REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO

Referencia: expediente D-16799

Asunto: acción pública de

inconstitucionalidad en contra de la Ley
2494 de 2025 “[p]or medio de la cual se
establecen medidas sobre la elaboración,
publicación y divulgación de encuestas y se
dictan otras disposiciones”

Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

El suscrito magistrado, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en

particular de las conferidas por el artículo 6.º del Decreto 2067 de 1991,
profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, Juan Manuel López

Molina demandó la totalidad de la Ley 2494 de 2025, la cual aparece publicada
en el Diario Oficial n.° 53.191 del 24 de julio de 2025. Po su extensión, el texto
de la norma podrá consultarse en el siguiente enlace: https://www.suin-
juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/30055285.

1. Cargos formulados

2. El accionante formuló dos cargos. El primero dirigido contra la totalidad de

la Ley 2494 de 2025 por la violación de los artículos 152 y 153 de la
Constitución, al presuntamente desconocerse la reserva de ley estatutaria. El
segundo dirigido contra artículos específicos de dicha ley1 por la ausencia del
análisis de impacto fiscal previsto en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 y el
supuesto desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal establecido en
el artículo 334 de la Constitución.

1
El demandante dirige el segundo cargo contra los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025.
1.1. Cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria

3. El accionante manifestó que, según el artículo 152 de la Constitución, deben

ser objeto de ley estatutaria los derechos y deberes fundamentales y sus
garantías, el régimen y funciones de las autoridades electorales y los
mecanismos de participación ciudadana. Asimismo, el artículo 153 superior
establece los requisitos de procedimiento que deben reunir ese tipo de leyes.

4. Sostuvo que la necesidad de que esta normativa se adoptara mediante ley

estatutaria se evidencia al examinar su contenido material. En concreto, indicó
que la Ley 2494 de 2025 “regula de forma directa derechos fundamentales como
la libertad de expresión, la libertad de información y la participación política, al
condicionar y restringir la publicación de encuestas en contextos electorales”2.
Lo anterior, soportado en el contenido de los artículos 2, 3, 5, y 6[3] que
2
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 32. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
3
Congreso de la República. Ley 2494 de 2025 “por medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración,
publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”. Artículo 2.°. Alcance. Las
disposiciones contenidas en la presente ley son aplicables a todo estudio cuantitativo que se publique y a las
personas jurídicas que los realicen y divulguen, cuyo objetivo sea dar a conocer preferencias, opinión o
tendencias políticas y electorales. Incluyendo la intención de voto y la imagen de los candidatos para procesos
de decisión o elección mediante voto popular. // Sin importar el nombre, denominación o metodología que se
le dé al estudio cuantitativo para ser publicado y divulgado deberá cumplir todas las exigencias de la presente
ley para las encuestas que se incluyan en dicho estudio. // Al publicar los resultados de un sondeo en prensa,
radio, televisión o plataformas digitales -incluidas las redes sociales- se debe informar que éste no se considera
representativo del grupo poblacional en donde se adelantó la medición, de conformidad con las definiciones del
artículo 3° de la presente ley.

Artículo 3.°. Definiciones. Para la aplicación de la presente ley, se deben considerar las siguientes definiciones:
// Encuesta o encuesta por muestreo probabilístico: Producto técnico de base científica que consiste en aplicar
un conjunto de técnicas y procedimientos mediante los cuales, sobre la base de un cuestionario específico, se
obtienen datos e información respecto de las opiniones, deseos, actitudes o comportamientos de un grupo
representativo de consultados y cuyos resultados pueden ser generalizados a universos definidos y conocidos
de la población. Esta herramienta tiene por objeto obtener información estadística, del proceso electoral o de
opinión pública que permite una medición objetiva de los procesos políticos. Para efectos de la presente ley,
entiéndase por encuesta, toda encuesta probabilística. // Sondeo: Procedimiento que permite conocer las
opiniones y actitudes de un grupo específico por medio de un cuestionario que se aplica a un grupo de sus
integrantes. Este procedimiento expedito de medición está dirigido a muestras no probabilísticas de la población
que no se juzgan como representativas del conjunto al que pertenecen. Los resultados de este tipo de estudio no
son generalizables para la población, su propósito es conocer la percepción sobre temas de interés político
instituciones o funcionarios. No podrán publicarse ni divulgarse sondeos sobre intención de voto electoral. //
Firmas encuestadoras: Para todos los efectos de la presente ley, se entenderán como firmas encuestadoras a
todas las personas jurídicas* que publiquen encuestas cuyo objetivo sea el levantamiento, la recolección y el
procesamiento de datos, con el fin de dar a conocer preferencias o tendencias políticas o electorales para
procesos de decisión o elección mediante voto popular, y que se hayan registrado para tal fin en el Registro
Nacional de Firmas Encuestadoras. // Municipios y Distritos de inclusión forzosa para la toma de muestras en
encuestas de carácter nacional: Serán aquellos municipios o distritos con una población igual o superior a
800,000 habitantes. También son de inclusión forzosa los municipios o distritos de mayor población en las
regiones que no tengan municipios o distritos con población igual o superior a 800,000 habitantes. // Municipios
grandes para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población
inferior a 799,999 y superior a 100,000 habitantes. // Municipios medianos para la toma de muestras en
investigaciones cuantitativas: serán aquellos municipios con una población inferior a 99,999 habitantes y
superior a 50.000 habitantes. // Municipios pequeños para la toma de muestras en investigaciones cuantitativas:
serán aquellos municipios con una población inferior a 50,000 habitantes. // Margen de error de Diseño. Margen
de error utilizado para calcular el tamaño de la muestra. // Margen de error calculado para indicadores: Margen
de error calculado individualmente para cada indicador a raíz de los datos recolectados. // Modelo de pronóstico:
Es un modelo estadístico o tipo de proyección estadística realizado sobre los datos de las encuestas o sondeos.

Artículo 5.°. Encuestas de conocimiento, favorabilidad política, opinión o intención del voto. Cuando se
indague por el conocimiento, favorabilidad, opinión sobre políticos o personajes públicos susceptibles de ser
elegidos a un cargo uninominal de elección popular, se deberá incluir a candidatos que posean relevancia o
notoriedad pública significativa, hayan participado en elecciones similares previas o tengan favorabilidad o

2
“imponen restricciones sustanciales a la elaboración, publicación y divulgación
de encuestas y sondeos de opinión”4.

5. Añadió que esas disposiciones inciden de manera profunda y restrictiva en la

materia regulada, por lo que afectan el núcleo esencial de las mencionadas
prerrogativas fundamentales. En este sentido, justificó que el núcleo esencial de
la libertad de información, “comprende el derecho de toda persona a recibir,
procesar y difundir información sin interferencias arbitrarias del Estado,
especialmente cuando se trata de información con contenido político”5. Por su
parte, la libertad de expresión y la participación política “garantizan que los
ciudadanos puedan acceder a diversas fuentes de información, contrastar ideas
y tomar decisiones informadas durante los procesos electorales”6.

6. A su vez, argumentó que “la Ley 2494 de 2025 impone condiciones técnicas,
procedimentales y temporales tan exigentes para la producción, publicación y

reconocimiento manifiesto. // Las encuestas que incluyan preguntas relacionadas con intención de voto solo
podrán realizarse a partir de los tres meses anteriores del primer día de inscripciones de candidatos. Una vez
haya finalizado el término para la inscripción a elecciones uninominales, las encuestas tendrán que incluir a
todos los candidatos inscritos para la respectiva contienda electoral.

Artículo 6°. Requisitos formales para la publicación de encuestas y sondeos. Toda encuesta de opinión de
carácter electoral al ser publicada o divulgada tendrá que serlo en su totalidad y deberá indicar de manera clara
y visible la siguiente información, a manera de ficha técnica: // 1. La persona natural o jurídica que la realizó y
quién la encomendó. // 2. La fuente de su financiación. // 3. El tipo, tamaño de la muestra y procedimiento
utilizado para selec-cionar las unidades muestrales. // 4. El tema o temas concretos a los que se refiere. // 5. El
texto literal de la pregunta o preguntas formuladas, y el orden en el que se realizaron. // 6. Los candidatos,
personas o instituciones por quienes se indagó. // 7. El espacio geográfico y la fecha o período de tiempo en que
se realizó. // 8. El margen de error de diseño. // 9. Tipo de estudio con arreglo a las categorías descritas en la
presente ley. // 10. El propósito del estudio. // 11. Universo representado. // 12. Método de recolección de datos.
// 13. Nivel de confiabilidad. // 14. Nombres y apellidos de los profesionales en estadística responsables de la
encuesta. // 15. Declaración en la que se informe si hubo algún tipo de contraprestación por responder la
encuesta. En caso de que se hubiere otorgado contraprestación, se deberá declarar la naturaleza y el valor de
dicha contraprestación. // Parágrafo 1°. Adicionalmente, se deberá publicar, en anexos técnicos abiertos y
accesibles al público, el número efectivo de respuestas a cada una de las preguntas en forma individual, y el
margen de error calculado de cada indicador y los microdatos, anonimizando información personal de
conformidad con los estándares del tratamiento de datos personales consagrados en la Ley 1581 de 2012 y
demás normas concordantes, y las variables necesarias para replicar los cálculos publicados. // Parágrafo 2°.
Las encuestas que no cumplan con los requisitos establecidos en este artículo no podrán ser publicadas ni
divulgadas por ningún medio de comunicación. // Parágrafo 3°. En su revisión posterior, el Consejo Nacional
Electoral ejercerá vigilancia sobre el cumplimiento de la presente ley y especialmente sobre la forma en que se
realizan las preguntas, no inducción a las respuestas, la adecuada selección de la muestra, la veracidad de los
datos reportados, publicados y las buenas prácticas en todas las etapas de la encuesta hasta su publicación y
divulgación. En caso de detectarse prácticas que induzcan respuestas, manipulen la muestra o alteren los datos
publicados, se dará inicio al procedimiento sancionatorio correspondiente, conforme a lo previsto en esta ley y
en el régimen de procedimiento administrativo vigente. // Parágrafo 4°. En toda publicación deberá incluirse,
de manera resaltada y claramente visible, que todas las encuestas se ven afectadas por márgenes de error. //
Parágrafo 5°. A partir de la entrada en vigencia de esta ley el Consejo Nacional Electoral deberá mantener
actualizado y accesible en su página web un repositorio con la información señalada en este artículo de cada
encuesta publicada, la información deberá ser pública en el repositorio en un plazo no superior a cinco (5) días
desde su reporte por parte de la respectiva firma encuestadora. // Parágrafo 6°. Los sondeos de opinión pública
y electorales deberán ser acompañados en su publicación y divulgación de lo siguiente: La persona natural o
jurídica que la realizó y la encomendó, la fuente de su financiación, el tipo, tamaño de la muestra y
procedimiento utilizado para seleccionar las unidades muestrales, el texto literal de la pregunta o preguntas
formuladas, y el orden en el que se realizaron, las personas o instituciones por quienes se indagó, el espacio
geográfico y la fecha o período de tiempo en que se realizó, el propósito del estudio y el universo representado.
4
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 27. Disponible en:
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Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 32. Disponible en:
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6
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 32. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

3
difusión de encuestas políticas, que su efecto práctico es inhibir gravemente la
circulación de información de interés público en contextos electorales”7. En
concreto, el accionante dijo que los artículos 2, 3, 5 y 6 de la referida ley:

“imponen barreras significativas al ejercicio efectivo de estos derechos. Por ejemplo,

al restringir la validez de los sondeos a modelos estadísticos específicos, prohibir la
difusión de encuestas no probabilísticas, exigir condiciones técnicas de difícil
cumplimiento y limitar temporalmente la posibilidad de publicar encuestas de
intención de voto, la ley reduce sustancialmente la pluralidad informativa y concentra
la capacidad de intervención en el debate público electoral en actores habilitados por
criterios regulatorios estrictos”8.

7. Adicionalmente, manifestó que las limitaciones cuestionadas “pueden

convertirse en instrumentos de exclusión o silenciamiento de voces legítimas,
afectando así el componente esencial del derecho a informar y ser informado”9.

8. Por otra parte, sostuvo que las exigencias previstas en los artículos 9 y 10 de
la ley:

“excluye de facto a medios alternativos, organizaciones sociales, universidades,

centros de pensamiento, periodistas independientes y ciudadanos interesados en
contribuir al debate público. Esto transforma el régimen de encuestas en un sistema
restrictivo que limita quiénes pueden participar activamente en la formación de la
opinión pública”10.

9. En relación con los artículos 4, 13, 14 y 16[11] de la ley, expuso que

“configuran un entorno normativo de alta carga regulatoria, que impacta la

7
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 27. Disponible en:
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8
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, pp. 32-33. Disponible en:
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Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 33. Disponible en:
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11
Congreso de la República. Ley 2494 de 2025 “por medio de la cual se establecen medidas sobre la
elaboración, publicación y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”. Artículo 4.°. De la
Selección de la Muestra. Toda encuesta de carácter electoral que sea publicada y divulgada en medios de
comunicación debe garantizar representatividad a través de un método científico dentro del diseño muestral, de
la siguiente manera: // En una encuesta del nivel nacional, se debe tener un margen de error de diseño, calculado
para cada indicador publicado de máximo tres por ciento (3%) y un nivel de confianza mínimo del noventa y
cinco por ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto,
para personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo
menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%). // En una encuesta de nivel
Departamental, Distrital y/o municipal, se debe tener un margen de error de diseño y calculado para cada
indicador publicado máximo del cinco por ciento (5%) y el nivel de confianza mínimo del noventa y cinco por
ciento (95%) para las preguntas de opinión política, conocimiento, favorabilidad e intención de voto, para
personajes y/o candidatos, de elección popular, con valores de un fenómeno de ocurrencia como mínimo
menores al cuarenta por ciento (40%) o mayores a sesenta por ciento (60%). // Además, la distribución de la
muestra deberá cumplir con los siguientes parámetros: // a) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública
y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos electorales de carácter nacional, la muestra deberá
incluir a todos los municipios y distritos con población igual o superior a 800.000 habitantes de acuerdo a la
proyección más actualizada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. También incluirá
el municipio o distrito con mayor población de cada región que no tenga municipios o distritos con población
igual o superior a 800.000 habitantes, así como un subconjunto de municipios pequeños, medianos y grandes
de todas las regiones del país. // b) Cuando se trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos
de participación ciudadana o procesos electorales de carácter departamental, la muestra deberá incluir a la
capital departamental y como mínimo el 20% de los municipios del respectivo Departamento. // c) Cuando se
trate de encuestas sobre opinión pública y política, mecanismos de participación ciudadana o procesos

4
equidad en el acceso a la información y condiciona la dinámica del debate
electoral”12. A su juicio, las sentencias C-515 de 2004, C-153 de 2022 y C-340
de 2024 establecen que los cambios al régimen funcional de las autoridades
electorales solo pueden adoptarse mediante ley estatutaria.

10. Agregó que el objeto, contenido y efectos de la Ley 2494 de 2025

comprenden una “regulación integral y restrictiva del sistema de información
política en contextos electorales, que impacta derechos fundamentales,
mecanismos de participación ciudadana y competencias de las autoridades
electorales”13.

11. Como argumento adicional el demandante explicó que los contenidos de la

Ley 2494 de 2025 “ya habían sido tramitadas por el propio Congreso como parte
de una ley estatutaria, y fueron objeto de control previo por esta Corte en dicha
condición”14. Al respecto, aportó un cuadro comparativo de las disposiciones
de la ley y de artículos del proyecto de ley estatutaria n.° 111 de 2022 Senado,
428 Cámara relacionado con el Código Electoral. Agregó que la Sentencia C-
340 de 2024 realizó el control previo de dicho proyecto de ley sin objetar la
inclusión de dichos contenidos como normas de carácter estatutario15.

12. El demandante también argumentó que la legislación cuestionada afecta “el

régimen de funciones electorales y los mecanismos de participación
ciudadana”16 porque “asigna nuevas funciones al Consejo Nacional Electoral,
crea órganos técnicos y modifica aspectos del debate público electoral”17. En
particular, señaló que los artículos 7, 8, 12 y 15 de la ley “crean órganos nuevos

electorales de nivel distrital o municipal, se deberá asegurar que la muestra incluya una representación adecuada
de las subdivisiones administrativas, seleccionadas mediante un método probabilístico. // Parágrafo 1°. Para
efectos de lo previsto en este artículo se entenderá por regiones las descritas en el artículo 45 de la Ley 2056 de
2020. // Parágrafo 2°. En los eventos de alteración del orden público, desastres naturales u otras circunstancias
de fuerza mayor las firmas encuestadoras podrán hacer uso para efectos de la selección de municipios a las que
se refiere este artículo de las sobre muestras o muestras de reemplazo.[…]

Artículo 13. Prohibición de aportes. Las firmas encuestadoras registradas ante el Consejo Nacional Electoral y
sus representantes legales, o miembros de junta directiva no podrán realizar aportes a las campañas políticas.

Artículo 14. Actualización normativa. El Consejo Nacional Electoral deberá expedir una resolución
actualizando las resoluciones 23 de 1996 y 50 de 1997 de conformidad a los contenidos de la presente ley en
los dos meses siguientes a su entrada en vigencia. […]

Artículo 16. El Consejo Nacional Electoral garantizará mecanismos de participación y/o veeduría para la
ciudadanía que quiera presentar observaciones, solicitudes de revisión o denuncias sobre encuestas publicadas,
relacionadas con procesos de elección popular y/o de opinión política. Estas observaciones, solicitudes o
denuncias deberán ser tramitadas de manera pronta y efectiva, con el fin de promover y garantizar el control
ciudadano y la legitimidad democrática.
12
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 33. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
13
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 34. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
14
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 35. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
15
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 36. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
16
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 27. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
17
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 27. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

5
y asignan funciones de control, vigilancia y sanción que antes no existían,
alterando el diseño institucional previsto para esta autoridad”18.

1.2. Cargo por ausencia de análisis de impacto fiscal

13. El demandante indicó que los artículos 7 y 8 de la ley “crean la Comisión

Técnica de Encuestas, un órgano permanente con funciones de evaluación
metodológica, auditoría estadística y emisión de conceptos técnicos
vinculantes, lo cual implica la asignación de personal especializado, sistemas
de análisis y trazabilidad de datos, soporte técnico, infraestructura y presupuesto
de funcionamiento continuo”19. La creación de esta unidad del CNE “requiere
recursos permanentes para su operación”20.

14. En cuanto a los artículos 9 y 10 de la normativa, manifestó que “obligan al

CNE a diseñar, implementar y administrar un registro nacional de firmas
encuestadoras, con criterios de verificación técnica, experiencia acreditada y
seguimiento activo, lo que supone la construcción de una plataforma digital
robusta, interoperabilidad con bases de datos externas, contratación de personal
evaluador, procedimientos de control periódico y, en general, una nueva carga
de gestión institucional que no existía antes de la expedición de esta ley”21. El
artículo 12 obliga a “auditar todas las encuestas de alcance nacional, además de
conservar los microdatos, algoritmos, códigos fuente y demás elementos
necesarios para verificar la replicabilidad estadística de los estudios
publicados”22, lo cual exige herramientas tecnológicas de alta capacidad,
almacenamiento seguro, software estadístico especializado y equipos
interdisciplinarios de verificación técnica, lo cual implica gastos continuos y
significativos23.

15. Por su parte, frente a los artículos 14, 15 y 16 que, respectivamente, “impone
al CNE el deber de modificar el régimen normativo actual, lo que implica
rediseñar procedimientos internos, emitir nuevas resoluciones, capacitar al
personal en los cambios adoptados e implementar reformas reglamentarias”24 ;
faculta para exigir rectificaciones por errores metodológicos o estadísticos; y
crea mecanismos de veeduría y recepción de denuncias, considera que se trata
de actividades que no son inocuas desde el punto de vista presupuestal.

16. El demandante sostiene que las disposiciones referidas “generan un impacto

fiscal directo, estructural y permanente, al imponer al Consejo Nacional

18
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 33. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
19
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
20
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
21
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
22
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
23
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
24
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, p. 38. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.

6
Electoral la obligación 29 de cumplir funciones nuevas, especializadas y
exigentes, para las cuales no existía ni infraestructura previa ni asignación
presupuestal definida”25. Agregó que dicho impacto fiscal no fue evaluado en
ninguna etapa del proceso legislativo, con lo cual se incumplió el deber de
deliberar acerca de las implicaciones económicas de la ley cuestionada y se
desconoció el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 y el principio de sostenibilidad
fiscal contenido en el artículo 334 superior.

II. CONSIDERACIONES

17. De conformidad con el artículo 40 de la Constitución, “todo ciudadano”

tiene la posibilidad de interponer acciones públicas en defensa de la Carta. Al
ejercerse la acción pública de inconstitucionalidad la calidad de ciudadano se
acredita con la presentación personal de la demanda ante un juez o notario
público26. Sin embargo, el texto superior no exige pruebas solemnes o
rigorismos especiales para acreditar dicha condición. La Sala Plena ha dicho
que el demandante puede acudir a cualquier medio para ese fin, en virtud de la
connotación de derecho político de la acción pública de inconstitucionalidad y
del mandato de prevalencia del derecho sustancial (artículos 40 y 228 de la
Constitución)27. Por ejemplo, puede verificarse a través de la presentación de
copia de la cédula de ciudadanía de quien acciona.

18. Adicionalmente, el artículo 2.º del Decreto 2067 de 1991 señala los
elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de
constitucionalidad para generar un pronunciamiento de fondo. Específicamente,
quien ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una disposición
determinada debe precisar (i) el objeto de la acusación, (ii) el concepto de
violación y (iii) la razón por la cual la Corte Constitucional es competente para
conocer el asunto.

19. En cuanto al concepto de violación, la jurisprudencia ha sido constante en

señalar que los argumentos de inconstitucionalidad que se presenten sobre las
disposiciones acusadas deben ser (i) claros, es decir, que exista un hilo
conductor que permita comprender el contenido de la demanda y sus
razonamientos; (ii) ciertos, o que recaigan sobre una proposición jurídica real y
existente derivada de la norma acusada, y no sobre la interpretación subjetiva
que de esta haya hecho el actor; (iii) específicos, de modo que precisen
concretamente cómo la norma acusada vulnera la Constitución, a partir de una
oposición objetiva y verificable entre ellas, sin soportarse en argumentos vagos,
indeterminados, abstractos y globales; (iv) pertinentes, o que planteen un debate
constitucional, no práctico, doctrinario, legal, político ni de conveniencia; y (v)
suficientes, de modo que los demandantes expongan todos los elementos de
juicio necesarios para iniciar el estudio y estos deben generar alguna duda sobre
la constitucionalidad de la disposición demandada28.

25
Expediente digital, archivo “Adición a la Demanda”, pp. 38-39. Disponible en:
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=118814.
26
Corte Constitucional, Sentencia C-441 de 2019.
27
Ibid.
28
Corte Constitucional, Auto 288 de 2001 y las sentencias C-1052 de 2001, C-568 de 2004 y C-980 de 2005,
entre otras.

7
20. A partir de estos elementos de juicio, el despacho examinará si el documento
suscrito por el accionante reúne las condiciones de las que depende la admisión
de la presente demanda.

1. Examen sobre los requisitos de la demanda en el presente caso

21. En primer lugar, el accionante acompaña el escrito de la demanda con copia

de su cédula. Tal documento acredita su legitimación para ejercer la acción
pública de inconstitucionalidad.

22. En segundo lugar, determina el objeto de acusación. Al respecto, enunció

las normas de la Constitución que considera infringidas e indicó y transcribió
los preceptos legales acusados. En concreto, dirigió su demanda, por una parte,
contra la totalidad de la Ley 2494 de 2025 por la presunta violación de los
artículos 152 y 153 de la Constitución; y, por otra, contra los artículos 7, 8, 9,
10, 12, 14, 15 y 16 de la misma normativa por la ausencia del análisis de impacto
fiscal previsto en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 y el supuesto
desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal establecido en el artículo
334 superior.

23. En tercer lugar, sustentó la competencia de este Tribunal para pronunciarse

sobre la demanda. Lo anterior, con base en el artículo 241.4 de la Constitución.

2. Los cargos formulados reúnen las condiciones argumentativas

requeridas en cuanto al concepto de violación

24. El despacho considera que los dos reproches formulados reúnen los
presupuestos de admisibilidad, referidos a la claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia de los argumentos de la demanda, como se explicará a
continuación.

2.1. Primer cargo. Violación de la reserva de ley estatutaria

25. El cargo es claro porque la estructura argumentativa permite comprender la

postura del demandante sobre el particular. Según la demanda, las disposiciones
de la Ley 2494 de 2025 regulan el núcleo esencial de los derechos
fundamentales a la libertad de expresión, libertad de información y
participación política, al establecer condiciones y límites para la elaboración,
publicación y divulgación de encuestas y sondeos de opinión y modificar
funciones del CNE. Por tal motivo, estima que la normativa acusada debió
tramitarse a través del procedimiento que se exige a las leyes estatutarias.

26. Acredita la certeza porque el cuestionamiento se basa en el contenido y

alcance de las disposiciones de la Ley 2494 de 2025 que imponen condiciones,
requisitos y límites para realizar y difundir encuestas para cargos de elección
popular y de opinión política. Además, establece regulación sobre las funciones
del CNE.

8
27. Cumple la especificidad porque el accionante precisa las razones por las
cuales era exigible que la adopción de la normativa demandada se adelantara
mediante el trámite de carácter estatutario, sustentado en dos razones. Primera,
que regula elementos que integran el núcleo esencial de las libertades de
expresión e información y el derecho a la participación política. Lo anterior, por
establecer condiciones para la realización de encuestas relacionadas con
procesos electorales y la opinión política que afectarían la posibilidad de las
personas de recibir y difundir información de interés público y el contraste y
toma de decisiones informadas en los procesos electorales. Segunda, porque la
ley atacada modifica funciones de la autoridad electoral en relación con la
vigilancia sobre las personas jurídicas que realizan encuestas de carácter
político-electoral. En otras palabras, el despacho considera que la demanda
precisa que el alcance del cargo se dirige contra la totalidad de la Ley 2494 de
2025 y cómo se opone a los artículos 152 y 153 superiores.

28. Frente al cumplimiento de la condición de pertinencia los argumentos de la

demanda son de carácter constitucional. Ello por cuanto se basan en que la
Constitución impone el trámite de ley estatutaria para la regulación de derechos
fundamentales como la libertad de expresión, libertad de información y la
participación política y relacionan los contenidos de la ley con la jurisprudencia
constitucional en torno a estas garantías fundamentales. Además, la demanda
refiere los pronunciamientos de la Corte Constitucional que, a juicio del
accionante, establecen que la modificación de funciones electorales está
sometida a la reserva de ley estatutaria. Todo lo anterior, sin que su
argumentación aluda a aspectos ajenos al debate abstracto de
constitucionalidad.

29. En los términos reseñados, el cargo por violación de la reserva de ley

estatutaria cumple la suficiencia pues reúne los elementos de juicio necesarios
para iniciar el estudio de constitucionalidad, en tanto genera una duda
sustentada sobre la validez de la ley acusada.

2.2. Segundo cargo. Ausencia de análisis de impacto fiscal29

30. El reproche satisface los presupuestos de aptitud del cargo. Es claro porque
sigue un hilo de argumentación lógico pues el demandante refiere el contenido
de la obligación de llevar a cabo el análisis de impacto fiscal y expone las
razones por las cuales considera que dicho requisito de aprobación de las leyes
era aplicable en los preceptos acusados y fue desconocido, al no identificarse
los costos fiscales de la iniciativa legislativa ni la fuente de ingresos para
financiarlos.

31. Asimismo, el cargo cumple la certeza porque no se basa en un hecho

hipotético, sino en el presunto incumplimiento de las exigencias previstas en el
artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 frente a la adopción de los artículos 7, 8, 9,
10, 12, 14, 15 y 16 de la Ley 2494 de 2025 y explica las razones por las cuales

29
En relación con este cargo de carácter formal, la demanda se ejerció dentro del término del año que indica el
artículo 242.3 de la Constitución, pues la Ley 2494 de 2025 fue publicada el 24 de julio de 2025 y la demanda
se interpuso el 25 de julio de 2025.

9
el contenido material de estos preceptos exigía el cumplimiento de las referidas
obligaciones. En especial, según el ciudadano, porque implican gasto público.

32. De igual manera, el reproche satisface la especificidad al detallar las razones

por las cuales considera que el incumplimiento de los deberes previstos en el
artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 en el trámite que resultó en la aprobación de
la Ley 2494 de 2025 configuró un vicio de procedimiento y aporta elementos
de prueba que, preliminarmente, acreditan la omisión cuestionada por el
demandante, específicamente en la exposición de motivos del proyecto de ley y
las ponencias del trámite legislativo.

33. En cuanto al presupuesto de pertinencia los argumentos que ofrece la

demanda son de carácter constitucional. Al respecto, presenta el contenido de
lo previsto en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 y los desarrolla de cara al
principio de sostenibilidad fiscal contenido en el artículo 334 superior.

34. Por último, este reproche cumple la suficiencia pues reúne los elementos de
juicio necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad y genera una duda
mínima acerca de la constitucionalidad de los artículos acusados por
incumplimiento del análisis del impacto fiscal.

35. En suma, los cargos formulados en la demanda se admitirán porque se

acreditaron las condiciones argumentativas exigidas por la jurisprudencia en
cuanto al concepto de violación, relacionados con la claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia de las censuras formuladas. Por tal
motivo, se adoptarán las órdenes previstas en el Decreto 2067 de 1991.

36. Por consiguiente, con fundamento en los artículos 10.° del Decreto 2067 de
1991 y 62 del Acuerdo 01 de 2025 de la Corte Constitucional, el despacho
decretará la práctica de pruebas en relación con los cargos admitidos. En
concreto, oficiará a las secretarías generales de la Cámara de Representantes y
del Senado de la República, para que alleguen los antecedentes legislativos de
la Ley 2494 de 2025. Adicionalmente, oficiará a los congresistas que fueron
autores y ponentes durante el trámite legislativo para que rindan informe sobre
los aspectos relacionados con los cargos formulados. También se dispondrá
oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que allegue el concepto
al que se refiere el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 que presentó durante el
trámite legislativo mencionado previamente.

37. De igual forma, se ordenará que, por Secretaría General de la Corte

Constitucional, se comunique el inicio de este proceso al presidente de la
República y al presidente del Congreso de la República, en atención a lo
dispuesto en los artículos 244 de la Constitución y 11 del Decreto 2067 de 1991.
También, con fundamento en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, el
despacho invitará a distintas organizaciones e instituciones para que, si lo
estiman pertinente, emitan concepto sobre los puntos relevantes de la
controversia. Por último, de acuerdo con el artículo 7.° del Decreto 2067 de
1991, se ordenará que, por Secretaría General de la Corte Constitucional, se fije
en lista el expediente y se corra traslado al procurador general de la Nación para
que rinda concepto.

10
III. DECISIÓN

Por lo expuesto,

RESUELVE

PRIMERO. ADMITIR la demanda de inconstitucionalidad presentada por

Juan Manuel López Molina en contra de la totalidad de la Ley 2494 de 2025
“[p]or medio de la cual se establecen medidas sobre la elaboración, publicación
y divulgación de encuestas y se dictan otras disposiciones”, por la violación de
la reserva de ley estatutaria (artículos 152 y 153 de la Constitución) y en contra
de los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la misma ley por la ausencia del
análisis de impacto fiscal previsto en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003 y el
desconocimiento del principio de sostenibilidad fiscal (artículo 334 de la
Constitución).

SEGUNDO. OFICIAR a las Secretarías Generales de la Cámara de

Representantes y del Senado de la República y a las Secretarías de las
Comisiones Terceras de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República para que, en el término de diez (10) días contados a partir de la
comunicación de la presente providencia, remitan copia digital de todos los
antecedentes del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 2494 de 2025.

TERCERO. OFICIAR, por conducto de la Secretaría General de la Corte

Constitucional, a los congresistas Angélica Lozano Correa, Paloma Valencia
Laserna, Miguel Ángel Pinto Hernández, Fabio Raúl Amín Saleme, John Jairo
Roldán Avendaño, José Alfredo Gnecco Zuleta, Alfredo Deluque Zuleta,
Humberto de la Calle Lombana, Berenice Bedoya Pérez, Julio Alberto Elías
Vidal, Guido Echeverry Piedrahíta, Jonathan Pulido Hernández, Andrea Padilla
Villarraga, Carolina Espitia Jerez, Alejandro Carlos Chacón Camargo, Enrique
Cabrales Baquero, Fabián Díaz Plata, Carlos Abraham Jiménez López, María
Fernanda Cabal Molina, Paola Holguín Moreno, Carlos Eduardo Guevara
Villabón, Óscar Barreto Quiroga, Mauricio Giraldo Hernández, Ana María
Castañeda Gómez, Antonio Luis Zabaraín Guevara, Édgar Díaz Contreras,
Claudia Pérez, Laura Ester Fortich Sánchez, Julio Elias Chagüí Florez,
Temístocles Ortega Narváez, Aida Marina Quilcué Vivas, Julián Gallo
Cubillos, Juan Carlos García Gómez, Ariel Fernando Ávila Martínez y Juan
Sebastián Gómez Gonzales para que, en su condición de autores y/o ponentes
del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 2494 de 2025, en el término de
diez (10) días, contados a partir de la comunicación de la presente providencia,
informen al despacho sobre los siguientes aspectos relacionados con el trámite
de la iniciativa:

(i) Expongan las razones por las cuales, a su juicio, los contenidos y materias
que regula la Ley 2494 de 2025 no debían adoptarse mediante el procedimiento
establecido para las leyes estatutarias.

11
(ii) Expliquen si, a su juicio, los artículos 7, 8, 9, 10, 12, 14, 15 y 16 de la misma
ley contienen o no una orden directa de gasto por la cual se requeriría cumplir
las obligaciones previstas en el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003.

(iii) Informen las razones por las que se consideró la vigencia inmediata de la
ley y su aplicación a las contiendas electorales de cargos uninominales o
plurinominales y del ámbito nacional, departamental o municipal para el 2026.

CUARTO. OFICIAR, por conducto de la Secretaría General de la Corte

Constitucional, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que, en el
término de diez (10) días, contados a partir de la comunicación de la presente
providencia, remita a esta Corte y con destino al proceso de la referencia copia
del concepto al que se refiere el artículo 7.° de la Ley 819 de 2003, rendido en
el transcurso del trámite legislativo del proyecto de ley que se convirtió en la
Ley 2494 de 2025, así como informe sobre las intervenciones que realizó al
respecto durante el trámite legislativo de la referida normativa.

QUINTO. FIJAR EN LISTA el asunto de la referencia por el término de diez

(10) días, con el fin de otorgar a los ciudadanos la oportunidad de defender o
impugnar la norma objeto de revisión, en la forma prevista en el artículo 7.°,
inciso 2.°, del Decreto 2067 de 1991.

SEXTO. ORDENAR que, por Secretaría General de la Corte Constitucional,

se corra traslado del presente proceso al procurador general de la Nación, de
conformidad con el artículo 7.°, inciso 1.°, del Decreto 2067 de 1991.

SÉPTIMO. ORDENAR que, por Secretaría General de la Corte

Constitucional, se comunique el inicio de este proceso al presidente de la
República y al presidente del Congreso de la República, en atención a lo
dispuesto en los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto 2067
de 1991.

OCTAVO. INVITAR al CNE (Consejo Nacional Electoral)30, a la Agencia

Nacional de Defensa Jurídica del Estado31, a la Defensoría del Pueblo32, al
DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadística)33, a
Dejusticia34, a la Comisión Colombiana de Juristas35, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia36, a la Misión de Observación Electoral37, a la
Fundación Karisma38, a la Fundación El Veinte39, a la FLIP (Fundación para la
Libertad de Prensa)40, a Indepaz (Instituto de Estudios para el Desarrollo y la

30
Correo electrónico: [email protected].
31
Correo electrónico: [email protected].
32
Correo electrónico: [email protected].
33
Correo electrónico: [email protected].
34
Correo electrónico: [email protected].
35
Correo electrónico: [email protected].
36
Correo electrónico: [email protected].
37
Correo electrónico: [email protected]
38
Correo electrónico: [email protected] y [email protected].
39
Correo electrónico: [email protected] y [email protected].
40
Correo electrónico: [email protected].

12
Paz), a la (FND) Federación Nacional de Departamentos41, a Pares (Fundación
Paz y Reconciliación)42, a Temblores ONG43, al Foro Nacional por Colombia44,
a Transparencia por Colombia45, a ILEX Acción Jurídica46, al Observatorio de
la Democracia de la Universidad de los Andes47, al Centro de Internet y
Sociedad de la Universidad del Rosario48, al Colegio de Abogados y
Observatorio Electoral49, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Pontificia
Universidad Javeriana50, a las facultades de derecho de las universidades
Externado de Colombia51, de los Andes52, de la Sabana53, Nacional de
Colombia54, del Rosario55 y del Norte56; a las siguientes firmas encuestadoras:
I. D. M Inteligencia De Mercados57, AD Consultores58, Caballero Electoral59,
Centro Nacional de Consultoría60, Cifras y Conceptos61, Citipublics62, Datexco
Company63, Ecoanalítica Medición y Conceptos64, Emporia Consultores
Asociados65, GAD3 Colombia66, Guarumo67, Invamer68, Mediciones
Estratégicas69, MMejia Consultores70, Tecnologías y Servicios Electorales71,
Yamil Cure Ruiz72 y YanHaas73; y a los siguientes partidos, agrupaciones y
movimientos políticos: ASI (Alianza Social Independiente)74, Alianza Verde75,
Cambio Radical76, Centro Democrático77, Colombia Humana78, Colombia Justa
Libres, Comunes79, Conservador Colombiano80, de la U81, Liberal

41
Correo electrónico: [email protected].
42
Correo electrónico: [email protected].
43
Correo electrónico: [email protected].
44
Correo electrónico: [email protected].
45
Correo electrónico: [email protected].
46
Correo electrónico: [email protected].
47
Correo electrónico: [email protected].
48
Correo electrónico: [email protected].
49
Correo electrónico: [email protected].
50
Correo electrónico: [email protected]
51
Correos electrónicos: [email protected] y [email protected].
52
Correo electrónico: [email protected].
53
Correo electrónico: [email protected].
54
Correo electrónico: [email protected].
55
Correo electrónico: [email protected]
56
Correo electrónico: [email protected].
57
Correo electrónico: [email protected].
58
Correo electrónico: [email protected].
59
Correo electrónico: [email protected].
60
Correo electrónico: [email protected].
61
Correo electrónico: [email protected].
62
Correo electrónico: [email protected].
63
Correo electrónico: [email protected].
64
Correo electrónico: [email protected].
65
Correos electrónicos: [email protected] e [email protected].
66
Correo electrónico: [email protected].
67
Correo electrónico: [email protected].
68
Correo electrónico: [email protected].
69
Correos electrónicos: [email protected] y [email protected].
70
Correo electrónico: [email protected].
71
Correo electrónico: [email protected].
72
Correo electrónico: [email protected].
73
Correo electrónico: [email protected].
74
Correo electrónico: [email protected].
75
Correo electrónico: [email protected].
76
Correo electrónico: [email protected].
77
Correo electrónico: [email protected].
78
Correo electrónico: [email protected].
79
Correo electrónico: [email protected].
80
Correo electrónico: [email protected].
81
Correo electrónico: [email protected].

13
Colombiano82, MAIS83, Movimiento AICO84, MIRA85, Polo Democrático
Alternativo86, Unión Patriótica87, Nuevo Liberalismo88 y En Marcha para que,
en el término de diez (10) hábiles contados a partir de la comunicación del
presente auto, si lo estiman conveniente, emitan concepto en este juicio sobre
la materia que es objeto de impugnación y, en especial, para referirse a:

(i) la reserva de ley estatutaria respecto de los contenidos y materias de que

trata la Ley 2494 de 2025;

(ii) el impacto que las encuestas electorales y de opinión política puedan tener
en el comportamiento electoral de los ciudadanos y cómo difieren dichos
impactos según se trate de certámenes electorales de cargos uninominales o
plurinominales y del ámbito nacional, departamental o municipal;

(iii) el papel que desempeñan actualmente las encuestas electorales y de

opinión pública en la garantía de los derechos a la libertad de expresión, acceso
a la información veraz e imparcial y participación política, especialmente, el
ejercicio del voto o la abstención electoral y la influencia en los partidos y
movimientos políticos minoritarios;

(iv) el impacto en los derechos a la libertad de expresión, acceso a la

información y participación política de electores y candidatos que tendría la
aplicación de la ley a las elecciones de cargos uninominales o plurinominales y
del ámbito nacional, departamental o municipal previstas para el 2026;

(v) la referencia a regulaciones similares en otros países y, particularmente,

de los requisitos que se imponen a las firmas encuestadoras para realizar
encuestas electorales y de opinión política y divulgar sus resultados; si se les
exigen determinadas metodologías estadísticas o parámetros para la selección
del muestreo; las características de las autoridades y órganos de carácter
electoral encargados de vigilar el cumplimiento de la regulación; si se imponen
prohibiciones temporales o vedas para la publicación de encuestas electorales
y de opinión política o para indagar a las personas encuestadas su intención de
voto; si se adoptan medidas para auditar los estudios realizados, verificar su
veracidad o acceder a los instrumentos de encuesta y de cómo se garantiza,
según el caso, la protección de los datos personales de las personas encuestadas
entre otros aspectos de comparación que consideren relevantes; el lapso que
debe transcurrir entre un cambio de regulación y su aplicación a las contiendas
electorales;

Quienes concurran al proceso deberán manifestar si se encuentran en conflicto

de intereses.

82
Correo electrónico: [email protected].
83
Correo electrónico: [email protected].
84
Correo electrónico: [email protected].
85
Correo electrónico: [email protected].
86
Correo electrónico: [email protected].
87
Correo electrónico: [email protected].
88
Correo electrónico: [email protected].

14
 NOVENO. Con fundamento en los artículos 7.° del Decreto 2067 de 1991 y
62 del Acuerdo 01 de 2025, DISPONER que las órdenes previstas en los
numerales quinto a octavo de esta parte resolutiva sólo serán cumplidas una vez
sean recibidas y evaluadas por el despacho las pruebas decretadas en esta
providencia.

Notifíquese y cúmplase,

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en la Ley 527/99 y el decreto reglamentario 2364/12
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