CAJA DE HERRAMIENTAS FORMARNOS

LIBRO 4

análisis de problemas
y toma de decisiones
formulación de proyectos
y programas

Universidad Nacional de Lanús / Vicerrectorado / Campus Virtual UNLa / 2015

Universidad Nacional de Lanús Ministro de Educación
Prof. Alberto E. Sileoni
Rectora
Dra. Ana Jaramillo Secretario de Políticas Universitarias
Dr. Ing. Aldo Luis Caballero

Vicerrector
Director del programa Formarnos
Dr. Nerio Neirotti

Coordinador Académico
Mg. Aarón Attias Basso

Coordinador de Comunicación
Lic. Ezequiel Ivanis

Responsable Administrativa
Lic. Maira Barrera Silva
PARTE 1
ANÁLISIS DE PROBLEMAS Y
toma de decisiones
Autor: Mg. María del Cármen Tamargo

PARTE 2
formulación de proyectos y
PROGRAMAS
Autor: Lic. Matías Mattalini

PROGRAMA DE FORMACIÓN DE DIRIGENTES EN GESTIÓN PÚBLICA Y SOCIAL

 Tamargo, Maria del Carmen / Mattalini, Matías

Caja de herramientas para la gestión pública y social, libro 4

Dirigido por Nerio Neirotti; coordinado por Aarón Attias Basso, Ezequiel Ivanis -
1a ed.
Remedios de Escalada: De la UNLa - Universidad Nacional de Lanús, 2015.
69 p.; 21 x 29 cm.

ISBN 978-987-1987-44-3

1. Gestión Pública. I. Neirotti, Nerio, dir. II. Attias Basso, Aarón, coord. III. Ivanis,
Ezequiel, coord.
CDD 320.6

© Universidad Nacional de Lanús, Argentina

Campus Virtual UNLa
ISBN 978-987-1987-44-3 BN

Dirección Campus Virtual UNLa

Prof. Laura Virginia Garbarini

Programa de Formación de Dirigentes en Gestión Pública y Social

Libro 4. Análisis de problemas y toma de decisiones / Formulación de Proyectos y Programas
Autores: Mg. María del Cármen Tamargo y Lic. Matías Mattalini
Asesoramiento Didáctico: Esp. Amelia Negri
Diseño Gráfico (Campus Virtual UNLa): Coordinadora Esp. Andrea Gergich. Equipo: Lit. Clara Isabel Cardona,
Lic. Yanina Fuchs, Lic. Victoria Gilles Fernández
Soporte técnico: Darío Pozzuto y Javier Godoy

Agosto 2015
Impreso en ISIGRAPH, Remedios de Escalada, Provincia de Buenos Aires, Argentina
Índice

Índice de íconos 9

PARTE 1. análisis de problemas y toma de deciciones 11

Introducción11

¿De qué hablamos cuando hablamos de problemas? 12

¿De quién son los problemas? 12

Los problemas complejos 15

¿Problemas técnicos o problemas políticos? 16

Análisis y diagnóstico 17

Análisis de actores 17

Mapa de actores 18

Análisis de problemas 19

Análisis de objetivos 21

Análisis de alternativas 23

Conclusión 25

/7
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

PARTE 2: Formulación de proyectos y programas 31

Introducción31

Planificación estratégica y políticas públicas 33

Nociones conceptuales 33

Niveles de planificación 34

Articulación entre lo estratégico y lo programático. Ciclo de un programa /

proyecto: sus etapas 35

Planificación tradicional vs. Planificación Estratégica Situacional 38

Formulación de un programa y/o proyecto social 42

Dos metodologías como instrumentos concretos para establecer una

planificación de un programa o proyecto 44

La Matriz del Marco Lógico como método de planificación 44

Elaboración de la Matriz 45

Método Altadir de Planificación Popular: Planificar y programar a nivel local 58

Organización financiera e Institucional 63

Cronograma de actividades, recursos necesarios y presupuesto 63

Estructura organizativa de un proyecto 65

Evaluación de programas y proyectos en el marco de las políticas públicas 66

Concepto de evaluación 66

Pasos para llevar a cabo una evaluación 67

Reflexiones finales 68

Bibliografía 69

8/
índice de íconos

Actividad no obligatoria

Lectura obligatoria

Lectura recomendada

Para ampliar

Referencia interna

Multimedia

Para reflexionar

Importante

/9
PARTE 1
análisis de problemas y
toma de decisiones

Introducción

En esta sección definiremos la noción de problema desde una perspectiva socio-

política y caracterizaremos algunas herramientas útiles para llevar a cabo su aná-
lisis, con el fin de comprender parte de los problemas que puedan afectar a una
comunidad y con el objeto posterior de tomar las decisiones que tiendan a supe-
rarlos. En otras palabras, el propósito consiste en lo siguiente: “Dotar a los cursan-
tes de herramientas para el diagnóstico y el análisis de los problemas que surgen
en la práctica territorial, como así también para elaborar alternativas de solución a
estos problemas.”

Con dicho propósito se han seleccionado los contenidos básicos, a cuyo desarrollo
conceptual se sumarán algunas propuestas de actividades estrechamente conec-
tadas con diferentes situaciones de la realidad y con posibles ámbitos de interven-
ción político-social. Será posible, entonces, encontrar en este material definiciones
e ideas nucleares respecto de los siguientes elementos: la conceptualización de un
problema; sus dimensiones “técnica” y “política”; los elementos para realizar el
diagnóstico a través de la elaboración de un “Árbol de Problemas”; y, finalmente,
el análisis y la selección de alternativas de solución.

Se trata, en todo caso, de favorecer el desarrollo de un pensamiento crítico que

permita analizar diferentes situaciones, de modo que puedan ser construidos cono-
cimientos significativos y concretadas acciones transformadoras frente a las deman-
das y a las necesidades que puedan surgir.

/ 11
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

¿De qué hablamos cuando hablamos de problemas?

Comenzaremos por mencionar algo que, a primera vista, puede resultar contradic-
torio: los problemas no existen, sino que se construyen. Ahora bien, ¿por qué deci-
mos esto? Porque no podemos pensar en los problemas como si fueran hechos que
todo el mundo reconoce, puesto que lo que es un problema para unos, no lo es
para otros y lo que para una persona es un problema social, para otra resulta un
problema individual; lo que para una persona es un problema para otra no lo es, o
bien ambas pueden definir y caracterizar el problema y sus implicancias de mane-
ra distinta según el “lugar” o la “posición” que ocupen dentro de la sociedad.
Podríamos decir entonces que, por ejemplo, el problema de la delincuencia no es
igual para los ricos que para los pobres, para las mujeres que para los hombres,
etc., ya que los afectan de manera desigual y cada uno demanda soluciones dia-
metralmente opuestas. Es decir que lo que constituye un problema depende del
punto de vista desde el cual cada sujeto, cada actor social, lo perciba y analice.
Ese enfoque peculiar de cada actor depende de una serie de factores que estruc-
turan la mirada que se tiene sobre la realidad.

Como afirmamos en la sección dedicada a las Políticas Públicas, todo problema se

estructura subjetivamente. En otras palabras, la mirada sobre el mismo, su delimi-
tación, la identificación de soluciones posibles, la relación con otros problemas y
soluciones, el lugar de prioridad que se le da en la agenda pública y en la agenda
de gobierno, todo esto, depende del punto de vista, de los intereses y de las expli-
caciones de la realidad que tienen los actores. Entonces, para trabajar con la noción
de “problema” podemos recurrir a una serie de preguntas que nos guían en su
análisis y que son las que proponemos en el recorrido de este capítulo:

1. ¿Por qué es un problema?

2. ¿Quiénes son los actores involucrados?
3. ¿Cuáles son las alternativas de solución?
4. ¿Qué recursos necesitamos para llevar adelante cada una de las dife-
rentes soluciones?
Pero antes de intentar las respuestas, debemos analizar algunas explicaciones que
aparecen a continuación.

¿De quién son los problemas?

La mayoría de los problemas no afectan a la totalidad de la población de una loca-

lidad, menos aún de un país entero. Supongamos que en nuestro barrio hay un
problema de inundaciones, seguramente haya zonas y poblaciones más afectadas
por su cercanía al arroyo o al río o al lugar en donde la inundación anegó terrenos,
calles, etc.

12 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Frente a esta situación, lo que se

debe lograr es que ese proble-
ma, que afecta a algunos secto-
res de nuestra comunidad, sea
reconocido por la mayoría de la
población como un problema o
asunto público prioritario y se
transforme así en un problema
colectivo que preocupe a todos.
¿Por qué decimos que es impor-
Inundación en Funes en el 2011. tante lograr el reconocimiento
colectivo de ese problema? Por-
que esta es una manera de que
el Estado intervenga para su
resolución a partir de la destina-
ción de los recursos y las accio-
nes y mediante la movilización
de la capacidad organizativa de
las organizaciones sociales y de
las y los ciudadanos del munici-
pio. Es esencial que los proble-
mas que se identifiquen en un
Problemas en la recolección de basura. Ciudad de territorio sean consensuados y
Buenos Aires, 2014. crezcan de abajo hacia arriba,
para que las respuestas que el
Estado proponga reconozcan y se estructuren sobre la base de los intereses de los
grupos sociales afectados e involucrados en el problema.

En este sentido, un ejemplo de un problema construido desde abajo es

la militancia de las Abuelas de Plaza de Mayo, desde la resistencia en
la dictadura, a través de la visualización de una problemática que
nadie quería ver. En esa lucha, se dio una confrontación entre las
visiones, la caracterización y la estructuración del problema desde la
mirada de los afectados con las de los gobiernos sucesivos que se sos-
tenían o expresaban la “teoría de los dos demonios”.

Para que los problemas que forman parte de la “agenda publica” −que-
llos que constituyen las preocupaciones de una comunidad y que al ser
reconocidos por grupos sociales diversos de una comunidad− se incor-
poren en la “agenda de gobierno” es central que los actores interesa-
dos en su resolución se hayan movilizado para hacerlos visibles y
relevantes, y que hayan incidido para su incorporación a la agenda del
gobierno. Esta agenda del gobierno siempre es limitada, porque supo-
ne una priorización de los asuntos de la agenda pública. De otro modo,
los únicos problemas que serán resueltos son los de los grupos sociales

/ 13
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

que tengan mayor poder de influencia −ya sea económico o político−

para incidir o presionar al Estado para que se ocupe de los problemas
que resulta prioritarios según sus intereses.

En este sentido, conviene reiterar lo que se expresaba en la sección

dedicada a las Políticas Públicas.

Las políticas públicas nacen de problemas definidos, delimitados

(estructurados) y que han sido reconocidos de forma colectiva. Sin una
definición de los problemas en estos términos, resulta imposible llevar
a cabo una planificación que sirva de eje para un proyecto de país.
Insistimos en que este proceso comienza desde abajo, desde los pro-
blemas más cotidianos hacia los problemas nacionales.

Retomando el ejemplo inicial referido a las inundaciones, para incidir y lograr que
el estado municipal resuelva los problemas derivados de la inundación, los actores
sociales pueden recurrir a varias estrategias o caminos posibles para lograrlo. Entre
ellos, encontramos los siguientes:

- Pedir una audiencia con el intendente.

- Vincularse con una universidad para investigar las causas hídricas que
impiden la buena circulación del agua.
- Juntar firmas para que se incluya el asunto dentro del presupuesto
participativo.
- Contactar al miembro del Consejo Deliberante que nos representa para
pedirle que eleve nuestra propuesta.
- Organizar manifestaciones en la vía pública que sean cubiertas por los
medios decomunicación locales, entre muchas otras más opciones.

El proceso de elegir alguna entre varias alternativas es lo que se conoce como

“seleccionar una alternativa de resolución”.

Ahora bien, este recuento de alternativas se encuentra desordenado; lo que se

debería lograr es vislumbrar cómo se relacionan entre sí las causas del problema,
tener en claro cuáles son los actores involucrados y qué alternativas de acción son
posibles. Con toda esta información se podrá planificar la estrategia de interven-
ción sobre el problema. Para ello se dispone de algunas herramientas como armar
un Árbol de Problemas y un Árbol de Objetivos, junto con el mapa de actores y la
matriz de análisis de alternativas de acción.

14 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Los problemas complejos

Por otro lado, podemos definir los problemas por su grado de complejidad. Hay
problemas de la vida cotidiana en los que tenemos dos alternativas, una de las cua-
les es mejor que otra. Pero la mayoría de los problemas sociales son problemas
complejos, cuyas alternativas de solución son muchas y no siempre una es mejor
que otra en términos absolutos, sino que tenemos que preguntarnos a quiénes
benefician y a quiénes perjudican, qué efectos tiene nuestra respuesta sobre los
distintos actores involucrados y qué efectos tiene en el corto, mediano y largo plazo
y cuál es la alternativa más viable de acuerdo con nuestras capacidades y posibi-
lidades como organización. Los problemas sociales son siempre complejos y, por
lo tanto, es nuestra tarea analizarlos con cuidado y dedicación, pero también con
herramientas tales como las que aquí proponemos.

Para ejemplificar a qué nos referimos con que los problemas y las deci-
siones (que siempre son políticas) implican un cierto grado de comple-
jidad, proponemos pensar en la obra de teatro llamada Un enemigo del
pueblo perteneciente al dramaturgo noruego Henrik Ibsen. En ella, el
protagonista es un médico que descubre que el agua del balneario de su
ciudad –la principal fuente de ingresos– está contaminada, lo que, de
salir a la luz, implicaría un golpe fuerte a la economía de la ciudad. Una
opción es informar a las autoridades sanitarias y clausurar el balneario,
pero sabemos que las consecuencias de esta decisión provocaría otros
problemas, tales como el descenso marcado de la cantidad de turistas,
un aumento del desempleo y de las personas sin cobertura social, la
reducción de la recaudación del presupuesto municipal, lo que a su vez Henrik Ibsen
podría llevar tantos otros efectos negativos. Si, por el contrario, el prota- (Cristianía [actual
gonista no alerta a las autoridades de la contaminación, seguramente Oslo], 1906 - Skien,
habrá más gente enferma, lo que no sólo tendría como efecto daños en 1828). Este dramatur-
la salud de la población, sino también en el aumento de los gastos del go fue uno de los reno-
sistema de salud local y el desprestigio de la ciudad como lugar turístico. vadores del teatro uni-
Esta obra muestra la lucha de un hombre por defender su verdad contra versal. Algunas de sus
las verdades de los demás protagonistas. Es un conflicto que muestra obras son: Casa de
desde dónde y cómo analizamos o comprendemos la realidad, y sobre muñecas, Un enemigo
las consecuencias prácticas que se desprenden de las decisiones para del pueblo, la Dama
llevar a cabo acciones que se derivan de esa perspectiva específica del mar, entre otras.
desde la cual pensamos y actuamos.

Esta obra tiene la cualidad de abrir líneas para pensar acerca de ese
conflicto, cuya base está en la forma en que entendemos la realidad y
en las consecuencias que sobre la vida en común tiene la perspectiva
que adoptemos.

Este breve ejemplo muestra que las decisiones siempre son políticas y técnicas,
que son complejas y que, por lo tanto, deben analizarse sistemática y detenida-
mente, porque siempre van a desencadenar procesos que benefician a algunos
grupos de la población y no a otros.

/ 15
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

En cuestiones sociales no se trata de elegir entre el bien y el mal como en una pelí-
cula de superhéroes, sino entre qué objetivos valorativos vamos a priorizar: ¿dedi-
camos los recursos a las cloacas o a los espectáculos públicos? ¿Al agua potable o
las salas de salud? En definitiva, dado que los problemas son infinitos, al adminis-
trar los recursos casi siempre se experimenta el problema de la “sábana corta”, es
decir que no podremos trabajar sobre todos los problemas con la misma asignación
de recursos, ni con la misma prioridad. Sin embargo, esta afirmación amerita una
aclaración respecto de la división entre problemas técnicos y problemas políticos.

¿Problemas técnicos o problemas políticos?

Muchas veces escuchamos frases tales como:

No obstante, todo problema implica, a la vez, una dimensión técnica y una dimen-
sión política. Quienes hablen de problemas estrictamente técnicos, muchas veces
están ocultando el costado político del mismo, porque perjudica sus intereses o los
intereses de los actores con
¡Este es poder. Los ejemplos de este tipo
un problema técnico! son los modelos de intervención
social muchas veces promovi-
dos y financiados por organis-
¡No hay que politizar
mos internacionales de crédito,
este problema!
que se presentan en sustentado
en criterios exclusivamente téc-
nicos, que al no considerar las
características históricas, políti-
cas y culturales de cada contex-
to no responden a las especificidades de las problemáticas que pretenden resolver.
Estos se convierten en modelos de políticas públicas aplicables en cualquier espacio
social-institucional, sin considerar las particularidades de cada sociedad.

Con respecto al ejemplo de las inundaciones, la obra que se realizará para mejorar
el desagüe del barrio debe ser diseñada por ingenieros y especialistas, pero las
decisiones respecto del lugar en el que emplazaremos dicha obra, el presupuesto
que se asignará, qué otras obras son necesarias para complementar sus efectos,
así como tantas otras decisiones, requieren un proceso de toma de decisión con-
sensuada entre actores que respeten las visiones, las necesidades y las propuestas
de los actores involucrados, por lo tanto hacen a la dimensión política de los pro-
blemas sociales y de la toma de decisiones.

Por todo esto, se puede afirmar que la toma de decisiones no puede reducirse a
criterios puramente técnicos.

16 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Análisis y diagnóstico

A la hora de planificar una acción en el territorio, es preciso que realizar un análi-

sis de la situación. Este análisis implica considerar cuatro dimensiones:

- Los actores sociales.

- Los problemas.
- Los objetivos.
- Las alternativas de solución.

Análisis de actores

Al momento de analizar la situación para resolver un problema, lo primero es identificar

todos aquellos actores sociales que puedan estar involucrados (directa o indirectamen-
te) en el problema. Esto es lo que se conoce como hacer un mapa de actores.

Hacer un mapa de actores no supone solamente saber quiénes son, sino, sobre
todo, analizar su poder relativo, sus intereses y expectativas; determinar en qué
medida éstos son opuestos o complementarios en relación con los objetivos de la
propuesta de intervención; de qué modo se pueden aprovechar los recursos de
cada actor; identificar su posicionamiento ya sea de cooperación o conflicto frente
al problema y/o al proyecto, las relaciones entre actores y con el gobierno local;
diseñar estrategias en relación con dichos conflictos y definir cómo pueden ser
incorporados en el diseño.

Esta es una etapa de análisis y no de proyección, por eso es importante tener en

mente a todos los actores, sin que nuestra visión de la realidad sea nublada por
nuestros deseos. En el mapa aparecerán tanto nuestros aliados cuanto nuestros
adversarios, tanto los que se verán afectados directamente por nuestra acción cuan-
to aquellos que sólo se involucrarán de manera indirecta. Es preciso que tengamos
en cuenta las posibles alianzas y cómo impactará nuestra actividad en los lazos de
amistad o enemistad que existan entre ellos.

Los actores sociales o grupos a considerar entre aquellos que están involucrados o
afectados, directa o indirectamente por el problema identificado y sus posibles solu-
ciones, pueden ser:

- Grupos de la población: de acuerdo con sus niveles de ingreso, su

género, su edad, etc.
- Organizaciones gubernamentales: ministerios, provincias y municipios.
- Organizaciones del sector privado: comercios, empresas, bancos y aso-
ciaciones empresarias.

/ 17
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

- Organizaciones de la sociedad civil: ONG, colegios profesionales y

sindicatos.
- Agrupaciones políticas: movimientos, partidos y grupos de lobby.
- Organizaciones de cooperación y financiamiento internacional: agen-
cias bilaterales y organismos internacionales.

Para que esta tarea de análisis resulte ordenada se recomienda: registrar los grupos,
las personas y las instituciones importantes relacionadas con el proyecto o con aque-
llos que se encuentren en su ámbito de influencia; definir categorías que permitan
reconocerlos, tales como afectados, beneficiarios, cooperantes, oponentes, afectados,
perjudicados, etc.. Luego de ser analizados estos aspectos, corresponde identificar
y analizar las consecuencias que tendrá nuestra respuesta para los actores.

Mapa de actores

El momento de sentarse a reflexionar sobre todos estos temas puede ser el indica-
do y el más útil para elaborar el Mapa de actores. Para ello será necesario agrupar-
los sobre la base de dos dimensiones que se consideren esenciales: el “poder” que
tienen y el “interés” que ponen en que la propuesta de solución resulte exitosa.
Esto servirá para “conocer el paño”, es decir para tener un panorama visual de las
posiciones de los actores y orientar la estrategia en consecuencia, tal como se
muestra en el siguiente gráfico1:

Niveles de poder

Alto Actor B

Medio Actor A

Bajo Actor C
Interés en
el objetivo
A favor Indiferente En contra

Como representación gráfica, este mapa de actores resulta útil para ver, sobre la
base del problema, las redes de poder en el territorio, y para elaborar estrategias
para neutralizar a los oponentes. Si tomamos como ejemplo un municipio, podría-
mos observar que en numerosas oportunidades no es posible influir directamente
sobre el intendente, pero sí accionar sobre instancias previas de decisión (C) para
que ayuden a llegar a él o, al menos, no filtren nuestra demanda en el camino.

1 El ejemplo está tomado de POZO SOLÍS, Antonio, Mapeo de actores sociales. En Internet:
[Link] (Página consultada en marzo de 2015).

18 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Análisis de problemas

Como ya dijimos, los problemas no existen sino que se construyen. Existe un pro-
blema cuando un actor social (individual o colectivo) siente insatisfacción con un
hecho o circunstancia que está viviendo. Es decir que un problema existe cuando
hay una brecha entre cómo queremos o deseamos que la realidad se comporte y
cómo la realidad se presenta.

Es muy importante definir los problemas con la mayor precisión posible. Un proble-
ma mal definido nos lleva a malas propuestas de solución. Es importante no con-
fundir el problema central con sus causas y sus efectos.

Cuando nos sentamos a identificar y a definir un problema, intervienen en ella

aspectos valorativos, culturales, materiales –condiciones de vida– que determinan
y condicionan un modo de ver y percibir el mundo por cada actor. A partir de este
hecho, cobra más importancia aún apelar a los diversos mecanismos que permitan
consensuar alrededor de los problemas relevantes en una comunidad, para que,
de esa manera, las acciones políticas estén direccionadas hacia ellos. Los proble-
mas no son hipótesis abstractas; por el contrario, afectan a la población, a grupos
sociales y/o a instituciones, por eso, en forma previa al análisis de problemas todos
los grupos afectados y sus intereses correspondientes deben ser tomados en cuen-
ta. Esto corresponde a lo que denominamos el análisis de la participación.

Para analizar los problemas de manera sistemática, proponemos una técnica que
permita visualizar la red de relaciones entre el problema central y los problemas
asociados: el Árbol de Problemas, que se constituye en una imagen completa de la
situación negativa existente. Para su construcción pueden seguirse algunas pautas
orientadoras:

1. Identificar el problema seleccionado y colocarlo en el centro de una

pizarra.

2. Identificar otros problemas percibidos por los actores involucrados, que

son causas directas del problema bajo consideración y escribirlos en
tarjetas que se colocarán “debajo” del problema principal selecciona-
do. Al estar cercanos, se está indicando que son causas directas.

3. Continuar con la identificación de los problemas que se asocian o son

causa del problema principal y sus relaciones entre sí, hasta llegar a
las “raíces”. Éstos son considerados causas más estructurales, por lo
tanto se colocan en el gráfico “más lejos” del problema, en la base del
árbol.

4. Identificar otros problemas que se originan en el problema bajo consi-

deración y que son sus efectos o consecuencias; éstos se colocan “por
encima” del problema seleccionado.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

5. Completar con “flechas orientadas” desde las causas a los efectos y

revisar que el diagrama tenga sentido.

Una vez construido el árbol, se revisa la definición del problema central y se com-
prueba que sus relaciones de causa-efecto estén correctamente asignadas. Este
análisis y la construcción del Árbol de Problemas se enriquecerá con el trabajo en
equipo o con la participación de los actores involucrados, por ejemplo, en una diná-
mica de trabajo en taller.

El Árbol de Problemas: representación gráfica

Efectos Efectos

Efectos Efectos Efectos

PROBLEMA CENTRAL

Causas Causas Causas

Causas Causas Causas

Efectos Efectos

Esto nos sirve para establecer relaciones de causa y efecto, para ordenar el pensa-
miento y no ver gigantes donde en verdad hay molinos de viento. Si el problema es
“la desigualdad social”, lo más posible es que nos resulte un problema de una
envergadura que sobrepase nuestras posibilidades de actuar para resolverlo, nos
conmueva y nos paralice al mismo tiempo. Pero si definimos al problema en térmi-
nos más precisos, identificando las formas en que esa desigualdad se expresa en

20 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

un contexto dado (la ciudad, el barrio, los grupos de población, etc.), seguramen-
te advertiremos que hay cosas que están a nuestro alcance como organización
para mejorar la situación.

El Árbol de Problemas también resulta útil para darnos cuenta de que las cosas no
son tan simples como pensamos desde el sentido común. Todos los problemas
están asociados entre sí y las consecuencias de los mismos son, la mayoría de las
veces, multicausales. Por ende, es importante contar con las estrategias para ata-
car los problemas de a uno por vez, para que de esa manera el avance hacia un
barrio mejor, hacia una sociedad mejor, se haga paso a paso, aunque desde nues-
tra visión y desde nuestras capacidades como organización.

Dificultades habituales en la enunciación de problemas

Dificultad en la identificación de los Se enuncian en forma muy poco precisa. Por ejemplo, “la mar-
problemas. ginalidad”, “la pobreza”, “la educación”, etc. Hay que intentar
expresar los problemas de forma inequívoca.

Dificultad en la valoración de lo que Considerar que los problemas se perciben siempre desde un
es efectivamente un problema. determinado punto de vista, desde una cultura y desde un con-
junto de intereses específicos.

Definición de los problemas como Los problemas no deben describirse como ausencia de determi-
“falta de soluciones”. nadas soluciones (“falta de...”; “no hay...”). De esta manera, se
describe lo que se quiere hacer y no el problema que existe.

Dificultades para establecer Las causalidades verticales y unívocas funcionan a medias. Las
la causalidad entre los problemas. relaciones entre los problemas tienden a ser bastante más com-
plejas y las causalidades son múltiples. Descartar “problemas
madre” tales como el “subdesarrollo”, el “sistema”, la “margi-
nalidad”, pues tienden a ser un enunciado-resumen de un gran
número de problemas más concretos.

Análisis de objetivos

Una vez que hemos analizado el problema e identificado los actores que están
involucrados, es preciso que avancemos en el proceso de toma de decisiones. Para
ello, debemos clarificar nuestros objetivos.

/ 21
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Definimos un objetivo como una situación futura a la que se desea llegar

una vez que se han resuelto los problemas, es decir que cuando habla-
mos de objetivos estamos imaginando cómo queremos que esa situación
sea en el futuro. El análisis de estos objetivos nos muestra una visión
global de la situación deseada. Es importante pensar en esta situación
deseada en términos realistas, como algo que está, dados los recursos,
dentro de las posibilidades. Si no somos claros respecto de los objetivos
que tendrá nuestra intervención política, es posible que terminemos
frustrándonos y dejando la acción en manos de otras instancias.

Al expresarse en forma de objetivos, el estado negativo del Árbol de Problemas se

convierte en propuestas de acción. Es decir que el diagrama se traduce en un len-
guaje positivo, en el cual cabe también construir una red de medios y fines. El
diagrama es lo que permitirá visualizar fácilmente esas relaciones.

Para organizar el Árbol de Objetivos se recomienda entonces formular todas las con-
diciones negativas del Árbol de Problemas en forma de condiciones positivas,
deseadas y realizables en la práctica; examinar las relaciones “medios-fines” esta-
blecidas para garantizar la lógica y la integridad del esquema; modificar, si fuera
necesario, las frases existentes y/o añadir frases nuevas en el contexto de las rela-
ciones “medios-fines”; eliminar los objetivos que no sean efectivos o posibles.

El Árbol de Objetivos: representación gráfica

Fines Fines

Fines Fines Fines

OBJETIVO CENTRAL

Resultados Resultados Resultados

Actividades Actividades Actividades

Tareas Tareas

22 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Análisis de alternativas

Una vez analizados los objetivos, es necesario centrarse en el análisis de las distin-
tas alternativas posibles, para la resolución del problema. Al visualizar el Árbol de
Problemas y el Árbol de Objetivos, advertimos que es necesario identificar las alter-
nativas de la resolución del problema para el logro de los Objetivos.

Lo que llamamos “actividades” son los medios que permiten alcanzar los resulta-
dos que nos proponemos, los que a su vez conducen al logro de los fines.

Las actividades prioritarias son aquellas que actúan sobre las causas del problema
−las raíces del Árbol− y sobre los nudos críticos −la red causal entre problemas
asociados− que explican en mayor medida la ocurrencia, las características y la
envergadura del problema. El supuesto subyacente es que, si actuamos sobre las
causas más profundas, estaremos en mejores condiciones de eliminar o resolver
el problema. Con el Árbol de Objetivos se trata de identificar entre las diferentes
estrategias o alternativas de acción la que resulte más adecuada, potente, eficaz y/o
viable y escoger aquella −o aquellas− que al ser ejecutada pueda contribuir a pro-
mover el cambio de la situación actual a la situación futura deseada.

Para seleccionar una alternativa, se evalúan y se comparan las que fueran identi-
ficadas como posibles soluciones del problema, para elegir no sólo la más factible
en términos económicos, técnicos, legales y ambientales, sino también aquella o
aquellas que sean más pertinentes, eficientes y eficaces.

Indudablemente, la decisión y la elección de la mejor alternativa depende de un

conjunto de variables que deben ser puestas en consideración, tales como:

- Las capacidades de nuestra organización para abordar las alternativas

previstas.

- La revisión de estudios económicos, financieros, sociales, institucionales y

ambientales existentes.

- La disponibilidad de los recursos necesarios.

- La probabilidad de alcanzar los objetivos a partir de la alternativa

seleccionada.

- La factibilidad política de implementar esa alternativa.

- La relación costo-beneficio que dicha alternativa implica.

- Los riesgos sociales.

- La sostenibilidad futura de la misma, entre otras.

/ 23
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Por lo tanto, para realizar la elección de la alternativa se sugiere:

- Identificar una red causal explicativa del Árbol de Problemas y de un

conjunto de objetivos del Árbol, que podrían traducirse en estrategias
potenciales de un proyecto.
- Considerar las alternativas a la luz de los recursos disponibles, la viabi-
lidad política y los intereses de los beneficiarios, de las entidades eje-
cutoras y las fuentes de financiamiento.
- Realizar los estudios pertinentes: económico, financiero, social, ambien-
tal, viabilidad política, etc.
- Tomar una decisión sobre la estrategia o la combinación de estrategias
–alternativas– más apropiadas para el proyecto.

Según la complejidad del problema y de las alternativas propuestas, la o las estra-

tegias seleccionadas pueden operarse a través de un proyecto, o bien, de un pro-
grama más complejo compuesto por varios proyectos. Pero cabe agregar que este
es un tema que se desarrolla con profundidad en la sección dedicada a la Formu-
lación de Proyectos y Programas.

24 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Conclusión

Desde el programa Formarnos, reivindicamos los espacios de reflexión, ya

que son espacios en los que se abre la puerta a la mirada reflexiva y crítica
que nos permite “desnaturalizar” nuestra mirada acerca del mundo. Esto
es a lo que nos referimos cuando hablamos de pensar desde nosotros y
para nosotros: pensar nuestra realidad y encontrar nuestras respuestas a
los problemas que tenemos. No alcanza con tener principios, sino que es
preciso llevarlos a la práctica en el tiempo y en el lugar en que nos toca vivir
y desarrollarnos. Para eso, es necesario que sepamos por qué hacemos lo
que hacemos y cómo hacer lo que queremos hacer.

Hasta aquí hemos avanzado en las siguientes preguntas: ¿Qué está pa-
sando? ¿En qué situación estamos? ¿Quiénes son los actores involucrados?
¿Cuál es su perspectiva? ¿Cuáles son sus intereses? ¿Qué queremos lograr?
¿Cómo podemos lograr lo que nos proponemos? ¿Qué alternativas de solu-
ción tenemos para lo que está pasando?

En otra sección ya nos concentramos en el diseño de programas y proyectos

sociales sobre la base de nuestras problemáticas, es decir en relación con los
pasos siguientes al análisis de problemas y la toma de decisiones.

Hemos mostrado que la forma en la que vemos los problemas nace de la

manera de ver la realidad, la cual a su vez está marcada por valores e ideas
políticas que orientan nuestra práctica cotidiana. En la política tanto barrial
cuanto nacional, la palabra “decisión” es central. En este capítulo, hemos
acercado algunas herramientas para mejorar la forma en la que analizamos
los problemas y tomamos decisiones para su resolución.

Por último, sólo nos queda proponer un ejercicio de lectura y análisis que,
además de favorecer la integración de los contenidos desarrollados, ilustra,
a través de un claro ejemplo, cómo operar con las distintas herramientas
presentadas, cuando el propósito sea analizar y comprender un problema y
seleccionar luego las alternativas de solución.

Leer el caso que se transcribe a continuación de Los jóvenes

del barrio de los Chorrillos que se incluye en el texto de
Camacho, Hugo; Cámara, Luis; Cascante, Rafael y SAINZ,
Héctor, El enfoque del marco lógico: 10 casos didácticos,
págs. 86-93.

/ 25
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Los jóvenes del barrio de Los Chorrillos

Un problema reciente e importante que se ha podido observar en el barrio de

Los Chorrillos es el del incremento espectacular de la delicuencia juvenil, lo
que ha provocado un evidente malestar social, un aumento de la presencia
policial en la zona y un número significativo de muertos, heridos y damnifi-
cados en general por este auge de las conductas antisociales protagonizadas
por algunos grupos locales de jóvenes.

El barrio de Los Chorrillos constituye un área dergadada de la ciudad, habi-

tado mayoritariamente por poblaciones inmigrantes de origen rural que se
han ido estableciendo durante los últimos tiempos en algunos de los barrios
tradicionales del centro urbano. Los porcentajes de población juvenil son muy
elevados y se calcula que en torno a un 25% de los habitantes del barrio tie-
nen entre 15 y 24 años.

Para intentar comprender las causas que han motivado el auge de este tipo
de conductas un equipo de planificación se ha entrevistado con diferentes
agentes sociales de la zona y ha constatado que los jóvenes apenas están
integrados en la vida comunitaria. Los canales para la participación juvenil
se encuentran bloqueados o son inexistentes, las organizaciones juveniles
locales son muy débiles y existen claros prejuicios sociales que impiden la
integración de este grupo de edad.

En otro orden de cosas, hay que reconocer que la mayoría de los jóvenes
del barrio cuentan con unos ingresos escasísimos o carecen completamen-
te de ellos. Por una parte, las empresas de la zona no muestran un interés
especial en contratar a trabajadores jóvenes, alegando su falta de expe-
riencia y de seriedad. Además, muchos jóvenes apenas tienen información
sobre el mercado laboral y desconocen sus posibilidades de cotratación.

Por último, debe señalarse que la deficiente capacitación laboral del colec-
tivo juvenil provoca el subempleo o el paro de muchos de ellos. Esta escasa
capacitación puede deberse a la ausencia de una formación laboral específi-
ca pero, también, a los muy bajos niveles de escolaridad que tienen muchos
de estos jóvenes.

Aparte de todo esto, el estudio muestra que buena parte de los hábitos de
vida de los jóvenes del barrio son muy poco saludables y que el consumo de
drogas, el alcoholismo o las relaciones sexuales de riesgo son mucho más
comunes de lo que en principio podía suponerse. Los jóvenes entrevista-
dos manifestaron un completo desconocimiento acerca de las implicaciones
que esos comportamientos tienen para su salud. Esta ignorancia va unida la

26 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

práctica inexistencia de servicios de salud accesibles a los jóvenes. Además,

no hay en el barrio ningún equipamiento deportivo ni de ningún otro tipo que
permita la realización de ocio creativo.

Teniendo en cuenta la situación descrita el equipo de planificación se propone

realizar:

- Un análisis de los distintos grupos implicados.

- Un análisis de los problemas.
- Un análisis de los objetivos de desarrollo.
- Un análisis de las alternativas.
- Una matriz de planificación del proyecto de desarrollo.

Análisis de participación

Beneficiarios Beneficiarios Excluídos/ Perjudicados/

Directos indirectos Neutrales Oponentes potenciales
Jóvenes del barrio Familiares de los Traficantes de droga
de los Chorrillos jóvenes beneficiarios
Vendedores de alcohol
Organizaciones
juveniles locales

Empresas de la zona

Explicación

En este caso se presenta una muy escasa información sobre los diferentes
grupos o agentes sociales del área de intervención: En principio, queda claro
que el colectivo juvenil es el directamente beneficiario, aunque sería desea-
ble disponer de más información al respecto. Los familiares de esos jóvenes,
las organizaciones juveniles locales y las empresas de la zona serían hipoté-
ticos beneficiarios indirectos. Como excluidos u oponentes aparecerían los
traficantes de drogas y los vendedores de alcohol.

/ 27
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Árbol de problemas

Aumento de la
Muertos y heridos presencia policial Malestar social

INCREMENTO DE LA
DELINCUENCIA JUVENIL EN EL
BARRIO DE LOS CHORRILLOS

Los jóvenes disponen Los jóvenes apenas están Los hábitos de vida de
de ingresos muy escasos integrados en la vida los jóvenes del barrio son
comunitaria muy poco saludables

Las empresas Desconocimiento

no tienen Los canales de de las implicacio-
interés en participación nes de ciertos
contratar a se encuentran comportamientos
jóvenes bloqueados sobre la salud

Bajos
niveles de
escolaridad
Deficiente Los servicios de
Las organizaciones
capacitación salud son
juveniles son
laboral del inaccesibles
muy débiles
colectivo juvenil para los jóvenes
Ausencia de
formación
laboral
específica
Los jóvenes Pocas opciones
apenas tienen Prejuicios para la
información sociales realización de
sobre el ocio creativo
mercado laboral

28 /
 / ANÁLISIS DE Problemas Y toma de decisiones

Árbol de objetivos

Reducida la Disminuido el
Menos muertos y heridos
presencia policial malestar social

DISMINUCIÓN DE LOS
NIVELES DE DELINCUENCIA

Aumentada la integración Los jóvenes tienen

Aumentados los niveles
de los jóvenes en la hábitos de vida más
de ingresos de los jóvenes
vida comunitaria saludables

Mejoradas
las infraes- Los jóvenes
Estimulado interés tructuras Formados conocen
empresarial en educativas líderes implicaciones
contratación
juveniles de ciertos
juvenil
comportamientos
Formación
Mejorados los adaptada a las
niveles de
capacidades
escolaridad
juveniles
Establecidos
Reforzada la Fortalecimiento
servicios de
capacitación de organizaciones
laboral juvenil salud accesibles
juveniles
a los jóvenes
Establecidos Creado un
sistemas de sistema de
formación formación
laboral profesional
Establecidos Reducidos Creada una
sistemas de oferta de ocio
Existen los prejuicios
información
planes sociales saludable
laboral
formación-
-empresa

Fomentado Creados canales

el autoempleo de participación
juvenil juvenil

/ 29
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Por último tengan en cuenta que:

No hacemos aquí un cierre definitivo del tratamiento de los temas.

Seguramente volverán sobre ellos no solo durante el curso del Programa
Formarnos sino al transitar por alguna experiencia de la realidad que los
convoque en calidad de participantes activos frente a necesidades y
demandas que se formulen en algún sector de la comunidad.

Es necesario que participen activamente en las propuestas que se progra-

man. Éstas son definidas por el/la tutor/a en función de una planificación
previa y de las necesidades de los grupos de cursantes.

Recurran a las tutorías frente a cualquier consulta.

30 /
PARTE 2
formulación de
proyectos y programas

Introducción

Esta segunda parte trata sobre la formulación de proyectos y programas, dispositivos

imprescindibles para atender parte de aquellas demandas de grupos y organizacio-
nes sociales y políticas, que requieren cambios y transformaciones en ciertos aspec-
tos de la vida comunitaria. Específicamente, esta segunda parte está destinada a
brindar herramientas conceptuales y prácticas que permitan a todos aquellos mili-
tantes territoriales y/o dirigentes con capacidad de gestión y compromiso responder
a dichas demandas, diseñar propuestas y concretar acciones de intervención social
en el seno de los espacios en los que se encuentren actuando. El propósito es que
esas acciones fortalezcan el proyecto amplio e integrador, nacional, popular y demo-
cráticamente orientado, vigente hoy en nuestro país.

Esta sección debe ser entendida en estrecha relación con aquella perteneciente al
tema Análisis de problemas y toma de decisiones. En dicho material trabajamos sobre
la estructuración de un problema, el juego de poder que se establece entre los acto-
res que intervienen en una política o programa, el diseño de objetivos concretos, la
selección de alternativas de solución y explicamos, además, que la toma de decisio-
nes recorre todo el ciclo de las políticas y/o programas. En esta sección planteamos
una serie de herramientas específicas para llevar a cabo la planificación.

En continuidad con ese marco explicativo y antes de iniciar el recorrido temático,

resaltaremos algunas “ideas clave” que refieren al sentido y a la importancia de for-
mular un plan o programa de intervención en el que se determinen las líneas de
acción para lograr los cambios que se proponen. Son ideas que se irán “expandiendo
y abriendo” a partir de la introducción de nuevas nociones conceptuales y, fundamen-
talmente, con la reflexión compartida y los aportes de cada uno de ustedes.

Las siguientes son parte de esas “ideas clave” a considerar en este punto de partida:

- Toda acción que pretenda alcanzar un objetivo y lograr un efecto sobre

la realidad requiere de un esfuerzo de organización y racionalidad, es
decir que no puede quedar librada a la total espontaneidad de quien o
quienes la realizan.

/ 31
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

- La planificación, la programación y el diseño y formulación de proyec-

tos se presentan como un conjunto de herramientas conceptuales y
metodológicas destinadas a brindar dicho marco de organización y
racionalidad a la acción.

- La apropiación y manejo de estas herramientas genera una mayor

capacidad de gobierno, es decir, que desarrolla y/o mejora las capaci-
dades para la gestión.

- Hay variedad de herramientas con este mismo fin, aunque la opción

para este material es presentar la Matriz del Marco Lógico y el Método
Altadir de Planificación Popular.

Respecto de la organización de los contenidos, se han establecido dos bloques

temáticos: el primero, de carácter más conceptual sobre la Planificación estratégi-
ca; y el segundo, más operativo porque presenta algunas herramientas específicas
para la planificación y para la evaluación de programas y proyectos.

El propósito general es:

Favorecer la construcción de un espacio de conocimiento de herra-

mientas básicas para formular proyectos y programas, con ajuste a las
características y a las condiciones de los ámbitos en que cada partici-
pante desarrolla su actividad.

32 /
 / formulación de proyectos y programas

Planificación estratégica y políticas públicas

Nociones conceptuales

Entendemos las políticas públicas como procesos de decisión y acción que se cons-
truyen socialmente y que son impulsados por el Estado (aunque no como único
actor) en función de resolver problemas de orden público a partir de un determi-
nado marco institucional. Lahera las define como

“aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un

objetivo político definido en forma democrática, que son desarrollados
por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la
comunidad y el sector privado” (Lahera, E., 2006).

Las políticas públicas tienen sentido en tanto intentan responder a las necesidades
y demandas de una comunidad específica, constituyéndose en un método aplica-
ble para la solución de problemas comunes.

Ahora bien, toda acción que pretenda alcanzar un objetivo y lograr un efecto sobre
la realidad requiere de un esfuerzo de organización y racionalidad para ser llevada
a cabo, es decir que “no puede quedar librada a la total espontaneidad de quien
o quienes la realizan” (Ander-Egg, 2005). Esta idea de superar la mera esponta-
neidad remite a pensar en la noción de planificación.

A lo largo del tiempo se han producido y difundido diversas definiciones sobre este
término, pero en general puede decirse que es una herramienta conceptual y meto-
dológica que orienta las decisiones sobre el futuro –deseado–, analiza y actúa sobre
el presente y aprende sobre la base de la reflexión crítica del pasado. La planifica-
ción es la herramienta que requiere para su uso capacidad de análisis, de identifi-
cación de alternativas de acción y de operacionalización. Tanto la planificación
cuanto la programación y el diseño y formulación de proyectos se presentan como
un conjunto de herramientas conceptuales y metodológicas destinadas a brindar ese
marco de organización y racionalidad a la acción de un gobierno.

La apropiación y el manejo de estas herramientas genera y desarrolla una mayor

capacidad de gobierno en la gestión pública nacional, provincial y local. En térmi-
nos de Matus, esto se relaciona con el desarrollo de un nivel técnico-político que
apoye y acompañe a otros niveles de decisión política, para proponer modalidades
de intervención innovadoras, optimizar y/o generar recursos para responder a las
necesidades y demandas de la población. Es decir, Matus se refiere justamente a
la necesidad de incrementar la capacidad de gobernar, entendiendo por ella la
capacidad de resolver los problemas actuales y/o potenciales de la sociedad.

Matus define la planificación como un cálculo que precede y preside la acción; la

/ 33
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

concibe, además, como una herramienta que se pone en juego en contextos socia-
les conflictivos, de disputa de intereses y de tensiones, otorgándole un sentido emi-
nentemente práctico y flexible, pues está lejos de “cristalizar un plan”. Para que
dicha planificación sea pertinente y eficaz tiene que actualizar permanentemente
el plan a partir de analizar la realidad, replanificar y reorientar recursos y acciones
en función de otros actores relevantes y de la dinámica de la propia realidad social.

Niveles de planificación
Carlos Tulio Matus
Romo (1931-1998) fue Todo gobierno, tanto nacional, provincial cuanto local debería aspirar a la mejora
un economista chileno y continua de las relaciones con los ciudadanos y las ciudadanas, sobre la base de
experto en planificación, contribuir a elevar las condiciones de vida de su población y promover el desarrollo
integrante también del con inclusión. Si centramos nuestra atención sobre el gobierno local, podemos afir-
gobierno de Salvador mar que se enfrenta, al menos, a tres desafíos explícitos:
Allende.

- Establecer la coherencia entre la visión estratégica, el plan y el proceso

Para Matus: “Planificar
de programación y toma de decisiones cotidianas, es decir, minimizar
significa pensar antes de
las brechas que muchas veces se advierten entre estos niveles de la
actuar, pensar con méto-
planificación.
do, de manera sistemáti-
ca; explicar posibilidades - Articular con sentido estratégico las políticas, los planes y los progra-
y analizar sus ventajas y mas/proyectos de los distintos niveles jurisdiccionales que convergen
desventajas (...) La plani- en el ámbito de la jurisdicción.
ficación es la herramien-
- Articular la planificación estatal involucrando y considerando la mayor
ta para pensar y crear el
cantidad de actores sociales que forman parte del territorio.
futuro”.

En MATUS C. (2007). Una de las claves para que la planificación sea eficaz –en el sentido de dar res-
Planificar para gober- puestas efectivas a los problemas y demandas de la comunidad– reside en la nece-
nar: El método PES. saria articulación que debe ocurrir entre la planificación directiva y la planifica-
Buenos Aires: ción operativa.
Universidad de La
Matanza. La planificación directiva corresponde habitualmente a los niveles de conducción
política y se centra en la reflexión y definición acerca de la visión y los objetivos
estratégicos de la acción de gobierno, de modo tal que sea una planificación orien-
tada al largo plazo.

La planificación operativa se refiere al espacio del “hacer”, a través del cual se

logra cumplir con la visión y los objetivos estratégicos, pero en horizontes tempo-
rales diferentes: el mediano y corto plazo. Es lo que habitualmente se denomina
programación.

34 /
 / formulación de proyectos y programas

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
Plan

Planificación Directiva Planificación Operativa

Visión macro y de síntesis Visión desde la base
PROBLEMAS GENÉRICOS PROBLEMAS particulares

Puede afirmarse que tanto la planificación directiva cuanto la planificación opera-

tiva constituyen una instancia creativa en la que se generan conocimientos y se
diseñan acciones y modalidades de intervención, para transformar la realidad a
partir de producir determinados resultados, los que, a su vez, legitiman la acción
de gobierno.

Articulación entre lo estratégico y lo programático. Ciclo de un

programa / proyecto: sus etapas

La programación puede ser definida como “el proceso por el cual se prevén y se
determinan los pasos necesarios, las acciones a desplegar y los diversos recursos
requeridos para modificar una situación actual que se presenta como problemática
o provoca disconformidades, de modo de poder arribar a una situación deseable
en el futuro”. (Nirenberg, 2003).

En otras palabras, es el proceso en el cual los lineamientos estratégicos del plan de

gobierno se traducen o expresan en programas y/o proyectos diseñados y formula-
dos para dar respuesta a los problemas priorizados en la planificación estratégica
y directiva.

El proceso de programación es continuo y dinámico, busca incorporar diferentes

actores así como articular desde una lógica participativa diferentes ámbitos e ins-
tituciones públicas.

La programación incluye definir cómo se van a evaluar los procesos y las acciones
que se llevan a cabo en la aplicación de una política determinada. En este sentido,
podemos decir que la planificación y la evaluación son dos caras de una misma mone-
da y que no pueden ser pensadas sino en permanente estado de retroalimentación.

En el marco de la programación, otro concepto habitualmente utilizado

es el que refiere al del “ciclo de la política, programa o proyecto que
vimos en el libro 1 y que podemos resumir en los siguientes puntos:

/ 35
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

- Identificación y análisis de problemas (teniendo en cuenta que los pro-

blemas se construyen).
- Identificación de actores y análisis de su participación.
- Identificación de estrategias de acción y de recursos.
- Priorización y selección de las estrategias de acción o alternativas.
- Diseño del programa y/o proyecto para dar respuesta.
- Identificación y asignación de recursos.
- Elaboración del plan operativo para la implementación de programas y
/o proyectos (cronograma de actividades y tareas necesarias).
- Implementación de las acciones y actividades previstas en el programa
y /o proyecto.
- Monitoreo y producción de información sobre la ejecución.
- Evaluación del cumplimiento de metas, resultados y objetivos del pro-
grama/proyecto y del alcance de los derechos garantizados.
- Elaboración de recomendaciones y retroalimentación de la planifica-
ción/programación.

También podemos resumir este ciclo de la misma manera en la que aparece en la

sección dedicada a las Políticas Públicas, en la que se lo ha sintetizado conside-
rando cinco grandes fases:

Identificación y Inclusión en
estructuración la Agenda
del problema del Gobierno

Formulación de
Implementación
alternativas
(y evaluación)

Elección de una
alternativa y
decisión

36 /
 / formulación de proyectos y programas

Para comprender la articulación entre lo estratégico y lo programático cabe men-

cionar que

“la ciencia de la planificación indica que existe un plan cuando éste

determina objetivos y desagrega para cada objetivo un programa, cuan-
do cada programa se desagrega en proyectos, cada proyecto en activi-
dades, cada actividad, en tareas. Se puede relatar al revés: el conjunto
de tareas es una actividad, un conjunto de actividades es un proyecto,
un conjunto de proyectos es un programa, un conjunto de programas
es un plan. Este árbol racional es en realidad más complejo, porque
una misma tarea táctica o estratégica o un mismo proyecto o actividad
pueden ser útiles a dos programas. Por ejemplo, si se realiza una
encuesta como actividad del proyecto cuyo objetivo es vacunar de los
niños, y en la misma encuesta se pregunta por el nivel de estudio de
sus padres, esta tarea puede servir al programa de alfabetización. Si
bien el árbol de desagregación programática presenta estas limitacio-
nes, tiene una enorme capacidad para ordenar argumentalmente un
plan” (C. Bernazza, 2007).

En Introducción a la planificación, (Anderegg, 1991), se presenta un esquema

de los niveles operacionales:
Tarea

Proyecto Actividad Tarea

Tarea
Proyecto Actividad
programa
Proyecto Actividad Tarea

Proyecto Actividad Tarea

Plan
Tarea
Proyecto

Proyecto
programa
Proyecto

Proyecto

Proyecto

Proyecto
programa
Proyecto

Proyecto

/ 37
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Planificación tradicional vs. Planificación Estratégica Situacional

En este momento de “retorno del Estado”, donde la sociedad latinoamericana y

–sobre todo la de Argentina– viven momentos de participación política y social muy
significativos, cabe preguntarse qué planificación necesitamos. En este sentido,
queremos diferenciar la planificación tradicional de la planificación estratégica situa-
[Link] última es la que, a nuestro entender, ha de estar presente en la política
pública actual.

La planificación tradicional tuvo lugar en Argentina en el período peronista (1944

a 1955) y en pleno desarrollismo (1955-1973). Es una etapa de planes quinque-
nales y de protagonismo del Estado. Durante la década peronista, la planificación
de políticas se dio en el marco de un proyecto nacional-popular, con una marcada
participación social y política. Sin embargo, el apogeo de la planificación tradicional
(también llamada normativa) en cuanto a la creación de estructuras y oficinas se
da entre los años 1966 y 1968 bajo la dictadura militar del General Onganía. Dicho
estilo de planificación supone que el plan sea una tarea técnica que realizan los
expertos al servicio de los políticos. Afirma Ossorio (2003) que

“para la postura tradicional, el ejercicio del planeamiento, remi-

te a un acto acotado en el tiempo, en el que se redacta el plan y
que culmina en un documento prescriptivo. El ámbito de lo planifi-
cado aparece limitado a lo económico”.

En este tipo de planificación no se contempla la diversidad de situaciones y posi-

ciones de los distintos actores sociales que intervienen pasiva o activamente en una
política. Se trata de una “ceguera perceptiva” que considera al Estado como el
único actor que puede planificar. En esta línea sólo son consideradas las ideas, los
intereses y la interpretación de la realidad que establece el propio Estado. El pro-
ducto principal de esta modalidad de planificación es el “plan libro”. El “plan libro”
contiene un diagnóstico, un pronóstico y una propuesta normativa: el “deber ser”.

Por el contrario, la planificación estratégica situacional no sólo incorpora la diver-

sidad de percepciones e interpretaciones de la realidad que tienen los diferentes
actores intervinientes, sino que las analiza y recrea articulaciones y consensos posi-
bles así como también prevé los conflictos y el modo de afrontarlos.

38 /
 / formulación de proyectos y programas

Planificación Planificación
Tradicional Estratégica
SUPUESTOS

El sujeto planificador es distinto Planificación exéntrica El sujeto planificador está dentro

y está afuera del objeto del objeto planificado, se confun-
planificado de con él. El sujeto no es uno,
sino que es múltiple y se expresa
Planificación concéntrica
en diferentes actores sociales
que planifican de acuerdo con
sus perspectivas, sus intereses,
ideas y valores.

La realidad obedece a “leyes” de Determinismo causal y Las relaciones causa-efecto se

certeza cognoscitiva
funcionamiento que son relacio- entrelazan con las relaciones ini-
nes de causa-efecto que explican ciativa-respuesta que surgen de
el comportamiento de los agentes Realidad situacional y
cálculos estratégicos interactivos
económicos. La realidad es cog- perceptiva en un juego plural de actores que
noscible a través del diagnóstico. planifican sus acciones. Diversas
Existe una sola explicación objeti- apreciaciones de situación y
va, una verdad y una racionalidad capacidades de acción crean los
únicas. resultados y relativizan las
“leyes” de funcionamiento. La
realidad es explicada desde dife-
rentes perspectivas condiciona-
das por la inserción de los acto-
res. Al diagnóstico único se
opone la apreciación o explica-
ción situacional. Multiplicidad de
racionalidades.

Alta certidumbre y
La realidad conocida puede ser La confluencia y pluralidad de
previsibilidad para el
modificada a través de futuro actores, intencionalidades y
herramientas. capacidades reducen la certi-
dumbre y la previsibilidad en el
futuro. A la imprevisibilidad del
Incertidumbre y baja
previsibilidad futuro por la relación de fuerzas
de los diversos actores, se suma
la impredictibilidad de la con-
ducta de los seres humanos.

/ 39
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Centralidad del poder y el

El poder está cohesionado, es control de gobernabilidad No existen un único sujeto que
único y reside en el Estado, el planifica y un conjunto de espec-
cual es el único sujeto planifica- tadores que observa y actúa con-
dor de la realidad, los agentes forme las previsiones del plan. El
económicos responden con com- poder, como capacidad de arti-
portamientos previsibles. cular y controlar las variables del
juego social ni es el único, ni es
omnímodo. En este marco, la
gobernabilidad es un esfuerzo
Descentralidad del permanente de conducción y
poder y del control de control de lo diverso. Existe un
gobernabilidad poder en cada fuerza social que
planifica y actúa.

Fuente: Elaboración de A. Ossorio, 2003.

“En la concepción estratégica del planeamiento, el plan no es el ejer-

cicio de poder exclusivo y excluyente del Estado sino el resultado del
despliegue de fuerza de los diferentes actores sociales. Estos actores
sociales desarrollan su capacidad de producir cambios situacionales
para obtener sus objetivos, en un juego de tensión dinámica en la que
se entrecruzan e interactúan entre sí múltiples vectores de fuerza”.
(Ossorio, 2003).

Este estilo de planificación nos obliga a tener que lidiar con la “incertidumbre”,
pues no resulta predecible obtener certezas respecto del comportamiento del otro.
En este sentido, Matus nos habla de la necesidad de considerar “un cálculo inte-
ractivo” permanente para conocer los avances, retrocesos y desplazamientos pro-
ducidos por la “fricción” de la propia y las demás intencionalidades en el marco de
la situación.

Otro aspecto importante lo aporta Matus cuando señala que la acción del gobierno
se articula entre vértices de un sistema complejo constituido por el proyecto de
gobierno, la gobernabilidad y la capacidad de gobierno. Se trata del triángulo de
gobierno, es decir una estructura conceptual que permite establecer un sistema de
correlaciones entre estas tres variables.

40 /
 / formulación de proyectos y programas

Triángulo de Gobierno

“Gobernar exige articular tres variables”

Carlos Matus

Proyecto de
Gobierno

Gobernabilidad Capacidad de
del sistema Gobierno

1. El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas,

selecciona el conjunto de operaciones para su resolución y arbitra los
recursos necesarios para su ejecución.
2. La gobernabilidad del sistema se refiere al peso de las variables rele-
vantes y pertinentes al proyecto de gobierno que controla un actor, en
relación con uno o varios actores. Cuanta mayor influencia o control
tenga el actor sobre esas variables, mayor será la gobernabilidad del
sistema. Por el contrario, cuanto menor decisión tenga el actor sobre
las distintas variables, menor será su grado de libertad.
3. La capacidad de gobierno reside en la facultad de liderazgo basado en
la experiencia y en los conocimientos en ciencias y técnicas de
Gobierno. Dicho de otra manera, es la capacidad de conducción o
dirección acumulada en la persona que lidera, en su equipo de gobier-
no y en la organización que gobierna (Ossorio, 2003).

“El dominio de teorías, métodos y técnicas potentes de gobierno y

planificación es una de las variables más importantes en la determina-
ción de la capacidad de un equipo de gobierno. (...) En la capacidad
de gobierno, sea personal, del equipo o de la organización convergen
tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. En la experien-
cia se acumula el arte que el conocimiento científico es incapaz de
proveer. Aunque el arte, sin la compañía de las ciencias, es arte en
bruto. Ningún componente de esta tríada vale por sí mismo. Lo que
vale es el producto inseparable de sus interacciones. Los conocimien-
tos sin experiencias y las experiencias sin conocimiento valen poco, y
ambos quedan muy disminuidos ante la carencia de liderazgo. Lo

/ 41
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

mismo ocurre con esta última si no está asociada a los conocimientos

y la experiencia pertinentes. La experiencia sólo vale en relación al
capital cognitivo con el cual se acumula, y ese capital cognitivo está
inmaduro sin la dosis de experiencia necesaria. (...)

Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la experiencia sólo pue-

den producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin
conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir
un líder estadista. El político común es un actor con liderazgo y experien-
cia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo” (Matus, 1999).

Se entiende, entonces, que las tres variables mencionadas por Matus en este triángu-
lo se requieren mutuamente. Si hay proyecto pero no hay gobernabilidad o una baja
capacidad de gobierno, difícilmente se podrán llevar a cabo los objetivos estratégicos.
Lo mismo ocurre ante la ausencia de cualquiera de las otras variables del triángulo.

Formulación de un programa y/o proyecto social

Introducidos ya en la planificación estratégica, brindaremos herramientas para el

diseño y la evaluación de programas y proyectos a través de un recorrido por las dis-
tintas fases del ciclo de vida. AnderEgg propone diez preguntas que se condicen
con diez pasos concretos:

1. ¿Qué se quiere hacer? Naturaleza del proyecto

2. ¿Por qué se lo quiere hacer? Fundamentación

3. ¿Para qué se lo quiere hacer? Objetivos

4. ¿Cuánto se quiere hacer? Metas

5. ¿Dónde se lo quiere hacer? Localización

6. ¿Cómo se lo va a hacer? Actividades y tareas

7. ¿Cuándo se lo va a hacer? Cronograma

8. ¿A quiénes va dirigido? Destinatarios

9. ¿Quiénes lo van a hacer? Recursos humanos

10. ¿Cómo se lo va a costear? Recursos Materiales y financieros

42 /
 / formulación de proyectos y programas

Sobre estos pasos, corresponde establecer algunas apreciaciones iniciales.

La primera pregunta nos orienta para denominar el proyecto, es decir, ponerle un

título que se condiga con lo que se quiere hacer en concreto. En la denominación
se debe incluir el marco institucional en el cual se inscribe dicho proyecto y para-
lelamente es preciso describir lo que el título tan sólo enuncia.

Se trata de hacer mención a los aspectos esenciales: la idea central, el tipo de pro-
yecto, el ámbito que se abarca, el contexto sociopolítico en el que se inscribe, etc.
A esto se lo conoce como “Naturaleza básica del proyecto”.

Se le suma luego la fundamentación, es decir, la presentación de los criterios y argu-

mentos sobre las razones que llevan a considerar prioritaria la atención del proble-
ma que concretamente se busca solucionar y, a su vez, las razones por la cual el
proyecto se presenta como el abordaje más óptimo.

Debe estar en claro cuál es el marco institucional, es decir cuál es la

organización u organismo que implementa el proyecto. En este senti-
do, es importante destacar que, en el momento actual, se produce una
articulación entre Estado y la Sociedad Civil que permite que interac-
túen diversas organizaciones sociales y organismos políticos en la
implementación de un mismo proyecto. Por eso, es importante consi-
derar quién financia, bajo qué organismo del Estado se inscribe y qué
organizaciones e instituciones intervienen. En general, suele haber una
norma que regula (resolución, ordenanza municipal, decreto, ley pro-
vincial o nacional). Todo este conjunto de aspectos forma parte del
marco institucional, tema que profundizaremos luego.

La localización del proyecto y su ejecución no puede dejar de contemplar, como

explicamos en otras secciones, quiénes son los actores intervinientes, ya sea aque-
llos que apoyen o los se opongan. En este sentido, no es esperable que quienes
apoyan sólo emitan su opinión, sino que también tengan un lugar importante en la
implementación. Ahora bien, cuanto mayor sea el número y la diversidad de orga-
nizaciones e instituciones intervinientes, mayor será la necesidad de clarificar res-
ponsabilidades y funciones.

Otro punto importante es la reflexión y realizar una identificación lo más certera

posible acerca de los destinatarios del proyecto. Durante la época neoliberal, se
consideraba a la población destinataria de los bienes y servicios de una política,
población beneficiaria. A nuestro entender, y desde la perspectiva de la planifica-
ción estratégica situacional, el destinatario no puede ser un mero beneficiario, sino
que también es un interlocutor, es decir, alguien que puede participar activamente
en todo el proceso de la política pública, o sea, en todo el ciclo de vida del progra-
ma o proyecto.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Si concebimos a la planificación como un instrumento de gobierno del programa o

proyecto, debemos considerar un orden lógico para: los objetivos, los bienes y ser-
vicios (productos) que provee el proyecto, las actividades que se deben realizar, la
forma en la cual se miden los resultados y los obstáculos que se deben afrontar.

Dos metodologías como instrumentos concretos para establecer una

planificación de un programa o proyecto

Vamos a detenernos ahora en dichas metodologías: por un lado, la del Marco Lógi-
co, que es una de las más utilizadas; y por otro lado, el Método Altadir de Planifi-
cación Popular diseñado por Matus. Para aprovechar en profundidad estas herra-
mientas, es indispensable tener presente lo trabajado en la sección titulada “Análi-
sis de problemas y toma de decisiones”, sobre todo haciendo hincapié en la cons-
trucción del árbol de problemas y el árbol de objetivos. Dichas herramientas prece-
den a la construcción de las matrices y cuadros que expondremos a continuación.

La Matriz del Marco Lógico (MML) como método de planificación

La Matriz de planificación del Marco Lógico (MML) es un método de planificación

por objetivos, apropiado para el diseño de intervenciones públicas en todos los nive-
les. Ha sido elaborado para dar respuesta a algunos problemas recurrentes en la
gestión de la política pública de los gobiernos, ya sean nacionales, provinciales o
municipales, tales como:

- Procesos de planificación y/o de formulación y gestión de proyectos

poco precisos, con objetivos múltiples que no estaban claramente rela-
cionados con las actividades propuestas.
- Bajo éxito en la resolución de los problemas que se abordaban a través
de los programas y/o proyectos, lo que se traducía en los escasos resul-
tados, en la insuficiente delimitación de la responsabilidad de la gestión
del proyecto y en el desconocimiento de la existencia de otros factores
que podían estar operando para neutralizar los efectos de lo actuado.
- Inexistencia de información diagnóstica previa y de metas a alcanzar que
permitan a los evaluadores contar con elementos de comparación, entre
lo que se quería lograr y lo que efectivamente sucedió en la realidad.

La Matriz del Marco Lógico es una herramienta analítica que tiene el poder de comu-
nicar de forma clara y comprensible un proyecto complejo, en una simple hoja de
papel porque, como veremos más adelante, permite sintetizar los elementos esen-
ciales de un proyecto o programa. El diseño de dicha Matriz es antecedido, como
hemos explicado en el módulo 5, por cuatro instrumentos. A saber:

44 /
 / formulación de proyectos y programas

Herramientas de diagnóstico a. El análisis deactores

b. El análisis de problemas

Herramientas de identificación c. El análisis de objetivos

del proyecto y/o programa d. El análisis de alternativas

Elaboración de la Matriz

Para elaborar la Matriz del Marco Lógico, lo primero es confeccionar la Estructura

Analítica de un Proyecto, en la que se grafique de manera general la alternativa de
solución más viable y se resuma la intervención propuesta, ofreciendo un elemen-
to de síntesis para la elaboración de la Matriz. La Estructura Analítica de un Pro-
yecto se estructura del siguiente modo:

FIN

Propósito
(Objetivo central)

Producto o Producto o
componente 1 componente 2

Actividad 1.1 Actividad 2.1 Actividad 2.2

La Matriz de Planificación o Matriz de Marco lógico es la guía ordenadora para

la elaboración de la estructura propositiva del proyecto / programa. En ella se
relacionan los recursos humanos, materiales, etc., que se constituyen en insumos
básicos para la realización de las actividades a través de las cuales se obtienen
ciertos productos. Esos productos, también llamados “componentes” del proyec-
to, tienen un efecto predecible sobre los destinatarios directos y sobre la sociedad
en general bajo ciertas condiciones del entorno que se denominan “supuestos”.
Todo esto se expresa tanto en la enunciación del objetivo general cuanto en la fina-
lidad del proyecto.

La MML presenta en forma sintética los aspectos clave de un proyecto o programa.

Se organiza en cuatro filas y en cuatro columnas:

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Filas: se indica el fin, el propósito, los productos y las actividades.

Columnas: se define el resumen narrativo de objetivos, los indicadores,
los medios de verificación y supuestos.

Relación entre Estructura Analítica de un Proyecto y Matriz del Marco Lógico

finalidad finalidad FIN

Objetivo central PROPÓSITO

resultado resultado resultado COMPONENTES

actividad actividad actividad actividad actividad actividad ACTIVIDADES

Contenidos de cada fila y de cada columna

FILAS: las cuatro filas de la Matriz corresponden a la explicitación de los objetivos jerar-
quizados, es decir que aportan información acerca de los objetivos del proyecto/pro-
grama, desagregados en cuatro niveles: fin, propósito, componentes y actividades.

Fin o finalidad

El fin, también llamado objetivo de desarrollo, indica los efectos o los impactos de
más largo plazo a los que el proyecto pude contribuir y debe estar alineado con los
objetivos estratégicos que se hayan establecido en un plan de política de desarrollo
más amplia de una jurisdicción o de un municipio.

El Marco Lógico hace un especial hincapié en el modo de enunciar tanto la finali-

dad del proyecto cuanto el propósito u objetivo inmediato.

Desde el Marco Lógico se observa como problema común en el diseño de los pro-
yectos y programas, el predominio de formulaciones demasiado amplias, ambicio-
sas o poco realistas que, en general, no están claramente definidas. Algunos ejem-
plos dan cuenta de esto: “erradicar la pobreza”, “mejorar la calidad de vida”, etc.

Sugerencia: el fin debe ser definido como algo acotado; debe definirse en forma realis-
ta y ser expresado como un fin deseado y no como un medio o como un proceso y

46 /
 / formulación de proyectos y programas

permita –desde la formulación– seleccionar los aspectos verificables. Esto es que, desde Un ejemplo de enuncia-
su enunciación, puedan identificarse los indicadores que permitan su evaluación. ción de la Finalidad o
Fin
Es necesario considerar que el proyecto en sí mismo no será necesariamente sufi- “Contribuir a la inclu-
ciente para lograr el fin, pero que sí puede contribuir de manera significativa a sión social de las/los
lograrlo, luego de que el proyecto haya sido implementado. niña/niños y adolescen-
tes en situación de
En general, se aconseja la elaboración de un solo fin o finalidad para cada proyec- pobreza de la localidad
to/programa, estableciendo con precisión, el objetivo de largo plazo, a cuyo logro de XXX en el año
contribuirá. XXXX”.

Propósito u objetivo general

El propósito, también denominado “objetivo inmediato”, es aquello que se logre cuan-

do el proyecto/programa haya sido ejecutado. Es el propósito el que determina, en
definitiva, la magnitud del proyecto/programa, tanto en términos de recursos eco-
nómicos cuanto de recursos humanos y de organización para su implementación. En
ese sentido, en el Marco Lógico se considera que el Fin u objetivo de desarrollo, o
bien el propósito u objetivo inmediato, refieren a logros, éxitos y metas cumplidas.

No se consideran objetivos los trabajos o tareas a realizar; de allí que, en lenguaje Un ejemplo de enuncia-
del Marco Lógico, éstos sean enunciados como resultados alcanzados, por ejem- ción del Propósito
plo, en el nivel de propósito: “biblioteca comunitaria construida” –resultado, meta– “Escolarización de las
y no “construcción de la biblioteca” –tarea–. niñas/niños y adoles-
centes en situación de
Para facilitar la gestión del proyecto/programa, se considera que los objetivos –fin pobreza en las escue-
y/o propósito– deben ser: las de la localidad de
XXXX incrementada en
- Realistas: se deben poder alcanzar con los recursos disponibles dentro el año XXXX”.
de las condiciones generales dadas.
- Eficaces: no sólo deben responder a los problemas presentes, sino
considerar los futuros.
- Coherentes: el cumplimiento de un objetivo no debe imposibilitar el
cumplimiento de otro.
- Cuantificables: deben ser medibles en el tiempo.

El objetivo inmediato o propósito es una responsabilidad primaria del equipo encar-

gado de llevarlo a cabo o, en otros términos, de “la gerencia del proyecto/programa”.

Sugerencia: tal como se lo señaló en relación con la enunciación del fin, es común
observar formulaciones ambiguas, generales o poco claras de los objetivos inme-
diatos o propósitos de los proyectos/programas. En general, se recomienda definir
un solo propósito, ya que de ese modo se evita la ambigüedad y se gana claridad
en la enunciación y en la formulación de la estructura propositiva del proyecto/
programa.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

En el caso de programas más complejos que operen, por ejemplo, en varios secto-
res, puede plantearse la necesidad de formular más de un propósito u objetivo inme-
diato. Un programa más complejo puede ser visto como un conjunto de proyectos
separados donde los componentes del programa constituyen los objetivos inmedia-
tos y específicos o propósitos de cada proyecto. Con el término “productos o com-
ponentes” nos referimos a las obras físicas, las cooperaciones técnicas y la capa-
citación que el equipo a cargo de la gestión del proyecto/programa tiene que pro-
ducir para alcanzar el propósito. Veamos:

Objetivo del
Programa

Productos del Objetivo del

Programa Proyecto

El Marco Lógico describe el efecto directo –cambios de comportamiento–, o el resul-

tado esperado al final del periodo de ejecución de un proyecto/programa, en decir
que expresa los cambios que se producirán desde el proyecto. Algunos autores
señalan que el propósito expresa una hipótesis de cambio, acerca de lo que debie-
ra ocurrir a consecuencia de producir/entregar/utilizar los Componentes –produc-
tos– que el proyecto prevé.

El equipo responsable de la gestión del proyecto/programa tiene la responsabilidad

de producir los componentes y, por ende, alcanzar el propósito es su responsabi-
lidad. Aunque esta cuestión sea discutida debido a ciertas diferencias de matices
en cuanto a qué cuestión es responsabilidad de quien gestiona el proyecto o pro-
grama en términos de resultados.

Si bien no profundizaremos en el tema, debemos decir que la mayoría

de los textos sobre el Marco Lógico hacen un señalamiento respecto del
grado de responsabilidad de quien o quienes tienen a cargo la gestión del
proyecto, sobre el logro del propósito. En varios casos, se indica que,
dado que el propósito es una hipótesis de cambio, el logro del mismo
no puede ser responsabilidad de quien lo gestiona. En este punto,
diferencian la entrega de los productos/componentes del logro del pro-
pósito; es decir, afirman que el gerente o responsable del proyecto

48 /
 / formulación de proyectos y programas

debe garantizar que los componentes se entreguen –obras de infraes-

tructura, alimentos, capacitación, asistencia técnica, etc.– pero no
puede dar cuenta del uso de esos componentes por parte de los desti-
natarios y, por lo tanto, no puede garantizar el cambio de comporta-
mientos o de prácticas respecto de los mismos.

Es una sutil consideración que es prudente tener en cuenta, respecto de

efectos más cualitativos que se pretenden alcanzar a través de proyec-
tos/programas. Desde la perspectiva de este Seminario, se considera que
si bien no se puede garantizar un cambio de conductas o comportamien-
tos, ya que en ello intervienen aspectos y condiciones que no pueden
ser abordadas desde un proyecto/programa, hay que enfatizar en esos
casos la necesidad de generar las condiciones para la apropiación de los
componentes por parte de los destinatarios. O sea, si bien esto no
garantiza el logro del objetivo, prevé la inclusión de estrategias comple-
mentarias que a veces pueden ser operativizadas desde el mismo pro-
yecto, o bien que pueden ser implementadas al apelar al trabajo coordi-
nado con otros programas a través de actividades específicas.

Productos o componentes

“Resultados” también son aquellos bienes, servicios, obras, etc. que son entregados
por el proyecto/programa en el transcurso, o a lo largo de su ejecución.

El logro del propósito u objetivo inmediato presupone que el proyecto genere una
serie de productos a lo largo de su implementación.

La diferencia entre los componentes/productos y los objetivos radica en que el logro Ejemplo de
de los primeros está bajo el poder de quien gestiona o gerencia el proyecto, suponien- enunciación de
do que los recursos necesarios –económicos, humanos, físicos y de organización– Componentes
estén disponibles. El objetivo inmediato es el efecto que esperamos conseguir como “Componente 1:
resultado del proyecto, y los componentes o productos son los bienes, servicios, obras, Campaña de sensibili-
etc. que se producen en el marco del proyecto para lograr dichos resultaros y efectos. zación e información
realizada.
En general, para alcanzar el propósito se requiere más de un componente, pero se Componente 2:
aconseja que no sean más de cinco. De este modo, su impacto combinado debería Operativo de inscrip-
ser suficiente para lograr el objetivo inmediato o el propósito del proyecto/programa. ción en las escuelas
de la jurisdicción XXX.
Sugerencia: en este punto es necesario que: Componente 3:
Becas para la asisten-
- Se incluyan todos los componentes que se definan como esenciales e cia y permanencia en
imprescindibles para lograr el propósito. el sistema educativo
entregadas”.
- Se incluyan sólo aquellos componentes que puedan ser garantizados
por el proyecto.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

- Cada componente sea considerado un medio necesario para lograr el

propósito y objetivo inmediato.
- Todos los componentes sean posibles de ser entregados con los recur-
sos disponibles.
- Los productos estén definidos de forma precisa y verificablemente.

Actividades

Una actividad es una acción que debe transformar los insumos dados en productos/com-
ponentes planificados en un período de tiempo determinado. Son las tareas requeridas
para producir o hacer posible la entrega de los Componentes del proyecto/programa.

Es aconsejable que cada actividad se vincule o relacione con un componente, de

modo tal que pueda asignarse más de una actividad o tarea para la realización de
un componente, o sea que por cada producto pueda haber una o más actividades.

Las actividades son llevadas a cabo por los miembros del equipo del proyecto/pro-
grama, o bien por las organizaciones o instituciones socias en la ejecución del
mismo, o bien por otras organizaciones y/o personas involucradas. Las actividades
incluidas en el diseño del proyecto son tareas a ser realizadas de manera de pro-
ducir un componente específico del proyecto.

En la MML se incluyen sólo las tareas que llevará a cabo el proyecto, distinguiendo
entre aquellas actividades del proyecto y las que son parte de actividades preexis-
tentes, por ejemplo, las que llevan a cabo las instituciones o las actividades de
soporte que se realizan para la gestión del proyecto, como es el caso de las tareas
administrativas.

Componente 1: - Diseño de los contenidos comunicacionales.

Campaña de - Diseño de afiches
sensibilización - Impresión de afiches.
e información realizada - Distribución de afiches.

Componente 2: - Comunicación y difusión de las fechas de inscripción en

Operativo de inscripción la comunidad.
realizado en las escuelas - Capacitación de auxiliares docentes para dar apoyo a los
de la Jurisdicción XXXX docentes en la inscripción.
- Facilitación de trámites a los destinatarios, para la gestión
de los documentos necesarios para la inscripción.
- Instalación de las mesas de inscripción en las escuelas.
- Registro y sistematización informatizada de los registros
de inscripción.

50 /
 / formulación de proyectos y programas

Componente 3: - Elaboración de un padrón informatizado de niños/niñas

Becas entregadas y adolescentes en situación de pobreza inscriptos en las
para la asistencia y escuelas.
permanencia - Identificación de los datos del adulto responsable de
en el sistema educativo cada niño/niña y/o adolescente en situación de pobreza.
- Asignación de la beca.
- Información y comunicación al destinatario de la asigna-
ción de la beca.
- Pago de la beca.
- Control de la asistencia a la escuela de cada beneficiario
para el pago de la beca.

En este nivel de elaboración de la MML se detallan los insumos nece-

sarios para el desarrollo del proyecto, que son, en general, los recursos
económicos, el personal o recursos humanos, los materiales, servicios,
etc. provistos por la institución responsable del proyecto/programa –por
ejemplo un Municipio–, un donante, un socio del proyecto, etc. Los
insumos totales deben reflejar en forma realista lo que es necesario
para producir los componentes definidos.

Columnas: antes de detallar los contenidos y las especificidades de las columnas

de MML, recordemos que cada una de esas columnas corresponde, respectivamente,
a: 1. Resumen narrativo de los objetivos y de las actividades; 2. Indicadores; 3. Medios
de Verificación; y 4. Supuestos.

Resumen narrativo de los objetivos y las actividades

Es la primera columna de la matriz y se elabora, tal como lo señalamos más arriba,

considerando la noción de la existencia de una jerarquía de objetivos con diferente
grado o nivel de generalidad y que implican, por parte de quienes están a cargo del
proyecto/programa, distinto grado de responsabilidad respecto de su cumplimiento.

Este resumen enuncia el fin del proyecto/programa, el propósito, los componentes y

las actividades, conceptos que ya hemos descripto.

Indicadores

Es la segunda columna de la matriz y refiere a los aspectos del proyecto/programa

que van a ser observados y registrados a modo de “resultados específicos a alcan-
zar” en cada uno de los objetivos jerarquizados del proyecto/programa. Es decir

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

que en la MML los indicadores definen operacionalmente lo escrito en la columna

del Resumen Narrativo de Objetivos. La definición de los indicadores se realiza para
cada nivel jerárquico y que se refieren al resultado esperado al entregarse un com-
ponente, lograr el propósito o realizar una contribución significativa al fin del pro-
yecto. Para el caso de las actividades, la columna de indicadores expresa el presu-
puesto de cada actividad.

Dado que los indicadores expresan metas que deben cumplirse a lo largo del desa-
rrollo del proyecto/programa, es importante que éstos sean definidos de acuerdo
con todos los actores involucrados.

En el Manual de la CEPAL, se define el indicador como “la especifica-

ción cuantitativa y cualitativa para medir el logro de un objetivo, aceptada
colectivamente por los involucrados en el proyecto como adecuada para
lograr el objetivo correspondiente”. Podemos destacar la conveniencia
de que ese consenso se logre no sólo respecto de la definición del
indicador, sino respecto de lo que mide, pues de ese modo se le otor-
gará mayor credibilidad al momento de analizar en forma colectiva, los
resultados del proyecto a lo largo del tiempo.

Puede elaborarse más de un indicador para el fin, para el propósito y para cada
componente, pero se recomienda que se utilice el mínimo de indicadores requeri-
dos para especificar adecuadamente un objetivo. Dichos indicadores deben ser
suficientes como para ser utilizados en diferentes momentos y no sólo al final del
proyecto. Para ello, es pertinente definir metas intermedias pues permiten conocer,
durante la ejecución, cómo se está avanzando para cumplir con la meta o indica-
dor final de resultados. Además, hacen posible advertir y corregir posibles desvíos
durante la ejecución.

En otros términos, los indicadores que se definen en cada nivel de objetivos nos
orientarán en el monitoreo y evaluación de la marcha y de los resultados del pro-
yecto/programa porque favorecen a la construcción de evidencias respecto de sus
logros y dificultades.

Los indicadores deben expresarse en términos de cantidad, calidad y tiempo; para

ello, hay que enunciar o especificar:

- Cantidad: cuánto queremos producir o lograr.

- Calidad: un estándar sobre el cual comparar.
- Tiempo: cuándo se logrará el objetivo. En este punto se pueden definir
metas intermedias. Por ejemplo, en un proyecto de dos años se pueden
definir metas semestrales, anuales y la bianual, que es la meta final del
proyecto/programa.

52 /
 / formulación de proyectos y programas

Por otra parte, es fundamental que el indicador refleje o contenga el grupo meta,
es decir quiénes son los destinatarios del proyecto y en qué localización se desa-
rrollará el proyecto (¿para quién? ¿dónde?).

La definición de los destinatarios o grupos meta responde a un principio básico,

porque todo proyecto/programa de desarrollo es diseñado para satisfacer las nece-
sidades de la población o de grupos específicos de la población, y, en ese sentido,
sólo responde a las necesidades internas de las instituciones.

Todos los proyectos, ya sean campañas de alfabetización, emprendimientos pro-

ductivos, construcción de viviendas, instalación de plantas hidroeléctricas o pro-
gramas de apoyo al desarrollo de las PYMES, etc., tienen consecuencias para los
individuos y los grupos. Por lo tanto, es imprescindible definir quiénes son los des-
tinatarios −directos o indirectos− a los que el proyecto/programa se dirige, así como
también definir qué otros grupos se verán afectados, ya sea positiva o negativamen-
te, por dicha intervención.

Los indicadores son útiles sólo en la medida en que puedan generarse los medios de
verificación. A veces no es posible medir los cambios directamente. En esos casos,
se sugiere utilizar indicadores indirectos. Este análisis debe estar presente al
momento de definir los indicadores, pues el esfuerzo económico, humano y de
organización necesario para construir los datos no puede ser mayor al esfuerzo de
implementación de las acciones del proyecto/programa. Por lo tanto, aquellos indi-
cadores que requieran demasiado tiempo o recursos deberán ser reemplazados
por otros indicadores más accesibles y verificables.

Cuando se definen los indicadores es necesario pensar y relevar cuáles

son los medios de verificación que están disponibles para su medición,
como fuentes de datos secundarias tales como estadísticas, registros,
estudios, etc.. Si éstos no estuvieran disponibles, convendría analizar
si la información requerida podría construirse a un costo razonable.

El buen diseño de los indicadores nos permite finalmente detectar puntos de apren-
dizaje, al hacer correcciones o destacar bondades del proyecto en todas sus eta-
pas, siempre y cuando no se pierda de vista el nivel jerárquico de los objetivos y
cómo influyen estos últimos en la definición de los indicadores para cada nivel de
objetivos.

En ese sentido algunos autores señalan como consejo práctico:

1. Entender a los indicadores del propósito como indicadores que representan

a los beneficiarios del proyecto. Los indicadores en el nivel de propósito
representan los beneficios del proyecto que reciben los destinatarios (el
porqué del proyecto/programa).

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

2. Entender a los indicadores de los componentes como indicadores que

representan a los servicios/productos del proyecto (el qué del proyecto/
programa).

Se recomiendan algunos atributos deseables para construir buenos indicadores, o

lo que se denomina “indicadores inteligentes”:

- Que sea específico: que se corresponda con la información particular

con respecto al objetivo que se quiera observar y que permita al obser-
vador verificar si el proyecto ha cumplido o no con el objetivo.
- Que sea realizable: se refiere a la probabilidad de considerar el indi-
cador en todos sus aspectos. Es bueno preguntarse ¿por qué no es
realizable?
- Que sea medible: implica que el indicador pueda ser medido objetiva-
mente –es decir que dos personas que analicen los mismos datos,
lleguen a la misma conclusión– y que sea fácil de recopilar, se trate
tanto de su medición cualitativa cuanto cuantitativa1.
- Que sea relevante: indica que algunos indicadores puedan ser más
apropiados que otros para medir un objetivo específico.
- Que esté enmarcado en el tiempo: el indicador debe expresar plazos de
tiempo respecto del cumplimiento de las metas.
- Que sea independiente: no puede haber relación de causa-efecto entre
el indicador y el objetivo. Un error común es usar un indicador de
componentes para el propósito, o el indicador de las actividades como
indicador de los componentes.

Medios de verificación

Es la tercera columna en la cual se indican las fuentes de información y las técni-

cas de relevamiento que se utilizarán para generar los datos y la información que
permita hacer tanto una lectura pertinente del desempeño de cada indicador cuan-
to alguna interpretación respecto del grado en que los resultados y los objetivos del
proyecto/programa se cumplen. Como sucede con los indicadores, los medios de
verificación deben ser prácticos y económicos, ya que ambos proporcionan la base
para monitorear y evaluar el proyecto.

En algunos casos, la información necesaria para medir los indicadores −medios de

verificación− está disponible en las fuentes existentes; en otros casos, por el con-

1. El aspecto cuantitativo se refiere a la medición que puede ser basada en números: tamaño,
frecuencia, porcentajes, etc. Por el contrario, el aspecto cualitativo se refiere a los atributos o a las
características, opiniones, percepciones, etc. Los indicadores cuantitativos se relevan a través de
la revisión de registros estadísticos o bien de estudios de muestra; por su parte, los indicadores
cualitativos en general se relevan a través de entrevistas, grupos focales, observación directa, etc.

54 /
 / formulación de proyectos y programas

trario, la información debe ser generada por el mismo proyecto, por ejemplo, a tra-
vés de investigaciones, estudios, relevamientos, etc. En ambos casos, los medios
de verificación deben seleccionarse en función de: la relevancia de la información,
su accesibilidad, el costo y la confiabilidad.

A la hora de elegir un medio de verificación, es importante tener en cuenta si la

información está disponible con la regularidad y con el grado de actualización nece-
sario, con la desagregación y la frecuencia requeridas.

El siguiente es un claro ejemplo de indicador y medio de verificación

- 1345 niños/niñas y adolescentes en edad escolar en

Indicador situación de pobreza se incorporan a la escuela prima-
ria durante los años 2011 y 2012.

- Registro de inscripciones de las escuelas primarias de

la jurisdicción de XXXX de los años 2011 y 2010.
Medio de verificación
- Matrícula final de cada escuela primaria de la jurisdic-
ción XXXX de los años 2011 y 2012.

Supuestos

Es la cuarta columna de la matriz. En general, los programas y/o proyectos se eje- Un ejemplo de
cutan en ambientes turbulentos en los que los factores externos pueden afectar o Supuesto
retrasar significativamente la entrega de los componentes y el logro del propósito y “El Parlamento Provin-
del fin. Los supuestos se refieren a los factores externos al proyecto/programa que cial aprueba la partida
puedan implicar riesgos para la realización del mismo; se trata de aquellos factores presupuestaria necesa-
del entorno que están fuera de la gobernabilidad del equipo responsable del pro- ria para la realización
yecto/programa, pero que pueden condicionar y/o determinar su implementación. de la campaña de ins-
Son factores críticos que implican riesgo, pues su ocurrencia afectará sus proba- cripción en tiempo y
bilidades de éxito de un programa/proyecto. Los supuestos reconocen que existe forma.
incertidumbre en el proyecto, por lo que su especificación tiene gran importancia
en el diseño y la ejecución del proyecto. El sindicato acepta los
términos y condiciones
Algunos recursos pueden ser útiles a la hora de definir los supuestos, por ejemplo: para el nombramiento
de nuevos docentes
- Analizar las lecciones aprendidas en experiencias similares que afec- para atender el incre-
taron en forma positiva o negativa una intervención, determinando su mento de la matrícula”.
reformulación.
- Realizar un análisis que ayude a identificar Fortalezas-Oportunidades-
Debilidades-Amenazas para poder identificar los factores internos y
externos que pueden incidir sobre el proyecto.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Algunos aspectos importantes a tener en cuenta para identificar y enunciar los

supuestos son:

- Que el factor sea externo al proyecto.

- Que sea relevante.
- Que la probabilidad de ocurrencia no sea alta, porque de ese modo no
es un supuesto sino un dato de la realidad inmediata.
- Que haya una posibilidad de rediseño o reajuste del proyecto, en caso
de que la probabilidad de ocurrencia sea baja.

Ejemplo de factor externo a un proyecto

El rechazo de una comunidad a la introducción de nuevas prácticas de
utilización del suelo, dado que éstas entran en conflicto con el univer-
so simbólico-cultural de la comunidad en lo que refiere a su valoración
y relación con la tierra.

Esta situación implicaría un rechazo al proyecto y, por lo tanto, el fac-

tor a analizar es la probabilidad de aceptación que pueda generarse en
esa comunidad.

Primeras conclusiones

Tal como se advierte hasta aquí, el proceso de diseño, ejecución y evaluación de

un proyecto/programa desde el Marco Lógico es visualizado como una secuencia
de hipótesis de desarrollo que pueden ser analizadas y descriptas. En dichas hipó-
tesis de desarrollo se identifican los factores externos que pueden condicionar o
determinar la consecución de los elementos constitutivos de un proyecto/programa.
Es decir que los objetivos, productos, actividades e insumos de una intervención
están condicionadas o pueden verse afectadas por factores externos.

Por otra parte, reiteramos que esta matriz permite realizar en forma clara y precisa
una síntesis de la relación entre medios y fines, y objetivos y supuestos.

56 /
 / formulación de proyectos y programas

Resumen Indicadores Medios de Supuestos

Narrativo verificación
de Objetivos

Fin

Propósito

Componentes

Actividades

Un chequeo de la coherencia y consistencia de la MML es recorrerla de abajo hacia

arriba para establecer que:

- Las actividades seleccionadas para cada componente sean necesarias

para producir cada componente.
- Cada componente sea necesario para logar el propósito: es la hipótesis
central del proyecto.
- No falte ninguno de los componentes necesarios para que el propósito
se pueda cumplir.
- Si se logra el propósito se contribuirá a lograr el fin.
- Se indiquen claramente el fin, el propósito, los componentes y las
actividades.
- El fin sea una respuesta a uno de los problemas más relevantes del
sector, grupo poblacional, región, etc.

Otro modo de verificar la relación entre medios-fines que implica la MML es asumir
que:

- Si los insumos están disponibles, las actividades se llevarán a cabo.

- Si las actividades se llevan a cabo, se obtendrán los productos.
- Si se obtienen los productos, se alcanzará el objetivo inmediato.
- A largo plazo todo esto contribuirá a la consecución del objetivo de
desarrollo.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Es importante aclarar que la utilidad de la MML ha de estar ligada estrechamente

con las necesidades del programa/proyecto que se pretende en relación con el terri-
torio, los actores implicados y los recursos disponibles. En este sentido, se preten-
de que la estructura planteada sea pertinente y, por lo tanto, flexible y manipulable
por los actores políticos y sociales que hagan uso de la misma.

Cuando las matrices se apegan demasiado a las técnicas y olvidan la lógica políti-
ca, se corre el riesgo de planificar para cumplir y no para gobernar. Con esta salve-
dad, remitimos al ejemplo de Matriz propuesto en el anexo.

Método Altadir de Planificación Popular: planificar y programar de forma

local

Si bien el Marco Lógico es un método de planificación abarcador y que puede ser

utilizado de manera flexible ajustado a cada situación, vemos oportuna la inclusión
de algunas herramientas específicas para el trabajo en el campo de lo popular, con
el fin de que los dirigentes puedan recurrir a ellas en la medida que lo requieran.
En este sentido, Matus observó la necesidad de diferenciar métodos de planifica-
ción según los niveles organizativos de la gestión pública. El método de Planifica-
ción Estratégica Situacional diseñado especialmente para los niveles de gestión
pública de alta complejidad institucional; el método de Planificación Orientada hacia
Proyectos diseñado especialmente para la media gestión orientada a proyectos que
se ubican dentro de planes y programas; y el Método de Planificación Popular que
propicia, sobre todo, la interacción entre las organizaciones e instituciones del terri-
torio y los gobiernos locales.

Por ello, aunque no desarrollamos en la presente sección cada uno de los métodos pro-
puestos por el autor, focalizamos la atención sobre algunos de los instrumentos más sig-
nificativos del Método Altadir de Planificación Popular que consideramos valiosos para
la formación de aquellos que militan, dirigen espacios o bien trabajan en los barrios.

Afirma Matus (1988) que:

“el Método de Planificación Popular es una expresión resumida de la

lógica conceptual y metodológica de la obra Planificación Estratégica
Situacional. Este texto será de utilidad para quienes desde el nivel
local construyan procesos que requieran de lógicas de planificación/
programación. Las dificultades de aplicación del método deben ser
pensadas en el marco de la complejidad de los problemas que se quie-
ren abordar y la debilidad institucional/organizativa que caracterizan a
la mayoría de las instituciones y/u organizaciones de nuestros países.
La articulación de los diferentes procesos sociales requiere también de
desarrollos metodológicos que faciliten una nueva institucionalidad
con el objetivo de construir sociedades más justas y solidarias”.

58 /
 / formulación de proyectos y programas

Este método fue diseñado por Matus y tiene especial énfasis en el procesamiento de Fundación Altadir,
los problemas de las comunidades, a fin de que el pueblo tenga instrumentos para Venezuela
pensar desde sí mismo y desde el territorio alternativas para alcanzar la solución La Fundación ALTADIR
para dichos problemas. La propuesta gira en torno a la idea de que el ciudadano es una institución sin
se involucre en la intervención social y que participe en el “hacer” del gobierno local. fines de lucro, creada
En este sentido, el Método de Planificación Popular respeta la visión y/o percepción en 1988 en la ciudad
que la población tiene acerca de los problemas. Sus propósitos principales son: de Caracas, Venezuela,
por el Profesor Carlos
- Guiar la discusión de los problemas en la base popular. Tulio Matus Romo con
el objeto de investigar y
- Contribuir a la identificación, selección y jerarquización de problemas,
difundir los resultados
y a definir las formas de enfrentarlos a través de los medios que tene-
de sus trabajos en
mos a nuestro alcance.
materia de Ciencias y
- Ayuda a pensar y a discutir ordenadamente. Técnicas de Gobierno.

- Permite identificar soluciones creativas para los problemas de la comunidad.

Los pasos del Método de Planificación Popular son los siguientes:

1. Selección del problema.

2. Descripción del problema.
3. Análisis de causas y consecuencias del problema.
4. Definición de objetivos.
5. Identificación de las causas críticas.
6. Diseño de operaciones y demandas de operaciones.
7. Definición de los responsables por las operaciones.
8. Definición delas responsabilidades por el seguimiento de las deman-
das de operaciones.
9. Precisión y confección del presupuesto de los recursos necesarios
para realizar las operaciones.
10. Identificación de los actores relevantes en la generación, el manteni-
miento y el enfrentamiento de los problemas y su motivación frente a
las acciones diseñadas para enfrentarlos.
11. Recursos críticos para producir las operaciones.
12. Conocimiento acerca de quién controla los recursos críticos.
13. Análisis de las trayectorias o secuencia temporal del plan.
14. Análisis de la vulnerabilidad del plan.
15. Evaluación del desempeño de los responsables del plan y las operaciones.

/ 59
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

El proceso participativo de selección de un problema, la descripción del mismo, de

sus causas y consecuencias, así como la definición de objetivos es análogo al pro-
ceso trabajado en la sección Análisis de problemas y toma de decisiones con el árbol
de problemas y el de objetivos.

Matus propone una serie de precisiones y especificaciones propias que no desa-

rrollamos en esta parte por motivos de extensión. Sin embargo, consideramos que
resultará un aporte especial para los dirigentes la explicitación de algunos pasos
del Método de Planificación Popular que brindan herramientas precisas para pen-
sar desde las organizaciones políticas y sociales locales.

Esos pasos que trabajaremos a continuación son “la identificación de causas o nudos
críticos” y “el diseño de operaciones para intervenir sobre esa realidad descripta”.
Para poder explicar mejor dichos pasos, utilizaremos un ejemplo.

Un ejemplo

Vamos a suponer que una junta vecinal se reúne con varias preocupa-
ciones entre las que se repite una de ellas con más ahínco: la situación
conflictiva y alarmante que se genera en las esquinas, donde se suelen
congregar niños, niñas y adolescentes del barrio. En esta línea, se
define el problema que se desea abordar a través de un proceso partici-
pativo; el enunciado se redacta de la siguiente manera:

La contención socio familiar de los niños, niñas y adolescentes que resi-

den en el barrio es insuficiente y poco creativa.

Una vez definido dicho problema, se identifican distintos nudos o cau-

sas críticas; es decir, se distinguen los “frentes de ataque” sobre los
cuales la junta vecinal puede intervenir y modificar en conjunto con
otras organizaciones e instituciones estatales y privadas y, sobre todo,
en conjunto con el gobierno local. Los nudos críticos identificados en
esta oportunidad son los siguientes:

Poca presencia del padre, madre o tutores en el hogar; espacios públicos

deteriorados; ausencia de actividades colectivas organizadas para niños;
débil organización de los vecinos para elevar demandas y proponer alter-
nativas de solución al municipio.

Ahora bien, para tener claridad sobre las causas o nudos críticos sobre los cuales
se puede intervenir, el Método de Planificación Popular (MPP) propone el siguiente
cuadro:

60 /
 / formulación de proyectos y programas

Causa Nivel de ¿Puede la ¿Debe Observaciones

(Las que figuran en Impacto Junta vecinal actuar?
negrita se consideran ejecutar
nudos críticos) alguna acción
para mejorar
la situación?

Poca presencia del Alto Sí Sí La junta puede y debe

padre, madre o tutores intervenir con diferentes
en el hogar propuestas.

Jornadas laborales Medio No No La Junta no tiene gober-

extensas nabilidad en este punto.

Trabajo precario de Medio No No La Junta no tiene gober-

baja calificación y nabilidad en este punto.
remuneración

Situación de pobreza Alto Sí Sí Se puede organizar accio-

nes solidarias que ate-
núen la pobreza

Espacios públicos Medio Sí Sí La junta puede y debe

deteriorados intervenir con diferentes
propuestas.

Ausencia de activida- Alto Sí Sí La junta puede y debe

des colectivas organi- intervenir con diferentes
zadas para niños propuestas.

Baja inversión del Alto Sí No La Junta no tiene gober-

Municipio en el barrio nabilidad en este punto.

Débil organización de Medio Sí Sí La junta puede y debe

los vecinos para ele- intervenir con diferentes
var demandas y propo- propuestas.
ner alternativas de
solución al
municipio

Sobre esos nudos seleccionados, la junta vecinal puede intervenir con operaciones
capaces de producir un cambio; entonces, debe diseñar objetivos alcanzables y pen-
sar actos de intervención sobre la realidad y en esa dirección, además de estimar
el tiempo de realización. En este sentido, se configuran tanto operaciones posibles
de realizar así cuanto demandas de operaciones. Al tener en cuenta el ejemplo, tra-
bajamos el siguiente cuadro que propone el Método de Planificación Popular:

/ 61
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Nudo crítico ¿Qué hacer? ¿Quién hace? ¿Quién coopera?

Poca presencia Operación posible: Junta vecinal Municipio, Socie-

del padre, madre Generar conciencia a través dades de Fomento,
o tutores en el de reuniones, charlas y for- Escuelas, Unida-
hogar mación psicopedagógica des Sanitarias y
sobre la importancia de la Organizaciones
calidad del tiempo que el comunitarias.
padre, madre o tutor pasa
con el niño y de las estrate-
gias educativas en el seno
de la familia.

Espacios públicos Demanda de operaciones: Municipio Gobierno provin-

deteriorados Mejoramiento de plazas y cial, Nacional,
espacios públicos, equipán- Empresas.
dolos para la realización de
actividades comunitarias y
culturales.

Ausencia de acti- Operación posible: Junta vecinal Municipio, Socie-

vidades colectivas Convocatoria a distintas dades de Fomento,
organizadas para organizaciones e institucio- Escuelas, Unida-
niños nes para realizar diversas des Sanitarias y
actividades recreativas, Organizaciones
musicales y artísticas. comunitarias.

Débil organización Operación posible: Junta vecinal Instituciones y

de los vecinos Fortalecer la junta vecinal y organizaciones
para elevar establecer una organiza- locales.
demandas y pro- ción capaz de hacer llegar
poner alternativas los reclamos y las propues-
de solución al tas.
municipio

Los pasos descriptos pueden brindar instrumentos a los dirigentes comunitarios y

políticos de las organizaciones en función de la planificación “desde abajo” que
cada barrio o comunidad puede realizar como aporte al proceso de las políticas
públicas locales.

Se trata de pensar proyectos organizados desde el propio territorio y

con los propios actores del lugar, en articulación con el gobierno local.
Para aquellos que quieran seguir profundizando en el Método de
Planificación Popular, recomendamos consultar el libro de Matus edi-
tado por primera vez en 1988 y reeditado en Buenos Aires en 2007.

62 /
 / formulación de proyectos y programas

Organización financiera e institucional

Cronograma de actividades, recursos necesarios y presupuesto

Una vez presentada la Matriz de planificación del Marco Lógico y la propuesta de

planificación local del MAPP, queda encarar la organización temporal de las activi-
dades a llevar a cabo para implementar el programa/proyecto. Para ello, existen
diferentes técnicas gráficas de apoyo que permiten distribuir en el tiempo las dis-
tintas actividades y hacen posible una captación rápida y global de la secuencia
operativa. El más simple y conocido es el diagrama Gantt, el cual ejemplificamos a
continuación:

Actividad 1

Actividad 2

Actividad 3

Actividad 4

Actividad 5

Actividad 6

Actividad 7

01/01/07 15/01/07 29/01/07 12/02/07 26/02/07 12/03/07 26/03/07

Ahora bien, para construir el cronograma de actividades es preciso considerar los

recursos con los que se cuenta a la hora de la ejecución y el presupuesto. En este
sentido, AnderEgg distingue cuatro tipos de recursos:

1. Humanos: personas adecuadas y capacitadas para realizar las tareas

previstas.
2. Materiales: herramientas, equipos, instrumentos, infraestructura físi-
ca, etc., necesarios para llevar a cabo el proyecto.
3. Técnicos: las alternativas técnicas elegidas y las tecnologías a utilizar.
4. Financieros: corresponde a la estimación de los fondos que se pueden
obtener, con indicación de las diferentes fuentes de recursos: presupues-
to propio, subvenciones, ingresos o beneficios, créditos (externos e inter-
nos), etc. De esta manera, se podrá establecer la estructura financiera del
proyecto, es decir quién o qué financia qué.
Es conveniente realizar un cuadro que estructure y explicite los recursos requeri-
dos por actividad:

/ 63
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Actividad Recursos Recursos Recursos Recursos

Humanos Materiales Técnicos Financieros

...

AnderEgg define también el presupuesto como “presentación sistemática del costo

y el beneficio de un proyecto en unidades monetarias”. El mismo comprende:

Costo de personal: se calcula sobre la base del número de personas que participan
en forma remunerada en la realización del proyecto, mediante la especificación del
tipo de cualificación y la dedicación que se requiere en cada caso.

Viáticos: incluye los gastos propios del desplazamiento del personal (transporte,
alojamiento y alimentación), comunicaciones, etc., necesarios para realizar activi-
dades fuera del lugar habitual de residencia.

Locales: en este rubro, la diferenciación principal consiste entre:

- La construcción de una localización.

- La compra y el reacondicionamiento de un local.
- El alquiler de un local.

Material y equipos: esta categoría incluye el costo de material, los gastos de trans-
porte e instalación. Mobiliario de oficina, archivos, máquinas de escribir, calcular,
fotocopiadora, etc.

Gastos de funcionamiento: gastos de electricidad, agua, gas. Gastos de oficina (pape-

lería, teléfono, comunicaciones, etc.), limpieza y conservación. Seguros, contribu-
ciones e impuestos. Adquisición de libros, revistas, etc.

Imprevistos: en todo proyecto hay que prever una cierta cantidad de dinero para
gastos imprevistos; esta suma suele calcularse sobre la base del 5% del total del
presupuesto de los gastos.

64 /
 / formulación de proyectos y programas

“La función del presupuesto es la de "asignar recursos", determinar la

fuente u origen de los mismos y asegurar el desarrollo normal del pro-
yecto y funcionamiento de los servicios. De ahí que exista una notoria
interdependencia entre presupuesto y actividades. Quien elabore un
proyecto debe articular coherentemente estos dos aspectos, de modo
tal que no se llegue nunca a la situación de haber establecido qué
cosas hacer, y no saber o tener asegurado con qué hacerlo. O de tener
recursos y no asignarlos adecuadamente a la realización de las activi-
dades que mejor contribuyen al logro de los objetivos propuestos”.
(AnderEgg, 2000).

Estructura organizativa de un proyecto

Todo programa/proyecto se enmarca bajo una red de relaciones con responsabi-

lidades específicas. En función del gobierno del mismo, es preciso contar con
una estructura que delimite las jerarquías, los cargos y las funciones de los acto-
res intervinientes.

La estructura organizativa de un programa/proyecto contempla:

- El organigrama, donde aparezca claramente señalado el proyecto den-

tro de la organización existente.
- Las funciones del personal del proyecto, que determinan quién es res-
ponsable y de qué parte del trabajo.
- Las relaciones e interacciones del personal que determinan los niveles
de autoridad y jerarquía, las relaciones de comunicación e información
y las relaciones de consulta y asesoría, etc..
- Los mecanismos de control, coordinación y supervisión.
- Los sistemas de evaluación interna y seguimiento.
- Los canales de información, es decir a quién hay que enviar informes,
qué tipo de informes deben ser enviados y con qué objeto.

Es importante notar que se puede tratar de un proyecto que involucre varias orga-
nizaciones estatales y/o de la sociedad civil. En este caso, habrá que especificar la
responsabilidad que asume cada una de ellas, así como el tipo de relación o vin-
culación que se establece a los efectos de la ejecución. En esta línea hay que
dejar en claro también quiénes serán los responsables de las relaciones de coordi-
nación inter-institucional y cuáles serán sus atribuciones.

/ 65
 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Evaluación de programas y proyectos

en el marco de las políticas públicas

Para desarrollar este último punto, cabe observar que ya se han sentado las bases
de la evaluación, cuando en la MML se construyeron los indicadores que medirán
y dará cuentan de la implementación, como los resultados del programa/proyecto
en relación con los objetivos propuestos. Aun así, siguiendo a Neirotti, brindamos
como última herramienta de esta sección algunas nociones centrales sobre la eva-
luación de las políticas públicas y de los programas/proyectos que las conforman
(N. Neirotti, 2007).

Concepto de evaluación

Mencionamos al menos seis aspectos centrales del concepto de evaluación (N. Nei-
rotti, 2007):

- Proceso: no se trata de una actividad estática que se realiza de una vez

para siempre, sino que está en continuo desenvolvimiento.
- Indagación sistemática: se busca generar conocimiento y, para ello, se
utilizan los recursos y los métodos propios de la investigación.
- Valoración: evaluar significa “valorar”, asignar valor; esta actividad se
desarrolla en función de las preferencias y prioridades sociales que
definen los involucrados en el proceso evaluativo.
- Aprendizaje: en contraposición con una visión arcaica sobre la evalua-
ción que considera que su función es el control o la fiscalización, se
hace hincapié en el aprendizaje como instrumento para mejorar la
gestión y las políticas.
- Toma de decisión: el conocimiento producido por la evaluación no tiene
fines académicos, sino que está al servicio de la acción y, por lo tanto,
de la toma de decisiones.
- Transparencia: el conocimiento que resulta de la evaluación tiene que
ser un instrumento de utilidad para todos aquéllos a los que les con-
cierne la acción evaluada.

Definimos, entonces, la evaluación, del siguiente modo:

La evaluación es un proceso de indagación sistemático, valorativo, cuyo

propósito es generar aprendizaje sobre la intervención de un programa
o política con el fin de mejorar la toma de decisiones y de otorgarle
mayor transparencia a la gestión.

66 /
 / formulación de proyectos y programas

Neirotti destaca también algunos aportes explícitos que la evaluación permite (N.
Neirotti, 2007):

- Mejorar la eficacia, eficiencia y efectividad de los programas.

- Producir conocimiento sobre las distintas experiencias.
- Diseminar y difundir las lecciones aprendidas a partir de modelos en mar-
cha.
- Fortalecer lazos y entendimiento entre los diversos actores involucrados.

Pasos para llevar a cabo una evaluación

Se cuente o no con un sistema de evaluación, cada vez que se realice una evalua-
ción, se vuelve necesario seguir los siguientes pasos: (N. Neirotti, 2007)

- Planteamiento de la evaluación y toma de decisiones: A partir de una

necesidad o problema que el decisor de la evaluación plantee, se
estructura la demanda a partir de un diálogo con los actores con el fin
de aclarar los aspectos a evaluar, los propósitos de la evaluación y los
recursos con los que se cuenta. En función de ello, se elaborará luego
un diseño apropiado de evaluación.

- Diseño de la evaluación: Está compuesto por los siguientes elementos

metodológicos: objetivos y preguntas clave que guiarán la evaluación;
marco teórico que sustenta conceptualmente el abordaje del problema;
una hipótesis que se sostiene desde un comienzo y que bien puede ser
confirmada o refutada; dimensiones, variables, indicadores, fuentes de
información, técnicas de recolección de la información.

- Recolección de información y procesamiento: Se aplican las técnicas de

recolección según los instrumentos que se hayan seleccionado a través
de un trabajo de campo en un tiempo estipulado. Una vez que se haya
recogido la información, se procede al volcado en carpetas físicas y/o
virtuales ordenadas por variables.

- Análisis de la información: Al hacer el análisis de la información se

debe volver a los propósitos originales de la evaluación y responder a
las preguntas que dieron lugar a las hipótesis de la investigación.

- Comunicación de los resultados: Es el último paso y consiste en la

comunicación de la evaluación y la diseminación de los resultados con
el objeto de que quienes puedan beneficiarse de esto de manera inme-
diata tengan una adecuada apropiación del conocimiento.

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 Caja de Herramientas / LIBRO 4 / FORMARNOS /

Reflexiones finales

En un contexto latinoamericano y argentino de repolitización y de fuerte participa-

ción social, Nerio Neirotti señala que es indispensable pensar la planificación y la
evaluación de las políticas públicas como dos caras de una misma moneda. En esta
línea, destacamos que tanto una cuanto la otra se fortalecieron durante los últimos
años. El Estado Nacional ha revalorizado la planificación, desde una perspectiva
estratégica y superadora de la planificación normativa tradicional. En este sentido,
se presentan oportunidades y desafíos para la evaluación de políticas públicas,
entendida como recurso para la mejora de la gestión pública y como instrumento para
el fortalecimiento y la profundización de la democracia. Emergen, así, algunos caminos
posibles, como también estrategias innovadoras que perfilan un abordaje intersectorial
y participativo, además de una clara relación con la toma de decisiones.

Desde esta perspectiva, aparece la necesidad de formar a dirigentes en relación

con los distintos estratos del gobierno −Nacional, Provincial y Local− y a dirigentes
comunitarios que intervengan desde distintas organizaciones e instituciones en los
procesos de implementación de las políticas públicas. Dicha formación, que en este
caso pone especial énfasis en la planificación y en la evaluación, ha de estar acor-
de a los procesos de repolitización y de ampliación de derechos.

Esperamos que las herramientas que hemos brindado contribuyan al desarrollo de

capacidades que solidifiquen el cambio de rumbo político y la perspectiva estraté-
gica y de derechos que ha tenido lugar durante la primera década del milenio en
América Latina y en especial en Argentina.

68 /
 / formulación de proyectos y programas

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