CSJ 345/2008 (44-S)/CS1

ORIGINARIO
San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/
acción declarativa de inconstitucionalidad y
cobro de pesos.

Corte Suprema de Justicia

Buenos Aires, 23dede
la Nación
Agosto de 2022

Vistos los autos: “San Luis, Provincia de c/ Estado

Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro
de pesos”, de los que

Resulta:

I) A fs. 5/33 la Provincia de San Luis promovió

acción declarativa en los términos del artículo 322 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación contra el Estado
Nacional, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de
todas las normas dictadas por el Poder Ejecutivo Nacional que
hayan establecido derechos de exportación a partir del 1° de
enero de 2002; de las leyes 25.972, 26.077, 26.204 y 26.339, en
tanto prorrogaron sucesivamente la emergencia pública declarada
por la ley 25.561; de la delegación que autoriza el artículo 755
del Código Aduanero y de todas las normas que han establecido
una ratificación genérica al respecto, en particular de los
artículos 1° y 3° de las leyes 25.148, 25.645, 25.918 y 26.135,
como así también de las subdelegaciones realizadas a favor del
Ministerio de Economía.

También solicitó que se condene a la demandada al

pago de una suma de dinero por la diferencia entre lo que
percibió y la cantidad que hubiese percibido en concepto de
coparticipación federal de impuestos, de no haberse fijado
derechos de exportación, entre el 1° de enero de 2002 y la fecha
de la sentencia, con más los intereses respectivos.

- 1 -
 Explicó que las diferencias pretendidas tienen por
causa la incidencia negativa de los derechos de exportación
cuestionados sobre la masa de impuestos coparticipados (en
especial sobre el impuesto a las ganancias), y agregó que las
sumas resultantes deberán tener como piso la garantía prevista
en el artículo 7° de la ley 23.548.

Afirmó que cuanto mayor es la alícuota de los

derechos de exportación de los que dispone la Nación y que no
son coparticipables, menores son los ingresos en concepto de
impuesto a las ganancias que se distribuyen entre las
provincias.

Fundó su derecho en lo establecido por los artículos

4°, 75, inciso 2°, 76 y en la disposición transitoria sexta de
la Constitución Nacional; y en los artículos 2°, 3°, 4° y 7° de
la ley 23.548.

Sostuvo que el Estado Nacional realiza un uso abusivo

de los tributos a la exportación autorizados por los artículos
4° y 75, inciso 1°, de la Constitución Nacional –a los que
califica como impuestos-, lo que necesariamente importa
disminuir la conformación de la masa de recursos coparticipables
en detrimento de los derechos provinciales. Destacó
especialmente la incidencia que tienen los aranceles de
exportación que gravan a los cereales y a las oleaginosas, pues
–según adujo- al tratarse de mercados con precios
internacionalmente conocidos y establecidos, se trasladan hacia

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atrás en la cadena de comercialización, ya que deben ser

soportados por los productores, cuya rentabilidad se ve
disminuida y, en consecuencia, pagan un monto menor en concepto
de impuesto a las ganancias.

Señaló que las retenciones fueron reimplantadas a

partir de la ley 25.561, cuyo artículo 6° estableció un derecho
a la exportación de hidrocarburos, delegando en el Poder
Ejecutivo Nacional la fijación de la alícuota. Añadió que esa
ley no proporciona sustento para establecer dichos impuestos a
las ventas al exterior de otros productos distintos de los
derivados del petróleo, y que la emergencia ya había sido
superada al momento de promover la demanda.

En tal sentido alegó que la emergencia estaba

superada en mayo del año 2003, y que una prueba de ello fue el
pago de la deuda contraída oportunamente con el Fondo Monetario
Internacional realizado en enero de 2006, como una muestra de
solvencia económica del Estado Nacional.

En cuanto al artículo 755 del Código Aduanero, indicó

que la delegación allí contenida está prohibida por el actual
artículo 76 de la Ley Fundamental, ya que no es materia de
administración ni de emergencia. Por otra parte, consideró que
la delegación realizada con anterioridad caducó a partir de
agosto de 1999, de acuerdo con la disposición transitoria
octava, ya que no fue objeto de ratificación expresa por una ley

- 3 -
del Congreso, sino que fue genéricamente tratada por las leyes
25.148, 25.645, 25.918 y 26.135, y las leyes presupuestarias.

Puso de resalto el carácter contractual del sistema

de coparticipación federal y, en particular, la jerarquía
normativa que posee dentro del ordenamiento de cada provincia
adherida al régimen.

A fs. 52/60 amplió la demanda, señalando que la

inconstitucionalidad de los tributos a la exportación se veía
agravada en el caso de las mercaderías destinadas a países del
Mercosur, debido a que el Tratado de Asunción (ratificado por
ley 23.981) establece la libre circulación de bienes, servicios
y factores productivos entre los países signatarios, en especial
mediante la eliminación de los derechos aduaneros y de las
restricciones no arancelarias a su circulación, como también de
toda otra medida equivalente. Ello es así, a su juicio, debido a
la supremacía del ordenamiento supranacional sobre el local, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 75, incisos 22 y 24, de
la Constitución Nacional. Agregó que, si bien esta prohibición
fue postergada en cuanto a su exigibilidad, ello fue así hasta
el 31 de diciembre de 1999.

II) A fs. 61 esta Corte declaró que la causa

corresponde a su competencia originaria y ordenó el traslado de
la demanda y de sus ampliaciones.

III) A fs. 78/79 la actora amplió nuevamente la

demanda, impugnando el decreto 1176/2008 y las resoluciones

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180/2008, 181/2008 y 182/2008, todas del entonces Ministerio de

Economía y Producción, en tanto volvieron a modificar lo
relativo a los derechos de exportación que percibe el Estado
Nacional.

IV) A fs. 87/133 el Estado Nacional contestó la

demanda y sus ampliaciones.

Expuso que la actora acumuló dos pretensiones, en

tanto el objeto del pleito está enderezado primeramente a
obtener la declaración de inconstitucionalidad de un conjunto de
normas y, por otra parte, a obtener un resarcimiento económico
por un presunto incumplimiento del Estado Nacional respecto de
lo que a ella le correspondería en concepto de recursos
coparticipables. La invocación del artículo 7° de la ley 23.548
–continuó- solo ha sido esgrimida para surtir efecto en el caso
en que la Corte hiciera lugar al planteo de inconstitucionalidad
y dispusiera, simultáneamente, el pago de la compensación
solicitada, al mero efecto de calcular su piso.

Opuso la excepción de falta de legitimación activa,

por entender que la Provincia de San Luis no es titular de un
derecho que resulte afectado por las normas impugnadas; en
concreto, en cuanto no es lesionada por los tributos que gravan
a las exportaciones. Agregó que las normas impugnadas son el
fruto del ejercicio de prerrogativas constitucionales del Estado
Nacional (artículos 4° y 75, inciso 1°, de la Constitución

- 5 -
Nacional), y que la actora no tiene un derecho a la
inmutabilidad de la masa de recursos coparticipables, menos aún
a que el impuesto a las ganancias se mantenga invariable. Puso
como ejemplo la hipótesis que, si la Nación decidiera reducir la
alícuota de este tributo, también se verían reducidos los
recursos coparticipables, sin que ello –según aduce- confiriera
derecho alguno a las provincias para cuestionar el ejercicio de
una potestad propia del Estado Nacional.

Arguyó que no existe un caso que sea justiciable,

debido a que se están cuestionando decisiones de los poderes
políticos tomadas en un ámbito de completa discrecionalidad,
como son las relativas a la política económico financiera y al
comercio exterior. Añadió que el planteo de la actora carece de
concreción, y que se apoya solo en asertos dogmáticos y
conjeturas respecto de cómo se conformarían los escenarios
económicos en el país de no aplicarse los tributos cuestionados.
Por tales razones, concluyó que el pedido de declaración de
inconstitucionalidad formulado es abstracto.

Indicó que la provincia debió haber realizado su

reclamo previamente ante la Comisión Federal de Impuestos. Por
el contrario –señaló-, desde el año 2002, y como parte
integrante del sistema de coparticipación federal, consintió
todas las cuestiones allí debatidas, y no formuló observación
alguna a las determinaciones anuales efectuadas por la
Contaduría General de la Nación, de acuerdo con el artículo 20
de la ley 23.548.

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Sostuvo que los derechos de exportación son parte de

los recursos que conforman el Tesoro Nacional (artículos 4° y
75, inciso 1°, de la Ley Fundamental) y que no son
coparticipables, según lo dispone el artículo 2°, inciso d, de
la ley 23.548, como así también por la inteligencia que le
atribuye al inciso 2° del artículo 75 de la Constitución
Nacional. Explicó que, si bien poseen naturaleza tributaria,
también son un importante instrumento de regulación económica y
de policía administrativa. Desarrolló los fundamentos económicos
por los cuales se instauraron, y destacó su repercusión positiva
en la estabilización de precios de los productos en el mercado
interno.

Manifestó que tampoco merece objeciones

constitucionales la forma en que fueron establecidos, ya que los
artículos 755 a 760 del Código Aduanero contemplan las
facultades otorgadas al Poder Ejecutivo con relación a estos
recursos y las condiciones de su ejercicio. Afirmó que se trata
de una regulación legal ajustada tanto a las particularidades
que ofrece la legislación aduanera, como a las exigencias que
impone el cumplimiento de los propósitos de política económica
allí establecidos y que requiere de una intervención técnica
implementada con celeridad. Por tal motivo, no hay óbice, a su
juicio, para considerar que esa regulación pueda hacerse al
amparo de las competencias propias del Poder Ejecutivo Nacional
(artículo 99, inciso 2°).

- 7 -
 Por otro lado, señaló que se llega al mismo resultado
si se examina la cuestión desde la perspectiva de la delegación
legislativa, señalando al respecto que el artículo 755 del
Código Aduanero se adecua a los estándares previstos por el
artículo 76 de la Constitución Nacional. Además, adujo que se
trata de una delegación legislativa preexistente a la reforma
constitucional y que, en virtud de lo dispuesto por la
disposición transitoria octava, fue ratificada mediante las
leyes 25.148, 25.645, 25.918 y 26.135, por lo cual se encuentra
plenamente en vigor. Afirmó que la Constitución Nacional no
impide que la materia tributaria sea objeto de delegación, sea
por razones de emergencia o en su carácter de materia de
administración.

Añadió que la declaración de emergencia pública en

materia social, económica, administrativa, financiera y
cambiaria dispuesta por la ley 25.561, fue prorrogada por las
leyes 25.972, 26.077, 26.204 y 26.339, sucesivamente,
cumpliéndose también con el requisito del establecimiento de
bases para la delegación y de un plazo para el ejercicio de la
competencia.

En lo que concierne a la intervención del entonces

Ministerio de Economía y Producción en la fijación de los
derechos de exportación, expresó que la delegación por parte del
Poder Ejecutivo Nacional es un fenómeno de la práctica
administrativa que encuentra suficiente respaldo legal en los
artículos 3° de la ley 19.549 y 13 de la ley 22.520. Con arreglo

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en estos preceptos, el decreto 2752/1991 delegó en el ex

Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos el ejercicio
de las atribuciones contempladas en el artículo 755 de la ley
22.415.

Negó que la aplicación de los derechos de exportación

disminuya la masa de recursos coparticipables de las provincias,
en especial los fondos recaudados en concepto del impuesto a las
ganancias, debido a que, entre otros factores, inciden tanto la
competitividad de la economía local como el nivel de actividad
económica. Reiteró que las provincias no tienen derecho a la
inmutabilidad de la masa de recursos, ni a la de las normas en
cuya virtud ellos se cobran.

En lo atinente a la garantía del artículo 7° de la

ley 23.548, expresó que las alegaciones de la actora carecen de
relevancia, puesto que los derechos de exportación se computan
para determinar los recursos de la administración pública
central, y que además los fondos transferidos a las provincias
satisfacen plenamente el “piso” allí previsto. Por otra parte,
indicó que a las provincias se les han transferido ciertos
montos fijos establecidos por las leyes 24.130 y 24.699.

Finalmente, también negó que los derechos de

exportación cuestionados contravinieran las disposiciones del
Tratado de Asunción. Tras señalar que la postura de la actora
importaría perjudicar a los consumidores locales, ya que de

- 9 -
prosperar su demanda los precios internos se encarecerían al
suprimir los derechos de exportación, expresó que las normas del
Mercosur no prohíben la aplicación de tales tributos, debido a
que, en síntesis, solamente se obliga a sus miembros al
establecimiento de un arancel externo común, y ello con
múltiples salvedades, como así también al cumplimiento de un
cronograma tendiente a la desgravación de derechos de
importación para el comercio intrazona.

V) A fs. 137/144 la actora contestó las defensas

opuestas por el Estado Nacional. En cuanto a la legitimación
para obrar señaló que su interés concreto radica en que sea
respetada la adjudicación dispuesta por la ley 23.548 y por la
Constitución Nacional, que se vería tergiversada por los
tributos aduaneros a la exportación que disminuyen de manera
real y efectiva la masa tributaria coparticipable, con el
consiguiente daño para el erario provincial. Alegó que, si bien
la Nación es competente para establecer tales gravámenes, el
ejercicio de esta atribución le corresponde al Congreso
Nacional.

Asimismo, sostuvo que no correspondía someter la

cuestión previamente a la decisión de la Comisión Federal de
Impuestos, puesto que ese ente carece de la facultad de declarar
la inconstitucionalidad de las normas cuestionadas.

VI) A fs. 151/152 el Tribunal resolvió diferir para

el momento de dictar la sentencia definitiva el tratamiento

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tanto de la excepción de falta de legitimación activa como el

del planteo de la demandada relativo a la falta de “caso”, y se
pronunció en cuanto a que la falta de intervención previa de la
Comisión Federal de Impuestos no obsta a la admisibilidad formal
de la demanda, puesto que la competencia originaria de la Corte
Suprema, que proviene de la Constitución Nacional, no puede
quedar subordinada al agotamiento de trámites administrativos, y
porque, además, el objeto principal de la demanda se vincula con
la declaración de inconstitucionalidad de las normas que han
establecido derechos de exportación desde el año 2002,
superiores a los existentes al 24 de agosto de 1994, como así
también de las leyes de prórroga de la declaración de emergencia
25.972, 26.077, 26.204 y 26.339, materia que excede el ámbito de
competencia del citado ente administrativo.

VII) A fs. 169/170 el Estado Nacional denunció como

hecho nuevo el dictado del decreto de necesidad y urgencia del
Poder Ejecutivo Nacional 206/2009, que instauró un mecanismo de
reparto de un fondo de afectación específica integrado por el
30% de lo recaudado por los derechos de exportación aplicados
sobre la soja -en todas sus variedades y derivados-, denominado
“Fondo Federal Solidario”, y la adhesión de la Provincia de San
Luis a ese sistema, efectivizada mediante el decreto 418-MHP-
2009.

- 11 -
 En virtud de ello, solicitó que, eventualmente y al
momento de sentenciar, sean tomadas en cuenta las transferencias
efectuadas a la actora en razón de dicho instrumento financiero.

VIII) A fs. 998/1007, luego de clausurado el período

probatorio y de que las partes presentaran sus alegatos,
dictaminó la señora Procuradora Fiscal ante esta Corte sobre las
cuestiones constitucionales comprometidas en el pleito, y a fs.
1012 se llamó “autos para sentencia”.

Considerando:

1°) Que la presente causa es de la competencia

originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación
(artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional).

2°) Que, de acuerdo con la reseña efectuada, la

presente acción contiene dos pretensiones; una es de carácter
declarativo y la otra tiene por objeto el cobro de sumas de
dinero. El resarcimiento económico perseguido ha sido fundado
por la actora en obligaciones del Estado Nacional que son
diversas en cuanto a su fuente.

3°) Que, en efecto, por un lado, la actora pretende

la declaración de invalidez de los derechos de exportación
aplicados a partir del año 2002, con fundamento en que habrían
sido percibidos de manera inconstitucional, por las siguientes
razones: a) no han sido establecidos por el Congreso Nacional,
sino por normas reglamentarias; b) la delegación realizada por

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el artículo 755 del Código Aduanero no es admisible tras la

reforma constitucional de 1994, siendo inconstitucionales todas
las normas que han establecido una ratificación genérica al
respecto -en especial los artículos 1° y 3° de las leyes 25.148,
25.645, 25.918 y 26.135-; c) además, se ha verificado una
subdelegación en cabeza del Ministerio de Economía, sin que ello
esté permitido; d) la declaración de emergencia efectuada por la
ley 25.561 fue válida en su momento, mas no su prórroga
realizada mediante las leyes 25.972, 26.077, 26.204 y 26.339,
debido a que tal situación excepcional ya se había superado.

4°) Que, por otra parte, la pretensión patrimonial se

refiere al derecho que tendría la provincia a ser compensada por
la disminución de la recaudación en concepto de impuestos
nacionales coparticipables, debido a la incidencia de los
derechos de exportación aplicados por la Nación desde el año
2002, tributos estos que no se coparticipan.

La causa de la alegada afectación a la recaudación

radica –a juicio de la actora- en que aquellos contribuyentes
vinculados con la producción de bienes exportados, o con la
propia exportación de tales bienes, tras ser incididos por tales
aranceles al momento de vender sus productos al exterior y, por
ende, sufrir una merma en el precio que reciben en definitiva
por ellos, obtienen una menor rentabilidad y, por consiguiente,

- 13 -
pagan una suma menor por el impuesto a las ganancias (recurso
que sí es coparticipable).

Esta pretensión de cobro se limita estrictamente a la

diferencia entre lo realmente percibido por la provincia en
concepto de coparticipación y lo que hubiere percibido de no
mediar los derechos de exportación que considera
inconstitucionales (fs. 5, apartado II, “Objeto”).

5°) Que, sin perjuicio de ello, la pretensión de

contenido patrimonial también ha sido sustentada en el derecho
invocado por el Estado provincial a participar en la recaudación
de impuestos nacionales no coparticipables, como consecuencia
del aumento en la recaudación de estos últimos y la consiguiente
fractura en la proporción mínima que debe guardarse entre
impuestos coparticipables y no coparticipables.

En ese sentido, la Provincia de San Luis se apoya al

respecto en el derecho que le asistiría a un nivel mínimo de
coparticipación que resultaría igual al que existía al momento
de reformarse la Constitución en 1994, según su propia
interpretación de la cláusula transitoria sexta, o igual al 34%
de la recaudación total de tributos nacionales, sumando los que
son coparticipables y los que no lo son, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 7º de la Ley de Coparticipación
Federal.

6°) Que el planteo tendiente a que se haga efectiva

la garantía establecida en los artículos 7° y 20 de la ley

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23.548, ha sido efectuado por la actora, de manera autónoma, en

la causa CSJ 1133/2008 (44-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/
Estado Nacional s/ ordinario”, en la que demanda la liquidación
y pago del “ajuste respectivo”, al que se refiere el artículo 20
de la citada ley convenio, desde el 1º de marzo de 2002 y hasta
el momento de la sentencia, con fundamento en haberse calculado,
liquidado y pagado los recursos tributarios correspondientes en
defecto de lo establecido por el artículo 7º del mismo cuerpo
normativo.

La decisión de concentrar el pronunciamiento sobre el

punto en el expediente citado ha sido ya tomada por esta Corte
en la causa CSJ 1039/2008 (44-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/
Estado Nacional y otra s/ cobro de pesos”, sentencia del 24 de
noviembre de 2015.

Por lo tanto, solo corresponde decidir en este

pronunciamiento la procedencia del reclamo compensatorio fundado
en la invalidez constitucional de los derechos de exportación.

7°) Que, en ese marco, es pertinente examinar en

primer término la excepción de falta de legitimación para obrar
opuesta por la parte demandada.

Esta Corte ha sostenido al respecto que el Poder

Judicial de la Nación solo interviene en el conocimiento y
decisión de “causas” (artículo 116 de la Constitución Nacional),

- 15 -
y que la legitimación procesal constituye un presupuesto
necesario para que exista una causa o controversia en los
términos de la jurisprudencia de este Tribunal (Fallos: 322:528
y 326:3007, entre otros). En este sentido, se ha dicho que la
existencia de “caso” presupone la de “parte”, esto es la de
quien reclama o se defiende y, por ende, la de quien se
beneficia o perjudica con la resolución adoptada al cabo del
proceso. En este orden de ideas, la “parte” debe demostrar que
persigue en forma concreta la determinación del derecho debatido
y que tiene un interés jurídico suficiente en la resolución de
la controversia o, como lo ha sostenido esta Corte, que los
agravios expresados la afecten de forma “suficientemente
directa” o “substancial” (Fallos: 306:1125; 308:2147; 310:606;
333:1212, entre otros).

Cabe agregar que, como también lo ha sostenido esta

Corte (arg. Fallos: 311:1435, considerando 5º -a contrario
sensu- y CSJ 1329/2000 (36-C)/CS1 “Casime, Carlos Alberto c/
Estado Nacional”, sentencia del 20 de febrero de 2001), se
configura una causa judicial atinente al control de
constitucionalidad de preceptos legales infraconstitucionales
cuya decisión es propia del Poder Judicial, siempre y cuando se
produzca un perjuicio concreto al derecho que asiste a quien
legítimamente lo invoca.

8°) Que la carencia de legitimación en quien demanda

(o en la accionada) puede aparecer en forma manifiesta al
momento de realizar su presentación ante la justicia -cuando

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quien lo hace luce desprovisto de todo interés concreto en el

dictado de un pronunciamiento-; o bien, esta falta de standing
puede no ser manifiesta sino permanecer oculta o disimulada
durante el trámite de la causa o requerir algún tipo de
investigación, pero hacerse ostensible recién al momento de
dictar la sentencia (arg. artículo 347, inciso 3º, del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación).

En este último caso, debe ser resuelta igualmente de

manera previa, ya que su ausencia imposibilitaría el ejercicio
de la jurisdicción sobre el fondo del asunto discutido, so
riesgo de realizar un pronunciamiento en abstracto (Fallos:
326:1007).

Así, la doctrina tiene dicho que la falta de

legitimación (si bien como excepción o defensa) “sólo puede
resolverse como artículo de previo y especial pronunciamiento en
el supuesto de que la ausencia de legitimación aparezca en forma
manifiesta” (Palacio, Lino Enrique; Manual de Derecho Procesal
Civil, Abeledo Perrot, Buenos Aires, sexta edición actualizada,
pág. 438) y agrega que la decisión al respecto “no constituye
obstáculo para que el juez, en la sentencia definitiva, y
valorando los elementos de juicio aportados durante el
transcurso del proceso se pronuncie acerca de la existencia o
inexistencia de legitimación” (Fallos: 326:1007, ya citado).

- 17 -
 9°) Que, sobre la base de tales criterios, en su
aplicación al caso, corresponde señalar que, si bien es cierto
que la actora pudo exhibir, al tiempo de interponer la demanda,
una posición que, prima facie, no la privaba de legitimación
para esgrimir la pretensión que dedujo frente al Estado
Nacional, no lo es menos que, en esta oportunidad y con los
elementos aportados por ella en estos autos, resulta claro que
no posee legitimación procesal para perseguir el objetivo
reclamado en su demanda, por no haber demostrado tener un
interés concreto en el dictado de un pronunciamiento judicial
que la beneficie -o perjudique-, que remueva -o no- el obstáculo
al que atribuye la lesión de los derechos invocados (arg.
Fallos: 306:1125; 317:335, entre otros).

Cabe recordar que el ejercicio de la función

jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la
existencia de un perjuicio -la afectación de un interés
jurídicamente protegido-, de orden personal, particularizado,
concreto y además susceptible de tratamiento judicial, recaudos
que han de ser examinados con particular rigor cuando se
pretende debatir la constitucionalidad de actos celebrados por
alguno de los otros poderes del Estado (Fallos: 321:1252).

10) Que, en efecto, de la prueba producida no surge

que el daño alegado haya sido demostrado fehacientemente como
era menester.

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La actividad probatoria desarrollada por la actora

consistió, por un lado, en la documental acompañada y en pedidos
de informes al Ministerio de Economía, al Banco Central de la
República Argentina, al Banco de la Nación Argentina y a las
Cámaras de Diputados y Senadores de la Nación, cuyos contenidos
no aportaron elementos de convicción suficientes que permitan
tener por acreditada la invocada pérdida que dice haber sufrido
en los ingresos que le corresponden por coparticipación
tributaria, como consecuencia de la aplicación de los
cuestionados derechos de exportación. Por el contrario, de la
respuesta del Banco de la Nación Argentina de fs. 189/190 se
desprende que la distribución de los recursos coparticipables ha
registrado un notable aumento durante los años 2002 al 2009 a
los que se refiere dicho informe.

11) Que, por otra parte, la Provincia de San Luis

produjo la prueba pericial contable de la que dan cuenta las
presentaciones de fs. 422/440 y 495/499. Cabe destacar que, de
acuerdo con lo convenido en la audiencia celebrada en los
términos del artículo 360 del Código Procesal Civil y Comercial
de la Nación a fs. 172, dicho peritaje fue realizado por los
consultores técnicos de parte propuestos -a fin de dar
cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 2° del decreto
1204/2001-, quienes presentaron sus informes por separado.

- 19 -
 A los efectos de determinar cuál hubiera sido la
recaudación del impuesto al valor agregado, del impuesto a las
ganancias y del impuesto a los débitos y créditos bancarios, si
no hubieran existido los derechos de exportación recaudados por
el Estado Nacional durante el período comprendido entre los años
2002 a 2009, el consultor técnico de la parte actora partió de
la premisa de que los ingresos adicionales que tendrían los
productores, derivados de la eliminación de dicho impuesto a las
ventas externas, “serían razonablemente volcados una parte para
inversión y la otra parte sería tomada como una ganancia
adicional” (fs. 425 vta.).

A su vez, para determinar el porcentaje que se

aplicaría a la inversión, tomó como base de cálculo la
participación anual de la inversión bruta interna fija (IBIF) y
el producto bruto interno (PBI), publicados por el INDEC. Ello
así, sobre la base de considerar que “es razonablemente cierto
que dichos ingresos [adicionales] serán aplicados de manera
similar a la participación que en el mismo año han tenido las
inversiones dentro del producto bruto interno nacional”.

Afirmó entonces que el monto anual así determinado

para la inversión, sería sujeto al impuesto a los bienes
personales y la fracción del incremento de ingresos que no se
destinase a inversión incrementaría la base imponible del
impuesto a las ganancias.

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Luego adicionó el cálculo del efecto indirecto que

hubiera tenido la eliminación de las retenciones para el resto
del sistema tributario y dimensionó cuál hubiera sido el monto
de la recaudación de los otros tributos, especialmente el IVA y
el impuesto a los débitos y créditos bancarios. Para ello,
calculó la incidencia porcentual de la recaudación de cada
tributo dentro del PBI correspondiente a los años 2002 a 2009 y
aplicó dicho porcentaje a los ingresos adicionales, deducidos
los impuestos (fs. 426 vta.).

Finalmente, luego de realizar los cálculos

pertinentes, concluyó que la Provincia de San Luis “debería
haber percibido $477 millones más que los que recibió en el
período involucrado” (fs. 429).

12) Que, como puede apreciarse, el consultor técnico

de la actora describió un escenario meramente conjetural
relativo a la cuestión contrafáctica e hipotética acerca de qué
podría haber ocurrido si no hubieran existido los derechos de
exportación (fs. 422/440 y 495/499), insuficiente para demostrar
el perjuicio alegado por la Provincia de San Luis, máxime cuando
sus conclusiones fueron refutadas por el informe del consultor
técnico del Estado Nacional (fs. 446/470 y 476/487).

Es preciso recordar que, como lo ha establecido esta

Corte, la prueba pericial en nuestro sistema no reviste -en
principio- el carácter de prueba legal vinculante, de acuerdo

- 21 -
con lo prescripto por el artículo 477 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación (Fallos: 342:824).

13) Que cabe añadir a lo expuesto que, tal como lo

señala la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, la Provincia
de San Luis da por sentada una relación de causa-efecto entre la
aplicación de los derechos de exportación y una merma en la
recaudación de los impuestos coparticipables, en particular del
impuesto a las ganancias. Sin embargo, esa relación de
causalidad no puede admitirse como indefectible, cuando las
probanzas aportadas a la causa no demuestran que tal relación se
hubiera verificado.

En efecto, en cuestiones vinculadas con la economía y

con la dinámica de los mercados, son múltiples los factores que
inciden en sus comportamientos (en especial, en la conformación
de los precios y en la rentabilidad a obtener por los agentes
económicos), sin que pueda aseverarse que la supresión de uno de
ellos (en el caso, las retenciones), acarree de manera
inexorable un determinado comportamiento de uno de los demás (en
lo que aquí interesa, el aumento de la rentabilidad de los
productores y, por consiguiente, una mayor recaudación de
impuestos).

14) Que, en las condiciones expuestas, no puede

reconocerse a la actora una legitimación suficiente para
demandar el objeto aquí pretendido pues, de lo contrario, toda
otra persona que alegase un daño, cualquiera que fuera este,

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estaría en similares condiciones para accionar, aun cuando no

demostrase el perjuicio sufrido o que este fuera consecuencia
(remota, mediata o inmediata) del dictado de las normas cuya
validez se cuestionan, lo cual desembocaría en una suerte de
acción popular o abstracta de inconstitucionalidad, sistema de
control de normas excluido de la esfera judicial federal
(doctrina de Fallos: 317:335, 1224; 332:1963; 333:1023;
339:1223; 343:195, entre otros).

15) Que, finalmente, cabe destacar que la decisión

que se adopta en este pronunciamiento no implica adelantar
juicio alguno sobre la constitucionalidad de las normas
impugnadas, ni menoscabar el derecho de acudir al amparo
jurisdiccional de quien vea lesionados o restringidos
ilegalmente sus derechos constitucionales, si demostrase la
afectación a algún derecho subjetivo por las normas aquí
cuestionadas, tal como desde antiguo este Tribunal lo ha
sostenido, cuando el ejercicio de los poderes políticos afectó
esas garantías y sin que esa protección haya implicado ejercer,
por sí mismo, las facultades de otro poder (Fallos: 179:98;
185:12; 194:428; 195:250; 310:991; 312:451; 321:1252, entre
muchos otros), situación que no guarda relación con la examinada
en el caso.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por la señora

Procuradora Fiscal, se decide: Rechazar la demanda interpuesta

- 23 -
por la Provincia de San Luis, con el alcance indicado en este
pronunciamiento. Con costas en el orden causado (artículo 1°,
decreto 1204/2001). Notifíquese y comuníquese a la Procuración
General de la Nación.

VO-//-

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-//-TO DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON CARLOS FERNANDO

ROSENKRANTZ

Resulta:

I) La Provincia de San Luis demanda en estos autos al

Estado Nacional con un doble objeto. En primer lugar, solicita
que esta Corte Suprema declare la inconstitucionalidad de todos
los derechos de exportación que haya establecido el Poder
Ejecutivo de la Nación a partir del 1° de enero de 2002, no
existentes a la fecha de vigencia de la reforma constitucional
de 1994 (fs. 5), o de todas las normas que han establecido
derechos de exportación superiores a los existentes al 24 de
agosto de 1994. Asimismo, plantea la inconstitucionalidad de las
leyes que prorrogaron la declaración de emergencia, números
25.972, 26.077, 26.204 y 26.339.

En segundo lugar, solicita que se condene al Estado

Nacional a pagar a la Provincia de San Luis una suma de dinero
compensatoria de la pérdida sufrida en sus ingresos por
coparticipación tributaria entre el 1° de enero de 2002 y la
fecha de la sentencia, la cual habría sido consecuencia de la
incidencia negativa de los derechos de exportación sobre la masa
de impuestos coparticipables. Aclara que demanda estrictamente
la diferencia entre lo realmente percibido por coparticipación y
lo que hubiese ingresado de no mediar los derechos de
exportación que considera inconstitucionales, más los

- 25 -
correspondientes intereses hasta la fecha del efectivo pago. El
valor resultante, sostiene, deberá tener como piso el que
corresponda a la garantía establecida en el artículo 7° de la
ley 23.548.

Según dice más adelante, a fs. 33/34, pide que se

condene al Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis la
suma que resulte de la aplicación de la garantía establecida en
la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución, o del
artículo 7° de la ley 23.548, la que resulte superior, con más
sus intereses, según la liquidación a practicar.

Aduce que el ejercicio abusivo del poder fiscal

concretado por el Estado Nacional en la imposición de los
derechos de exportación constituye una desnaturalización del
sistema de coparticipación tributaria federal que disminuye la
masa coparticipable y le permite apropiarse con exclusividad de
los recursos provenientes de la Aduana. Explica que tales
impuestos son soportados por los exportadores y/o proveedores de
las mercaderías en cuestión, afectando hacia atrás la
rentabilidad de la cadena de producción y comercialización. Esta
merma de rentabilidad de los contribuyentes se traduce, a su
vez, en una inevitable, proporcional y directa reducción de la
masa coparticipable.

Señala que los impuestos a las exportaciones habían

sido prácticamente abandonados a la fecha en que fue sancionada
la reforma constitucional de 1994 y fueron restablecidos a

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partir de 2002 como una técnica de unitarismo fiscal y

concentración de poder. Este proceso tuvo inicio, según ella,
con la entrada en vigencia de la ley 25.561, cuyo artículo 6°
creó un derecho a la exportación de hidrocarburos por el término
de cinco años. En virtud de esta autorización, el Poder
Ejecutivo dictó el decreto 310/2002.

A continuación, se refiere a otros derechos de

exportación que fueron establecidos por simples resoluciones
ministeriales: 11/2002, 35/2002, 160/2002-307/2002, 196/2002,
526/2002, 690/2002, 809/2002, 4/2003, 24/2003, 546/2003,
579/2003, 603/2003, 635/2003, 146/2004, 335/2004, 337/2004,
532/2004, 389/2004, 645/2004, 788/2004, 825/2004, 828/2004,
829/2004, 46/2005, 406/2005, 642/2005, 653/2005, 655/2005,
19/2006, 113/2006, 149/2006, 534/2006, 565/2006, 672/2006,
768/2006, 766/2006, 803/2006, 984/2006, 987/2006, 368/2007-
369/2007, 394/2007 y 125/2008.

Después de exponer el desarrollo histórico del

régimen de los derechos de exportación e importación, su
caracterización como impuestos y de aludir a las normas
constitucionales que reglan la delegación legislativa, concluye
que la efectuada por el artículo 755 del Código Aduanero caducó
en agosto de 1999 a tenor de lo establecido por la Disposición
Transitoria Octava de la Constitución, puesto que la referida
delegación no habría sido ratificada expresamente por una nueva

- 27 -
ley del Congreso. Por lo demás, consideró inválidas
constitucionalmente las normas que establecieron ratificaciones
genéricas, en particular los artículos 1° y 3° de las leyes
25.418, 25.645, 25.918 y 26.135, así como las leyes
presupuestarias que pudiesen contener alguna disposición
ratificatoria de los derechos de exportación.

Agregó que las normas dictadas con posterioridad al

mes de agosto de 1994 que establecen derechos de exportación son
inconstitucionales por no emanar del único órgano al que el
artículo 76 de la Constitución autoriza a ejercer la delegación
legislativa. Desde esta perspectiva, sostuvo que son también
contrarios a la Constitución el decreto 2752/91, el artículo 755
del Código Aduanero y la ley 22.415.

Niega que la creación de derechos de exportación por

el Poder Ejecutivo pueda encontrar amparo en la declaración de
emergencia hecha por la ley 25.561 que solo contiene
disposiciones en materia de hidrocarburos. De todos modos, deja
planteada la inconstitucionalidad de las leyes que prorrogaron
la declaración original, entre otros motivos, por haber cesado
la situación objetiva de emergencia social.

A continuación, la demanda desarrolla el reclamo

fundado en la coparticipación mínima garantizada, sea por la
Cláusula Transitoria Sexta de la Constitución, sea por el
artículo 7° de la ley 23.548 de coparticipación federal de
impuestos. En relación con lo primero, dice que la referida

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disposición constitucional, cuando habla de la “distribución de

recursos vigente a la sanción de esta reforma”, se refiere a la
relación existente al 24 de agosto de 1994 entre impuestos
nacionales no coparticipables e impuestos nacionales
coparticipables. Esta proporción, según la actora, es la que no
podría verse alterada en desmedro de las provincias hasta la
sanción del nuevo régimen de coparticipación.

En lo que respecta al sistema de la ley 23.548,

señala que no solo el aumento de las asignaciones específicas
dispuestas unilateralmente por el Estado Nacional constituye una
desnaturalización del sistema federal de coparticipación, sino
que incluso el aumento desmedido de los recursos exclusivos de
la Nación provoca el estrangulamiento de la masa coparticipable.
Por consiguiente, hasta tanto se dicte el régimen de
coparticipación exigido por la Disposición Transitoria Sexta, se
impone la obligación de respetar la distribución de recursos
vigente al momento de la reforma constitucional, que no es otra
que la establecida en la ley 23.548, siempre que el porcentaje
garantizado en su artículo 7° no sea menor que el vigente al 24
de agosto de 1994.

Por último, en la demanda se cuestiona la validez de

los derechos de exportación por haber sido creados con
desviación de poder. Ello sería así por cuanto habrían sido
establecidos con la principal finalidad de sustraer fondos a la

- 29 -
coparticipación de impuestos, lo que quedaría demostrado con la
decisión del Estado, pública y notoria, de devolver a un número
determinado de productores agrarios, vía subsidios, las
retenciones en cuestión. Esta circunstancia revelaría que el
Estado Nacional no precisa de los fondos, sino que simplemente
busca quitarlos a la masa coparticipable.

Concluye la demanda pidiendo que el Tribunal declare

la inconstitucionalidad de las normas que han establecido
derechos de exportación superiores a los existentes el 24 de
agosto de 1994 y de las leyes de prórroga de la declaración de
emergencia 25.972, 26.077, 26.204 y 26.339, y que se condene al
Estado Nacional a pagar a la Provincia de San Luis la suma que
resulte de la aplicación de la garantía establecida en la
Disposición Transitoria Sexta de la Constitución, o la del
artículo 7° de la ley 23.548, la que resulte superior, con más
sus intereses, según la liquidación a practicarse.

En la ampliación de demanda obrante a fs. 52, la

parte actora adujo que los derechos de exportación también son
contrarios al Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991,
ratificado por ley 23.981. De su artículo 1° y del Anexo I, la
demandante infiere que el Tratado prohíbe para todo el comercio
“intra-Mercosur” la aplicación de los tributos a la exportación
o establecer alícuota 0% de derechos de exportación en el
comercio recíproco de los Estados partes.

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A fs. 78, obra una nueva ampliación de la demanda en

la que pide se extienda la declaración de inconstitucionalidad
al decreto 1176/2008 y a las resoluciones 180, 181 y 182/2008
del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

II) El Estado Nacional se opone a la procedencia de

la demanda. En primer término, niega que la Provincia de San
Luis cuente con legitimación activa para promover la presente
causa, lo cual dado su carácter manifiesto es planteado como
excepción previa, aunque también lo plantea como defensa de
fondo.

Como fundamento, argumenta que la provincia no es la

titular del derecho que resultaría afectado por la normativa
cuya validez constitucional ataca. Los derechos de exportación,
dice, recaen sobre quien actúa como exportador. Es este el
sujeto obligado al pago y, en su caso, quien podría
cuestionarlo. El derecho de la Provincia de San Luis a la
coparticipación federal de impuestos no guarda vinculación
alguna con las normas impugnadas, las cuales han sido dictadas
en ejercicio de atribuciones constitucionales y se hallan
contempladas en la misma ley de coparticipación, 23.548.

Agrega que la provincia no tiene derecho a la

inmutabilidad de la masa de recursos coparticipables y, menos
aún, a que el producido del impuesto a las ganancias se mantenga
invariable, toda vez que el ejercicio de la potestad tributaria

- 31 -
federal es del resorte exclusivo del gobierno federal. El Estado
Nacional podría reducir las alícuotas del impuesto a las
ganancias o crear un impuesto con afectación específica, con la
consiguiente reducción de los fondos coparticipables, sin que
ello confiera derecho a reclamo alguno a las provincias. Todo lo
cual revela, según la demandada, que la actora no es titular de
la relación jurídica sustancial en que funda su demanda.

Por otra parte, negó que la declaración de

inconstitucionalidad pretendida tenga vínculo con lo dispuesto
en el artículo 7° de la ley 23.548. Señaló que los derechos de
exportación se computan a los efectos de determinar los recursos
tributarios nacionales de la administración central respecto de
los cuales debe estimarse la garantía del 34%.

De todo lo cual infiere la accionada que el provecho

o interés que podría obtener la Provincia de San Luis de un
pronunciamiento a su favor no existe fuera de la construcción
dogmática en la que se basa la demanda, lo cual en modo alguno
justifica la intervención del Tribunal para dirimir la cuestión
de constitucionalidad propuesta.

Del mismo modo, la parte demandada niega que se haya

configurado un caso o causa justiciable, puesto que no ameritan
la intervención de los tribunales nacionales aquellas decisiones
que los poderes políticos adoptan en un marco de completa
libertad, como son las que hacen a la política exterior o
interior y el comercio exterior para favorecer determinadas

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exportaciones o importaciones. A lo dicho añadió que el planteo

del demandante carece de concreción y no cumple con la regla
según la cual la declaración de inconstitucionalidad no puede
hacerse en términos teóricos o genéricos.

Luego de consignar que los derechos de exportación

son una atribución exclusiva del Estado Nacional, cuyo producido
integra el Tesoro Nacional y no es coparticipable, con
independencia de que se los clasifique como tributos o como
instrumentos regulatorios. Sostiene que la finalidad con que
fueron implantados durante el período delimitado en la demanda
fue la de estabilizar el nivel de precios internos y mantener un
cierto tipo de cambio frente al considerable aumento que
registraron los precios internacionales de algunas exportaciones
agrícolas.

Afirma que la fijación de derechos de exportación se

trata de una competencia que la Constitución reconoce al Poder
Ejecutivo Nacional en el artículo 99, inciso 2°, en atención a
que tales exacciones responden a necesidades de política
económica contempladas en el artículo 755 del Código Aduanero,
para cuya consecución se requiere de una intervención de
carácter técnico, implementada con la celeridad propia del
tráfico de los negocios internacionales. Luego de citar diversos
precedentes de esta Corte, argumenta que gravámenes así creados
han sido considerados constitucionalmente válidos con el solo

- 33 -
recurso a lo previsto en el antiguo artículo 86, inciso 2° de la
Constitución.

En lo concerniente a la delegación y subdelegación,

puesta en cuestión por la parte actora, adujo que la prohibición
prevista en el artículo 99, inciso tercero, de la Constitución,
según la cual el Poder Ejecutivo no puede incursionar en la
materia tributaria, rige solo respecto de los decretos de
necesidad y urgencia y no alcanza a los decretos reglamentarios
(artículo 99, inciso 2°), ni a los delegados (artículo 76). De
modo tal que, aún si se clasificase como tributos a los derechos
de exportación, tampoco habría impedimento constitucional alguno
para que sean creados por el Poder Ejecutivo en ejercicio de
facultades delegadas, resultando el artículo 755 del Código
Aduanero la ley delegante. En este entendimiento, se trataría de
un supuesto de delegación legislativa en materia de
administración.

Sobre las leyes que prorrogaron la declaración de

emergencia de la ley 25.561, manifestó la demandada que las
objeciones de la actora se limitan a apreciaciones de carácter
personal que traducen una concepción fiscalista de las
problemáticas públicas, punto de vista que no toma en cuenta el
hecho de que la emergencia no se limitó a la deuda pública, sino
que comprende también la materia social y económica. Puso de
resalto también que la misma Provincia de San Luis había
mantenido el estado de emergencia hasta el año 2006.

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También es defendida en la contestación de demanda la

delegación que, mediante el decreto 2752/91, el Poder Ejecutivo
hiciera en el Ministerio de Economía de las atribuciones
contempladas en el artículo 755 del Código Aduanero. Para ello,
se recordó que la delegación de competencias se halla autorizada
en el ámbito de la administración por el artículo 3° de la ley
19.549. La fijación de la cuantía de los derechos aduaneros por
un área técnica especializada y con mejor acceso a la
información vinculada con la materia, justifica razonablemente
la subdelegación efectuada.

En relación con el efecto sobre la masa de impuestos

coparticipables, se hace notar que el argumento al que apela la
demanda escinde los efectos que le atribuye a los derechos de
exportación. De esta manera, no se toma en cuenta que su
supresión afectaría significativamente la competitividad de la
economía local y el nivel de la actividad económica. Por otra
parte, los derechos de exportación ya se encontraban dentro de
las atribuciones del gobierno nacional, con carácter no
coparticipable, cuando la provincia se incorporó al régimen de
coparticipación de la ley 23.548. Señala, además, que el régimen
–no cuestionado por la actora- del impuesto a las ganancias
autoriza la deducción de los importes abonados en concepto de
derechos de exportación.

- 35 -
 Detalla los montos transferidos a la Provincia de San
Luis y los porcentajes que ellos representan de la recaudación
nacional, para fundar su afirmación de que la actora recibió
montos que resultan superiores a los que hubiera percibido de
aplicarse el artículo 7° de la ley 23.548.

Por último, en lo tocante al Tratado de Asunción, la

respuesta que ofrece la representación de la demandada señala,
en primer lugar, que la provincia carece de interés para pedir
la nulidad de normas que solo afectan a consumidores
extranjeros. Agrega que el Mercosur no ha llegado a
perfeccionarse como un mercado común, sino que ha alcanzado tan
solo el estadio de unión aduanera, de modo que el
establecimiento de aranceles a la exportación no implica su
incumplimiento. En el estado de cosas actual, el programa se
circunscribiría a la desgravación de los derechos de
importación, mas no a los derechos de exportación.

Sobre la base de estos fundamentos, solicitó que se

rechace la demanda.

III) La Provincia de San Luis (fs. 137/144) dio

respuesta a la excepción de falta de legitimación para obrar
opuesta por la demandada. Manifestó que la provincia no reclama
en autos ser sujeto de una relación sustancial fundada en las
llamadas “retenciones”, sino de un vínculo fundado directamente
en la Constitución y en la ley de coparticipación. Su interés

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concreto radica en que se respete la adjudicación de bienes

dispuesta en la referida ley convenio.

Los derechos de exportación, dice, disminuyen de una

manera real, efectiva y concreta, y no de forma potencial o
hipotética, la masa tributaria coparticipable produciendo un
daño inmediato y directo a la provincia. Agrega que si bien es
cierto que el Estado Nacional es competente para establecer
derechos aduaneros, los que no son coparticipables, el ejercicio
de esta atribución debe ser soportado por las provincias
solamente si se lo hace de conformidad con la Constitución.

La provincia dice encontrarse legitimada para

cuestionar la constitucionalidad de los referidos tributos en la
medida que contradicen el sistema de distribución de
competencias normativas dispuesto por la Constitución: violación
del principio de reserva de ley en materia tributaria,
inconstitucionalidad de la delegación contenida en el Código
Aduanero y violación del sistema de coparticipación federal. Es
así porque a través de esa violación constitucional se le
inflige un perjuicio real y concreto.

Alega que es titular del derecho a la coparticipación

que constituye la relación jurídica sustancial invocada como
fundamento de la pretensión. La ley 23.548 le otorga el derecho
a una determinada proporción en los ingresos tributarios totales

- 37 -
y a cuestionar los impuestos que se opongan al sistema de
coparticipación en ella estatuido.

Por otra parte, sostiene que la Constitución le

confiere derecho a la “inmodificabilidad” en su perjuicio de la
distribución vigente al momento de la reforma constitucional de
1994, por virtud de la Cláusula Transitoria Sexta. En último
término, dice que el Tratado de Asunción prohíbe el
establecimiento de derechos aduaneros para el comercio entre los
estados parte. Las normas citadas, según la actora, consagrarían
derechos a su favor y la correlativa justificación en el
ejercicio de sus propias potestades tributarias, lo cual
demuestra su interés para instar la intervención jurisdiccional.

En contraposición a lo sostenido por la demandada,

afirma que la contienda entre las partes se halla determinada
por la merma en la coparticipación tributaria producida por los
derechos de exportación para cuya procedencia se pretende la
remoción del obstáculo normativo que los mantiene en vigor.

Señala que media una relación de causalidad entre esa

normativa y el daño y aclara que demanda estrictamente la
diferencia entre lo realmente percibido en materia de
coparticipación tributaria y lo que se hubiera debido percibir
de no mediar los derechos de exportación. Refuta las
afirmaciones de su contraria al señalar que no se trata la
demanda de un requerimiento de opinión abstracta o consultiva,

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puesto que la conclusión del examen constitucional solicitado

determinará la procedencia o no de la compensación pretendida.

Señaló por último que no consisten los actos

impugnados en el ejercicio de la discrecionalidad legislativa
que la Constitución otorga al Congreso para legislar en materia
tributaria por cuanto los derechos de exportación no han sido
impuestos por una ley del Congreso, sino por el Poder Ejecutivo.

IV) A fs. 151/152, el Tribunal resolvió diferir el

tratamiento de la excepción de falta de legitimación activa para
obrar y del planteo sobre la ausencia de causa o caso
contencioso para el momento de dictarse la sentencia definitiva.

V) La señora Procuradora Fiscal ante esta Corte

Suprema, en su dictamen de fs. 998/1007 vta., opina que
corresponde desestimar la demanda.

Considerando:

1°) Que la presente causa corresponde a la

competencia originaria de la Corte Suprema (artículos 116 y 117
de la Constitución Nacional).

2°) Que, de acuerdo con la reseña que antecede, la

demanda presentada en autos contiene tres pretensiones
diferentes, dos tienen por objeto cobrar sumas de dinero que le
adeudaría la demandada, la restante es de carácter declarativo.

- 39 -
 3°) Que cada una de las acciones de contenido
económico ha sido fundada por la actora en obligaciones del
Estado Nacional que son diversas en cuanto a su fuente. Una de
ellas responde al derecho que tendría la provincia a ser
compensada por la disminución de la recaudación en concepto de
impuestos nacionales coparticipables, resultante de la
implantación por parte del gobierno nacional de los derechos de
exportación. Esta pretensión de cobro, según lo declara
expresamente la provincia, se limita a “estrictamente, la
diferencia entre lo realmente percibido en materia de
coparticipación tributaria y lo que se hubiese debido percibir
de no mediar aquellos derechos de exportación
inconstitucionales” (fs. 5, apartado II, “Objeto”).

La otra pretensión ha sido sustentada en el derecho

invocado por la provincia a participar en la recaudación de
impuestos nacionales no coparticipables, como consecuencia del
aumento en la recaudación de estos últimos y la consiguiente
fractura en la proporción mínima que debe guardarse entre
impuestos coparticipables y no coparticipables. En este caso, el
monto reclamado sería igual a la diferencia entre lo recibido
por la provincia a partir de 2002 y la suma que resulta de
calcular el porcentaje mínimo garantizado de coparticipación, de
acuerdo con el artículo 7° de la ley 23.548.

4°) Que, como fundamento legal del primer reclamo, ha

sostenido que si bien es cierto que las provincias no tendrían
derecho a demandar al Estado Nacional por el efecto reductor que

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acción declarativa de inconstitucionalidad y
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tengan sobre la masa coparticipable las modificaciones que

introduzca en el régimen de los impuestos nacionales, ello es
así siempre y cuando tales modificaciones no sean, como en el
caso, contrarias a la Constitución y, por consiguiente,
inválidas.

La otra pretensión monetaria se apoya en el derecho

que asistiría a las provincias a un nivel mínimo de
coparticipación que resultaría: (a) igual al que existía al
momento de reformarse la Constitución en 1994, según su propia
interpretación de la Cláusula Transitoria Sexta, o (b) igual al
34% de la recaudación total de tributos nacionales, sumando los
que son coparticipables y los que no lo son, en virtud de lo
dispuesto por el artículo 7° de la Ley de Coparticipación
Federal.

5°) Que la pretensión de que se haga efectiva la

garantía establecida en los artículos 7° y 20 de la Ley de
Coparticipación a partir del año 2002, ha sido planteada por la
actora, de manera autónoma, en la causa CSJ 1133/2008 (44-S)/CS1
“San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ ordinario”, en la
que demanda la liquidación y pago del “ajuste respectivo”, a que
se refiere el artículo 20 de la citada ley convenio 23.548,
desde el 1° de marzo de 2002 y hasta el momento de la sentencia,
con fundamento en haberse calculado, liquidado y pagado los
recursos tributarios correspondientes al régimen de

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coparticipación federal en defecto de lo establecido por el
artículo 7° del mismo cuerpo normativo. La decisión de
concentrar la decisión sobre el punto en el expediente citado ha
sido ya tomada por esta Corte en la causa CSJ 1039/2008 (44-
S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional y otra s/
cobro de pesos”, sentencia del 24 de noviembre de 2015.

6°) Que, por lo tanto, corresponde decidir en este

pronunciamiento sobre la procedencia de la acción indemnizatoria
fundada en la invalidez constitucional de los derechos de
exportación y de la acción de carácter declarativo.

Al respecto, es pertinente examinar en primer término

la procedencia de la excepción fundada en la falta de
legitimación para obrar opuesta por la parte demandada.

A los efectos de analizar la legitimación de la

actora es preciso recordar que para poner en ejercicio la
jurisdicción del Poder Judicial de la Nación no basta que quien
a él recurre ofrezca razones para sustentar la pretensión de
fondo que se esgrime. Además, debe contar con razones jurídicas
demostrativas de que la parte actora se encuentra habilitada por
el ordenamiento jurídico para iniciar el juicio, es decir, la
“causa”, “asunto” o “caso contencioso” en los términos de los
artículos 116 y 117 de la Constitución y 2° de la ley 27.

Esta Corte ha consagrado de modo categórico a lo

largo de su historia la regla que se acaba de mencionar
sosteniendo que la legitimación activa constituye un presupuesto

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necesario para que exista un caso o controversia que pueda y

deba ser resuelto por el Tribunal. Ha justificado la regla en
cuestión en que la justicia nacional no procede de oficio y solo
ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es
requerida a instancia de parte (Fallos: 323:4098; 337:627, entre
otros; el principio citado también se ha aplicado en Fallos:
326:663, 2777, 3007, 3639; 328:2429; 330:2800; 337:1447;
339:1223; 340:1084; 341:1727).

En nuestro sistema constitucional la existencia de un

caso judicial es una precondición para la intervención de los
tribunales nacionales y constituye un requisito sine qua non
independiente del mérito que pueda tener el reclamo invocado por
las partes, incluso si este consiste en poner en cuestión la
validez constitucional de normas o actos del Estado. En otras
palabras, la inconstitucionalidad de una norma, aunque parezca
patente a primera vista, no habilita por sí sola a reclamar la
intervención de los tribunales pues ello implicaría que los
tribunales están habilitados a pronunciarse sobre una cuestión
teórica o abstracta. Esto último ha sido considerado extraño a
la jurisdicción del Poder Judicial de la Nación desde los
primeros pronunciamientos de esta Corte en las más diversas
situaciones (cfr. Fallos: 1:455; 3:139; 4:75; 12:372; 15:65;
95:51; 103:53; 107:179; 157:110; 184:358 y muchos otros
posteriores). Si esta Corte -o cualquier otro tribunal nacional-
interviniese en asuntos donde el peticionario carece de

- 43 -
legitimación se transgrediría la severa limitación al poder de
los tribunales establecida en el artículo 116 de la
Constitución, impuesta por el esquema de división de poderes que
ella establece (cfr. Fallos: 5:316; 30:281; 156:318), limitación
que por su carácter constitucional no podría siquiera ser
suprimida por el Congreso (Fallos: 115:163). Debe enfatizarse
que este modo de organización institucional, que limita la
actuación del Poder Judicial a la resolución de “casos”
contenciosos, hace a la esencia del sistema institucional fijado
en la Constitución Nacional y del control de constitucionalidad
atribuido a los jueces.

7°) Que la legitimación procesal para demandar (o ser

demandado) presupone la existencia de una relación jurídica
sustancial, es decir, de una relación que vincula a quien dice
sufrir un agravio con quien estaría obligado a repararlo. Estas
personas son quienes en el pleito han de asumir los roles de
parte actora y parte demandada. La relación jurídica
preexistente entre las partes es la que abre la posibilidad de
que puedan plantear reclamos judiciales de una a otra. Por otro
lado, y esto es preciso destacarlo una vez más, la existencia de
tal relación no depende de los argumentos que ofrezca cada una
de ellas para demostrar que le asiste la razón. Por ello, esta
Corte ha señalado que para que se verifique la existencia de
legitimación activa “no basta que el juez considere existente el
derecho sino que es necesario que éste corresponda precisamente
a aquel que lo hace valer” (Fallos: 318:1624, considerando 4º).

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Para que un reclamo como el de autos sea audible en

un tribunal nacional obediente de la Constitución no es
suficiente —según los principios constitucionales enunciados
anteriormente— argumentar que la demandada actuó de una manera
jurídicamente reprochable. La provincia actora debería, como
presupuesto básico de su acción, demostrar cuál sería la
relación jurídica sustancial que la vincula con la demandada y
precisar cuál sería el derecho o interés protegido por el
ordenamiento jurídico en virtud del cual se considera legitimada
para reclamar que se declare la inconstitucionalidad de la
conducta de la demandada.

8°) Que, en el caso, la actora ha intentado

justificar su legitimación para promover la demanda contra el
Estado Nacional en la relación jurídica que surge de la Ley de
Coparticipación Federal de Impuestos 23.548 y en el efecto
reductor de la masa coparticipable que tendrían los derechos a
la exportación establecidos en las disposiciones que impugna por
inconstitucionales. Ha sostenido que tales normas producen una
merma a la masa de recaudación de impuestos coparticipables,
provocando un perjuicio a las arcas provinciales.

A pesar de lo argüido por la actora, lo cierto es que

la relación jurídica derivada del régimen de coparticipación
entre la Nación y las provincias no otorga a estas últimas
derecho ni expectativa alguna respecto de un determinado nivel

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de recaudación por parte del Estado Nacional, ni tampoco
confiere un derecho a que se establezcan o supriman determinados
impuestos, ni a que ciertas actividades se vean alcanzadas por
tal o cual impuesto coparticipable o estén exentas de él.

En efecto, la Ley de Coparticipación Federal de

Impuestos 23.548 todo lo que estableció fue un “Régimen
Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales entre la nación
y las provincias” (artículo 1°), mediante el cual se distribuye
una masa de fondos “integrada por el producido de la recaudación
de todos los impuestos nacionales existentes o a crearse”
(artículo 2°). La ley 23.548 establece solo el derecho de las
provincias adheridas “a participar en el producido de los
impuestos” comprendidos en el régimen (artículo 16). Fuera de
este derecho a la distribución de la masa coparticipable, esto
es, a la distribución de los recursos fiscales recaudados por la
Nación, la ley únicamente reconoce a las provincias la
posibilidad de “intervenir con carácter consultivo en la
elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional”
(artículo 11, inciso i), a través del ejercicio de las funciones
de la Comisión Federal de Impuestos de la que forman parte junto
con la Nación. Por lo tanto, del texto de la ley se deriva
claramente que las provincias carecen por sí solas de todo
derecho jurídicamente exigible a determinar la política
recaudatoria que encara el régimen tributario nacional.

La falta de derecho a un determinado nivel de

recaudación por parte del Estado Nacional, a que se establezcan

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determinados impuestos, o a que determinadas actividades se vean

alcanzadas por tal o cual impuesto coparticipable o estén
exentas de él priva a la actora del carácter de legitimada para
iniciar el presente juicio.

Más aún, en los términos de la Ley de Coparticipación

Federal de Impuestos el único remedio que se otorga a las
provincias contra el impacto que pueda tener la creación,
supresión o modificación de impuestos nacionales sobre la masa
coparticipable está previsto en los artículos 7° y 20 de la ley
23.548 y se activa solamente cuando el monto total de la masa
coparticipable resulta inferior al 34% de la recaudación total
de impuestos nacionales —sumados los coparticipables y los no
coparticipables—. En caso de que se verifique una violación de
la proporción mínima garantizada en el artículo 7°, la situación
se resuelve mediante el pago de la diferencia correspondiente en
la oportunidad y modalidad establecida en el artículo 20,
segundo párrafo.

Es de destacar que el derecho de las provincias a la

distribución de impuestos coparticipables ya recaudados es un
derecho que la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos sí
concede a las provincias. Este derecho fue el que sirvió de base
para la existencia de una causa o caso contencioso cuando esta
Corte decidió acerca de la validez de las detracciones que
realizaba el Estado Nacional sobre el total de los impuestos

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coparticipables recaudados, en los pronunciamientos dictados en
los expedientes “Santa Fe, Provincia de” (Fallos: 338:1389) y
CSJ 191/2009 (45-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado
Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro
de pesos”, sentencia del 24 de noviembre de 2015. A su vez, la
alta verosimilitud en el derecho reclamado, que dimanaba de la
existencia de los pronunciamientos de la Corte que ya habían
decidido la cuestión de fondo en los casos mencionados, fue lo
que sirvió de sustento a la inusual decisión tomada por esta
Corte de otorgar a la Provincia de Córdoba una medida cautelar
relacionada con un planteo sustancialmente similar (cfr. causa
CSJ 786/2013 (49-C)/CS1 “Córdoba, Provincia de c/ Estado
Nacional y otro s/ medida cautelar”, resuelta el 24 de noviembre
de 2015).

Debe destacarse que los tres precedentes citados se

originaron en demandas de las provincias contra la validez de
normas que establecían determinadas sustracciones del monto
total de impuestos coparticipables una vez recaudado,
sustracciones que no eran las previstas en la Ley de
Coparticipación, ni tampoco habían sido consentidas por las
provincias actoras. En esos casos se trataba de fondos que ya
habían ingresado a la masa coparticipable y por ende las
provincias eran titulares de un derecho subjetivo a reclamar por
la detracción realizada por el Estado Nacional. Es decir, no se
trataba de demandas dirigidas a cuestionar la validez de
tributos creados u omitidos por la Nación como se pretende en el

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caso de autos. Esto último no se encuentra reglado bajo ningún

concepto por la Ley de Coparticipación. Por lo tanto, las
decisiones del gobierno nacional, previas a la efectiva
percepción de los impuestos nacionales, relacionadas con la
expansión o retracción de la presión tributaria sobre
determinadas actividades económicas o cierta clase de
contribuyentes, no son del resorte de las provincias, sino
exclusivamente del gobierno nacional.

9°) Que a partir de lo dicho anteriormente resulta

manifiesto que la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos
23.548 no ampara en modo alguno las expectativas que pueda tener
la provincia actora de una mayor recaudación de impuestos
nacionales coparticipables como, por ejemplo, el impuesto a las
ganancias.

En virtud de que Ley de Coparticipación no reconoce a

las provincias adheridas al régimen más que el “derecho a
participar en el producido de los impuestos”, es decir, el
derecho a la distribución de los impuestos coparticipables ya
recaudados, resulta claro que carecen de legitimación activa
para reclamar judicialmente la protección de una expectativa de
mayor recaudación obligando al Estado Nacional a establecer o,
como es el caso, a cesar de percibir ciertos impuestos
nacionales. Por lo tanto, la demandante no puede aspirar a que
esta Corte condene al Estado Nacional a cesar en la percepción

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de derechos de exportación que son de su exclusivo resorte
(artículos 4°, 9° y 75, inciso 1° de la Constitución). Por las
mismas razones, tampoco puede pretender que se obligue al Estado
a compensar la eventual merma en el caudal de recursos que
ingresan a la provincia por fuera de los supuestos previstos en
el artículo 7° de la Ley de Coparticipación.

La decisión que la Corte debe hoy adoptar es de una

enorme trascendencia institucional pues cualesquiera que fueren
los méritos sustantivos de la pretensión de la Provincia de San
Luis y la justicia de su reclamo político, dar curso a esta
acción implicaría alterar las bases de la división de poderes
vigente en nuestro país, con severo desmedro del sistema
republicano que nuestra Constitución ha adoptado (artículo 1°).
En efecto, la Constitución Nacional establece que esta es una
Corte que conoce y decide “causas” (artículo 116) y, por lo
tanto, carece de facultades jurisdiccionales para pronunciarse
en abstracto sobre la validez de los actos de los otros poderes
del Estado (Fallos: 12:372; 95:51; 115:163; 307:2384; 339:1223;
341:545, entre muchísimos otros), como ocurre cuando ellos son
atacados por quien no se encuentra jurídicamente habilitado para
hacerlo.

El control de constitucionalidad debe ser llevado a

cabo en el marco de la resolución de causas contenciosas
promovidas por parte interesada, requisito cuya rigurosa
observancia es necesaria para la preservación de la división de
poderes y el ejercicio equilibrado de los poderes establecidos

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por la Constitución Nacional (Fallos: 306:1125; 307:2384). Y en

esta causa, la Provincia de San Luis no es parte interesada pues
no tiene un derecho a que se mantenga inalterado un determinado
nivel de recaudación de los impuestos coparticipables. Una
concepción contraria implicaría, por ejemplo, que cada decisión
tomada por el Fisco Nacional en favor de un contribuyente
determinado legitimaría a todas las provincias y a la Ciudad de
Buenos Aires a impugnar el acto administrativo en cuestión dado
que ello tendría un impacto negativo sobre la recaudación de los
impuestos coparticipables.

Por ello, y oída la señora Procuradora Fiscal, se decide

hacer lugar a la excepción de falta de legitimación para obrar
opuesta por el Estado Nacional y rechazar la demanda. Con costas
en el orden causado (art. 1°, decreto 1204/2001). Notifíquese,
comuníquese a la Procuración General de la Nación y,
oportunamente, archívese.

Firmado Digitalmente por ROSATTI Horacio Daniel Firmado Digitalmente por ROSENKRANTZ Carlos Fernando

Firmado Digitalmente por MAQUEDA Juan Carlos Firmado Digitalmente por LORENZETTI Ricardo Luis

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Parte actora: Provincia de San Luis, representada por el señor Gobernador Dr.
Alberto José Rodríguez Saá y por el señor Fiscal de Estado, doctor Eduardo S.
Allende, con el patrocinio letrado de los doctores Rodolfo Carlos Barra,
Beltrán María Fos, Carlos José Antonio Sergnese y Luis J. Fernández
Cronenbold.

Parte demandada: Estado Nacional, representado por los doctores Carlos Gustavo
Pistarini, María Teresa Cassanese, Ricardo Eduardo Yamone y por el entonces
Procurador del Tesoro, doctor Osvaldo César Guglielmino.

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