tecnología refuerzan esta
no así en el segundo caso. , tendencia.
Implícita o explícitamente, las teorías tradicionales de la po-
lítica internacional niegan exactitud a estos tres supuestos. Por lo 2 Véase el material referido en las notas 9 y 13 del capítulo 1; también
Edward L. Morsa, "Transnattonal Economic Processes", en Roberto. Keohane
tanto, los tradicionalistas también se sienten tentados a negar re- Y Joseph S. Nye Jr. eds., Transnational Re!ati ons and World Polttics Ha.rvard
levancia a la crítica basada en el tipo de ideal de la interdepen- Unlversity Press, Cambridge, MEISsaehusetts. 19'72. '
 REALISMO E IN'l'EJUlEPENl>ENCIA COMPLEJA 1 43 44 1 IlOIIERT O, KEOt!ANI! Y JOSEPt! S. NYE

cambie el modo de vida del pueblo ... esta acción sobreviene tras un
consenso largamente desarrollado, parte por parte, durante muchos
Falta de jerarquización entre las cuestiones años, en el sentido de que el problema realmente existía y que
esa era la mejor manera de resolverlo".5 Las ocasiones para la
Las agendas de asuntos exteriores --es decir, conjuntos de cues- demora, para la protección especial, para la inconsistencia y para
tiones relevantes para la política exterior en los que se hallan la incoherencia abundan cuando las políticas internacionales re-
involucrados los gobiernos--- s~ han tornado más amplias y más quieren el alineamiento de las políticas internas de los países
diversas. Ya no pueden subordinarse todos los temas al de la democráticos y pluralistas. ·
seguridad militar. Así describía la situación en 1975 el Secretario
de Estado Henry Kissinger: Menor papel de la fuerza militar
los progresos en el manejo de la agenda tradicional ya no son Los estudiosos de la política tradicionalmente han puesto el énfa-
suficientes. Ha surgido una gama de cuestiones nueva y sin sis en el papel que desempeña la fuerza militar en la política
precedentes. Los problemas energéticos, de los recursos, del internacional. Como vimos en el primer capítulo, la fuerza domina
medio ambiente. de la población, del empleo del espacio y de otros medios de poder: si no existen limitaciones para la elección
los mares se equiparan ahora con éuestiones de seguridad de instrumentos (situación hipotética que sólo se dio aproximati-
militar, ideológicas y de rivalidad territorial, las que tradicio- vamente en ambas guerras mundiales), el Estado con capacidad
nalmente habían conformado la agenda diplomática.3 militar superior prevalecerá. Si el dilema de la seguridad fuese
extremadamente agudo para todos los Estados, la fuerza militar,
El listado de Kissinger -que admitiría una fácil ampliación- apoyada por recursos eonómicos y de todo otro tipo, sería clara-
muestra cómo las políticas de los gobiernos, aun aquellas que mente la fuente de poder predominante. La supervivencia es la pri-
antes se consideraban como meramente internas, tropiezan unas mera meta de todos los Estádos y en las peores situaciones la
contra otras. Los acuerdos consultivos globales desarrollados por fuerza es el elemento final que garantiza la supervivencia. Así,
la OCED, el GATT, el FMl y la Comunidad Europea indican cuán la fuerza militar siempre es un componente central del poder
característico es el solapamiento de las políticas internas y exter- nacional.
nas entre los países desarrollados pluralistas. La organización de Pero especialmente entre los países industrializados pluralistas
los diez departamentos principales del gobierno de EstadoJ Unidos la percepción del margen de seguridad propio se ha ensanchado;
(Agricultura, Comercio, Defensa, Salud, Educación y Bienestar, por lo general ha disminuido el temor a un ataque, situación ésta
Interior, Justicia, Trabajo, Estado y Tesoro) y de muchas otras que es virtualmente inexistente. Francia ha abandonado la estra-
reparticiones refleja sus compromisos internacionales extensivos. tegia de tous azimuts (defensa en todas las direcciones), que era
Los múltiples y superpuestos problemas en que esto resulta sig~ defendida por el presidente De Gaulle (la que, dicho sea de paso,
nifican una pesadilla para la organización gubernamental! tampoco fue tomada totalmente en serio en su propio tiempo).
Cuando se plantean múltíples temas en la agenda, muchos de Los últimos planes bélicos canadienses para enfrentarse a Estados
los· cuales amenazan los intereses de grupos internos aunque no Unidos fueron abandonados hace medio siglo. Gran Bretaña y
con claridad los de la nación como conjunto, aumentan los pro- ·Alemania hace ya mucho que no se sienten mutuamente amenaza-
blemas para formular una política exterior· cohérente y consis- das. Entre estos países existen intensas relaciones de influencia
tente. En 1975 la energía fue un problema de polítiea exterior, recíproca y en. muchos de ellos la fuerza ·es irrelevante o carece
pero los remedios específicos, tales como el impuesto a la gasolina de importancia ·como instrumento al servicio de la política.
y a los automóviles, involucraban una legislación interna a la que Más aún, a menudo la fuerza no es un medio apropiado para
se oponían los trabajadores y las compañías de la industria auto- loe:rar otras metas (tales como el bienestar económico y ecológi-
motriz. Como señalaba un comentarista, "virtualmente cada vez co) que se están volviendo más importantes. No es imposible ima-
que el Congreso tiene que establecer una política nacional que ginar un conflicto dramático o un cambio revolucionario en el
que el uso de la fuerza militar sobre un problema económico o
J Henry A~Kisslnger, "A New Nation&l Partnershlp", Department of State entre países industrialmente avanzados pudiera llegar a ser plau-
Bul.letin, 17 de'febrero 1975, p. 199.
4 Véase el informe de la Commission on the Orga.ntr.ation of the Govem· sible. Entonces, los supuestos realistas volverían a ser una guía con-
ment for the Conduct of Foreign Policy (la comisión Murphy), U.S. Government fiable para interpretar los acontecimientos. Pero en muchas situa-
Printing Office, Washington, 1975, y los estudios preparados para ese infonne.
Véase tambiél) Raymond Hopkins, "The International Role of 'Domestic' Bu-
rea.ucraéy", InternatWI!al Organtzation 30, N~ 3, verano de 1976. 5 New York Times, 22 de mayo de 1975.
 REALISM O E INTBRO.EPENDENCIA OOMPLE.J" 1 45 46 1 RODERT O. KDlHo\NI! Y JOSEPH S. NYE

ciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos cuan- parte de las· situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori-
to inciertos.6 dad a 1945. La destructividad de las armas nucleares hace peligroso
Incluso en los casos en que el empleo ciirecto . de la fuerza cualquier ataque a una potencia nuclear. Las armas nucleares son
esté proscripto ent re un grupo de países, aun allí ~uede e~~learse empleadas fundamentalmente como factores de disuasión. La ame-
políticamente el poder militar. Cada superpotencia contmua em- naza de acciones nucleares contra países más débiles ocasional-
pleando la am enaza de la fuerza para disuadir el ataq1;1e d e las mente puede resultar eficaz, pero se orientan igual - y m ás proba-
otras superpote ncias tanto a sí misma como a su s al~ad~s; su blem ente- a consolidar Jas relaciones entre los adversarios propios.
capacidad disuasoria cumple así un papel p~ot~c tor e mdnecto, La limitada utilidad de la fue rza convencional p a ra el control de
que puede utilizarse cuando entra e.n negoc1aC10ne~ ~obre otros poblaciones socialme nte movilizadas quedó demostrada ta nto con
temas con sus aliados. Esta herramienta de negoc1acJón es par- el fracaso de Estados Unidos en Vietn am co mo con la rápida decli-
ticularmente importante para Estados Unidos, cuyos aliados se nación del colonialismo en África. Además, el empleo de la fuerza
sienten preocupados ante la potencial amen.aza sovi~tica,. ya que en un campo contra un Estado independiente con el que se mantiene
los norteamericanos cuentan con pocos med1os para mflUir sobre una variedad de relaciones significa romper relaciones mutuamen-
sus aliados situación distinta a la que caracteriza a la Unión So- te provechosas en otros campos. Dicho de otro modo, a menudo el
'ttiética fre~te a sus socios de Europa Oriental. En consecuencia, empleo de la fuerza acarrea resultados costosos para objetivos
Estados Unidos ha aprovechado el deseo europeo (particularme nte situados fuera del área de la seguridad. Y, finalmente, en las de-
alemán) de buscar protección empleando su presencia militár en mocracias occidentales es muy fuerte la oposición popular a los
Europa en negociaciones comerciales y monetarias. As{, aunque el conflictos militares prolongados.'
efecto de primer orden de la fuerza disuasoria sea esencialmen~e Resulta claro que esas limitaciones no tienen la misma inci-
negativo -invalidar la capacidad ofensiva de una superpotencia dencia en distintos países o en difer entes situacion es dentro de
adversafia-, un Estado puede emplear positivamente esa fuerza un mismo país. Los riesgos de una escalada nuclear afectan a
para ganar influencia política. toc:Jos, pero la opinión interna está mucho más li~it~da en los
De es te modo, aun para los países cuyas relaciones se aproxi- países comunistas o en potencias regionales autontan as que 1?
men a la interd ependencia compleja, persis ten dos serias salveda- que puede estar en Estados Unidos, Europa o J apón. Incluso pai-
des: l) un drástico. cambio social o político puede de terminar ses a utoritarios pueden mostrarse re nuentes al e mpleo de la fuerza
que la fuerza vuelva a ser un importante y directo instrum'\mto para lograr objetivos económicos cuando tal acción no asegure
de la polílica; y 2) a ún cuando los intereses de las éli tes sean com- totalmente su eficacia. Tanto la dificultad para controlar pobla-
plementarios, un país que emplea la fuerza militar para prot eger ciones socialmente movilizadas media nte tropas extranjeras como
a otro puede tener significativa influencia política sobre ese país. el cambio de la tecnología b élica pueden incrementar la capacidad
En las ·r elaciones Norte-Sur, en las relaciones entre los países de ciertos países -o de grupos no estatales- para e mplear el te~ro­
del Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Este-Oeste la rismo como un arma política sin exponerse al temor de represabas.
fuerza a menudo resulta importante. El poder militar contr ibuye El ltecho de que el cambiante papel de la fuen;a tenga efectos
a que la Unión Soviética domine económica y políticamente a desiguales no lo hace menos importante; tan sólo c<;>mplic~ algo
más las cosas. Esta complejidad se compone de las dtfere~ctas en
Europa Oriental. La amenaza de una intervención militar norte-
la utilidad de la fuerza en las distintas áreas de cuestiOnes o
american a, abierta o enc ubierta, ha contribuido a limitar los cam-
problemas. Cuando un problema suscita pequeños inter~ses o pa-
bios revolucion arios en el Caribe, especialmente en Guatemala
en 19S4 y en la República Dominicana en 1965. En enero de 1975, siones, el empleo de la fuerza es impensable. En tales ~.stancras,
e1 Secretario de Estado Henry Kissinge r expresó una veJada adver- la interdependencia compleja puede ser un concepto vahdo para
el análisis del proceso político. Pero si ese problema se convierte
tencia a los integrantes de la Organización de Países Exportadores
en c uestión de vida o muerte -<amo alguna gente llegó a pensar
de Pe tróleo (OPEP) de que Estados Unidos podría emplear la
fuerza contra ellos "si se produjera un real estrangulamiento del del p roblema del petróleo- el empleo o la ame~za d~ la fu.erza
mundo industrializado".7 puede volver a ser decisivo. En ese caso las hlpótests realistas
serían más relevantes.
Sin embargo, aun en esas situaciones realmente conflictiv'ls, Por lo tanto, resulta importante determinar la aplicabilidad
la apelación a la fuerza parece menos probable que ·en la mayor
a Stanley Hoflmann, "The Acceptabillty of . Mllitary Forc~". y Laurence
6 Para un valioso examen, véase Klaus Knorr, The Power ot Natwns: Tite Martln " The Ut!lity of Military Force", en Force m Modero SoCletíes: Its Plac~
Polltlcal E conomv ot Internatíonal Relatwns, Basic Books, Nueva York, 197!>. tn Inte'rnatíonal Polttics, International Instltute for Strategic Studies, Adelphi
1 Business Week, 13 de enero de 197!>. · Paper, 1973. Véase también Knorr, T he Power of Natwns.
 REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA 1 47
48 1 ROBERT O. ·KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

del realismo o de la interdependencia compleja en cada situación.

Sin esa determinación previa, cualquier análisis ulterior puede· cionales habrán de introducir sus diferentes metas en varios gru-
pos de cuestiones.
desembocar en la confusión. Al desarrollar una descripción alter-
nativa de la política mundial, nuestro propósito consiste en alen·
tar un enfoque diferenciado capaz de distinguir las dimensiones Estrategias de vinculación
y áreas de la política mundial y no -como hacen algunos obser-
Por lo tanto, las metas habrán de variar bajo la interdependencia
vadores modernistas- cambiar una simplificación por otra.
compleja según las áreas de cuestiones y lo mismo ocurrirá con
ia distribución de poder y los procesos políticos típicos. El análisis
tradicional se concentraba en el sistema internacional y nos llevaba
LOS PROCESOS POLíTICOS DE LA a anticipar procesos políticos similares en una variedad de cuestio-
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA nes. Los Estados militar y económicamente fuertes predominaban
en una gran variedad de organismos y en una gran variedad de cues-
Las tres característi~::-s principales de la interdependencia compleja tiones en virtud de la asociación de sus propias políticas sobre
dan origen a difere 1tts procesos políticos, que traducen los recur- algunas cuestiones a las políticas de otros Estados sobre otras cues-
sos de poder en cor1trol de los resultados. Como sosteníamos antes, tiones. Al emplear todo su predominio para prevalecer en las cuestio-
habitualmente se pierde o se agrega algo en la traducción. Bajo nes donde eran más débiles, según el modelo tradicional, ·los Es-
las condiciones de la interdependencia compleja la traductión tados fuertes asegurarían la congruencia entre la estructura global
será diferente a lo que ocurre L'n condiciones realistas, por lo que del poder militar y económico y el patrón de resultados t;n cual-
nuestras predicciones sobre los resultados deberán ser corregidas. quier área de cuestiones. Así, la política mundial puede tratarse
En el mundo realista, la seguridad militar habrá de ser la como una malla sin costuras.
meta predominante de los E~tados. Afectará cuestiones que no Bajo la interdependencia compleja es menos probable que
están directamente vinculadas con el poder militar o con la de- ocurra semejante congruencia. "Como la fuerza militar se halla des-
fensa del territorio. Los asuntos no militares no sólo se subordi- valorizada, a los Estados militarmente fuertes les será más difícil
narán a los militares; también se estudiará su aplicación al campo emplear su predominio total para el control de resultados en
político-militar. Los problemas de la balanza de pagos, por ejem- cuestiones en las que se sienten débiles. Y dado que la distribu-
plo, será considerados a la luz de sus implicaciones en la estruc- ción de los recursos de poder en comercio, transporte naviero o
tura del poder mundial en general antes que en sus connotaciones petróleo, por ejemplo, puede ser muy diferente, los modelos de
puramente financieras. McGeorge Bundy se plegaba a las expec- resultados y los distintos procesos políticos probablemente habrán
tativas realistas cuando, en 1964, sostenía que la revaluación del de variar de un conjunto de cuestiones a otro. Si la fuerza fue-
dólar debía ser seriamente considerada si ellp era necesario para se rápidamente aplicable y la seguridad militar fuese la más im-
librar la guerra de Vietnam.9 En cierta medida lo mismo hizo el portante meta de la política exterior, esas variaciones en las
Secretario del Tesoro Henry Fowler, cuando argüía en 1971 que estructuras de poder sobre distintas cuestiones no importarían
Estados Unidos necesitaba un superávit comercial de entre 4 y 6 mil demasiado. La articulación entre ellas y las cuestiones militares
millones de dólares a los efectos de conducir la defensa occidental. 10 asegurarían un fuerte predominio por parte de los Estados po-
Sin embargo, en un mundo de interdependencia compleja es derosos. Pero cuando la fuerza militar ·permanezca largamente
de esperar que algunos funcionarios, en especial de los niveles bajos, inmovilizada, los Estados fuertes hallarán que la articulación es
enfaticen la variedad de metas que deben proponerse los Estados. menos efectiva~ Aún están en condiciones de intentar tales cone-
En ausencia de una clara jerarquización de los problemas, las metas xiónes, pero frente a la falta de una jerarquía de temas, su éxito
variarán según las cuestiones y pueden no estar estrechamente rela- será problemático.
cionadas con ellas. Cada burocracia se mueve en pos de sus propios Los Estados predominantes pueden tratar de asegurar el
intereses y aunque varios organismos puedan llegar a compromisos mismo resultado empleando todo su poder económico para incidir
sobre cuestiones que afecten a todos, hallarán que es difícil man- en los resultados de otros problemas. Si se hallan en juego obje-
tener un patrón político consistente. Más aún, los actores transna- tivos solamente económicos, pueden triunfar: después de todo, el
dinero es intercambiable. Pero los. objetivos económicos "tienen
9 Henry Brandon, The Retreat of American Power, Doubleday, Nueva.York, implicaciones políticas y la vinculación económica por fuerza se
1974, p. 218.
10 International Implications ot the New Economic PoliC1J, U.S. Congress, encuentra limitada por actores internos, transnacionales y trans-
House of Representatives, Committee on Foreign Affairs Subcomrnittee on gubernamentales que se resisten a deponer sus intereses. Más aún,
Foreign Economic Policy, Hearings, 16 de setiembre de 1971. los actores internacionales pueden ser muy diversos en las dis-
 50 1 ROBERT O. KEXJHANE Y JO.StrR S. NYE
liE.ALISMO E INn:RDEI'EHDENCIA (X)fo(PU.1~ 1 49
sobre el bienestar habrán de limitar sus intentos de maximizar el
tintas cuestiones y las organizaciones internacionales en las que poder. Buena parte de la interdependencia económica o ecológica
tienen lugar las negociaciones a menudo se encuentran bastante implica la posibilidad de pérdidas o ganancias oonjuntas. la mu-
separadas. Así, por ejemplo, es difícil imaginar a un Estado milita r tua conciencia de las potenciales pérdidas o ganancias y el empeo-
o económicamente fuerte vinculando sus concesioneS de política ramiento de la posición de cada actor en virtud de disputas cada
monetaria a concesiones recíprocas en el campo de la política vez; más ásperas acerca de la distribución de las ganancias son
marítima. Por otro lado, los Estados pobres y débiles no se en- circunstancias que pueden limitar el empleo de la interdependen-
cuentran igualmente inhibidos para vincular cuestiones no ~la­ cia asimétrica.
donadas, en parte porque sus intereses son menos compl~JOS.
La vinculación de cuestiones no vinculadas a menudo se oonvterte Establedmiento de la agenda
en un medio para lograr concesiones o pagos adicionales por
parte de los Estados ricos y poderosos. Y, a diferencia de los Nuestro segundo supuesto acerca de la interdependencia compleja
Estados poderosos, cuyo instrumento de vinculación (la fuerza -la falta de una jerarquía clara entre las múltiples cuestiones-
militar) a menudo resulta demasiado oneroso, el instrumento de nos lleva a esperar que la política de fonnación y control de la
vinculación empleado por los Estados pobres y débiles (la orga- agenda se torne más importante. El análisis tradicional lleva a
nización internacional) se encuentra gratuitamente disponible. los estadistas a concentrarse en cuestiones político-militares y a
Así, m ientras la utilidad de la fuerza disminuye y Las cues- prestar poca atención a las más amplias políticas de conformación
tiones equiparan su importancia, la distribución de poder dentro de la agenda. Los estadistas suponen que la agenda será estable-
de cada cuestión se tomará más importante. Si el eslabonamiento cida mediante cambios en el equilibrio de poder -reales o previ-
se torna menos eficaz en el conjunto, los resultados de la nego- sibles- y a través de la percepción de amenazas a la seguridad
ciación política variarárt considerablemente según Las áreas de de los Estados.. Otro tipo de cuestiones sólo llegará a ser muy im-
cuestiones. portante cuando parezca afectar la seguridad y el poder militar.
La diferenciación de las áreas temáticas d entro de La interde- En esos casos, las agendas serán fuertemente influidas por con-
pendencia compleja significa que el eslabonamiento entre las cues- sideraciones del · equiJibrio de poder global. .
tiones se tomará más problemático y tenderá a reducir antes que Pero hoy en día ciertos temas no militares adquieren énfasis
a reforzar la jerarquía internacional. Las estrategias de eslabona- en las relaciones interestatales, mientras que otros realmente de
miento - y la defensa contra ellas- plantearán criticas opciones igual importancia son descuidados o directamente se entrega su
estratégicas a los Estados. ¿Las cuestiones deben considerarse manejo a un nivel técnico. La política monetaria internacio~al,
por separado o dentro de un paquete? Si van a establecerse esla- los problemas de los ténninos de intercambio de las matenas
bonamientos, ¿qué cuestiones serán conecradas y sobre cuáles de primas, del petróleo, de los alimentos y de las corporaciones muJ.-
ellas deben hacerse concesiones? ¿Cuán lejos se puede llevar ade- tinacionales fue ron importantes durante la última década; pero
lante un ·eslabonamiento antes de que M' torne contraproducente? no todos estuvieron colocados en posiciones altas en las agendas
Por ejemplo, ¿se deben procurar acuerdos formales o entendi- interestatales del mismo periodo.
mientos informales, aunque políticamente menos sensibles? El Los analistas tradicionales de la política internacional han
hecho de que la política mundial bajo la im:erdependencia com- prestado poca atención a la fm·mación de la agenda, a cómo los
pleja no sea una malla sin oosturas, nos lle,·a a confiar en que problemas llegan a recibir sostenid~ atención por parte de los al~os
los esfuerzos por dar puntádas ventajosas p.1ra todos, como lo funcionarios. La orientación tradicional hacia los a~untos mihta·
reflejan las estrategias de eslabonamiento, dt:tenninen la confi· res y de seguridlld implica que los problemas crucialf:S de poUtica
guración de la trama. exterior sean impuestos a los Estados por las acciones o amenazas
El insignifican te papel de la fuerza nos lleva a esperar que de otros Estados. esta es la que se considera alta política, como
los Estados dependan más de otros. instrumentos a los efectos de algo opuesto a la baja política de los asuntos económioos. Pero
ejercer el poder. Por las razones que· ya hemo~ examinado, los como la complejidad de los actores y los problemas en el ~arco
Estados menos vulnerables tratarán de emplear la interdependen· de la política mundial aumentan, la utilidad de la fuerza dismmuye
cia asimétrica en grupos particulares de cuestiones como una
fuente de poder; también tratarán de usar las or-ganizaciones in·
i
y la línea que separa política interna externa comi~nza a de_s-
dibujarse: como las condiciones de la mterdependenc•a compleJa
ternacionales, los actores transnadonales y los flujos de dinero. están más estrechamente cercanas, la política de formación de la
Los Estados enfocarán la interdependencia económica tanto en agenda se toma más sutil y diferenciada.
términos de poder como desde la perspectiva del bienestar que . Bajo la interdependencia compleja es posible esperar que ia
puedan procura r a sus ciudadanos, aunque las consideracion es
 REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA 1 51 52 1 ROBERT O, KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

agenda resulte afectada por los problemas internos y externos crea- gubernamentales de funcionarios traten de evitar la politización.
dos por el crecimiento económico y que se incremente la interde- ?rupos internos de base, como los sindicatos y las burocracias
pendencia de sensibilidad que describimos en el ant~rior capítulo. mternas con objetivos propios, tenderán a emplear la politización
Los grupos internos disconformes habrán de politizar los temas y (particularmente la parlamentaria) contra sus competidores trans-
pugnarán por incluir otros tradicionalmente considerados como nacionales. En el nivel internacional, esperamos que los Estados
internos en la agenda interestatal. Los cambios en la distribución Y los actores "hagan su trabajo en los foros" y luchen para que
?e !o~ recursos de poder dentro de los conjuntos de temas también las cuestiones sean debatidas en las organizaciones internaciona-
mc1d1rán sobre la agenda; A comienzos de la década del '70 el les que maximicen sus ventajas ampliando o reduciendo la agenda.
creciente poder de los países productores de petróleo sobre 'las
corporaciones transnacionales y los países consumidores alteró Relaciones transnacionales y transgubernamentales
dramáticamente la política de la agenda. Por otra parte, las agen-
das para un grupo de temas pueden cambiar como resultado de Nuestra tercera característica de la interdependencia compleja,
las vinculaciones de otros grupos, en los que los recursos de poder los múltiples canales de contacto entre las sociedades, hace aún
estén cambiando; por ejemplo, la voluminosa agenda de los pro- más borrosa la distinción entre política interna y política inter-
blemas comerciales Norte-Sur cambió tras el alza de los precios nacional. La disponibilidad de socios en las coaliciones políticas
determinado por la OPEP y el embargo petrolero de 1973-74. In- no se encuentra necesariamente limitada por las fronteras nacio-
cluso si las capacidades de los Estados no cambian, las agendas nales, tal como supone el análisis tradicional. Cuanto más cercana
pueden ser afectadas por cambios en la importancia de los actores se encuentre una sitúación de la interdependencia compleja, más
transnacionales. La publicidad que tuvieron las corporaciones mul- probable será que los resultados de la negociación política se vean
tinacionales a comienzos de la década del '70, unida al rápido afectados por las relaciones transnacionales. Las corporaciones
crecimiento que habían tenido en las dos décadas precedentes, multinacionales pueden ser significativas tanto como actores inde-
determinó que se colocara en primer lugar de las agendas, tanto pendientes o como instrumentos manejados por los gobiernos.
de Naciones Unidas como de los distintos países, el tema de la Las actitudes y plataformas políticas de los grupos internos pro-
regulación de tales corporaciones. bablemente se vean afectadas por la comunicación, organizada o
La politización de un asunto -es decir, la agitación y contro- no, entre ellos y sus homólogos en el exterior.
versia en torno al mismo a los efectos de intentar llevarlo hasta el De este modo, la existencia de canales múltiples de contacto
tope de la agenda- puede obedecer a muchas fuentes, tal como nos lleva a esperar límites, más allá de los habituales en la po-
hemos visto. Los gobiernos cuy.o poder se halla en proceso de lítica interna, a la capacidad de los estadistas para calcular la
crecimiento pueden politizar cuestiones a través de su vinculación manipulación de la interdependencia o seguir una sólida estra-
con otras. Un régimen internacional que se vuelve ineficaz o que tegia de vinculación. Los estadistas deben considerar los efectos
no está al servicio de asuntos importantes puede producir una aislados y conjuntos de las estrategias de interdependencia y sus
politización creciente en la medida en que los gobiernos descon- probables implicaciones en la polítización y en el control de
tentos presionen en pos de un cambio. Sin embargo, la politización la agenda. Los intercambiós entre las sociedades ~los intercam-
puede provenir desde abajo. Grupos internos pueden desarrollar bios económicos y sociales más que los de seguridad- afectan
el suficiente encono como para activar un asunto que dormía o en forma diversa a los grupos. Las oportunidades y costos del
como para interferir en los más altos niveles de la negociación aumento de vínculos transnacionales pueden ser mayores para
interestatal. En 1974, el tácito eslabonamiento de un acuerdo de ciertos grupos -por ejemplo, los trabajadores norteamericanos
intercambio soviético-norteamericano, con repercusiones favora- de las industrias textil y del calzado- que para otros. Algunas
bles para la détente, que se encontraba en la órbita de la Secretaría organizaciones o grupos pueden interactuar directamente con
de Estado norteamericana fue desbaratado por el éxito de gru- actores de otras sociedades o con otros gobiernos para aumentar
pos internos norteamericanos que trabajaban a través del Con- sus beneficios mediante la red de interacciones. Por to tanto,
greso para vincular· el acuerdo con las políticas soviéticas so- algunos· actores pueden ser menos vulnerables así como también
bre emigración. · menos sensibles que otros a los cambios que ocurran en cualquier
Las características técnicas y el marco institucional en el que parte de la red, lo que incidirá en los modelos de acción política.
los asuntos son promovidos afectan fuertemente los patrones de Los canales múltiples de contacto de la interdependencia com-
politización. En Estados Unidos, la atención del Congreso es un pleja no se encuentran limitados a los actores no gubernamentales.
instrumento eficaz de politización. Por lo general, esperamos que Los contactos entre las burocracias gubernamentales encargadas
las organizaciones económicas transnacionales y las redes trans- de tareas similares pueden no sólo alterar sus perspectivas, sino
 REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA 1 53
54 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE

también llevar a coaliciones transgubernamentalcs sobre cuestio-

nes políticas específicas. Para mejorar sus oportunidades de éxito, los que a primera vista parecen tener más recursos en un área
los organismos gubernamentales procuran atraer como aliados a de cuestiones.
actores de otros gobiernos a sus propios procesos de toma de
decisiones. Organismos de países poderosos, como Estados Unidos, Papel de los organismos internacionales
han empleado tales coaliciones para infiltrarse en gobiernos débi-
les de países como Turquía y Chile. También han sido empleadas Finalmente, la existencia de canales múltiples lleva a predecir un
para ayudar a organismos de otros gobiernos a infiltrar la buro- diferente y significativo papel para los organismos internacionales
cracia norteamericana. 11 Como veremos en el capítulo 7, las polí- en la política mundial. Los realistas alineados en la tradición de
ticas transgubernamentales son característica frecuente de las Hans J. Morgenthau habían descripto un mundo en el que los
relaciones canadiense-norteamericanas, a menudo para ventaja de Estados, al actuar en pos del interés propio, luchaban por "el po-
los intereses canadienses. der y la paz". Los problemas de seguridad predominan; la guerra
La existencia de redes políticas transgubernamentales nos lleva es una constante amenaza. En un mundo así se puede suponer
a una interpretación diferente de una de las propuestas corrientes que los organismos internacionales han de cumplir una función
de la política internacional: que los Estados actúan en interés proc secundaria, ya que se encuentran limitados por la rara congruencia
pio. Bajo la interdependencia compleja, esta sabiduría convepcio- de tales intereses. Por lo tanto, los organismos internacionales
nal da por sentadas dos preguntas importantes: ¿qué significa son claramente periféricos en la política mundial. Pero en un
propio y qué significa interés? Un organismo gubernamental puede mundo. de múltiples problemas imperfectamente relacionados, en
perseguir sus propios intereses bajo la apariencia de estar actuan- el cual las coaliciones son transnacionales y transgubernamentales,
do en pos del interés nacional. Por otra parte, las interacciones el papel potencial de las instituciones internacionales para la
recurrentes pueden cambiar las percepciones oficiales de lo que negociación política ha crecido enormemente. Ellas contribuyen,
son sus intereses. Como lo ha demostrado un cuidadoso estudio en particular, a establecer ll:\ agenda -internacional, actúan como
de la política comercial norteamericana, concentrarse solamente catalizadores para la formación de coaliciones y como escenario
en la presión de variados intereses a los efectos de las decisiones para iniciativas políticas y vinculación de los Estados débiles.
lleva a una perspectiva excesivamente mecánica de un proceso Los gobiernos deben organizarse para manejar el caudal de
continuo y descuida el importante papel de las comunicaciones iniciativas generado por los organismos internacionales. Al definir
en las percepciones lentamente cambiantes del interés propio.U los problemas prominentes y decidir cuáles pueden agruparse, los
La ambigüedad del interés nacional suscita serios problemas organismos pueden .;ontribuir a determinar las prioridades gu-
a los más altos líderes políticos de los gobiernos. Como las buro- bernamentales, la naturaleza de las comisiones interdepartamen-
cracias se relacionan directamente por encima de las fronteras tales y otras disposiciones al interior de los gobiernos. La Confe-
nacionales (sin tener que pasar por los despachos de relaciones rencia sobre el Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972
exteriores), su control centralizado se torna muy dificultoso. Exis- fortaleció la posición de entidades dedicadas a ese tema en varios
te menos seguridad de que el Estado se mantenga unido cuando gobiernos. En 1974, la Conferencia para la Alimentación Mundial
negocie con gobiernos; tampoco es seguro que sus componentes concentró la atención de importantes sectores del gobierno de
interpreten del mismo modo la noción de interés nacional cuando Estados Unidos sobre la prevención de los déficits alimentarios.
negocien con extnmjeros. El Estado debe probar su capacidad En setiembre de 1975, la sesión especial de Naciones Unidas para
para ser multifacético y aun esquizofrénico. Los intereses naciona- la propuesta de un Nuevo Orden Económico Internacional generó
les habrán de ser definidos en forma diferente ante problemas un debate intragubernamental acerca de las políticas hacia el
diferentes, en ocasiones diferentes y por diferentes unidades gu- Tercer Mundo en general. El Fondo Monetario Internacional y el
bernamentales. Los Estados que se hallen mejor colocados para Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT)
mantener su coherencia (a causa de una tradición política cen- han concentrado la actividad gubernamental sobre el dinero y el
tralizada, como Francia) estarán en mejores condiciones de ma· comercio en lugar de llevarla a la inversión privada directa, sector
nipular la interdependencia desigual que los Estados fragmentados, que carece de un organismo internacional análogo.
Al reunir a los funcionarios, los organismos internacionales
u Para un examen más detallado, véase Robert O. Keohane y Joseph S. contribuyen a activar coaliciones potenciales en el campo de la
Nye Jr., "Transgovernmental Relations and Intemational Organizations", World política mundial. Es bastante obvio que los organismos. interna-
Politics 27,
N~ 1, octubre de 1974, pp. 39·62. cionales han sido muy importantes en su función de reunir a los
12 Raymond Bauer, Ithiel de Sola Pool y Lewis Dexter, American Business
and Foreign Pollcy, Atherton, Nueva York, 1963, cap. 35, especialmente pp. 472·75. representantes de los países menos desarrollados, muchos de los
cuales no mantienen embajadas en otras capitales. Las estrategias
 REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLE.JA 1 SS 56 1 ROBERT O. KIDHANE Y JOSEPH S. NYE

tercermundistas de solidaridad entre los países pobres han sido bio de régimen internacional en situaciones de interdependencia
desarrolladas en y por una serie de conferencias internacionales, compleja. Pero para una situación que se acerque a las condiciones
muchas de ellas con los auspicios de Naciones Unidas.U Los orga- realistas; las teorías tradicionales debieran ser apropiadas. En el
nismos internacionales también permiten a las entidades guberna- próximo capítulo consideraremos el problema de entender el cam-
mentales, que de otro modo no podrían ponerse en contacto, con- bio de régimen.
vertir las coaliciones potenciales o tácitas en coaliciones trans-
gubernamentales explícitas caracterizadas por la comunicación
directa. En algunos casos, las secretarias internacionales promue-
ven deliberadamente estos procesos formando coaliciones entre
grupos de gobiernos -o con unidades de los gobiernos- como así
también entre organismos no gubernamentales animados por inte-
reses similares.I4 ·
Los organismos internacionales frecuentemente son institucio-
nes convenientes para los Estados débiles. La regla de "un Estado-
un voto" del sistema de Naciones Unidas favorece las coaliciones
de los pequeños y menos poderosos. A menudo, las secretarías
son las responsables de las demandas del Tercer Mundo. Po~ otra
parte, las normas sustantivas de ·la mayoría de los organismos
internacionales, según han ido desarrollándose al cabo de los años,
pone el énfasis en la igualdad social y económica así como tam-
biérf en ta .igualdad de los Estados.· Antiguas resoluciones que
expresaban las posiciones del Tercer Mundo, algunas veces acor·
dadas con reservas por los países industrializados, son empleadas
para legitimizar otras demandas. Estos acuerdos raramente son
vinculantes, pero hasta cierto punto las normas de la institución
hacen que la oposición parezca más duramente centrada en la de-
fensa de intereses propios y menos sustentables.
Los organismos internacionales también permiten que los paí-
ses pequeños y débiles lleven a cabo estrategias de vinculación
de cuestiones. En las discusiones sobre un Nuevo Orden Econó-
mico Internacional, los países del Tercer Mundo insistieron en
vincular el precio del petróleo y su disponibilidad a otras cuestio-
nes en las que han sido tradicionalmente incapaces de lograr sus
objetivos. Como veremos en los capítulos 4 a 6, los países pequeños
y débiles también han seguido una estrategia de vinculación en
la serie de conferencias sobre Derecho Marítimo patrocinadas por
Naciones Unidas.
Por lo tanto la interdependencia compleja produce patrones·
políticos diferentes a los de la concepción realista del mundo.
(La tabla 2.1 sintetiza esas diferencias.) De ese modo, se esperaría
que las teorías tradicionales fracasaran en la explicación del cam·

IJ Branlslav Gosovic y John Gerard Ruggie, ··on the Creation of a New

Intemational Economic Order: Issue Linkage and the Seventh Special Session
of the UN General Assernbly", International Organizntion 30, N? 2, primavera
de 1976, pp. 309-46.
14 Robert W. Cox, "The Executive Head", International Organizntion 23,
N~ 2, primavera de 1969, pp. 205-30.
 Capítulo 3
EXPLICANDO
, EL CAMBIO DE
REGIMEN INTERNACIONAL

TABLA 2.1

PROCESOS POLITICOS BAJO LAS CONDICIONES DEL REALISMO Y DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA Los regímenes internacionales proporcionan el entramado político
dentro del que ocurren los procesos económicos internacionales.
.Realismo Interdependencta compleja
Comprender el desarrollo y la desintegración de tales regímenes
La seguridad militar será la meta Las metas de los- Estados variarán según las áreas de cuestiones.
Metas de predominante. La polftica transgubemamental puede establecer metas dificlles es esencial para entender la política de interdependencia. ¿Por qué
los actores de definir. Los actores transnacionales pueden perseguir sus
propias metas. cambian los regímenes internacionales?
Instrumentos
La fuerza militar será más eficaz,
aunque la economía y otros instrumentos
Recursos de poder especl!icos a cada área de problemas serán
más relevantes. La manipulación de la interdependencia, los
En este capítulo presentaremos cuatro modelos basados res-
de la polftica
estatal
también serán empleados. organismos internacionales y los actores transnacionales serán
los instrumentos mayores.
pectivamente en los cambios que ocurren en 1) los procesos eco-
Los cambios potenclales en el equilibrio La agenda será ·afectada por los cambios en la distribución de
nómicos, 2) la estructura de poder global en el mundo, 3) la
Establecimiento
de la agenda
de poder y las amenazas a la seguridad
establecerán la ·agenda de alta política
los recursos de poder dentro de las áreas de cuestiones;
la naturaleza de los regímenes internacionales; los cambios
estructura de poder dentro de determinadas áreas de cuestiones
e intluirán fuertemente en otras agendas. en la importancia de actores transnacionales; la vinculación de
otras cuestiones y la polítización como resultado de la creciente y 4) los atributos de poder en tanto resultan afectados por los
interdependencia de sensibilidad.
organismos internacionales. Comenzaremos con los dos primeros
La vinculación de temas reducirá las La vinculación de cuestiones por parte de los Estados fuertes será
Vinculación
de cuestiones
diferencias en los resultados entre
las distintas áreas de cuestiones y
más dificultosa dado que la fuerza es ineficaz. Las vinculaciones
de cuestiones por parte de los Estados débiles a través de los
modelos, ya que son los más sencillos y familiares. Luego agrega-
reforzará la jerarquía internacional. organismos internacionales erosionará -antes que reforzar- remos mayor complejidad al considerar la más reciente estructura

Rol de los
Los roles son menores, limitados por
el poder del Estado y la Importancia
la jerarqufa internacional.

Los organismos establecerán agendas, inducirán la tormaéión de

coaliciones y tuncionarlin como escenarios para la acción poUtica
1 de cuestiones y los modelos de los organismos internacionales.
organismos
internacionales
de la fuerza militar. de los Estados déblles. La capacidad para elegir el toro adecuado
para un problema y para movilizar votos será un importante
recurso polftico. 1 UNA EXPLICACióN BASADA EN EL PROCESO
ECONóMICO
Muchos observadores han señalado la creciente importancia de los
asuntos económicos en la política internacional. En efecto, las
disputas en torno al gabierno de los asuntos económicos son res-
ponsables en mucho de la creciente atención a la interdependencia.
Sin embargo, la ciencia occidental contemporánea de la economía
internacional no dispone de una teoría sobre el cambio de régimen
internacional. El análisis económico neoclásico fue desarrollado
no como una fehaciente descripción de la realidad, sino como
una explicación simplificada que también podía sugerir políticas
para el incremento de la eficiencia económica y el bienestar. Bas-
tante deliberadamente, los teóricos de la economía se han sus-
traído de la política a los efectos de lograr explicaciones econó-
micas más elegantes y precisas. Por ello, no podemos -censurar
a los economistas por no suministrar un modelo de_ cambio de
 60 1 ROBERT O. IO!lOIIANE Y JOSEPII S. NYE EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 61

régimen en la teoría económica convencional, ya que sus preguntas treinta años, el crecimiento económico en el mundo industriali-
son distintas a las que formulan los dentistas políticos. Esto3 zado ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comercio mundial
últimos tienden a concentrarse sobre el poder, en vista de que ha crecido más del 7 % anual y se ha convertido en una gran
"si observamos la principal corriente de la teoría económica del proporción del producto bruto nacional para la mayoría de los
último siglo, encontramos que se caracteriza por una extraña falta países mayores de Europa y en Norteamérica. La inversión extran-
de consideraciones sobre el poder".t jera directa y la producción de ultramar han crecido a un ritmo
El hecho de que una actividad en particular se caracterice mayor aún.J Tras estos cambios se encuentran notables avances
P?r un comportamiento no polftico -por ejemplo, los intercam· en la tecnología de los transportes y las comunicaciones, los que
btos llevados a cabo a través de un sistema de precios competi- han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicación
tivo- no implica que el poder político carezca de importancia. por satélite, el costo de telefonear a una persona que se halla a
El efecto de la política puede ser indirecto; puede determinar las 12.000 kilómetros de distancia es el mismo que el de llamar a
relaciones dentro de las que tiene lugar el proceso económico alguien que se encuentra mucho más cerca. Los superpetroleros
cotidiano. Los críticos de los enfoques pluralistas de la política Y otras innovaciones en la tecnología de la navegación han redu-
local y nacional han señalado que este segundo "rostro del poder" cido los costos del transporte de bienes. Y durante el mismo perío-
es extremadamente importante para determinar qué cuestiones se- do, _Jos gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y las insti-
rán planteadas a la decisión política.2 tuctanes han tenido que vérselas con la rápida expansión de los
Por ejemplo, los mayores desarrollos económicos de la pos- intercambios.
guerra -la · rápida expansión de un comercio por lo general · no
La primera premisa de un modelo de cambio de régimen
discriminatorio, movimientos de fondos rápidos y en amplia es-
basado en el proceso económico es que el cambio tecnológico y
cala de uno a otro centro con tipos de cambio fijos, rápido cre- el aumento de la interdependencia económica determinarán la
cimiento de enormes empresas multinacionales- dependieron de
obsolescencia de los regfmenes internacionales existentes. Éstos
un medio ambiente político favorable al capitalismo internacio-
serán inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de
nalizado en amplia escala. Por otra parte, la desigual distribución
de la demanda efectiva -los consumidores opulentos tienen la intercambios o con nuevas formas de organización, representadas,
mayoría de los votos en el mercado-- y las normas e instituciones por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las institu-
que reflejan viejos patrones de poder afectan la negociación eco- ciones, normas y procedimientos establecidos se verán amenaza-
nómica. · dos por la ineficacia o el colapso.
Cualquier desviación de la competencia pura siempre implica La segunda premisa consiste en que el gobierno será alta-
la introducción de factores políticos en el análisis. Una vez que mente responsable frente a las demandas políticas internas que
~las empresas pueden ejercer algún control sobre su entorno, inme- reclaman una elevación del nivel de vida. El bienestar económico
diatamente se pla_ntean problemas de negociación, estrategia, in- nacional será usualmente la meta polftica predominante y un
fluencia y liderazgo. Aunque el análisis económico puede facilitar aumento del producto bruto nacional será su indicador político
un importante esclarecimiento del cambio de régimen, ningún ob- critico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes
servador sofisticado -incluyendo a los economistas neoclásicos- beneficios económicos conjuntos proporcionados por los movi-
lo propondría conio una adecuada explicación. Para explicar el mientos internacionales de capital, bienes y, en algunos casos,
cambio de régimen, tendremos que emplear modelos basados en trabajo otorgarán a los gobiernos fuertes incentivos para modifi-
supuestos políticos explíCitos. Pero también tendremos que posi- car o reconstruir los regímenes internacionales y así restaurar su
bilitar la elucidación del cambiante proceso económico. · eficacia. Los gobiernos argüirán sobre la distribución de ganan-
Un modelo de cambio de régimen basado en los procesos eco- cias y se quejarán de la pérdida de · autonomía provocada por el
nómicos debiera comenzar con los muchos cambios tecnológicos auge de la interdependencia económica (vulnerabilidad tanto como
y económicos de este siglo. Particularmente durante los últimos sensibilidad); pero, por lo general, encontrarán que, cuando exis-
ten demandas políticas internas por un mayor bienestar económico,
t K. W. Rothchlld, ed., Power tn Economtcs, Penguin Modem Economics los costos de interrumpir las relaciones económicas internaciona-
Readlngs, Londres, 1971, p. 7. Citado en Susan Strange, "Wbat ls Economic les o de permitir que se vuelvan caóticas serán mayores que los
Power, and Who Has It?", Intenzattonal Journal. 30, N~ 2, primavera de 1975,
¡:. 214. beneficios de la autonomía. Con renuencia, permitirán el crecí-
z Véase Peter Bachrach y Morton Bara.tz, "Declsions and Nondeclslons: An
Analytlcal Framework", Amertcan Pollttcal Sclence Bevteúl 57, 1963, pp. 632-42. J Véase Peter J. Katzensteln, "Intemational Interdependence: Sorne Long·
Reimpreso en Roderick Bell, David Edwards y Harrlson Wagner, eds., Polittcal Term Trends and Recent Changes", International Organi:wtion 29, N~ 4, otoño
Power, Free ~ess, Nueva York, 1969. de 1975, pp. 1021·34.
62 1, ROBERT O. KIDHANE Y JOSEPH S. NYE
EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 63

miento de la interdependencia económica y con mayor renuencia importantes. Los sindicalistas y los líderes políticos locales pqpden
aún, pero inexorablemente, se embarcarán en la cooperación para llegar a temer que una decisión corporativa para cambiar la pro-
la construcción de nuevos regímenes internacionales mediante la ducción externa o tendencias hacia mayores importaciones pueda
creación de respuestas políticas integradas. De ese modo, el cam- causar un serio problema de empleo y desórdenes sociales. Las
bio de régimen será un proceso de adaptación gradual a nuevos industrias que se sienten amenazadas por las importaciones pre-
volúmenes y nuevas formas de actividad económica transnacional. sionan en pos de protección gubernamental. De ese modo, el pro-
Los gobiernos resistirán la tentación de interrumpir o romper los teccionismo puede aumentar en la medida en que la interdepen-
regímenes a causa del alto costo que ello significaría para el cre- dencia económica cobra mayor amplitud. El proteccionismo siem-
cimiento económico. pre ha estado con nosotros. Pero a medida que la tecnología de las
A partir de los fundamentos de un modelo de cambio basado comunicaciones y las organizaciones corporativas de gran escala
en el proceso económico, sería esperable, por lo tanto, que .de han reducido los naturales "amortiguadores" entre los mercados,
tanto en tanto los cambios económicos y tecnológicos socavaran muchos grupos internos se han vuelto hacia el gobierno para que
los regímenes internacionales; pero no que los desintegraran ente- establezca amortiguadores políticos. Incluso cuando un país no se
ramente, al menos no por demasiado tiempo. Rápidamente se ve amenazado por una creciente vulnerabilidad, la sensibilidad de
reconstruirán· para adaptarse a las nuevas condiciones económicas sus .grupos de interés pueden estimularlo para que adopte políticas
y tecnológicas. que restrinjan el intercambio internacional.
Este sencillo modelo no se corresponde exactamente con los Los conflictos generados por la creciente interdependencia
puntos de vista de cualquier teórico sofisticado, aunque parece han contribuido a la controversia sobre los regímenes internacio-
ejercer una influencia poderosa sobre la perspectiva de mucha nales, la que a menudo irrumpe bastante súbitamente. Pero el
gente. Las proyecciones que suponen que en el año 2000 un puñado simple enfoque del crecimiento económico no es muy eficaz para
de corporaciones multinacionales controlarán la mayor parte de explicar las variaciones dado que su variable explicativa más im-
la producción mundial ejerciendo un poder mayor aún que el de portante es una tendencia secular de largo plazo (el cambio tec-
los gobiernos, o afirmaciones como las de que el aumento de la nológico que reduce los costos de la actividad transnacional en
interdependencia determina la inevitabilidad de una mayor inte- grandes distancias y por lo tanto lleva al aumento de tal actividad y a
gración internacional, reflejan las recientes tendencias de una una mayor sensibilidad). ¿Por qué a veces los regímenes internacio-
interdependencia creciente. Parte del atractivo de este enfoque nales pueden ser desarrollados y mantenidos, y otras veces no logran
consiste en la comprensión de la importancia del cambio tecnoló- instituirse satisfactoriamente? Si el crecimiento económico fuese
gico para la explicación de los desarrollos ocurridos durante los una explicación suficiente, podría esperarse que la interdepen-
últimos cien años. dencia económica internacional fuese sobrepasando las sucesivas
Sin embargo, la realidad política a menudo se aparta de las limitaciones de los regímenes y que nuevos regímenes, mejor adap-
expectativas basadas simplemente en tendencias tecnológicas y tados a la nueva situación de interdependencia, rápidamente los
económicas. Parece evidente que los gobiernos continuamente sa- ·fueran reemplazando. El incremento de la sensibilidad llevaría a
crifican la eficiencia económica en aras de la seguridad, la autono- nuevas cuestiones y a nuevos problemas; pero una política orien-
mía y otros valores a la hora de las decisiones políticas. Por otra tada a la resolución de problemas llevaría a los ejecutores de po-
parte, este sencillo modelo de crecimiento económico apenas toca líticas a encontrar las soluciones en nuevos regímenes.
ligeramente las dificultades de desplazarse de una situación de Pero tal explicación obviamente se abstrae de los intereses,
equilibrio a otra y así no aborda las inevitables cuestiones políticas los que pueden diverger marcadamente de grupo en grupo, de sec-
vinculadas a los ajustes. En política, el ajuste es crucial, por lo que tor en sector o de país en país. También supone que las decisiones
en verdad un dentista político ha podido definir al poder como "la político-militares en política internacional se encuentran al mar-
capacidad para no tener que ajustarse al cambio".4 En la imple- gen de las económicas. En 1945, decisiones institucionales interna-
mentación de políticas, el ajuste es crítico porque las opiniones de cionales crearon un régimen de dos o múltiples vías, en el cual los
los intereses poderosos acerca de los costos del cambio, y de su problemas económicos y de seguridad se mantenían bastante se-
distribución, determina el apoyo a la política que los impondrá. parados en el proceso político cotidiano.5 Por lo general, sólo se
· El rápido incremento de la interdependencia económica puede asociaban jerárquicamente en la política interna, mediante lla-
suscitar temor e inseguridad en medio de grupos políticamente mados a las metas de seguridad común como medios de limitar
4 John W. Burton, Systems, States, Diplomacy and Rules, Cambridge Uni- 5 Richard Cooper, "Trade Policy Is Foreign Policy". Foreign Policy 9; in-
verslty Press, Cambridge, pp. 28-31. vierno de 1972-1973.
64 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S . NYE EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 65

los conflictos económicos y potenciales choques con los objetivos El atractivo del enfoque tradicional basado en la estructura
de grupos subnacionales. Pero esta separación y despolitización de global de poder radica en su sencillez y en su pronóstico parsimo-
los temas económicos no es la norma en la política mundial. En nioso. Los juicios sobre el poder relativo parecen facilitarse al
realidad, bien pudo haber sido una anomalía producto del pre- estar basados en la fortaleza militar y, además, es posible calcular
dominio económico y militar norteamericano durante la posguerra un curso de acción racional en cualquier situación:
Y de su posición de liderazgo entre los aliados. En virtud de que
la amplitud de la interdependencia y de sus efectos depende en Suponemos que los hombres de Estado piensan y act4an en
considerable medida de occisiones políticas de alto nivel y de términos de intereses definidos como poder, supuesto que es
acuerdos, los enfoques tradicionales de la política internacional, confirmado por todas las evidencias históricas. El mismo nos
los que se han concentrado sobre estas decisiones de alto nivel permite seguir y anticipar los pasos que un estadista -pasado,
y en la estructura de poder general, debieran contribuir a un presente o futuro- ha dado o dará en el escenario político.
adecuado nivel de explicación. Miramos por encima de su hombro cuando escribe sus despa-
chos, escuchamos sus conversaciones con otros estadistas, lee-
mos y predecimos sus propios pensamientos.7
EXPLICACióN BASADA EN LA ESTRUCTURA
DE PODER GLOBAL En su formulación más extrema, el enfoque realista menos-
precia la política interna, al sugerir que el interés nacional d~be
La erosión de la hegemonía calcularse en términos de poder --en relación con otros Estados-
y que de no hacerse así; los resultados serán catastróficos. Hay
No existe nada nuevo acerca de ciertos tipos de interdependencia muy poco margen para la opción. Si la política interna interfiere
entre los Estados. En los tier_npos de Tucídides, Atenas y Esparta con la diplomacia, entonces sobrevendrá el desastre. Las exposi·
eran interdependientes en el campo de la seguridad militar. Del dones menos drásticas de este enfoque tradicional reconocen los
mismo modo, Estados Unidos y la Unión Soviética han sido ínter- efectos de la política interna, pero el punto de concentración prin-
dependientes durante el período de la posguerra. Ambos países cipal de la teoría -y el segmento de ella que proporciona su ca-
no solamente resultan sensibles a los cambios del otro en las pacidad explicativa- se centra sobre la competencia entre los
políticas de seguridad, sino que también son mutuamente vulnera- Estados. La competencia entre actores autónomos es quien genera
bles a las decisiones de seguridad del otro. Exactamente este alto la fuerza directriz básica de la política mundial.
nivel de interdependencia en un campo de problemas -la seguri- Esta perspectiva tradicional no cuenta con una teoría entera-
dad militar-, junto con el antagonismo mutuo, son los aspectos mente articulada del cambio de régimen. Sin embargo, su énfasis
que se han ubicado en el corazón mismo del análisis tradicional en el poder del Estado y en la estructura internacional -definida
de la política mundial. Bajo tales circunstancias, los problemas en términos de capacidades de poder- proporciona las bases
de seguridad anteceden a los demás y la distribución del poder para el desarrollo de tal teoría sobre premisas realistas. La diná-
militar (con su base de apoyo económica) determina la estructura mica básica procede de la afirmación de que como el poder de
de podeL La guerra es la fuente más importante y dramática de los Estados cambia (esto es, como la estructura cambia), las nor·
cambios estructurales. Nuestra propia era, por ejemplo, aún mues- mas de los regímenes internacionales habrán de cambiar en con·
tra las huellas del resultado de la segunda guerra mundial. secuencia. Esta dinámica se halla en el corazón de nuestro modelo
Según una perspectiva tradicional, los Estados poderosos son de cambio de régimen basado en la estructura de poder global.
quienes fijan las normas. Como decía Tucídides, "el fuerte ha~e Éste ·enfoque no discrimina significativamente las distintas
lo que quiere y el débil sufre lo que debe".6 Dentro de relaciones áreas de cuestiones en la política 'mundial. Por el contrario, pro-
bilaterales, los tradicionalistas sólo conciben que el más fuerte nostica una fuerte tendencia hacia la congruencia de resultados
de los dos Estados invariablemente habrá de prevalecer cuando en las distintas áreas. Dado que el poder, como el dinero, se con-
surjan problemas entre ellos. Dentro de un sistema, la estructura sidera fungible, los Estados mayores cambiarán los recursos de
(es decir, la distribución del poder entre los Estados que lo for- poder de un área a otra a los efectos de asegurar retornos margi-
man) determina la naturaleza de · su regímenes internacionales. y nales iguales en todas las áreas. Cuando los resultados en un área
los más importantes recursos de poder son militares. son marcadamente difer·entes de los que se producen en otr as,
6 Tucidldes, The Peloponneslan War, Libro 5, cap. XVII, Modern Library, 1 Hans J. Morgenthau. Politics Among Nations: The Struggle tor Power
Nueva York, 1951, p. 331. and Peace. 4~ ed. cit.. p. :'\.
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EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 67

podemos esperar la introducción de cambios que lleven los resul- su papel como sostenedor de un régimen, tal Estado puede taro-
tados en el área "desviada" a una mayor consistencia con la es- bien derogar normas ya existentes, evitar la adopción de aquellas
tructura mundial del poder militar y económico. De esta perspec- que se le opongan o desempeñar un rol predominante en la ela-
tiva se desprende, por ejemplo, que luego de 1973 la incongruencia boración de nuevas normas. Por lo tanto, dentro de un sistema
entre el poder dentro de la política petrolera y el poder en general hegemónico el Estado preponderante tiene tanto un poder positivo
dentro de la política mundial se convirtió en una fuente de inesta- como otro negativo.
bilidad. Era de esperar que Estados Unidos y otros países indus-
trializados intentaran salvar esa incongruencia en su favor me- En un mundo realista, tal condición implicaría una prepon-
diante ayuda mutua, aliento de nuevas fuentes de abastecimiento derancia militar, pero no necesariamente el empleo frecuente de
y aun la amenaza del empleo de la fuerza militar. Tampoco resul- la fuerza militar. Durante el siglo XIX, Gran Bretaña empleó sólo
tó sorpresivo que los países exportadores de petróleo, asociados ocasionalmente su preponderante poder naval para mantener la
en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). libertad de. comercio en Sudamérica o para proteger la libertad
intentaran resolver la tensión en su favor aumentando su forta- marítima contra intrusiones de Estados costeros, pero por lo ge-
leza a través de compra de armas, de alianzas con otros países del neral ese tipo de acciones fue innecesario. Un poder hegemónico
Tercer Mundo para conseguir un nuevo orden económico interna- puede cambiar las normas, antes que adaptar sus políticas
cional, de negocios individuales con países consumidores y de am- a las normas existentes. La posición británica como defensora
biciosos planes de de,sarrollo de largo plazo. En virtud de las dis- de la libertad de los mares, por ejemplo, no le impidió bloquear
paridades globales en la distribución del poder, la teoría tradicio- la navegación neutral cuando se encontró en guerra. Pero durante
nal habría otorgado. menos probabilidades de éxito a los países tiempos de paz, el gobierno británico impulsó el mantenimiento
reunidos en torno a la OPEP. del régimen mediante una escrupulosa observancia de las normas
Esas expectativas acerca de cuál de las partes prevalecerá de libre navegación incluso contra sus propios intereses internos,
pueden o no ser confirmadé\S, pero la perspectiva realista es im- que intentaban asegurar una ampliación de la jurisdicción costera.
portante: examinaremos muy de cerca situaciones en las que la Cuando el poder hegemónico no procura conquistar otros Es-
distribución de poder entre las áreas de cuestiones es cambiante. tados, sino tan sólo proteger su posición de predominio, otros
Las tensiones se desarrollan en torno a esos puntos de incongruen- Estados también pueden beneficiarse. A menudo suele exaltarse
cia. Las luchas políticas cruciales tienen lugar para determinar si la Pax Britannica. Charles Kindleberger ha sostenido que durante
los cambios en la estructura de poder en un área de cuestiones los últimos cien años los sistemas económicos internacionales con
se extenderán a todo el sistema en conjunto o si éstos serán un líder han resultado más estables que otros sistemas y han
eliminados. estado signados por una gran prosperidad.8 En el siglo XIX, la
Aun en el caso de que no se produzca una guerra, o se haga fortaleza financiera de Gran Bretaña echó las bases para un sis-
un manifiesto empleo de la fuerza, el enfoque tradicional que tema monetario que estaba centrado principal, aunque· no entera-
enfatiza la estructura de poder global puede adaptarse para ex- mente, en Londres. Desde la segunda guerra mundial hasta la dé-
plicar los cambios en los regímenes internacionales. Si los fuertes cada del '60, la preponderancia económica de Estados Unidos lo
fijan las normas, entonces los cambios en la estructura de poder facultó para manejar las relaciones monetarias entre los países no
político-militar debieran afectar los regímenes económicos. El en- comunistas mediante el sistema de Bretton Woods. Por contraste,
foque de la estructura global arrastra nuestra atención hacia la como lo veremos detalladamente más adelante, la desdichada ex-
hegemonía y el liderazgo .. Los economistas han sostenido que los periencia monetaria internacional del período entre ambas guerras
regímenes económicos estables requieren un liderazgo -es decir, ocurrió cuando Estados Unidos no se mostró dispuesto a ejercer
la voluntad de anteponer las ganancias de corto plazo en las nego- un fuerte liderazgo y Gran Bretaña ya no estaba en condiciones
ciaciones a los efectos de así preservar el sistema- y que un de hacerlo.9 ·

· actor se encuentra en mejores condiciones de proporcionar ese Por lo tanto, las potencias hegemónicas no siempre explotan
liderazgo cuando se ve a sí mismo como el mayor consumidor económicamente a las potencias secundarias. Durante el apogeo
de los beneficios de largo plazo producidos por el régimen. de la libra esterlina, la producción industrial en Francia, Alemania,
Los realistas agregarían que tal liderazgo para mantener un
régimen sería más probable dentro de un sistema hegemónico, es 8 Véase Charles Kíndleberger, The World in Depression 1929·39, Uníversity
of Calífomía Press, Berkeley, 1974. La teorla de la acción colectiva también llega
decir, cuando un Estado es lo suficientemente poderoso como para a esta conclusión; Para una buena formulación, véase Mancur Olson Jr ., The
mantener las normas esenciales que gobiernan las relaciones in- Logic o{ Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
terestátales y cuando, además, desea ejercer ese poder. Junto a 1965.
9 Kindleberger, The World in Depressíon.
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Rusia y Estados Unidos aumentó de un 50 a un 400 o/o más rápido más débiles implican una concomitante declinación de la influen-
que en Gran Bretaña.16 Aunque Estados Unidos dominó el sistema cia positiva del líder del sistema.
monetario durante él período de posguerra, Europa y Japón cre- De ese modo, la orientación sistémica natural de un poder
cieron más rápidamente. Incluso un crítico tan severo de la hege- hegemónico -que identifica sus intereses con los ~el sistema que
monía norteamericana como David Calleo admite que "es difícil controla- se encuentra desafiada por una perspectiva más nacio-
sostener que el sistema del dólar haya estado causando perjuicios nalista tanto en lo interno como en lo externo. El bilateralismo
a sus integrantes"}' y la autarquía, antes rechazados como ineficientes, vuelven a ser
¿Por qué, entonces, los sistemas hegemónicos y sus correspon- recomendables. Sus adherentes subrayan los beneficios de la se-
dientes regímenes económicos entran en colapso? La guerra o cam- guridad económica, o la aversión al riesgo. Cuando el poder parece
bios mayores en el equilibrio global de poder son las causas más asegurar que los riesgos sean mínimos, este argumento pierde
notorias. Aunque estos sistemas también pueden ser erosionados peso, pero cuando aparecen grietas en la construcción hegemó-
por los propios procesos· económicos que ellos mismos alientan. nica, la prudencia aconseja lo que anteriormente era proscripto
Irónicamente, los beneficios de un sistema económico, y la exten- por la eficiencia.
sión en que los mismos son compartidos, pueden llevar a su propio Cuando. se llega a este punto en ambas partes, el equilibrio
colapso. En la medida en que su poder económico aumenta, los hegemónico queda roto y puede producirse una espiral de acciones
Estados secundarios cambian sus supuestos. Ya no tienen que y contra-acciones. En la medida en que el sistema cambia, los su-
aceptar más una dependencia hacia una sola parte, la que, al mar- puestos también cambian; consideraciones sobre aversión al, ries-
gen de cuán próspera pueda ser, afecta adversamente su autono- go, en una parte, e impulsos hacia una mayor independencia, en la
otra, pueden llevar a políticas con menores implicaciones inter-
mía gubernamental y su status político. En tanto la autonomía nacionales o con menores· implicaciones sistémicas. La incertidum-
y el status se vuelven posibles, estos valores son retirados del bre que se origina de este modo puede ser difícil de detener ya
armario de las "metas deseables pero irrealizables". Al menos que .un ciclo de desintegración puede insertarse rápidamente en
para ciertos líderes y para ciertos países -tales como la Francia de el sistema.
1920 y 1960-, la prosperidad tan sólo ha dejado de ser suficiente.12 Desde una perspectiva tradicional, este cuadro de los procesos
Así, en tanto el poder del Estado hegemónico para establecer económicos desgastando la hegemonía global tiene un cierto atrac-
normas y hacerlas cumplir comienza a desgastarse, las políticas tivo. Con el agregado de unos pocos supuestos, proporciona una:
de los Estados secundarios probablemente cambiarán. Lo mismo explicación basada en la estructura global de poder que da cuenta
ocurrirá con las políticas del Estado hegemónico. Una atmósfera de los cambios en los regímenes económicos, a pesar de la ausen-
de crisis y una proliferación de medidas políticas ad hoc parecerá cia de guerras o cambios mayores en el equilibrio de poder. Apli-
no solamente indecorosa, sino también perturbadora para muchos. cando este modelo al período de posguerra, se puede sostener que
Los disidentes comenzarán a preguntarse acerca de los costos los regímenes económicos internacionales que acompañaron la
del liderazgo. Por otra parte, este liderazgo se mostrará cada vez "República Imperial'' o el "Imperio norteámericano" están de-
menos capaz de garantizar los objetivos económicos y políticos, rrumbándose debido a la "Decadencia del poder norteamericano".U
al tiempo que otros Estados se tornan más agresivos. El renovado
énfasis de estos gobiernos secundarios sobre el status y la autono- Limitaciones de la explicación basada en la estructura global
mía agrega una complicación más, dado que estos valores tienen
una connotación de suma cero que es mucho menos pronunciada Cuidadosamente definido, el concepto de hegemonía y el análisis
cuando se encuentran involucrados valores económicos. Mayor de su erosión a causa de procesos económicos puede ayudar a
status para los Estados secundarios significa menor status p~ra explicar el cambio de régimen. Pero· su explicación a través de la
la potencia dominante; aumentos en la autonomía de las poten<;Ias esrtuctural global resulta más. ambigua de lo que puede parecer
en una primera aproximación y puede llevar tan sólo a fáciles
10 Para cifras, véase John P. McKay, Pioneers tor Protit: Foreign Entre-
preneurship and Russta.n Industrialization, 1885-1913, University of Chicago
descripciones del cambio. Debemos especificar qué recursos son
Press, Clúcago, 1970, Tabla 2, p. 5. considerados como efectivos en el establecimiento del poder hege-
u David P. Calleo, "American Foreign Policy and American European mónico y a qué categoría de fenómenos están destinados a aplicarse.
Studies: An Imperial Bias?", en Wolfram Hanreider, ed., The United Stlztes
and Western Europe, Winthrop, Cambridge, 1974, pp. 56-78. La más simple y parsimoniosa versión de la tesis del desgaste
12 Véase particularmente Charles Kindleberger, "The Intemational Mone-
tary Politics oí a Near-Great Power: Tvm French Episodes,. 1926-1936 y 1960- 13 l!:stos. son títulos de libros de Raymond Aran, Amaury de Riencourt y
1970", Economic Notes (Siena) 1, Nros. 2·3, 1972. Henry Brandon.
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de la hegemonía consistiría en que los regímenes económicos inter- yores reducciones tarifarías y se estableció el Mercado Común. El
nacionales reflejan directamente los patrones político-militares de liderazgo norteamericano en materia de seguridad fue valorado
capacidad: la alta política domina a la baja. Los cambios en las por sus aliados y la percepción norteamericana de la alta amenaza
relaciones económicas internacionales se explican por cambios en que significaba la Unión Soviética alentó a los ejecutores de políti-
el poder militar. Esta senciHa versión explica los rasgos más sa- cas a otorgar varias concesiones económicas a los europeos y a los
lientes del orden económico de la posguerra y, en especial, sus japoneses. En los años recientes la disminución notoria de la per-
divisiones básicas. Aunque las compras y ventas soviéticas o chi- cepción de la presencia soviética como una amenaza, contribuyó,
nas puedan afectar los mercados mundiales, estas economías pla- por cierto, a reducir la habilidad de Estados Unidos de traducir
nificadas están lo suficientemente separadas como para que sea sutilmente su liderazgo militar en la alianza en liderazgo econó-
más preciso pensar en tres sistemas económicos distintos corres- mico sin necesidad de recurrir a la vinculación abierta y altamente
pondientes a las tres mayores -aunque desiguales- fuentes de resentida de las distintas áreas de cuestiones. Los aliados norte-
poder político-militar. americanos se han mostrado menos dispuestos a desempeñar el
Pero · las explicaciones más parsimoniosas se desbaratan cuando rol de socios menores, ya que ellos también perciben que la ame-
se pasa de la explicación de la estructura global a la explicación naza externa ha disminuido. Al mismo tiempo, la disposición nor-
del cambio. La posición de Estados Unidos en la economía mun- teamericana para aceptar discriminaciones económicas o tasas de
dial y su predominio en la ejecución de políticas, tanto dentro de cambio desfavorables también ha disminuido.
las zonas industrializadas como en el Tercer Mundo, ha decaído cla- Estos cambios en la percepciones se vieron reforzados po,r los
ramente desde 1944 ó 1950. Pero durante todo este período, Estados incrementos de las capacidades económicas europea y japonesa
Unidos ha continuado siendo el Estado más poderoso del mundo con respecto a las de Estados Unidos. En los comienzos del perío-
desde el punto de vista militar; y su supremacía militar con res- do de posguerra, Europa mostró una amplia sumisión y aunque
pecto a sus socios económicos más importantes (Japón, Canadá fue capaz de negociar y resistir en ciertas áreas, acató el liderazgo
y Europa) se ha mantenido férr'eamente, si no es que ha aumentado. de Estados Unidos dentro de una estructura económica global.
De ese modo, aunque la distribución del poder militar incide Más tarde, la tremenda recuperación eúropea y la confianza a
sobre el orden económico 'internacional, por sí misma sólo pro- que dio origen, al menos en el campo económico, se convierten
porciona una pequeña parte de la explicación. Para una adecua- en la explicación primaria de las reducciones tarifarías de la Ron-
.da explicación de la estructura global deben agregarse otros tres da Dillon, de la convertibilidad del circulante, con la subsiguiente
factores mayores, con lo que se reducirá la sencillez pero se aumen- merma en la confianza del dólar, y de la formulación del Mercado
tará la relación con los hechos que incidieron en los cambios d~ Común. Los pasos posteriores estuvieron motivados por el deseo
posguerra que afectaron a los regímenes económicos internacio- d · .impulsar la fortaleza tanto política como económica de Europa,
nales: 1) cambios en las percepciones de la amenaza de agresión de modo de estar en condic.iones de valerse mejor por si misma
militar; 2) cambios en la fortaleza económica relativa de Estados frente a la Unión Soviética (y más tarde frente a Estados Unidos).
Unidos y en la de sus socios; 3) cambios en los patrones jerárqui- Esta sit~ción creó una oportunidad para la vinculación de
cos, en Europa y el Tercer Mundo. cuestiones y el trueque de ventajas económicas y militares, que
Las preocupaciones sobre la amenaza militar comunista con- se volvieron más tentadoras para Estados Unidos ~n tanto su
tribuyeron a estimular a los norteamericanos para que realizaran preponderancia económica se 'desgastaba. Vale la pena señalar que
sacrificios económicos de corto plazo ·-es decir, a ejercer el lide- la fractura del orden económico no fue causada por un desgaste
razgo- para desarrollar y mantener los regímenes económicos li- del poderío norteamericano durante la década del '60, sino por
berales de posguerra que contribuyeron a la recuperación europea un descenso en la preocupación norteamericana de que tal frac-
y japonesa. Muchos de los más importantes avances en las rela- tura podría amenazar vitales relaciones y seguridad.
ciones económicas internacionales ocurrieron durante el largo pe- El tercer factor necesario para ajustar la teoría de la erosión
ríodo que va desde el momento de máxima tensión de la guerra de la hegemonía a los cambios concretos radica no en las relacio-
fría en 1947 (la Doctrina Truman) y 1963 (el Tratado de proscrip- nes norteamericanas con otros países, sino en las relaciones· de
ción de ensayos nucleares). Durante esos años comenzaron a fun- Europa con el Tercer Mundo. 14 Antes de 1960, la mayoría de los
cionar el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco In- países africanos, junto con otros países ahora independientes, per-
ternacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), el Acuerdo manecían bajo un régimen colonial. Desde entonces cerca de cin-
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Orga- cuenta países han conseguido la independencia y muchas veces es-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económico ( OCD E) ;
se logró la convertibilidad del circulante, se implementaron ma- 14 Adeudamos a Rob Paarlberg el habernos señalado esto.
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tas an:tiguas colonias se han mostrado muy agresivas en la defensa Oriente, fue incapaz de persuadidos para que redujeran los pre-
de sus derechos. Tras la frustrada invasión anglo-francesa a Suez cios del petróleo.
en 1956 y el retiro de la mayor parte de las fuerzas británicas del Finalmente, el argumento de la erosión hegemónica ignora
oriente de Suez a fines de la década del '60, resultó obvio que las complicaciones introducidas por los múltiples· canales entre
Europa ya no desempeñaría un papel importante en el control de las sociedades, que revisten la forma de empresas multinacionales
acontecimientos que ocurriesen fuera de ese continente. El des- y otros actores transnacionales o contactos informales entre las
gaste de la hegemonía europea colonial -y no el poderío militar burocracias transgubernamentales. Algunas de las reacciones polí-
norteamerican~ vino a agregar un factor más a la complejidad ticas internas contra una política internacionalista abierta resultan
de la política mundial y aumentó la presión en los Estados Unidos, en amplia medida de los efectos -reales- o percibidos- de las
asimismo como en otros países industrializados, por un cambio inversiones externas por parte de empresas multinacionales. En
de régimen económico. las actividades que desarrollan por todo el mundo, las multinacio-
En síntesis, la teoría de la erosión de ·la hegemonía, ·aunque nales ciertamente robustecen la apariencia de un predominio de
es un elemento útil para la explicación del cambio de régimen Estados Unidos debido a su modus operandi y a su papel de porta-
económico de posguerra, no da una explicación de la estructura doras de la cultura popular norteamericana, pero en el mejor de
global tan clara como en primera instancia pareció hacerlo. Tam- los casos es por lo menos dudoso que realmente contribuyan al
poco es una buena base para la predicción. La aparente inevitabi- poder norteamericano en ultramar.15 De este modo, sólo consiguen
lidad de la decadencia, representada por · el modelo de la erosión introducir nuevas ambigüedades en los cálculos de poder y posibles
de la hegemonía -incluso con esas limitaciones-, en cierta medi- separaCiones entre la · realidad del poder y su apariencia.
da puede ser una ilusión, precisamente a causa de la inadecuación
de sus supuestos respecto de la política interna, los intereses
y las cuestiones. Para los Estados líderes siempre persistirá el ESTRUCTURA DE LAS CUESTIONES
interés en mantener el liderazgo sistémico, especialmente frente
a corporaciones multinacionales, élites financieras y burocracias El mayor atractivo del modelo de la estructura global proviene
gubernamentales encargadas de mantener buenas relaciones con de su sustento en una sencilla interpretación de la estructura como
los aliados. Con respecto a los gobiernos de las potencias secun- la distribución agregada de los atributos de poder, entre los Es-
darias, no es de esperar un consenso firme. La dependencia puede tados. Sobre la base de esa distribución, promete significativas
significar beneficios para algunas partes y deberes para otras. predicciones acerca de los modelos de comportamiento.16 Sin em-
Pueden existir coaliciones que. trasciendan las fronteras naciona- bargo, se debe suponer que existe una jerarquía de cuestiones,
les destinadas a la preservación de los regímenes económicos in- con la seguridad militar a la.cabeza, y ql!-e la fuerza siempre es
ternacionales. El mantenimiento de los regímenes puede no reque- pasible de ser empleada, puesto que de otro modo se hallarían
rir la hegemonía militar, sino que puede apoyarse en los intereses muy diferentes modelos de políticas y regímenes por áreas de
creados en diversos países. La política exterior puede responder cuestiones. La explicación de la estructura global supone que el
a intereses particulares, los que a veces pueden favorecer el man- poder, como el agua, siempre hallará un nivel común; las discre-
tenimiento del régimen. pancias acerca de qué Estados predominan en una cuestión y cuá-
El argumento de la erosión de la hegemonía también se de- les en otra se disiparán en los casos importantes med,iante las
bilita por su falta de propensión a diferenciar entre áreas de cues- ''vinculaciones" que efectuarán los Estados poderosos con el uso
tiones. La potencia dominante que establece normas en un área o la . amenaza de la fuerza. Cada vez que una cuestión aparezca
no necesariamente ha de detentar el control efectivo de otras como relevante para la seguridad militar, los Estados más ·pode-
áreas. El predominio norteamericano se ha desgastado más rápi- rosos, en el conjunto, serán capaces de controlarla.
mente en los asuntos petroleros que en los relativos a la política E~tos supuestos pueden cuestionarse. Por ejemplo, después
monetaria internacional o al comercio de productos manufactura- de 1973 resultó obvio que el poder en cuestiones petroleras estaba
dos. Si el empleo -o la amenaza del empleo-- de la fuerza resulta distribuido de modo muy diferente a lo que lo estaba en otras
ineficaz,. le será más difícil a una potencia mayor, que antes había
gozado de una posición hegemónica general, influir e11 la política 15 Ver Robert Gilpin, U.S. Power and the Mu!tinati011als, Nueva York,
de un área acudiendo a recursos no específicos de esa área. Esa Basic . Books, 1975.. Véase también C. Fred Bergsten, "Coming Investment
Wars?" y Joseph S. Nye Jr., "Multinational Corporations in World Politi"s",
dificultad fue particularmente evidente en la crisis petrolera de en Foreign A/fairs, 53, N? 1, octubre de 1974.
1973-74; aunque Estados Unidos era mucho más fuerte militar y 16 Véase Kenneth. w. Waltz, "Theory of Intematlonal Relatlons", Fred r.
Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Handbook oj Polttical Science, vol. 8,
económicamente que los países productores de petróleo de Medio International Politics. Addison-Wesley, Read!ng, Massachusetts, .. 1975.
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EL CAMBIO DE RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 75

áreas de la política mundial y esa discrepancia ha persistido hasta ciones entre las cuestiones, las mismas por lo general habrán de
el momento de escribir estas líneas. Para explicar semejante si- ser insatisfactorias. La premisa del estructuralismo de cuestiones
tuación se podría recurrir a un modelo de estructura de cuestio- dice que los recursos de poder en un área determinada pierden
nes en el que la fuerza sólo pueda emplearse a un costo muy alto parte o toda su eficacia cuando se trasladan a ot ra. De este modo,
y en el que la seguridad militar no se presente en el tope de una cla- a diferencia de lo que ocurre en la explicación de la estructura glo-
ra jerarquía de cuestiones para los gobiernos. De esos supuestos, el bal, el estructuralismo de cuestiones no pronostica congruencia de
modelo de estructura de cuestiones infiere que no se establecerán poder a .través de las distintas áreas problemát icas. Por lo tanto, en
vinculaciones regulares y efectivas entre áreas de cuestiones. Sos- el conjunto, el análisis de la política tendr á que efectuarse por
tiene que bajo esas circunstancias los recursos de poder no pueden área de cuestiones. De¡;ttro de cada área, puede afirmarse que los
ser fácilmente transferidos. El poder no será intercambiable, co- Estados llevarán adelante sus relativamen te coherentes intereses
mo en el modelo de estructura global; las capacidades militares no propios y que los Estados fuertes dominarán a los débiles y fijarán
serán eficaces en las cuestiones económicas y las capacidades eco- las reglas de juego.
nómicas importantes para un área no necesariamente habrán de De este modo, . el estructuralismo de cuestiones es capaz de
serlo para otras. generar claras predicciones para situaciones particulares. Pero en
La observación de la política mundial contemporánea otorga una cuanto teoría, se muestra menos poderoso que la explicación de
plausibilidad general a esta formulación. Resulta claro que diferen- la est ructura global ya que el analista necesita más información;
tes áreas de cuestiones a menudo tienen estructuras políticas dife- él o ella necesita conocer no sólo la estructura global del poder
rentes que pueden estar más o menos aisladas de la distribución militar o económico, sino también cómo se distribuye ese poder
global de las capacidades económicas y militares. También difie- en cada área. Aunque menos poderosa, la teoría del estructura-
ren grandemente en sus políticas internas, en. sus patrones carac- Jismo de cuestiones es más discriminadora, dado que puede dis-
terísticos de politización y en·los grupos de interés que se mueven tinguÍ!: las distintas áreas d~ cuestiones que son cruciales para el
en su seno. Por ejemplo, un pequeño número de banqueros, que análisis de una gran parte de la política contemporánea, particu-
controla las grandes instituciones financieras, es muy influyente larmente las relaciones económicas internacionales. Los dos· su-
en cuestiones monetarias internacionales, mientras que la influen- puestos del modelo de la interdependencia compleja que incorpora
cia sobre cuestiones de comercio se encuentra mucho más am- le permiten una mayor aproximación de sus predicciones a algu-
pliamente compartidaY En la política marítima el modelo es nos aspectos de la realidad, al precio de sólo un sacrificio parcial
igualmente complejo, ya que en él ·se hallan involucrados pesca- de su capacidad predictiva.
dores costeros, pescadores de altura, científicos, compañías pe- Al igual que en el caso de la explicación de la estructura
troleras y mineras e intereses navieros. Arabia Saudita, Libia, Irán global, una explicación basada en la estructura de cuestiones de
y Kuwait pueden ser muy importantes en cuestiones petroleras, la política del cambio de régimen económico en nn sistema es-
pero virtualmente intrascendentes en cuestiones relativas al ré- pecífico, como puede ser el marítimo o el monetario, distingue
gimen marítimo internacional, en problemas de alimentación mun- en tre la actividad que tiene lugar dentro del régimen y la actividad
dial o en las normas del GATI para el comercio de productos destinada a influir en el desarrollo de un nuevo régimen. En el
manufacturados. Del mismo modo, un productor importante de primero de los casos, aunque puedan existir desacuerdos· menores,
alimentos como Australia o un país comercialmente importante el régimen internacional para el área es considerado como legí-
como Suecia pueden no desempeñar un papel significativo en las timo por parte de los actores más impor tantes. Las o pciones po-
cuestiones petroleras. líticas internacionales se encuentran limitadas por el régimen. Las
Pero aunque el "estructuralismo" de cuestiones difiere en im- políticas ocurren dent ro del campo establecido· por las normas
portantes aspectos con las tradicionales explicaciones de la estruc- fijadas por el régimen y por lo general se orientan hacia pequeñas
tura global, mantiene una forma similar de argumentación a pro- ventajas, ajustes que resulten favorables o excepciones a las nor-
pósito del cambio de régimen: los Estados fuertes (en un área mas. Las políticas que se implementaron dentro del GATT durante
de cuestiones) fijarán las normas. Un supuesto básico del modelo buena parte de las décadas del '50 y del '60 se ajustaron a ese
de la estructura de cuestiones consiste, sin embargo, en que aun- cuadro. Los participantes aceptaban las normas del GATT, pero
que los Estados puedan .sentirse tentados a establecer vincula- intentaban conseguir ventajas para sus propios intereses.13 Dent ro

IR Véase Gardner- Patterson, Di scrimínation in lnternatíonal Trade: The

17 Éste ha sido el caso durante muchos años. Véase G. Gríffith Johnson, Policy Issues, Princeton University Press, Princeton, 1966 y Kenneth W. Dam,
The Treasury and Foreign Policy, Harvard University Press, Cambridge, Massa- The Law and Politics ot the GATT, University of Chicago Press, Chicago, 1970.
chusetts, 1939, pp. 206-207. ·
76 1 ltOIIERT O. K!XlHANE Y JOSEPH S. NYE EL CAMBIO DE IIÉciMEN INTEIINACION..U. l 77
de la Comunidad Económica Europea, la "política de implemen- Ambos aspectos del poder son importantes, pero
para el modelo
tación regional" mostró características si!Qilares; la legitimidad de de estructura de cuestiones la estructura de poder subyacente
las normas no fue desafiada, pero los integrantes trataron de fle- resulta aún más básica, ya que la ruptura o creación de regímenes
xibilizarlas o posponerlas. 19 Los gobiernos tratan de sacar ventajas significa el cambio de las normas que canalizan los patrones de
de las asimetrías en el campo de la sensibilidad, pero no manipu- interdependencia de sensibilidad. En amplia medida, el cambio
lean demasiado las vulnerabilidades, dado que el propio régimen de régimen ocurre debido a la diferencia entre la· influencia y los
fuerza la política de cambio. beneficios bajo un régimen existente y las expectativas de los
En la elaboración de normas (el segundo aspecto de actividad Estados disconformes con los efectos de las nuevas normas. Cuan·
pQiítica en un área de cuestiones) lo que resulta desafiado no es do existe una incongruencia entre la. influencia de un Estado bajo
meramente el conjunto de efectos que pueden implicar las nor- las normas de uso corriente y sus fuentes subyacentes de poder
mas, sino las propias normas. La naturaleza del régimen es cues- para cambiar las normas, el estructuralismo de cuestiones predice
tionada por los participantes de mayor importancia, con .lo que la un agudo más que un gradual cambio de régimen. Por ejemplo,
lucha · política se centrará en determinar si el régimen será rees- en 1971 la incong¡uencia entre la sensibilidad norteamericana a
tructurado y de qué modo. De esta manera el concepto de inter- la disminución de las reservas monetarias (bajo las normas fijadas
dependencia de vulnerabilidad es más apropiado 'para el caso. por los tipos de cambio) y su subyacente poder para la elabora-
La diferenciación es importante para las explicaciones basadas ción de normas (basado en la importancia que el producto bruto
en la estructura de cuestiones porque los recursos de poder que norteamericano confería al dólar) l~evó a una aguda ruptunJ,
proporcionan influencia en la actividad política a menudo difieren del régimen.
ante los dds aspectos del problema. Cuando las normas se dan
por sentadas, las mismas pueden crear asimetrias en la interde-
pendencia de sensibilidad. Pm; ejemplo, mientras que las leyes in- Limitaciones de las explicaciones estructurales
ternacionales tradicionales que exigen rápida y adecuada compen-
El estructuralismo de cuestiones suele ser útil cuando el costo
sación por la nacionalización de la inversión extranjera estuvieron
del empleo de la fuerza, o la ausencia de .inquietudes por · una
en efecto, los países receptores, con economías· y adl)linistraciones
débiles, tendieron a ser más sensibles a las decisiones de los in- mayor seguridad, limitan la validez de las explicaciones basadas
versores extranjeros (y de los países de donde partía la inversión) en la estructura de poder global. Pero en la medida en q\le la
que los inversores a sus decisiones. vinculación de cuestiones sea lograda, el valor explicativo del mo-
Cuando las normas son cuestionadas, o el régimen internacio- delo de la estructura de cuestiones se reduce, ya que los resul-
nal es cambiado unilateralmente, los principios que canalizaban la tados políticos en cada una de las áreas particulares ya no se ex-
interdependencia de sensibilidad dejan de conferir beneficios de plican simplemente por los recursos políycos asignados a esas
poder a los · actores que antes se beneficiaban con ellas. En este áreas. Más aún, en ciertas situaciones las vinculaciones puéden
punto, la polftica comienza a reflejar los diferent.e s recursos de po- prove nir no de los Estados con gran p<)der global, sino de Estados
der, la vulnerabilidad relativa, aunque no hi sensibilidad , o lo que. pobres y débiles. En las negociaciones acerca del derecho marí-
puede considerarse como la estructura de poder subyacente en timo, por ejemplo, muchas de las vinculaciones han prove.n ido "de
el área de cuestiones de que se trate. En los problemas de inver- abajo", en la medida en ·que los Estados pobres y débiles las usa-
sión extranjera, por ejemplo, los gobiernos ganaban poder en la ron en su favor en las conferencias diplomáticas. Esta vinculación
medida en que las inhibiciones contra las expropiaciones declina- desde abajo es una anomalía que ningún. modelo estructural ex-
ban. Los recursos de poder que afectan la elaboración d e normas . plica adecuadamente.
permiten a sus sostenedores implementar alternativas. y desafiar Otro problema con ambas explicaciones estructurales es su
las hipótesis acerca del uso corriente de la influencia en una cues- exclusiva concentración en las capacidades de poder de los Esta~
tión particular. El estructuralismo de cuestiones nos permite pre- dos; ignoran a los actores políticos internos y tra:nsnacionales.
decir que cuando existe una gran incongruencia en un área pro- Ya hemos demostrado cómo esta concentración limita la capacidad
blemática entre la distribución de poder en la e~tructura subya- explicativa del modelo de estructura global respecto del cambio
cente y su distribución en el uso corriente, entonces se plantearán de régimen de posguerra. Esa limitación no es salvada por nin-
presiones tendientes a un cambio de régimen. guna forrri.ulación específica del argumento estructural. Algunos
regímen~s -por ejemplo en el comercio entre los principales · paí-
19 Véase Done.ld J. Puchala. "Domestic Politics and Regional Hannoniza.- ses industrializados- han persistido a pesar de cambios ocurridos
tion tn: the European Communtties", World Politics TT, N~ o&, juUo .de 1975,
pp. o&96-520. en la estructura de poder subyacente; otros -<:omo veremos en
78 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE EL CAMBIO DJ;: RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 79

nuestro estudio .de la política marítima- han cambiado a pesar resultados. Si ese modelo resulta incongruente con la estructura
de la continuidad del poder. global de poder y se vuelve intolerable para los estados más fuer-
En un sentido más amplio, la comprensión de los cambios de tes, entonces se producirá un cambio de régimen para anular la
regímenes que gobiernan la interdependencia internacional requie- incongruencia. El enfoque estructural considera al régimen y al
re la comprensión tanto de la estructura como de los procesos. proceso de negociación como carentes de autonomía. La validez
Las explicaciones estructurales son, por lo general, inadecuadas de este supuesto depende de las condiCiones de la política mun-
a menos que vayan acompañadas de una consideración sobre los dial que examinamos en el capítulo anterior.
procesos políticos. En términos de la diferenciación desarrollada En conclusión, nuestra crítica a las explicaciones estructurales
en el capítulo anterior, es probable que haya una discrepancia no significa que las rechacemos. Por el contrario, su sencillez las
entre la estructura de poder en tanto recursos y el poder como ·convierte en el mejor punto de partida para el análisis del cambio
control sobre los resultados y medido según esos resultados. El de régimen. Nuestro cuidado al elaborar modelos estructurales para
pasaje de las capacidades a los resultados depende de los procesos el cambio de régimen económico -incluyendo el modelo tradi-
políticos. La habilidad en la negociación política afecta ese pasaje. cional, cuyos sos tenedores a menudo lo han pintado como univer-
Estados con intensas prioridades y posiciones coherentes nego- salmente válido, aunque han olvidado cuidadosamente relacionarlo
cian más eficazmente que aquellos que se encuentran constreñidos con el cambio de régimen económico -indica que le asignamos
por actores interno.s y transnacionales. E incluso estados con po- alguna capacidad explicativa bajo ciertas condiciones expUcitax_nen-
siciones coherentes pued~n encontrarse en posiciones que carac- te es tablecidas. Nuestro propósito no consiste en demostrar los
terizan a un régimen determinado, tal como puede verse en la errores de las teorías estructurales internacionales, sino en señalar
Figura 3.1. que, aunque sean cuidadosamente reformuladas, sólo proporcionan
una explicación parcial.
fiGURA 3.1

MODELOS ESTRUCTURALES DEL CAMBIO DE R~GIMEN

UN MODELO BASADO EN LA ORGANIZACióN
INTERNACIONAL
Atributos de poder
(glob8les o __,. Poder sobre Un modo de pensar sobre la estructura de la política mundial es
en cuestiones
especificas) ,, los resultados
<patrón de
resultados>
en términos de la distribución de capacidades (globalmente o den-
tro de áreas específicas) entre los principales act(\res de la polí-
tica mundial. Éste es el concepto de est ructura empleado en los
1 modelos de estructura global y de estructura de cuestiones. Sin
1 embargo, también es posible definir otro tipo de estructura. Se
SI el patrón de resultados puede pensar en los gobiernos vinculados no meramente a través
es inaceptable al Estado
con poder global de relaciones formales entre los· despachos de relaciones exterio-
(o por ár8a de cuestlonM} res, sino también mediante lazos gubernamentales y transguber na-
1 mentales en muchos niveles, desde la cima del gobierno hacia
r abajo. Esos lazos entre gobiernos pueden reforzarse mediante nor-
r---t----, mas que prescriban determinadas conductas ante situaciones parti-

l
Régúnen
.. [
... 1 Cambio
. de régimen
l' Proceso de

L:~~~--J
culares y, en algunos casos, hasta con instituciones formales. Em-
pleamos la expresión organización internacional para referirnos a
esos vínculos (a todos los niveles), normas e instituciones. En
este sentido, organización internacional es otro tipo de estructura
En las explicaciones estructurales más sencillas (y menos inte- política mundial.
resan tes), un cambio de las capacidades globales o en determinada En nuestro modelo de organización internacional, esos siste- ·
área de cuestiones (por ejemplo, causado por una guerra) lleva mas, normas e instituciones son importantes factores independien-
directamente al cambio de régimen. En las explicaciones estruc- tes para la explicación del cambio de r égimen. Incluso se puede
turales más sofisticadas que se trazan en la figura, el régimen crea llegar a tener organización internacional, en este sentido, sin insti-
un proceso de negociación, el que, a su vez, lleva a una pauta de tuciones formales específicas algunas: se puede h ablar de la orga-
80 1 ROBERT O. KEOHANE Y JOSEPH S. NYE EL CAMBIO DI!: RÉGIMEN INTERNACIONAL 1 81

nización internacional de las relaciones canadiense-norteamerica- Naciones Unidas, por ejemplo, no se pueden predecir correcta-
nas aun cuando, como veremos en el capítulo 7, las instituciones mente las resoluciones sosteniendo que los Estados más poderosos
internacionales formales sólo desempeñaron un papel menor en del sistema internacional (tales· como Estados Unidos y la Unión
esta relación. Organización internacional en el sentido amplio de Soviética) por lo general habrán de prevalecer. En cambio, se
sistemas, normas e instituciones incluye las reglas asociadas con deben examinar las capacidades de los gobiernos para influir y
regímenes internacionales específicos, pero es una categoría más para beneficiarse del sistema un Estado - un voto mediante el
amplia aún que la de régimen ya que también incluye patrones de que se elaboran las decisiones formales de la Asamblea.
vinculaciones de élite y -de ser necesario- instituciones formales. Asi el modelo de orgánización internacional ayuda a resolver
Así, el régimen monetario internacional de Bretton Woods pres- algunos de los rompecabezas que se le pueden plantear a alguien
cribía transacciones financieras entre los países, pero la organiza- que trabaje con los modelos de estructura global o de estructura
ción internacional del área monetaria durante aquel período tam- de cuestiones. Algunos regímenes pueden no cambiar con la misma
bién incluíaorganizaciones formales tales como el Fondo Monetario rapidez que harían suponer sus capacidades subyacentes de po-
Internacional y sistemas de vinculaciones entre los tesoros nacio- der; en el caso de estos regímenes, y de otros, seremos incapaces
nales y los bancos centrales. Y esta organización internacional del de predecir los resultados a partir del simple conocimiento de la
área monetaria existía dentro de un modelo más amplio de orga- distribución de los atributos de ·poper entre los gobiernos. El
nización internacional que incluía tanto las instituciones formales modelo de organización internacional proporciona una dinámica
de Naciones Unidas como los sistemas informales de lazos entre del cambio de régimen; en ciertas instancias también proporciona
los gobiernos, . particularmente entre los gobiernos de las socie- una explicación de su inercia. Como señalábamos antes, la orga-
dades industriales avanzadas pertenecientes a la Organización para nización internacional, en el sentido que le hemos otorgado, sumi-
la Cooperación y el Desarrollo Económico. · · ..· . nistra el contexto dentro del que operan los regímenes. La orga-
El modelo de organización internacional supone que un con- nización internacional -ya sea en cuestiones bastante alejadas de
junto de redes, normas ·e in~tituciones, una vez establecido, ofre~ la principal área de cuestiones del · régimen o dentro de ella-
cerá dificultades para su erradicación o incluso para reacomo- puede afectar el régimen. Los sistemas, normas e instituciones de
dos drástiCos. Aun a los gobiernos con mayores atributos de po~ Estados Unidos, por ejemplo, han afectádo el régimen de comer-
der -global o en áreas determinadas- les resultará difícil con- cio internacional, particularmente desde la constitución de la Con•
cretar su voluntad cuando ésta se oponga a modelos de conducta ferencia sobre el Comercio y el Desarrollo de Naciones Unidas, en
establecidos dentro de sistemas e instituciones existentes. Bajo 1964. Del mismo modo, las prácticas del sistema de Naciones Uni-
estas condiciones, las predicaciones de las teorías de la estructura das afectaron la influencia de varios gobiernos sobre las resolu-
global o de la estructura de cuestiones habrán de ser incorrectas: ciones de la Asamblea General que reclamaban un nuevo orden
los regímenes no se volverán congruentes con los patrones subya- económico · internacional. Tal orden, desarrollado a través de Na-
centes de ·a tributos de. poder de los estados porque las organiza- ciones Unidas, podría afectar al régimen de comercio internacio-
ciones internacionales, como han sido definidas más arriba, se nal y, lo que es más importante, influir sobre el régimen moneta-
interpondrán en el camino. rio internacional centralizado del FMI; quizá también llegara a
Así, el modelo de organización internacional ayudará a dar la eventualidad de estimular el desarrollo de un régimen interna-
cuenta de las fallas de los modelos estructurales para explicar el cional para el control de la inversión directa. El punto cent ral es
cambio de régimen.· Los regímenes se establecen y se organizan claro: los regímenes internacionales pueden ser cambiados por
de acuerdo con la distribución de capacidad, pero luego los sis- decisiones que en sí mismas son afectadas por la organización
temas, normas e instituciones relevantes influyen en las habilidades internacional en el sentido que le hemos asignado.
de los actores para usar esas capacidades. A medill.a que transcu- La Figura 3.2 es un diagrama del modelo de organización inter-
rra el tiempo. las capacidades subyacentes de los Estados se vol- nacional. Las normas y sistema existentes, así como las capaci-
verán cada vez más pobres elementos de predicción acerca de dades subyacentes, inciden en las capacidades organizacionalmei:J.te
las características de los regímenes internacionales. El poder sobre dependientes, las que a su vez afectan los resultados. Si sólo se
los resultados será conferido por las capacidades organizacional- consideran las líneas plenas del diagrama, el sistema podría auto-
mente dependientes. tales coino el poder del voto, la habilidad perpetuarse, con considerable estabilidad, no enteramente deter-
para establecer coaliciones y controlar las "redes'.' de élite, esto mina~o por los patrones de capacidades subyacentes. La línea de
es. mediante las capacidades que son afectadas por las normas, puntos indica la mayor fuente de cambio; otras redes, normas e
los sistemas y las instituciones asociadas a la organización inter- instituciones pueden interferir con la configuración organízacional
nacional tal como la hemos definido, En la Asamblea General. de específica bajo consideración, afectando así la naturaleza del régi-
82. 1 ROBERT O, JUDHANJ; Y JOSEPH S. NYE EL CAMBIO DE RÉGIM~N IN'l'ERNACIONAL 1 83

men. Como veremos en los próximos capítulos, las normas, y la capacidad de hacerlo, los regímenes y sus organizaciones
diposiciones y procedimientos de Naciones Unidas han tenido _tal asociadas dejarán de tener vida propia. El modelo de organización
efecto en el cambio de régimen producido en el área de la cuestión internacional postula que el costo de destruir un régimen será
marítima; el contexto organizacional dentro del que se formularon alto cuando sistemas de élite bien integrados existen en varios
tales decisiones afectó en gran medida las normas sobre el uso de niveles entre los países. No obstante, los costos de un régimen
los espacios oceánicos y sus recursos. adverso pueden volverse tan impm·tantes que algunos Es tados
pueden resolver destruirlo aunque ello signifique cortar esos sis-
FIGURA 3.2 temas. En este punto, los modelos estructurales básicos lograrían
mayor relevancia que el modelo de organización internacional.
UN MODELO DE ORGANIZACiúN INTERNACIONAL Esperamos que bajo condiciones realistas, como las descrip-
DEL CAMBIO DE RÉGIMEN tas en el capítulo 2, la subyacente distribución del poder sea
(Efecto sobre el régimen)
dominante (particularmente desde que el empleo de la fuerza es
otras
Resultados
un hecho) y que el modelo de organización internacional no tenga
organizaciones nada significativo que agregar a las explicaciones del cambio de
régimen. Bajo la interdependencia compleja, sin embargo, con-
1 fiamos en que las normas y procedimientos organizativos in tema-
1 Capacidades
subyacentes
cionales, asociados a los procesos políticos, afecten los patrones
del cambio de régimen.
r <particulares
o globales) No debe olvidarse que el modelo de organización internacional
1 sólo puede aplicarse bajo condiciones de interdependencia com-
1 ,, pleja y que incluso en ese caso sus predicciones pueden resultar

-' ••
Capacidades
orga.ni7aclo-
Negociación
(dentro del
invalidadas por acciones de los gobiernos determinadas a ejercer
su poder subyacente para cambiar los regímenes. Este último
punto puede relacionarse a lo que señaláramos én el capítulo 1
acerca de la interdependencia de sensibilidad y vulnerabilidad
Normas y redes
existentes • ~ nalmente ¡...-.. modo de
interclependenc!n como recursos de poder. El modelo de organización internacional
dependientes compleja) se basa en el supuesto de que el régimen será estable, es decir,
que los cambios de política para desrtuirlo no serán posibles. Los
• En el comienzo, la organización de un régimen resulta afectada por las actores manipularán la dependencia de sensibilidad de los demás
capacidades subyacentes de los Estados, pero no sobre una base continua.
en su propio beneficio y pueden llegar a producir cambios margi-
nales de políticas para mejorar sus posiciones de vulnerabilidad.
Aunque el modelo de organización internacional incluye im- Pero existe un límite para sus manipulaciones de la interdepen-
portantes factores que son ignorados o subestimados por los mo- dencia de vulnerabilidad; .si cambian demasiado la política, el
delos estructurales básicos, también tiene sus propias y significati- propio régimen resultará desafiado y destruido.
vas limitaciones. Es más complicado que los enfoques estru~turales La validez del modelo depende del supuesto de que los acto-
básicos y requiere más información. No predice cómo cambiarán los res no destruirán el régimen al intentar sacar ventajas de la de-
regímenes internacionales desde una variable tan sencilla como la pendencia de vulnerabilidad de los demás. Si, por el contrario,
estructura internacional. En efecto, su concentración sobre los esto ocurriera, los recursos subyacentes de poder, dentro de las
procesos políticos asociados a organizaciones inteTIIacionales im- áreas de cuestiones o en el conjunto, se tornarían una vez más en
plica que las estrategias de los actores y su·habilidad para imple- las más importantes y los modelos estructurales serán mejor guía
mentarlas pueden afectar sustancialmente la evolución de los que el modelo de organización internacional. Por lo tanto, los dos
regímenes internacionales. Más· aún, es muchó menos dctenninista modelos estructurales predominan sobre el modelo internacional
que los modelos estructurales básicos, ya que deja ancho u:ar~_en del mismo modo que la interdependencia de vulnerabilidad p re-
para la opción, la decisión y los múltiples niveles de negoctacwn. domina sobre la interdependencia de sensibilidad como recurso
Los factores de los que depende el modelo de organización de poder. Por encima de un cierto nivel de conflicto, el modelo
internacional también son más temporarios y reversibles que los de organización internacional y la interdependencia de sensibilidad
de los modelos estructurales básicos. Si gobiernos poderosos de- se toman ampliamente irrelevantes.
ciden destruir los regímenes existentes, si tienen la determinación
 84 1 ROBI!:RT O. lUDHA.NE Y JOSEPH S. NYE a. CAMBIO DE RÉGillEN' INTIIIIN'ACION'AL 1 65

A veces incluso este refinamiento no alcanzará para explicar

el cambio de régimen, por lo que habrá que recurrir al modelo de
COMBINANDO LAS EXPLICACIONES organización internaCional y examinar cómo las normas, sistemas
e instituciones benefician a algunos actores antes · que a otros
Ningún modelo único es verdaderamente adecuado para explicar -al establecer la agenda, al crear supremacía o modelos de com-
la política mundial. Las condiciones de ésta varían enormemente. portamiento que determinan que ciertas burocracias áentro de los
Por lo tanto se experimenta la tentación de decir que todo es gobiernos s·e an especialmente activas en determinadas cuestiones.
relevante y de combinar indiscriminadamente todos los factores También necesitaremos preguntarnos cómo los regímenes inter-
que hemos examinado. Haciendo esto obviaríamos la.S cuestiones nacionales adquieren una fuerza inercial que les permite persistir
acerca de cuáles factores son los más importantes y cuáles deben aun después de que las condiciones que les dieron vida hayan
combinarse. También se deben abandonar las tentaciones por las desaparecido. ·
explicaciones más sencillas, incluso cuando resultan apropiadas. En los próximos capítulos mostraremos que cada modelo
Todos los problemas deberían encararse desde el mismo nivel ayuda a explicar el cambio de régimen o su persistencia durante
de complejidad. parte del tiempo, al menos en uno de los cuatro casos (océanos,
Debido a los inconvenientes de una única síntesis compleja, dinero, relaciones canadiense-norteamericanas y relaciones austra~
es mejor buscar la explicación a través de modelos simples y liano-norteamericanas). En algunos casos necesitaremos combinar
agregarles complejidad a medida que sea· necesario. Para cues- dos o tres modelos para llegar a una explicación completa'. En
tiones económicas, podemos empezar con el modelo de procesos varios casos, se requerirá una secuencia de modelos. Un modelo
económicos, el que ignora por completo la estructura de la polí- puede aplicarse bastante bien a un período, pero puede ser insu-
tica internacional y predice el cambio de régimen sobre la base ficí~nte para otro. No sería muy inteligente desarrollar un único
del cambio tecnológico y el crecimiento de la interdependencia . modelo amalgamado; pero bajo diferentes condiciones, diferentes
económica. Si tal modelo re.almente explica un comportamiento, combinaciones de modelos suministrarán las mejores explicaciones
. podemos omitir todas las complejidades de determinar la estruc- del cambio de régimen internacional y de los resultados políticos .
tura de poder relevante. Sin embargo, nuestra habilidad para combinar modelos depen-
Creemos qUe esto sólo raramente ocurrirá, si que es ocurre. de de una clara comprensión de sus diferencias. La Tabla 3.1
Por. lo tanto, e l próximo paso analítico consistirá en agregar "po- sintetiza los supuestos de los modelos mediante tres preguntas cla-
lítica" del modo más simple posible para tratar de ver si el mo- ves. Para el modelo estructural, el poder subyacente puede intro·
delo de la estructura. global, solo o en conjunción con el modelo ducirse en cambios de los regímenes inte rnacionales sin altos
del proceso económíco, puede explicar el cambio de régimen. Al costos. Así, los· Estados con significativas capacidades de poder,
emplear el modelo de la estructura global, esperamos encontrar en áreas globales o particular,izadas, determinarán la naturaleza
cierq1 tendencia hacia la congruencia entre las distintas cuestiones. de los regímenes internacionales. No es éste el caso para el mode-
Por lo tanto, t~mbién sería de esperar que los actores poderosos lo de organización internacional; más aún, en este modelo el costo
en cuestiones de la seguridad militar y de alta política vinculen de interrumpir los· .regímenes y los sistemas políticos asociados
.estas capacida4es con importantes cuestiones económicas en el seria tan alto que 1~ regímenes tenderían a persistir incluso cuan-
·c aso de encontr~rse en posiciones débiles en cuanto a estas últimas. do sus patrones de resultados no estuvieran de acuerdo con las
Si nuestros argumentos en este y en el anterior capítulo son capacidades subyacentes de poder. El modelo del proceso econó-
correctos, incluso es.t e enfoque a menudo res'ultará insuficiente. mico sostiene que los costos económicos de interrumpir ia inter-
Por lo tanto, el próximo paso consistirá en tornar hacia el estruc- dependencia serán grandes y que ante una alta sensibilidad eco-
turali.smo de cuestiones. Al emplear este modelo, suponemos que nómica los Estados se mostrarán renuentes a modificar los regí-
los recursos de poder son lo bastante específicos por área de menes internacionales.
cuestiones y que la capacidad de vinculación habrá de ser débil. Ahora nos encontramos listos para abordar nuestros casos
Dentro de las áreas de cuestiones, los recursos de poder relacio- de estudio. Sin embargo, antes de· proceder debemos formular dos
nados a la vulnerabilidad dominarán los recursos relevantes para advertencias. Primero, los casos no son representativos . de toda
la sensibilidad dentro del régimen. Cú.ando el régimen produce la política mundial. Los hemos elegido por razones teóricas que
resultados contrarios a los esperados en el campo.de los recursos explicaremos en las partes 2 y 3. Segundo, como dijimos al co-
fundamenatles de poder, entonces podremos prever que los Es- .mienzo del capítulo 2, no esperamos que ninguno de nuestros
tados poderosos al nivel de vulnerabilidad obliguen a cambios en modelos tenga aplicación universal. Hemos dicho que cuanto más
el régimen. cercana se encuentre una situación a la interdependencia com-
86 1 ROBERT O. KEOHANE Y .JOSEPH S. NYE

TABLA 3.1
ALGUNOS SUPUESTOS CLAVES DE LOS CUATRO MODELOS
DE CAMBIO DE RÉGIMEN
Estruc- Estruc- Organiza- Sensibi-
tura tura de ción inter- lidad
global cuestiones nacional económica
¿Las fuentes Sí Sí No
subyacentes de poder
pueden traducirse
a bajo costo en
cambios de los
regímenes
internacionales?
¿Son altos los costos No No Sí
de fracturar las
"redes" de políticas?
¿Son altos los costos (No)• (No) Sí
económicos
resultantes de
desorganizar
los patrones de
interdependencia
económica?
• El paréntesis indica una respuesta impltcita.

pleja, mayor aplicación tendrán los modelos de la estructura de

cuestiones y de la org,nización internacional y menos preciso será
el modelo de la estructura global. Cuando imperen condiciones
realistas, ocurrirá lo contrario. El modelo del proceso económico
requiere especificación política para convertirse en guía precisa.
Si la estructura global de poder en la política mundial de-
terminara los patrones del cambio de régimen, no necesitaríamos
introducir tal complejo conjunto de modelos. La política mundial
debiera ser como un gran lago: a menudo turbulenta, pero con
un nivel uniforme. Cambios en el volumen de la masa de agua
en una parte del lago rápidamente producen efectos en todo el
cuerpo de agua. Sin embargo, suponemos que la política mundial
es altamente diferenciada antes que homogénea. La imagen apro-
piada para nuestro análisis no es, por lo tanto, la de un simple
lago, sino la de un río dividido por conjuntos de diques, represas
y esclusas, que separan y conectan varios niveles y "lagos". Hemos
desarrollado nuestros modelos para lograr una mejor compren-
sión de las alturas y profundidades de los varios tipos de diques,
represas y esclusas de la política mundial y para. aprender más
acerca de sus arquitectos, ingenieros y técnicos y de los honora-
rios oue cobran.